FACULDADE UNYLEYA

CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO
ESPECIALIZAÇÃO EM DIREITO PÚBLICO

O CONTROLE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS DA

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA REALIZADOS PELOS
PODERES EXECUTIVO, LEGISLATIVO E JUDICIÁRIO.

ZENAIDE RIBAS DOS PRAZERES

CRUZEIRO NOVO - DF

2019
 FACULDADE UNYLEYA
CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO
ESPECIALIZAÇÃO EM DIREITO PÚBLICO

O CONTROLE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS DA

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA REALIZADOS PELOS
PODERES EXECUTIVO, LEGISLATIVO E JUDICIÁRIO.

Monografia apresentada à Faculdade Unyleya

como exigência final para obtenção do título de
Pós-Graduação em Direito Público sob
Orientação da professora Karla Alessandra
Spínola Costa da Silva.

CRUZEIRO NOVO - DF

2019
 FACULDADE UNYLEYA
CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO
ESPECIALIZAÇÃO EM DIREITO PÚBLICO

O CONTROLE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS DA

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA REALIZADOS PELOS
PODERES EXECUTIVO, LEGISLATIVO E JUDICIÁRIO.

Brasília-DF, _____ de ______________ ,de 2019 Nota:_____

BANCA EXAMINADORA

_______________________________________________

Karla Alessandra Spínola Costa da Silva.

Professora e Orientadora da FACULDADE UNYLEYA
Nascemos para manifestar a glória do Universo
que está dentro de nós. Não está apenas em
um de nós: está em todos nós. E conforme
deixamos nossa própria luz
brilhar, inconscientemente damos às outras
pessoas permissão para fazer o mesmo. E
conforme nos libertamos do nosso
medo, nossa presença, automaticamente,
libera os outros.

(Nelson Mandela)
 Eu, Zenaide Ribas dos Prazeres,

Dedico a minha família, que no decorrer dessa

minha trajetória estiveram ao meu lado, seja
por meio de um olhar, de um abraço, de uma
palavra ao qual mostra como um sonho pode
se transformar em realidade.

AGRADECIMENTOS
 Eu, Zenaide Ribas dos Prazeres,

Os agradecimentos aqui se dirigem a todos aqueles que de forma direta ou

indiretamente contribuíram para a conclusão de mais um sonho. Primeiramente,
agradeço a Deus, por tudo que já me proporcionou. Em segundo lugar, meus
familiares, pai, irmãos, irmãs que tanto me ajudaram e, principalmente, minha mãe
Ivanilde Ribas dos Prazeres e esposo João Carlos Mesquita de Arruda, que sempre
estiveram ao meu lado. Em terceiro lugar, a minha orientadora Karla Alessandra
Spínola Costa da Silva, pela ajuda e pelo incentivo.
 RESUMO

Este trabalho tem por objetivo compreender, de maneira não exaustiva, o controle
dos atos da administração pública realizados Pelos Poderes (Executivo, Legislativo
e Judiciário) que objetiva a orientação e correção que um Poder, órgão ou
autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro. Em seguida trata-se entender
os meios de controle e a suas modalidades a cargo dos Poderes: Executivo e
Judiciário. E também, compreender a importância da atuação do Tribunal de Contas
da União, órgão que integra o Poder Legislativo, e as espécies de controle nos quais
podemos citar o controle político e o financeiro. Por fim, estudar o sistema
jurisdicional e os limites de intervenção do judiciário nos atos administrativos da
Administração Pública. Assim, no Brasil, qualquer atuação administrativa está
condicionada aos princípios expressos no art. 37 da Constituição brasileira. O
controle da administração pública é regulamentado através de diversos atos
normativos, que trazem regras, modalidades e instrumentos para a organização
desse controle.

Palavras-chave: Controle.Legalidade.Poderes.Interno.Externo.Atos.Administração
pública.
 ABSTRACT

The objective of this work is to understand, improve and disassociate the objectives
of the public administration of Executive Power (Executive, Legislative and Judicial)
that aim at guiding and correcting a governmental task. Next, it is means of control
and its forms of load: Executive and Judiciary. It is also important that it be important
for the Court of Audit of the Union to be integrated into the Legislative Branch, and
that control policies can be defined as political and financial control. Through the
exercise of jurisdiction and the limits of judicial intervention in the administrative
organs of the Public Administration. Thus, in Brazil, any edited company is
conditioned to the principles expressed in art. 37 of the Brazilian Constitution. The
control of public administration is regulated through normative acts, which bring rules,
modalities and instruments for the organization of control.

Keywords: Control Legality. External. Internal. Powers.Acts Public.administration.

 SUMÁRIO

INTRODUÇÃO..............................................................................................................10
CAPÍTULO I O CONTROLE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS PELA A
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO SEU PODER DE AUTOTUTELA.........................13
1.1 Anulação e Revogação......................................................................................................14
1.2 Meios de Controle Administrativos....................................................................................15
1.2.1 Recurso Administrativo...................................................................................................15
1.2.1.1 Modalidade de Recurso Administrativo........................................................................16
1.2. Fiscalização Hierárquica...................................................................................................18
1.2.3 Controle Ministerial......................................................................................................... 18
CAPÍTULO II O CONTROLE LEGISLATIVO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA......................................................................................20
2.1 Espécies de Controle........................................................................................................21
2.2.1 Controle Político............................................................................................................. 21
4.2.2 Fiscalização Financeira e Orçamentária.......................................................................23
4.2.2.1 Atribuições do Tribunal de Contas..............................................................................24
CAPÍTULO III O CONTROLE JUDICIAL DOS ATOS ADMINISTRATIVOS DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA......................................................................................27
3.1 Sistema de Jurisdição.......................................................................................................27
3.2 Limites de intervenção do Judiciário nos atos administrativos...........................................29
3.3 Atos Vinculados e Discricionários......................................................................................30
3.4 Meios de Controles dos Atos Administrativos Pelo Poder Judiciário.................................32
3.4.1 Justiça Comum............................................................................................................... 32
3.4.2 Justiça Especial..............................................................................................................34
CONSIDERAÇÕES FINAIS..........................................................................................36
REFERÊNCIAS BIBLIOGÁFICAS...............................................................................38
 10

INTRODUÇÃO

A proposta deste trabalho é a abordagem dos sistemas de controle dos

atos administrativos realizados pelos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário com
o objetivo de compreender os mecanismos utilizados no controle desses atos da
Administração Pública para assegurar a sua legalidade e legitimidade.
Inicialmente, vale frisar que o estudo do Controle da Administração
Pública consiste na fiscalização, orientação e correção que um poder exerce sobre a
conduta funcional do outro, visando garantir a finalidade e a legalidade dos atos da
Administração Pública, cujo objetivo é assegurar a sua atuação em conformidade
com os princípios que lhes são impostos pela Constituição Federal de 1988 art. 37,
caput. Nesse artigo consta como os princípios: da legalidade, da impessoalidade, da
moralidade, da publicidade e eficiência.
Esses Controles tratam-se também de verificar a constitucionalidade,
compatibilidade, economicidade, a razoabilidade e a proporcionalidade dos atos com
os princípios gerais do direito administrativo, orientados tanto para os atos concretos
que afetam o interesse de uma pessoa ou de uma coletividade como atos gerais que
afetam número indeterminado de pessoas.
Busca-se também compreender a respeito da teoria da separação dos
Poderes ou sistema de freios e contrapesos, no sentido de que são de fundamental
importância para a construção, preservação e consolidação da República, da
democracia nacional e da dignidade da pessoa humana, pois, são estes poderes
responsáveis por tais fundamentos.
Quanto aos objetivos, estes são: o geral – que tem por finalidades estudar
os mecanismos utilizados no controle dos atos administrativos da Administração
Pública para assegurar a sua legalidade e legitimidade pelos Poderes Executivo,
Legislativo e Judiciário; os específicos - entender o controle dos atos
administrativos pela própria administração Pública no seu poder de autotutela;
estudar o controle legislativo dos atos administrativos da Administração Pública e
por fim, compreender o controle dos referidos atos também realizados pelo Poder
Judiciário. A metodologia empregada foi a partir da leitura de materiais existentes
sendo, portanto, uma pesquisa de caráter bibliográfico, ao qual foi utilizado: livros e
artigos de periódicos eletrônicos, assim, tendo como principais autores no
 11

