Direito Administrativo - PDF de Conteúdo 39º Exame

1ª Fase | 39° Exame da OAB
Direito Administrativo
1ª FASE 38° EXAME
Prof.ª Franciele Kühl
Prof. Matheus Carvalho
Prof.ª Maria Valentina de Moraes
1
Olá! Boas-Vindas!
Cada material foi preparado com muito carinho para que você
possa absorver da melhor forma possível, conteúdos de qua-
lidade.
Lembre-se: o seu sonho também é o nosso.
Bons estudos! Estamos com você até a sua aprovação!
Com carinho,
Equipe Ceisc. ♥
2
1ª FASE OAB | 39° EXAME
Prof.ª Franciele Kühl
Prof. Matheus Carvalho
Prof.ª Maria Valentina de Moraes
Sumário
1. Noções Introdutórias do Direito Administrativo ........................................................................ 4

2. Organização e Função da Administração Pública ................................................................... 9
3. Princípios da Administração Pública ...................................................................................... 22
4. Poderes da Administração Pública ........................................................................................ 27
5. Agentes Públicos ................................................................................................................... 32
6. Improbidade Administrativa.................................................................................................... 46
7. Atos Administrativos............................................................................................................... 54
8. Controle da Administração Pública ........................................................................................ 60
9. Processo Administrativo Federal ........................................................................................... 66
10. Serviços Públicos ................................................................................................................. 73
11. Licitações ............................................................................................................................. 83
12. Contratos Administrativos .................................................................................................. 102
13. Bens Públicos .................................................................................................................... 125
14. Responsabilidade Extracontratual do Estado .................................................................... 130
15. Intervenção do Estado na Propriedade .............................................................................. 137
16. Responsabilidade Das Pessoas Jurídicas Pela Prática De Atos Danosos Contra a
Administração Pública.............................................................................................................. 162
17. Intervenção do Estado na Ordem Econômica .................................................................... 167
18. Lei de Acesso à Informação (LAI) ...................................................................................... 172
19. Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD) ........................................................................... 174
Olá, aluno(a). Este material de apoio foi organizado com base nas aulas do curso preparatório para
a 1ª Fase OAB e deve ser utilizado como um roteiro para as respectivas aulas. Além disso, reco-
menda-se que o aluno assista as aulas acompanhado da legislação pertinente.
Bons estudos, Equipe Ceisc.

Atualizado em julho de 2023.
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1. Noções Introdutórias do Direito Administrativo
1.1. Conceito e fontes do direito administrativo

Como um ramo autônomo, o direito administrativo nasceu no final do século XVIII e início do século
XIX, o que não significa que ele não existia antes, mas fazia parte do jus civile. O direito administrativo
nasceu juntamente com o direito constitucional e outros ramos do direito público a partir do momento que
começou a ser desenvolvido o conceito de Estado de Direito, na fase do Estado Moderno, estruturado sobre
o princípio da legalidade e da separação dos poderes, 1 Princípio da Tripartição dos Poderes de Montes-
quieu.
Os Estados eram governados por soberanos, que ditavam as regras e julgavam baseados em suas
próprias regras. A partir do século XVI e XVII, com base nos pensamentos de limitação de poder advindos
de John Locke e Montesquieu, surgem novas ideias de limitação àqueles que exercem o poder.
Portanto, o direito administrativo é um ramo recente, pertence ao direito público. O direito é dividido
em dois grandes ramos: público e privado. A natureza jurídica do direito público é regular os interesses da
sociedade como todo, disciplinando as relações entre sociedade e o Estado e a relação entre entidades e
órgãos estatais. Uma característica marcante do direito público é a desigualdade de relações, prevalecendo
o interesse público sobre o interesse privado, o que veremos claramente no decorrer da obra. Já o direito
privado tem a função de regular os interesses particulares.
O significado da palavra Administração possui uma variação de significados, apesar das seme-
lhanças:
a) Para José Cretella Júnior:2
Residual: tudo que não for atividade típica do Poder Legislativo e do Poder Judiciário é Administra-
ção Pública.
Subjetivo ou formal: é o complexo orgânico que responde às funções administrativas.
Material ou objetivo: consiste na atividade concreta do Estado para suprir as necessidades coletivas.
b) Para Hely Lopes Meirelles:3
Sentindo formal: é o conjunto de órgãos instituídos para a consecução dos objetivos do governo.
1 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 32. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2019.
2 CRETELLA JÚNIOR, J. Curso de direito administrativo. Edição revisada e atualizada de acordo com a constituição vigente. Rio de Janeiro:
Forense, 1995, José. 1995. p. 17.
3 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 22. ed. São Paulo: Malheiros, 1997, p. 61.
4
Material: é o conjunto de funções necessárias aos serviços públicos em geral.

Operacional: é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado
ou por ele assumidos em benefício da coletividade.
Visão global: a administração é, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de
seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas.
c) Para Di Pietro:4
Sentido subjetivo, formal ou orgânico: designa os entes que exercem a atividade administrativa;
compreende pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos incumbidos de exercer uma das funções em que
se triparte a atividade estatal: a função administrativa.
Sentido objetivo, material ou funcional: designa a natureza da atividade exercida pelos referidos
entes; nesse sentido, a Administração Pública é a própria função administrativa que incumbe, predominan-
temente, ao Poder Executivo.
1.1.1. Conceito de Direito Administrativo

Há vários autores que trabalham com os elementos e critérios que definem o que é direito adminis-
trativo (critério legalista, escola do serviço público, critério das relações jurídicas, critérios teleológico ou
finalístico, negativo ou residual), mas aqui vamos trabalhar os conceitos dos doutrinadores mais conhecidos
e cobrados:
a) Para Di Pietro:5 ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, agentes e pes-
soas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública; a atividade jurí-
dica não contenciosa que exerce e os bens e meios de que se utiliza para a consecução
de seus fins, de natureza pública.
b) Para Celso Antônio Bandeira de Mello:6 é o ramo do direito público que disciplina a
função administrativa, bem como pessoas e órgãos que a exercem.
c) Para José dos Santos Carvalho Filho:7 é o conjunto de normas e princípios que, visando
sempre ao interesse público, regem as relações jurídicas entre as pessoas e órgãos do
Estado e entre estes e as coletividades a que devem servir.
4 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 32. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2019, p. 73.
6 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 26. ed. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 37.
7 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 30. ed. São Paulo: Atlas-Gen, 2019, p. 8.
5
d) Para Hely Lopes Meirelles:8 é o conjunto harmônico dos princípios jurídicos que regem
os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e
imediatamente os fins desejados pelo Estado.
1.2. Atividade administrativa e fontes do direito administrativo

O Estado é a pessoa jurídica soberana, formada pelos elementos povo, território e governo sobe-
rano. O Estado (com letra maiúscula) é um ente personalizado, ou seja, é uma pessoa jurídica capaz de
adquirir direitos e contrair obrigações na ordem jurídica. De acordo com a Constituição Federal, a República
Federativa do Brasil compreende a União, estados-membros, Distrito Federal e municípios, cada ente fe-
derado dotado de personalidade jurídica e autonomia política (art. 18 da CF/1988).
O Estado, embora uno, indivisível e indelegável, ele se desdobra em três funções: legislativa, exe-
cutiva e jurisdicional. Essa separação de três Poderes, concebidas por Montesquieu, é adotada pela Cons-
tituição Federal, mas de forma flexível, isto é, cada um dos Poderes não está limitado a exercer as funções
que lhe sejam típicas (normais ou ordinárias), exercendo também atividades atípicas (anormais ou extraor-
dinárias). No quadro a seguir podemos compreender melhor essas funções.
*Para todos verem: esquema.
Poder Legislativo
* Função típica: produção Poder Executivo
Poder Judiciário
de regras gerais e abstratas * Função típica: satisfação
* Função típica: solução de
(as leis) e fiscalização do das necessidades coletivas
conflitos e aplicação da lei.
Poder Executivo. medianteatos concretos, a
* Função atípica: funções
* Função atípica: funções função administrativa.
administrativas, como gestão
administrativas, como * Função atípica: função
de bens, pessoal e serviços;
gestão de bens, pessoal e legislativa, quando expede
ou legislativa, na elaboração
serviços; ou jurisidcional, medida provisória, dá início
de regimentos internos.
como o julgamento de a projeto de lei.
crimes de responsabilidade.
Os entes federados são pessoas jurídicas de direito público, nos moldes do art. 41 do CC, assim
como outras entidades administrativas que vamos estudar na sequência (autarquias, fundações públicas
de direito público e os consórcios públicos de direito público, também denominados de associações
8 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 22. ed. São Paulo: Malheiros, 1997, p. 40.
6
públicas), que igualmente executam atividade de Estado, mas de forma indireta. Há, ainda, outras entidades
administrativas, mas de personalidade de direito privado, que também podem executar atividades adminis-
trativas do Estado (atividade em que o direito administrativo se preocupa em regular), são as empresas
públicas, sociedade de economia mista, fundações públicas de direito privado e consórcios públicos de
direito privado.
Assim, vejamos o esquema a seguir que trata da administração pública indireta, entidades que exe-
cutam atividade administrativa por descentralização:
Pessoas/entidades
políticas ou
Administração
Entes Federados
Direta
Pessoa Jurídica
de Direito Público
Autarquias
Pessoas jurídicas
da Administração
Pública Pessoas Fundações
Jurídicas de Públicas de
Direito Público Direito Público
Associações
Públicas
Administração
Indireta Fundações
Públicas de
Direito Privado
Sociedade de
Economia Mista
Pessoas
Jurídicas de
Direito Privado
Empresa Pública
Consórcios
Públicos de
Direito Privado
Quanto às fontes do direito administrativo, nem sempre é na lei que vamos encontrar uma regra do
direito administrativo. Isto é, as fontes do direito administrativo não são unicamente oriundas da legislação.
São quatro as fontes que podemos encontrar nesse ramo do direito: a norma (Constituição Federal e legis-
lação infraconstitucional), a jurisprudência, a doutrina e os costumes.
7
Primárias Lei
Fontes Jurisprudência
Secundárias Doutrina
Costume
Não há dúvida de que a jurisprudência foi crescendo de importância no direito brasileiro, não só
para o Direito Administrativo, mas para todos os ramos do direito. Nos livros de doutrina, nos trabalhos da
advocacia, pública e privada, e mesmo nas decisões judiciais, nota-se preocupação em mencionar prece-
dentes judiciais, especialmente decisões emanadas do Superior Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal
Federal, ainda que estes não tenham caráter vinculante.
Já começam a surgir exemplos de decisões judiciais de observância obrigatória, não só para o caso
concreto analisado (quebrando o princípio de que a sentença faz lei apenas entre as partes), mas para
todos os casos futuros iguais; são as hipóteses de sentenças com efeito erga omnes, como ocorre nas
ações coletivas, na ação popular, na ação civil pública, no mandado de segurança coletivo. 9
Segundo Maria Helena Diniz, jurisprudência é “o conjunto de decisões e constantes dos tribunais,
resultantes da aplicação de normas a casos semelhantes, constituindo uma norma geral aplicável a todas
as hipóteses similares ou idênticas”. 10 A regra é que a jurisprudência não vincula; todavia, a Súmula Vincu-
lante, conforme o art. 103-A da CF/1988, vinculará. Neste caso, se uma decisão (ainda que administrativa)
contrariar súmula vinculante, caberá Reclamação. A própria Lei de Processo Administrativo introduziu em
seus arts. 56, § 3o, e 64-B (Lei no 9.784/1999). A súmula vinculante só não vincula o próprio Supremo nem
o Poder Legislativo.
Entre as fontes, também há uma relevante importância nos princípios, os quais passaremos a estu-
dar os principais aplicados à Administração Pública no capítulo 3.
10 DINIZ, Maria Helena. Compêndio de introdução à ciência do direito. 18. ed. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 295.
8
2. Organização e Função da Administração Pública
2.1. Organização da Administração Pública

O Estado, uno, indivisível e indelegável, desdobra-se em três funções: legislativa, administrativa (ou
executiva) e jurisdicional. Essa separação de três Poderes, concebida por Montesquieu, é adotada pela
Constituição Federal, mas de forma flexível, isto é, cada um dos Poderes não está limitado a exercer as
funções que lhe sejam típicas, exercendo também atividades atípicas. A Administração Pública é o conjunto
de órgãos, agentes e entidades, de qualquer dos três poderes, que cumpre a função administrativa. Para
isso, ela usará de duas técnicas: a desconcentração e a descentralização.
A concentração é o exercício de competência por meio de órgãos públicos, quando não há divisões
internas. Já na desconcentração existe essa distribuição de tarefas entre mais órgãos despersonalizados
da administração pública, todos pertencentes à mesma pessoa jurídica. Perceba que a transferência ocorre
dentro da própria pessoa jurídica, que pressupõe a vinculação hierárquica. Exemplos de desconcentração:
Delegacias de Polícia, Ministérios da União, Secretarias de estado e município, postos de atendimento da
Receita Federal, as Casas Legislativas, os Tribunais de Justiça, as Subprefeituras e as escolas públicas.
Órgão são criados e extintos por lei (art. 61, § 1o, II, e, da CF/1988), cuja lei é de iniciativa do Pre-
sidente da República (na esfera federal). A criação ou extinção não ocorre mediante ato administrativo
(decreto), que apenas pode ser utilizado para organizar a administração pública (art. 84, VI, a, da CF/1988).
A soma de todos os órgãos e agentes que compõem a entidade federativa (ou pessoa política)
recebe o nome de Administração Pública Direta ou Centralizada. O ente federado é uma pessoa jurídica de
direito público interno, segundo o art. 41 do CC. Quando o Estado exerce diretamente suas tarefas, isso
quer dizer, por meio de seus órgãos e agentes, pertencentes à administração direta, ele está exercendo de
forma centralizada. Quando o Estado desempenha suas atribuições por intermédio de outras pessoas com
personalidade jurídica, pessoas jurídicas autônomas, como as entidades administrativas pertencentes à
administração indireta, ele exerce suas atividades de forma descentralizada.
Essa pessoa jurídica autônoma responde judicialmente pelos prejuízos causados por seus agentes
públicos, justamente pelo fato de que ela tem autoadministração e não está subordinada hierarquicamente
à pessoa jurídica da Administração Indireta. Apesar de não estar subordinada hierarquicamente, sofre con-
trole externo, chamado de tutela.
A Lei no 9.784/1999, em seu art. 1 o, § 2o, II, conceitua a entidade como unidade de atuação dotada
de personalidade jurídica própria. O Decreto-lei no 200/1967, no art. 6o, III, refere que a descentralização
tem natureza jurídica de princípio fundamental da organização administrativa.
9
Esse conjunto de pessoas jurídicas autônomas recebe o nome de Administração Pública Indireta
ou Descentralizada. Essa descentralização pode ocorrer de duas formas:
Outorga (ou descentralização por serviços): ocorre por meio da criação ou autorização da criação
de entidades da administração indireta que prestarão o serviço (geralmente) por prazo indeterminado. Aqui
ocorre a transferência da titularidade e execução.
Delegação (ou descentralização por colaboração, ou delegação negocial): transferência por con-
trato (concessão ou permissão de serviço público) ou ato unilateral (autorização) para que uma pessoa
delegada possa exercer a execução do serviço, sob fiscalização do Estado. Quando realizada por contrato,
é sempre por tempo determinado. Na delegação, só transfere a execução, por meio da concessão ou da
permissão (arts. 11 e 12 do Decreto-lei no 200/1967). Alguns doutrinadores defendem que a delegação
também pode ocorrer para pessoas jurídicas de direito privado da Administração Pública Indireta.
Particulares que Administração

prestam serviço Administração Direta
Indireta
público
Autarquias
União Fundações Públicas
Permissionárias Estados
Concessinonárias Sociedade de Economia
Distrito Federal Mista
Autorizatários Municípios Empresa Pública
Associação Pública
DESCENTRALIZAÇÃO
- Ato unilateral DESCONCENTRAÇÃO
- Criação de órgão DESCENTRALIZAÇÃO
- Contrato administrativo
- Especialização interna - Novo ente
- Tem personalidade jurídica
- Não tem personalidade jurídica - Criada ou autorizada por lei
- Tem personalidade jurídica
2.2. Criação de entidades administrativas

O art. 37, XIX, da CF/1988 explica como será a criação de cada uma dessas entidades administra-
tivas da administração indireta, referindo que: “somente por lei específica poderá ser criada autarquia e
autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei
complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação”.
10
Autarquia e Lei específica

Modo de criação
Fundação Pública de
Direito Público A própria lei é o ato constitutivo.
Lei específica apenas autoriza a

criação.
Fundação Pública de
Direito Privado/ S.E.M/ Deve o Poder Executivo
E.P providenciar a sua criação no
registro público ou junta comercial.
2.3. Autarquias
A autarquia desempenha atividade típica de Estado, por tal razão possui as mesmas prerrogativas
que o Estado. São, portanto, pessoa jurídica de direito público, com autoadministração, patrimônio e receita
próprios, criada por lei para executar atividades típicas da Administração Pública, para seu melhor funcio-
namento (princípio da especialidade), tem gestão administrativa e financeira descentralizada.
Mesmo não estando expresso na legislação, a doutrina e a jurisprudência apresentam espécies de autar-
quia:
a) Comuns ou ordinárias: são as autarquias administrativas ou de serviço, como o INSS e o Ibama.
b) Especiais: possuem peculiaridades no regime jurídico (quando comparado ao geral, do Decreto-
lei no 200/1967), como mais autonomia dos que as autarquias comuns. Agências Reguladoras
são exemplos de autarquias especiais: Anatel, Anvisa e Banco Central.
c) Corporativas: Conselhos Profissionais. Por não receberam orçamento da União, não estão sub-
metidas às regras constitucionais de finanças públicas (arts. 163 a 169 da CF/1988), ou seja,
regras de precatório não são aplicadas às autarquias corporativas, segundo o RE no 938.837,
de 2017, julgado pelo Supremo Tribunal Federal. Ex.: Conselho Regional de Medicina (CRM).
d) Fundacionais: chamadas pela jurisprudência de Fundações Autárquicas ou Autarquias Funda-
cionais, são, na verdade, Fundações Públicas, mas criadas por lei sob regime do Direito Público.
A diferença entre a Autarquia e a Fundação Pública de Direito Público é apenas conceitual, “au-
tarquias são definidas como um serviço público personificado, em regra, típico de Estado, en-
quanto fundações públicas de direito público são, por definição, um patrimônio personalizado
destinado a uma finalidade determinada”.11 Ex.: Procon, Funasa e Funai.
e) Associações públicas: que são os Consórcios Públicos de Direito Público, inclusive assim está
11 ALEXANDRINO, Marcelo. PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 25. ed. São Paulo: Método, 2017, p. 45.
11
definido no art. 41 do CC. Sendo de direito público, esse consórcio integrará a administração
indireta. Também são chamados de autarquias interfederativas, multifederativas, multifederadas,
autarquias associativas ou contratuais.
*Para todos verem: quadro.
ATENÇÃO!
O STF retirou da Ordem dos Advogados do Brasil o status de autarquia (ADI no
3.026/06), referindo-se a ela como entidade sui generis. Para a doutrina clássica, a
OAB nunca deixou de ser Conselho de Classe, logo uma autarquia.
A OAB não está vinculada a nenhum órgão administrativo. Não está sujeita ao controle
da Administração. Seu regime de pessoal é o celetista (não exige concurso público).
2.3.1. Agência reguladora

As agências reguladoras são autarquias de regime especial, responsáveis pela regulamentação,
controle e fiscalização de serviços públicos transferidos ao setor privado. O entendimento de quais entida-
des são agências reguladoras não é pacífico entre a doutrina. Em 2019, a Lei n o 13.848/2019 trouxe, no
seu art. 2o, as onze entidades federais que considera agências reguladoras: I – a Agência Nacional de
Energia Elétrica (Aneel); II – a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP); III – a
Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel); IV – a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa);
V – a Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS); VI – a Agência Nacional de Águas (ANA); VII – a
Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq); VIII – a Agência Nacional de Transportes Terrestres
(ANTT); IX – a Agência Nacional do Cinema (Ancine); X – a Agência Nacional de Aviação Civil (Anac); XI –
a Agência Nacional de Mineração (ANM).
Embora as duas únicas agências que estão previstas na Constituição são a ANATEL e a ANP, com
a referência à expressão órgão regulador contida nos artigos 21, XI, e 177, § 2º, III.
As agências reguladoras possuem as características de uma autarquia comum, mas também pos-
suem peculiaridades, que as tornam diferenciadas. São entidades autônomas, editam normas, fiscalizam,
aplicam sanções, resolvem disputas entre empresas e regulam o mercado no setor em que atuam.
As Leis no 9.986/2000 e no 13.848/2019 regulam, em caráter geral, a gestão e organização das
agências reguladoras. Nelas está previsto que os dirigentes serão escolhidos pelo Chefe do Executivo,
dependendo da aprovação pelo Senado Federal (art. 52, III, f, da CF/1988), trata-se de ato complexo.
Assim, trata-se de ato complexo, já que são necessárias duas vontades distintas.
São dirigidas por um colegiado formado por quatro conselheiros ou diretores e um presidente, diretor-
12
presidente ou diretor-geral (art. 4o da Lei no 9.986/2000). Os requisitos para ser presidente, diretor-presidente
ou diretor-geral e demais conselheiros estão elencados no art. 5o da Lei no 9.986/2000. Seu mandado será de
cinco anos (a partir da Lei no 13.848/2019). Nessas autarquias, seus dirigentes possuem um mandato fixo, do
qual só perderão nas hipóteses previstas em lei (sentença transitada em julgado, processo administrativo ou
renúncia, de acordo com o artigo 9º, da Lei 9.986/2000).
Quando um dirigente deixa o seu cargo, por renúncia, término do mandato ou exoneração, passa
por um período chamado de “quarentena” ou “geladeira”, em que o ex-dirigente fica proibido de exercer
atividades ou prestar qualquer serviço no setor regulado pela respectiva agência por um período de seis
meses (art. 8o da Lei no 9.986/2000), contados da exoneração ou do término do mandato. Durante esse
período, o dirigente continua vinculado à Agência, fazendo jus à remuneração compensatória equivalente
ao cargo de direção que exercia.
Características importantes das agências reguladoras:

• Sofrem controle externo (exemplos: art. 3º, §2º, I, da Lei 13.848/19);
• Por força do princípio da legalidade seus atos normativos não podem conflitar com as normas cons-
titucionais e legais;
• Sujeitas a controle do Congresso Nacional (art. 49, X, CF);
• Sujeitas a controle do Tribunal de Contas (art. 70 e seguintes da CF);
• Seus atos não podem ser revistos ou alterados pelo Poder Executivo.
Agências reguladoras não são a mesma coisa que a agência executiva. As agências executivas são
autarquias ou fundações que receberam denominação, são entidades preexistentes que recebem a qualifi-
cação de agência executiva. Prevista na Constituição Federal, no art. 37, § 8o, Agência Executiva é apenas
um título dado pelo governo federal para uma autarquia, fundação pública ou órgão que celebre contrato
de desempenho, buscando a ampliação de autonomia e fixando metas de desempenho. A previsão das
agências executivas está na Lei n o 9.649/1998 (art. 51 e 52), na Lei 13.934/2019 (que regulamenta o con-
trato de desempenho) e na Lei 12.715/2012 (o artigo 73 outorgou benefícios para agências executivas,
trazendo um percentual maior para dispensa de licitação). O INMETRO (Instituto Nacional de Metrologia,
Normatização e Qualidade Industrial) realizou contratou de gestão com o governo federal e tornou-se Agên-
cia Executiva através do Decreto 23, em 1998.
2.4. Fundações públicas

As fundações são divididas em duas espécies: fundações públicas de direito público (possuem
personalidade jurídica de direito público) e fundações públicas de direito privado (possuem personalidade
13
jurídica de direito privado). Trata-se da afetação de um acervo patrimonial do Estado a determinada finali-
dade pública. No Decreto-Lei 200/1967, artigo 5º, inciso IV, o conceito da Fundação Pública apresenta-se
como: a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude
de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou
entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos ór-
gãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes.
Para o doutrinador José dos Santos Carvalho Filho, a fundação pública de direito privado “se carac-
teriza pela circunstância de ser atribuída personalidade jurídica a um patrimônio preordenado a certo fim
social. Trata-se de uma das categorias das pessoas jurídicas de direito privado, estando reguladas nos arts.
62 e 69 do Código Civil”.12 Segundo o mesmo doutrinador, são características básicas da fundação: a figura
do instituidor; o fim social da entidade; ausência de fins lucrativos.
Veja que a fundação é uma inspiração para dotação de bens a um objetivo social, isto é, não em
caráter econômico, visando lucros, ou empresarial. A entidade administrativa instituída como fundação deve
beneficiar pessoas de forma desinteressada, ou seja, sem fins lucrativos.
Tem como características:
• Dotação patrimonial inteiramente do Poder Público ou semipública;
• Personalidade jurídica própria, pública ou privada;
• Desempenho de atividade atribuída ao Estado no âmbito social: saúde, educação, cultura, meio
ambiente, assistência, com o fim de beneficiar terceiros estranhos à entidade;
• Capacidade de autoadministração;
• Controle administrativo ou tutela.
2.4.1. Comparando fundações e autarquias

*Para todos verem: tabela.
CARACTERÍSTICAS AUTARQUIAS FUNDAÇÕES PÚBLICAS FUNDAÇÕES PÚBLICAS DE

DE DIREITO PÚBLICO DIREITO PRIVADO
Exemplos Banco Central do Funai; IBGE; Procon. Fundação de Previdência

Brasil (Bacen); Instituto Complementar para Servidores
Nacional de Seguro Públicos Federais (Funpresp).
Social (INSS); Instituto Veja que a fundação pública
Nacional de privada sobrevive com o
Colonização e dinheiro do terceiro, não do
Reforma Agrária ente federativo. Também
12 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 30. ed. São Paulo: Atlas-Gen, 2019, p. 562.
14
(Incra); Instituto podemos citar a Fundação

Brasileiro de Meio Padre Anchieta.
Ambiente e dos
Recursos Naturais
Renováveis (Ibama);
Conselho Federal e
Regionais de Medicina
(CRM); Conselho
Federal de
Odontologia (CRO).
Criação e extinção Criada e extinta por lei específica. Lei autoriza a criação, mas o
Poder Executivo deve
providenciar a sua criação no
registro público (art. 45 do CC
e art. 5º, § 3º, do Decreto-lei no
200/1967).
Patrimônio Bens públicos (art. 98 do CC). Bens privados.
Natureza jurídica Pessoa jurídica de direito público. Pessoa jurídica de direito

privado com caráter híbrido.
Responsabilidade Direta e objetiva (art. 37, § 6º, da CF/1988) quando prestadora de serviço público.
civil
Regime de pessoal Regime único¹³ (exceto para as Associações Celetista

Públicas, que será celetista obrigatoriamente (art. 6º,
§ 2º, da Lei no 11.107/2005).
Licitações Estão obrigadas a realizar.
Privilégios Prazo em dobro, art. 183, do CPC; Isenção de custas

processuais judiciais, art. 4º, Lei 9.289/96; Dispensa de preparo e
depósito prévio em recurso, art. 1007, §1º, CPC;
Sujeitas a duplo grau de jurisdição, art. 496, CPC);
Pagamento por precatórios, art. 100, CF; processo
especial de execução (art. 910, CPC); juízo privativo
(art. 109, CF).
Prescrição Quinquenal (art. 1º do Decreto no 20.910/1932 e Decreto-lei no 4.597/1942).
Imunidade Gozam de imunidade tributária recíproca (art. 150, VI, a, e § 2º, da CF/1988).
tributária
2.5. Empresa pública e sociedade de economia mista

Apesar de serem entidades distintas, podem ser estudadas em conjunto para facilitar o conheci-
mento. Pertencem à estrutura da Administração Pública Indireta. As empresas públicas e sociedade de
15
economia mista são pessoas jurídicas de direito privado, inclusive suas subsidiárias, entretanto, algumas
características são aplicadas a elas, por serem estatais da Administração Pública Indireta:
CARACTERÍSTICAS EMPRESAS PÚBLICAS SOCIEDADE DE ECONOMIA

MISTA
Exemplos Caixa Econômica Federal; Correios; Petrobras, Banco do Brasil, Banco

Banco Nacional de do Nordeste, Telebras, Furnas e
Desenvolvimento Econômico Eletrobras.
(BNDES); Empresa Brasileira de
Pesquisa Agropecuária (Embrapa) Obs.: subsidiárias da Petrobrás –
e Empresa Brasileira de Petrobrás Distribuidora BR;
Infraestrutura Aeroportuária Petroquisa; Transpetro; Gaspetro,
(Infraero). etc.
Pessoa jurídica de direito privado; entidade administrativa pertencente a

administração indireta.
Características É composta por capital É criada com capital misto e na

exclusivamente público, sob modalidade S/A (art. 4º, da Lei
qualquer modalidade empresarial 13.303/2016)
(art. 3º, da Lei 13.303/2016)
Criação e extinção A lei autoriza a criação, mas ela, por si só, não é suficiente para o
nascimento da entidade, o Estado deverá providenciar a elaboração do ato
que traduza seu estatuto ou do ato constitutivo, para a inscrição no registro
próprio. A autorização será necessária para serem extintas. Essa regra
para criação se aplica também às subsidiárias, entretanto, não é
necessária autorização legislativa para a venda das subsidiárias e
controladas, nem de licitação, exceto para a matriz (STF, ADI no 5.624).
Objeto Havia discussões, pois o Decreto-lei nº 200/1967 traz que essas entidades
se destinam à exploração de atividade econômica (art. 5o, II e III), mas a
Constituição, em seu art. 173, § 1º, alude também a prestação de serviços;
assim, pacificou-se o entendimento das duas possibilidades pela doutrina.
Patrimônio Se prestam serviço público, os bens são privados, mas com algumas
prerrogativas de públicos. Agora, se exploram atividade econômica, os
bens são privados, sem prerrogativas.
Natureza jurídica Personalidade jurídica de direito privado.
Responsabilidade civil Se presta serviço público, a responsabilidade é objetiva; o Estado

responde subsidiariamente. Mas se explora atividade econômica, a
responsabilidade é aplicada conforme direito privado.
16
Regime de pessoal Celetista. Não possuem estabilidade os empregados públicos, devendo a

demissão apenas ser motivada (Tema no 131 do STF).
Licitações Subordinam-se às regras do estatuto jurídico das empresas estatais (Lei

nº 13.303/2016).
Competência Se for empresa pública federal, o Sociedade de economia mista

foro é na Justiça Federal (art. 109, I, federal não tem competência na
da CF/1988). justiça federal.
Privilégios processuais Se for empresa pública ou sociedade de economia mista prestadora de

serviço público não concorrencial, está sujeita ao regime de precatórios
(art. 100 da CF), segundo posicionamento do STF (informativo no 812).
Imunidade tributária Se presta serviço público, possui imunidade sobre os bens, rendas e
serviços necessários ao serviço público, conforme o entendimento do
Superior Tribunal de Justiça. Mas se explora atividade econômica, aí não
possui imunidade.
Outras observações Sofrem controle do TCU. Não se sujeitam à falência ou à recuperação de

empresa.
2.6. Consórcio público

A lei que regula os Consórcios Públicos é a Lei n o 11.107/2005, regulamentada pelo Decreto n o
6.017/2007, alterada pelas Leis n o 13.822/2019 e no 13.821/2019. Antes da lei de 2005, os consórcios pú-
blicos não adquiriam personalidade jurídica, não tendo, assim, capacidade para assumir direitos e obriga-
ções em nome próprio, segundo Hely Lopes Meirelles. 13 Todavia, a partir da Lei no 11.107/2005, o consórcio
passou a ser considerado pessoa jurídica.
O consórcio público é uma gestão associada entre entes federados para a consecução de fins
de interesse comum, normalmente com matérias elencadas no art. 23 da CF/1988, que trata das compe-
tências comuns. Assim, trata-se da união de dois ou mais entes para a prestação de um serviço público. A
natureza do consórcio público vai variar conforme sua criação; o art. 6 o da Lei no 11.107/2005 estabelece
que os consórcios poderão ser de natureza pública (chamados de associações públicas) ou natureza pri-
vada.
A lei deu alguns privilégios aos consórcios:
a) Poder de promover desapropriação (atos executórios, não decreto expropriatório) e
instituir servidões (art. 2º, §1º, inciso II);
13 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 388.
17
b) O dobro do limite para contratação direta por dispensa de licitação em razão do valor
(art. 24, I e II, Lei 8.666/93 e art. 75, §2º, da Lei 14.133/21);
c) Poder de dispensar licitação na celebração de contrato com ente da federação ou
com entidade da Administração Indireta, para prestação de serviços públicos de forma as-
sociadas (art. 24, inciso XXVI, Lei 8.666/93 e art. 75, XI, da Lei 14.133/21);
d) Possibilidade de ser contratado pela Administração Direta ou Indireta dos entes da
Federação consorciados, com dispensa de licitação (art. 2º, § 1º, inciso III).
Consórcio público de direito público – associação pública, espécie de autarquia, pertence à
administração indireta dos entes consorciados. Tem natureza de autarquia.
Consórcio público de direito privado – não faz parte da administração indireta.
Os consórcios sofrem controle pelo Tribunal de Contas (art. 9o, par. ún., da Lei no 11.107/2005) e,
também, pelos entes federativos do qual façam parte da Administração Indireta deles.
As associações públicas são constituídas na forma de autarquias interfederativas, pois enquadram-
se no gênero autarquia e regem-se, por consequência, pelo direito público e não pelo Código Civil. Já os
consórcios públicos de direito privado são criados mediante autorização legislativa, para a gestão associada
de serviço público.
O art. 3o da Lei no 11.107/2005 traz que o consórcio é constituído por contrato, mas, na verdade,
várias fases são necessárias até sua constituição:
a) subscrição de protocolo de intenções (art. 3o);
b) publicação do protocolo de intenções na imprensa oficial (art. 4o, § 5o);
c) lei promulgada por cada um dos entes participantes, ratificando, total ou parcialmente,
o protocolo de intenções (art. 5o);
d) celebração do contrato (art. 3o);
e) atendimento das disposições da legislação civil, quando se tratar de consórcio com
personalidade de direito privado (art. 6o, II).
No caso da associação pública, os chefes do executivo assinarão o protocolo de intenções, que
será submetido a ratificação por lei. A partir da ratificação da lei cria-se uma entidade com personalidade
jurídica. Ex.: consórcio intermunicipal de saúde e saneamento básico.
De acordo com as alterações trazidas pela Lei no 13.822/2019, os agentes públicos dos consórcios,
seja de direito público ou de direito privado, serão celetistas, ou seja, empregados públicos.
A União somente participará de consórcios públicos em que também façam parte todos os Estados
em cujos territórios estejam situados os municípios consorciados!
Para que os entes consorciados possam transferir recursos ao consórcio público, deverão realizar
18
contrato de rateio (art. 8º da Lei 11.107/2005).
Quadro resumo de normas sobre a organização administrativa:

ASSUNTO OBSERVAÇÃO NORMA EM DESTAQUE
Não tem personalidade própria. Art. 1º, § 2º, da Lei no 9.784/1999
São criados e extintos por lei. Art. 61, § 1º, II, e, e 84, VI, a, da
Órgãos públicos
CF/1988
Conceito Art. 1º, § 2º, da Lei no 9.784/1999
Criação Art. 37, XIX, da CF/1988
Conceito Decreto-lei nº 200/1967
Agências reguladoras Lei nº 9.986/2000 e Lei nº

13.848/2019
Entidade administrativa da
Agência executiva Art. 37, § 8º, da CF/1988 e arts. 51
Administração indireta
e 52 da Lei nº 9.649/1998
Consórcios públicos Lei nº 11.107/2005
Estatais Lei nº 13.303/2016
Natureza jurídica de direito público Art. 41 do CC
2.7. Paraestatais
São definidas como paraestatais, além dos serviços sociais autônomos (inicialmente abordado por
Hely Lopes Meirelles), as Entidades de Apoio; as chamadas Organizações Sociais, as Organizações da
Sociedade Civil de Interesse Público e as Organizações da Sociedade Civil também são entidades paraes-
tatais. Suas principais características e observações são:
ENTIDADE LEI FORMA DE CONVÊNIO PRINCIPAL OBSERVAÇÕES

OU PARCERIA
OBSEVAÇÃO GERAIS
OS (Organização Lei no 9.637/1998 Contrato de gestão Entidades de • Sem fins lucrativos.