desenvolvimento do trabalho: José dos Santos Carvalho Filho, Hely Lopes Meirelles
e Maria Sylvia Zanella Di Pietro. A pesquisa está formalizada em um capítulo e três
títulos. O capítulo, único, tratará do controle dos atos da Administração Pública a sua
finalidade, estrutura e abrangência e também verifica a constitucionalidade,
legalidade e compatibilidade dos atos com os princípios gerais do direito
administrativo.
Logo no primeiro título, caminha-se para o estudo do controle dos atos
administrativos pela a Administração Pública no seu poder de autotutela. Neste
caso, entende-se que no âmbito do regime jurídico administrativo, a noção de
autotutela é concebida como um princípio da atuação da Administração Pública que
possui o poder de controlar os próprios atos, anulando-os quando ilegais ou
revogando-os quando inconvenientes ou inoportunos. Assim, a Administração não
precisa recorrer ao Poder Judiciário para corrigir os seus atos, podendo fazê-lo
diretamente.
Ainda neste título, discorrerá sobre os meios de controle administrativos
que pode ser exercido, basicamente, em fiscalização hierárquica e recurso
administrativo.
Já no segundo título, buscará compreensão do controle legislativo dos
atos administrativos da Administração Pública. Aqui, entende-se que o controle que
o Poder Legislativo exerce sobre a Administração Pública tem que se limitar às
hipóteses previstas na Constituição Federal, uma vez que implica interferência de
um poder nas atribuições dos outros dois; alcança os órgãos do poder Executivo,
as entidades da Administração indireta e o próprio Poder Judiciário, quando
executa função administrativa.
No desenrolar da abordagem, traz a compreensão sobre espécie de
controle, tais como: controle político e fiscalização financeira e orçamentária.
Destaca-se também o papel do Tribunal de Contas da União, que é um
órgão integrante do Congresso Nacional e tem a função de auxiliá-lo no controle
financeiro externo da Administração Pública.
Ainda será objeto desse trabalho, previsto no terceiro título, o controle
judicial dos atos administrativos da Administração Pública, neste caso, tem o
objetivo de mostrar que o Poder Judiciário, é o guardião da Constituição Federal e
deve assegurar a harmonia dos três poderes, de forma equilibrada e independente,
com autonomia para assegurar o cumprimento das normas constitucionais revendo
 12

atos dos outros poderes.

No âmbito do controle Judiciário, analisaremos os conceitos do sistema
do contencioso administrativo ou sistema de dupla jurisdição e do sistema de
controle jurisdicional dos atos administrativos ou sistema de jurisdição una.
Mais adiante, esclarece a importância dos limites de intervenção do
Judiciário nos atos administrativos. Além dos meios de controle dos atos em
comento pelo poder judiciário que deve ser impetrado pelas vias comuns e
especiais.
O presente Trabalho de Conclusão de Curso se encerra nas
considerações finais, nas quais são apresentados pontos que destaca a importância
do controle dos atos administrativos da Administração Pública, o qual mereceu um
aprofundamento à luz do Direito Administrativo e da legislação vigente, submetido
aos princípios norteadores pela Constituição Federal e pelos códigos brasileiros.
 13

CAPÍTULO I O CONTROLE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS PELA A

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO SEU PODER DE AUTOTUTELA.

Para entender a atuação da Administração Pública no que tange ao

controle dos atos administrativos feito sob sua realização, faz-se necessário
examinar o conceito de ato administrativo.

Nas palavras Meirelles, (2011 p. 157) "Ato administrativo é toda

manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa
qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir
e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados, ou a si próprias”.
No âmbito do regime jurídico administrativo, a noção de autotutela é
concebida como um princípio da atuação da Administração Pública que possui o
poder de controlar os próprios atos, anulando-os quando ilegais ou revogando-os
quando inconvenientes ou inoportunos. Assim, a Administração não precisa recorrer
ao Poder Judiciário para corrigir os seus atos, podendo fazê-lo diretamente.
Para Di Pietro, (2014 p. 811) "Controle Administrativo é o poder de
fiscalização e correção que a Administração Pública (em sentido amplo) exerce sua
própria atuação, sob aspecto de legalidade e mérito, por iniciativa própria ou
mediante provocação. Na esfera Federal, esse controle e denominado de supervisão
ministerial, pelo Decreto-lei nº 200, de 25-2-67."

O controle administrativo deriva do poder-dever de autotutela a

Administração tem sobre seus próprios atos e agentes. Esse controle é
normalmente exercido pelos órgãos superiores sobre os inferiores (controle
hierárquico próprio das chefias e corregedorias), com o auxílio de órgãos
incumbidos do julgamento de recursos (controle hierárquico impróprio) ou,
ainda, de órgãos especializados em determinadas verificações (controle
técnico de auditorias etc.), mas integrantes da mesma Administração, pelo
que se caracteriza como controle interno, pois que o externo é sempre
atribuído a órgãos estranho ao executivo.(MEIRELLES, 2011 P. 734)

O princípio da autotutela possui previsão em duas súmulas do STF, a

saber: a 346, que estabelece: “A Administração Pública pode declarar a nulidade
dos seus próprios atos”, e 473, que dispõe o seguinte: "A Administração pode anular
seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles
não se originam direitos; ou revoga-los, por motivo de conveniência ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação
judicial."
 14

Neste contexto, afirma Di Pietro, (2014 p. 811) que:

O controle sobre os órgãos da Administração Direta é um controle interno e

decorre do poder de autotutela que permite à Administração Pública rever
os próprios atos quando ilegais, inoportunos ou inconvenientes. Esse poder
é amplamente reconhecido pelo Poder Judiciário em cujo âmbito foram
formuladas as súmulas nºs 346 e 373, pelo STF[...].

Atualmente, esse princípio ganhou previsão legal, conforme prega o art.

53 da Lei 9.784/99: “A Administração deve anular seus próprios atos, quando
eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos”.
Nesta perspectiva, no âmbito da Administração, o artigo 53 da referida lei
dispõe que a Administração tem o Poder-dever de anular seus próprios atos quando
eivados de vício de ilegalidade e revogá-los por motivos de conveniência ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos. Tal direito, segundo o artigo 54 da
mesma lei, decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados os atos,
salvo comprovados má-fé. (MEIRELLES, 2011 p. 734).

1.1 Anulação e Revogação

Entende-se que a Administração pode anular, revogar ou alterar seus

próprios atos, além de punir os seus agentes conforme legislação estatutária.
Os atos podem ser desfeitos com a revogação e a anulação. No que
tange à anulação, pode se dizer que um ato é nulo quando foi produzido com
alguma ilegalidade, ou seja, quando é contrária à lei. Pode ser declarada pela
própria Administração Pública, no exercício de sua autotutela, ou pelo Judiciário.
Opera efeitos retroativos, ex tunc, como se nunca tivesse existido, exceto em
relação a terceiros de boa-fé. Entre as partes, não gera direitos ou obrigações, não
constitui situações jurídicas definitivas, nem admite convalidação.
Di Pietro, (2014 p. 248) diz que a anulação é o desfazimento do ato
administrativo do ato administrativo por razões de ilegalidade. A autora discorre que
a desconformidade com a lei atinge o ato em suas origens, a anulação produz
efeitos retroativos à data em que foi emitido (efeito ex tunc, ou seja, a partir de
então)
Já a revogação, é a forma de desfazer um ato válido e legítimo, mas que
não é mais conveniente e oportuno. Como é um ato perfeito, que não mais interessa
 15

à Administração Pública, só pode ser revogado por ela, não cabendo ao Judiciário
fazê-lo, exceto no exercício de sua atividade secundária administrativa, ou seja, só
pode revogar seus próprios atos administrativos. Neste caso, seus efeitos são
proativos, ex nunc, sendo válidas todas as situações atingidas antes da revogação.
Se a revogação é total, chama-se ab-rogação; se parcial, derrogação.
DI Pietro, (2014 p. 261) também leciona que a revogação é o ato
administrativo discricionário pelo qual a administração extingue um ato válido, por
razões de oportunidade e conveniência. E explica que como a revogação atinge um
ato que foi editado em conformidade com a lei, ela não retroage; os seus efeitos se
produzem a partir da própria revogação; são efeitos ex nunc (a partir de agora).
Para Meirelles, (2012, p. 216).

A anulação dos atos administrativos pela própria Administração constitui a

forma normal de invalidação de atividade ilegítima do Poder Público. Essa
faculdade assenta no poder de autotutela do Estado. É uma justiça
interna, exercida pelas autoridades administrativas em defesa da
instituição e da legalidade de seus atos. Em casos excepcionais, por força
do princípio da segurança jurídica e respeito à boa-fé, o ato poderá deixar
de ser anulado, o que exige motivação que demonstre a prevalência
daqueles frente ao princípio da legalidade.

Assim a Administração, somente, anula o ato ilegal e revoga ou altera o

ato legal, mas ineficiente, inoportuno e inconveniente.

1.2 Meios de Controle Administrativos

O Controle administrativo pode ser exercido pelos próprios órgãos

internos da administração (Controle Hierárquico) e pelos órgãos externos,
responsáveis pelos julgamentos dos recursos (tribunais administrativos), como
também, pela apuração de irregularidade funcional (órgãos correcionais).
Meirelles, (2011 p. 735) menciona que: "os meios de controle
administrativos, de um modo geral bipartem-se em fiscalização hierárquica e recurso
administrativo, embora a lei possa especificar outras modalidades mais adequadas
para certos órgãos, entes ou atividade da Administração direta ou indireta [...]".

1.2.1 Recurso Administrativo

Em se tratando de Recursos Administrativos, pode-se dizer que são os

meios que os administrados podem utilizar para provocar o reexame de ato pela
Administração Pública.
 16

De acordo com Meirelles, (2011 p. 735) “Recurso Administrativo, em

acepção ampla, são todos os meios hábeis a propiciar o reexame de decisão interna
pela própria Administração, por razão de legalidade e de mérito administrativo [...]".
O mesmo autor ainda fala que:

Os recursos administrativos são um corolário do Estado de Direito e uma

prerrogativa de todo administrada ou servidor atingido por qualquer ato da
Administração. Inconcebível é a decisão administrativa única e irrecorrível,
porque isto contraria a índole democrática de todo julgamento que possa
ferir direitos individuais e afronta o princípio constitucional da ampla defesa,
que pressupõe mais de um grau de jurisdição. Decisão única e irrecorrível é
a consagração do arbítrio, não tolerado pelo nosso Direito. A Lei 9.784/99
consagrou esse entendimento ao estatuir, o capítulo dos "Recursos", que
das "decisões administrativas cabe recurso, em face de razões de
legalidade e de mérito"(art. 56).

O fundamento principal do recurso administrativo está previsto na

Constituição em dois incisos do artigo 5º da Carta Constitucional: o inciso XXXIV e o
inciso LV do artigo 5º, da Constituição Federal de 1988. Referidos dispositivos
apresentam a seguinte redação:

XXXIV – são a todos assegurados, independentemente do pagamento de

taxas: a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou
contra ilegalidades ou abuso de poder;(…) LV – aos litigantes, em processo
judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o
contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”. Este
último dispositivo garante o contraditório e a ampla defesa inclusive no
processo administrativo e o recurso tem exatamente este ofício.

Assim, para interpor recurso administrativo o administrado lesado

relativamente a interesses individuais deve apresentar a condição de interessado
seja porque é parte no processo ou porque seus interesses serão indiretamente
afetados pela decisão.

1.2.1.1 Modalidade de Recurso Administrativo

Quanto aos recursos administrativos como modalidade de exercício de

controle da Administração Pública pode se destacar:
O Recurso Hierárquico próprio e impróprio: este é o requerimento dirigido
à autoridade estranha ao órgão que proferiu o ato decisório a ser impugnado.
Dirigida à autoridade que tem competência para julgar o recurso. Depende de
previsão em lei. E aquele, dirigido à autoridade ou instância superior do mesmo
 17

órgão administrativo em que foi praticado o ato. Pode ser interposta ainda que
nenhuma norma o institua expressamente; é decorrência da hierarquia.
Para Di Pietro, (2014 p. 817 e 818) Recurso Hierárquico Próprio é aquele
imediatamente superior, dentro do mesmo órgão em que o ato foi praticado. Ele é
decorrência da hierarquia e, por isso mesmo, independe de previsão legal [...]. Já o
Recurso Hierárquico Impróprio é dirigido a autoridade de outro órgão não integrada
na mesma hierarquia daquele que proferiu o ato. Precisamente é por isso chamado
de impróprio. Não decorrendo da hierarquia, ele só é cabível se previsto
expressamente em lei. A hipótese mais comum é a de recurso contra ato praticado
por dirigente de autarquia, interposta perante o Ministério a que a mesma se acha
vinculada ou perante o Chefe do Poder Executivo, dependendo do que estabeleça a
lei[...].
Quanto a Revisão, este, é o recurso que o servidor público, em caso de
punição pela Administração Pública, utiliza-se para reexame em casos de surgirem
fatos novos suscetíveis de demonstrar a sua inocência.
Nas palavras de Meirelles, (2011 p. 746): Revisão do Processo é meio
previsto para o reexame da punição imposta ao servidor ou ao administrado, a
pedido ou de ofício, quando se aduzir fato novo ou circunstância suscetível de
justificar sua inocência ou a inadequação da penalidade aplicada, não podendo
resultar agravamento da sanção (cf. art. 65 e seu parágrafo único da lei). 9.784/99.
Ela tem caráter de Recurso.
Já Representação é a denúncia de irregularidades feita perante a própria
Administração. Para Carvalho Filho, (2008 p. 909) "Representação é o recurso
administrativo pelo qual o recorrente, denunciando irregularidade, ilegalidades e
condutas abusivas oriundos de agentes da Administração, postula a apuração e a
regularização dessas situações".
No que tange a Reclamação, trata-se de oposição expressa a atos da
Administração que afetam direitos ou interesses legítimos do interessado (está
previsto no decreto 20.910 de 06/01/1932); Carvalho Filho, (2008 p. 910) também
fala que a reclamação é a modalidade de recurso em que o interessado postula a
revisão de ato que lhe prejudica direito ou interesse. Sua característica é
exatamente essa: o recorrente há de ser o interessado direto na correção do ato que
entende prejudicial. Nesse ponto difere da Representação, que admite o pedido
formulado por qualquer pessoa.
 18

Quanto ao Pedido de Reconsideração é a solicitação de reexame dirigida

à mesma autoridade que praticou o ato, nestes termos a autora Di Pietro, (2014 p.
816), revela que o "Pedido de Consideração é aquele pelo qual o interessado requer
o reexame do ato à própria autoridade que o emitiu. Está previsto no artigo 106 da
lei nº 8.112/90” [...].
Há ainda outras modalidades de Recurso Administrativo que não acaba
por aqui, assim, há inúmeras modalidades disciplinadas por legislação esparsa, que
estabelece normas concernentes a prazo, procedimento, competência e outros
requisitos a serem observados pelos peticionários.

1.2.2 Fiscalização Hierárquica

A fiscalização hierárquica é um controle inerente ao poder hierárquico.

Neste sentido Meirelles, (2011, p. 736) leciona que:

A fiscalização Hierárquica é exercida pelos superiores sobre os inferiores da

mesma Administração, visando a ordenar, coordenar, orientar e corrigir suas
atividades e agentes. É inerente ao poder hierárquico, em que se baseia a
organização administrativa. São características de fiscalização hierárquica a
permanência e a automaticidade, visto que se exercita perenemente, sem
descontinuidade e independentemente de ordem ou de solicitação especial.
É um poder-dever de chefia, e como tal, o chefe que não a exerce comete
inexação funcional.

Assim, o Superior deve velar pelo cumprimento da lei e das normas

internas para o pleno desempenho da fiscalização hierárquica.