Social) iniciativa privada, • Não faz parte da
19
sem fins lucrativos e Administração

OSCIP Lei nº 9.790/1999 Termo de parceria
que prestam serviço Pública direta ou
(Organização da
de interesse público. indireta.
Sociedade Civil de
A grande diferença é • Recebe fomento
Interesse Público)
que as OS (incentivo) do
absorveram Estado.
serviços do Estado e • Presta atividade de
as OSCIP são interesse social.
entidades que • Sujeito a controle
buscam fomento e da Administração
se enquadram nos Pública.
requisitos da lei. • Serviço não
exclusivo do Estado.
SSA (Serviços Lei específica para Lei específica para Entidade como:
Sociais cada entidade. cada entidade. Sesi, Senai, Senac,
Autônomos) Sesc, etc.
OSC Leis nº 13.019/2014 Termo de São as demais

(Organizações da e nº 13.243/2016 colaboração ou entidades que
Sociedade Civil) termo de fomento buscam parceria
ou acordo de com o Estado para
cooperação conseguir fomento.
Entidade de apoio Lei nº 8.958/1994 Convênio FIPE, FAPEX, FUSP.
Algumas características e anotações importantes de cada espécie de paraestatal, bem

como, a indicação de alguns artigos para leitura:
• Organizações Sociais (OS): Absorveram atividades do Estado; Sua qualificação se dá
por ato discricionário; Pessoa jurídica de direito privado; Sem fins lucrativos; Consegue
fomento através do contrato de gestão. Leituras obrigatórias na Lei 9.637/98, art. 1º
(atividades), art. 2º (requisitos para habilitação), art.s 3º e 4º (conselho de administração
e atribuições), art. 11 (ato discricionário), art. 12 (o que podem receber), art. 14 (cessão
especial de servidores). Seus dirigentes respondem pela lei de improbidade
administrativa! Exemplo: Santa Casa.
• Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP): São pessoas jurídicas
de direito privado; Sem fins lucrativos; Recebem fomento pelo poder público através do
termo de parceria – sofrem fiscalizam do TC; Devem se encontrar em funcionamento
regular há no mínimo 3 anos, e demonstrar que os respectivos objetivos sociais e normas
estatutárias atendem aos requisitos incluídos na lei 9.790/99; Serviço não exclusivo do
20
Estado. Leituras obrigatórias da Lei 9.790/99: art. 1º (ato vinculado para qualificação); art.
2º (não pode ser OSCIP); art. 3º (finalidades); art. 5º (habilitação no Ministério da Justiça).
• Organizações da sociedade civil (OSC): pessoas jurídicas de direito privado; Sem fins
lucrativos; Podem buscar parceria com o Estado a partir do termo de colaboração, termo
de fomento ou acordo de cooperação. Leituras obrigatórias da Lei 13.019/2014: art. 2º
(definições); art. 39 (impedimento para celebração de parceria).
• Serviços sociais autônomos (sistema S): também não integram a administração direta
ou indireta; Submetem-se ao princípio licitatório; Seleção de pessoal: precedida de
processo seletivo simplificado, não concurso público (CLT); Não se sujeitam a lei de
recuperação de empresa ou falência (acórdão do TCU 3.554/14); Sofrem controle do TCU;
Podem ser subsidiadas diretamente por recursos orçamentários da entidade que criou ou
podem ter autorização legal para arrecadarem contribuições parafiscais (contribuições
sociais de natureza tributária) – Art. 240, da CF; As ações devem ser ajuizadas na justiça
estadual (súmula nº 516, STF). Possuem lei específica para cada pessoa jurídica criada.
Exemplos: Decreto-lei n. 4.048/42 – Senai; Decreto-lei n. 8.621/46 – Senac; Decreto-lei
n. 9.403/46 – Sesi; Decreto-lei n. 9.853/46 – Sesc.
• Entidades de apoio: a principal Lei é a 8.958/94. São pessoas jurídicas de direito
privado, sem fins lucrativos, sob forma de fundação para prestação de serviços sociais
não exclusivos do Estado, mantendo vínculo jurídico com entidades da Administração
Direta e Indireta, em regra, através de convênio. São instituídas com a finalidade de apoiar
projetos de ensino, pesquisa, extensão de o desenvolvimento institucional, científico e
tecnológico e estímulo à inovação, de interesse das instituições federais de ensino
superior e das demais instituições científicas e tecnológicas. Características: Sofrem
controle do TCU e da entidade; Procedimento licitatório simplificado; Devem respeitar os
princípios inerentes às licitações; Forma vínculo por meio de Convênio, através de Termo
de Colaboração; Podem ser contratadas por dispensa de licitação pelas instituições
federal de ensino superior e pesquisa científica e tecnológica. Exemplo: FIPE.
21
3. Princípios da Administração Pública
3.1. Princípios da Administração Pública
Supra princípios da Administração
Princípio da Supremacia
do Interesse Público
Pública
Princípio da
Indisponibilidade do
Interesse Público
Princípio da Legalidade
Princípios Básicos : Art. 37, caput, CF
Princípio da
Impessoalidade
Princípio da Moralidade
Princípio da Publicidade
Princípio da Eficiência
Princípio da Supremacia do Interesse Público: O princípio da supremacia do inte-

resse público é basilar na construção do Direito Administrativo, sendo fundamento para os atos
do Poder Público, configurando-se, de forma resumida, como a atribuição de “primazia às
22
necessidades de uma maioria frente aos interesses de cunho individual, diluídos ou não em uma
determinada sociedade”.14
Assim, o interesse coletivo, público, sobrepõe-se a interesses meramente individuais, possuindo a
Administração interesses especiais em relação aos particulares. Decorre da noção de supremacia do inte-
resse público a existência legítima de instrumentos e institutos administrativos como o Poder de Polícia, a
desapropriação, intervenção, encampação, edição de medidas restritivas a direitos, entre outros. Norteia,
portanto, toda a lógica administrativa.
Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público: Também implícito no ordena-
mento jurídico, indica o princípio da supremacia do Interesse Público, que não cabe aos agentes
públicos dispor desse interesse em nome de interesses particulares, uma vez que a atuação da
Administração deve ser guiada com base na lei e não em interesses próprios dos agentes. Em
razão de sua natureza de interesses próprios da coletividade, não é possível que órgãos admi-
nistrativos que representam esses interesses possam dispor deles,15 motivo pelo qual os poderes
da Administração Pública possuem como característica ser “poderes-deveres”, a respeito dos
quais a Administração, sob pena de responder por sua omissão, não pode deixar de exercê-
los.16 É vedada, assim, a renúncia aos poderes legalmente conferidos aos agentes públicos.
Princípio da Legalidade: Indica que a vontade da Administração será aquilo que a lei
determinar. Ou seja, os agentes públicos devem, no cumprimento de seus deveres, observar a
lei, não podendo agir senão em virtude da lei. A Administração Pública, portanto, só pode atuar
(criando obrigações, definindo impostos, realizando pagamentos...) quando existe lei que permita
sua atuação. Em resumo, só pode fazer aquilo que a lei determine ou autorize.
Princípio da Impessoalidade: Também expresso no art. 37, caput, da CF/1988, o prin-
cípio da impessoalidade apresenta-se a partir de duas perspectivas: configura-se como a finali-
dade de toda atuação administrativa e garante a vedação de obtenção de benefícios ou promo-
ção pessoal aos agentes públicos.
Como finalidade da atuação administrativa, não permite a criação de benefícios ou prejuízos para
pessoas determinadas, devendo a atuação administrativa visar o interesse público. A vedação de obtenção
de benefícios preceitua que todo ato é da Administração Pública, e por tal razão é vedada a utilização de
14 MEIRELES, Ivson Antonio de Souza. Poder Judiciário e Administração Pública: Reconstrução de parâmetros para a concretização dos direitos
fundamentais por meio de políticas públicas. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2017. p. 97.
15 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 35. ed. São Paulo: Malheiros, 2021.
16 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 35. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2022
23
nomes, símbolos, imagens ou cores que afastem a característica de impessoalidade que deve reger a atu-
ação pública.
Princípio da Moralidade: O princípio da moralidade sustenta a busca por uma boa ad-
ministração, devendo ser observado de forma obrigatória, preceituando, nas palavras de
Saddy,17 que, “ao realizar atividade discricional ou apreciativa, além de observar a norma jurídica,
o administrador não pode se distanciar de valores éticos não protegidos diretamente pela norma
jurídica, mas suscetíveis de proteção porque são subjacentes em determinada sociedade”.
Relaciona-se com: ética, boa-fé e probidade, licitude e honestidade. Exemplos são as Leis no
8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa) e no 14.230/2021 (alteração). Ato contrário a moral é nulo,
não apenas inconveniente ou inoportuno.
Princípio da Publicidade: Do princípio da publicidade é possível extrair duas perspec-
tivas: de exigência de publicações no Diário Oficial e de transparência da atuação administrativa.
O princípio da publicidade relaciona-se, assim, com a noção de visibilidade, transparência, das
opções eleitas pelos agentes públicos, com a prestação de informações por parte da Administração Pública,
que permitam o seu controle. 18 Ex.: incisos XIV, XXXIII e LX do art. 5 o da CF/1988, a Lei no 12.527/2011
(Lei de Acesso à informação – LAI), remédios constitucionais como o Habeas Data, a possibilidade de sigilo.
Não é absoluto, podendo ser flexibilizado diante da segurança nacional, intimidade e privacidade, por exem-
plo.
Princípio da Eficiência: Também disposto no art. 37, caput, da CF/1988, fundamenta a
noção de boa prestação de serviços, de forma mais simples, menos custosa (econômica), rápida,
buscando a concretização do interesse público da melhor maneira. Lembre-se: Não é absoluto,
pois não tem força para afastar outros princípios que regem a administração pública, como o da
legalidade (pular etapas definidas em lei) e da publicidade (não realizar publicações para diminuir
custos e tempo).
Ex.: avaliações periódicas de desempenho do servidor (art. 41, § 1o, da CF/1988).
3.2. Princípios gerais da Administração Pública

Princípio da Ampla Defesa e do Contraditório: Também utilizado na perspectiva admi-
nistrativa em processos e procedimentos administrativos, como o PAD.
Constituição Federal
17 SADDY, André. Limites à tomada de decisão e controle judicial da Administração Pública. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2018. p. 121.
18 SADDY, André. Limites à tomada de decisão e controle judicial da Administração Pública. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2018.
24
Art. 5o (...)
(...)
LV – aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são
assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes; [Lei
no 9.784/1999 – Processo Administrativo Federal]
Súmulas importantes: Súm. Vinc. no 5 e no 21 do STF.

Princípio da autotutela: Previsto no art. 53 da Lei no 9.784/1999, indica que a Adminis-
tração Pública pode rever os seus atos, sem necessitar do Poder Judiciário para tanto. Prazo da
Lei no 9.784/1999: direito de anular decai em 5 (cinco) anos, salvo nos casos de má-fé.
Súmulas importantes: Súm. no 346 e no 473 do STF.
Princípio do controle ou tutela: O princípio do controle ou tutela, como o próprio nome
indica, trata da possibilidade de que a Administração Pública controle seus entes e entidades,
assegurando que estejam atuando de acordo com a legalidade.19 Refere-se, portanto, à possibi-
lidade de que os entes administrativos controlem as entidades da Administração Indireta.
Princípio da continuidade/permanência do serviço público: O serviço público não
pode ser interrompido, deve ser prestado de forma continuada. Em razão desse princípio, há a
imposição de prazos rigorosos aos contraentes e o reconhecimento de privilégios à Administra-
ção, como o da encampação – quando a Administração assume a prestação do serviço, utili-
zando-se dos recursos humanos e materiais da empresa que o prestava, a fim de garantir sua
continuidade, por exemplo.20
Lei no 8.987/1995
Art. 6o (...)
§ 1o Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, efici-
ência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das
tarifas.
(...)
§ 3o Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção em situação
de emergência ou após prévio aviso, quando:
I – motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações; e,
II – por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade.
§ 4o A interrupção do serviço na hipótese prevista no inciso II do § 3o deste artigo não
poderá iniciar-se na sexta-feira, no sábado ou no domingo, nem em feriado ou no dia an-
terior a feriado. (Incluído pela Lei no 14.015/2020)
Atenção!
O Superior Tribunal de Justiça proíbe a interrupção de serviço essencial:
25
• mesmo quando há falta de pagamento, mas é necessário para a sobrevivência da pes-

soa;
• quando a Administração Pública não pagar a conta de serviço essencial prestado.
Princípio da continuidade: O princípio da continuidade informa sobre regularidade, uti-
lizando-se da mesma lógica que preceitua a continuidade/permanência do serviço público: a Ad-
ministração pública não pode parar.
Princípio da razoabilidade e da proporcionalidade: Configuram-se como princípios
implícitos na Constituição Federal. Embora apresentados de forma separada, “o segundo cons-
titui um dos aspectos contidos no primeiro. Isso porque o princípio da razoabilidade, entre outras
coisas, exige proporcionalidade entre os meios de que se utiliza a Administração e os fins que
ela tem que alcançar”.21 Estão expressos no art. 2o da Lei no 9.784/1999. Envolve, portanto, a
ideia de coerência, equilíbrio, na tomada de decisões e realização das atribuições, mesmo em
atos discricionários. Ex.: tatuagem como impeditivo para aprovação em concurso público; defini-
ção de altura e peso em editais de concursos públicos.
Princípio da presunção de legitimidade ou veracidade: Conhecido também como
princípio da presunção de legalidade, refere-se tanto à certeza dos fatos quanto à referida pre-
sunção de legalidade. Assim, as decisões da Administração Pública são de execução imediata
e podem criar obrigações para os particulares.
Princípio da especialidade: Refere-se à especialização de funções e atuações própria
da Administração Pública, que garante a existência de competências e finalidades determinadas
para cada ente, agente ou órgão público. Noção de descentralização.
Princípios da hierarquia e responsabilidade: O princípio da hierarquia indica a relação
de subordinação e coordenação entre os órgãos da Administração Pública, com disciplina pró-
pria. Envolve hierarquia, disciplina e responsabilidade, literalmente.
Princípio da motivação: Consolidado pela doutrina e pela jurisprudência, o princípio da
motivação traz a exigência de que todos os atos da Administração sejam motivados, com funda-
mentos de fato e de direito. Mais do que um princípio, é requisito para a viabilidade do controle
da Administração Pública, como indica o art. 50 da Lei no 9.784/1999.
Princípio da segurança jurídica, proteção à confiança e boa-fé: Referem-se à ideia
de manutenção de decisões e atos da Administração Pública, realizados de boa-fé, garantindo a
confiança dos cidadãos que esperam a licitude da Administração e também a segurança jurídica
21 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 34. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2021. p. 123.
26
de que uma nova interpretação não altere prerrogativas já asseguradas em um ato realizado
dentro da legalidade e boa-fé.
Princípio da máxima objetividade: Visa à definição de critérios objetivos para a atua-
ção administrativa, mesmo quando envolvidos atos discricionários, a fim de evitar mudanças
constantes em critérios definidores dessas escolhas públicas.
Princípio monocrático e da atuação colegial: Enquanto o princípio monocrático limita
a discricionariedade decisional em decisões não aplicadas por agentes competentes, ao referir
a concentração de responsabilidade em um agente estatal, o princípio da atuação colegial in-
forma a prevalência da decisão de maiorias, da composição de vontade de diferentes agentes
quando não respeitadas regras de competência, consenso ou maioria.22
Princípio do planejamento: Busca identificar os objetivos e metas prioritários e definir
modos operacionais que garantam, no tempo adequado, a estrutura e os recursos necessários
para a execução de ações considerando o interesse público.
Princípios da precaução e prevenção: O princípio da precaução respalda-se na ado-
ção de medidas quando não existentes dados concretos e científicos sobre as consequências
de uma ação específica, permitindo uma apreciação política dos níveis de proteção almejados;
enquanto o princípio da prevenção informa sobre a tomada de medidas necessárias para preve-
nir prejuízos decorrentes de uma ação ou mesmo minimizar os efeitos desta.23 À medida que, no
primeiro, se desconhecem os eventuais riscos da decisão administrativo, no segundo, os riscos
são conhecidos e se visa sua redução.
4. Poderes da Administração Pública
4.1. Poderes e deveres

Os poderes da Administração Pública indicam prerrogativas – poderes no sentido literal do termo –
que possui o poder público. São eles:
27
Hierárquico
Vinculado Discricionário
Administração
Pública
Polícia Regulamentar
Disciplinar
4.1.1. Poder vinculado

Também classificados doutrinariamente como regras de atribuição de competência à Administração
Pública,24 o Poder Vinculado envolve a prerrogativa conferida à Administração para praticar atos que sejam
de sua competência, mas com limitado espaço de atuação – a liberdade do agente é mínima, sem espaço
para escolhas. É também chamado de regrado, estando o agente limitado no que se refere aos elementos
do ato administrativo (finalidade, competência, forma, motivo, objeto). Trata-se da atuação do poder público
quando há uma conduta obrigatória, vinculada, determinada, para seu agir.
O art. 36 da Lei no 8.112/1990 apresenta exemplo da referida vinculação em seu inciso III, ao passo
que, como será visto, o inciso II permite um espaço decisório, sendo, portanto, discricionário.
4.1.2. Poder discricionário

Ao contrário do poder vinculado, o poder discricionário concede maior espaço de atuação e liber-
dade de escolha ao Administrador, o qual deve decidir com base na conveniência e oportunidade, ha-
vendo, assim, possibilidade de escolha, devendo sempre ser observado o melhor atendimento do interesse
público.
Assim, dentro dos limites definidos em lei, observados os direitos fundamentais e princípios da
24 MAFINNI, Rafael. Direito Administrativo. 4. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2013.
28
Administração Pública, há um espaço de escolha do poder público. A lei (legalidade) funciona como uma
moldura, dentro da qual há espaço para que os agentes públicos decidam.
Exemplo do poder discricionário da Administração Pública: art. 36 da Lei n o 8.112/1990, que trata
do regime jurídico dos servidores públicos federais, que, em seu inciso II, disciplina a remoção de servidor
a pedido dele próprio, ficando a critério da Administração Pública decidir sobre.
4.1.3. Poder regulamentar (normativo)

É o poder de editar decretos e regulamentos que visem possibilitar a complementação de leis
para que sejam mais bem implementadas, conferido aos chefes do Executivo e outras autoridades e en-
tidades com competência definida (em todas as esferas – Princípio da Simetria). A produção de normas
técnicas tem sido, também, uma forma de exercício do poder regulamentar especial.
Importante destacar que os decretos e regulamentos não podem, no entanto, alterar, contrariar
ou modificar disposições legais – cabe, todavia, a criação de obrigações subsidiárias, condutas impostas
aos administrados. 25 Limitam-se, apenas, a complementá-los. Um exemplo de poder normativo é o art.
84 da CF/1988, em seu inciso IV, relativo à competência do Presidente da República para expedir decre-
tos e regulamentos.
4.1.4. Poder hierárquico

O poder hierárquico tem como objetivo ordenar, controlar, coordenar e corrigir atividades admi-
nistrativas na esfera interna da Administração Pública. Refere-se à relação de subordinação e coordenação
que existe dentro da Administração Pública, diante da determinação de competências específicas a unida-
des e agentes públicos.
Há vínculo de subordinação entre os agentes públicos e os cargos públicos, devendo os subordi-
nados cumprir as determinações dos superiores – salvo quando manifestamente ilegais. Decorrem do poder
hierárquico os poderes de chefia, de fiscalização e coordenação, de revisão de atos, de transferência ad-
ministrativa de competências (delegação e avocação) e de iniciativa disciplinar (que não se confunde com
o poder disciplinar).
Não há hierarquia entre membros dos Poderes Legislativo (parlamentares) e Judiciário (magis-
tratura), em suas funções típicas, bem como entre a Administração Direta e Indireta. Poderá haver, con-
tudo, quando desempenhadas funções administrativas (atípicas) em cada um deles.
25 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 35. ed. São Paulo: Atlas, 2021.
29
4.1.5. Poder disciplinar

O poder disciplinar relaciona-se com o poder hierárquico e é voltado para a estrutura interna da
Administração Pública. É, em resumo, o poder exercido com a finalidade de apurar infrações e também
aplicar penalidades, quando necessário, impondo as sanções previstas. Não há liberdade de escolha para
a Administração Pública entre punir ou não algum agente, cabendo sempre a abertura de procedimento
cabível para a apuração e, sendo o caso, aplicação de penalidades. 26 A competência para instauração de
Processo Administrativo Disciplinar, indicada no art. 143 da Lei n o 8.112/1990, é um exemplo deste poder.
Mas aplicar penalidade em quem? Servidores da própria Administração Pública e também par-
ticulares que estejam sujeitos à mesma disciplina administrativa, por exemplo, alunos de uma escola pú-
blica, empregados de empresas privadas a serviço da Administração etc.
4.1.6. Poder de polícia

Entre os poderes da Administração Pública, o poder de polícia merece mais atenção por sua com-
plexidade e particularidades. É necessário distinguir a polícia judiciária (atividade mais repressiva, que atua
na esfera dos ilícitos penais e é realizada por órgãos de segurança) da polícia administrativa (atividade mais
preventiva (pode ser repressiva), que atua na esfera individual em nome da coletividade, executada por
órgãos administrativos.
O que é o Poder de Polícia? O art. 78 do Código Tributário Nacional traz o seu conceito.
Código Tributário Nacional

Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando
ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de
fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos
costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas
dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou
ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
Em síntese, o Poder de Polícia é um poder administrativo com a prerrogativa de limitar ou disciplinar

direitos de natureza individual em razão do interesse público, seja por meio da exigência de atuação ou de
abstenção, remunerado por meio de taxa. É atividade que tem em conflito, de um lado, a autoridade inerente
à Administração Pública e, de outro, os interesses de natureza individual.
Pode envolver tanto a criação de atos normativos em geral, que gerem limitações de natureza ad-
ministrativa aos direitos individuais, quanto a execução de atos administrativos e materiais, como fiscaliza-
ções, vistorias, notificações, interdições, dissoluções de reuniões, entre outros. 27
30
Quais as características/atributos do Poder de Polícia?

Discricionariedade: trata-se da oportunidade ou conveniência ao aplicar (na maior parte
dos casos). Cabe à Administração Pública compreender qual o melhor momento para atuar e,
ainda, quais os meios mais adequados.
Autoexecutoriedade: execução direta de suas decisões, sem necessidade de recorrer
ao Poder Judiciário.
Coercibilidade: é dotado de força coercitiva, sendo possível a imposição das medidas,
o que garante também a executoriedade dos atos de polícia.
Poder de Polícia é delegável? Em regra, não. A exceção é no que se refere a atos materiais:
Normatizar e sancionar (não cabe) X Consentir (licença, alvará, autorização) e fiscalizar (cabe).
Tese de repercussão geral STF: É constitucional a delegação do poder de polícia, por meio de
lei, a pessoas jurídicas de direito privado integrantes da Administração Pública indireta de capital social
majoritariamente público que prestem, exclusivamente, serviço público de atuação própria do Estado e em
regime não concorrencial.
Prazo prescricional das sanções: regulamentado na Lei no 9.873/1999.
prescrição da ação punitiva = 5 anos (art. 1o);
prescrição intercorrente = 3 anos (§ 1o);
prescrição quando for ilícito penal = prazo da lei penal (§ 2o).
4.2. Abuso de poder

O abuso de poder pode ocorrer em duas modalidades:
Excesso de poder: quando o agente “excede os limites de sua competência; por exem-
plo, quando a autoridade, competente para aplicar a pena de suspensão, impõe penalidade mais
grave, que não é de sua atribuição; ou quando a autoridade policial se excede no uso da força
para praticar ato de sua competência”.28
Desvio de poder (ou desvio de finalidade): quando o agente público “pratica o ato com
finalidade diversa da que decorre implícita ou explicitamente da lei”.29
O abuso de autoridade pode ser configurado em qualquer uma das modalidades, desde que
definido em lei, ou seja, abuso de autoridade refere-se aos crimes previstos na Lei n o 13.869/2019, que
exigem dolo + finalidade específica de prejudicar, beneficiar ou por capricho ou satisfação pessoal.
31
5. Agentes Públicos
5.1. Conceito
Diferentes são as classificações doutrinárias sobre o conceito de agente público, caracterizando-se,
de forma ampla, como todo aquele particular que desempenha alguma atividade estatal e possui um vínculo
jurídico (estável ou não, a depender do caso, como será analisado) com a Administração Pública.
Quatro categorias de agentes públicos desdobram-se das classificações constitucionais e legais, sendo
elas:
• agentes políticos
• agentes militares
• particulares em colaboração
• agentes administrativos
Mandato eletivo +
Agentes secretários/
políticos ministros + alto escalão PJ.
MP.
Forças Armadas + polícias

Agentes
militares + bombeiros
militares
militares
Particulares em Em algum momento exercem

colaboração função + particulares serviço
Agentes público
Públicos
Servidores temporários
(contrato prazo Função Não é possível adquirir
determinado) - art. 37, IX, Pública estabilidade
CF + Lei n.º 8745.
Cargo em Não é possível adquirir

Servidores Comissão estabilidade
públicos
Agentes (Estatutários) Lei
administrativos nº 8.112/90
Prazo concurso: até
É possível
2 anos,
Cargo Público adquir
prorrogáveis por
estabilidade
igual período
Prazo concurso:
Empregados até 2 anos,
públicos (celetistas) Não é possível
Emprego prorrogáveis por
- Lei nº 9962 + CLT adquir
Público igual período
estabilidade
32
5.1.1. Agentes políticos (art. 38 da CF/1988)

São os agentes investidos para o exercício de atribuições determinadas constitucionalmente, com
mandato eletivo (políticos), e os chefes dos altos escalões do governo, secretarias e ministérios, e, também,
os membros dos altos escalões do Poder Judiciário, Ministério Público e Tribunais de Contas.
5.1.2. Agentes militares

Os agentes militares possuem dispositivos que regulam suas atividades e direitos, como os arts. 42
e 142 da CF/1988, e são aqueles que atuam nas Forças Armadas (Marinha, Exército e Aeronáutica), nas
Polícias Militares e nos Corpos de Bombeiros Militares.
5.1.3. Particulares em colaboração com a Administração Pública

Nessa categoria, enquadram-se os particulares que, mediante remuneração ou não, pres-
tam serviços ao Poder Público. Podem estar nessa função em razão de delegação do Poder
Público, no caso de empregados de permissionárias e concessionárias de serviços públicos; por
meio de requisição, nomeação ou designação para o exercício de funções públicas de relevância
social, por exemplo, jurados e mesários; ou, ainda, gestores de negócios que assumam função
pública, de forma voluntária, em situações de emergência (epidemias, enchentes etc.). 30
5.1.4. Agentes administrativos

5.1.4.1. Servidores temporários
São aqueles contratados, na forma da Lei n o 8.475/1993, por tempo determinado, a fim de atender
a alguma necessidade de natureza temporária e excepcional, como disciplina o art. 37, IX, da CF/1988.
Realizam processo simplificado (não concurso público).
5.1.4.2. Servidores públicos e empregados públicos

Os servidores públicos são regidos por regime jurídico próprio (a Lei no 8.112/1990), sendo aqueles
servidores que desenvolvem funções/atribuições – ocupando cargo efetivo ou cargo em comissão – dentro
da Administração Direta, suas autarquias e fundações, as quais se constituem como pessoas jurídicas de
direito público. Os empregados públicos, do contrário, compõem os quadros das pessoas jurídicas com
personalidade de direito privados: empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações de direi-
tos público com personalidade de direito privado. São regidos, por tal característica de direito privado, pelo
33
regime da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), motivo pelo qual são, portanto, identificados como
empregados públicos, ocupando empregos públicos.
Apenas os servidores ocupantes de cargo efetivo podem adquirir estabilidade. Ocupantes de cargo
em comissão – ainda que sejam servidores – não adquirem estabilidade em nenhuma hipótese. Os empre-
gados públicos também não a adquirem, possuindo apenas garantias contratuais.
Servidores públicos Empregados públicos

Lei n.º 8.112/90 (Estatutários) Lei n.º 9962/00 + CLT (celetistas)
Administração Direta Empresas públicas

Autarquias Sociedade Economia Mista
Fundações Art. 173, §1º, II, CF
Art. 39/CF: Regime jurídico próprio *Fundações de direito público, com
(estatuto) personalidade de direito privado
Pessoas de direito público Pessoas de direito privado
Há uma exceção no que se refere à regra de divisão em razão da natureza de direitos público ou
privado: a Lei no 11.107/2005 define, em seu art. 6o, § 2o, que em relação aos Consórcios Públicos,
mesmo quando tiverem personalidade jurídica de direito público (associações públicas), o regime jurí-
dico é o da CLT.
5.1.4.3. Servidores públicos

Os servidores públicos são, portanto, aqueles servidores investidos em cargo público na Adminis-
tração Direta, autárquica ou fundacional, regidos por regime jurídico próprio (Lei n o 8.112/1990), como de-
finem os arts. 2o e 3o da Lei.
O servidor público pode, então, ocupar um cargo público efetivo, com ingresso mediante concurso
público, como pode ocupar um cargo em comissão, de livre nomeação e exoneração. O cargo em comis-
são não é cargo efetivo e não garante estabilidade ao servidor, sendo de nomeação e exoneração por
parte do chefe do Poder Executivo, estabilidade destinada a cargos de chefia, direção e assessora-
mento. Assim disciplina o art. 37, V, da CF/1988.
34
Apenas para servidor Servidores públicos

efetivo (Estatutários) - Lei n.º
8.112/90
Efetivo Cargo
Cargo em Comissão
Público
Função de confiança
Chefia, direção e
assessoramento
5.1.5. Cumulação de cargos

Acumular cargos públicos é, em regra, vedado pela Constituição Federal, o que é válido para car-
gos, empregos e funções. Porém, tanto o art. 37, XVI, da CF/1988 como o art. 118 da Lei n o 8.112/1990
apresentam exceções e regulamentações sobre o tema. Podem ser cumulados, com compatibilidade de
horários:
a) dois cargos de professor;
b) um cargo de professor com outro técnico ou científico;
c) dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regula-
mentadas.
Cuidado: apenas a compatibilidade de horários não é suficiente para que a cumulação

seja lícita. É necessário que o caso envolva alguma das hipóteses previstas na Constituição
Federal + o requisito da compatibilidade de horários.
O inciso XVII indica também que "proibição de acumular estende-se a empregos e funções e
abrange autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsi-
diárias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público".
Atenção!
Para além das hipóteses previstas no art. 37, XVI, da CF/1988, é possível a cumulação
do mandato de vereador, com outro cargo, emprego ou função pública, desde que existente
compatibilidade de horários, como indica o art. 38, III, da CF/1988: “III – investido no mandato de
35
Vereador, havendo compatibilidade de horários, perceberá as vantagens de seu cargo, emprego

ou função, sem prejuízo da remuneração do cargo eletivo, e, não havendo compatibilidade, será
aplicada a norma do inciso anterior”.
5.1.6. Cargos públicos

Os requisitos para a investidura em cargos públicos estão disciplinados no art. 5 o da Lei no
8.112/1990 e são: I – a nacionalidade brasileira; II – o gozo dos direitos políticos; III – a quitação com as
obrigações militares e eleitorais; IV – o nível de escolaridade exigido para o exercício do cargo; V – a idade
mínima de 18 anos; VI – a aptidão física e mental.
Súm. no 266 do STJ: O diploma ou habilitação legal para o exercício do cargo deve ser
exigido na posse e não na inscrição para o concurso público.
Súm. no 686 do STF: Só por lei se pode sujeitar a exame psicotécnico a habilitação de
candidato a cargo público.
Em resumo, os cargos públicos:

• são acessíveis a brasileiros e estrangeiros (estrangeiros no caso de professores em uni-
versidades, como traz a Lei no 8.112/1990);
• devem ser criados por lei (quanto à extinção dos cargos públicos, ver os artigos 48, X,
CF e 84, VI, b, CF);
• devem ter investidura por concurso público (ressalvados os cargos em comissão);
• devem possuir denominação própria;
• devem ter vencimentos custeados pelos cofres públicos.
5.1.6.1. Concurso público

O concurso público é a forma de acesso aos cargos de provimento efetivo e possui requisitos pró-
prios, podendo ser de provas ou de provas e títulos.
A validade de um concurso público é de até 2 (dois) anos, renováveis por igual período (art. 12 da
Lei no 8.112/1990 e art. 37, III, da CF/1988). Mas a Lei n o 8.112/1990 é mais restritiva do que a Constituição
Federal, proibindo a abertura de novos concursos públicos enquanto não chamados todos os candidatos
aprovados em concurso em aberto, ao passo que a Constituição apenas prevê uma ordem de preferência
aos já aprovados.
Assim, tratando-se de concurso público de agentes administrativos, que se submetem ao re-
gime jurídico da Lei no 8.112/1990 (servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações
públicas federais), é vedada a abertura de novo concurso público enquanto ainda existirem candidatos
36
aprovados em concurso com prazo não expirado. Em se tratando de agentes públicos não submetidos
a essa lei (os agentes militares, p. ex.), válido é o dispositivo constitucional, cabendo a abertura de novo
concurso.
Importante o destaque a outros artigos aplicáveis aos concursos públicos: o art. 5 o, § 2o, da Lei no
8.112/1990 e a Lei no 12.990/2014 dispõem sobre as reservas de vagas em concursos públicos, discipli-
nando as porcentagens de vagas destinadas a pessoas com deficiência (até 20%), em atribuições compa-
tíveis, e a pessoas negras (20%).
Súm. no 377 do STJ: O portador de visão monocular tem direito de concorrer, em con-
curso público, às vagas reservadas aos deficientes. -> regulamentado também pela Lei n.º
14.126/2021.
Súm. no 552 do STJ: O portador de surdez unilateral não se qualifica como pessoa com
deficiência para o fim de disputar as vagas reservadas em concursos públicos.
5.2. Formas de provimento

5.2.1. Conceito
Provimento é o ato pelo qual o particular se vincula à Administração Pública ou a um novo cargo
desta, e é investido no exercício de cargo, emprego ou função. 31
5.2.2. Formas
São formas de provimento: nomeação, readaptação, reversão, reintegração, recondução, promo-
ção, aproveitamento.
Obs.: Ascenção e transferência não existem mais.
Súm. Vinc. no 43 do STF: É inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie
ao servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu pro-
vimento, em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido.
5.2.2.1. Nomeação
A nomeação é a forma originária de provimento, podendo ser em comissão (cargo em comissão)
ou em caráter efetivo (com aprovação em concurso público).
A Súm. no 15 do STF garante a nomeação quando não observada a classificação no concurso
público: “Dentro do prazo de validade do concurso, o candidato aprovado tem direito à nomeação, quando
o cargo for preenchido sem observância da classificação”.
Tese de repercussão geral do Supremo Tribunal Federal – dentro do número de vagas, há direito
subjetivo à nomeação.
37
Concurso Nomeação Posse Exercício Estabilidade
Posse (arts. 13 e 14 da Lei no 8.112/1990): Ocorrida a nomeação (ato de provimento),

após 30 dias da publicação do ato, ocorrerá a posse, que pode ser por procuração. A investidura
no cargo público ocorre com a posse – assinatura do termo de posse, no qual constam os direi-
tos, deveres e atribuições do cargo – e não com a nomeação, existindo um direito subjetivo à
posse, como disciplina a Súm. no 16 do STF.
Exercício (art. 15 da Lei no 8.112/1990): O exercício é efetivo desempenho das atribuições
do cargo público ou da função, como disciplina o art. 15 da Lei no 8.112/1990, ocorrendo 15 dias
contados da posse, sob pena de o servidor público ser exonerado de ofício.
Estágio probatório (art. 20 da Lei no 8.112/1990): Tendo o servidor público entrado em
exercício, o estágio probatório representa o período definido legalmente durante o qual, como
define o art. 20 da Lei n o 8.112/1990, “a sua aptidão e capacidade serão objeto de avaliação
para o desempenho do cargo”. Caso não aprovado no estágio probatório, o servidor será exo-
nerado. Se já estável (por conta de outro cargo), será reconduzido ao cargo anteriormente
ocupado.
O prazo do art. 20 da Lei no 8.112/1990 foi declarado inconstitucional à é de 3 (três) anos,
conforme o art. 41 da CF/1988, que trata da estabilidade.
• Posicionamento jurisprudencial: É possível que ainda no período de estágio probatório o
servidor público possa fazer pedido de recondução a cargo anteriormente ocupado.
Ainda, é possível que, durante o período de estágio, o servidor adquira uma função de
confiança ou mesmo um cargo em comissão.
Estabilidade (art. 41 da CF/1988): Para adquirir estabilidade, o servidor público necessita
preencher, então, como requisitos:
• aprovação em um concurso público;
• nomeação para cargo público efetivo;
• realização de três anos de efetivo exercício;
• aprovação em avaliação especial de desempenho (finaliza o estágio probatório).
Perda do cargo: Como disciplinado no art. 22 da Lei no 8.112/1990 e no § 1o do art. 41 da
CF/1988, a perda do cargo do servidor estável ocorrerá por meio:
38
I – de sentença judicial transitada em julgado;

II – processo administrativo disciplinar;
III – procedimento de avaliação periódica de desempenho.
Outra forma de perda do cargo de servidor estável está indicada no § 4o do art. 169 da CF/1988,
que, por força da Lei Complementar n o 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), disciplina a perda do
cargo por despesa de pessoal acima dos limites legais, atingindo também os servidores estáveis, se ne-
cessário.
Vacância do cargo: “O fato administrativo-funcional que indica que determinado cargo
público não está provido, ou, em outras palavras, está sem titular” 32 decorrerá de exoneração,
demissão, readaptação, aposentadoria, posse em outro cargo inacumulável ou falecimento.
Exoneração: A exoneração, disciplinada nos arts. 34 e 35 da Lei n o 8.112/1990, pode
ocorrer a pedido do servidor ou de ofício. De ofício: em decorrência da não satisfação das con-
dições do estágio probatório ou quando, já tomada a posse, não é iniciado o exercício por parte
do servidor.
Atenção: Exoneração e demissão são diferentes, uma vez que a demissão é penalidade
e a exoneração não.
5.2.2.2. Readaptação (art. 37, § 13, da CF/1988 e art. 24 da Lei no 8.112/1990)

A readaptação ocorre quando o servidor público, estável, passa a ter alguma limitação, verificada
em inspeção médica, que o impede de cumprir as atividades e atribuições do cargo que ocupava.
Três são as possibilidades envolvidas na readaptação:
• recolocação do servidor em outra função, se disponível;
• exercer as atribuições como excedente até o surgimento da vaga, caso não haja vaga
para que o servidor público seja readaptado para outra atividade;
• aposentadoria por incapacidade permanente, se julgado incapaz.
5.2.2.3. Reversão (art. 25 da Lei no 8.112/1990)

A reversão trata do retorno (da volta) do servidor aposentado à atividade, que poderá ser:
de ofício, no caso de aposentadoria por invalidez, quando não existirem mais os motivos
da aposentadoria; (ato vinculado)
a pedido, no interesse da Administração, desde que:
• solicitado pelo aposentado (ato discricionário);
32 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 30. ed. São Paulo: Atlas-Gen, 2019. p. 671.
39
• a aposentadoria tenha sido voluntária;

• haja estabilidade na atividade;
• a aposentadoria tenha ocorrido nos cinco anos anteriores ao pedido;
• haja cargo vago.
Atenção!
Lei no 8.112/1990
Art. 27. Não poderá reverter o aposentado que já tiver completado 70 (setenta) anos
de idade.
5.2.2.4. Reintegração (art. 28 da Lei n o 8.112/1990 e art. 41, § 2o, da CF/1988)

• Servidor foi demitido ilegalmente e há a anulação do ato de demissão.
• O servidor será ressarcido de todas as vantagens do período afastado.
• Se o cargo tiver sido extinto, ficará em disponibilidade (art. 41, § 3o, da CF/1988).
• Ocupante será aproveitado em outro cargo ou posto em disponibilidade.
5.2.2.5. Recondução (art. 29 da Lei no 8.112/1990)

A recondução, disciplinada no art. 29 da Lei n o 8.112/1990, dá-se quando ocorrido o retorno do
servidor estável ao cargo anteriormente ocupado, podendo ocorrer quando há a inabilitação em estágio
probatório – por não cumprimento dos requisitos deste –, ou quando houver reintegração (já analisada)
do ocupante anterior. Não há direito à indenização para aquele que for reconduzido ao cargo anterior.
5.2.2.6. Aproveitamento (arts. 29, par. ún., 30 e 32 da Lei n o 8.112/1990)

O aproveitamento ocorre quando há o retorno do servidor posto em disponibilidade diante da extin-
ção do cargo ou declaração de sua desnecessidade.
Súm. no 39 do STF: À falta de lei, funcionário em disponibilidade não pode exigir, judici-
almente, o seu aproveitamento, que fica subordinado ao critério de conveniência da ad-
ministração.
5.2.2.7. Promoção
É o progresso do servidor, dentro da mesma carreira. Só poderá ocorrer em cargos com plano de
carreira, apresentando o art. 39, § 2o da CF/1988 como requisito para promoção a participação em cursos
de formação e aperfeiçoamento. Os critérios para a promoção são merecimento e antiguidade.
5.3. Remoção (art. 36 da Lei no 8.112/1990)

Inicialmente, cabe enfatizar que a remoção não é uma forma de provimento e, sim, o deslocamento
40
do servidor, no mesmo quadro, de ofício ou a pedido do próprio servidor, como dispõe o art. 36 da Lei n o
8.112/1990. Entre as três modalidades de remoção, a disposta no inciso III trata de ato vinculado, existindo
obrigatoriedade na realização do deslocamento do servidor, enquanto as modalidades dispostas nos incisos
I e II permitem que a Administração Pública analise se há conveniência e oportunidade para o desloca-
mento, sendo, portanto, discricionário.
5.4. Teto remuneratório

Conceitos importantes, que se extraem tanto da Constituição Federal quanto da Lei n o 8.112/1990:
Vencimento: É o valor básico recebido. “Vencimento é a retribuição pecuniária pelo exer-
cício de cargo público, com valor fixado em lei” (art. 40 da Lei no 8.112/1990).
Remuneração: Vencimento básico mais as vantagens pecuniárias de natureza perma-
nente. “Remuneração é o vencimento do cargo efetivo, acrescido das vantagens pecuniárias
permanentes estabelecidas em lei. (...) § 3o O vencimento do cargo efetivo, acrescido das van-
tagens de caráter permanente, é irredutível” (art. 41 da Lei no 8.112/1990).
Subsídio: Parcela única, sem qualquer outra verba remuneratória, recebida pelos elenca-
dos no art. 39, § 4o, da CF/1988, sendo uma possibilidade para os servidores públicos organiza-
dos em carreira, como traz o § 8o do mesmo artigo, e para os policiais indicados no art. 144 da
CF/1988.
Provento: Pagamento do servidor em inatividade, aposentado ou em disponibilidade.
Atenção!
A fixação ou alteração da remuneração ocorrerá apenas por lei específica, assegurada
revisão geral anual, consoante o inciso X do art. 37 da CF/1988.
Art. 37. (...)