1.2.3 Controle Ministerial

Como dito anteriormente, há ainda outros meios de controle

administrativos, dos quais podemos citar: A Supervisão Ministerial que é um meio de
controle aplicável nas entidades de administração indireta vinculadas a um Ministério
que se trata de controle finalístico (Controle Externo). Trata-se de exercício do
Princípio de tutela.
Para MEIRELLES, Hely Lopes, (2011 P. 736):

A supervisão ministerial é um meio atenuado de controle administrativo

geralmente aplicável nas entidades da administração indireta vinculado a
um ministério (Dec. - lei 200/67, arts. 19 e ss). Supervisão não é
subordinação, pois que esta decorre do poder hierárquico e aquela resulta
do sistema legal imposto às autarquias e empresas estatais, sujeitas,
 19

apenas a controle finalístico da Administração que as instituiu. A

subordinação admite o controle pleno do órgão superior sobre o inferior; a
supervisão é limitada aos aspectos que a lei indica, para não suprimir a
autonomia administrativa e financeira das entidades vinculadas à
administração central.

Com efeito, conforme ensina Maria Sylvia Zanella Di Pietro, (2014 p. 811), o controle
administrativo abrange a supervisão ministerial exercida sobre os órgãos da
Administração Direta (espécie de controle interno, fundamentada no poder de
autotutela), assim como a supervisão ministerial exercida sobre as entidades da
Administração Indireta (espécie de controle externo, fundamentada no poder de
tutela).
Assim, percebe-se que os ministérios controlam seus órgãos e as
pessoas da administração indireta federal por meio do denominado controle
ministerial. O controle ministerial é exemplo de controle interno, pois se dá quando
um Ministério controla seus próprios órgãos (subordinados); e externo, quando
controla as entidades vinculadas (supervisão ministerial).
 20

CAPÍTULO II O CONTROLE LEGISLATIVO DOS ATOS

ADMINISTRATIVOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.

Controle, em suma, pode ser conceituado como a fiscalização e

necessária correção dos atos praticados pelo Poder Público, de acordo com os
princípios do regime jurídico administrativo.

Como visto anteriormente, Controle Legislativo é aquele exercido pelo

Congresso Nacional, ou seja, pelas (duas casas legislativas), de forma típica,
direta ou indiretamente, alcançando o Poder Executivo, os entes da Administração
Indireta, e o Poder Judiciário, quando no exercício da função administrativa.
Segundo Di Pietro, (2012 pp. 822-823):

O Controle que o Poder Legislativo exerce sobre a Administração Pública

tem que se limitar às hipóteses previstas na Constituição Federal, uma vez
que implica interferência de um poder nas atribuições dos outros dois;
alcança os órgãos do poder Executivo, as entidades da Administração
indireta e o próprio Poder Judiciário, quando executa função
administrativa. Não podem as legislações complementar ou ordinária e as
Constituições estaduais prever outras modalidades de controle que não as
constantes da Constituição Federal, sob pena de ofensa ao princípio da
separação dos poderes; o controle constitui exceção a esse princípio, não
podendo ser ampliado fora do âmbito constitucional.

Conforme rege o ordenamento jurídico, os poderes do Estado não se

confundem e nem se subordinam, cada qual realiza suas atribuições e
desempenha, restritamente, outras atribuições que a Constituição lhes outorga
para cooperação institucional de forma harmônica. A não ser assim estaria
admitindo a indevida interferência de um poder sobre o outro com vulneração do
princípio da separação entre eles, consagrado no art. 2º da Lei Maior.
Neste sentido Meirelles, (2011 p. 768) leciona que:

[...] cabe ao Executivo à realização das atividades administrativas, mas em

algumas delas depende de cooperação do Legislativo, dadas a relevância
do ato e suas extensas repercussões políticas internas ou externas, que
só o parlamento está em condições de bem valorar e decidir sobre sua
legitimidade e conveniência. Noutro casos é o equilíbrio entre os poderes
que impõe o controle do ato de um pelo outro, como ocorre na aprovação
do orçamento e na fiscalização de sua execução como, também, na
apreciação prévia ou subsequente de certas proposições administrativas
de maior interesse nacional. Diante dessa realidade a Constituição indica
os atos sujeitos ao controle legislativo e delimita o campo das
investigações parlamentares, vinculando, assim, no conteúdo e forma, a
atuação fiscalizadora desse poder.
 21

Como visto, esse controle deve limitar à Constituição Federal, de modo

que um Poder não interfira no outro, evitando a interferência inconstitucional.
Meirelles, (2011 apud, Caio Tácito, 1959 p. 769) traz a observação de
que o controle Legislativo sobre a Administração pública é caracteristicamente de
efeito indireto. Não pode o Congresso anular atos administrativo ilegais, nem
exercer sobre as autoridades executivas poderes de hierarquia ou de tutela.
Realmente, o nosso sistema presidencialista não concede ao Legislativo,
faculdades ilimitadas de controle sobre os demais Poderes, mas permite a
apuração de qualquer irregularidade de qualquer natureza através da Comissão
Parlamentar de inquérito. Pode ainda atuar em juízo, em nome e em determinadas
situações, especialmente em defesa de sua autonomia e independência, por meio
de Procuradoria Judicial própria [...].

2.1 Espécies de Controle

A carta Magna atribuiu ao Congresso Nacional a fiscalização dos atos da

Administração, em especial da administração financeira, orçamentária e política.
Carvalho Filho, (2008 p. 952) argumenta que: “O controle legislativo se
exerce sobre atividades bastante diferenciadas. Sendo assim é possível distinguir
controles de dupla natureza: o controle político e controle financeiro”.

2.2.1 Controle Político

Os atributos do controle político têm por base a possibilidade de

fiscalização e decisão do Poder Legislativos sobre atos ligados a função
administrativa e de organização dos outros Poderes.
Nessa perspectiva, Di Pietro, (2012 p. 823) leciona que "O controle
abrange aspectos ora de legalidade, ora de mérito, apresentando-se, por isso
mesmo, como de natureza política, já que vai apreciar as decisões administrativas
sob aspectos inclusive de discricionariedade, ou seja, da oportunidade e
conveniência diante do interesse público”.
A Constituição traz vários aspectos desse tipo de controle. Neste
sentido, Braim Arthur (2017), discorre que:

Sob o aspecto político, o controle é exercido de forma direta pelo

Congresso Nacional, seus órgãos, e Casas, podendo ser citados os
 22

seguintes exemplos: a) julgamento de crimes de responsabilidade

cometidos pelo Presidente de República (arts. 85 e 86 CF/88); b) sustação
de atos do Poder Executivo que exorbitem o seu poder regulamentar (art.
49, V, CF/88); c) convocação de Ministros de Estado para prestarem
esclarecimentos (art. 58, § 2º, III, CF/88); d) aprovação de Estado de
Defesa, Estado de Sítio e Intervenção Federal (art. 46, IV, CF/88).

O artigo 49, inciso X da Constituição Federal de 1988, expressa o

seguinte: é de competência exclusiva do Congresso Nacional: a fiscalização e
controle, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos dos Poder
Executivo, incluindo os da administração indireta. Ou seja, também aborda o
controle político-administrativo exercido pelo legislativo.
Como dito, esse controle tem limite e esse limite é determinado pelo
texto constitucional. Segue alguns dispositivos constitucionais que sujeitam ao
controle legislativo:
Conforme menciona Di Pietro, (2014 p. 823):

A apuração de irregularidades pelas Comissões Parlamentares de

Inquérito, as quais têm poderes de Investigação próprias das autoridades
judiciais, além de outros previstos nos Regimentos das Casas do
Congresso; as suas conclusões, se for o caso, serão encaminhado ao
Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal
dos infratores (art. 58 § 3º) às comissões não tem poder sancionatório;
elas se limitam a investigar a irregularidade e a encaminhar as suas
conclusões, acompanhada dos elementos comprobatórios, ao Ministério
Público.

Há também a competência do Senado Federal para julgar o presidente

da República nos crimes de Responsabilidade como determina a CF/88 a seguir:

Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:

I - processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República
nos crimes de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os
Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica nos crimes da
mesma natureza conexos com aqueles;
II - processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal Federal, os
membros do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do
Ministério Público, o Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral
da União nos crimes de responsabilidade; III - aprovar previamente, por
voto secreto, após arguição pública, a escolha de: a) magistrados, nos
casos estabelecidos nesta Constituição; b) Ministros do Tribunal de
Contas da União indicados pelo Presidente da República; c) Governador
de Território; d) presidente e diretores do Banco Central; e) Procurador-
Geral da República; f) titulares de outros cargos que a lei determinar;
IV - aprovar previamente, por voto secreto, após arguição em sessão
secreta, a escolha dos chefes de missão diplomática de caráter
permanente.
 23

Ainda sobre o (artigo 52, VI, VII e VIII da CF/88), o texto expressa que é
competência do Senado - fixar, por proposta do Presidente da República, limites
globais para o montante da dívida consolidada da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios; dispor sobre limites globais e condições para as
operações de crédito externo e interno da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo poder
público federal; dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia da
União em operações de crédito externo e interno.

4.2.2 Fiscalização Financeira e Orçamentária

O Poder Judiciário também realiza controle financeiro sobre o Executivo,

o Legislativo e os seus próprios atos. Neste caso, trata-se de controle interno, ou
seja, o exercício da autotutela.
Meirelles, (2011 p. 772) discorre que “A fiscalização financeira
orçamentária é conferida em termos amplos ao Congresso Nacional, mas se refere
fundamentalmente à prestação de Contas de todo aquele que administra bens,
valores ou dinheiro Público [...]".
Assim, dispõe o artigo 70, caput da Constituição de 1988:

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e

patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta,
quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das
subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso
Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de
cada Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica,
pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre
dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou
que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.

O controle parlamentar pode ser dividido em controle interno e externo.

Sob essa perspectiva, Meirelles, (2011, p. 772) leciona que: o controle interno,
objetiva a criação de condições indispensáveis à eficácia do controle externo e visa
assegurar a regularidade da realização de receitas e da despesa, possibilitando o
acompanhamento da execução do orçamento, dos programas de trabalho e a
avaliação dos respectivos resultados[...]. É na sua essência um controle de
Legalidade, conveniência, oportunidade e eficiência, exercido pelo Poder
Legislativo.
 24

Já o controle externo, nas palavras do autor, visa a comprovar a

probidade da Administração e a regularidade da guarda e do emprego dos bens,
valores e dinheiros públicos. É por excelência um controle político de legalidade
contábil e financeira, exercido pelo Tribunal de Contas.

4.2.2.1 Atribuições do Tribunal de Contas

O Tribunal de Contas da União (TCU) é um tribunal administrativo. Tem

a prerrogativa de julgar as contas de administradores públicos e demais
responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos federais, bem como as contas
de qualquer pessoa que der causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que
resulte prejuízo ao erário.
Conforme revela Oliveira (2018, capítulo 25, título 25.4.1) "Apesar de ser
considerado “tribunal” com atribuição para “julgar” contas, o Tribunal de Contas
não exerce função jurisdicional, mas, sim, função administrativa de natureza
técnica, razão pela qual a validade dos seus atos pode ser apreciada pelo Poder
Judiciário".
O Tribunal de Contas é um órgão integrante do Congresso Nacional que
tem a função de auxiliá-lo no controle financeiro externo da Administração Pública.
A sua atuação encontra-se expressa na Constituição Federal de 1988. Nesses
termos, o art. 71, diz o seguinte quanto ao controle interno:

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido

com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da
República, mediante parecer prévio, que deverá ser elaborado em
sessenta dias a contar de seu recebimento;
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por
dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta,
incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder
público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio
ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão
de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas
as fundações instituídas e mantidas pelo poder público, excetuadas as
nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das
concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as
melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato
concessório;
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do
Senado Federal, de comissão técnica ou de inquérito, inspeções e
auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e
 25

patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo,

Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de
cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos
termos do tratado constitutivo;
VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela
União, mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos
congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;
VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por
qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas comissões,
sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;
VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou
irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá,
entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;
IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as
providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada
ilegalidade;
X – sustar se não atendido, a execução do ato impugnado,
comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou
abusos apurados.

A Constituição Federal, Art. 74, consagra aos três Poderes, de forma

integrada com TCU, o controle interno das suas atividades financeiras, de modo
que sejam exercidas, avaliadas e cumpridas na forma da lei.

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma

integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a
execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e
eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e
entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos
públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem
como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

Ainda no art. 74,§ 1º, a Carta Magna, responsabiliza os responsáveis

pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou
ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de
responsabilidade solidária. Além de determinar no § 2º que "Qualquer cidadão,
partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei,
denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União".
 26

Quanto aos aspectos Controlados, à fiscalização contábil, financeira e

orçamentária será exercida pelo Tribunal de Contas a partir de alguns critérios,
compreende: Legalidade, legitimidade, economicidade.
A esse respeito Oliveira, (2017, capitulo 25, título 25.4.2) leciona que a
fiscalização contábil, financeira e orçamentária será exercida pelo Tribunal de
Contas a partir de três critérios, a saber: a legalidade: exame da compatibilidade
formal do ato com a lei; a legitimidade: adequação do ato com os princípios
consagrados no ordenamento jurídico(juridicidade); e a economicidade: relação de
custo-benefício da medida adotada.
Como visto anteriormente, o controle financeiro é exercido com o auxílio
do Tribunal de Contas da União. Diante do estudo pode ser perceber que as
atividades dos Tribunais de Contas do Brasil expressam-se fundamentalmente em
funções técnicas opinativas, verificadoras, assessoradoras e jurisdicionais
administrativas [...] (Meireles 2011, p. 774).
 27

CAPÍTULO III O CONTROLE JUDICIAL DOS ATOS

ADMINISTRATIVOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.

O Poder Judiciário, guardião da Constituição Federal, deve assegurar a

harmonia dos três poderes, de forma equilibrada e independente, com autonomia
para assegurar o cumprimento das normas constitucionais revendo atos dos outros
poderes.

Entende-se que o Poder judiciário exerce controle sobre os atos

administrativos praticados pelo Executivo, pelo Legislativo, e em razão de autotutela
controla seus próprios atos administrativos. O Controle Judicial alcança somente os
atos ilegais. Nesta mesma linha, Carvalho Filho (2008 p. 962) afirma que "controle
judicial é o poder de fiscalização que os órgãos do Poder Judiciário exercem sobre
os atos administrativos do Executivo, do Legislativo e do próprio Judiciário”.
Meirelles, (2011 p. 775) menciona que:
O controle judiciário é o exercido privativamente pelos órgãos do Poder
Judiciário sobre os atos administrativos do Executivo, do Legislativo e do
próprio Judiciário quando realiza uma atividade administrativa. É um
controle a posteriori, unicamente de legalidade, por restrito à verificação da
conformidade do ato com a norma legal que o rege. Mas, sobretudo é um
meio de preservação de direitos individuais, porque visa impor a
observância da lei em cada caso concreto, quando reclamada por seus
beneficiários. Esses diretos podem ser públicos ou privados - não importa -
mas sempre subjetivos e próprios de quem pede a correção judicial do ato
administrativo.

Sob essa perspectiva, percebe-se a importância do Controle Judicial no

âmbito dos direitos e garantias fundamentais estatuídas na Constituição Federal,
assim como nos atos praticados pela Administração Pública. Assim, Caravalho Filho
(2008 p. 962) revela que o "Judiciário, por ser um poder Equidistante do interesse
das pessoas públicas e privadas, assegura sempre um julgamento em que o único
fator de motivação é a lei ou a constituição”. Assim, quando o legislativo e o
executivo de desprendem de seus parâmetros e ofendem tais direitos do indivíduo e
da coletividade, é o controle judicial que vai restaurar a situação de legitimidade,
sem que o mais humilde indivíduo se veja prejudicado pelo todo-poderoso Estado.