(...)
XI – a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públi-
cos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores
de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra
espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens
pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em
espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos
Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio men-
sal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais
e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsídio dos Desembargadores do Tri-
bunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do
subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito
do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Pro-
curadores e aos Defensores Públicos.
(...)
§ 11. Não serão computadas, para efeito dos limites remuneratórios de que trata o in-
ciso XI do caput deste artigo, as parcelas de caráter indenizatório previstas em lei.
41
O teto é válido: (1) a agentes sob regime remuneratório ou subsídio; (2) a servidores da Adminis-
tração direta, autárquica e fundacional; (3) a agentes públicos vinculados às sociedades de economia mista
e empresas públicas que recebam recursos da Fazenda Pública (art. 37, § 9o, da CF/1988); (4) a parla-
mentares de estados e municípios (leitura conjunta dos arts. 27, § 2o, e 29, VI, da CF/1988); (5) a proventos
dos aposentados e pensões dos dependentes do servidor falecido.
Atenção!
Na Ação Direta de Inconstitucionalidade no 3854 (rel. Min. Gilmar Mendes – Plenário – j.
7-12-2020), foi dada interpretação conforme ao art. 37, XI, da CF/1988, sendo considerado que
os magistrados estaduais se limitam ao teto dos Ministros do Supremo Tribunal Federal e não
90,25% do teto, como indicado no artigo.
A tese firmada no RE no 663696 (rel. Min. Luiz Fux – Plenário – j. 28-2-2019) foi no
sentido de que a expressão procuradores se refere também aos procuradores municipais e, as-
sim, os procuradores do Município submetem-se ao teto remuneratório dos Ministros do STF e
não ao subteto do prefeito.
Súm. Vinc. no 37 do STF: Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa,
aumentar vencimentos de servidores públicos sob o fundamento de isonomia.
Súm. Vinc. no 15 do STF: O cálculo de gratificações e outras vantagens do servidor pú-
blico não incide sobre o abono utilizado para se atingir o salário mínimo.
Súm. Vinc. no 42 do STF: É inconstitucional a vinculação do reajuste de vencimentos de
servidores estaduais ou municipais a índices federais de correção monetária.
Súm. Vinc. no 16 do STF: Os artigos 7o, IV, e 39, § 3o (redação da EC 19/98), da Consti-
tuição, referem-se ao total da remuneração percebida pelo servidor público.
TETO – MINISTROS DO
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
QUEM ÂMBITO SUBTETO
Agentes municipais Geral – menos o Procurador Prefeito
Agentes estaduais e Distrito Federal Poder Executivo Governador
Poder Legislativo Deputado estadual e distrital
Poder Judiciário Desembargadores do TJ
Outros dispositivos importantes: arts. 37, XII, XIII, XIV, XV e 169 da CF/1988.
O teto remuneratório, por entendimento do Supremo Tribunal Federal, vale para cada cargo de
42
forma isolada e não em relação ao montante final das duas remunerações. É válido também para agentes
públicos vinculados a sociedades de economia mista e empresas públicas que recebam recursos da Fa-
zenda Pública.
5.5. Penalidades
Os agentes administrativos, em razão do conjunto de atribuições e responsabilidades que pos-
suem, estão sujeitos, pelo Poder Disciplinar, a sofrer a aplicação de penalidades disciplinares quando co-
metidos ilícitos administrativos, que serão apurados por meio de sindicância ou processo administrativo
disciplinar. Estão elencadas no art. 127 da Lei n o 8.112/1990 e podem ser: I – advertência; II – suspensão;
III – demissão; IV – cassação de aposentadoria ou disponibilidade; V – destituição de cargo em comissão;
VI – destituição de função comissionada.
O cancelamento dos registros das penalidades ocorrerá em 3 (três) anos, quando se tratar de
advertência, e em 5 (cinco) anos, quando for o caso de suspensão, desde que o servidor não tenha prati-
cado outras infrações neste período, como disciplina o art. 131 da Lei n o 8.112/1990.
O art. 141 da Lei indica as competências específicas para a aplicação das penalidades
determinadas.
Prescrição das penalidades impostas:
Lei no 8.112/1990
Art. 142. A ação disciplinar prescreverá:
I – em 5 (cinco) anos, quanto às infrações puníveis com demissão, cassação de
aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo em comissão;
II – em 2 (dois) anos, quanto à suspensão;
III – em 180 (cento e oitenta) dias, quanto à advertência.
Súm. no 635 do STJ: Os prazos prescricionais previstos no art. 142 da Lei n. 8.112/1990
iniciam-se na data em que a autoridade competente para a abertura do procedimento ad-
ministrativo toma conhecimento do fato, interrompem-se com o primeiro ato de instauração
válido – sindicância de caráter punitivo ou processo disciplinar – e voltam a fluir por inteiro,
após decorridos 140 dias desde a interrupção.
5.6. Demissão
A demissão configura-se como um ato administrativo que finaliza o vínculo do agente público com
a Administração Pública em razão da prática de uma infração funcional de natureza grave, ou seja, trata -
se de um ato com caráter punitivo.
As condutas que acarretam a demissão do servidor, como penalidades a ele impostas, estão disci-
plinadas no art. 132 da Lei no 8.112/1990. São três as modalidades de penalidades, havendo penalidades
leves, que não acarretam a impossibilidade de retorno ao serviço público; moderadas, que impedem o
provimento em cargo público pelo período de 5 (cinco) anos; e aquelas gravosas, que impedem em
43
definitivo novo provimento, como indica o art. 137, e seu parágrafo único, da Lei n o 8.112/1990.
O Supremo Tribunal Federal, na ADI n o 2975, pronunciou-se sobre a vedação de retorno ao serviço
público disciplinada no parágrafo único do art. 137 da Lei no 8.112/1990, entendendo que há uma inconsti-
tucionalidade material em razão da proibição de penas perpétuas no Brasil. Assim, o dispositivo não é
válido.
Não há discricionariedade na atuação da autoridade que tiver ciência de alguma irregularidade em
relação à apuração ou não das condutas, devendo esta promover sua apuração imediata, consoante o art.
143 da Lei no 8.112/1990 – o que é reforçado também pela Súm. n o 650 do STJ.
Súm. no 650 do STJ: A autoridade administrativa não dispõe de discricionariedade para

aplicar ao servidor pena diversa de demissão quando caracterizadas as hipóteses previs-
tas no art. 132 da Lei no 8.112/1990.
Outro ponto importante sobre a apuração de eventuais irregularidades refere-se às denúncias re-
portadas à autoridade, disciplinando o art. 144 da mesma lei que devem ser devidamente identificadas.
Contudo, a Súm. no 611 do STJ firmou entendimento no sentido de que, quando devidamente motivadas e
com amparo em investigação ou sindicância, há a possibilidade de que haja denúncia anônima e dessa
decorra um processo administrativo disciplinar.
5.7. Sindicância (art. 145 e ss. da Lei no 8.112/1990)

A sindicância é ferramenta pela qual a Administração Pública realiza a apuração de irregularidades
que, se confirmadas, podem acarretar a responsabilização do servidor público (advertência ou suspensão)
ou fornecer elementos para a abertura de um processo administrativo disciplinar. Por seu caráter inquisitó-
rio, não possui ampla defesa e contraditório. Como medida cautelar, cabe afastamento do servidor.
Lei no 8.112/1990
Art. 145. Da sindicância poderá resultar:
I – arquivamento do processo;
II – aplicação de penalidade de advertência ou suspensão de até 30 (trinta) dias;
III – instauração de processo disciplinar.
Parágrafo único. O prazo para conclusão da sindicância não excederá 30 (trinta) dias, po-
dendo ser prorrogado por igual período, a critério da autoridade superior.
Pode haver Processo Administrativo Disciplinar (PAD) sem sindicância prévia? Sim. A sindicância
não é um requisito obrigatório para a instauração de um processo administrativo disciplinar.
5.8. Processo Administrativo Disciplinar

O processo administrativo disciplinar, como disciplina o art. 148 da Lei n o 8.112/1990, “é o instru-
mento destinado a apurar responsabilidade de servidor por infração praticada no exercício de suas
44
atribuições, ou que tenha relação com as atribuições do cargo em que se encontre investido”, e será con-
duzido por uma comissão composta de três servidores estáveis, designados pela autoridade competente,
que indicará, entre eles, o seu presidente.
O PAD possui três fases: Instauração (arts. 149 e 150); Inquérito (arts. 153 a 166); e Julgamento
(arts. 167 a 171).
Como preceitua o art. 152 da Lei n o 8.112/1990, o prazo para a conclusão do processo administra-
tivo disciplinar não poderá exceder 60 (sessenta) dias, contados da publicação do ato que constitui a co-
missão, podendo ser prorrogável por igual prazo quando existentes razões para tanto.
Súm. no 592 do STJ: O excesso de prazo para a conclusão do processo administrativo

disciplinar só causa nulidade se houver demonstração de prejuízo à defesa.
Comunicabilidade de esferas: Decisões judiciais apenas vinculam a Administração Pública quando

houver absolvição por questões de autoria e existência do fato. Existindo absolvição por falta de provas,
pode a conclusão administrativa ser diversa da da esfera penal.
Outros pontos importantes: arts. 167, 171, 174, 175, 176, 181 e 182 da Lei n o 8.112/1990.
Art. 133, Lei 8.112/1990 – PAD sumaríssimo para acumulação ilegal de cargos, inassiduidade ha-
bitual e abandono de cargo (art. 140 da Lei n.º 8.112/1990).
5.9. Regime previdenciário

No que se refere ao regime de previdência social, os servidores da Administração Direta, autár-
quica e fundacional, contribuirão para o Regime Próprio de Previdência Social (RPPS), consoante o art. 40
e ss. da CF/1988. Por força do § 13 do mesmo dispositivo, os ocupantes de cargo em comissão, cargo
temporário, mandato eletivo e emprego público contribuirão para o Regime Geral da Previdência Social
(RGPS).
Em síntese:
Regime Próprio de Previdência Social: servidores públicos estáveis da Administração
Direta, autarquias e fundações.
Regime Geral de Previdência Social: ocupantes de cargos em comissão; agentes políti-
cos; empregados públicos.
A aposentadoria compulsória de que trata o art. 40 estende-se também a empregados dos consór-
cios públicos, empresas públicas, sociedades de economia mista e suas subsidiárias (art. 201, § 16, da
CF/1988).
Ver também: Lei Complementar n o 152/2015 – aposentadoria compulsória aos 75 anos.
Importante!
45
A aposentadoria dos professores possui critério de idade próprio, dispondo a Súm. no 726 do
STF que: “Para efeito de aposentadoria especial de professores, não se computa o tempo de serviço
prestado fora da sala de aula”. Contudo, tese de repercussão geral do Supremo Tribunal Federal firmou
entendimento de que os tempos de serviço em direção e coordenação pedagógica serão computados.
5.10. Direito à greve e associação sindical

O art. 37 da CF/1988, em seu inciso VI, dispõe sobre a possibilidade de que o servidor público tenha
garantido seu direito de livre associação sindical. A exceção refere-se aos militares, por força do art. 142,
IV; estes estão proibidos de se sindicalizar, bem como de entrar em greve.
Em relação à greve, traz o inciso VII do art. 37 que “o direito de greve será exercido nos termos e
nos limites definidos em lei específica”. Diante da ausência de lei que o regulamente, o Supremo Tribunal
Federal firmou entendimento de que, em razão da omissão legislativa existente, aplicam-se aos servidores
da Administração Pública as disposições da Lei no 7.783/1989, que é a lei de greves aplicada aos trabalha-
dores em geral. A competência para análise da abusividade das greves de servidores será da justiça co-
mum, federal ou estadual e não da justiça do trabalho.
6. Improbidade Administrativa
6.1. Natureza, incidência, sujeitos e responsabilização

A Lei no 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa – LIA) traz as sanções que devem ser apli-
cadas quando ocorre lesão à moralidade, nos moldes do art. 37, § 4o, da CF/1988. As hipóteses de impro-
bidade administrativa estão definidas nos arts. 9o, 10 e 11, que tratam respectivamente: do enriquecimento
ilícito, de atos que causam prejuízo ao erário e de atos que atentam contra os princípios da Administração
Pública.
Nos termos do art. 85, V, da CF/1988, em se tratando de ato que atente contra a probidade na
Administração, o Presidente da República responderá por crime de responsabilidade, mas ele é o único
agente público que não responde pela Lei de Improbidade Administrativa, é o entendimento do Supremo
Tribunal Federal, todos os demais agentes públicos podem responder por ato de improbidade nos moldes
da LIA.
A matéria de improbidade é de competência privativa da União, não podendo os estados ou muni-
cípios legislar ou aplicar sanção dessa natureza, nos termos do art. 22, I, da CF/1988.
46
6.2. Responsabilidade nas três esferas e agentes públicos envolvidos

Importante saber que um ato de improbidade poderá também corresponder a um crime definido
em lei, assim, não prejudica a ação penal cabível, que será concomitante com a ação civil de improbidade.
Além disso, um ato de improbidade praticado por um servidor público também corresponde a um ilícito
administrativo, o que ocasiona a instauração de procedimento para apuração de responsabilidade adminis-
trativa, de acordo com o estatuto dos servidores.
Elementos necessários para aplicação das sanções previstas no art. 37, § 4o, da CF/1988:
1) Sujeito prejudicado: o art. 1o da Lei no 8.429/1992 estabelece: qualquer órgão dos três
poderes ou entidade da administração pública direta ou indireta, bem como outras entidades controladas
pela Administração Pública ou entidade privada que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou
creditício, de entes públicos ou governamentais.
2) Sujeito que cometeu o ato de improbidade: agente político, servidor, ou qualquer
um que exerça, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, con-
tratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas enti-
dades descritas no sujeito prejudicado, bem como o terceiro que induza ou concorra para a prática de ato
de improbidade, ou, então, que dele se beneficie de forma direta ou indireta, segundo os arts. 1o e 3o da
Lei no 8.429/1992. O STJ decidiu que não é possível ajuizar ação de improbidade somente contra o parti-
cular, sem haver litisconsórcio com o agente público no polo passivo da demanda.
3) Ato tenha sido doloso: a nova redação da Lei no 8.429/1992 só permite a responsabili-
zação da conduta dolosa, não há mais possibilidades de modalidade culposa (previstas anteriormente em
casos de prejuízo ao erário público). Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado
ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11, não bastando a voluntariedade do agente. Inclusive o mero exercício
da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta
a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.
O enquadramento NÃO poderá ser cumulativo: “Para cada ato de improbidade administrativa, de-
verá necessariamente ser indicado apenas um tipo dentre aqueles previstos nos arts. 9 o, 10 e 11 desta Lei”
(art. 17, § 10-D).
Quando um ato de improbidade administrativa é praticado e o agente venha a falecer, os suces-
sores ou herdeiros deste estarão sujeitos à obrigação de reparar até o limite do valor da herança ou do
patrimônio transferido (art. 8o). Essa previsão já existia, embora tenha recebido nova redação. O que é total
novidade é o art. 8o-A, que estende a responsabilidade sucessória também na hipótese de alteração con-
tratual, de transformação, de incorporação, de fusão ou de cisão societária.
47
6.3. Condutas que configuram ato de improbidade administrativa

É bem importante que você faça a leitura completa dos arts. 9 o, 10, 11 e 12. Os três primeiros artigos
mencionados vão tratar das condutas, podendo a banca trazer uma questão com a descrição exata dos
seus incisos. Já o art. 12 refere-se à possibilidade de aplicar sanção conforme a conduta enquadrada.
Observações importantes: As sanções de que trata o art. 12 só poderão ser executadas após o
trânsito em julgado da sentença condenatória (art. 12, § 9o). E a multa pode ser aumentada até o dobro, se
o juiz considerar que, em virtude da situação econômica do réu, o valor calculado na forma dos incisos I, II
e III do caput do art. 12 é ineficaz para reprovação e prevenção do ato de improbidade.
Outro ponto que se deve ter cuidado é que o artigo 12, inciso III não traz as sanções de perda da
função pública ou suspensão dos direitos públicos para ato de improbidade administrativa que viole princí-
pios da administração, ou seja, essas duas penas não são possíveis para condenações no artigo 11 da LIA.
Em um breve resumo dos pontos principais desses artigos, temos:
Perda dos bens ou valores acrescidos

ilicitamente ao patrimônio, perda da função
Art. 9º - Que pública, suspensão dos direitos políticos
importam até 14 (catorze) anos, pagamento de multa
enriquecimento ilícito civil equivalente ao valor do acréscimo
em razão do patrimonial e proibição de contratar com o
exercício de cargo, poder público ou de receber benefícios ou
mandato, função, incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
emprego ou atividade indiretamente, ainda que por intermédio de
pública. pessoa jurídica da qual seja sócio
majoritário, pelo prazo não superior a 14
(catorze) anos.
Perda dos bens ou valores
Atos de improbidade
acrescidos ilicitamente ao
patrimônio, se concorrer
esta circunstância, perda da
função pública, suspensão
Ação ou omissão que enseje efetiva e dos direitos políticos até 12
Art. 10 – Causam comprovadamente perda patrimonial, (doze) anos, pagamento de
prejuízo ao erário. desvio, apropriação, malbaratamento multa civil equivalente ao
ou dilapidação. valor do dano e proibição
de contratar com o poder
público ou de receber
benefícios ou incentivos
Pagamento de multa civil de até 24 (vinte fiscais ou creditícios, direta
e quatro) vezes o valor da remuneração ou indiretamente, ainda que
Art. 11 – Atos percebida pelo agente e proibição de por intermédio de pessoa
que atentem contratar com o poder público ou de jurídica da qual seja sócio
contra princípios receber benefícios ou incentivos fiscais ou majoritário, pelo prazo não
da administração creditícios, direta ou indiretamente, ainda superior a 12 (doze) anos.
pública. que por intermédio de pessoa jurídica da
qual seja sócio majoritário, pelo prazo não
superior a 4 (quatro) anos.
6.4. Procedimento administrativo e judicial

Qualquer pessoa poderá representar para que seja instaurada investigação destinada a apurar
48
a prática de ato de improbidade. No § 1o do art. 14 da Lei de Improbidade está a exigência de representação

escrita ou reduzida a termo e assinada, contendo a qualificação do representante, as informações do fato,
a autoria e a indicação de provas de que tenha conhecimento. Se não atendidos os requisitos, a autoridade
administrativa rejeitará a representação, em despacho fundamentado, mas isso não impede a representa-
ção ao Ministério Público, nos termos do art. 22.
Para apurar qualquer ilícito previsto nesta Lei, o Ministério Público, de ofício, a requerimento de
autoridade administrativa ou mediante representação formulada de acordo com o disposto no art. 14 da Lei
de Improbidade, poderá instaurar inquérito civil ou procedimento investigativo assemelhado e requisitar a
instauração de inquérito policial. Já na apuração dos ilícitos será garantida ao investigado a oportunidade
de manifestação por escrito e de juntada de documentos que comprovem suas alegações e auxiliem na
elucidação dos fatos (art. 22 da Lei n o 8.429/1992).
Na ação de improbidade administrativa é possível o pedido de indisponibilidade de bens (art. 16),
que pode ocorrer de forma antecedente ou incidental, nos moldes da tutela provisória de urgência do Código
de Processo Civil. O pedido serve para garantir a integral recomposição do erário ou do acréscimo patrimo-
nial resultante de enriquecimento ilícito. Poderá, até mesmo, ser decretada sem a oitiva do réu. Da decisão
diante do pedido de indisponibilidade de bens caberá agravo de instrumento.
A ordem de indisponibilidade de bens deverá priorizar veículos de via terrestre, bens imóveis, bens
móveis em geral, semoventes, navios e aeronaves, ações e quotas de sociedades simples e empresárias,
pedras e metais preciosos e, apenas na inexistência destes, o bloqueio de contas bancárias, de fo rma a
garantir a subsistência do acusado e a manutenção da atividade empresária ao longo do processo.
Mas cuidado, é vedada a decretação de indisponibilidade (art. 16, §§ 13 e 14):
• da quantia de até 40 salários mínimos depositados em poupança, em outras aplicações
financeiras ou conta-corrente.
• de bem de família, salvo se comprovado que o imóvel seja fruto de vantagem patrimonial
indevida.
Outra atenção que devemos ter é que, segundo a redação do legislador, a partir das mudanças
ocorridas com a Lei 14.230/2021, o Ministério Público seria o único responsável pelo ajuizamento da ação
(art. 17), todavia, o Supremo Tribunal Federal decidiu, em Ação Direito de Inconstitucionalidade, que é
inconstitucional a exclusividade do Ministério Público para propor ações de improbidade administrativa (ADI
no 7043), podendo também a pessoa jurídica prejudicada demandar. Assim, tanto o Ministério Público,
quanto a pessoa jurídica prejudicada (nos moldes do artigo 1º, da LIA) podem ajuizar a ação de impro-
bidade administrativa.
49
A propositura da ação a que se refere o caput do art. 17 da LIA prevenirá a competência do juízo
para todas as ações posteriormente intentadas que possuam a mesma causa de pedir ou o mesmo objeto.
A competência é do local do fato ou do local da pessoa jurídica prejudicada (art. 17, §4-A). Se a inicial
preencher os requisitos estabelecidos na lei de improbidade (a qual segue o procedimento comum do CPC
com as adaptações elencadas na LIA), o juiz mandará notificar o requerido para oferecer contestação no
prazo de 30 dias. Cabe no processo de improbidade administrativa pedido de tutela provisória, nos moldes
do Código de Processo Civil.
É nula a decisão de mérito, total ou parcial, da ação de improbidade que (art. 17, § 10-F):
• condenar por tipo diverso daquele definido na petição inicial.
• condenar sem produção das provas por ele tempestivamente especificadas.
Cuidado!
Em que pese seja aplicado o procedimento comum do Código de Processo Civil, há regras do deste
Código que não são aplicadas na ação de improbidade por vedação expressa no art. 17, § 19:
Art. 17. (...)

(...)
§ 19. Não se aplicam na ação de improbidade administrativa:
I – a presunção de veracidade dos fatos alegados pelo autor em caso de revelia;
II – a imposição de ônus da prova ao réu, na forma dos §§ 1o e 2o do art. 373 do CPC;
III – o ajuizamento de mais de uma ação de improbidade administrativa pelo mesmo
fato, competindo ao Conselho Nacional do Ministério Público dirimir conflitos de atribui-
ções entre membros de Ministérios Públicos distintos;
IV – o reexame obrigatório da sentença de improcedência ou de extinção sem resolu-
ção de mérito.
Embora o Código de Processo Civil seja aplicada às ações de improbidade administrativa, algumas
adaptações e vedações devem ser seguidas, de acordo com a LIA.
6.5. Solução consensual

Havendo a possibilidade de solução consensual, poderão as partes requerer ao juiz a interrupção
do prazo para a contestação, por período não superior a 90 (noventa) dias. O art. 17-B da Lei no
8.429/1992 traz os resultados que devem ser alcançados com o acordo: I – o integral ressarcimento do
dano; II – a reversão à pessoa jurídica lesada da vantagem indevida obtida, ainda que oriunda de agentes
privados. Assim como os requisitos para ocorrer o acordo: I – da oitiva do ente federativo lesado, em mo-
mento anterior ou posterior à propositura da ação; II – de aprovação, no prazo de até 60 (sessenta) dias,
pelo órgão do Ministério Público competente para apreciar as promoções de arquivamento de inquéritos
civis, se anterior ao ajuizamento da ação; III – de homologação judicial, independentemente de o acordo
ocorrer antes ou depois do ajuizamento da ação de improbidade administrativa.
50
6.6. Outras observações importantes sobre a LIA

A ação de improbidade administrativa é repressiva, não constitui ação civil, e as suas sanções têm
caráter pessoal. É vedado o uso da referida ação para controle de legalidade de políticas públicas e para
proteção de patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos, coletivos e indi-
viduais homogêneos (art. 17-D), visto que há ações apropriadas para isso, como a ação civil pública, man-
dado de segurança, ação popular, ação direta de constitucionalidade etc.
Em caso de continuidade de ilícito, após a sentença, o juiz promoverá a maior sanção aplicada,
aumentada de 1/3 ou a soma das penas, o que for mais benéfico ao réu. Já no caso de prática de novos
atos ilícitos pelo mesmo sujeito, o juiz somará as sanções. Sendo que, neste caso, as sanções de suspen-
são de direitos políticos e de proibição de contratar ou de receber incentivos fiscais ou creditícios do poder
público devem observar o limite máximo legal de 20 (vinte) anos (art. 18-A).
6.7. Prescrição da pretensão punitiva

Tema sensível e que sofreu diversas alterações com a Lei n o 14.230/2021. Se antes o prazo de
prescrição era (basicamente) de cinco anos, agora o prazo é de 8 anos para prescrição. O objetivo da
prescrição é dar estabilidade às relações jurídicas.
Nos parágrafos do artigo 23 da LIA, há previsões de suspensão e interrupção de prazo prescrici-
onal. Uma novidade na nova redação da LIA é que, agora, haverá possibilidade da chamada prescrição
intercorrente no prazo de 4 (quatro) anos, ou seja, prescrição que ocorre no decorrer do processo judicial:
“§ 5o Interrompida a prescrição, o prazo recomeça a correr do dia da interrupção, pela metade do prazo
previsto no caput deste artigo”. A prescrição intercorrente ocorrerá caso ultrapasse 4 anos entre os marcos
interruptivo que trata o artigo 23, §4º, da LIA, ou seja, entre a propositura da ação até a sentença, não
poderá ultrapassar 4 anos, sob pena de prescrição intercorrente, e por conseguinte nos incisos do §4º.
6.8. Disposições penais importantes

Por fim, concluindo nosso estudo da LIA, o art. 19, embora sofra muitas críticas, estabelece como
crime a representação de improbidade quando o representante tem conhecimento de que o suposto trans-
gressor era inocente e isso terá que ser comprovado para uma eventual responsabilização penal. Tipifica-
ção que evitaria representações pautadas na má-fé.
A previsão do caput do art. 20 já estava prevista na redação original, embora ela nem fosse mais
necessária, pois o art. 12 e seu novo § 9o refere que todas as sanções previstas no dispositivo somente
podem ser executadas após o trânsito em julgado da sentença condenatória de improbidade. Agora, os
§§ 1o e 2o deram nova redação ao antigo parágrafo único, atribuindo prazo para afastamento cautelar em
51
90 dias, prorrogáveis uma única vez. Prazo diferente do estudado na Lei n o 8.112/1990.
Chamamos a atenção do estudante ao § 3o do art. 22, no mesmo sentido do estudado no tópico de
agentes públicos: a sentença absolutória especificamente por inexistência da conduta ou pela negativa da
autoria (art. 386, I e IV, do CPP) produz efeito na ação de improbidade, levando à improcedência da ação.
Veja que não é qualquer sentença penal que absolve o réu.
Ademais, as sanções aplicadas, pelos mesmos fatos, em outras esferas (como em ação pela lei
anticorrupção) deverão ser compensadas com as sanções previstas no art. 12 da Lei de Improbidade Ad-
ministrativa. Necessariamente, estamos aqui diante da observação do princípio constitucional do nom bis
in idem.
6.9 Ações diretas de inconstitucionalidade

A Lei de improbidade administrativa sofreu muitas alterações com a promulgação da Lei 14.230, em
25 de outubro de 2021. Muitos dispositivos tiveram sua constitucionalidade discutida no Supremo Tribunal
Federal, por isso devemos ficar atentos alguns pontos:
• Através da ADI 7236, em liminar (ainda não há julgamento da ação), o STF suspendeu a eficácia
dos seguintes dispositivos da LIA: art. 1º, §8º; art. 12, §1º e §10; art. 17-B, §3º; art. 21, §4º e art. 23-
C.
• Através das ADIs proferiu decisão no sentido de que tanto o MP, quanto a pessoa jurídica prejudi-
cada são partes legitimas para propor ação e celebrar o acordo de não persecução civil. Também
decidiu que não existe obrigatoriedade de defesa judicial, havendo a POSSIBILIDADE dos órgãos
da Advocacia Pública autorizarem a realização de representação judicial, por parte da assessoria
que emitiu o parecer atestando a legalidade prévia do ato administrativo praticado pelo administra-
dor, nos termos autorizados por lei específica (referente ao artigo §20, do artigo 17.
Lembre-se que estas decisões podem ser objeto de sua prova.
Quadro resumo
Improbidade administra- Previsão no art. 37, caput e § 4º, da CF/1988, bem como na Lei nº 8.429/1992 (chamada LIA).
tiva Não se confunde com crime de responsabilidade.
Agentes políticos podem ser responsabilizados pela LIA, como também pela lei de crimes de
responsabilidade, exceto o Presidente da República, que, de acordo com a jurisprudência,
não responde pela LIA.
Responsabilidade em três Uma conduta ilícita praticada pelo agente público pode levar à responsabilização em três es-
esferas feras diferentes: civil, administrativa e penal. Embora as sanções em outras ações possam
ser compensadas com as sanções da LIA.
52
Elementos necessários Sujeito prejudicado Administração Pública direta ou indireta, de

qualquer dos poderes e entes federados, bem
para configuração da LIA como sujeitos que recebam subvenção, benefí-
cio ou incentivo fiscal ou creditício, ou, então,
pessoas cujo erário concorra para a criação ou
custeio.
Sujeito que cometeu o ato Agente público em sentido amplo e o terceiro be-
neficiado.
Ato doloso Não há mais a possibilidade de conduta culposa,
somente ação ou omissão dolosa.
Sucessores Podem responder no limite do valor da herança ou do patrimônio transferido nos
casos de improbidade por danos ao erário ou enriquecimento ilícito. Essa responsa-
bilidade atinge também alterações contratuais.
Condutas e sanções Art. 9º – que importam enriquecimento ilí- Perda dos bens ou valores acrescidos ilicita-
cito em razão do exercício de cargo, man- mente ao patrimônio, perda da função pública,
dato, função, emprego ou atividade pú- suspensão dos direitos políticos até 14 anos, pa-
blica. gamento de multa civil equivalente ao valor do
acréscimo patrimonial e proibição de contratar
com o poder público ou de receber benefícios ou
incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indire-
tamente, ainda que por intermédio de pessoa ju-
rídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo
não superior a 14 anos.
Art. 10 – Causam prejuízo ao erário. Perda dos bens ou valores acrescidos ilicita-
mente ao patrimônio, se concorrer esta circuns-
tância, perda da função pública, suspensão dos
direitos políticos até 12 anos, pagamento de
multa civil equivalente ao valor do dano e proibi-
ção de contratar com o poder público ou de re-
ceber benefícios ou incentivos fiscais ou credití-
cios, direta ou indiretamente, ainda que por in-
termédio de pessoa jurídica da qual seja sócio
majoritário, pelo prazo não superior a 12 anos.
Art. 11 – Atos que atentem contra princí- Pagamento de multa civil de até 24 vezes o valor
da remuneração percebida pelo agente e proibi-
pios da administração pública.
ção de contratar com o poder público ou de re-
ceber benefícios ou incentivos fiscais ou credití-
cios, direta ou indiretamente, ainda que por in-
termédio de pessoa juídica da qual seja sócio
majoritário, pelo prazo não superior a 4 anos.
Procedimento judicial, no- • Qualquer pessoa pode representar.
tas importantes • No processo administrativo, a comissão deve dar conhecimento ao MP, ao TC ou Conselho
de Contas. • Ação deve ser ajuizada pelo MP.
• De forma antecedente ou incidental, é possível o pedido de indisponibilidade de bens.
• A ação de improbidade segue o procedimento comum do CPC.
• A contestação tem prazo de 30 dias.
Indisponibilidade de bens • Nos moldes da tutela provisória de urgência do CPC.
• Pode ocorrer sem oitiva prévia do réu.
• Da decisão cabe agravo de instrumento.
• Na ordem de indisponibilidade, deverá ser priorizado: veículos de via terrestre, bens
imóveis, bens móveis em geral, semoventes, navios e aeronaves, ações e quotas de
sociedades simples e empresárias, pedras e metais preciosos e, apenas na inexis-
tência desses, o bloqueio de contas bancárias.
• Vedada a decretação: da quantia até 40 salários-mínimos depositados em poupança, em
outras aplicações financeiras ou conta-corrente; do bem de família, salvo se comprovado que
53
o imóvel seja fruto de vantagem patrimonial indevida.

É nula a decisão de mérito • Condenar por tipo diverso daquele definido na petição inicial.
• Condenar sem produção das provas por ele tempestivamente especificadas.
total ou parcial
Regras do CPC que não • A presunção de veracidade dos fatos alegados pelo autor em caso de revelia.
• A imposição de ônus da prova ao réu, na forma dos §§ 1º e 2º do art. 373 do CPC.
podem ser aplicadas na
• O ajuizamento de mais de uma ação de improbidade administrativa pelo mesmo
ação de improbidade fato, competindo ao Conselho Nacional do Ministério Público dirimir conflitos de atri-
buições entre membros de Ministérios Públicos distintos.
• O reexame obrigatório da sentença de improcedência ou de extinção sem resolu-
ção de mérito.
Solução consensual • Interrompe em 90 dias o prazo da contestação.
• Desde que haja integral ressarcimento do dano e à pessoa jurídica lesada da van-
tagem indevida obtida, ainda que oriunda de agentes privados.
Prescrição Em oito anos, contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações per-
manentes, do dia em que cessou a permanência. Bem como, quatro anos, no caso
de prescrição intercorrente.
7. Atos Administrativos
7.1. Elementos do ato administrativo

Também chamados de requisitos de validade do ato administrativo. É a partir do art. 2o da Lei no
4.717/1965 (Lei da Ação Popular) que a doutrina administrativista elenca os cinco elementos dos atos admi-
nistrativos, e se popularizou o mnemônico: “COFIFOMOB” (COmpetência; FInalidade; FOrma; Motivo; e OB-
jeto).
7.1.1. Competência
Trata-se de elemento vinculado e diretamente ligado à legalidade.
Delegação da competência: possível se não houver vedação legal. Não pode haver delegação
“total” das atribuições, sob pena de desvirtuamento da função administrativa atribuída ao órgão ou cargo.
Pode ser “vertical” (para subordinado) ou “horizontal’ (para órgão ou agente de mesma hierarquia).
É VEDADA A DELEGAÇÃO:
Matérias de
Decisão de
Atos normativos competência
recursos
exclusiva
54
Avocação da competência: é o inverso da delegação, e só pode ocorrer de forma vertical (o supe-

rior avoca competência de subordinados). É excepcional e sempre temporária. Demanda motivos relevan-
tes devidamente justificados.
7.1.2. Finalidade
Tratada como a razão genérica do ato, que, de forma mediata, em sentido amplo, será sempre o
interesse público. Trata-se de elemento sempre vinculado.
Vício: abuso na modalidade desvio de poder.
7.1.3. Forma
A forma ou elemento formal é o modo como a vontade do ato se exterioriza na realidade. Constitui
requisito vinculado e necessário para sua perfeição. Por outro lado, quando o erro na forma atinge a es-
sência do ato, torna-se imperiosa a sua anulação, uma vez que será vício insanável. Tem-se, assim, o
chamado princípio do formalismo moderado ou da “instrumentalidade das formas”, visto que a forma é
o meio e não um fim em si mesma.
Lei no 9.784/1999
Art. 22. Os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada se
não quando a lei expressamente a exigir.
7.1.4. Motivo
São os pressupostos no mundo dos fatos e do direito que fundamentam a prática do ato. Motivo é
o suporte fático abstrato (previsão na lei) e o suporte fático concreto (no mundo real), que determinam ou
autorizam que o ato seja praticado. É o elemento pelo qual identificamos o princípio da subsunção no direito
administrativo.
Será um elemento vinculado nas hipóteses em que a lei determina que, configurada certa
situação fática, deve o agente público praticar o ato.
Será um elemento discricionário nas hipóteses em que a lei autoriza que, configurada
certa situação fática, o agente público pratique o ato, segundo critérios de conveniência e opor-
tunidade.
Não confunda motivo com motivação!
A motivação é a fundamentação do ato administrativo, constituindo parte do elemento forma. Ela

é a descrição do motivo, mas não se confunde com este. A motivação, quando obrigatória, é a
55
exteriorização formal do elemento motivo, de modo que sua ausência, nesse caso, representa vício formal.
A motivação pode ocorrer no próprio corpo do ato, chamada de motivação contextual, ou pode se
reportar a outros documentos (como um parecer jurídico), chamada, nesse caso, de motivação aliunde
(§ 1o do art. 50 da Lei n o 9784/1999).
A motivação é imprescindível para o controle dos atos administrativos pelo interessado.
Teoria dos motivos determinantes: teoria preconizada por Gaston Jèze a partir da jurisprudência do
Conselho de Estado francês, que trata do controle do motivo do ato administrativo. Com base nessa teoria,
entende-se que os fundamentos fáticos e legais declarados pela administração como determinantes para a
prática do ato podem ser objeto de controle judicial ou pela própria administração. Ou seja, a motivação
deve ser verdadeira. Deve corresponder ao real motivo (fático e jurídico), e, mesmo quando não for obri-
gatória, caso seja realizada, a motivação expressa deve ser idônea. Se for falsa, o ato tem vício de legali-
dade.
7.1.5. Objeto
O objeto é o conteúdo material do ato, é o “ato em si”. Esse elemento está intimamente ligado ao
elemento motivo. Assim, quando o motivo for vinculado, caberá apenas um objeto a ser realizado, por de-
terminação legal. Quando houver discricionariedade, haverá liberdade de apreciação, dentro das margens
legais, a respeito da conveniência e oportunidade em torno do motivo, resultando a escolha pela prática do
ato a materialização do objeto, entre os possíveis em lei.
Portanto, os elementos motivo e objeto consistem, nos atos discricionários, no chamado
“mérito administrativo”, pois é neles que reside a discricionariedade dos atos discricionários.
Mérito Administrativo: Quando se fala em poderes da administração, vê-se que o poder discricionário
é aquela margem de liberdade, conferida pelo legislador, para que o agente público avalie a conveniência
e a oportunidade para a prática do ato, desde que preenchidos os requisitos e nos limites da lei. Ou seja, é
uma autorização para prática do ato.
Essa “margem de liberdade” é chamada de mérito administrativo, e só existe nos atos discricioná-
rios. Nos atos vinculados, nos quais não há essa liberdade, todos os elementos são vinculados. Nos
atos discricionários, contudo, apesar de os elementos competência, finalidade e forma serem vinculados,
os elementos motivo e objeto serão discricionários.
O controle de mérito, então, será o controle de conveniência e oportunidade do ato, e poderá
resultar (entendendo-se pela inconveniência ou inoportunidade) na revogação do ato.
Veja que não há vício nesse caso (o que ensejaria a anulação). Assim, só podem ser revogados
atos discricionários, porque apenas neles há o referido mérito administrativo.
56
Por outro lado, o controle judicial do ato jamais poderá adentrar nesse mérito, para avaliar
conveniência e oportunidade. Um juiz não pode revogar um ato administrativo de outra autoridade, mas
apenas anulá-lo por vício de legalidade.
Em suma: existe controle judicial dos atos discricionários, mas apenas quanto aos critérios de legali-
dade.
Portanto, não esqueça!
O Poder Judiciário pode sempre controlar (anular) atos administrativos discricionários, quanto à aná-
lise dos seus elementos vinculados (competência, finalidade e forma). Quanto ao mérito do ato (elementos
motivo e objeto), poderá realizar o controle de “razoabilidade e proporcionalidade”, aferindo se o exercício
de escolha pelo agente público (conveniência e oportunidade) se deu dentro dos limites legais.
Trata-se, portanto, de controle de legalidade do mérito.
7.2. Atributos do ato administrativo

7.2.1. Presunção de legalidade
Está presente em todos os atos administrativos. Trata-se de presunção relativa (juris tantum), ou
seja, cabe prova em contrário, mas o ônus dessa prova é do administrado.
7.2.2. Imperatividade
Trata-se da característica oriunda do aspecto imperativo dos atos administrativos, que se manifesta
na possibilidade de criar obrigações aos administrados unilateralmente, sem a prévia concordância
deles.
Decorre do jus imperii (poder de império) estatal ou poder extroverso. Não está presente em
todos os atos. Está presente apenas nos atos em que não há necessidade de anuência do administrado
para que sejam realizados (ex.: poder de polícia ou atos punitivos).
7.2.3. Autoexecutoriedade
Trata-se da característica que permite a administração colocar em prática (ou seja, executar), di-
retamente, inclusive mediante o uso da força, o ato administrativo, sem necessidade de autorização
judicial prévia. Não está presente em todos os atos, mas apenas nos casos de:
• previsão legal expressa;
• urgência.
7.2.4. Tipicidade
Trata-se de desdobramento do princípio da legalidade da administração pública.
57
Todo ato administrativo dever ter previsão legal, ou seja, deve ser um “ato típico”, fundamentado.
7.3. Classificações dos atos administrativos

São diversas as classificações dos atos, e cabe destacar algumas:
Ato simples: é o que decorre de uma única manifestação de vontade, seja de um único
órgão ou agente (ato simples singular) ou de vários agentes em conjunto como órgão colegiado
(ato simples colegiado).
Ato complexo: é o que decorre de duas ou mais manifestações de vontade de diferentes
órgãos ou autoridades para que sua formação esteja completa. Trata-se de um único ato que se
compõe de mais de uma manifestação de vontade.
Ato composto: trata-se de ato que necessita de uma manifestação de vontade principal,
quanto ao conteúdo, e outra manifestação de vontade que autorize ou aprove essa manifestação.
Nesse caso, tem-se dois atos: um principal (conteúdo do ato) e outro acessório ou instrumental
(tais como ratificação, homologação, aprovação).
Ato válido: é o que está de acordo com a legislação, respeitou todos os requisitos de
formação e não contém vícios em seus elementos.
Ato nulo: está em desacordo com o ordenamento, é ato ilegal ou ilegítimo, possui vício
insanável em algum dos seus elementos; deve ser anulado, produzindo efeitos ex tunc (retroati-
vos) à anulação, declarando inválidos todos os efeitos eventualmente produzidos (contraditório
no caso de terceiros interessados de boa-fé);
Ato anulável: está em desacordo com o ordenamento, é ato ilegal ou ilegítimo, mas possui
vício sanável em algum dos seus elementos, podendo ser convalidado pela administração ou
anulado (convalidar ou anular é decisão discricionária).
Ato inexistente: possui apenas aparência de ato administrativo, mas não se originou de
agente público; é o caso dos atos realizados pelo “usurpador de função”, que se faz passar por
agente público diante de um cidadão. Não há prazo para que se desconstituam os efeitos do ato
inexistente, mas é possível a responsabilidade civil da administração por culpa in vigilando, por
danos causados pelo usurpador (ex.: médico fake em hospital público).
7.4. Espécies de atos administrativos

Atos normativos: são atos com generalidade e abstração, sem destinatários determinados
(ex.: decretos, resoluções, instruções normativas).
Atos ordinatórios: decorrentes do poder hierárquico (ex.: memorandos, ofícios, portarias).
58
Atos negociais: mediante solicitação do particular. Obs.: Não são contratos. Podem ser:
• vinculados e definitivos (ex.: licença); ou
• discricionários e precários (ex.: autorizações).
Atos enunciativos: não contêm manifestação de vontade da administração. Podem ser
declaratórios (ex.: certidões e atestados) ou opinativos (ex.: pareceres).
Atos punitivos: imposição de sanções. Fundados no:
• poder disciplinar (servidores ou particulares com vínculo específico com a Administração);
ou
• poder de polícia (particulares em geral).
7.5. Extinção dos atos administrativos

A compreensão da extinção dos Atos Administrativos requer a leitura da seguinte súmula:
Súm. no 473 do STF: A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de
vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por
motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada,
em todos os casos, a apreciação judicial.
Anulação: É controle de legalidade, pela administração ou judiciário. Ocorre em atos nulos

(vícios insanáveis) ou anuláveis (vícios sanáveis). Se tiver efeitos favoráveis ao administrado,
deve ser dado contraditório.
Revogação: É controle de mérito, pela própria administração, jamais pelo judiciário. Não
se trata de ato viciado. É ato válido, que, por conveniência e oportunidade, será revogado pela
autoridade competente. Não podem ser revogados: atos consumados, atos vinculados, atos com
direitos adquiridos, atos preclusos no processo administrativo.
Atenção!
Lei no 9.784/1999
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram

efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que
foram praticados, salvo comprovada má-fé.
(...)
§ 2o Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida (inclusive instauração
de processo administrativo) de autoridade administrativa que importe impugnação à
validade do ato.
LINDB
Art. 21. A decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, decretar a
invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa deverá indicar
de modo expresso suas consequências jurídicas e administrativas.
Art. 22. (...)
§ 1o Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste,
59
processo ou norma administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas que

houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente.
Extinção dos Atos Administrativos