3.1 Sistema de Jurisdição

O sistema de controle são instrumentos contemplados por um conjunto

de normas que tem por finalidade fiscalizar a legalidade dos atos da Administração.
 28

Neste sentido, Carvalho Filho (2008 p. 962) leciona que: "a origem do
controle é o Poder Judiciário. No sistema equilibrado de Poderes, o Judiciário
assume a relevante missão de examinar a legalidade e a constitucionalidade de atos
e leis. É o poder judiciário por excelência, sempre distanciado dos interesses
políticos que figuram frequentemente no Executivo e no Legislativo”.
Cada ordenamento jurídico possui mecanismos próprios para esse
controle. Neste sentido, as atividades administrativas e jurisdicionais no âmbito de
sua atuação apresentam dois sistemas fundamentais, a saber: o sistema do
contencioso administrativo e o sistema de unidade de jurisdição.
O primeiro deles é o sistema francês, baseado na separação absoluta dos
poderes as quais são decididas pelo chamado “contencioso administrativo” formado
por órgãos de o próprio Poder Executivo. Neste caso, o Judiciário não interfere nas
questões em que o Estado é parte.
Quanto ao sistema contencioso, Carvalho Filho, (2008 p. 965) assevera
que:

O sistema do contencioso de jurisdição administrativo, também denominado

de sistema de dualidade de jurisdição ou sistema francês, se caracteriza
pelo fato de que, ao lado da justiça do Poder Judiciário, o ordenamento
contempla uma justiça administrativa. Esse, adotada pela França e pela
Itália entre outros países, sobretudo europeus, apresenta juízes e tribunais
pertencentes e Poderes diversos do Estado. Em ambas as Justiças, as
decisões proferidas ganham o revestimento da res indicava, de modo que a
causa decidida numa delas não mais pode ser reapreciada pela outra. É
desse aspecto que advém a denominação de sistema de dualidade de
jurisdição: a jurisdição é dual na medida em que a função jurisdicional é
exercida naturalmente por duas estruturas orgânicas independentes - a
justiça judiciária e a justiça administrativa.

O segundo é o sistema Inglês, adotado no Brasil, baseado na jurisdição

única em que o Judiciário pode examinar a legalidade de quaisquer atos, inclusive
os administrativos. Neste caso, as decisões administrativas podem ser revistas
judicialmente, desde que não se adentre ao próprio mérito do ato administrativo,
conforme exposto a seguir.

O direito brasileiro adotou o sistema de jurisdição una, pelo qual o Poder

Judiciário tem monopólio da função jurisdicional, ou seja, do poder de
apreciar, com força de coisa julgada, a lesão ou ameaça de lesão a direitos
individuais e coletivos. Afastou, portanto, o sistema da dualidade de
jurisdição em que, paralelamente ao Poder Judiciário, existem os órgãos do
Contencioso Administrativo que exercem, como aquele, função jurisdicional
sobre lides de que a Administração Pública seja parte interessada. (DI
PIETRO 2014 P. 827)
 29

O sistema da unidade de jurisdição está fundamentado na Constituição

Federal em seu artigo 5º, inciso XXXV, que proíbe a lei de excluir da apreciação do
Poder Judiciário, lesão ou ameaça a direito. Qualquer que seja o autor da lesão
poderá ir às vias judiciais.
Neste mesmo sentido, Thiago Marrara, (2017) menciona que:

O princípio da unicidade de jurisdição: como dito, na atual estrutura

constitucional, não existem tribunais administrativos independentes do
Judiciário. Na verdade, há diversos órgãos julgadores no âmbito da
Administração Pública e que chegam a formar uma jurisprudência
administrativa, mas suas decisões, em razão do princípio da unicidade (art.
5º, XXXV CF), sujeitam-se à apreciação do Poder Judiciário caso lesem ou
ameacem a lesar direitos. Isso significa que qualquer ato ou decisão de uma
entidade administrativa federal, estadual ou municipal, seja ele discricionário
ou vinculado,15 pode ser levado a juízo. Justamente por esse motivo, as
manifestações do Judiciário em matéria de direito administrativo tornaram-
se muito numerosas e passaram a influenciar, inegavelmente, o Poder
Público em geral e a doutrina. Isso ocorreu, principalmente, pelo respeito e
consideração concedidos a súmulas do Supremo Tribunal Federal e do
Superior Tribunal de Justiça, a despeito de seu caráter não-vinculante.

Portanto, o sistema de controle judicial, ou Sistema de jurisdição

única ou Sistema administrativo inglês, é o regime adotado no Brasil para o controle
dos atos administrativos ilegais e ilegítimos praticados pelo poder público em vários
níveis de governo. Esse sistema é uma das duas modalidades de estruturação do
Direito Administrativo onde os atos ilegais administrativos e litígios da Administração
Pública são encaminhados a um tribunal judiciário.

3.2 Limites de intervenção do judiciário nos atos administrativos.

A legalidade do ato administrativo é condição primeira para sua validade e

eficácia, assim o controle judicial sobre os atos administrativos é unicamente a
legalidade, sendo-lhe vedado pronunciar-se sobre o mérito do ato em comento, ou
seja, sobre conveniência, oportunidade ou eficiência do ato em exame.
Neste âmbito, Carvalho Filho, (2008 p. 967) diz o seguinte:

O que é vedado ao judiciário, como corretamente têm decidido os Tribunais,

é apreciar o que se denomina normalmente de mérito administrativo, vale
dizer, a ele é interditado o poder de reavaliar critérios de conveniência e
oportunidade de destacar que, a se admitir essa avaliação, estar-se-ia
possibilitando que o juiz exercesse também função administrativa, o que
não corresponde obviamente à sua competência. Além do mais, a invasão
de atribuições é vedada na Constituição em face do só sistema de
tripartição de Poderes (art 2º).
 30

É notório que o controle judicial poderá incidir sobre qualquer tipo de ato
administrativo e tem a finalidade de assegurar a atuação administrativa. Neste
sentido, Di Pietro, (2014 p. 828) leciona que "o poder Judiciário tem competência
para examinar os atos da Administração Pública de qualquer natureza, sejam gerais
ou individuais, unilaterais ou bilaterais, vinculados ou discricionários, mas sempre
sob aspecto da legalidade e, agora, pela constituição, também sob o aspecto da
moralidade (arts. 5º, inciso LXXIII, e 37) ”.
Meirelles, (2011 p. 776) explica que:

Todo ato administrativo, de qualquer autoridade ou poder, para ser legítimo

e operante, há que ser praticado em conformidade com a norma legal
pertinente (princípio da legalidade), com a moral da instituição (princípio da
moralidade), com a destinação pública própria (princípio da finalidade), com
a divulgação oficial necessária (princípio da publicidade) e com a presteza e
rendimento funcional (princípio da eficiência). Faltando, contrariando ou
desviando-se desses princípios básicos, a Administração Pública vicia o ato,
expondo-o a anulação por ela mesma ou Poder Judiciário, se requerido pelo
interessado.

É importante ressaltar, contudo, que, embora o Poder Judiciário seja o

detentor à aplicação de normas e princípios do ordenamento jurídico, não se deve
cogitar a existência de uma supremacia sobre os demais poderes (Legislativo e
Executivo). Ou seja, o Judiciário mantém-se no mesmo nível hierárquico daqueles.
Daí a dúvida: até onde pode chegar a intervenção do Poder Judiciário nos
atos do Poder Executivo, sem que se caracterize ofensa ao princípio da separação
dos poderes ou usurpação da competência?
Nesse particular, é importante distinguir, em primeiro lugar, se o ato
examinado é vinculado ou discricionário.
Os atos vinculados são aqueles que têm o procedimento quase que
plenamente delineados em lei, enquanto os discricionários são aqueles em que o
dispositivo normativo permite certa margem de liberdade para a atividade pessoal do
agente público, especialmente no que tange à conveniência e oportunidade,
elementos do chamado mérito administrativo. (CAVALCANTI, Rodrigo, 2003).
Trataremos com mais detalhe sobre o assunto a seguir:

3.3 Atos Vinculados e Discricionários

Os atos vinculados são sujeito às determinações legais, adstrito à

previsão legal. Imposto pelo princípio da legalidade. O administrador público não
 31

tem liberdade para juízo de valor, ou seja, preenchido os requisitos legais, a

autoridade é obrigada a praticar o ato. Todos os requisitos são considerados
vinculados (competência, finalidade, forma, motivo e objeto).
Nas palavras de Meirelles, (2011 p. 175),

Atos vinculados ou regados são aqueles para os quais a lei

estabelece os requisitos e condições de sua realização. Nessa
Categoria de Atos, as imposições legais absorvem, quase que por
completo, a liberdade do administrador, uma vez que sua ação fica
adstrita aos pressupostos estabelecidos pela norma legal para a
validade da atividade administrativa. Desatendido qualquer
requisito, compromete-se a eficácia do ato praticado, tornando-se
passível de anulação pela própria administração, ou pelo judiciário,
se assim o requerer o interessado.

Já os atos discricionários, a lei permite juízo de valor. O grau de

liberdade é delimitado pela lei. O administrador deve avaliar os critérios de
conveniência e oportunidade. Em regra, apenas os requisitos do motivo e o objeto
são discricionários.
Neste sentindo Di Pietro, (2014 p. 221) leciona que:
[...] o regramento não atinge todos os aspectos da atuação administrativa;
a lei deixa certa margem de liberdade de decisão diante do caso concreto,
de tal modo que a autoridade poderá optar por um dentre várias soluções
possíveis, todas válidas perante o direito. Nesses casos, o poder da
Administração é discricionário, porque a adoção de uma ou outra solução
é feita segundo critérios de oportunidade, conveniência, justiça, equidade,
próprios da autoridade, porque não definidos pelo legislador. Mesmo aí,
entretanto, o poder de ação administrativa, embora discricionário, não é
totalmente livre, porque, sob alguns aspectos, em especial a competência,
a forma e a finalidade, a lei impõe limitações. Daí porque se diz que a
discricionariedade implica liberdade de atuação nos limites traçados pela
lei; se a Administração ultrapassa esses limites, a sua decisão passa a ser
arbitrária, ou seja, contraria à lei.

A Respeito do assunto, a autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, (2014 p.

828) também fala que, "quanto aos atos discricionários, sujeitam-se a apreciação
judicial, desde que não se invadem os aspectos reservados à apreciação
subjetivos a da Administração Pública, conhecidos sob a denominação de mérito
(oportunidade e conveniência)”.
Assim, é importante salientar que o poder judiciário não controla o mérito
do ato administrativo. Neste mesmo sentido,

Nem mesmo os atos discricionários refogem do controle judicial, porque

quanto à competência, constitui matéria de legalidade, tão sujeita ao
confronto da justiça como qualquer outro elemento do ato vinculado. Já
acentuamos que a discricionariedade, quando permitido é emitido nos
limites legais, é lícito e válido; o ato arbitrário é sempre ilícito e inválido.
 32

Daí por que o Judiciário terá que examinar o ato arguido de discricionário,
primeiro, para verificar se realmente o é; segundo, para apurar se a
descrição não desbordou para arbítrio. (MEIRELLES, 2011 p. 777)

Percebe-se que a competência do judiciário para rever o ato

administrativo, limita-se ao controle da legalidade e da legitimidade do ato
impugnado. Nesta corrente, Hely Lopes Meirelles, (2011 p. 777) discorre que: "por
legalidade entende-se a conformidade com os princípios básicos da Administração
Pública, em especial os de interesse público, da moralidade, da finalidade e da
razoabilidade, indissociáveis de toda atividade pública."
Registra-se que a conduta omissiva do Estado pode ser objeto de
controle do Poder Judiciário. O dano pode resultar de uma ação do Poder Público
ou de uma conduta inerte de não agir.
Uma vez mais, Meirelles, (2011 p. 777) afirma que:

[...] a conduta omissiva da Administração pode ser objeto de controle

judicial quando importar descumprimento de encargos político-jurídico ou
de comandos constitucionais ou decorrentes de lei em sentido estrito. Mas
tal controle não pode invadir o mérito da atuação administrativa, como a
forma de execução da própria política pública prevista pela norma ou a
fixação de parâmetros ou valores, valendo notar que os destinatários da
norma podem pleitear a indenização correspondente causada pela
omissão.

Para sua formulação teórica, parte-se do pressuposto inquestionável de

que o Poder Público está submetido à lei. Logo, sua atuação se sujeita a um
controle de legalidade fundado no princípio do sistema de freios e contrapesos que
consiste no controle do poder pelo próprio poder, sendo que cada Poder teria
autonomia para exercer a sua função, mas seria controlado pelos outros Poderes.
Assim, serve para evitar que haja abusos no exercício do poder por qualquer dos
poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), o qual, quando é exercido pela própria
Administração, está atuando conforme o princípio de autotutela, quanto ao Judiciário
restringe-se a legalidade do ato administrativo, já o Legislativo alcança o Poder
Executivo, os entes da Administração Indireta, e o Poder Judiciário, quando no
exercício da função administrativa nos limites da Constituição Federal de 1988.

3.4 Meios de Controles dos Atos Administrativos Pelo Poder Judiciário

3.4.1 Justiça Comum

 33

Denominam-se como meios de controle dos atos administrativos as vias

processuais da Justiça Comum, constituídos pelos procedimentos ordinário, sumário
e especial, podendo ser acionado por qualquer pessoa que se sinta lesada pelos
atos ilegais praticados pela Administração Pública.

Os atos sujeitos a controle judicial comum são os administrativos em geral.

No nosso sistema de jurisdição judicial única, consagrado pelo preceito
constitucional de que não se pode excluir da apreciação do Poder Judiciário
qualquer lesão ou ameaça a direito, individual ou coletivo (art. 5º, XXXV), a
Justiça Ordinária tem a faculdade de julgar todo ato de administração
praticado por agente de qualquer dos órgãos ou Poderes de Estado. Sua
limitação é apenas quanto ao objeto do controle, que há de ser unicamente
a legalidade, sendo-lhe vedado pronunciar-se sobre conveniência,
oportunidade ou eficiência do ato em exame, ou seja, sobre o mérito
administrativo. (MEIRELLES, 2011 P. 776)

Nesse mesmo sentido, nos casos que vise à proteção dos interesses
coletivos ou difusos, tal como é o caso da ação popular ou da ação civil pública, e
ainda pelo uso da ação direta de inconstitucionalidade ou da ação declaratória de
constitucionalidade também são vias para provocar a Justiça Comum.
Essa orientação doutrinária e jurisprudencial já passou para o nosso Direito
legislado, como se vê no art. 5º, LXIX, da CJ e da Lei de Mandado de
Segurança (Lei 12.016/2009, art. 1º), que admitem para coibir ilegalidade ou
abuso de poder de qualquer autoridade, como, também, está na lei de ação
popular, que enumera os vícios de legalidade nulificadores dos atos lesivos
ao patrimônio público (Lei 4.717/65, arts. 2º, 3º e 4º), e, ainda, na lei de
ação civil pública, que reprime ou impede danos ao meio ambiente, ao
consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e
paisagístico (Lei 7.347/85, art. 1º) e a qualquer outro interesse difuso [...]
(MEIRELLES, 2011 P. 777)

Já em caso de abuso ou ato de ilegalidade que atinja direito individual

praticada pela Administração Pública, aquele que se sentir lesado poderá impetrar
mandado de segurança, conforme determina o inciso LXIX do artigo 5º da
Constituição Federal de 1988 que dispõe o seguinte: “conceder-se-á mandado de
segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por "habeas-corpus"
ou "habeas-data", quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for
autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do
Poder Público”.
Pode ser impetrado mandado de segurança coletivo para defesa de
interesses referentes aos integrantes de partidos políticos, conforme o que dispõe o
inciso LXX do artigo 5º da Constituição Federal.
E ainda pode ser impetrado mandado de injunção “sempre que a falta de
norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades
 34

constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à

cidadania” (artigo 5º, inciso LXXI) e habeas data para assegurar o conhecimento de
informações relativas à pessoa do impetrante, constantes de registros ou bancos de
dados de entidades governamentais ou de caráter público, além de retificação de
dados, quando não se prefira fazê-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo,
(artigo 5º, inciso LXXII).