ANULAÇÃO REVOGAÇÃO CASSAÇÃO CADUCIDADE
Controle de legalidade Controle de mérito Beneficiário deixa de Ato perde fundamento

(conveniência e cumprir os requisitos legal
oportunidade)
Administração ou Própria administração Mudança nos fatos Mudança na legislação

judiciário (ilegalidade
superveniente)
Ato inválido (nulo ou Ato válido Causa superveniente Causa superveniente

anulável)
Retroage Não retroage Não ocorre Não ocorre

(ex tunc) (ex nunc) automaticamente automaticamente
8. Controle da Administração Pública
8.1. Conceito
A Administração Pública tem o dever-poder de controle de seus atos, podendo exercer ela mesma
o controle (princípio da autotutela), chamado controle interno, quando exercido pelo próprio Poder que pra-
ticou o ato, assim como também está sujeita ao controle externo, quando um poder realiza controle do outro.
Esse controle não recai apenas sobre os órgãos do Poder Executivo, mas também a qualquer entidade
administrativa da administração indireta, qualquer órgão, de qualquer dos Poderes, da administração direta
no exercício da função administrativa.
O controle pode ser exercido de forma popular também, como traz a Constituição Federal, em seu
art. 37, § 3o:
Art. 37. (...)
(...)
§ 3o A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta
e indireta, regulando especialmente:
I – as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a
manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e
interna, da qualidade dos serviços;
II – o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de go-
verno, observado o disposto no art. 5o, X e XXXIII;
60
III – a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, em-

prego ou função na administração pública.
O inciso II foi parcialmente disciplinado pela Lei n o 12.527/2011, regulamentada pelo Decreto n o
7.724/2012, chamada Lei de Acesso à Informação (LAI).
O controle da Administração Pública também é uma tarefa do Ministério Público (art. 129 da CF), e
a principal ferramenta de controle judicial do órgão é a Ação Civil Pública.
Quanto ao âmbito de atuação do controle de atos podemos vislumbrar duas formas: subordinação
e vinculação. O controle por subordinação ocorre dentro de uma mesma pessoa jurídica, realizado por
autoridade hierarquicamente superior, por exemplo, o secretário de educação efetua controle de ato do
diretor da escola pública, essa é uma espécie de controle interno. Já o controle por vinculação é externo,
pois se refere ao controle que exerce a administração direta sobre as entidades descentralizadas (autar-
quias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista), trata-se do controle finalístico.
8.2. Controle administrativo

O controle administrativo é o poder de fiscalização e correção que a Administração Pública tem sobre
os atos. Esse controle pode se dar em razão da legalidade, em que atos ilegais devem ser anulados, ou
pode ser controle de mérito, no qual a Administração Pública tem a possibilidade de revogar atos, quando
não são mais convenientes e oportunos. No Decreto-lei no 200/1967, ele é denominado de supervisão minis-
terial. Esse poder é reconhecido pelo judiciário, nas Súm. nos 346 e 473 do STF, e pelo legislador, no art. 53
da Lei no 9.784/1999.
O controle pode ser por própria iniciativa da Administração Pública, ou seja, de ofício, como também
por provocação. Importante destacar que o controle de mérito somente pode ser realizado pela própria admi-
nistração, o Poder Judiciário (no controle externo) só pode, quando provocado, analisar a legalidade dos atos,
buscando a sua anulação. Decorre do direito de apreciação pelo Poder Judiciário quando houver lesão ou
ameaça a direito, segundo o art. 5o, XXXV, da CF/1988, assim como assegura que todos têm direito de petição
nos Poderes Públicos (art. 5o, XXXIV). Outra forma de controle é a possibilidade legal de recursos adminis-
trativos.
Alguns órgãos de controle administrativo:
• Controlador Geral, órgão interno dos entes federativos, vinculado ao chefe do poder executivo, como
é o caso da Controladoria Geral da União (CGU);
• Conselho Nacional de Justiça (CNJ) é órgão interno de controle (Art. 103-B, da CF), trata-se de órgão
do Poder judiciário. Presidido pelo presidente do STF.
• Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) é órgão externo de controle (Art. 130-A da CF), ele
61
faz parte do Poder Executivo. Presidido pelo Procurador Geral da República.
8.3. Recurso hierárquico próprio e impróprio

O recurso próprio é o recurso endereçado à autoridade imediatamente superior à que
praticou o ato recorrido, podendo ser interposto sem necessidade de previsão legal. Já o recurso
impróprio é aquele dirigido a uma autoridade que não ocupa posição de superioridade hierár-
quica em relação a quem praticou o ato recorrido. Nesta forma, só poderá ocorrer o recurso se
houver previsão legal. Ex.: recurso contra decisão tomada por autarquia endereçado ao Ministro
da pasta à qual a entidade recorrida está vinculada.33
8.4. Prescrição administrativa

A prescrição administrativa deve ser vista sob três aspectos: a possibilidade de a Administração
Pública rever seus atos; a perda do prazo para que possa aplicar penalidades administrativas; e a prescrição
do administrado de recorrer de decisão administrativa.
Caso a lei específica não preveja o prazo para a Administração Pública rever seus atos, será apli-
cada de forma subsidiária, na esfera federal, a Lei n o 9.784/1999, que disciplina o processo administrativo
no âmbito federal. O art. 54 da Lei estabelece o prazo decadencial de 5 (cinco) anos para a Administração
anular atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis aos destinatários, salvo situação de má -fé,
ocasião em que não será aplicado prazo decadencial.
Outro dispositivo importante sobre prescrição é o art. 142 da Lei n o 8.112/1990, estatuto dos servi-
dores federais, que traz a prescrição de 5 (cinco) anos para a administração pública aplicar a demissão,
cassação de aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo em comissão; a prescrição de 180
(cento e oitenta) dias para a pena de advertência; e 2 (dois) anos a prescrição para aplicação da pena de
suspensão.
No que tange ao Poder Polícia, a prescrição para punição é de 5 (cinco) anos para ação punitiva da
Administração Pública Federal, Direta ou Indireta, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração
permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado, de acordo com o art. 1 o da Lei no 9.873/1999.
A prescrição administrativa também pode ser referente ao ajuizamento da ação, no caso a perda
do direito de ação. Ela ocorre em cinco anos como regra, de acordo com o artigo 1º do Decreto-Lei
20.910/32 e artigo 1º-C do Decreto-Lei 9.494/1997.
62
8.5. Controle legislativo

Trata-se do controle que é exercido pelo Poder Legislativo sobre a Administração Pública. São hi-
póteses previstas na Constituição Federal de intervenção entre poderes. O controle legislativo implica na
possibilidade de interferência no Poder Judiciário (quando executa função administrativa) e no Poder Exe-
cutivo, neste último, abrange a Administração Direita e Indireta. Essa possibilidade de controle constitui
uma exceção ao princípio da separação de Poderes, previsto no art. 2 o da CF/1988.34
Segundo a doutrinadora Di Pietro, esse controle legislativo pode ocorrer de duas formas:
1) Controle político: de legalidade e de mérito, pois vai apreciar as decisões administra-
tivas sob o aspecto inclusive da discricionariedade. Exemplos:
a) Segundo o art. 49, I, II, III, IV, XII, XIV, XVI, XVII, da CF/1988, bem como o art. 52,
III, IV, V, XI, tratam da competência do Congresso Nacional e do Senado para apre-
ciar a priori ou a posteriori os atos do Poder Executivo.
b) Convocação de Ministro de Estado pela Câmara dos Deputados ou pelo Senado para
prestar informações, sob pena de crime de responsabilidade no caso de ausência
(art. 50 da CF/1988).
c) Apuração de irregularidades pelas Comissões Parlamentares de Inquérito, as quais
têm poder de investigação (não de sanção) próprios das autoridades judiciais; suas
conclusões são encaminhadas ao Ministério Público para que promova a responsa-
bilidade civil ou criminal dos infratores (art. 58, § 3o, da CF/1988).
d) Competência do Senado Federal para processar e julgar o Presidente e o Vice-Pre-
sidente da República nos crimes de responsabilidade (art. 52 da CF/1988).
e) A competência do Senado para fixar, por proposta do Presidente da República, limi-
tes globais para o montante da dívida consolidada da União, estados, Distrito Federal
e dos municípios; para dispor sobre o limite e condições para operação de crédito
externo e dispor sobre o limite e condição de concessão de garantia da União em
operação de crédito externo e interno (art. 52, VI, VII e VIII, da CF/1988).
f) Competência do Congresso Nacional para sustar os atos normativos do Poder Exe-
cutivo que exorbitam o poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa
(art. 49, V, da CF/1988).
g) Controle financeiro com o auxílio do Tribunal de Contas.
63
2) Controle financeiro: disciplinado entre os arts. 70 e 75 da CF/1988, refere-se à fisca-

lização contábil, financeira e orçamentária. Traz normas básicas, como:
a) A fiscalização abrange a contábil, a financeira, a orçamentária, a operacional e a
patrimonial.
b) Os aspectos controlados são:
i. legalidade de ato;
ii. controle de legitimidade;
iii. controle de economicidade;
iv. controle de fidelidade funcional;
v. controle de resultados de cumprimento de programas de trabalho e meta.
c) As pessoas controladas são: União, estados, municípios (art. 31 da CF/1988), Distrito
Federal e entidades da Administração Direta e Indireta, bem como qualquer pessoa
física ou entidade pública que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre di-
nheiro, bens e valores públicos.
d) A fiscalização compreende o controle externo, realizado pelo Poder Legislativo, com
auxílio do Tribunal de Contas, ou o controle interno, feito por cada um dos Poderes.
O controle externo compreende (art. 71 da CF/1988):
i. fiscalização financeira;
ii. consulta (quando emite parecer prévio sobre as contas prestadas);
iii. informação ao Congresso Nacional, às casas legislativas ou às comissões;
iv. julgamento de contas;
v. aplicação de sanção nos casos de ilegalidade ou irregularidade;
vi. correção, quando assina prazo para o órgão ou entidades adotar providências ne-
cessárias para o cumprimento da lei; ou quando susta a execução de ato impug-
nado;
vii. ouvidor, quando recebe denúncia de irregularidades.
De acordo com o art. 74, §§ 1o e §2o, da CF/1988, os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem
conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob
pena de responsabilidade solidária. Inclusive, qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é
parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas
da União.
Cabe ao Tribunal de Contas da União sustar a execução do ato impugnado, se não atendido,
64
comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal. Essa atribuição também cabe ao
Congresso Nacional, de acordo com o art. 49, V, da CF/1988, que trata da competência do Congresso:
“sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de dele-
gação legislativa”.
Sobre o Tribunal de Contas, ainda cumpre ressaltar o teor da Súm. Vinc. no 3 do STF: “Nos pro-
cessos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da
decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada
a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão”.
8.6. Controle judicial

O controle judicial é aquele exercido pelo Poder Judiciário, realizado mediante provocação. Para o
controle judicial, temos as principais ações: mandado de segurança, habeas corpus, ação civil pública, ação
popular, mandado de injunção, habeas data e ação de improbidade administrativa.
Essas são as principais, mas isso não impede outras ações, por exemplo, a Ação Direta de Incons-
titucionalidade (arts. 102, I, a, e 103 da CF/1988 e Lei n o 9.868/1999).
Quadro resumo sobre os aspectos principais referentes ao controle de atos:
O que é Instrumento jurídico de fiscalização sobre a atuação dos agentes, órgãos e entidades da
Administração Pública.
Natureza Natureza jurídica de princípio fundamental da administração pública.
Órgão controlador Administrativo Legislativo ou Parlamentar Judicial
Pode ocorrer de ofício Pode ser político. Ex.: Somente se for provocado
ou mediante provoca- quando o Congresso susta quando se tratar de controle
ção. um ato normativo do Execu- externo.
Fundado no poder da tivo, por exorbitar o Poder
autotutela. Regulamentador.
Pode ser pela supervi- Pode ser financeiro.
são ministerial/secreta- Ex.: fiscalização contábil, fi-
rial. nanceira e orçamentária
exercida com auxílio do Tri-
bunal de Contas.
Momento de controle Prévio. Concomitante. Posterior.
Ex.: parecer da advoca- Ex.: fiscalização/auditoria de Ex.: julgamento de contas pelo
cia pública orientando obras em execução. Tribunal de Contas.
gestor.
Origem do controle ou a Interno: dentro do Externo: um Poder sobre o Popular (ou social): realizado
65
extensão mesmo Poder. outro. pelo povo.

Ex.: controle exercido Ex.: quando o judiciário anula Ex.: denúncia de irregularidade
pelas chefias sobre ato ilegal do Executivo. perante o Tribunal de Contas
seus subordinados, da União.
dentro do mesmo ór-
gão.
Quanto ao aspecto Legalidade (ou legitimi- Mérito: praticado apenas pela Obs: O poder Judiciário pode
dade): realizado pela Administração, podendo re- revogar atos em razão do mé-
própria Administração, vogar atos por inconveniên- rito quando se tratar de seus
em razão do princípio cia e inoportunidade. próprios atos, no exercício da
da autotutela, ou pelo Ex.: revogação de férias de função atípica administrativa.
judiciário. servidor por situação de cala-
midade pública.
Mandado de segurança, habeas corpus, ação civil pública, ação popular,
Ações de controle
mandado de injunção, habeas data, ação de improbidade administrativa.
Prescrição Prazo decadencial para administração anular – regra é de 5 anos (art. 54

da Lei no 9.784/1999); Prazo prescricional de 5 anos para ajuizar a ação.
Recurso Hierárquico próprio: Hierárquico impróprio: para Obs.: No Brasil, não é exigido
para a autoridade supe- outra autoridade não superior esgotamento da via administra-
rior àquela que praticou àquela que praticou o ato re-
tiva para acesso ao Poder Ju-
o ato recorrido. corrido. Exige previsão legal.
diciário (art. 5º, XXXV, da
CF/1988). A exceção se en-
contra no artigo 217, §1º, da
CF, no que tange ao desporto.
Artigos importantes Arts. 31, 49, V, 70, 71 e 74 da CF/1988.
9. Processo Administrativo Federal
O Processo Administrativo Federal é disciplinado pela Lei n.º 9.784/99 e constitui-se como
uma série de atos em cadeia que tem como finalidade a “proteção dos direitos dos administrados
e ao melhor cumprimento dos fins da Administração”. É importante ressaltar que tal lei constitui-
se como a definição geral do processo administrativo, existindo diferentes regulamentações so-
bre cada procedimento em leis específicas, como é o caso do processo administrativo disciplinar
– regido pela lei nº 8.112/90.
De forma geral o processo administrativo federal, cujas normativas se utilizam também
subsidiariamente nos procedimentos específicos, constitui-se a partir da instauração, passando
66
pela fase d instrução, com uma decisão final, da qual cabe recurso, como ilustra o esquema a
seguir:
Instauração
Instruçã
o
Decisão
Recurso
Princípios
O Processo Administrativo Federal é regido por uma série de princípios administrativos,
os quais são elencados já no início da Lei n.º 9.784, em seu artigo 2º. São eles:
• Legalidade
• Finalidade
• Motivação
• Razoabilidade
• Proporcionalidade
• Moralidade
• Ampla defesa
• Contraditório
• Segurança jurídica
• Interesse público
• Eficiência
Informalismo e Oficialidade – princípios implícitos que podem ser extraídos de disposi-

tivos da lei.
Princípios Implícitos:
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os crité-
rios de:
I - atuação conforme a lei e o Direito;
II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou
competências, salvo autorização em lei;
67
III - objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de

agentes ou autoridades;
IV - atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé;
V - divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas
na Constituição;
VI - adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e san-
ções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse
público;
VII - indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão;
VIII – observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados;
IX - adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza,
segurança e respeito aos direitos dos administrados; Princípio do Informalismo
X - garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de alegações finais, à produção
de provas e à interposição de recursos, nos processos de que possam resultar sanções e
nas situações de litígio;
XI - proibição de cobrança de despesas processuais, ressalvadas as previstas em lei;
XII - impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem prejuízo da atuação dos
interessados; Princípio da Oficialidade
XIII - interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento
do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação.
Direitos dos administrados

Os direitos dos administrados estão assegurados no artigo 3º, sendo eles:
I - ser tratado com respeito pelas autoridades e servidores, que deverão facilitar o exercício
de seus direitos e o cumprimento de suas obrigações;
II - ter ciência da tramitação dos processos administrativos em que tenha a condição de
interessado, ter vista dos autos, obter cópias de documentos neles contidos e conhecer
as decisões proferidas;
III - formular alegações e apresentar documentos antes da decisão, os quais serão objeto
de consideração pelo órgão competente;
IV - fazer-se assistir, facultativamente, por advogado, salvo quando obrigatória a repre-
sentação, por força de lei.
Instauração
A instauração do processo administrativo federal é marcada por seu início, podendo este
iniciar de ofício ou a pedido dos interessados (por meio de um requerimento).
Art. 6o O requerimento inicial do interessado, salvo casos em que for admitida solicitação
oral, deve ser formulado por escrito e conter os seguintes dados:
I - órgão ou autoridade administrativa a que se dirige;
II - identificação do interessado ou de quem o represente;
III - domicílio do requerente ou local para recebimento de comunicações;
IV - formulação do pedido, com exposição dos fatos e de seus fundamentos;
V - data e assinatura do requerente ou de seu representante.
Parágrafo único. É vedada à Administração a recusa imotivada de recebimento de
documentos, devendo o servidor orientar o interessado quanto ao suprimento de eventuais
falhas.
São legilitados como interessados para iniciar um processo administrativo federal – e

também para apresentar recursos, como se verá – os seguintes:
I - pessoas físicas ou jurídicas que o iniciem como titulares de direitos ou interesses
individuais ou no exercício do direito de representação;
68
II - aqueles que, sem terem iniciado o processo, têm direitos ou interesses que possam
ser afetados pela decisão a ser adotada;
III - as organizações e associações representativas, no tocante a direitos e interesses
coletivos;
IV - as pessoas ou as associações legalmente constituídas quanto a direitos ou interesses
difusos.
No tocante à competência, é importante lembrar que embora ela seja irrenunciável, cabe
delegação e avocação, devendo ser exercida pelos órgãos administrativos a que foi atribuída
como própria (art. 11). No caso de inexistência de competência legal específica, o processo
administrativo deve ser iniciado perante a autoridade de menor grau hierárquico para decidir no
caso concreto. Assim, poderá a competência ser delegada:
• em parte, quando for conveniente por razões técnicas, jurídicas, econômicas, sociais ou
territoriais;
• para órgãos ou titulares não subordinados hierarquicamente;
O mesmo se aplica à delegação dos órgãos colegiados aos respectivos presidentes.
• O ato de delegação e sua revogação devem ser publicados no meio oficial.
Dispositivos importantes: delegação
Art. 13. Não podem ser objeto de delegação:

I - a edição de atos de caráter normativo;
II - a decisão de recursos administrativos;
III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.
Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente
justificados, a avocação temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente
inferior.
Art. 16. Os órgãos e entidades administrativas divulgarão publicamente os locais das
respectivas sedes e, quando conveniente, a unidade fundacional competente em matéria
de interesse especial.
Impedimento e Suspeição
Art. 18. É impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou autoridade que:

I - tenha interesse direto ou indireto na matéria;
II - tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou representante, ou
se tais situações ocorrem quanto ao cônjuge, companheiro ou parente e afins até o terceiro
grau;
III - esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou respectivo
cônjuge ou companheiro.
Art. 19. A autoridade ou servidor que incorrer em impedimento deve comunicar o fato à
autoridade competente, abstendo-se de atuar.
Parágrafo único. A omissão do dever de comunicar o impedimento constitui falta grave,
para efeitos disciplinares.
Art. 20. Pode ser arguida a suspeição de autoridade ou servidor que tenha amizade
íntima ou inimizade notória com algum dos interessados ou com os respectivos cônjuges,
companheiros, parentes e afins até o terceiro grau.
69
Art. 21. O indeferimento de alegação de suspeição poderá ser objeto de recurso, sem
efeito suspensivo.
Atos do processo
Em razão do Princípio do Informalismo, os atos do processo administrativo não dependem
de uma forma determinada – salva quando a lei expressamente a exigir – e devem ser produzidos
por escrito, “em vernáculo, com a data e o local de sua realização e a assinatura da autoridade
responsável” (art. 22, §§), realizados em dias úteis, no horario de funcionamento da repartição e
praticados no prazo de 5 dias – prazo que, mediante jusitifcação comprovada, pode ser dilatado
até o dobro –, salvo disposição específica. Ainda, dispõem os demais parágrafos do artigo 22
que:
§ 2o Salvo imposição legal, o reconhecimento de firma somente será exigido quando
houver dúvida de autenticidade.
§ 3o A autenticação de documentos exigidos em cópia poderá ser feita pelo órgão
administrativo.
§ 4o O processo deverá ter suas páginas numeradas sequencialmente e rubricadas.
Os atos do processo devem ser realizados, preferencialmente, na sede do órgão, devendo

o interessado ser cientificado se o local for diverso deste (art. 25).
Instrução
Os elementos que a intimação deve conter estão elencados no artigo 26 da lei,
disciplinando esta, ainda, que o desatendimento da intimação não importa o reconhecimento
da verdade dos fatos, nem a renúncia a algum direito pelo administrado.
Art. 29. As atividades de instrução destinadas a averiguar e comprovar os dados

necessários à tomada de decisão realizam-se de ofício ou mediante impulsão do órgão
responsável pelo processo, sem prejuízo do direito dos interessados de propor atuações
probatórias.
Podem ser realizadas consultas públicas, mediante despacho motivado, em questões de

interesse geral (art. 31), e audiências públicas, diante da relevância da questão, estando essa
abertura à juízo da autoridade (art. 32). Em matérias relevantes, órgãos e entidades
administrativas poderão estabelecer outros meios de participação de administrados, diretamente
ou por meio de organizações e associações legalmente reconhecidas (art. 33).
Importante destacar, também, que são inadmissíveis no processo administrativo provas
ilícitas.
Súmula 591: É permitida a “prova emprestada” no processo administrativo disciplinar,
desde que devidamente autorizada pelo juízo competente e respeitados o contraditório e
a ampla defesa.
Art. 38. O interessado poderá, na fase instrutória e antes da tomada da decisão, juntar
70
documentos e pareceres, requerer diligências e perícias, bem como aduzir alegações

referentes à matéria objeto do processo.
Art. 42. Quando deva ser obrigatoriamente ouvido um órgão consultivo, o parecer deverá
ser emitido no prazo máximo de quinze dias, salvo norma especial ou comprovada
necessidade de maior prazo.
§ 1º Se um parecer obrigatório e vinculante deixar de ser emitido no prazo fixado, o
processo não terá seguimento até a respectiva apresentação, responsabilizando-se quem
der causa ao atraso.
§ 2º Se um parecer obrigatório e não vinculante deixar de ser emitido no prazo fixado, o
processo poderá ter prosseguimento e ser decidido com sua dispensa, sem prejuízo da
responsabilidade de quem se omitiu no atendimento.
Em síntese, sobre os pareceres obrigatórios, vinculantes ou não, pode-se dizer que:
Processo não terá seguimento até a

Parecer obrigatório e vinculante
apresentação do parecer
Processo seguirá e pode haver

Parecer obrigatório e não vinculante
decisão com dispensa do parecer
Ao fim da instrução, o interessado terá o direito de se manifestar no prazo máximo de dez

dias – salvo definição de outro prazo legal.
Art. 45. “Em caso de risco iminente, a Administração Pública poderá motivadamente
adotar providências acauteladoras sem a prévia manifestação do interessado”.
Decisão
Deve a Administração Pública emitir, explicitamente, decisão nos processos
administrativos e sobre solicitações ou reclamações em matérias que forem de sua competência
e, quando conluída a instrução, terá prazo de até trinta dias para decidir – cabendo prorrogação
por igual período, que seja expressamente motivada. Quando exaurida a finalidade do processo
administrativo ou o objeto da decisão se tornar impossível, inútil ou prejudicado por fato
superveniente, cabe ao órgão competente declarar extinto o processo.
Art. 49-A. No âmbito da Administração Pública federal, as decisões administrativas que

exijam a participação de 3 (três) ou mais setores, órgãos ou entidades poderão ser
tomadas mediante decisão coordenada.
Relembrando: Os atos administrativos devem ser motivados!
71
Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos
fundamentos jurídicos, quando:
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;
V - decidam recursos administrativos;
VI - decorram de reexame de ofício;
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres,
laudos, propostas e relatórios oficiais;
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.
§ 1o A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração
de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou
propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato.
Desistência
Mediante uma manifestação escrita, aquele intressado que iniciou o processo
administrativo pode desistir total ou parcialmente daquele pedido, podendo, também, renunciar
a direitos disponíveis. Tal desistência ou renúncia atingirá apenas aquele que formulou a
manifestação.
O prosseguimento do processo não será prejudiciado, pois, pelo Princípio da Oficialidade,
cabe a administração movimentar o processo considerando o interesse público, se assim houver.
Recurso
Concluído o processo administrativo com a decisão, frente a razões de legalidade e de
mérito, cabe recurso administrativo, como disciplina o art. 56 da Lei n.º 9.875, o qual será dirigido
à autoridade que proferiu a decisão. Esta autoridade, se não reconsiderar a decisão no prazo de
cinco dias, o encaminhará à autoridade superior. O prazop para interposição de recurso
administrativo será de 10 dias, contados a partir da ciência ou divulgação oficial da decisão
recorrida (art. 59). Interposto o recurso, deve o órgão competente intimar os demais interessados
para apresentarem alegações no prazo de 5 dias (art. 62).
O recurso tramitará, em, no máximo 3 instâncias (art. 57), sendo legitimados para
interpor o recurso:
I - os titulares de direitos e interesses que forem parte no processo;

II - aqueles cujos direitos ou interesses forem indiretamente afetados pela decisão
recorrida;
III - as organizações e associações representativas, no tocante a direitos e interesses
coletivos;
IV - os cidadãos ou associações, quanto a direitos ou interesses difusos.
Atenção: A interposição de recurso administrativo independe de caução, salvo exigência

legal.
72
Súmula Vinculante n. 21: É inconstitucional a exigência de depósito ou arrolamento

prévios de dinheiro ou bens para admissibilidade de recurso administrativo.
Súmula 373: É ilegítima a exigência de depósito prévio para admissibilidade de recurso
administrativo.
Dispositivos importantes:
Art. 61. Salvo disposição legal em contrário, o recurso não tem efeito suspensivo.
Parágrafo único. Havendo justo receio de prejuízo de difícil ou incerta reparação
decorrente da execução, a autoridade recorrida ou a imediatamente superior poderá, de
ofício ou a pedido, dar efeito suspensivo ao recurso.
Art. 63. O recurso não será conhecido quando interposto:
I - fora do prazo;
II - perante órgão incompetente;
III - por quem não seja legitimado;
IV - após exaurida a esfera administrativa.
Art. 64-A. Se o recorrente alegar violação de enunciado da súmula vinculante, o órgão
competente para decidir o recurso explicitará as razões da aplicabilidade ou
inaplicabilidade da súmula, conforme o caso.
Art. 64-B. Acolhida pelo Supremo Tribunal Federal a reclamação fundada em violação de
enunciado da súmula vinculante, dar-se-á ciência à autoridade prolatora e ao órgão
competente para o julgamento do recurso, que deverão adequar as futuras decisões
administrativas em casos semelhantes, sob pena de responsabilização pessoal nas
esferas cível, administrativa e penal.
10. Serviços Públicos
10.1. Conceito de serviço público

Define Hely Lopes Meirelles35 serviço público como “todo aquele prestado pela Administração ou
por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secun-
dárias da coletividade, ou simples conveniências do Estado” (grifos nossos). O conceito de serviço público
pode ser compreendido, assim, como toda atividade prestada pela Administração Pública (Estado), visando
o interesse coletivo, que obedeça a um regime de direito público, com procedimento e princípios próprios que
o regem.
Os serviços públicos podem ser prestados pelo Estado, por meio da Administração Indireta, ou,
ainda, por particulares. No primeiro caso, há a outorga ou descentralização por serviço da Administração
Direta para a Administração Indireta; no segundo, fala-se em delegação, descentralização por colabora-
ção ou delegação negocial da atividade para particulares.
35 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2003. p. 319.
73
*Para todos verem: esquema
Outorga/descentralização por serviço Delegação/ descentralização por colaboração ou

delegação negocial
Administração Administração
Indireta Direta Paticulares
No caso de outorga/descentralização por serviço:

• Há a transferência da titularidade e da execução do serviço.
• Ocorre apenas por lei.
• Dá-se por prazo indeterminado.
No caso de delegação/descentralização por colaboração ou delegação negocial:
• Há a transferência apenas da execução do serviço público e não da sua titularidade.
• Ocorre por contrato (nos casos de concessão e permissão) ou por ato administrativo
(quando se trata de autorização).
• Dá-se por prazo determinado.
10.2. Competências
A Constituição Federal tratou de regular competências específicas para cada ente da federação e
não é diferente quando falamos de serviço público. Os arts. 21 e 22 tratam das competências – administra-
tivas e legislativas, respectivamente –, da União, enquanto o art. 23 trata das competências comuns (admi-
nistrativas) e o art. 24, das concorrentes (legislativas), à União, estados e Distrito Federal. O art. 25 define
as competências estatais; o art. 30, as municipais e, por fim, o art. 32, as distritais.
Competências de serviços públicos:
União: art. 21, X, XI, XII, da CF/1988.
Estados: art. 25, § 2o, da CF/1988.
Distrito Federal: art. 32, § 1o, da CF/1988.
Municípios: art. 30, V, VI, VII, da CF/1988.
10.3. Princípios do serviço público

Além de serem regidos por um regime de direito público, os serviços públicos são orientados por
princípios inerentes a esse regime próprio, dispostos no § 1o do art. 6o da Lei no 8.987/1995.
74
Princípio da continuidade do serviço público: Já analisado especificamente no conteúdo de

princípios, o princípio da continuidade do serviço público é extremamente relevante! Vale conferir mais uma
vez no material.
Princípio da igualdade dos usuários: Por conta desse princípio, não são admitidas distinções
de caráter pessoal que não aquelas definidas em lei – por exemplo, a utilização de tarifas diferenciadas
para idosos. O tratamento deve ser, portanto, igualitário.
Princípio da regularidade: Serviços públicos devem ser prestados com exatidão, pontualidade, pe-
riodicidade, de forma a atender as demandas, garantindo, também, seu adequado funcionamento.
Princípio da eficiência: O princípio da eficiência rege o Direito Administrativo como um todo,
aplicando-se também aos serviços públicos, que devem ser prestados de forma eficiente, suficiente, consi-
derando-se a otimização de recursos, de pessoal e melhor atendimento às demandas da sociedade.
Princípio da segurança: Contempla tanto a segurança dos usuários do serviço púbico quanto a
dos não usuários, os quais não devem ser expostos a riscos. Ex.: a adequada prestação do serviço de
transporte, com motoristas habilitados e veículos adequados; o serviço de educação básica prestado em
locais estruturados e seguros etc.
Princípio da contemporaneidade/atualidade: A Lei no 8.987/1995, no § 2o do art. 6o, tratou de
definir o princípio da atualidade. Indica que “A atualidade compreende a modernidade das técnicas, do
equipamento e das instalações e a sua conservação, bem como a melhoria e expansão do serviço”. O
serviço público, desta maneira, deve ser prestado visando sempre a melhoria e a expansão do serviço.
Princípio da generalidade/universalidade: O princípio da generalidade ou universalidade, assim
como o princípio da igualdade (isonomia), preconiza o tratamento igualitário, sem distinções dos usuários,
bem como o atendimento ao maior número possível de usuários, garantindo a universalidade dos serviços
públicos.
Princípio da cortesia: O atendimento destinado aos usuários dos serviços públicos, por tal prin-
cípio, deve se dar de forma cortês, garantindo-se, ainda, de forma indireta, a existência de centrais de
atendimento aos usuários nos casos de serviços de massa, como energia elétrica e telefonia, por exemplo. 36
Princípio da modicidade das tarifas: Este princípio preconiza que as tarifas dos serviços públi-
cos, quando existentes, possuam um valor adequado e não visem lucro desmedido. Assim, é possível,
quando autorizadas no edital da licitação, nos casos definidos em lei, a utilização de outras receitas alter-
nativas que favoreçam a modicidade das tarifas, como disciplinam os arts. 11 e 17 da Lei n o 8.987/1995.
Princípio da transparência e participação do usuário: A classificação da transparência e
75
participação dos usuários como princípio não é pacífica na doutrina. Destaca Carvalho Filho 37 a proteção
constitucional destinada à participação do usuário e a necessidade de lei para regulamentar as reclamações
dos usuários, acesso a registros e informações, bem como o regime de representação contra atuações
abusivas dos agentes públicos. A Lei n o 13.460, editada em 2017, tratou dessa tarefa.
Princípio da mutabilidade do regime jurídico: Visando a estar sempre em consonância com o
interesse público, o princípio da mutabilidade do regime jurídico autoriza que ocorram mudanças no regime
de execução de serviços públicos, não havendo, assim, um direito adquirido à manutenção de um regime
jurídico específico quando envolvida a prestação de serviços públicos. 38
10.4. Classificações dos serviços públicos

Algumas classificações são necessárias para melhor compreendermos os serviços públicos. São
elas: destinatários, titularidade, objeto, essencialidade, titularidade estatal e criação.
10.4.1. Destinatários
Gerais/coletivos/uti universi: Cobrados por impostos ou contribuições. São aqueles “in-
quantificáveis e que têm usuários inqualificáveis (...), aqueles em que não se pode mensurar a
quantidade de serviço prestado, bem como seu próprio usuário (ex.: segurança pública)”.39
Individuais/uti singuli: Cobrados por taxa, tarifa ou preço público. Ao contrário dos gerais,
são serviços públicos em que é possível identificar a utilização pelo usuário, como o serviço de
energia elétrica residencial, sendo possível a cobrança de um valor determinado pelo consumo.
10.4.2. Titularidade
A titularidade relaciona-se com a competência para a prestação. Assim, basta questionar: Quem
é o ente titular dessa prestação?
Podem ser: federais (União); estaduais (estados); distritais (Distrito Federal); municipais (mu-
nicípio); comuns (todos os entes podem ser titulares).
10.4.3. Objeto
Administrativos: atividades que atendam a necessidades internas. São aqueles executa-
dos pela Administração Pública para o atendimento de necessidades internas desta, ou, ainda,
76
que se refiram à preparação de outros serviços prestados ao público, como o de imprensa ofi-
cial.40
Industriais/comerciais: dão lucro/renda. Podem ser delegados a particulares.
Sociais: visam atender a prestação de direitos fundamentais sociais. Podem ser delega-
dos a particulares. São aqueles que o Estado, diretamente ou por delegação, executa para aten-
der a demandas básicas e relevantes, bem como serviços assistenciais, tendo por finalidade a
concretização de direitos fundamentais sociais previstos constitucionalmente.
10.4.4. Essencialidade
Essenciais: indispensáveis à necessidade pública. Execução privativa da Administração
Pública (exceção: art. 30, V, da CF/1988). Os serviços essenciais caracterizam-se como aqueles
que atendem a interesses essenciais e possuem como sujeitos da prestação apenas as entida-
des públicas. Prestados, portanto, exclusivamente pelo Estado.
Exceção: art. 30, V, da CF/1988 – possibilidade de concessão ou permissão para execução do
serviço público de transporte coletivo nos municípios.
Não essenciais: de utilidade pública. Podem ser prestados por particulares (ex.: serviço
funerário). Atendem a interesses não essenciais da coletividade, mas possuem utilidade pública,
podendo ser prestados pelo Estado ou por entidades de direito privado.
10.4.5. Titularidade estatal

Próprios: de titularidade exclusiva do Estado. Execução pode ser delegada por conces-
são ou permissão. Trata-se dos serviços públicos propriamente ditos, de titularidade da Adminis-
tração Pública, que são por ela executados diretamente ou por meio de delegação.
Impróprios ou virtuais: atividades com relevância pública, nas quais os titulares são par-
ticulares. Submetem-se aos princípios do serviço público e ao Poder de Polícia. Ex.: compensa-
ção bancária – por estar elencada no art. 10, XI, da Lei no 7.783/1989, que dispõe sobre serviços
de natureza essencial, não é cabível greve.
10.4.6. Criação
Opção legislativa: serviços públicos elencados pelo Legislador, ou seja, descritos em lei
ou na Constituição Federal.
Inerente: aqueles serviços que, mesmo sem estar expressos em lei, são serviços
40 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2003.
77
públicos por suas características, ainda que não estejam assim identificados.
10.5. Concessão, permissão e autorização

Concessão, permissão e autorização são formas de delegação da execução de serviços públicos
pela Administração Pública Direta a particulares. Vejamos cada uma delas, iniciando pela concessão:
Por contrato + exigência

Concessão de licitação
(concorrência/diálogo
competitivo)
Comum Especial
Lei n.º 8.987 Lei n.º 11.079
Parceria Público
Apenas tarifa do Privada
usuário
Administrativa Patrocinada
Contraprestação
Contraprestação pública + tarifa
apenas usuário
pública
Por contrato +
Permissão exigência de Lei n.º 8.987/1995
licitação
Por ato
administrativo
Autorização Art. 21, XI e XII/CF
sem exigência de
licitação
78
10.5.1. Concessão comum

Entre as formas de concessão (comum e especial), a concessão comum refere-se a uma modali-
dade de delegação de serviço público a particulares por parte da Administração Pública, regulamentada
pela Lei no 8.987/1995 – referente aos regimes de concessão e permissão.
A concessão comum está disciplinada no art. 2 o, II e III, da Lei, que dispõem, respectivamente:
“concessão de serviço público: a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante lici-
tação, na modalidade concorrência ou diálogo competitivo, a pessoa jurídica ou consórcio de empresas
que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado” e “con-
cessão de serviço público precedida da execução de obra pública: a construção, total ou parcial, conserva-
ção, reforma, ampliação ou melhoramento de quaisquer obras de interesse público, delegados pelo poder
concedente, mediante licitação, na modalidade concorrência ou diálogo competitivo, a pessoa jurídica ou
consórcio de empresas que demonstre capacidade para a sua realização, por sua conta e risco, de forma
que o investimento da concessionária seja remunerado e amortizado mediante a exploração do serviço ou
da obra por prazo determinado”.
Em resumo, são características da concessão comum:
• Por contrato, com tarifa fixada no contrato.
• Executada em nome próprio.
• Poder concedente fiscaliza (cabe ocupação temporária) e pode aplicar penalidades (pre-
vistas no contrato – poder disciplinar).
• Cabe intervenção: quando a Administração Pública se utiliza de bens e recursos humanos
da concessionária para a realização da finalidade pública de prestação do serviço (art. 32
e ss. da Lei no 8.987/1995).
• Poder concedente segue como titular (transfere apenas a execução).
• Possível a subconcessão (art. 26 da Lei no 8.987/1995, com prévia licitação e autorização
do concedente).
• Responsabilidade objetiva e direta (poder concedente responde apenas de forma subsi-
diária).
• Terceirização da atividade meio (art. 25, §§ 1o e 2o, da Lei no 8.987/1995).
• Administração Pública não responde por débitos trabalhistas da concessionária.
• Art. 16 da Lei no 8.987/1995: “A outorga de concessão ou permissão não terá caráter de
exclusividade, salvo no caso de inviabilidade técnica ou econômica justificada no ato a
que se refere o art. 5o desta Lei”.
79
10.5.2. Concessão especial