3.4.2 Justiça Especial

Há também os atos sujeitos a controle especial. Nesse caso, o autor Hely

Lopes Meirelles, (2011 p. 778) fala que: "Enquanto os atos administrativos em geral
expõem-se à revisão comum da justiça, outros existem que, por sua origem,
fundamento, natureza ou objeto, ficam sujeitos a um controle especial do Poder
Judiciário, e tais são os chamados atos políticos, os atos legislativos e os "interna-
corporis"”.
O ato político significa ato governamental, e é praticado pelos agentes
políticos no desempenho das funções executivas, legislativas e judiciárias, de
acordo com a competência estabelecida na Constituição Brasileira.

Para Meirelles, (2011 p. 779).

Atos Políticos são os que, praticados por agentes do Governo, no uso de

sua competência constitucional, se fundam na ampla liberdade de
apreciação de conveniência ou oportunidade de sua realização, sem se
aterem a critérios jurídicos preestabelecidos. São atos governamentais por
excelência, e não apenas e não apenas da administração. São atos de
condução dos negócios públicos e não simplesmente de execução dos
serviços públicos. Daí seu maior discricionárismo e, consequentemente, as
maiores restrições para o controle judicial. Mas nem por isso afasta a
apreciação da justiça quando arguidos de lesivos a direito individual ou a
patrimônio público.

Os atos legislativos são os que se origina do Poder Legislativo no regular

exercício de sua função constitucional, ou seja, as leis propriamente ditas. Ficam
sujeitas a anulação judicial pela via especial.
Nas palavras de José dos Santos Carvalho Filho (2008 p. 965 e 966).
Quando se faz referência aos atos legislativos típicos, estamo-nos referindo àqueles
que dispõem do conteúdo normativo, abstrato e geral, também chamados de leis em
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tese[...]. Para ele, o controle judicial desses atos é especial na medida em que não
podem ser questionados pelas ações comuns. O controle judicial cinge-se aos
parâmetros fixados na Constituição e, como é evidente, não pode excedê-los. Por
outro lado, esse controle não é propriamente de legalidade, mas sim de
constitucionalidade, porque cabe ao Judiciário confrontar o ato legislativo com a
Constituição.
Para Meirelles, (2011 p. 781). Esses atos ficam sujeitas a anulação
judicial pela via especial por meio da ação direta de inconstitucionalidade e pela
ação declaratória de constitucionalidade, tanto para a lei em tese como para os
demais atos normativos. E assim é porque a lei em tese e os atos normativos,
enquanto regras gerais e abstratas, não atingem os direitos individuais e
permanecem inatacáveis por ações ordinárias ou, mesmo, por mandado de
segurança.
Quanto aos atos interna corporis são aqueles praticados dentro da
competência interna e exclusiva dos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário.
Di Pietro, (2014 p. 828), leciona que:

Quanto aos atos interna corporis (Regimento dos atos colegiados), em regra
não são apreciados pelo Poder Judiciário, porque se limita a estabelecer
normas sobre o funcionamento interno dos órgãos; no entanto, se
exorbitarem em seu conteúdo, ferindo direitos individuais e coletivos,
poderão também ser apreciado pelo Poder Judiciário.

Enfim, há ainda outros meios de controles da Administração Pública que

podem ser impetradas pelas partes interessadas para garantir a constitucionalidade,
a legalidade e a lisura dos seus direitos. Entretanto, em se tratando dos atos
administrativos, à parte que se sentir lesada, por ação ou omissão da Administração
Pública, cabe requerer a intervenção do próprio Estado, por intermédio do Poder
Judiciário, no sentido de aplicar o direito àquele caso concreto.
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CONSIDERAÇÕES FINAIS

No decorrer do trabalho, pode-se perceber que compreender o controle

do ato administrativo é compreender o funcionamento do Estado republicano dos
mais simples mecanismos do agir administrativo até os mais complexos sistemas
regulatórios estatais. Nessa perspectiva, percebe-se a importância do planejamento
e direcionamento das atividades públicas estabelecidas de forma clara e objetiva,
voltado a concretizar os valores constitucionais da boa Administração Pública.
Com o estudo do Controle da Administração Pública, constatou-se que,
consiste na fiscalização, orientação e correção que um poder exerce sobre a
conduta funcional do outro com o objetivo de garantir a finalidade e a legalidade dos
atos da Administração Pública.
Certamente, entender a ideia de controle mútuo dos poderes é importante
para o trabalho, assim, percebe-se que o sucesso da estrutura de controles dos atos
administrativos faz sentido dentro do próprio princípio da separação dos poderes
estatais. No entanto, por mais que cada um dos três poderes (Legislativo, Executivo
e Judicial) exerça uma função dominante na qual se encontra o motivo de sua
especialização, há que se reservar um universo de instrumentos de controle para
que nenhum destes poderes se sobreponha aos demais.
Sendo Assim, cada Poder, mesmo com a sua autonomia para exercer a
sua função, são controlados pelos outros Poderes, evitando, assim, que haja abusos
no exercício do poder por qualquer dos poderes.
Sob essa perspectiva, foi possível perceber as peculiaridades de cada
Poder quanto ao exercício do controle dos atos administrativos. No que se refere ao
controle realizado pela Administração Pública, este, o exerce sobre seus próprios
atos com base no instituto do princípio de autotutela, tendo a possibilidade de anular
os ilegais e de revogar os inoportunos. Isso ocorre, porque a Administração está
vinculada à lei, podendo exercer o controle da legalidade de seus atos.
Já o Controle do Poder Legislativo é exercido sobre a Administração
Pública nos limites e hipóteses previstas na Constituição Federal, uma vez que
implica interferência de um poder nas atribuições dos outros dois, alcançam os
órgãos do poder Executivo, as entidades da Administração indireta e o próprio Poder
Judiciário, quando executa função administrativa. Assim, a Constituição Federal
atribuiu ao Congresso Nacional a fiscalização dos atos da Administração, em
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especial da administração financeira, orçamentária e política. Nesse contexto,

destacando o papel do Tribunal de Contas da União, que é um órgão integrante do
Congresso Nacional e tem a função de auxiliá-lo no controle financeiro externo da
Administração Pública.
Quanto ao controle judiciário é exercido sobre os atos administrativos
praticados pelo Executivo, pelo Legislativo, e em razão da autotutela controla seus
próprios atos. A competência do judiciário para rever o ato administrativo, limita-se
ao controle da legalidade. Não controla o mérito do ato Administrativo (motivo e
objeto), no entanto, ressalta-se que o controle judiciário poderá ter incidência em
atos vinculados e discricionários, pois, mesmo nos atos discricionários, a
competência, a finalidade e a forma são vinculadas.
Este trabalho de pesquisa não esgota, por si só, todas as possibilidades e
discussão do tema considerando as diversas abordagens que podem se
compreender com o intuito, de se entender mais ainda as questões pertinentes ao
controle dos atos administrativos da Administração Pública.
Desta forma, encerra este trabalho científico, na perspectiva de que
outros estudantes – pesquisadores das diversas ciências possam se interessar em
dar continuidade a este trabalho de pesquisa ou atribuir novos olhares sobre o tema.
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REFERÊNCIAS BIBLIOGÁFICAS

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Apontamentos https://arturbraian.jusbrasil.com.br/artigos/332231607/controle-
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_______MARRARA, Thiago (2017), As fontes do direito administrativo e o

princípio da legalidade
http://genjuridico.com.br/2017/11/22/fontes-direito-administrativo-principio-da-
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vinculação. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, VI, n. 13, maio 2003. Disponível em:
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CARVALHO FILHO, José dos Santos, Manual de Direito Administrativo, 21ª, Ed.,
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MEIRELLES Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, 38ª, Ed., atualizada até
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DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 27ª, Ed., atlas (2014)

GRANJEIRO José Wilson e CARDOSO, Rodrigo, Direito Administrativo

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2011.

Rafael Carvalho Rezende Oliveira / Curso de Direito Administrativo – 6. ed. rev.,

atual. e ampl. – Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: MÉTODO, 2018.