Envolve uma Parceria Público-Privada (PPP) e subdivide-se em Patrocinada e Administrativa, re-
guladas pela Lei no 11.079/2004. Aplicação subsidiária da Lei n o 8.987/1995. A responsabilidade, no caso
das concessões especiais, é solidária, com a repartição das responsabilidades definida no contrato. O prazo
mínimo é de 5 anos e o máximo de 35, já consideradas renovações no prazo máximo (art. 5º, I, Lei n.º
11.079/2004).
Concessão patrocinada: disciplinada no § 1o do art. 2o da Lei no 11.079/2004, a concessão patro-
cinada pode ser tanto de serviços públicos quanto de obras públicas, envolvendo a cobrança de tarifa dos
usuários aliada a uma contraprestação da Administração Pública ao concessionário.
Concessão administrativa: diferentemente da concessão patrocinada, na concessão administra-
tiva não há a cobrança de tarifa do usuário, sendo a Administração Pública a usuária direta ou indireta do
serviço. Pode, ainda, envolver a execução de obra ou instalação de bens, estando disciplinada ta mbém no
art. 2o da Lei no 11.079/2004, em seu § 2o.
Pontos importantes:
Lei no 11.079/2004
Art. 2o (...)
§ 4o É vedada a celebração de contrato de parceria público-privada:
I – cujo valor do contrato seja inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais);
II – cujo período de prestação do serviço seja inferior a 5 (cinco) anos; ou
III – que tenha como objeto único o fornecimento de mão-de-obra, o fornecimento e insta-
lação de equipamentos ou a execução de obra pública.
(...)
Art. 6o A contraprestação da Administração Pública nos contratos de parceria público-
privada poderá ser feita por:
I – ordem bancária;
II – cessão de créditos não tributários;
III – outorga de direitos em face da Administração Pública;
IV – outorga de direitos sobre bens públicos dominicais;
V – outros meios admitidos em lei.
Art. 7o A contraprestação da Administração Pública será obrigatoriamente precedida da
disponibilização do serviço objeto do contrato de parceria público-privada.
§ 1o É facultado à administração pública, nos termos do contrato, efetuar o pagamento da
contraprestação relativa a parcela fruível do serviço objeto do contrato de parceria público-
privada.
§ 2o O aporte de recursos de que trata o § 2o do art. 6o, quando realizado durante a fase
dos investimentos a cargo do parceiro privado, deverá guardar proporcionalidade com as
etapas efetivamente executadas.
(...)
Art. 9o Antes da celebração do contrato, deverá ser constituída sociedade de propósito
específico, incumbida de implantar e gerir o objeto da parceria.
Art. 10. (...)
(...)
§ 3o As concessões patrocinadas em que mais de 70% (setenta por cento) da remunera-
ção do parceiro privado for paga pela Administração Pública dependerão de autorização
legislativa específica.
80
10.5.3. Permissão
Em sua origem, a permissão constitui-se como uma forma de delegação efetivada por ato adminis-
trativo unilateral, precário e passível de revogação unilateral, atribuindo-se ao instituto, posteriormente, so-
bretudo com a Lei no 8.987/1995, um caráter contratual.41
Os arts. 2o, IV, e 40 da Lei no 8.987/1995 apresentam importantes elementos das permissões, sendo
rasa a sua fundamentação legal, gerando críticas doutrinárias sobre sua confusa definição. À diferença da
concessão, qualquer modalidade licitatória pode ser utilizada, exigindo-se apenas a existência de licitação
prévia ao contrato de permissão.
Sobre a permissão:
Disciplinada nos arts. 2o e 40 da Lei no 8.987/1995.
• Por contrato.
• Apenas para serviço público e não obra pública.
• Sem prazo – caso fixado, cabe indenização, se revogado antes.
• Precária (pode ser revogada ou alterada a qualquer tempo).
• Poder concedente fiscaliza.
• Responsabilidade objetiva e direta (poder concedente responde de forma subsidiária).
CONCESSÃO PERMISSÃO
A título não precário – mais segura A título precário
Licitação apenas nas modalidades concorrência ou diálogo Licitação em qualquer modalidade

competitivo
Concessão ocorre apenas para pessoa jurídica ou consórcio Permissão ocorre para pessoa física ou jurídica
de empresas (autorização também)
Prazo pode variar de acordo com o serviço, sendo vedada a Sem prazo (doutrina aceita), caso haja e tenha
renovação automática rescisão anterior, cabe indenização
Pode envolver obra pública Não pode envolver obra pública
10.5.4. Autorização
O reconhecimento da autorização como uma forma de delegação não é unânime na doutrina,
81
embora conste nos incisos XI e XII do art. 21 da CF/1988. Tem como características: ato unilateral da
Administração Pública; discricionário; precário; sem exigência de licitação; formalizada por decreto ou por-
taria.
10.6. Extinção da concessão

A Concessão, ainda que possua prazo determinado, possui outras possibilidades de extinção: termo
final do prazo, rescisão, anulação, caducidade, encampação e falência ou extinção da concessionária. Cabe
abordarmos um pouco de cada uma delas, elencadas no art. 35 da Lei no 8.987/1995.
Advento do termo contratual: É o fim do contrato em razão da chegada do prazo determinado,
desvinculando-se o concessionário da prestação do serviço público, embora ainda responsável pelos atos
praticados quando vigente o contrato.
Rescisão: Como traz o art. 39 da Lei n o 8.987/1995: “O contrato de concessão poderá ser rescin-
dido por iniciativa da concessionária, no caso de descumprimento das normas contratuais pelo poder con-
cedente, mediante ação judicial especialmente intentada para esse fim”, destacando o parágrafo único
desse dispositivo a impossibilidade de que a prestação dos serviços públicos seja interrompida até sentença
judicial transitada em julgado.
Anulação: Podendo ocorrer pela via administrativa ou judicial, a anulação se dá quando existente
vício de legalidade no contrato. Assim, “Presente o vício, há presumida lesão ao patrimônio público, o que
permite o ajuizamento de ação popular para postular-se a anulação do ajuste”. 42
Caducidade: De forma inversa à rescisão, a caducidade ocorre quando há a “rescisão” unilateral
da Administração por descumprimento das cláusulas contratuais por parte da concessionária, podendo ser
ato vinculado (art. 27 da Lei n o 8.987/1995) ou discricionário (art. 38 da Lei n o 8.987/1995). Deve-se obser-
var, como procedimento o disposto nos parágrafos do art. 38 da lei nº 8.987, que define: (1) comunicação
à concessionária sobre o descumprimento e determinação de prazo para correção; (2) instauração de pro-
cedimento administrativo para apuração, com garantia da ampla defesa e contraditório; (3) apurada a ina-
dimplência da concessionária, será declarada a caducidade da concessão por meio de decreto expedido
pelo Chefe do Poder Executivo. 43
Encampação: Como definido no art. 37 da Lei n o 8.987/1995, a encampação refere-se à retomada,
por parte da Administração Pública, da prestação do serviço público. Faz-se necessária autorização legis-
lativa e indenização prévia.
Extinção da concessionária: A extinção da concessionária por falência ou extinção da empresa
42 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 35. ed. São Paulo: Atlas, 2021. p. 443.
82
ou, ainda, falecimento ou incapacidade do titular, ocorre, como pontua Carvalho Filho, 44 “pela singela razão
de que fica inviável a execução do serviço público objeto do ajuste”, retornando a prestação do serviço
público ao concedente, até nova concessão.
10.7. Direitos dos usuários do serviço público

A definição dos direitos dos usuários do Serviço Público dá-se pela Lei no 13.460/2017, que elenca
direitos e deveres básicos, a possibilidade de apresentação de manifestações, regulamenta ouvidorias e
conselhos de usuários, bem como define a avaliação continuada dos serviços públicos pelos órgãos e en-
tidades públicos determinados na lei. Aplica-se de forma subsidiário o Código de Defesa do Consumidor.
11. Licitações
11.1 Introdução
Como conceito de licitação a definição do ilustre jurista Marçal Justen Filho, que assim
afirma: “A licitação é um procedimento administrativo disciplinado por lei e por um ato administra-
tivo prévio, que determina critérios objetivos de seleção de proposta da contratação mais vanta-
josa, com observância do princípio da Isonomia, conduzido por um órgão dotado de competência
específica.”
O art. 37, XXI, da CRFB determina que os contratos administrativos sejam precedidos de
licitação pública, bem como o art. 175 da Carta Magna, ao tratar das outorgas de Concessões e
Permissões, também faz referência à obrigatoriedade de licitar, imposta ao ente estatal.
Quanto à competência para legislar, de acordo com o art. 22, da Constituição Federal,
compete privativamente à União legislar sobre: (...) XXVII – normas gerais de licitação e contra-
tação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e funda-
cionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e
para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III.
Atenção! Os entes federativos poderão expedir normas específicas para regulamentação
de seus procedimentos licitatórios, desde que observadas as normas genéricas trazidas na le-
gislação federal.
44 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 35. ed. São Paulo: Atlas, 2021. p. 447.
83
Em obediência ao dispositivo constitucional, foi publicada em abril de 2021 e, em substi-

tuição à legislação anterior, a Lei 14.133/21 traçando as modalidades e tipos de licitação, bem
como definindo seu procedimento, as hipóteses de dispensa e inexigibilidade e demais procedi-
mentos auxiliares para as contratações públicas.
No âmbito federal, a Nova Lei 14.133/21 convive com outras três legislações gerais de
licitações: Leis 8.666/93, Lei 10.520/02 (Lei do Pregão) e a lei 12462/11 que trata do Regime
Diferenciado de contratações.
A Licitação tem como finalidade viabilizar a melhor contratação possível para o poder pú-
blico, sempre buscando a proposta mais vantajosa ao Estado, evitar contratações com sobre-
preço ou com preços manifestamente inexequíveis e superfaturamento na execução dos contra-
tos, buscar incentivar inovações e o desenvolvimento nacional sustentável, bem como permitir
que qualquer pessoa tenha condições isonômicas de participar das contratações públicas, desde
que preencha os requisitos legais, consoante disposição do art. 11, da Lei 14.133/21.
11.2. Princípios Norteadores da Licitação

O procedimento licitatório deve observar os princípios constitucionais aplicáveis à Adminis-
tração Pública, sejam os princípios expressos no art. 37, caput, e demais dispositivos da Consti-
tuição Federal, sejam aqueles implícitos no ordenamento jurídico, além dos princípios específicos
que serão abordados doravante.
Dessa forma, todos os princípios aplicáveis à atuação do Estado – o chamado Regime
Jurídico Administrativo – devem ser observados na realização de licitações públicas.
Vejamos abaixo a análise dos princípios aplicáveis de forma direta às licitações públicas.
Vinculação ao Edital - O edital é a “lei” interna da licitação, e deve definir tudo o que for
importante para o certame, vinculando os licitantes e a Administração Pública à sua observância.
A elaboração do edital pela Administração pública é livre e discricionária, na busca por
satisfazer os interesses da coletividade; todavia, após a sua publicação, a Administração fica
vinculada àquilo que foi publicado.
O edital deve estabelecer, de forma precisa e clara, qual critério será usado para seleção
da proposta vencedora.
Julgamento Objetivo - O ato convocatório tem de conter critérios objetivos de julgamento
que não se subsumem às escolhas dos julgadores. Portanto, o administrador não se deve valer
de critérios que não estejam previamente definidos no edital para definição do vencedor do cer-
tame.
84
Sigilo das Propostas - As propostas apresentadas pelos licitantes são sigilosas até a
data da abertura dos envelopes, a ser feita em conjunto por todos os concorrentes, em sessão
pública. Até este momento, previamente determinado pelo edital, um licitante não pode saber da
proposta do outro, pois a violação do sigilo da proposta representa Improbidade Administrativa e
crime definido na própria Lei de Licitações.
Atenção! Não contradiz o princípio da publicidade que deve ser observado na realização
de licitações públicas.
Competitividade - A licitação nada mais é senão um processo por meio do qual todos
poderão participar em igualdade de condições, para a escolha da proposta que esteja em con-
sonância com os interesses da coletividade.
Economicidade - A atividade administrativa gera custos e, como os recursos públicos
são escassos, é necessário que a sua utilização produza os melhores resultados econômicos
possíveis à Administração Pública, tanto quantitativa quanto qualitativamente. O agente público
tem o dever de gerenciar os recursos públicos onerando o menos possível à Administração.
Isonomia - Em seu aspecto material, isto significa tratar igualmente os iguais e oferecer
tratamento desigual aos desiguais na medida de suas desigualdades. Neste sentido, o princípio
visa a igualar juridicamente aqueles que são desiguais faticamente, formando o que se conven-
cionou chamar de isonomia material.
Está em conformidade com esse princípio o tratamento diferenciado dispensado a mi-
croempresas e empresas de pequeno porte pela Lei Complementar 123/06, bem como a possi-
bilidade de criação de preferências para aquisição de produtos manufaturados ou serviços naci-
onais que obedeçam às normas técnicas brasileiras, nos moldes da própria lei 14.133/21, con-
forme disposto em seu art. 26.
Segregação de Funções – No âmbito de procedimentos licitatórios, deve-se observar
que cada etapa desse procedimento deve ser desempenhada por um agente público diverso.
O princípio de segregação de funções é princípio que tem como finalidade evitar a ocor-
rência de equívocos, fraudes e utilização irregular de recursos públicos.
Segurança Jurídica - As modificações supervenientes de normas jurídicas não devem
retroagir para atingir situações pretéritas, sob pena de se tornar instável o sistema de regras
imposto pelo Poder Público, causando transtorno social.
Planejamento - O planejamento das contratações pública é indispensável para uma exe-
cução segura do orçamento de compras e aquisições sem que haja fracionamento de objeto e
erros no que tange à escolha dos contratos a serem firmados.
85
11.3. Tipos de Licitação

A priori, cumpre salientar que a expressão Tipos de licitação não pode ser confundida
com a expressão Modalidades de licitação porque esta se relaciona com a estrutura procedimen-
tal da licitação, enquanto os Tipos de licitação se vinculam ao critério de julgamento da licitação.
Dessa forma, são modalidades de licitação a tomada de preços, a concorrência, o convite, entre
outros. Por sua vez, os tipos são divididos em licitação “menor preço”, “melhor técnica”, “técnica
e preço” e “maior lance”, consoante se analisará doravante.
Sendo assim, quatro critérios podem ser estabelecidos, no edital, como forma de escolha
do vencedor do certame. São os chamados tipos de licitação e estão definidos nos artigos 33 e
seguintes, da Lei 14.133/21.
Menor preço - A Administração é orientada a selecionar a proposta de preço mais baixo
entre os competidores.
Atenção! Este tipo é utilizado quando o produto pretendido pela Administração não tiver
nenhuma característica especial, ou quando as características especiais são definidas como
requisitos mínimos para contratação.
Maior desconto - Nesses casos, o julgamento terá como referência o preço global fixado
no edital de licitação, e o referido desconto deverá será estendido aos eventuais termos aditivos.
Melhor técnica ou conteúdo artístico - Trata-se de licitação que tem por critério de
escolha a qualidade do produto a ser adquirido ou do serviço a ser prestado.
Atenção! Em razão do previsto no artigo 35, parágrafo único, da lei 14.133/21, este tipo
poderá ser utilizado para a contratação de projetos e trabalhos de natureza técnica, científica ou
artística.
Técnica e preço - Nas licitações deste tipo, a escolha do vencedor será adequada,
quando a variação de qualidade da prestação refletir na satisfação das necessidades do Estado.
Sendo assim, será feita uma análise de preço bem como de qualidade do bem ou serviço a ser
prestado pelo vencedor.
Maior lance - A licitação do tipo maior lance se verifica para alienação pela Administração
Pública de bens e direitos, é apropriada para o leilão, que é modalidade licitatória que utiliza
sempre como critério de escolha do vencedor o maior lance, igual ou superior ao valor da
avaliação feita pelo ente público.
Maior retorno econômico - Deve ser utilizado exclusivamente para a celebração de
contrato de eficiência, considerará a maior economia para a Administração, e a remuneração
86
deverá ser fixada em percentual que incidirá de forma proporcional à economia efetivamente
obtida na execução do contrato.
Definido o critério de escolha do vencedor a ser utilizado no procedimento licitatório, que
deve estar estipulado no instrumento convocatório do certame, a Administração Pública não
pode se valer de nenhum outro critério para selecionar a proposta mais vantajosa.
11.4. Desempate na Licitação

Noutro giro, quanto ao desempate na licitação a lei estabelece critérios sucessivos de
desempate, na licitação, nas situações em que os critérios de escolha previamente definidos
no edital não são suficientes para a seleção de uma única proposta vencedora.
Assim, os critérios de desempates estão definidos legalmente e são critérios sucessivos
e não alternativos, ou seja, a Administração deve analisá-los na ordem em que foram estipulados
na lei, não podendo escolher quais pretende utilizar.
1. Disputa final, com apresentação de novas propostas após a classificação.
2. Avaliação de desempenho contratual prévio dos licitantes, analisando o cumprimento de
cláusulas e atendimento das necessidades da contratante em ajustes anteriores.
3. Desenvolvimento de equidade entre gêneros no ambiente de trabalho.
4. Desenvolvimento de programa de integridade, conforme determinado pelos órgãos de
controle. Ressalte-0se que o programa de integridade é programa específico de “compliance” com
foco no respeito às regras gerais da Administração Pública, com intuito de evitar a prática de atos
ilícitos regulados pela lei 12.846/13.
Caso nenhum desses critérios seja idôneo a desempatar a licitação, a lei determina
que o desempate se dará com base em critérios de preferência, a seguir expostos:
1. Empresas estabelecidas no território do órgão ou entidade da Administração Pública
estadual licitante ou no Estado em que se localiza o órgão ou entidade da Administração Pública
municipal licitante.
2. Empresas brasileiras.
3. Empresas que invistam em pesquisa e no desenvolvimento de tecnologia no País.
4. Empresas que comprovem a prática de mitigação, por meio da utilização de tecnologia
que reduza a produção de gases poluentes, nos termos da Lei nº 12.187/09.
A Lei Complementar 123/06, em seu art. 45, I, estabelece que “a microempresa ou em-
presa de pequeno porte mais bem classificada poderá apresentar proposta de preço inferior
87
àquela considerada vencedora do certame, situação em que será adjudicado em seu favor o
objeto licitado”.
Ademais, em igualdade de condições, caso a microempresa apresente uma proposta até
10% superior à proposta vencedora, a lei considera ter havido empate na licitação. O art. 44, §
1º, da LC 123/06 dispõe: “Entende-se por empate aquelas situações em que as propostas apre-
sentadas pelas microempresas e empresas de pequeno porte sejam iguais ou até 10% (dez por
cento) superiores à proposta mais bem classificada”.
Por fim, o art. 44, § 2º, da LC 123/06, dispõe “na modalidade de pregão, o intervalo per-
centual estabelecido no § 1º deste artigo será de até 5% (cinco por cento) superior ao melhor
preço”.
11.5. Quem deve licitar

Já em relação a quem deve licitar, o art. 1°, da Lei n. 14.133/21, estabelece a obrigato-
riedade de licitação para as contratações de todas as entidades que recebam dinheiro público.
Os entes da Administração Direta – abrangendo a União, os Estados, os Municípios e o
Distrito Federal.
Os entes da Administração indireta – Autarquias, Fundações, Empresas públicas e Soci-
edades de Economia Mista prestadoras de serviços públicos ou exploradoras de atividades eco-
nômicas.
Fundos especiais – O Fundo é objeto de direito e não sujeito. Trata-se de um equívoco
legislativo, uma vez que tais fundos representam normalmente mera destinação de verbas pú-
blicas. Excepcionalmente, tais fundos podem ser regulamentados por lei como órgãos integran-
tes da Administração Direta ou Fundações Públicas de direito público, o que já os colocaria nas
hipóteses anteriores.
Demais entidades controladas, direta ou indiretamente, pelo Poder Público – Isso inclui
todas as entidades que recebem dinheiro público para custeio ou para manutenção de pessoal.
Atenção! Quanto às Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista exploradoras
de atividade econômica, o art. 173, § 1º, inciso III, da CF dispõe que é possível a criação de uma
lei específica para reger a licitação dessas empresas.
Em 2016, foi editada a lei 13.303/16 que trata do Estatuto das empresas estatais, inclusive,
regulamentando novo procedimento licitatório para essas entidades. Enquanto esse novo proce-
dimento estiver em fase de vacância legal, lhes é aplicada a Lei 8.666/93, em sua integralidade,
devendo ser respeitado o art. 37, XXI, da Constituição Federal, independente da finalidade da
88
empresa estatal.
O TCU entende que, de fato, as empresas estatais precisam licitar, mas deve-se admitir
exceção. Quando a empresa estatal exploradora de atividade econômica licita para contratações
referentes à sua atividade-fim, está sendo impedida de concorrer com igualdade no mercado.
Isso porque a rapidez do mercado não se coaduna com a burocracia da licitação e a realização
de procedimento licitatório. Nestes casos, iria de encontro ao interesse público. Assim, o Tribunal
entende que não precisam realizar procedimento licitatório, por motivo de inexigibilidade, uma
vez que não há interesse público na licitação.
Os Conselhos de Classe, por atuarem no exercício do Poder de Polícia, ostentam quali-
dade de autarquias, compondo, desta forma, a Administração Indireta da União e, por isso, de-
vem licitar para contratar. Encontra-se ressalvada deste entendimento a Ordem dos Advogados
do Brasil que, por entendimento do Supremo Tribunal Federal, estampado na ADI n. 3.026, con-
figura-se um caso à parte e não tem natureza jurídica de autarquia. Dessa forma, a OAB é uma
entidade privada, não sujeita ao controle da Administração Pública, configurando-se um serviço
independente.
Já os Convênios, a princípio, não dependem de prévia licitação, uma vez que os inte-
resses dos conveniados são convergentes, diferentemente dos contratos, em que as vontades
são divergentes, haja vista o particular contratar com o Poder Público na busca pelo lucro,
discrepando da finalidade pública inerente à atuação administrativa.
11.6. Intervalo Mínimo
No que diz respeito ao intervalo mínimo, este representa o prazo mínimo definido em lei
que deve ser respeitado entre a publicação do instrumento convocatório e a data da aber-
tura dos envelopes de documentação e de propostas. Se este prazo mínimo não for observado
pelo ente público, a licitação poderá ser considerada fraudulenta.
O prazo só começa a contar a partir da data da última publicação ou da data em que for
disponibilizado o edital.
Atenção! Observe-se que o prazo previsto na lei é “mínimo”. Dessa forma, pode ser con-
cedido um prazo maior aos licitantes, a critério do Administrador Público, que deve buscar, sem-
pre, fixar um prazo suficiente para participação dos interessados.
Qualquer alteração no edital que modifique as obrigações da licitação ou a formulação
das propostas exige a reabertura do prazo de intervalo mínimo, para que os licitantes de ade-
quem às novas regras.
Sendo assim, vejamos os prazos de intervalo mínimo.
89
*Para todos verem: tabela
Objeto PRAZO DE INTERVALO MÍNIMO
8 dias úteis – licitação tipo menor preço ou maior desconto.

Aquisição de bens
15 dias úteis – outros casos.
10 dias úteis – licitação tipo menor preço ou maior desconto para obras e
serviços comuns.
25 dias úteis – licitação tipo menor preço ou maior desconto para obras e
Serviços e obras serviços especiais.
60 dias úteis – contratos sob regime de contratação integrada.
35 dias úteis - contratos sob regime de contratação semi- integrada e outras
hipóteses não abrangidas anteriormente.
Alienação de bens 15 dias úteis – quando se tratar de maior lance.
35 dias úteis – nos casos de licitações do tipo melhor técnica ou conteúdo

Contratações especiais
artístico ou técnica e preço.
11.7. Agentes da Licitação

Agentes da licitação - A necessidade de agentes de contrato existe porque a autoridade
máxima do órgão não realiza o procedimento licitatório, apesar de ser responsável pela elabora-
ção do edital e exposição de motivos da contratação. Logo, normalmente, quem procede à lici-
tação é um servidor público especialmente designado por essa autoridade, responsável pela
realização dos trâmites do procedimento.
A legislação anterior previa a necessidade de uma comissão de licitação que, no regra-
mento atual não é necessária, em regra, sendo suficiente a designação do agente de contrata-
ção.
Ficará a cargo do agente de contratação, portanto, a condução de todo o procedimento
licitatório. Ele será auxiliado por equipe de apoio e responderá individualmente pelos atos que
praticar, salvo quando induzido a erro pela atuação da equipe.
Atenção! Em se tratando de licitação na modalidade pregão, o agente de contratação
será designado pregoeiro.
11.8. Plano de Contratação Anual
90
A lei 14.133/21 dispõe, em seu art. 12, VII que os órgãos públicos poderão elaborar seus
Planos de Contratação Anual para efetivar o planejamento de suas aquisições e contratações de
serviços e obras no decorrer do ano seguinte, com o intuito de racionalizar as contratações dos
órgãos e entidades sob sua competência, além de buscar alinhamento com o seu planejamento
estratégico e subsidiar a elaboração das respectivas leis orçamentárias.
Nesse contexto foi publicado o Decreto 10.947/22 que determina as regras e prazos de
elaboração do referido plano.
Atenção! Havendo necessidade, é possível que o ente público faça alterações no Plano
de contratações
11.9. Modalidades Licitatórias

A lei prevê 5 modalidades licitatórias: pregão, concorrência, concurso, leilão e diálogo
competitivo.
A lei expressamente veda a criação de novas modalidades licitatórias e a combinação das
modalidades existentes.
Atente-se para o fato de que a nova legislação suprimiu as modalidades licitatórias do con-
vite e da tomada de preço que eram definidas para contratações de valores baixos e médios
respectivamente, não sendo mais o valor um critério de definição da modalidade licitatória.
O Regime Diferenciado de Contratações (RDC) também configurava modalidade autô-
noma regulada pela lei 12.462/11, específica para determinados contratos, com procedimento
próprio estabelecido nessa lei. Essa modalidade também deixa de existir com a nova legislação.
Por fim, foi criado o diálogo competitivo como nova modalidade de licitação, mais moderna
e que permite a discussão de técnicas de prestação e tecnologia entre a Administração Pública e
os particulares interessados na contratação.
A Concorrência é a modalidade de licitação a contratação de bens e serviços especiais
e de obras e serviços comuns e especiais de engenharia e é considerada uma modalidade ge-
nérica em que podem participar quaisquer interessados.
Nessa modalidade, se admite que sejam usados como critério de escolha do vencedor o
menor preço, a melhor técnica ou conteúdo artístico, técnica e preço, maior retorno econômico
ou maior desconto. Assim, se caracteriza como uma modalidade mais ampla, abarcando quase
todos os tipos de licitação.
91
Cabe ressaltar que a legislação anterior exigia a concorrência para obras e compras de
valores mais altos, todavia, o novo regramento das licitações não faz distinção entre as modali-
dades licitatórias em razão do valor.
Em razão da natureza do objeto, a concorrência se faz obrigatória na celebração de de-
terminados contratos, em razão da importância conferida a essas avenças. Nesses casos, a lei
limita a modalidade licitatória à concorrência ou ao diálogo competitivo.
A modalidade licitatória concurso demonstra o interesse da Administração Pública em
selecionar trabalhos técnicos, científicos ou artísticos com certas capacidades personalíssimas
para incentivar o desenvolvimento cultural. Nesta modalidade, há instituição de prêmios ou remu-
neração aos vencedores, nos moldes definidos pelo art. 30, da lei 14.133/21.
A licitação na modalidade concurso observará as regras e condições previstas em edital,
que indicará a qualificação exigida dos participantes, as diretrizes e formas de apresentação do
trabalho e as condições de realização e o prêmio ou remuneração a ser concedida ao vencedor.
Nos concursos destinados à elaboração de projeto, o vencedor deverá ceder à Administração
Pública todos os direitos patrimoniais relativos ao projeto e autorizar sua execução conforme
juízo de conveniência e oportunidade das autoridades competentes.
O Leilão, por sua vez, é a modalidade licitatória destinada para alienação de bens pelo
poder público àquele que ofertar o maior preço, seja ele igual ou superior ao valor da avaliação.
Nesse sentido, o art. 6º, XL da lei 14.133/21 dispõe que o leilão é “modalidade de licitação para
alienação de bens imóveis ou de bens móveis inservíveis ou legalmente apreendidos a quem
oferecer o maior lance”.
O leilão é realizado pelo leiloeiro, que pode ser o leiloeiro oficial ou um servidor designado
pela Administração Pública para cumprir a função de leiloeiro. Se optar pela realização de leilão
por intermédio de leiloeiro oficial, a Administração deverá selecioná-lo mediante credenciamento
ou licitação na modalidade pregão e adotar o critério de julgamento de maior desconto para as
comissões a serem cobradas, utilizados como parâmetro máximo os percentuais definidos na lei
que regula a referida profissão e observados os valores dos bens a serem leiloados.
Ademais, conforme disposição legal, o leilão será sempre do tipo MAIOR LANCE, sendo
que a administração somente pode alienar o bem para lance vencedor que seja igual ou superior
ao valor da avaliação.
Pregão é a modalidade licitatória utilizada para a aquisição de bens e serviços comuns,
cujos padrões mínimos de qualidade serão previamente estipulados no instrumento convocató-
rio. A licitação, nesta modalidade, será sempre do tipo menor preço ou maior desconto.
92
Não há designação de comissão licitante, sendo o pregoeiro o responsável pela realização

do pregão, que será um servidor efetivo designado a esta função.
Atenção! Serviços e bens comuns são aqueles que podem ser designados no edital com
expressão usual de mercado.
Não pode ser utilizado para execução de obras públicas, mas tem sido aceito, até mesmo,
para contratação de serviços de engenharia.
A lei ainda prevê a designação de equipe de apoio, que não se trata de comissão licitante
e serve apenas para auxiliar o pregoeiro na realização do certame.
O Diálogo Competitivo é a modalidade de licitação que foi criada com a edição da Lei
14.133/21, utilizada para contratação de obras, serviços e compras em que a Administração Pú-
blica realiza diálogos com licitantes previamente selecionados mediante critérios objetivos, com
o intuito de desenvolver uma ou mais alternativas capazes de atender às suas necessidades,
devendo os licitantes apresentar proposta final após o encerramento dos diálogos.
Nesses casos, a Administração Pública reconhece a importância de contratação de um determi-
nado objeto, mas não sabe a melhor forma de suprir essa necessidade da forma mais adequada,
dada a sua complexidade, e, para tanto, precisa de auxílio dos particulares. Assim, essa moda-
lidade permite que seja implementado um diálogo entre o ente estatal e seus fornecedores para
encontrarem a melhor solução para atender às necessidades do poder público. Isso ocorre por-
que, muitas vezes, os produtos ou serviços disponíveis não atendem à necessidade da Adminis-
tração e precisam ser adaptados caso a caso. Isso ocorre porque, muitas vezes, os produtos ou
serviços disponíveis no mercado não atendem à necessidade da Administração e precisam ser
adaptados caso a caso.
11.10. Licitação para registro de preços

A Licitação para registro de preços ocorre quando o poder público licita com a finalidade
de registrar os preços, para o caso de eventual contratação posterior. Acontece quando a admi-
nistração entende que um bem ou serviço é adquirido com muita frequência e, por isso, tem
interesse em deixar um registro, no órgão, com o eventual fornecedor deste bem ou serviço.
A ata de registro de preço terá validade de 1 (um) ano, prorrogável por igual período,
devendo ser realizado um novo procedimento licitatório, após este período.
Atenção! Durante o período de vigência da ata, a proposta selecionada fica à disposição
da Administração Pública, que poderá adquirir o bem selecionado quantas vezes ela precisar,
desde que não ultrapasse o quantitativo licitado.
93
Nesse sentido, o art. 83, da lei 14.133/21, dispõe que “A existência de preços registrados
implicará compromisso de fornecimento nas condições estabelecidas, mas não obrigará a Admi-
nistração a contratar, facultada a realização de licitação específica para a aquisição pretendida,
desde que devidamente motivada”.
11.11. Procedimento comum (Concorrência e Pregão)

O Procedimento Comum é o mais extenso e o seu estudo serve de apoio para os demais.
Fase preparatória:
A lei 14.133/21 aponta no sentido de que o início da licitação se dá com o ato que instaura
o procedimento administrativo, dando início ao que se convencionou chamar de fase preparató-
ria da licitação. Nesse momento, o procedimento licitatório já está formalmente iniciado, tendo
sido atribuído um número ao processo administrativo.
Nesta fase, a Administração Pública está, internamente, se organizando para licitar, com a
abertura do processo administrativo respectivo e com a realização dos atos preparatórios que
justifiquem a realização do certame. O texto legal define requisitos a serem observados para início
do procedimento.
Primeiramente, deverá ser formulada a exposição de motivos da contratação, justificando
a necessidade da celebração do contrato e sua importância às atividades do ente estatal e à
persecução do interesse público.
Também o ente estatal deve apresentar a definição do objeto para o atendimento da
necessidade, por meio de termo de referência, anteprojeto, projeto básico ou projeto executivo,
conforme o caso, inclusive com a definição das condições de execução e pagamento, das
garantias exigidas e ofertadas e das condições de recebimento.
Ademais, a lei estabelece a necessidade de declaração de adequação orçamentária
para a celebração do contrato que advirá do certame, inclusive em consonância com o disposto
na Lei Complementar 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
Atenção! A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça vem se formando no sentido
de que a lei não exige a real disponibilidade financeira antes do início da licitação, mas tão so-
mente a previsão de recursos orçamentários.
Ademais, o poder público deve ter um orçamento, definindo o valor máximo que está
disposto a pagar pela aquisição do bem ou serviço ou pela execução da obra a ser contratada
(art. 18, IV, da Lei 14.133/21).
94
Despesas de caráter continuado - são hipóteses em que os gastos com o contrato a ser
celebrado devam ultrapassar um exercício financeiro, devendo haver contemplação do produto
ou serviço nas metas estipuladas na lei do Plano Plurianual (no art. 165 da Constituição Federal
e no art. 165, da Lei 14.133/21).
Em casos de contratação para execução de obras, a lei exige ainda a realização de um
projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para que os interessados em
participar da licitação tenham amplo conhecimento (art. 6º, XXV, da lei 14.133/21).
A lei prevê pessoa jurídica poderá participar de licitação em consórcio, salvo vedação
expressa e justificada no próprio edital. Nesses casos, para que seja lícita a participação em
consórcio, devem ser observados os requisitos previstos na legislação.
O art. 21, da lei 14.133/21 prevê a possibilidade de convocação de audiência pública,
com antecedência mínima de 8 (oito) dias úteis, que poderá ser realizada presencialmente ou a
distância – por meio eletrônico - com disponibilização prévia de informações pertinentes, inclu-
sive de estudo técnico preliminar, elementos do edital de licitação e outros, permitindo a mani-
festação de todos os interessados.
Também, é possível que a Administração submeta a licitação a consulta pública. Neste
caso, não haverá uma audiência com a participação dos interessados, mas serão disponibiliza-
dos a eles o acesso aos elementos da futura contratação, permitindo que enviem sugestões em
prazo fixado.
O edital ainda poderá contemplar matriz de alocação de riscos entre o contratante e o
contratado, estabelecendo as responsabilidades de cada uma das partes do acordo, assim como
buscando encontrar e estipular medidas que reduzam as possibilidades de desequilíbrio finan-
ceiro ao longo da relação contratual.
Orçamento da Administração Pública - O poder público deverá, na fase interna, apre-
sentar o valor estimado da contratação, compatível com os valores praticados pelo mercado,
considerados os preços constantes de bancos de dados públicos e as quantidades a serem con-
tratadas, observadas a potencial economia de escala e as peculiaridades do local de execução
do objeto.
Além disso, ainda nesta fase interna, o Poder Público elabora a minuta do edital de licita-
ção que será encaminhado ao órgão de consultoria jurídica para aprovação.
O edital é o instrumento convocatório das licitações na modalidade concorrência e confi-
gura uma convocação a todos os interessados em contratar com a Administração Pública, desde
que atendam às exigências nele contidas.
95
O edital pode prever margem de preferência para aquisição de:

a) bens manufaturados e serviços nacionais que atendam a normas técnicas brasileiras;
b) bens reciclados, recicláveis ou biodegradáveis, conforme regulamento.
Em casos de execução de obras ou atividades administrativas, o Poder Público pode ado-
tar o regime de execução direta ou indireta.
A execução direta, como se percebe pela nomenclatura utilizada, ocorre todas as vezes
que o objeto do contrato é executado pela própria Administração Pública por meio de seus órgãos
e agentes públicos.
A execução indireta está presente sempre que o órgão ou ente da Administração Pública
celebra contrato com terceiro para realização do objeto do contrato, conforme previsão expressa
do instrumento convocatório. Admite-se seis hipóteses de contratação para execução indireta de
obras, quais sejam: a) empreitada por preço global; b) empreitada por preço unitário; c) em-
preitada por tarefa; d) empreitada integral; e) contratação integrada; f) contratação semi-
integrada.
Respeitadas todas as normas previamente estabelecidas, o procedimento será encami-
nhado para órgão de consultoria jurídica para emissão de parecer (art. 53, §1º, da lei 14.133/21).
Fase externa:
Inicia-se essa fase mostrando aos interessados como participarão da disputa, através da
publicação do edital.
Dispõe a lei 14.133/21:
O processo de licitação observará as seguintes fases, em sequência:
I – preparatória; II – de divulgação do edital de licitação; III – de apresentação de propostas
e lances, quando for o caso; IV – de julgamento; V – de habilitação; VI – recursal; VII – de homo-
logação.
Verifique-se que o procedimento licitatório geral se desenvolve com a fase externa tendo
início com a divulgação do edital. Posteriormente, serão abertos os envelopes de propostas e
será feita a seleção da proposta vencedora. Somente após o julgamento das propostas, o poder
público irá proceder à habilitação do licitante vencedor.
Todavia, mediante justificativa do ente estatal, as fases podem ser invertidas por determi-
nação do edital, quando, então, serão habilitados os licitantes e, somente depois, será feita a
classificação das propostas.
Ademais, as licitações serão realizadas preferencialmente sob a forma eletrônica, admi-
tida a utilização da forma presencial, desde que motivada, devendo a sessão pública ser
96
registrada em ata e gravada mediante utilização de recursos tecnológicos de áudio e vídeo e,

em casos de licitação por meio eletrônico, o ente público pode exigir que os atos dos licitantes
também sejam praticados nesse formato.
Divulgação do edital de licitação:

A divulgação do edital é feita obrigatoriamente no sítio eletrônico oficial do Portal Nacional
de Contratações Públicas (PNCP) e facultativamente no sítio eletrônico oficial do órgão ou enti-
dade responsável pelo certame, sendo que a lei determina que o inteiro teor do instrumento convo-
catório esteja disponível no mesmo local a quaisquer interessados. Ainda é facultada ao ente público
a divulgação direta a interessados devidamente cadastrados para esse fim.
Com a publicação, a Administração Pública marca uma data para que sejam abertos os
envelopes de propostas e documentação dos licitantes, respeitado o prazo de intervalo mínimo
exigido para cada modalidade de licitação. Nesse mesmo momento, se inicia a contagem do prazo
para a impugnação administrativa do edital.
Conforme a lei, qualquer cidadão pode impugnar o edital por irregularidade na aplicação
desta Lei ou para solicitar esclarecimento sobre os seus termos, devendo protocolar o pedido
até 3 (três) dias úteis antes da data de abertura das propostas.
O poder público deverá responder à impugnação ou ao pedido de esclarecimento com a
divulgação em sítio eletrônico oficial também no prazo de 3 (três) dias úteis. Se nenhum interes-
sado impugnar dentro do prazo estabelecido, precluirá o direito de fazê-lo na via administrativa,
o que não impede de fazê-lo judicialmente, por meio da propositura da ação judicial cabível,
dependendo do caso concreto.
Apresentação de propostas e lances:

Nesse momento, o poder público irá receber as propostas apresentadas pelos licitantes.
A lei permite que o edital do certame preveja modo de disputa fechado ou aberto. Assim, caso
opte pelo modo de disputa aberto, os licitantes deverão apresentar suas propostas por meio de
lances sucessivos e, caso se determine a utilização do sistema fechado, as propostas serão
entregues em envelope lacrado e permanecerão em sigilo até a data marcada para a abertura
de todas em conjunto.
Ressalte-se que o sistema pode ser fechado e aberto, quando, então, se apresentarão as
propostas fechadas e, posteriormente, serão selecionadas aquelas que seguirão na apresenta-
ção dos lances sucessivos.
97
Não será permitida a utilização do modo de disputa aberto, quando se tratar de licitação
cujo critério de julgamento seja técnica e preço, assim como não se pode utilizar o modo fechado
para licitações do tipo menor preço e maior desconto.
Julgamento:
A primeira etapa da atividade do julgamento consiste na avaliação da regularidade formal
e material das propostas. Os envelopes das propostas dos licitantes serão abertos em sessão
pública e os interessados têm que verificar se os envelopes não foram violados, pois, caso haja
violação, há nulidade do procedimento e a licitação deverá ser anulada.
Na fase de classificação, serão aplicados os critérios de julgamento que foram previa-
mente estipulados no instrumento convocatório.
Habilitação:
Concluído o julgamento, o agente de contratação passará ao recebimento do envelope
de documentação do licitante vencedor. Nessa fase, então, a Administração Pública deve pro-
ceder à abertura do envelope que contém as documentações do licitante classificado em primeiro
lugar, com a finalidade de analisar se está apto e idôneo a contratar com o Poder Público. A
habilitação poderá ser realizada por processo eletrônico de comunicação a distância, nos termos
dispostos em regulamento.
Essa fase é também conhecida como fase de qualificação, quando devem ser analisados
os requisitos e documentos pessoais dos licitantes. É a fase de análise da documentação dos
licitantes a fim de verificar se têm idoneidade para contratar com o Poder Público.
É importante frisar que o edital não pode estabelecer critérios não previstos em lei, mais
especificamente no art. 62, da lei 14.133/21, evitando assim restringir a licitação de forma desar-
razoada. Para cumprimento desses requisitos, basta que se realize a apresentação de documen-
tos enumerados pela própria lei, que podem ser originais ou cópias do cartório competente. Ve-
jamos um elenco legal dos requisitos de habilitação.
A – Habilitação jurídica: para parte da doutrina, essa exigência, assim como a exigência
de regularidade fiscal e respeito ao art. 7º, XXXIII, da CF são inconstitucionais, por estarem pre-
vistos em lei, sem que haja disposição similar no art. 37, XXI, da Carta Magna, ensejando buro-
cratização indevida da licitação. Porém, este entendimento não prevalece, por se tratar de posição
minoritária.
A habilitação jurídica visa a demonstrar a capacidade de o licitante exercer direitos e as-
sumir obrigações, e a documentação a ser apresentada por ele limita-se à comprovação de
98
existência jurídica da pessoa e, quando cabível, de autorização para o exercício da atividade a

ser contratada.
B – Qualificação técnica: trata-se de demonstração de que a empresa tem condições
técnicas de cumprir o contrato celebrado em conformidade com as exigências de qualidade e
celeridade impostas pela Administração Pública.
C – Qualificação econômico-financeira: é a demonstração de idoneidade financeira da
entidade a ser contratada. Considerando-se que, como regra, o Poder Público não realiza o pa-
gamento antes da disponibilização do objeto do contrato, a empresa deve ter qualificação para
arcar com todos os custos da contratação.
D – Regularidade fiscal, social e trabalhista: configura demonstração de que a entidade
que pretende participar da licitação não possui débitos em atraso com a Fazenda Pública ou com
a justiça do trabalho e que não viola disposições constitucionais que vedam a exploração de
trabalho infantil.
Microempresas e empresas de pequeno porte:

A LC 123/06 estabelece que essas empresas poderão participar da licitação ainda que
não tenham regularidade fiscal e trabalhista. Ao final da licitação, se forem declaradas vence-
doras, terão o prazo de 5 (cinco) dias úteis, prorrogável por igual período, cujo termo inicial
corresponderá ao momento em que o proponente for declarado o vencedor do certame, pror-
rogável por igual período, a critério da Administração Pública, para a regularização da docu-
mentação, pagamento ou parcelamento do débito e emissão de eventuais certidões negativas
ou positivas com efeito de certidão negativa, ou seja, para fazer o saneamento do débito. Essa
regra está disposta nos arts. 42 e 43 da referida lei complementar, alterados, inclusive pela LC
155/16.
Divulgada a decisão final acerca da habilitação e inabilitação de licitantes, o prazo para
que os interessados interponham Recurso com a intenção de modificar o quanto decidido é de
3 (três) dias úteis, a contar da lavratura da ata, conforme disposto expressamente no art. 165 da
lei 14.133/21.
Lavrada a ata de habilitação do licitante, será aberto o prazo para a interposição de re-
curso administrativo. Se o recurso disser respeito à fase anterior (de julgamento das propostas),
a intenção de recorrer já foi apresentada aos autos, sob pena de preclusão, e o interessado
deverá apresentar as razões recursais.
99
Os atos da Administração praticados no bojo do procedimento licitatório podem ser im-

pugnados por meio de recurso ou através de pedido de reconsideração.
O recurso deve ser interposto no prazo de 3 (três) dias úteis, contado da data de inti-
mação ou de lavratura da ata, em face do julgamento das propostas, do ato de habilitação ou
inabilitação de licitante, ou ainda do ato que determine a anulação ou revogação da licitação
A lei estabelece o cabimento de pedido de reconsideração, também no prazo de 3 (três)
dias úteis, contado da data de intimação, relativamente a ato do qual não caiba recurso hierár-
quico.
Encerramento:
Concluídas as fases de julgamento e habilitação, e exauridos os recursos administrativos,
está encerrado o trabalho do agente de contratação, que encaminhará o procedimento à autori-
dade do órgão para verificação e encerramento do feito. Assim, o processo será enviado à auto-
ridade superior, a quem compete verificar os atos anteriores praticados pelo agente de contrata-
ção ou comissão de contratação, analisando sua adequação às normas legais e princípios cons-
titucionais pertinentes.
11.12. Procedimento Licitatório do Diálogo Competitivo

É o procedimento pelo qual o poder público realiza diálogo prévio com os particulares
como forma de encontrara a melhor solução para as suas necessidades e é restrita a contrata-
ções em que a Administração:
I – vise a contratar objeto que envolva as seguintes condições: a) inovação tecnoló-
gica ou técnica; b) impossibilidade de o órgão ou entidade ter sua necessidade satisfeita sem a
adaptação de soluções disponíveis no mercado; e c) impossibilidade de as especificações técni-
cas serem definidas com precisão suficiente pela Administração.
II – verifique a necessidade de definir e identificar os meios e as alternativas que
possam satisfazer suas necessidades, com destaque para os seguintes aspectos:
a) a solução técnica mais adequada; b) os requisitos técnicos aptos a concretizar a solução já
definida; c) a estrutura jurídica ou financeira do contrato.
O Procedimento dever seguir as seguintes fases: preparatória, de divulgação do edital, de diálogo,
de apresentação das propostas e julgamento, do recurso e do encerramento.
11.13. Tratamento diferenciado para Microempresas e Empresas de Pe-

queno Porte
100
A Lei Complementar 123/06 dispõe que, nas licitações públicas, a comprovação de regu-
laridade fiscal e a regularidade trabalhista das microempresas e empresas de pequeno porte so-
mente será exigida para efeito de assinatura do contrato.
Ademais, a LC 123/06 define que a Administração Pública deverá realizar processo licita-
tório destinado exclusivamente à participação de microempresas e empresas de pequeno porte
nos itens de contratação cujo valor seja de até R$ 80.000,00.
Em casos de licitações para celebração de contratos para aquisição de bens de natureza
divisível acima de R$ 80.000,00, o ente público deverá estabelecer, cota de até 25% do objeto
para a contratação de microempresas e empresas de pequeno porte.
Atenção! As Microempresas e Empresas de Pequeno Porte poderão participar de ambos
os itens da licitação, sendo classificadas dentro da ampla concorrência para a contratação de
75% do objeto e se submetendo a outra classificação, somente com empresas de mesmo porte,
em relação aos 25% (vinte e cinco por cento) restantes.
A Administração Pública poderá, nas licitações destinadas à aquisição de obras e servi-
ços, exigir dos licitantes a subcontratação de microempresa ou empresa de pequeno porte.
O art. 4º, da lei 14.133/21, manteve as regras de benefícios de microempresas e empresas
de pequeno porte de forma expressa.
11.14. Inexigibilidade de Licitação

A inexigibilidade de licitação ocorre sempre que a competição for impossível, a licitação
será inexigível.
As hipóteses não são taxativas, mas meramente exemplificativas. Mesmo que a circuns-
tância não esteja disposta expressamente no texto legal, a licitação será inexigível quando for
inviável a realização de competição entre interessados.
11.15. Dispensa de Licitação

Nas situações de dispensa, o Poder Público encontra-se diante de situação em que é ple-
namente possível a realização do procedimento licitatório mediante a competição, no entanto, a
lei dispõe que é desnecessária a execução do certame (art. 75, da Lei 14.133/21). Somente a Lei
de Licitações pode definir as hipóteses de dispensa, não podendo haver definição de novas hipó-
teses por atos administrativos específicos ou decretos.
101
Inexigibilidade: art. 74 Dispensa: art. 75
Sempre que a competição for impossível, a licitação será Nas situações de dispensa é plenamente possível
inexigível. competir, mas a lei diz que é dispensada a licitação.
As hipóteses dispostas na lei não são taxativas, mas mera- Somente a lei pode trazer as hipóteses de dispensa,
mente exemplificativas. Mesmo que a circunstância não es- não podendo haver definição de novas hipóteses por
teja disposta expressamente no texto legal, a licitação será atos administrativos específicos ou decretos.
inexigível quando for inviável a realização de competição en- As hipóteses da Lei são taxativas/ exaustivas.
tre interessados.
A doutrina majoritária costuma apontar pressupostos da lici-
tação e estabelece que a ausência de qualquer um deles
torna o procedimento licitatório inexigível. Vejamos os pres-
supostos:
a) Pressuposto lógico: pluralidade de bens e de for-
necedores do bem ou do serviço.
b) Pressuposto jurídico: interesse público. A licita-
ção não é um fim em si mesmo, é um meio para atingir o
interesse público. Se a licitação for de encontro ao interesse
público, não será exigível licitar.
c) Pressuposto fático: desnecessidade de contrata-
ção específica. Nos casos em que há necessidade de con-
tratação específica, a licitação será inexigível.
Ex.: o Estado precisa contratar o melhor tributarista do
Brasil para defendê-lo em uma demanda que envolve mi-
lhões de reais. Não se pode fazer contratação direta para
qualquer causa.
É VEDADA inexigibilidade de licitação para serviços de
divulgação e serviços de publicidade.
12. Contratos Administrativos
12.1. Introdução
Inicialmente devemos ter em mente que a legislação, por diversas vezes, confunde contra-
tos administrativos com contratos da Administração, onde este é gênero do qual aquele é espécie,
pois a expressão “contratos da administração” (sentido amplo) engloba os contratos administrati-
vos e os contratos de direito privado celebrados pelo Poder Público.
Saliente-se que, mesmo nos contratos administrativos, a aplicação subsidiária do direito
privado se faz necessária, pois é na teoria geral dos contratos que os contratos administrativos
vão buscar seus elementos essenciais, aos quais vão agregar suas prerrogativas.
Em resumo: a Administração Pública pode celebrar contratos regidos pelo Direito Público
(ex: concessão de uso de bens públicos, permissão de serviços públicos) bem como pelo Direito
Privado (ex: contratos de locação, de compra e venda).
102
Atenção! Os contratos da administração, ainda que privados, estão sujeitos ao controle

do Tribunal de Contas, por se tratar de avenças travadas com o dinheiro público, além de de-
penderem da realização de procedimento licitatório regular e obediência a todas as restrições
impostas à Administração, como o prazo determinado e a previsão orçamentária.
A primeira grande característica, utilizada para definição dos contratos administrativos é o
fato de que estas avenças, regidas pelo direito público, apresentam-se com uma característica
singular, qual seja, a possibilidade de haver tratamento desigual entre a Administração (que atua
com prerrogativas públicas) e o contratado, a exemplo de haver a possibilidade de a Administra-
ção extinguir o contrato unilateralmente.
Com efeito, os contratos administrativos são as manifestações de vontade entre duas ou
mais pessoas visando à celebração de negócio jurídico, havendo a participação do Poder Público,
atuando com todas as prerrogativas decorrentes da supremacia do interesse público, visando
sempre à persecução de um fim coletivo. Este contrato é regido pelo direito público, sendo ine-
rentes a ele todas as prerrogativas e limitações de Estado.
Essas prerrogativas ensejam a existência das chamadas cláusulas exorbitantes, previs-
tas no art. 104, da lei 14.133/21, e presentes, implicitamente, em todos os contratos administra-
tivos. Estas cláusulas só excepcionalmente se aplicam aos contratos privados celebrados pelo
Poder Público, devendo estar expressamente definidas no instrumento do acordo.
Sendo assim, pode-se apontar a verticalidade como característica inerente aos contratos
administrativos, haja vista a atuação do Poder Público com supremacia em face do particular
contratado.
12.2. Competência Legislativa

Quanto à competência legislativa, a União deve proceder à legislação acerca das nor-
mas gerais aplicáveis à matéria (art. 22, XXVII, da CF/88).
Cabe aos estados e municípios a edição de normas suplementares, em obediência às
regras estipuladas na legislação federal.
Não havendo lei local ou estadual acerca do tema, a legislação federal será aplicada inte-
gralmente a todos os contratos administrativos celebrados por aquele ente.
12.3. Características dos Contratos Administrativos

No que tange às características dos contratos administrativos, além da busca inces-
sante pelo interesse público, outras características estão presentes. Vejamos no quadro abaixo:
103
Gera direitos e deveres previamente estabelecidos para ambas as partes.
Comutativo Atenção! A indefinição de obrigações para uma das partes do acordo é característica que
não pode estar presente nos contratos públicos.
Não se faz necessária a transferência do bem para ele se tornar perfeito.
Consensual Atenção! No Direito Administrativo, o consenso do particular manifestar-se-á no momento

da abertura dos envelopes de documentação. Por sua vez, o consenso da Administração
depende da celebração do contrato.
As cláusulas são impostas por uma das partes (poder público) e à outra parte (particular)
De Adesão
cabe apenas aderir ou não à avença.
Oneroso Como regra, não são admitidos contratos gratuitos firmados com o poder público.
As obrigações das partes são recíprocas, ou seja, a execução da atividade de uma das par-
Sinalagmático
tes enseja o adimplemento contratual pela outra.
Nesse sentido, o contrato tem natureza intuito personae e a possibilidade de subcontratação

do objeto do acordo fica limitada às hipóteses legalmente admitidas.
Personalíssimo Atenção! O art. 122, da Lei n. 14.133/21 traz que só ocorrerá subcontratação se houver
previsão no edital ou no contrato e desde que haja a concordância da Administração, sob
pena de haver a rescisão contratual.
Todo contrato administrativo tem uma forma definida na lei, indispensável à sua regularidade.
Formal A Lei 14.133²1, em seu artigo 92, prevê todas as cláusulas necessárias à validade do con-
trato administrativo e a sua ausência gera o vício de forma.
Formalismo – A primeira exigência é a realização de procedimento licitatório, conforme

determinação do próprio texto constitucional (art. 37, XXI da Carta Magna), não obstante, tal exi-
gência também atinja os contratos celebrados pela Administração Pública, regidos pelo direito
privado.
Como regra geral, o contrato deve ser escrito, sendo que o termo de contrato ou ins-
trumento de contrato é o meio para a sua formalização, respeitando o art. 92, da Lei
14.133/21, que traz as cláusulas obrigatórias.
A lei permite a celebração de contrato, em determinadas situações, por meio de carta-
contrato, nota de empenho da despesa, autorização de compra ou ordem de serviço.
104
Com efeito, a lei diz que o instrumento de contrato será dispensado, quando se tratar de
contratos cujo valor enseje dispensa de licitação. Assim, o instrumento de contrato não se faz
necessário para obras e serviços de engenharia de até R$ 100.000,00 (cem mil reais) e para
aquisição de bens e outros serviços no valor de até R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais).
Atenção! A legislação estabelece como regra que NÃO é possível contrato verbal cele-
brado pela administração, dispondo ser nulo e de nenhum efeito qualquer contrato verbal reali-
zado pelo ente estatal.
Contudo, excepcionalmente, admite-se contrato verbal, nas compras e serviços que não ul-
trapassam R$ 10.000,00 (dez mil reais) – desde que se trate de compra de pronta entrega e pronto
pagamento. Isso significa que este contrato não gera nenhuma espécie de obrigação futura (art. 95,
§, 2º da lei 14.133/21).
Nestas hipóteses, também não há necessidade de realização de procedimento licitatório,
em conformidade com as regras de dispensa previstas na lei.
Não obstante a ausência de previsão legal, a doutrina admite a celebração de contratos
verbalmente, para posterior formalização por escrito, em casos emergenciais. Neste caso, a for-
malização poderá ser realizada posteriormente à existência de contrato e início da prestação do
serviço pelo contratado.
A administração pública deve providenciar a publicação do contrato até o quinto dia útil do
mês seguinte ao da sua celebração, sendo que essa publicação deve acontecer, após as provi-
dências, no prazo máximo de vinte dias corridos. Ou seja, o prazo de vinte dias só terá início após
o quinto dia útil do mês seguinte ao que o contrato foi celebrado.
Além da formalização, a divulgação é requisito indispensável à eficácia do contrato
administrativo, decorrente do princípio da publicidade, o qual garante o conhecimento acerca do
contrato a toda a sociedade. A divulgação deve ser feita no Portal Nacional de Contratações Pú-
blicas (PNCP). A divulgação deve abranger o inteiro teor do contrato, bem como todos os adi-
tamentos que forem feitos posteriormente, que ficarão disponíveis para quaisquer interessados.
A lei dispõe que essa divulgação deve se dar nos seguintes prazos, contados da sua assi-
natura pelas partes:
• 20 (vinte) dias úteis, no caso de licitação;
• 10 (dez) dias úteis, no caso de contratação direta.
Caso a administração deixe de publicar o contrato, ele é válido e perfeito, somente, não
sendo eficaz. Não produz efeito, uma vez que a eficácia fica dependendo da publicidade do
105
contrato administrativo celebrado. Todavia, cabe ressaltar que os contratos firmados em caso de
urgência produzem efeitos desde a data da sua assinatura, devendo ser publicado nos prazos
apresentados acima, sob pena de nulidade.
12.4. Garantia
A exigência de garantia é uma cláusula necessária dos contratos administrativos (art. 96
da Lei 14.133/21).
A Lei prevê a caução que poderá ser prestada em dinheiro, títulos da dívida pública, a
fiança bancária ou seguro garantia, a critério do contratado privado.
O valor dessa garantia é definido, no bojo do contrato, e determinado pela administração
pública. A lei estabelece o limite máximo de 5% do valor do contrato, sendo que, em observância
a este limite, o poder público deve, discricionariamente, dispor acerca do valor a ser cobrado em
cada contratação específica.
Ocorre que, nos contratos que envolvam alta complexidade técnica ou riscos financeiros
consideráveis, definido por meio de parecer tecnicamente aprovado pela autoridade competente,
a garantia pode chegar a 10% do valor inicial do contrato, sempre mantida a regra que o ente
estatal é quem define o valor da caução.
Lembre-se, ainda, que, quando o contrato for de fornecimento contínuo com vigência su-
perior a 1 (um) ano, assim como nas subsequentes prorrogações, será utilizado o valor anual do
contrato para definição e aplicação dos percentuais da garantia.
Em relação ao valor da garantia contratual, a legislação ainda dispõe que, em caso de
contratos que importem na entrega de bens pela Administração, dos quais o contratado ficará
depositário, ao valor da garantia deverá ser acrescido o valor desses bens.
Em caso de cumprimento do contrato e adimplemento de todos os seus termos pelo par-
ticular, a garantia deverá ser devolvida e, se foi prestada em dinheiro, deve haver a correção do
valor, no momento da devolução.
Em caso de descumprimento contratual, a garantia pode ser utilizada pelo Estado como
mínimo indenizatório, ou seja, o ente público pode executar a garantia e cobrar indenização ex-
cedente em caso de o prejuízo ultrapassar o valor da caução.
Cláusula de retomada - Na contratação de obras e serviços de engenharia, o edital po-
derá exigir a prestação da garantia na modalidade seguro-garantia do tipo “performance bond”,
com clausula de retomada, assim considerado o contrato no qual a seguradora se torna respon-
sável pelo cumprimento do contrato na forma como foi concebido. Assim, essa empresa
106
seguradora ficará responsável e apta por fiscalizar a execução do contrato – independentemente

da fiscalização do poder público – como forma de evitar inadimplemento contratual.
Nesses casos, o contrato de seguro poderá determinar a obrigação de seguradora, em
caso de inadimplemento pelo contratado, assumir a execução e concluir o objeto do contrato,
hipótese em que a emissão de empenho se dará em nome da seguradora, ou a quem ela indicar
para a conclusão do contrato, será autorizada desde que demonstrada sua regularidade fiscal,
sendo possível que essa empresa subcontrate a conclusão do contrato, total ou parcialmente.
Assim, temos a seguinte situação, na hipótese de inadimplemento do contratado:
• caso a seguradora execute e conclua o objeto do contrato, estará isenta da obrigação de
pagar a importância segurada indicada na apólice, ficando quite com suas obrigações;
• caso a seguradora não assuma a execução do contrato, pagará a integralidade da impor-
tância segurada indicada na apólice.
12.5. Cláusulas Exorbitantes

As cláusulas exorbitantes decorrem da supremacia do interesse público sobre o inte-
resse privado e coloca o Estado em posição de superioridade jurídica na avença.
São implícitas em todos os contratos administrativos, não dependendo de previsão ex-
pressa no acordo, pois decorrem diretamente da Lei (art. 104, da Lei 14.133/21).
Vejamos abaixo cada uma destas cláusulas, sob a ótica da supremacia do interesse pú-
blico sobre o privado.
a) Alteração unilateral do contrato - É possível quando houver modificação do projeto ou
das especificações, para melhor adequação técnica aos seus objetivos e quando necessária a
modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu
objeto.
A administração NÃO pode alterar o OBJETO do contrato, porque seria burla à licitação.
Alteração de projeto - Alteração qualitativa (o projeto originalmente apresentado pelo
Estado não atende mais aos fins desejados pela Administração).
Alteração atinente ao valor da contração - Alteração quantitativa e, por sua vez, tem
limites definidos na lei, que prevê que o particular deve aceitar as modificações feitas unilateral-
mente pela Administração Pública em até 25%, do valor original do contrato, para acréscimos ou
supressões. Nesses casos, a alteração não depende de concordância do particular contratado.
Atenção! A Regra determina que a alteração unilateral é de até 25% – acréscimos ou
supressões. Contudo, se o contrato for celebrado para reforma de equipamentos ou de edifícios,
107
a alteração unilateral, para ACRÉSCIMOS contratuais, pode chegar a 50% do valor original do
contrato. As supressões contratuais continuam respeitando o limite de 25%.
A margem de lucro inicialmente contratada jamais poderá ser alterada pela Administra-
ção Pública de forma unilateral.
A alteração deve decorrer de interesse público superveniente devidamente justificado, ou
seja, o contratante deverá demonstrar a ocorrência de fato posterior à contratação que dá ensejo
à necessidade de modificação das cláusulas contratuais, para que se evite um prejuízo maior ao
interesse da coletividade, que é a finalidade maior dos contratos administrativos.
b) Rescisão unilateral do contrato é prerrogativa dada ao ente público contratante de por
fim à avença, independentemente, de consentimento do particular e sem depender de decisão
judicial (art. 137 e seguintes da lei 14.133/21).
Pode se dar em razão do inadimplemento do particular ou pelo interesse público devida-
mente justificado.
No caso de Interesse público devidamente justificado, a administração deve indenizar
o particular se houver dano, bem como indenizar os investimentos não amortizados do contra-
tado em razão da extinção antecipada do acordo.
O particular contratado terá direito à devolução da garantia prestada, aos pagamentos
devidos pela execução do contrato até a data da rescisão e ao pagamento do custo da desmo-
bilização.
Por outro lado, como a lei prevê expressamente os valores devidos ao particular em
casos de rescisão unilateral por motivo de interesse público e excluiu, não por acaso, a obriga-
ção de pagar lucros cessantes, por se tratar de mera expectativa de direito, não passível de
indenização, nesses casos.
Por outro lado, inadimplente o particular contratado, o Poder Público deverá assumir
imediatamente o objeto do contrato, no estado e local em que se encontrar, ocupar e utilizar o
local, instalações, equipamentos, material e pessoal empregados na execução do contrato, ne-
cessários à sua continuidade, executar a garantia contratual, para ressarcimento da Administra-
ção, e dos valores das multas e indenizações a ela devidos e reter os créditos decorrentes do
contrato até o limite dos prejuízos causados à Administração. Todas essas medidas independem
da aplicação das penalidades cabíveis em virtude do descumprimento contratual.
Nos contratos de concessão de serviços públicos (regulamentados pela Lei 8.987/95),
a rescisão por inadimplemento do particular é chamada de caducidade, já por motivo de interesse
público chama-se encampação.
108
Se o ente estatal determinar suspensão de execução do contrato por prazo superior a 3

(três) meses ou se ocorrerem repetidas suspensões que totalizem 90 (noventa) dias úteis, inde-
pendentemente do pagamento obrigatório de indenização pelas sucessivas e contratualmente
imprevistas desmobilizações e mobilizações ou ainda, em casos de atraso superior a 2 (dois)
meses, contado da emissão da nota fiscal, dos pagamentos ou de parcelas de pagamentos de-
vidos pela Administração por despesas de obras, serviços ou fornecimentos, o particular pode
SUSPENDER A EXECUÇÃO do contrato (exceção de contrato não cumprido), conforme disposi-
ção do art. 137, §3º, II, da lei 14.133/21.
Nesse sentido, resta claro que o particular não pode determinar a rescisão unilateral, no
entanto, poderá suspender a execução do contrato pela exceção de contrato não cumprido
ou exceptio non adimplenti contractus.
c) Fiscalização da execução do contrato - A Administração Pública deve designar um
ou mais agentes públicos que ficarão responsáveis pela fiscalização na execução contratual,
aplicando penalidades e exigindo o cumprimento das obrigações pela parte contratada (art. 117,
da Lei 14.133).
Poder-dever da Administração, que não exclui a responsabilidade do particular contratado
que continua sendo responsável pelos danos causados diretamente à Administração ou a ter-
ceiros, decorrentes de sua culpa ou dolo na execução do contrato, não havendo redução ou
exclusão da responsabilidade em virtude da fiscalização ou o acompanhamento pelo órgão
interessado.
O contratado deverá manter preposto, aceito pela Administração, no local da obra ou ser-
viço, para representá-lo na execução do contrato.
d) Ocupação temporária de bens - Nos casos de serviços essenciais, a Administração
Pública poderá ocupar provisoriamente bens móveis, imóveis, pessoal e serviços vinculados ao
objeto do contrato, na hipótese da necessidade de acautelar apuração administrativa de faltas
contratuais pelo contratado, bem como na hipótese de rescisão do contrato administrativo.
Atenção! A ocupação temporária deve ser precedida de processo administrativo.
e) Aplicação de penalidades – Aos particulares contratados em decorrência de descum-
primento do acordo, ainda que se trate de inexecução parcial.
As penalidades a serem aplicadas estão previstas na legislação e se dividem em quatro
hipóteses, de acordo com a gravidade da infração cometida, quais sejam: a) advertência; b)
multa; c) impedimento de licitar e contratar; d) declaração de inidoneidade para licitar ou
contratar.
109
As punições serão aplicadas em consonância ao princípio da proporcionalidade, não

sendo admitida a aplicação de penalidade mais intensa ou mais extensa do que o necessário a
sancionar a infração praticada.
Atenção! Todos os agentes públicos que praticarem atos que possam prejudicar a lici-
tação ou frustrar seu caráter competitivo ficarão sujeitos às sanções administrativas, penais e
civis cabíveis, nos moldes das legislações pertinentes.
Impedimento Indireto:
O Impedimento Indireto ainda é algo muito novo, com pouca jurisprudência, mas deve ser
analisado com bastante cuidado pelos gestores que atuam no setor de licitações. A intenção do
instituto é coibir o abuso da Pessoa Jurídica.
De fato, a intenção é evitar que o particular se valha da personalidade jurídica de uma
empresa como escudo para burlar proibições de contratação, como condenações ocorridas ante-
riormente.
Alguns indícios devem ser observados para a configuração do impedimento indireto, tais
como:
(i) a completa identidade dos sócios-proprietários de empresa sucedida e sucessora,
(ii) a atuação no mesmo ramo de atividades e
(iii) a transferência integral do acervo técnico e humano de empresa sucedida para a su-
cessora.
Nestes casos, será possível a desconsideração da personalidade jurídica, para estender a
penalidade aplicada à outra empresa.
12.6. Alteração Contratual por Vontades das Partes

Em determinadas situações, o contrato administrativo poderá ser alterado de forma bila-
teral, nas quatro hipóteses a seguir:
a) Quando o particular julgar conveniente a substituição da garantia de execução do
contrato e desde que essa modificação não enseje prejuízos ao ente público.
b) Quando necessária a modificação do regime de execução da obra ou serviço, bem
como do modo de fornecimento, em face de verificação técnica da inaplicabilidade dos termos
contratuais originários.
c) Quando necessária a modificação da forma de pagamento, por imposição de circuns-
tâncias supervenientes, mantido o valor inicial atualizado, vedada a antecipação do pagamento,
110
com relação ao cronograma financeiro fixado, sem a correspondente contraprestação de forne-

cimento de bens ou execução de obra ou serviço.
d) Para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos
do contratado e a retribuição da Administração (manutenção do equilíbrio econômico-financeiro).
São as hipóteses de teoria da imprevisão, que ensejam a necessidade de revisão contratual,
como forma de se evitar prejuízos ao particular contratado.
12.7. Equilíbrio Econômico-Financeiro do Contrato

É garantia do particular contratado a manutenção da margem de lucro inicialmente pactu-
ada. A manutenção deste equilíbrio deve se dar mediante a alteração de valores a serem pagos
ou modificação e ampliação de prazos de execução, sempre que a situação previamente esta-
belecida for alterada no bojo da execução do contrato.
O particular contratado não pode sofrer prejuízos de situações não causados por ele, du-
rante a relação contratual, sob pena de se frustrar a garantia da proposta apresentada.
Pagamentos feitos ao particular – É cláusula necessária do contrato administrativo a
regulamentação acerca do preço e das formas de pagamento. Assim, além do pagamento da
fatura, propriamente dita, como forma de manutenção do equilíbrio econômico-financeiro, alguns
pagamentos são feitos ao particular contratado pela Administração Pública. Analisemos, no qua-
dro abaixo, cada uma dessas formas de pagamento.
Correção Atualização da margem de lucro inicialmente acordada, mantendo o valor

monetária real do contrato.
Reajustamento Reajuste em face do aumento ordinário e regular do custo dos insumos

de preços necessários ao cumprimento do acordo.
Pagamentos
Manutenção do equilíbrio econômico-financeiro de contrato utilizada para
feitos ao
serviços contínuos com regime de dedicação exclusiva de mão de obra ou
particular
predominância de mão de obra, por meio da análise da variação dos custos
Repactuação contratuais, devendo estar prevista no edital com data vinculada à apresen-
tação das propostas, para os custos decorrentes do mercado, e com data
vinculada ao acordo, à convenção coletiva ou ao dissídio coletivo ao qual o
orçamento esteja vinculado, para os custos decorrentes da mão de obra.
111
Quando o reajustamento de preços não consegue fazer face ao real au-

Recomposição mento do preço dos insumos, em virtude de uma situação excepcional (não
de preços prevista no contrato), a Administração Pública, como forma de reequilibrar
ou revisão de o contrato, precisa fazer a recomposição de preços. Isso ocorre porque a
preços previsão contratual de reajuste não foi suficiente para suprir a efetiva modi-
ficação nos custos do contrato celebrado.
12.8. Teoria da Imprevisão

Ocorre nos casos em que há uma situação fática não prevista quando da celebração do
contrato, portanto imprevisível, que venha a alterar o equilíbrio econômico-financeiro do contrato,
com reflexos em sua execução. Em virtude desta situação, se faz necessária a recomposição
dos preços.
Decorre da denominada Cláusula rebus sic stantibus: situações nas quais há desequilíbrio
contratual e a administração precisa, a fim de manter o equilíbrio do contrato, proceder à revisão
dos preços e prazos previamente pactuados.
As hipóteses de teoria da imprevisão são:
1. Caso fortuito e força maior:
Pode decorrer de fatos humanos, desde que não sejam provocados por nenhuma das
partes do acordo, ou podem ser causados por fatos da natureza, em relação aos quais nenhuma
medida pode ser tomada para obstar sua precipitação
2. Interferências imprevistas (sujeições imprevistas):
São situações preexistentes à celebração do contrato, mas que só vêm à tona durante
sua execução.
3. Fato da administração:
O desequilíbrio contratual é causado por uma atuação específica da Administração (en-
quanto parte no contrato) que incide sobre o contrato e impede a sua execução.
4. Fato do príncipe:
O desequilíbrio contratual também é causado pelo poder público e, por esta atuação, ha-
verá necessidade de recomposição do preço. Ocorre que, neste caso, há uma atuação extracon-
tratual (geral e abstrata) do ente estatal que termina por atingir diretamente a relação contratual.
Atenção! Para que seja configurado o fato do príncipe relevante que o agente que pratica
a conduta onerosa seja da mesma esfera de governo daquele que celebrou o contrato adminis-
trativo atingido. Ente federativo diverso caracteriza caso fortuito.
112
Atenção! Em algumas situações, a teoria da imprevisão gera a impossibilidade de manter

o contrato. Nestes casos, a situação imprevista enseja a rescisão contratual (rescisão de pleno
direito), ocorrida por situação alheia à vontade das partes.
12.9. Alocação de Riscos

Como forma de reduzir a responsabilidade do poder público pela manutenção do equilíbrio
financeiro do contrato administrativo, a lei dispõe que o edital poderá contemplar matriz de alo-
cação de riscos entre o contratante e o contratado. Nesses casos, o cálculo do valor estimado
da contratação poderá considerar taxa de risco compatível com o objeto da licitação e os riscos
atribuídos ao contratado, de acordo com metodologia predefinida pelo ente federativo.
Verifique que a lei inclui a matriz de alocação de riscos como faculdade da Administração
Pública, ressalvados os casos de contratação de a obras e serviços de grande vulto ou forem
adotados os regimes de contratação integrada e semi-integrada, uma vez que, nesses casos, a
previsão editalícia dessa matriz se torna obrigatória.
Assim, será apresentada uma matriz que deve dividir os riscos de cada contrato entre
cada uma das partes, bem como deve buscar mecanismos que afastem a ocorrência do sinistro
e mitiguem os seus efeitos, caso ocorra durante a execução contratual. Atente-se para o fato de
que a previsão da matriz de alocação de riscos deve estar posta no instrumento convocatório da
licitação.
12.10. Subcontratação nos Contratos da Administração

A princípio, se houver a subcontratação do objeto integral do contrato, resta clara a fraude
ao procedimento licitatório e pode ser considerado inadimplemento contratual.
Nesse sentido, a lei 14.133/21 dispõe acerca da possibilidade de subcontratação parcial
do objeto do contrato, desde que cumpridos alguns requisitos definidos na legislação, restando
clara a impossibilidade de subcontratar integralmente o objeto acordado, inclusive em observân-
cia à impessoalidade e isonomia, princípios arraigados no conceito da licitação, enquanto proce-
dimento administrativo.
Nesses casos, o particular que pretender subcontratar parte de suas atividades deve apre-
sentar à Administração documentação que comprove a capacidade técnica do subcontratado,
que será avaliada e juntada aos autos do processo correspondente.
12.11. Duração
113
A duração dos contratos regidos pela lei 14.133/21 ficará adstrita à vigência dos respecti-
vos créditos orçamentários que, no direito brasileiro, são definidos pela lei orçamentária anual, à
qual cabe prever todas as despesas e receitas da entidade no período de um exercício. Desse
modo, os contratos administrativos devem ter duração máxima de um ano, para atender à previ-
são orçamentária.
Com efeito, a lei orçamentária define as despesas que podem ser contraídas pelo ente
público naquele exercício, limitando toda atuação ou ajuste firmado pelo Estado durante a vigên-
cia dos respectivos créditos.
A Lei 14.133/21 define algumas situações excepcionais, nas quais se admite a contratação
além do prazo de um exercício. Vejamos no quadro abaixo as exceções à vigência máxima de
um ano.
Projetos contemplados na lei A avença terá duração de até quatro anos, para cumprimento das metas e exe-
do Plano Plurianual cução de seu objeto.
Além do prazo original de 5 (cinco) anos, a lei permite que sejam feitas prorro-
gações posteriores no referido contrato, desde que, ao final, ele não ultrapasse
o prazo de 10 (dez) anos. Nesses casos, a possibilidade de prorrogação deve
Prestação de serviços a serem
ter previsão em edital e a autoridade competente deve atestar que as condições
executados de forma contínua
e os preços permanecem vantajosos para a Administração, permitida a negoci-
ação com o contratado ou a extinção contratual sem ônus para qualquer das
partes.
Aluguel de equipamentos e uti- Segue as mesmas regras dos contratos de prestação de serviços contínuos,
lização de programas de infor- podendo ser firmado por até 5 (cinco) anos, cumpridas as exigências previstas
mática em lei.
Contratações previstas nas alí-

Os contratos poderão ter vigência por até 10 (dez) anos, caso haja interesse da
neas “f” e “g” do inciso IV e
administração. Analisemos cada uma das hipóteses que se caracterizam como
nos incisos V, VI, XII e XVI do
situações de dispensa de licitação, ensejando, portanto, a possibilidade de con-
caput do art. 75, da Lei
tratação direta.
14.133/21.
Contratos de operação conti-

nuada de sistemas estruturan- Esses contratos podem ser firmados com vigência máxima de 15 (quinze)
tes de tecnologia da informa- anos, nos termos da lei.
ção.
114
Alguns contratos administrativos podem ser celebrados, sem ensejar gastos ao

poder público. Nesses casos, pode-se dizer que, além das exceções mencio-
Exceções não previstas direta- nadas, os contratos que não geram despesas à Administração Pública não
mente na lei. precisam estar previstos na lei orçamentária, logo, não precisam respeitar o li-
mite de vigência definido, no art. 105, da lei 14.133/21, que condiciona a vigên-
cia à adequação orçamentária.
Atenção! Contratos que não geram despesas à Administração Pública não precisam
estar previstos na lei orçamentária, logo, não precisam respeitar o limite de vigência definido, no
art. 105, da lei 14.133/21.
Além disso, no que tange à possibilidade de prorrogação, a legislação determina que o
contrato administrativo pode ser prorrogado, desde que seja feito dentro do prazo de vigência do
contrato e decorra, cumulativamente, de previsão no edital e no contrato e autorização do poder
público, mantidas as demais disposições contratuais.
Por fim, vale esclarecer que toda prorrogação de prazo contratual deverá ser justificada
por escrito e previamente autorizada pela autoridade competente para celebrar o contrato. Im-
portante salientar, ainda, que, para que haja prorrogação, é indispensável que haja previsão
orçamentária e que a empresa mantenha todas as condições necessárias à sua habilitação para
contratar com o poder público, além do respeito ao disposto no art. 7º, XXXIII, da Constituição
Federal.
12.12. Responsabilidades decorrentes do contrato

Uma vez celebrado o contrato, as partes que firmaram o pacto têm o dever de cumprir
fielmente as obrigações assumidas, em consonância com a legislação vigente e com as cláusu-
las previstas no acordo, sendo que cada uma das partes será responsabilizada por qualquer
descumprimento contratual.
O particular responde diretamente pelo serviço prestado ou bem entregue à Administra-
ção, ou ainda pela obra por ele executada.
Além disso, quaisquer prejuízos causados pelo particular, seja à Administração Pública ou
a terceiros, na execução da obra, ou prestação do serviço ensejam sua responsabilização e, con-
forme já previamente estipulado, não excluem ou reduzem essa responsabilidade à fiscalização
ou ao acompanhamento pelo órgão interessado.
Noutro giro, o STF se manifestou no sentido de que é válida a aplicação da nova redação
da Súmula 331 do TST, no entanto, deixando claro que o empregado terá o ônus de provar que
115
houve a má fiscalização do gestor público.

De fato, no julgamento do RE 760931/DF, em 2017, o plenário da Suprema Corte, por 6
votos a 5 “Anotou que a imputação da culpa “in vigilando” ou “in elegendo” à Administração Pú-
blica, por suposta deficiência na fiscalização da fiel observância das normas trabalhistas pela
empresa contratada, somente pode acontecer nos casos em que se tenha a efetiva comprovação
da ausência de fiscalização. Nesse ponto, asseverou que a alegada ausência de comprovação
em juízo da efetiva fiscalização do contrato não substitui a necessidade de prova taxativa do nexo
de causalidade entre a conduta da Administração e o dano sofrido”.
12.13. Formas de Extinção do Contrato Administrativo

As hipóteses de extinção decorrem de lei ou da própria execução do contrato e são situa-
ções que dão fim à avença celebrada entre o poder público e o particular contratado. Vejamos
abaixo estas formas de extinção.
• Extinção natural - Conclusão do objeto ou advento do termo do contrato.
• Anulação – extinção contratual decorrente de vício de ilegalidade no contrato ou no pro-
cedimento licitatório de que resultou sua assinatura, com efeitos retroativos à data de início
de vigência do acordo, impedindo os efeitos jurídicos que ele, ordinariamente, deveria pro-
duzir, além de desconstituir os já produzidos.
Atenção! Em casos de irregularidade na celebração do contrato, a extinção pode decorrer

de anulação. Vale destacar que mesmo que o contrato seja nulo, o particular contratado deve
ser remunerado pelos serviços prestados de boa-fé ou de má-fé, caso contrário, estaria se ad-
mitindo o enriquecimento sem causa do ente público.
• Extinção Unilateral – ocorre por razões de interesse público ou por inadimplemento total
ou parcial do contrato pelo particular. A rescisão unilateral configura cláusula exorbitante
do contrato e, por isso, somente pode ser determinada por vontade administração pública,
não sendo possível ao particular se valer desta prerrogativa.
• Extinção arbitral ou judicial – se dá por provocação do particular, quando o ente público
é inadimplente, haja vista o contratado não poder se utilizar da rescisão unilateral. Nesses
casos, se existir o compromisso arbitral, no contrato firmado, a extinção pode ser feita por
esse meio, caso contrário, o particular deverá propor ação judicial pleiteando a rescisão
contratual.
116
• Extinção bilateral (distrato) – trata-se de rescisão amigável, realizada por ambas as

partes. Estas hipóteses dependem de prévia autorização escrita e fundamentada da auto-
ridade competente e podem ser efetivadas por meio de mediação ou comitê de resolução
de disputas.
• Extinção de pleno direito – por situações alheias à vontade das partes, em casos ex-
cepcionais que impedem a manutenção do contrato e nas quais não seja possível a revisão
de preços.
12.14. Da Solução Alternativa de Controvérsias

A lei 14.133/21, em seu art. 151, prevê a possibilidade de utilização de meios alternativos
de prevenção e resolução de controvérsias, notadamente a conciliação, a mediação, o comitê
de resolução de disputas e a arbitragem, para tratar de disputas ocorridas no bojo de contratos
administrativos, acrescentando que somente serão admitidos os meios alternativos às controvér-
sias relacionadas a direitos patrimoniais disponíveis, como as questões relacionadas ao resta-
belecimento do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, ao inadimplemento de obrigações
contratuais por quaisquer das partes e ao cálculo de indenizações.
12.15. Planos de Contratual Anual

Os órgãos responsáveis pelo planejamento de cada ente federativo podem se utilizar dos
documentos de demanda recebidos e elaborar plano de contratações anual, com o objetivo de
racionalizar as contratações dos órgãos e entidades sob sua competência, garantir o alinha-
mento com o seu planejamento estratégico e subsidiar a elaboração das respectivas leis orça-
mentárias.
12.16. Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP)

A lei determina a criação do Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), que con-
figura o sítio eletrônico oficial destinado à divulgação centralizada e obrigatória dos atos exigidos
por esta Lei e à realização facultativa das contratações pelos órgãos e entidades dos Poderes
Executivo, Legislativo e Judiciário de todos os entes federativos.
Assim, o referido portal ficará responsável por dar publicidade aos procedimentos licitató-
rios e ainda pode realizar os contratos firmados pelos entes públicos.
12.17. Disposições Penais da Lei 14.133/21
117
A partir do art. 179, a Lei 14.133/21 trata acerca dos crimes que podem ser cometidos na
execução dos procedimentos licitatórios e dos contratos administrativos, por meio de inserção de
tipos penais no Código Penal, no capítulo atinente aos Crimes contra a Administração Pública.
12.18. Dos Contratos Administrativos em Espécie

A lei 14.133/21 regulamenta algumas espécies de contratos administrativos. O art. 2º prevê
que as suas disposições são aplicáveis a alienação e concessão de direito real de uso de bens,
compra, inclusive por encomenda, locação, concessão e permissão de uso de bens públicos,
prestação de serviços, inclusive os técnico-profissionais especializados, além de contratos de
obras e serviços de arquitetura e engenharia, abrangendo as contratações integrada e semi-
integrada.
Além destes contratos regulamentados pela lei geral de licitações e contratos, a legislação
pertinente e a doutrina costumam apontar a existência ainda de contratos de concessão, contratos
de permissão de serviços públicos e os contratos de gestão. Vejamos:
Contratos de execução de obras: são contratos celebrados pela administração pública
para que o particular, em um prazo máximo, fixado na avença, execute obra pública para utiliza-
ção do próprio ente estatal ou da coletividade em geral. Nos termos da legislação, pode ser
conceituada como obra toda construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação, reali-
zada por execução direta ou indireta.
Sendo assim, caso a obra não seja executada diretamente pelo poder público, poderá ser
contratada para execução por instrumentos definidos na lei, quais sejam: a) empreitada por preço
global; b) empreitada por preço unitário; c) tarefa; d) empreitada integral.
Atenção! Deve haver a elaboração do projeto básico, bem como do projeto executivo.
A contratação de obra deve ser realizada, seguindo o cronograma de elaboração do projeto
básico, primeiramente, para posterior contratação do projeto executivo e, por fim, a celebração
do ajuste para execução da obra.
Contratação integrada e contratação semi-integrada: a Lei dispõe que, em algumas
situações, é possível a contratação semi-integrada, ou seja, contratação que envolve a elabo-
ração e o desenvolvimento do projeto executivo, a execução de obras e serviços de engenharia,
a montagem, a realização de testes, a pré-operação e as demais operações necessárias e sufici-
entes para a entrega final do objeto.
Por sua vez, a contratação integrada se configura uma espécie de contratação que en-
volve a elaboração e o desenvolvimento dos projetos básico e executivo, a execução de obras e
118
serviços de engenharia, a montagem, a realização de testes, a pré-operação e as demais opera-

ções necessárias e suficientes para a entrega final do objeto. Enfim, todas as etapas ficam englo-
badas em uma única contratação, exigindo-se do ente estatal somente a elaboração de um ante-
projeto antes da realização do certame licitatório.
Contratos de prestação de serviços: trata-se de contratação de atividade destinada a
obter determinada utilidade de interesse para a Administração, tais como: demolição, conserto,
instalação, montagem, operação, conservação, reparação, adaptação, manutenção, transporte,
locação de bens, publicidade, seguro ou trabalhos técnico-profissionais.
Não se confundem com os contratos de concessão de serviços públicos, já que neste há
a cobrança de tarifas dos usuários do serviço prestado.
Contratos de fornecimento de bens: contratação para aquisição de bens necessários à
execução das atividades do órgão público, seja mediante pagamento à vista ou parcelado, nos
moldes definidos na proposta vencedora da licitação.
Contrato de concessão de serviços públicos: trata-se de contratação regulamentada
pela lei 8.987/95, por meio da qual a Administração transfere, mediante procedimento licitatório
na modalidade concorrência ou diálogo competitivo, a prestação de um determinado serviço pú-
blico ao particular que deverá prestá-lo por sua conta e risco, por prazo determinado, mediante a
remuneração por meio de cobrança de tarifas dos usuários do serviço.
A concessão de serviço público poderá ser simples ou precedida de obra.
Precedida de obra (mediante concorrência) - A concessionária executa a obra, por sua
conta e risco, sendo-lhe transferida, posteriormente, a possibilidade de explorar o serviço decor-
rente da obra executada, como forma de remuneração.
Ademais, a lei 11.079/04 criou duas novas espécies de concessões de serviços públicos,
designadas, pela própria lei, como Parceria Público-Privada. Tais parcerias se dividem em duas
novas espécies de ajustes, quais sejam a concessão patrocinada e a concessão administrativa.
Concessão patrocinada - Tarifas pagas pelos usuários + contraprestação pecuniária do
poder público = remuneração
Concessão administrativa - Administração Pública a usuária, direta ou indireta, do ser-
viço público prestado, sendo a responsável pelo pagamento das tarifas.
Permissão de serviços públicos: o art. 175 da Constituição Federal trata a permissão
de serviço público como contrato administrativo e, seguindo esta orientação, a lei 8.987/95, em
seu art. 40, conceitua a permissão de serviços públicos como contrato de adesão (característica
comum a todos os contratos administrativos) por meio do qual se transfere a particular a
119
prestação de serviços públicos, por sua conta e risco, mediante remuneração por tarifas dos
usuários, a título precário. Por óbvio, a precariedade é afastada pela natureza contratual do ins-
tituto.
Contrato de concessão de uso de bens públicos: consentimento da utilização de um
determinado bem público, de forma especial, anormal ou privativa, com finalidade específica,
mediante pagamento de remuneração ou gratuitamente.
Contrato de gestão: tradicionalmente, tratava-se de avença firmada entre entidades pú-
blicas, com a intenção de conferir maior eficiência na execução das atividades, não sendo pos-
sível a assinatura do acordo com pessoas privadas. Com a Reforma Administrativa ocorrida, no
Brasil, a partir de 1995, culminando com a edição da Emenda Constitucional n. 19/98, os contra-
tos de gestão passaram a ter ampla previsão legal e constitucional, abarcando, sob o mesmo
título jurídico, várias espécies de ajustes, de naturezas jurídicas diversas.
Sendo assim, a lei 9649/98 regulamenta o contrato de gestão firmado entre entes da Ad-
ministração Direta e suas autarquias ou fundações públicas, ao mesmo tempo que a lei 9637/98
designa com o mesmo título, o acordo celebrado entre o Estado e entidades privadas sem fins
lucrativos que atuam na execução de serviços de utilidade pública, em um rol definido na própria
lei. Por sua vez, o art. 37, §8º, da Constituição Federal, por meio de regulamentação muito criti-
cada pela doutrina brasileira, admite a celebração de contratos de gestão entre órgãos e, até
mesmo, entre órgãos públicos e seus administradores, pessoas físicas, configurando verdadeira
aberração jurídica, de impossível realização prática.
Contrato de eficiência: A lei 14.133/21 dispõe que o contrato de eficiência é aquele “cujo
objeto é a prestação de serviços, que pode incluir a realização de obras e o fornecimento de bens,
com o objetivo de proporcionar economia ao contratante, na forma de redução de despesas cor-
rentes, remunerado o contratado com base em percentual da economia”.
12.19. Convênios
Ajustes firmados entre a Administração Pública e entidades que possuam vontades con-
vergentes, mediante a celebração de acordo para melhor execução das atividades de interesse
comum dos conveniados.
A legislação exige prévia aprovação de competente plano de trabalho proposto pela or-
ganização interessada, o qual deverá conter, ao menos, algumas informações definidas na lei,
quais sejam: identificação e definição do objeto a ser executado, de interesse comum entre os
entes conveniados; metas a serem atingidas; etapas ou fases de execução; plano de aplicação
dos recursos financeiros; cronograma de desembolso de valores pela entidade conveniada, com
120
definição de prazos e metas; previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da
conclusão das etapas ou fases programadas; comprovação de que os recursos próprios para
complementar a execução do objeto estão devidamente assegurados, caso o convênio compre-
enda execução de obra ou serviço de engenharia, salvo se o custo total do empreendimento
recair sobre a entidade ou órgão descentralizador.
Por fim, a doutrina e jurisprudência entendem que celebração de convênios, em decorrên-
cia da convergência de vontades não devem ser precedidos de procedimento licitatório.
12.20. Consórcios Públicos

Os consórcios públicos foram criados com a edição da lei 11.107/05 e consistem na gestão
associada de entes federativos para prestação de serviços de interesse comum a todos eles.
Somente se admite a participação de entes políticos no acordo, ou seja, União Federal, estados,
municípios e Distrito Federal podem se associar para formação deste ajuste.
A previsão desta gestão associada tem base constitucional, haja vista a previsão no art.
241 da Carta Magna e apresenta uma formalização jurídica estável, na qual, entidades federa-
tivas firmam acordo para prestação de serviços públicos de forma associada, garantindo maior
eficiência e destinação de recursos mais consistentes para executar a atividade pretendida.
Sendo assim, os entes federativos podem se associar para a formação do Consórcio Pú-
blico, criando, por meio do ajuste uma nova entidade com personalidade jurídica de direito pú-
blico ou de direito privado, consoante disposto no próprio termo do consórcio.
Na formação do ajuste, o contrato de rateio é firmado para definir com que montante cada
uma destas entidades participará na formação de manutenção da nova pessoa jurídica criada.
12.21. Licitações e Contratos das Empresas Estatais

Neste tópico serão apontados alguns pontos referentes à lei 13.303/16, a qual dispõe sobre
o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias,
no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Dispensa e inexigibilidade:
Inicialmente, cumpre ressaltar que a Lei 13.303/16 estabelece situações de contratações
diretas por meio de dispensa e inexigibilidade de licitação.
As hipóteses de dispensa estão taxativamente expostas no art. 29 da referida lei. Verifica-
se, desta forma, que as situações de dispensa de licitações tratadas na lei 13.303/16, seguindo
as regras aplicáveis às licitações públicas em geral, abarcam hipóteses em que seria plenamente
121
viável a competição, mas não se faz necessária por expressa dicção legal.
Trata-se, portanto, de rol taxativo ou exaustivo, não podendo ser ampliado por entendi-
mento da Administração Pública ou doutrina.
Por seu turno, a inexigibilidade de licitação estará presente sempre que se demonstrar
a inviabilidade de competição. Neste sentido, o art. 30 da lei 13.303/16 dispõe acerca de algu-
mas hipóteses em que se configura a contratação direta com base neste entendimento. Lem-
brando-se que se trata de um rol meramente exemplificativo.
Modalidade e regras aplicáveis:
O art. 32, IV, da Lei 13.303/16 prevê que o pregão deverá ser a modalidade licitatória
preferencialmente utilizada nas contratações realizadas pelas empresas públicas e sociedades
de economia mista. Saliente-se que a lei deixa claro o caráter preferencial – e não exclusivo –
desta modalidade licitatória, que somente será escolhida quando for cabível, nos moldes da le-
gislação vigente, ou seja, para aquisição de bens e serviços comuns. Com efeito, não se pode
utilizar o pregão para a execução de obras ou alienação de bens pelas empresas estatais.
Trata-se de uma normatização equivocada e incongruente. O dispositivo legal dispõe que
o pregão é a modalidade preferencial, no entanto, trata de um procedimento licitatório totalmente
novo, não se compatibilizando com a sua estrutura.
Com efeito, mais correto seria imaginar que se trata de nova modalidade licitatória, haja
vista o procedimento totalmente inovador criado pela lei. Sendo assim, pode-se considerar que
se trata de NOVO pregão e não aquele apresentado pela lei 10.520/02.
Ademais, as licitações deverão atentar para a sustentabilidade ambiental e acessibili-
dade para pessoas com deficiência ou com mobilidade reduzida.
O procedimento da licitação se desenvolve em 10 fases, quais sejam: 1) preparação; 2)
divulgação; 3) apresentação de lances ou propostas; 4) julgamento; 5) verificação da efetividade
dos lances ou propostas; 6) negociação; 7) habilitação; 8) recurso; 9) adjudicação do objeto; 10)
homologação ou revogação.
Pré-qualificação permanente:
A Pré-qualificação permanente configura uma decisão administrativa que informa que in-
teressados cumprem requisitos genéricos para participação de licitações no órgão público que a
está realizando. O procedimento para a pré-qualificação é público, permanente e aberto para
quaisquer interessados (art. 64, da Lei 13.303/16).
122
Cadastramento:
A lei ainda prevê a possibilidade de cadastramento de licitantes, sendo que os registros
cadastrais poderão ser mantidos para efeito de habilitação dos inscritos em procedimentos licita-
tórios e serão válidos por 1 (um) ano, no máximo, também sendo admitida a atualização a qual-
quer tempo. Da mesma forma que acontece na pré-qualificação, o art. 65, § 1º, dispõe que “Os
registros cadastrais serão amplamente divulgados e ficarão permanentemente abertos para a
inscrição de interessados.”
Não se confunde com a pré-qualificação, uma vez que o cadastro se apresenta como um
conjunto de informações armazenadas no órgão público, ou seja, não há qualquer provimento de
caráter decisório proferido pelo órgão.
Prazos de implementação:
A lei entrou 13.303 em vigor na data de sua publicação, ou seja, no dia 01 de julho de 2016,
no entanto, algumas exigências definidas na legislação tiveram previsão de prazo para implemen-
tação.
Contratos firmados com as empresas estatais:

Inicialmente, é importante salientar que, haja vista a natureza jurídica inerente às empresas
estatais, os seus contratos não ostentam a qualidade de contratos administrativos, razão pela
qual a lei não prevê cláusulas exorbitantes como a possibilidade de alteração unilateral da avença
por determinação do contratante.
Inclusive, nesse sentido, o art. 173, II, da Constituição da República dispõe que essas en-
tidades devem se sujeitar ao regime jurídico próprio das empresas privadas, quanto aos direitos
e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários.
Todavia, a lei estabelece algumas peculiaridades em relação aos contratos a serem fir-
mados por essas empresas com particulares, inclusive a possibilidade de aplicação de multa e
exigência de garantia.
Sanções:
A lei prevê que o descumprimento do contrato pelo particular, seja ele total ou parcial,
poderá, garantida a prévia defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanções: a) advertência; b)
multa; c) suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a
Administração.
123
Subcontratação:
A subcontratação é admitida, desde que seja parcial e mediante autorização da empresa
estatal, desde que a empresa subcontratada atenda a todas as exigências de qualificação técnica
impostas ao contratado no bojo do procedimento licitatório (art. 78, da Lei 13.303/16).
12.22. Convênios e Contratos de Repasse com o Poder Público

A legislação dispõe que a celebração de convênio, acordo ou ajuste pelos órgãos ou en-
tidades da Administração Pública depende de prévia aprovação de competente plano de trabalho
proposto pela organização interessada, o qual deverá conter, no mínimo, a identificação do ob-
jeto a ser executado, as metas a serem atingidas, as etapas ou fases de execução, o plano de
aplicação dos recursos financeiros, o cronograma de desembolso, a previsão de início e fim da
execução do objeto, bem assim da conclusão das etapas ou fases programadas e, caso o ajuste
compreenda obra ou serviço de engenharia, comprovação de que os recursos próprios para
complementar a execução do objeto estão devidamente assegurados, salvo se o custo total do
empreendimento recair sobre a entidade ou órgão descentralizador.
Enfim, pode-se verificar que, diferentemente do que ocorre com os contratos administra-
tivos, na celebração de convênios, as partes que firmam o ajuste possuem vontades convergen-
tes, não sendo necessária a realização de licitação antes de firmado o acordo.
Vedações para celebração de convênios:

Não se admite a celebração de convênios com órgãos e entidades da administração pú-
blica direta e indireta dos Estados, Distrito Federal e Municípios cujo valor seja inferior a valor
definido em ato conjunto o Ministério do Planejamento, do Ministério da Economia e da CGU.
Trata-se de vedação decorrente de baixo valor do objeto.
Da mesma forma, não é possível que se firme este tipo de ajuste com entidades privadas
sem fins lucrativos que tenham como dirigente agente político de Poder ou do Ministério Público,
dirigente de órgão ou entidade da administração pública de qualquer esfera governamental, ou
respectivo cônjuge ou companheiro, bem como parente em linha reta, colateral ou por afinidade,
até o segundo grau. Neste caso, se busca vedar o favorecimento de agentes públicos e seus
parentes com o repasse de verbas públicas.
O decreto dispõe ainda que o convênio não pode ser firmado entre órgãos e entidades da
administração pública federal. O acordo não é permitido com entidades privadas sem fins lucra-
tivos que não comprovem ter desenvolvido, durante os últimos três anos, atividades referentes à
124
matéria objeto do convênio ou contrato de repasse ou com entidades privadas sem fins lucrativos
que tenham, em suas relações anteriores com a União, cometido algumas das infrações regula-
das no Decreto.
Por fim, é vedada a celebração de convênios cuja vigência se encerre no último ou no pri-
meiro trimestre de mandato dos Chefes do Poder Executivo dos entes federativos.
13. Bens Públicos
13.1. O que são bens públicos?

A partir do art. 98 do CC, podemos identificar que os bens públicos são aqueles perten-
centes às pessoas jurídicas de direito público interno (art. 41 do CC). Os demais bens, das pes-
soas jurídicas de direito privado, serão bens privados (ou particulares).
13.2. Classificação dos bens

13.2.1. Quanto à titularidade
Podem ser bens federais, estaduais, distritais ou municipais.
13.2.2. Quanto à destinação (art. 99 do CC)

a) Bens de uso comum do povo: são aqueles destinados ao uso geral pelos indiví-
duos, bens que podem ser usados em condição de igualdade por todos, como praça, rios, ruas
etc.
b) Bens de uso especial: são todos os bens que visam à execução do serviço público
e dos serviços administrativos do Poder Público. Estão afetados a uma destinação específica.
Esses bens só podem ser alienados após a desafetação. Ex.: edifício da prefeitura, escola pú-
blica, as mesas e cadeiras da escola, os veículos da polícia civil etc.
c) Bens dominicais: não possuem uma afetação específica, são, portanto, desafeta-
dos. Como exemplo podemos citar as terras devolutas ou um bem móvel desafetado como uma
ambulância estragada, prédios desativados etc. No caso de terras devolutas (terras sem desti-
nação específica), cabe destacar a Súm. no 477 do STF: “As concessões de terras devolutas
situadas na faixa de fronteira, feitas pelos Estados, autorizam, apenas, o uso, permanecendo o
domínio com a União, ainda que se mantenha inerte ou tolerante, em relação aos possuidores”.
125
13.2.3. Quanto à disponibilidade

a) Bens indisponíveis por natureza: os bens de uso comum do povo, como regra, pois
são insuscetíveis de alienação. São bens que não possuem natureza patrimonial.
b) Bens patrimoniais indisponíveis: estes são bens que possuem natureza patrimo-
nial, mas que o Poder Público não pode dispor em razão de estarem afetados a uma destinação
específica. Os bens de uso especial e os de uso comum que sejam susceptíveis de avaliação,
por exemplo, os imóveis, veículos, escolas públicas, universidades públicas, hospitais etc.
c) Bens patrimoniais disponíveis: são os bens que possuem natureza patrimonial e
por não estarem afetados a uma finalidade pública podem ser alienados; claro, desde que res-
peitada a lei. Os bens patrimoniais são, por exemplo, a ambulância que não funciona mais e foi
desafetada para ser leiloada.
13.2.4. Quanto a forma de uso

a) Uso comum: bem que é aberto ao uso da coletividade, como as praças e parques,
que não exige uma autorização estatal para seu uso. Esse uso pode ser gratuito ou remunerado
(art. 103 do CC).
b) Uso especial: a utilização depende de submissão às regras e consentimento. Tam-
bém pode ser gratuito ou oneroso. Ex.: rodovia com pedágio.
c) Uso compartilhado: quando uma pessoa jurídica de direito público ou de direito
privado utiliza o bem público de outra. Ex.: dutos com fios elétricos da pessoa jurídica de direito
público estadual responsável pelo serviço que utiliza área pública municipal para instalação de
tais dutos.
d) Uso privativo: bem outorgado para uso de determinada pessoa, por exemplo, uma
autorização dada pelo município para uma feira de artesanatos na praça pública.
13.3. Características, garantias ou atributos

13.3.1. Inalienabilidade
Significa que bens públicos não podem ser vendidos livremente, essa regra não é absoluta (arts.
100 e 101 do CC). Os bens de uso especial e os bens de uso comum são inalienáveis (bens fora do comér-
cio), já os bens dominicais podem ser alienados, se atendidos os requisitos estampados na lei (art. 76 da
Lei no 14.133/2021).
13.3.2. Impenhorabilidade
Os bens públicos não podem ser objeto de uma constrição judicial, de uma execução contra a
126
Fazenda Pública, por exemplo. A característica justifica-se pelo fato de que as dívidas da Fazenda Pública
são pagas em forma de precatórios e Requerimento de Pequeno Valor (RPV), segundo o art. 100 da
CF/1988.
Atenção!
De acordo com a decisão do Supremo Tribunal Federal (Ag. Reg. nos Emb. Decl. de RE no
851.711 – rel. Min. Marco Aurélio – j. 12-12-2017), os bens das empresas públicas, sociedade de econo-
mia mista e concessionárias que estejam afetados à prestação de serviço público também são impenho-
ráveis.
13.3.3. Imprescritibilidade
Trata-se da prescrição aquisitiva, ou seja, não possibilidade de usucapião (arts. 183, § 3o, e 191,
par. ún., da CF/1988, art. 102 do CC e Súm. n o 340 do STF). Importante salientar que a imprescritibilidade
atinge inclusive os bens não afetados. Conforme a Súm. n o 619 do STJ: “A ocupação indevida de bem
público configura mera detenção, de natureza precária, insuscetível de retenção ou indenização po r aces-
sões e benfeitorias”.
13.3.4. Não onerabilidade

Os bens públicos não podem ser objeto de direito real de garantia, ou seja, determinado bem
público não fica sujeito à instituição de penhor, anticrese ou hipoteca para garantir débitos do ente estatal .
13.4. Formas de alienação

Para que um bem público seja alienado, em razão da sua característica de inalienabili-
dade, deve ser primeiro desafetado. Quando um bem está afetado, significa dizer que o bem
possui uma finalidade pública específica; do contrário, quando o bem foi desafetado (desconsa-
gração), é porque ele não está sendo utilizado para determinado fim público.
Bens públicos podem ser alienados, desde que atendidos os requisitos estampados no art. 17 da
Lei no 8.666/1993 ou art. 76 da Lei n o 14.133/2021:
a) a demonstração do interesse público na alienação;
b) a avaliação prévia;
c) a realização de regular procedimento licitatório, prévio à alienação (exceto quando
a lei trouxer a desnecessidade expressa);
d) autorização legislativa nos casos de bem imóveis.
Desafetado o bem público, poderá ser alienado das seguintes formas:
a) Venda: como regra, exige licitação prévia, na modalidade leilão.
b) Doação: doação de bens públicos é admitida excepcionalmente, nos moldes do art.
127
76 da Lei no 14.133/2021, sem a necessidade de realização de procedimento licitatório.

c) Dação: é a entrega de um bem para equacionar dívida, se o credor consentir; nessa
situação, também são necessárias lei autorizadora e prévia avaliação, sendo desnecessária a
licitação.
d) Permuta: ou troca, é o ajuste no qual ocorre transferência mútua de patrimônio.
Trata-se de situação de licitação dispensada, ou seja, a contratação é realizada diretamente,
exigindo-se, nessa modalidade, lei autorizadora e prévia avaliação.
e) Investidura: incorporação de área pública inapropriável; também ocorre mediante
licitação dispensada, regulamentada pelo art. 76 da Lei n o 14.133/2021.
f) Concessão de domínio: alienação que recai sobre terras devolutas dos entes federa-
dos, conforme a redação do art. 188, § 1o, da CF/1988.
13.5. Concessão, permissão e autorização de uso
Bens públicos, tanto os de uso comum quanto o especial ou dominical, podem ter seu uso privativo
outorgado para determinados particulares. Os principais instrumentos para essa outorga são:
a) Autorização de uso de bem público: ato administrativo discricionário, unilateral, pre-
cário e que não depende de licitação; é por prazo indeterminado, como regra. Ex.: autorização
de uso da rua para festa junina do bairro; autorização para o particular colocar mesas do bar na
calçada pública.
b) Permissão de uso de bem público: também é ato unilateral, discricionário e precá-
rio, exige licitação, é por prazo indeterminado, como regra (permissão comum), mas pode ser
por prazo determinado (permissão anômala). Ex.: a utilização de uma área pública para eventos
de curta duração, de natureza recreativa, esportiva, cultural, religiosa ou educacional, como o
circo instalado em um parque público.
c) Concessão de uso de bem público: é contrato administrativo bilateral, mediante
prévia licitação, uso privativo e obrigatório do bem público pelo particular, que pode ser gratuita
ou remunerada por parte do particular (concessionário). Ex.: concessão de jazida, segundo o art.
176 da CF/1988.
d) Concessão de direito real de uso: prevista no Decreto-lei no 271/1967, diz respeito
à utilização de terrenos públicos ou espaço aéreo.
e) Concessão de uso especial para fins de moradia: prevista na Medida Provisória no
2.220/2001.
f) Cessão de uso: normalmente ocorre por meio de convênio ou termo de cooperação,
dá-se quando um ente federativo permite a outro ente federativo usar o seu bem público para o
128
interesse da coletividade.
ASSUNTO IMPORTANTE OBSERVAÇÃO NORMA EM DESTAQUE
Conceito Bens das pessoas jurídicas de Art. 98 do CC

direito público
Espécies Uso comum Art. 99, I, do CC
Uso especial Art. 99, II, do CC
Dominicais Art. 99, III, do CC
Alienabilidade Impossibilidade para bens de uso Art. 100 do CC

comum e uso especial
Possibilidade para bens Art. 101 do CC

desafetados (dominicais)
Usucapião Impossibilidade para qualquer Art. 102 do CC e arts. 183, §3º, e

espécie de bem 191, par. ún., da CF/1988
Inalienabilidade Arts. 100 e 101 do CC e art. 76 da

Lei no 14.133/2021
Impenhorabilidade (STF estendeu Art. 100 da CF/1988

ser cabível às pessoas jurídicas de
direito privado prestadoras de
Características
serviço público)
Imprescritibilidade Art. 102 do CC e arts. 183, § 3º, e

191, par. ún., da CF/1988
Não onerabilidade
13.6. Súmulas importantes sobre o tema

• Súmula 340, STF: Desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais, como os demais
bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião.
• Súmula 477, STF: As concessões de terras devolutas situadas na faixa de fronteira, feitas
pelos Estados, autorizam, apenas, o uso, permanecendo o domínio com a União, ainda
que se mantenha inerte ou tolerante, em relação aos possuidores.
129
• Súmula 480, STF: Pertencem ao domínio e administração da União, nos termos dos arti-
gos 4º, IV, e 186, da CF/67, as terras ocupadas por silvícolas.
• Súmula 650, STF: Os incisos I e XI do art. 20 da CF/88 não alcançam terras de aldea-
mentos extintos, ainda que ocupadas por indígenas em passado remoto.
• Súmula 724, STF: Ainda quando alugado a terceiros, permanece imune ao IPTU o imóvel
pertencente a qualquer das entidades referidas pelo art. 150, VI, c, da Constituição, desde
que o valor dos aluguéis seja aplicado nas atividades essenciais de tais entidades.
• Súmula 496, STJ: Os registros de propriedade particular de imóveis situados em terrenos
de marinha não são oponíveis à União.
• Súmula 619, STJ: A ocupação indevida de bem público configura mera detenção, de na-
tureza precária, insuscetível de retenção ou indenização por acessões e benfeitorias.
14. Responsabilidade Extracontratual do Estado
14.1. Requisitos
Inicialmente, cabe entendermos o que é a Responsabilidade Civil do Estado. Trata-se de uma obri-
gação imposta ao Poder Público de ressarcir danos causados aos terceiros em razão da função adminis-
trativa, sejam usuários ou não do serviço público, ainda que não se possa identificar o agente responsável.
Os requisitos para buscar reparação de um prejuízo causado pelo Poder Público são: configuração
de dano causado por agentes públicos nessa qualidade.
Atenção!
Agente de fato (decorre do princípio da segurança jurídica), se o agente está aparente-
mente investido da função/cargo, seus atos praticados geram dever de indenização, ainda que
haja vícios na sua investidura.
Assim, por exemplo, se um policial atira em alguém enquanto estava na praia, o Estado
terá que demonstrar que, mesmo estando de folga, o agente identificou-se como policial, por-
tanto, agiu na condição de agente público ou no uso da arma da corporação, ensejando, assim,
responsabilidade direta do Estado, no mínimo pela má escolha do agente público, chamada culpa
in vigilando.
14.2. Teoria do risco administrativo

Na teoria do risco administrativo, variante moderada da responsabilidade objetiva, o Poder Público
130
responde pelos prejuízos causados a terceiro sem que haja a necessidade de demonstração da culpa.
Contudo, há excludentes ou atenuantes de responsabilidade que podem ser alegadas pelo Estado: eventos
da natureza ou causados pelo homem (caso fortuito ou força maior), por culpa exclusiva da vítima ou de
terceiros.
Com a Constituição Federal de 1988 inaugurou-se, no Brasil, a fase da responsabilidade objetiva do
Estado e responsabilidade subjetiva do servidor público. A matéria encontra-se no art. 37, § 6o, mas também
está prevista em legislação infraconstitucional.
Conforme a redação constitucional, as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado
prestadoras de serviço público serão responsabilizadas pelos danos que seus agentes, nessa qualidade,
causarem a terceiros. A redação do § 6o engloba pessoas jurídicas da iniciativa privada que não fazem
parte da Administração Pública direta e indireta. Contudo, limitando aquelas que prestam serviço público.
A partir da análise do § 6o podemos concluir que as concessionárias, permissionárias ou autoriza-
tários que prestem serviço público também estão abrangidos pelo dispositivo constitucional. O Supremo
Tribunal Federal já pacificou entendimento nesse sentido, no RE n o 591.874 (rel. Min. Ricardo Lewandowski
– j. 26-8-2009), no qual reconheceu a responsabilidade objetiva em relação aos danos causados a não
usuários do serviço público prestado por concessionária (o que também podemos encontrar no art. 25 da
Lei no 8.987/1995).
14.3. Ação regressiva

Vimos que um prejuízo causado pelo agente público, nessa qualidade, a um terceiro resulta no dever
de reparação do dano pelo Estado (a pessoa jurídica a qual está vinculado o agente público). Mas esse
prejuízo aos cofres públicos deve ser arcado somente pelo Estado? Claro que não, tanto é que o próprio
art. 37, § 6o, da CF/1988 traz uma relação jurídica de responsabilidade subjetiva entre o Estado e o agente
que cometeu o dano a terceiro.
Quando ocorre um dano, a ação que deve ser ajuizada pela vítima contra a pessoa jurídica presta-
dora de serviço público, trata-se de uma ação indenizatória ou de responsabilidade civil do Estado, cuja
responsabilidade é objetiva, como regra; já para a relação entre o Estado e o Agente Público é de uma ação
regressiva, cuja responsabilidade requer a demonstração do dolo ou culpa do agente.
14.4. Teoria do risco integral

Na teoria do risco integral (responsabilidade objetiva também), o Estado responderá por qualquer
prejuízo que for causado a terceiro, não podendo alegar nenhuma excludente de ilicitude, ou qualquer ate-
nuante de responsabilidade; nem mesmo situações de caso de força maior, caso fortuito, culpa exclusiva
131
da vítima são capazes de afastar o dever de responsabilidade do Estado. Confronta com a teoria do risco
administrativo, pois não comporta excludentes, são os casos de:
1) Dano ambiental: de acordo com o art. 14, § 1o, da Lei no 6.938/1981, art. 225, §§ 2o e
3o, da CF/1988 e entendimento do Superior Tribunal de Justiça (REsp n o 1.373.788/SP – rel. Min.
Paulo de Tarso Sanseverino – Terceira Turma – j. 6-5-2014), todos os poluidores responderão
objetivamente. Entretanto, há divergências no sentido de que seria teoria do risco administrativo
e não teoria do risco integral. No que tange ao dano ambiental, interessante destacar a Súm. n o
652 do STJ: “A responsabilidade civil da Administração Pública por danos ao meio ambiente,
decorrente de sua omissão no dever de fiscalização, é de caráter solidário, mas de execução
subsidiária”.
2) Atividade nuclear: conforme os arts. 4o e 8o da Lei no 6.453/1977, art. 21, XXIII, d, da
CF/1988 e entendimento do Superior Tribunal de Justiça, se ocorrer um dano provocado por
atividades que exploram serviços e instalações nucleares de qualquer natureza, a industrializa-
ção e o comércio de minérios nucleares e seus derivados, a responsabilidade será objetiva, sem
a possibilidade de nenhuma das excludentes vistas anteriormente. Entretanto, há administrati-
vistas que entendem que, na verdade, trata-se de teoria do risco administrativo. Essa modalidade
já foi objeto de cobrança da FGV e ela entende que o dano nuclear está atrelado a teoria do risco
integral.
3) Queda de aeronaves por ataque terrorista ou por guerra: com base na Lei no
10.744/2003 e no Decreto no 5.035/2004, a União, nesses casos, assume a responsabilidade de
atos terroristas ou de guerra ocorridos em aeronaves de tenham matrícula brasileira e operada
por empresa brasileira. O ato pode ocorrer no Brasil ou no exterior. Excluídas as empresas de
taxi aéreo.
4) Indenização coberta pelo seguro obrigatório para automóveis (DPVAT): segundo
o art. 5o da Lei no 6.194/1974, o pagamento ocorrerá independentemente de culpa, haja ou não
resseguro, desde que mediante simples prova. Essa modalidade é apresentada por administra-
tivistas mais novos, mas não também não há concordância sobre a classificação nas duas teo-
rias.
14.5. Responsabilidade subjetiva

A responsabilidade civil do Estado, também chamada de extracontratual, tem como regra a aplica-
ção da responsabilidade objetiva (que se divide em teoria do risco administrativo e teoria do risco integral),
mas há possibilidades de aplicação da responsabilidade subjetiva, em que deverá ser comprovado o dolo
ou culpa para que haja o dever de reparação de danos. É o caso de:
132
a) empresa pública e sociedade de economia mista que explora atividade econômica (art.
173, § 1o, II, da CF/1988);
b) responsabilidade no caso de omissão: a responsabilidade em caso de omissão é sub-
jetiva, como regra, devendo ser comprovada a negligência/omissão da atuação estatal, o dano
e o nexo de causalidade, contudo, há decisões importantes tanto do Superior Tribunal de Justiça
quanto do Supremo Tribunal Federal que trazem a possibilidade de responsabilidade objetiva no
caso de omissão específica (dano ambiental em rompimento de barragem, dever de custódia,
manutenção de rodovia, erro médico).
14.6. O Estado na posição de garantidor de integridade de coisas e pessoas

sob sua custódia
Aqui encontramos um caso de responsabilidade objetiva no caso de omissão da Adminis-
tração Pública, pois quando o Estado está na posição de garantidor da integridade física de
pessoas ou coisas sob sua custódia, será aplicada a responsabilidade objetiva, em regra, res-
pondendo por uma omissão específica, por exemplo:
• suicídio de preso (art. 5o, XLIX, da CF/1988; art. 948 do CC);
• aluno esfaqueado, ferido ou baleado dentro da escola;
• paciente agredido ou morto por um terceiro dentro do hospital público;
• tratamento desumano e degradante e falta de requisitos básicos de saúde e higiene nos
presídios (art. 5o, III, X, XLIX, da CF/1988 e art. 1o da Lei de Execuções Penais (Lei no
7.210/1984);
• bem privado danificado no galpão da Receita Federal.
Bem, mas e nos casos de ilícitos praticados por foragidos?

O entendimento do Superior Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Federal é de que o Estado
não responde, salvo quando o dano decorre direta ou indiretamente da fuga do preso foragido, ou seja, que
o dano ocorreu no momento em que eles estava fugindo do sistema prisional (AREsp no 173.291/PR – rel.
Min. Castro Meira – decisão monocrática – j. 17-5-2012; REsp no 980.844/RS – rel. Min. Luiz Fux – Primeira
Turma – j. 19-3-2009; REsp n o 719.738/RS – rel. Min. Teori Albino Zavascki – Primeira Turma – j. 16-9-
2008).
14.7. Responsabilização decorrente de obra

O Estado tem responsabilidade nos casos de:
1) Má execução da obra: obra efetuada diretamente pelo Poder Público –
133
responsabilidade objetiva. Se foram contratados serviços de empreiteiros pelo Estado (particular

contratado pelo Estado – não é serviço público, mas execução de obra), a responsabilidade é
regida pelo direito privado (art. 70 da Lei no 8.666/1993 – responsabilidade subjetiva; e art. 120
da Lei no 14.133/2021 – responsabilidade objetiva).
2) Responsabilidade pelo simples fato da obra: a obra é executada normalmente, con-
forme o projeto, todavia, a existência dela, por si só, causa o dano, neste caso, a responsabili-
dade é objetiva:
• independentemente de quem estiver executando a obra;
• não precisa haver irregularidade nela;
• a parte não precisa sofrer o ônus, mesmo que seja uma obra que beneficia o coletivo.
• Contudo, será necessário demonstrar que existe um dano anormal, extraordinário ou específico.
14.8. Responsabilização por atos judiciais, legislativos e regulamentares

14.8.1. Atos judiciais
Existem divergências quanto ao tema. A regra é que não acarretam responsabilidade civil atividades
típicas de juízes, desembargadores e ministros. Até mesmo para que estes agentes possam agir sem temer
que suas decisões poderão ensejar responsabilidade do Estado. Contudo, há exceção, como no caso do
art. 5o, LXXV, da CF/1988 – prisão por erro do judiciário ou além do tempo da sentença.
Atenção!
Não há possibilidade de buscar responsabilidade civil se o réu foi absolvido no final, mas
durante o processo houve prisão cautelar ou preventiva. E nos casos de erro judicial, o Juiz
poderá responder civil e regressivamente por perdas e danos se agiu de forma dolosa ou frau-
dulenta (art. 143, I, do CPC).
14.8.2. Atos legislativos e regulamentares

O STF, no julgamento do RE no 153.464 (rel. Min. Celso de Mello – j. 2-9-1992), posicionou-se pela
admissibilidade de responsabilização no caso de leis inconstitucionais, desde que a vítima demonstre que
o prejuízo é anormal ou especial, decorrente da norma inválida. Mesmo raciocínio é aplicado para os atos
regulamentares ou normativos do Poder Executivo.
14.9. Responsabilidade dos notários e registradores

Os notários (tabeliões) e registradores, por exercerem serviço público por delegação (art. 236 da
CF/1988), e não terem personalidade jurídica própria, não respondem diretamente pelos danos casados. A
134
Jurisprudência já divergiu sobre o tema, mas, atualmente, o entendimento do Supremo Tribunal Federal é
de que o Estado responde objetivamente pelos danos causados por tabeliões ou registradores, admitindo
o direito de regresso contra o notário nos casos de dolo ou culpa (RE n o 175.739/SP – rel. Min. Marco
Aurélio – Segunda Turma – j. 26-2-1998; RE no 209.354/PR – rel. Min. Ellen Gracie – Segunda Turma – j.
10-3-2009; e RE no 842.846/SC – rel. Min. Luiz Fux – j. 27-2-2019 – este com tese de repercussão geral).
14.10. Prescrição
O Decreto no 20.910/1932 traz, em seu art. 1 o, a prescrição quinquenal aplicada para qualquer
direito ou ação em face da Fazenda Pública. Essa redação é reafirmada no Decreto -lei no 4.597/1942,
que também trouxe, em seu art. 2 o, a mesma prescrição quinquenal para autarquias, entidades e órgãos
paraestatais criados por lei e mantidos por impostos, taxas ou outras contribuições. Não diferente, a Lei
no 9.494/1997 ratificou o prazo de 5 (cinco) anos, no art. 1 o-C, para obter indenização por danos causados
pelos agentes públicos de pessoas jurídicas de direito público e pessoas jurídicas de direito privado que
prestam serviço público.
14.11. Teses de repercussão geral importantes:

Teses de repercussão geral do STF
365 RE Considerando que é dever do Estado, imposto pelo sistema normativo, 16/02/2017
580252 manter em seus presídios os padrões mínimos de humanidade pre-
vistos no ordenamento jurídico, é de sua responsabilidade, nos termos
do art. 37, § 6º, da Constituição, a obrigação de ressarcir os danos, in-
clusive morais, comprovadamente causados aos detentos em decorrên-
cia da falta ou insuficiência das condições legais de encarceramento.
592 RE Em caso de inobservância do seu dever específico de proteção previsto 30/03/2016
841526 no art. 5º, inciso XLIX, da Constituição Federal, o Estado é responsável
pela morte de detento.
940 RE A teor do disposto no art. 37, § 6º, da Constituição Federal, a ação por 14/08/2019
1027633 danos causados por agente público deve ser ajuizada contra o Estado
ou a pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público,
sendo parte ilegítima para a ação o autor do ato, assegurado o direito
de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
1055 RE É objetiva a Responsabilidade Civil do Estado em relação a profissional 10/06/2021
1209429 da imprensa ferido por agentes policiais durante cobertura jornalística,
em manifestações em que haja tumulto ou conflitos entre policiais e ma-
nifestantes. Cabe a excludente da responsabilidade da culpa exclusiva
da vítima, nas hipóteses em que o profissional de imprensa descumprir
ostensiva e clara advertência sobre acesso a áreas delimitadas, em que
haja grave risco à sua integridade física.
512 RE O Estado responde subsidiariamente por danos materiais causados 29/06/2020
662405 a candidatos em concurso público organizado por pessoa jurídica de di-
reito privado (art. 37, § 6º, da CRFB/88), quando os exames são can-
celados por indícios de fraude.
362 RE Nos termos do artigo 37, § 6º, da Constituição Federal, não se caracte- 08/09/2020
608880 riza a responsabilidade civil objetiva do Estado por danos decorrentes
de crime praticado por pessoa foragida do sistema prisional, quando
não demonstrado o nexo causal direto entre o momento da fuga e a con-
duta praticada.
135
366 RE Para que fique caracterizada a responsabilidade civil do Estado por da- 11/03/2020
136861 nos decorrentes do comércio de fogos de artifício, é necessário que
exista a violação de um dever jurídico específico de agir, que ocorrerá
quando for concedida a licença para funcionamento sem as cautelas le-
gais ou quando for de conhecimento do poder público eventuais irregu-
laridades praticadas pelo particular.
Precedente do STJ
O hospital que deixa de fornecer o mínimo serviço de segurança, contribuindo de forma determinante e especí-
fica para homicídio praticado em suas dependências, responde objetivamente pela conduta omissiva. (REsp
1.708.325-RS, Rel. Min. Og Fernandes, Segunda Turma, por unanimidade, julgado em 24/05/2022).
Quadro resumo sobre aspectos principais do tema de responsabilidade civil do Estado:

Teoria do risco administrativo Art. 37, §6º, da CF /1988
Dano ambiental Art. 225, §§ 2º e 3º, da CF/1988 e STJ

Responsabilidade objetiva
(REsp no 1.373.788/SP – rel. Min.
Paulo de Tarso Sanseverino – Terceira
Turma – j. 6-5-2014)
Atividade Arts. 4º e 8º da Lei nº 6.453/1977; art.

nuclear 21, XXIII, d, da CF/1988
Teoria do risco
integral
Queda de Lei nº 10.744/2003
aeronaves por
atentado
terrorista ou
guerra
DPVAT Art. 5º da Lei nº 6.194/1974
Responsabilidade da pessoa Art. 43 do CC

jurídica de direito público
Atos ilícitos Art. 186 a 188 do CC

Fundamentos do Código
Civil Perdas e danos Art. 402 a 405 do CC
Enriquecimento sem causa Art. 884 a 886 do CC
Responsabilidade civil Art. 927 a 943 do CC
136
Indenização Art. 944 a 954 do CC
Direito Público – 5 anos Art. 1º do Decreto no 20.910/1932; art.

2º do Decreto- nº 4.597/1942; art. 1º-C
da Lei nº 9.494/1997
Prescrição
Direito privado – 3 anos Art. 206, §3º, V, do CC
Dever de ressarcir o erário por ato Art. 37, § 5º, da CF/1988

de improbidade - imprescritível
Responsabilidade Estatais Art. 173, § 1º, II, da CF/1988

subjetiva
Omissão genérica STF (RE nº180.602-8/SP – rel. Min.
Marco Aurélio – Segunda Turma – j. 15-
2-98)
Lei de Licitações e Contratos antiga Art. 70 da Lei nº 8.666/1993

– Responsabilidade subjetiva
Má execução da obra
Nova Lei de Licitações Art. 120 da Lei nº 14.133/2021
e Contratos – Responsabilidade
objetiva
Responsabilidade objetiva – Art. 25 da Lei nº 8.987/1995

subsidiária do poder concedente
Concessionária
Responsabilidade objetiva – Art. 4º, VI, da Lei nº 11.079/2004
solidária do poder concedente
15. Intervenção do Estado na Propriedade
15.1. Direito de Propriedade

O direito de propriedade é uma garantia constitucional que assegura ao seu detentor as
prerrogativas de usar, fruir, dispor e reaver a coisa dominada, de modo absoluto, exclusivo e
perpétuo conforme incisos XXII e XXIII, do art. 5°, da CF/88 e, segundo o art. 1.231 do CC/02,
“a propriedade presume-se plena e exclusiva, até prova em contrário”.
O caráter exclusivo do direito de propriedade demonstra sua oponibilidade erga omnes.
Assim, o direito de propriedade poderá ser livremente exercido pelo particular sem a oposição de
terceiros, ensejando a obrigação, a toda a sociedade, de respeitar sua utilização. Logo, somente
137
o proprietário, ou alguém agindo em seu nome e com sua autorização, poderá exercer, de forma
plena, as faculdades inerentes ao domínio.
Por seu turno, o caráter absoluto repousa na possibilidade de utilização do bem objeto do
direito, da forma que melhor lhe aprouver. Ou seja, o proprietário do bem terá ampla liberdade de
utilização deste bem, desde que não cause prejuízos a terceiros ou viole direitos e garantias dos
demais cidadãos.
Ademais, o caráter de perpetuidade decorre do fato de que o exercício deste direito não
se dá com prazo definido, devendo a qualidade de proprietário durar até que haja a transferência
a outrem, mortis causa ou por ato inter vivos. Neste sentido, pode-se definir que o direito é im-
prescritível, não se perdendo pelo não exercício.
15.2. Fundamentos Constitucionais

A intervenção na propriedade decorre do poder de polícia, de forma a restringir o direito
da propriedade, sendo este exercido pela Administração Pública quando na sua função adminis-
trativa, limitando o exercício de direitos individuais, bem como o uso, gozo e disposição da pro-
priedade, na busca do interesse da coletividade, em concordância com o expresso no art. 78 do
CTN.
Frise-se que, este tipo de intervenção do Estado no direito de propriedade também de-
corre do princípio basilar da supremacia do interesse público sobre o interesse privado e
pode ocorrer nos casos de prática de ilegalidade no exercício do domínio.
Desta forma, o art. 5o, da CF/88 estabelece que haverá desapropriação de bens por em
razão de utilidade ou necessidade pública ou mesmo por motivo de interesse social, desde que
mediante o pagamento de indenização prévia, justa e em dinheiro, bem como haverá requisição
administrativa, em casos de iminente perigo público, assegurada ao proprietário indenização ul-
terior, se houver dano.
Já o art. 182, da CF/88 informa que a desapropriação especial urbana será cabível quando
um determinado imóvel urbano não cumprir a função social da propriedade, definida no plano
diretor da cidade, enquanto que o art. 184 da CF/88 preconiza que a desapropriação especial
rural ocorrerá desde que seja demonstrado o descumprimento da função social da propriedade
pelo particular.
Por fim, o at. 243, da CF/88 prevê a possibilidade de expropriação de bens imóveis utili-
zados na plantação de psicotrópicos ou para exploração de trabalho escravo, assim como de
bens móveis utilizados para o tráfico de drogas e entorpecentes.
138
15.3. Modalidades de Intervenção

A doutrina costuma definir a existência de duas modalidades de intervenção do Estado na
propriedade privada, a saber:
a) Intervenção Supressiva: o Estado transfere para si a propriedade de terceiro, supri-
mindo o direito de propriedade anteriormente existente. Nestes casos, o direito de propriedade do
particular é suprimido em face da necessidade pública, podendo se dar mediante indenização, ou
excepcionalmente, sem qualquer espécie de pagamento. Tradicionalmente, se define a desapro-
priação como a única forma de intervenção supressiva na propriedade regulamentada pelo orde-
namento jurídico brasileiro.
b) Intervenção Restritiva: o Estado impõe restrições e condicionamentos ao uso da pro-
priedade pelo terceiro, sem, contudo, lhe retirar o direito de propriedade. Nestes casos, não obs-
tante o particular conserve o seu direito de propriedade, não poderá mais exercê-lo em sua ple-
nitude, ficando a utilização do bem sujeita às limitações impostas pelo Estado, de forma a garantir
a satisfação das necessidades coletivas.
15.4. Desapropriação
A desapropriação ocorre quando determinado ente público determina a retirada de bem
privado do seu proprietário, para que esse faça parte do patrimônio público, sempre embasado
nas necessidades coletivas, mediante o pagamento de indenização, previamente definida, de
forma justa ao proprietário.
Trata-se, esta modalidade de intervenção do Estado na propriedade privada, de uma si-
tuação excepcional que, é também uma forma originária de aquisição de propriedade.
No que concerne, ao caso do pagamento da indenização a particular não proprietário, este
fato não enseja em nulidade, podendo o proprietário requerer o pagamento da mesma, sem o
retorno do bem ao seu domínio. Ademais, qualquer direito real, que recaía sobre o bem, fica sub-
rogado no valor da indenização.
15.4.1. Objeto da Desapropriação

Poderá recair sobre todos os bens de valor econômico sejam eles móveis ou imóveis,
corpóreos ou incorpóreos, privados e até mesmo públicos conforme dicção do art. 2º, § 2º, do
Decreto-lei 3.365/41.
139
É possível, ainda, a desapropriação do espaço aéreo ou do subsolo somente quando de

sua utilização resultar prejuízo patrimonial do proprietário do solo, bem como de direito de crédi-
tos e ações referentes a cota de sociedades em pessoas jurídicas.
Ademais, podem ser objeto de desapropriação, os direitos reais em que se admite a de-
sapropriação do domínio útil (enfiteuse), do mesmo modo que os bens das empresas públicas e
sociedades de economia mista que não ostentem a qualidade de bens públicos.
Objetos vedados à desapropriação:

A doutrina aponta algumas vedações ao poder de desapropriar, definindo que a possibili-
dade de aquisição de propriedade coercitivamente pelo poder público deve respeitar alguns limi-
tes, não sendo admitida em face de alguns direitos e bens.
Desta forma, não é possível a desapropriação de direitos personalíssimos tais como a
honra, intimidade, liberdade, do mesmo modo que não é suscetível de desapropriação a moeda
corrente no país.
Ainda, não se admite a desapropriação de pessoas, sejam elas físicas ou jurídicas, tal
como “as margens dos rios navegáveis são domínio público, insuscetíveis de expropriação e,
por isso mesmo, excluídas de indenização” também não são desapropriáveis em consonância
com o disposto na Súmula 479 do STF.
15.4.2. Pressupostos da Desapropriação

Para que a desapropriação seja executada de forma legítima, se faz necessária a presença
de dois pressupostos cumulativos, quais sejam, o interesse público – que pode se manifestar por
meio de demonstração de utilidade ou necessidade pública e ainda em razão de interesse social
– e o pagamento da indenização, pelo ente estatal, que deve, como regra, ser prévia à imissão
na posse, justa e em dinheiro.
Importante frisar que a utilidade pública é a situação em que o ente público terá necessi-
dade de utilizar o bem diretamente, nas situações não exaustivas elencadas no art. 5 o do De-
creto-Lei 3.365/41, enquanto que a necessidade pública se verifica nas mesmas situações não
exaustivas do supracitado artigo mas nas hipóteses em se poderia imaginar uma situação de
utilidade, acrescida da urgência na solução do problema.
Já o interesse social é o pressuposto que visa reduzir desigualdades sociais e conferira
uma destinação social ao bem expropriado, na forma descrita no art. 2 o da Lei 4.132/62.
Por fim, o pagamento da indenização, como regra, deve ser justo, em dinheiro e prévio à
imissão na posse salvo as exceções trazidas pela própria Constituição no art. 5o, XXIV, da CF/88.
140
Desapropriação comum:
A desapropriação comum depende da existência de uma situação de utilidade ou neces-
sidade pública, ou, ainda, da demonstração de uma hipótese de interesse social, em consonân-
cia com o inciso XXIV, do art. 5°, CF/88 e deve ser precedida de pagamento de valor indenizatório
prévio, justo e em dinheiro.
Importante frisar que pagamento justo é aquele que compreende valor de mercado, danos
emergentes e lucros cessantes com correção monetária.
Ademais, se a desapropriação se der através da via judicial, a este pagamento indeniza-
tório serão acrescidos os honorários advocatícios e, quando couber, juros moratórios e compen-
satórios.
Sobre esta indenização justa, ainda, é importante informar que somente serão indeniza-
das as melhorias feitas até a data da declaração de utilidade pública ou interesse social, com
exceção das benfeitorias úteis e necessárias, pagas ainda que executadas após esta data.
De outro giro, o Superior Tribunal de Justiça já se posicionou no sentindo de que, em caso
de divergência entre a área registrada e a área real do imóvel, a indenização será calculada
somente sobre o espaço constante no registro.
Os danos extraordinários, causados em decorrência da desapropriação, também poderão
ser indenizados no curso do mesmo processo em decorrência da responsabilidade civil do Es-
tado.
Desapropriação especial urbana:
Inicialmente, cumpre ressaltar que a propriedade urbana deverá atender as exigências de-
finidas no Plano Diretor da Cidade, de forma a atender à sua função social. Nesse sentido, o
atendimento da função social deve-se dar, assegurando o atendimento das necessidades dos
cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades eco-
nômicas. O art. 182, da Constituição Federal, neste sentido, dispõe que “A política de desenvol-
vimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em
lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o
bem-estar de seus habitantes”.
O Plano Diretor que deve conter o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orça-
mento anual tem ser aprovado por lei municipal, com revisão, ao menos, a cada dez anos, sendo
que em seu processo de elaboração deve ter garantido a promoção de audiências públicas e
debates, bem como o respeito a publicidade e o acesso de qualquer interessado aos documentos
e informações produzidas.
141
Este Plano Diretor é obrigatório para todas as cidades que possuam mais de vinte mil
habitantes, bem como nas cidades que sejam integrantes de regiões metropolitanas ou aglome-
rações urbanas, da mesma forma que nas áreas de especial interesse turístico e nos municípios
inseridos na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto am-
biental de âmbito regional ou nacional e nas cidades incluídas no cadastro nacional de Municí-
pios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações brus-
cas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos.
A desapropriação especial urbana ocorrerá nos casos em que não for cumprida a função
social da propriedade prevista no citado Plano Diretor da cidade, após a imposição gradativa e
sucessivas de determinadas restrições. São elas:
• Parcelamento ou edificação compulsória, sendo que a notificação deverá ser averbada no
Cartório de Registro de Imóveis e realizada por funcionário do órgão competente do Poder
Público Municipal, ao proprietário do imóvel ou, no caso de este ser pessoa jurídica, a
quem tenha poderes de gerência geral ou administração, ou, por edital, somente quando
for frustrada, por três vezes, a tentativa de notificação pessoal.
Nestes casos, o proprietário deverá efetivar o parcelamento, a edificação ou a utilização

compulsória do terreno. Notificado, o proprietário terá 1 (um) ano para apresentar o projeto, pro-
tocolando-o no órgão competente, e, contados da apresentação do projeto, terá 2 (dois) anos
para começar as obras do empreendimento com vistas a conferir função social à propriedade (§4º
do art. 5º da lei 10.257/01). Estes prazos não serão interrompidos em caso de transmissão do
imóvel, por ato inter vivos ou causa mortis, sendo que o novo proprietário se sub-roga em todas
as obrigações definidas no ato administrativo.
• Não sendo suficiente a medida anterior para garantir a função social da propriedade, o
poder público municipal poderá determinar a aplicação de imposto sobre a propriedade
predial e territorial urbana progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota,
pelo prazo de cinco anos consecutivos, limitada a 15%. Trata-se de coação e sanção im-
postas pelo poder público em razão da inércia em face da notificação.
A maioria da doutrina entende, que o limite aqui é temporal para a progressividade do

tributo, conforme art. 7º, §2º, da Lei 10.257/01 e que de um ano para o outro só se pode acres-
centar na alíquota o máximo de 100% do valor anterior.
Ademais, trata-se de medida coercitiva e sancionatória que neste tipo de desapropriação
reveste o tributo com uma roupagem extrafiscal.
142
• Escoado o prazo de cinco anos sem que o particular tenha tomado qualquer providência
no sentido que conferir função social ao bem, o ente municipal poderá decretar a desa-
propriação especial urbana, com pagamento de indenização mediante a entrega de títu-
los da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo
de resgate de até 10(dez) anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o
valor real da indenização e os juros legais. Trata-se de desapropriação com função sanci-
onatória.
Neste caso, a indenização justa refletirá o valor da base de cálculo do IPTU, descontado
o montante incorporado em função de obras realizadas pelo Poder Público na área onde se
localiza e não computará expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatórios.
Por fim, após ocorrida a desapropriação, o Município deverá aproveitar o imóvel no prazo
máximo de cinco anos, diretamente pelo Poder Público ou por meio de alienação ou concessão
a terceiros.
Desapropriação especial rural:

A propriedade rural tem seus critérios de utilização definidos no Estatuto da Terra (Lei
4.504/64), o qual regula os direitos e obrigações concernentes aos bens imóveis rurais, para os
fins de execução da Reforma Agrária e promoção da Política Agrícola.
Inclusive, a supracitada legislação informa que caso o proprietário não cumpra a função
social do imóvel rural, compete à União desapropriar através de um decreto que declare o inte-
resse social, para fins de Reforma Agrária, o referido imóvel, mediante prévia e justa indenização
em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de
até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.
A propriedade da terra desempenha integralmente a sua função social quando simultane-
amente favorece o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores que nela labutam, assim
como de suas famílias, mantém níveis satisfatórios de produtividade, assegura a conservação
dos recursos naturais e observa as disposições legais que regulam as justas relações de trabalho
entre os que a possuem e a cultivem em consonância com o art. 186, da CF/88.
Em relação a sua indenização, cumpre ressaltar que as benfeitorias úteis e necessárias
anteriores à declaração expropriatória, serão indenizadas em dinheiro e que o orçamento fixará
anualmente o volume total de títulos da dívida agrária, assim como o montante de recursos para
atender ao programa de reforma agrária.
143
Ademais, bem como que a Lei Complementar 76/93 estabelece o procedimento contradi-
tório especial e que estarão isentas de impostos federais, estaduais e municipais, as operações
de transferência de imóveis desapropriados para fins de reforma agrária.
Frise-se que, conforme dicção no art. 185 da CF/88, não podem ser desapropriados: a)
terrenos produtivos, mesmo sem função social; e b) a pequena e média propriedade rural, desde
que o proprietário não possua outra.
Desapropriação confisco:
Trata-se de desapropriação específica, cujo rito encontra-se regulado na Lei 8.257/91 e
deve ser proposta pela União, que não prevê o pagamento de qualquer espécie de indenização.
Com efeito, esta desapropriação NÃO É INDENIZÁVEL e, por isso, parte da doutrina designa esta
retirada da propriedade do particular de expropriação, diferenciando das desapropriações propri-
amente ditas que seriam sempre mediante indenização.
A norma constitucional estabelece duas situações diversas, tratando a expropriação de
bens móveis e de bens imóveis, que em qualquer hipótese não podem ser incorporados ao patri-
mônio público. Nestes termos, serão expropriados os bens móveis utilizados para o tráfico de
drogas, cuja destinação será a de reversão a fundos especiais de natureza específica, e os bens
imóveis utilizados para plantação de psicotrópicos ilícitos e para a exploração de trabalho escravo,
cuja destinação será à reforma agrária e a programas de habitação popular.
Frise-se que, as plantas psicotrópicas são elencadas no rol emitido pelo órgão sanitário
competente do Ministério da Saúde e que o STF tem entendimento de que todo o terreno será
desapropriado, ainda que a plantação se restrinja a uma parcela da propriedade.
Após a propositura da ação pela União, o Juiz determinará a citação dos expropriados, no
prazo de cinco dias, nomeando, neste ato, o perito que terá oito dias de prazo para entregar o
laudo em cartório.
No que tange ao prazo para contestação e indicação de assistentes técnicos, este é de
dez dias, a contar da data da juntada do mandado de citação aos autos.
A audiência de instrução e julgamento será determinada pelo Juiz em data não superior a
quinze dias, a contar da data da contestação e nesta assentada cada parte poderá indicar até
cinco testemunhas.
Excepcionalmente, a audiência poderá ser postergada em virtude da impossibilidade de
produção de toda a prova oral no mesmo dia, sendo que, em relação a imissão de posse, o juiz
poderá determiná-la garantindo um contraditório postergado, durante a audiência de justificação.
A sentença será prolatada em cinco dias, sendo a mesma passível de apelação, no prazo
144
de quinze dias.
Por fim, incomumente, se após o trânsito em julgado da sentença, não puder ocorrer em
cento e vinte dias a destinação prevista na CF/88, a gleba será incorporada ao patrimônio da
União, reservada, até que sobrevenham as condições necessárias àquela utilização.
Competência para desapropriar:

• Competência Legislativa: Em relação a competência para legislar sobre o direito civil,
quem a detém é a União que pode, inclusive, editar leis que tratem acerca do direito de
propriedade e dos demais direitos reais em conformidade com o inciso I, do art. 22, da
CF/88. Frise-se que Lei Complementar poderá autorizar os estados a legislar sobre ques-
tões específicas.
• Competência Declaratória: A atribuição para declarar a utilidade ou necessidade pública
e o interesse social dos bens privados para fins de desapropriação será, concorrente, de
todos os entes federativos.
• Competência Executiva: Trata-se de competência incondicionada e é atribuída, inicial-
mente, ao ente federativo que declarou sendo admitida a sua delegação para entes da
Administração Indireta, para concessionárias de serviços públicos e, até mesmo, para
consórcios públicos, firmados nos moldes da Lei 11.107/05.
15.4.3. Procedimentos da Desapropriação

A desapropriação deve ser efetivada em respeito a um procedimento administrativo defi-
nido em lei, no qual será garantido ao particular expropriado o direito ao contraditório e à ampla
defesa. Em não sendo possível solucionar o problema administrativamente, a lei determina que
seja realizado o procedimento na via judicial.
Este procedimento se desenvolve em duas fases distintas: a da declaração e da execu-
ção, sendo que em relação as desapropriações comuns e especial urbana a legislação vigente
é o Decreto-lei 3.365/41, enquanto que para a desapropriação especial rural a norma corrente é
a Lei Complementar 76/93.
Na fase declaratória, o Poder Público, através de Decreto Expropriatório editado pelo
chefe do Poder Executivo ou através de lei com efeitos concretos elaborada pelo Poder Legisla-
tivo, informa que o bem apontado atende às necessidades públicas, definindo qual a finalidade
que será dada à propriedade, após sua aquisição pelo ente estatal e fixando o seu estado atual.
Aqui o bem continua da propriedade do particular, mas com algumas restrições e sujeito
à força expropriatória do Estado, tal como o ingresso do Poder Público no bem para fazer
145
avaliações, medições, podendo, inclusive, recorrer, em caso de oposição, ao auxílio de força

policial.
Importante frisar que esta declaração tem natureza de ato discricionário e está sujeita ao
controle judicial e administrativo.
Ressalte-se, ainda, que o cidadão não pode ficar, por prazo indeterminado, sujeito à força
expropriatória do Estado, razão pela qual a legislação prevê um prazo de caducidade do ato
declaratório. Ultrapassado o referido prazo, ocorre a perda dos efeitos do ato declaratório em
razão do decurso do tempo sem que seja efetivada a desapropriação, não se admitindo que o
poder público promova a execução desse.
A caducidade é contada a partir da data da expedição do decreto, conforme art. 10 do
Decreto Lei 3.365/41 e o seu prazo varia de acordo com a natureza da declaração expropriatória
sendo de cinco anos na declaração de utilidade ou necessidade pública e de dois anos na decla-
ração de interesse social.
Já a fase executória ocorre quando o Estado paga o valor da indenização, previamente
fixado, efetivando a imissão do poder público na posse do bem. Pode ocorrer administrativamente
(quando ocorre acordo entre o Poder Público o proprietário) não necessitando de homologação
judicial. Ademais, pode ocorrer judicialmente (quando não há acordo em relação ao quantum in-
denizatório ou se o ente expropriante não souber quem ostenta a qualidade de proprietário do
bem) através da Ação de Desapropriação.
15.4.4. Ação de Desapropriação

A ação segue rito especial, nos moldes determinados pelo Decreto-Lei 3.365/41, que de-
fine como deve proceder a ação judicial para tomada do bem por motivo de utilidade e necessi-
dade pública ou por motivo de interesse social.
A ação, quando a União for autora, será proposta no Distrito Federal ou no foro da Capital
do Estado onde for domiciliado o réu; sendo outro o autor, no foro da situação dos bens. A petição
inicial, deverá obedecer a todos os requisitos previstos no Código de Processo Civil, contendo,
ainda, a oferta do preço, devendo ser instruída com um exemplar do contrato, ou do jornal oficial
que houver publicado o decreto de desapropriação, ou cópia autenticada dos mesmos, e a planta
ou descrição dos bens e suas confrontações.
Após despachar a inicial, o juiz designará um perito de sua livre escolha, sempre que pos-
sível, técnico, para proceder à avaliação dos bens, sendo garantido ao autor e ao réu a indicação
de assistente técnico do perito.
146
A citação ocorrerá por mandado na pessoa do proprietário dos bens e no caso de Réu não
conhecido, em lugar ignorado, incerto ou inacessível ou até mesmo no estrangeiro, (mediante
certificação de dois oficiais do juízo), a citação será por edital.
A defesa será realizada em quinze dias, conforme lei processual, e poderá versar, apenas
sobre vícios processuais e acerca do valor indenizatório em consonância com o disposto no art.
20 do Decreto Lei 3.365.
O vício de legalidade no ato só será analisado pelo judiciário em uma ação autônoma, ação
direta que será distribuída por dependência à ação principal no mesmo juízo.
Na hipótese do particular concordar com o valor, no bojo da ação desapropriatória, o juiz
homologará o acordo por sentença, no despacho saneador. Entretanto, não havendo acordo, o
perito apresentará laudo em cartório, até cinco dias antes da audiência de instrução de julga-
mento, podendo este prazo ser ampliado se houver solicitação neste sentido antes do despacho
saneador.
A sentença definirá o valor indenizatório justo, bem como conterá os fatos que motivaram
o convencimento do juiz, atendendo à estimação dos bens para fins fiscais, do mesmo que ao
preço de aquisição e interesse que deles aufere o proprietário, ainda à sua situação, estado de
conservação e segurança do bem, tal qual será o valor venal dos da mesma espécie, nos últimos
cinco anos, e à valorização ou depreciação de área remanescente, pertencente ao réu.
No caso do valor determinado pela sentença ser maior do que o depositado, a diferença
deverá ser paga pelo ente estatal, respeitando a ordem cronológica de pagamento de precatório
conforme o art. 100, da CF/88.
Da sentença que fixar o preço da indenização caberá apelação, no prazo de quinze dias,
com efeito meramente devolutivo, quando interposta pelo expropriado, e com ambos os efeitos,
quando o for pelo expropriante.
Da imissão provisória na posse:
A lei permite que o ente expropriante tenha a posse provisória do bem antes de finalizada
a Ação de Desapropriação, desde que atendidos os seguintes requisitos:
• Declaração de urgência por parte do expropriante, que poderá ser feita, inclusive, no ato
declaratório de utilidade pública ou interesse social no prazo máximo de 120 dias sob pena
de decair a declaração de urgência.
• Depósito do valor incontroverso da indenização, em juízo, como forma de garantia de
pagamento mínimo.
147
Na hipótese de perdido o prazo de 120 dias, a declaração de urgência não pode ser reno-
vada e se após a imissão, o Poder Público desistir da desapropriação, pagará por qualquer dano
no imóvel.
Ademais, a imissão deverá ser registrada no registro de imóveis competente e o proprietá-
rio do bem tem direito de levantar parte do valor depositado pelo Estado visto que já não pode
mais usufruir da sua propriedade, bem como se vê livre da obrigação de efetuar pagamentos de
tributos referentes ao bem, a exemplo do IPTU.
O levantamento pelo proprietário, do valor depositado, ocorrerá mediante alvará judicial,
no equivalente a até 80% do depósito sendo que os outros 20% só poderá ser levantado após a
sentença como forma de garantia do juízo. No caso do proprietário levantar integralmente o valor
depositado, presume-se-ar um acordo entre as partes que será homologado pelo juiz.
Ainda, para efetuar este levantamento, o proprietário deverá provar a propriedade, bem
como a quitação de dívidas fiscais que recaiam sobre o bem expropriado, e deverá aguardar a
publicação de editais, com o prazo de 10 dias, para conhecimento de terceiros.
15.4.5. Da Correção Monetária

Trata-se de atualização da moeda, como forma de evitar que a inflação do período enseje
a corrosão do valor efetivamente pago, reduzindo, de fato a indenização justa. Deve ser calculada
desde o momento da avaliação efetivada pelo perito designado pelo juízo, como forma de se
evitar a diminuição do valor a ser pago. O art. 26, §2º do Decreto-lei 3.365/41 define que a corre-
ção deve ser determinada pelo magistrado. Ressalte-se que o texto constitucional garante o di-
reito à correção a partir do trânsito em julgado da sentença, o que não impede a incidência deste
índice anteriormente a esta data.
Por fim, o STF entende que a correção deve ser guiada por índices oficiais que retratem a
inflação do período conforme ADI-4425.
15.4.6. Dos Juros Compensatórios

Os juros compensatórios tem a intenção de compensar o expropriado pelo fato de ter per-
dido a posse do bem antes de receber a indenização justa e começam a incidir a partir da data
de imissão provisória na posse efetivada pelo ente estatal.
O STJ editou a seguinte Súmula 408: “Nas ações de desapropriação, os juros compensa-
tórios incidentes após a Medida Provisória n. 1.577, de 11/06/1997, devem ser fixados em 6% ao
ano até 13/09/2001 e, a partir de então, em 12% ao ano, na forma da Súmula n. 618 do Supremo
148
Tribunal Federal”.
Entretanto, a partir de 2018, os juros compensatórios voltam a ser de 6% ao ano.
O STJ firmou o entendimento de que os juros compensatórios não devem ser pagos
mesmo em se tratando de propriedades improdutivas.
15.4.7. Dos Juros Moratórios

Os juros moratórios, na monta de 6% ao ano, são devidos em razão da demora no cum-
primento da decisão judicial e começam a incidir sobre o valor não levantado automaticamente
pelo proprietário a partir de 1º de janeiro do ano seguinte àquele em que o precatório deveria ter
sido pago em conformidade com o disposto no art. 15-B, do Decreto-lei 3.365/41 cumulado com
a Súmula Vinculante n. 17 do STF.
O STJ entende que não é admissível a cumulação dos juros moratórios e compensatórios,
ainda que ambos estejam incidindo no bojo da mesma ação de desapropriação, sendo os juros
compensatórios incidentes a partir da imissão provisória na posse até a sentença enquanto que
os moratórios incidentes após o transcurso o prazo constitucional para pagamento de precatórios.
15.4.8. Dos Honorários Advocatícios

Os honorários advocatícios, na monta de 0,5% a 5%, devem incidir sobre o valor da su-
cumbência, que é o fixado na sentença menos o valor depositado pelo ente conforme Súmula
617, da STF.
Ademais, o Superior Tribunal de Justiça sumulou que em havendo sucumbência recíproca,
deverá ser feita a compensação de honorários, em conformidade com a Súmula 306.
Por fim, o art. 27, §1º, do Decreto-lei 3.365/41 foi objeto de controle judicial de constitucio-
nalidade, por meio da ADI 2.332-2, a qual determinou a suspensão da eficácia de sua parte final
que fixava o teto máximo para honorários advocatícios.
15.4.9. Da Ação de Desapropriação Rural

Esta espécie de desapropriação segue um procedimento judicial diferenciado para que
haja a transferência da propriedade. Com efeito, a Lei Complementar 76/93, alterada pela Lei
Complementar 88/96 define que a ação expropriatória, nestes casos, é de competência exclusiva
da União, tramitando na Justiça Federal, inclusive no caso de férias forenses, devendo ser pre-
cedida de decreto declarando o imóvel de interesse social, para fins de reforma agrária. Ressalte-
se ser indispensável que a ação tenha sido proposta em, no máximo dois anos, contados do ato
declaratório, sob pena de caducidade.
149
Ademais, esta ação tem caráter preferencial e prejudicial em relação a outras ações refe-
rentes ao imóvel expropriando, independe do pagamento de preparo ou de emolumentos e tem a
prevenção do juízo para análise de qualquer ação que tenha por objeto o bem expropriando,
distribuída, por dependência, à Vara Federal onde tiver em curso a ação de desapropriação.
Na hipótese de intentada a desapropriação parcial, o proprietário pode requer na contes-
tação, a desapropriação de todo imóvel, se a área remanescente ficar reduzida a superfície infe-
rior à da pequena propriedade rural ou se a propriedade restar prejudicada substancialmente em
suas condições de exploração econômica.
A petição inicial deverá preencher os requisitos previstos no art. 319 do CPC, contendo a
oferta do preço e sendo instruída com o texto do decreto declaratório de interesse social para fins
de reforma agrária, o laudo de vistoria e avaliação administrativa, as certidões atualizadas de
domínio e de ônus real do imóvel, o documento cadastral do imóvel, o comprovante de lança-
mento dos Títulos da Dívida Agrária correspondente ao valor ofertado para pagamento de terra
nua e comprovante de depósito em banco oficial, ou outro estabelecimento no caso de inexistên-
cia de agência na localidade, à disposição do juízo, correspondente ao valor ofertado para paga-
mento das benfeitorias úteis e necessárias, haja vista a determinação constitucional que a inde-
nização desta benfeitorias deverá ser feita em dinheiro.
O juiz pode despachar a inicial ou imitir o expropriante na posse do bem, em 48 horas,
determinando a citação do expropriado, na sua pessoa, salvo em falecimento, para contestar e
indicar assistente técnico, se tiver interesse e expedir mandado ordenando a averbação do ajui-
zamento da ação no registro do imóvel expropriando, para conhecimento de terceiros.
A audiência de conciliação deverá ser realizada nos dez primeiros dias a contar da citação,
e nela estarão presentes o Autor, o Réu e o Ministério Público que neste rito atua como fiscal da
lei.
Ademais, esta audiência não suspende ou interrompe o curso do processo e a ciência da
sua realização para as partes ou seus representantes se dará através da via postal.
Na hipótese de acordo, será lavrado, em audiência, o termo assinado pelas partes e pelo
representante do parquet, sendo que, uma vez integralizado o valor acordado, nos dez dias úteis
subsequentes ao pactuado, o Juiz expedirá mandado ao registro imobiliário, determinando a ma-
trícula do bem expropriado em nome do expropriante. No entanto, em não havendo acordo, a
contestação deverá ser apresentada no prazo máximo de quinze dias.
Simultaneamente, o juiz designará o perito do juízo, formulando os quesitos que julgar ne-
cessários, intimando o perito e os assistentes para prestar compromisso, no prazo de cinco dias,
150
assim como realizando a intimação das partes para apresentar quesitos, no prazo de dez dias.
O prazo máximo para a produção da prova pericial é 60 dias, do compromisso do perito e
esta é adstrita a pontos impugnados do laudo de vistoria administrativa.
Concluída a perícia, será determinada a audiência de instrução e julgamento no prazo má-
ximo de quinze dias, devendo, na mesma, ser proferida a sentença judicial ou, nos trinta dias
subsequentes. Na decisão final, o juiz individualizará o valor do imóvel, de suas benfeitorias e dos
demais componentes do valor da indenização, admitindo-se a interposição de recurso de apela-
ção com efeito simplesmente devolutivo, quando interposta pelo expropriado e, em ambos os
efeitos, quando interposta pelo expropriante. Ademais, a sentença que condenar o expropriante,
em quantia superior a cinquenta por cento sobre o valor oferecido na inicial, fica sujeita a duplo
grau de jurisdição.
15.4.10. Desapropriações Diferenciadas

Da desapropriação privada:
Trata-se da transferência compulsória de bem privado a outros particulares, sem a inter-
venção estatal que se admite quando se tratar de imóvel de extensa área, na posse ininterrupta
e de boa fé, por mais de cinco anos, de considerável número de pessoas, desde que elas tenham
realizado, isoladamente ou em conjunto, obras e serviços de relevante interesse social e econô-
mico nos moldes do § 4°, art. 1228, do CC/02.
Deverá ser proposta ação expropriatória, na qual o magistrado definirá o valor indenizatório
justo, valendo a sentença como justo título para fins de registro no Cartório de Registros do Imó-
vel, o que enseja a transferência da propriedade.
Da desapropriação indireta:
A desapropriação indireta ocorre nas situações em que o Estado invade o bem privado
sem respeitar os procedimentos administrativos e judiciais inerentes à desapropriação. Com
efeito, configura verdadeiro esbulho ao direito de propriedade do particular perpetrado pelo ente
público, de forma irregular e ilícita. Também é conhecida pela doutrina com a designação de
apossamento administrativo.
Dada a destinação pública ao bem, ao proprietário só resta pleitear o pagamento de justa
indenização, através da Ação de Indenização por Desapropriação Indireta visto que se trata
conduta estatal ilícita passível de responsabilização nos moldes do art. 35 do Decreto-lei 3.365/41.
A jurisprudência informa que para a configuração da desapropriação indireta deve-se pre-
encher 3 requisitos: a) O apossamento irregular do bem pelo poder público; b) A destinação
151
pública deste bem; e c) A impossibilidade de se reverter a situação sem ensejar prejuízos aos
interesses da coletividade.
Desta forma, a reintegração de posse e o interdito só não serão cabíveis se o bem já tiver
destinação pública, dada pelo Estado. Ademais, com sua incorporação ao patrimônio público o
bem, as ações possessórias previstas no CC/02 serão convertidas em ação de indenização por
desapropriação indireta ou por apossamento administrativo.
No que tange a competência para julgamento do feito é a do local da situação do imóvel
conforme art. 95 do CC/02 sendo que a indenização ao final do processo será paga através de
precatório.
Quanto aos juros compensatórios, estes começam a incidir a partir do esbulho perpetrado
e incidem sobre todo o valor do bem, pois a indenização é posterior. Por outro lado, os juros
moratórios serão no percentual de 6% ao ano nos moldes do art. 15-B do Decreto-lei 3.365/41.
Por fim, o prazo de prescrição para a propositura da ação de desapropriação indireta en-
seja algumas discussões doutrinárias e jurisprudenciais. Com efeito, dispõe o art. 10, parágrafo
único do Decreto-Lei 3.365/41 define que “Extingue-se em cinco anos o direito de propor ação
que vise a indenização por restrições decorrentes de atos do Poder Público”.
De maneira diversa, o Código Civil vigente, em seu art. 1238, cumulado com a Súmula
119 do STJ afirmava que o prazo de prescrição da ação de desapropriação indireta seria de 15
anos, uma vez que este é o prazo para usucapião extraordinária do Código Civil atual.
No entanto, o STJ no REsp 1.300.442/SC mudou o entendimento e passou a entender
que o parâmetro utilizado deve ser o prazo da usucapião ordinária, ou seja, prazo prescricional
de 10 anos.
15.4.11. Situações Específicas na Desapropriação

Do direito de extensão:
O direito de extensão surge quando a desapropriação de parte da propriedade esvazia o
conteúdo econômico da área que não foi desapropriada. Em decorrência disto, o particular po-
derá requerer ao poder público que efetive a desapropriação sobre todo o bem, incluindo a área
que não lhe será útil isoladamente, calculando-se a indenização sobre todo o espaço do bem.
Na desapropriação de imóvel rural, a jurisprudência vem-se firmando no sentido de que
deverá ser considerado inaproveitável qualquer terreno menor que um “módulo fiscal”.
Da tredestinação e retrocessão:
Inicialmente, cumpre ressaltar ser a desapropriação, antes de mais nada, um ato
152
administrativo como outro qualquer. Dessa forma, assim como toda conduta estatal, deve ser
composto por cinco elementos, quais sejam, o sujeito competente, a forma previamente estipu-
lada na lei, o motivo, o objeto, lícito possível e determinado ou, ao menos, determinável e a fina-
lidade definida na legislação que prevê a prática do ato.
Visto isto, a tredestinação pode ser conceituada como a alteração de finalidade do objeto
expropriado, após a realização do procedimento expropriatório e efetiva transferência do bem
para a composição do patrimônio público enquanto que a retrocessão é a retomada do bem
somente, porque o ente estatal desapropriou o bem privado e não conferiu a ele qualquer finali-
dade pública.
Na tredestinação nas hipóteses em que há a mudança de destinação específica, somente,
mantendo-se a finalidade genérica, qual seja a busca do interesse público, a tredestinação será
lícita.
Por seu turno, em outras situações, o ente estatal deixa de utilizar o bem no interesse
social, não dando a ele a finalidade específica para o qual havia sido desapropriado. Nestes ca-
sos, em que a expropriação é efetivada e o ente público não dá o aproveitamento adequado à
propriedade, ocorre a Tredestinação ilícita, também designada pela doutrina como adestinação.
Sendo assim, nos casos em que o ente público desapropria o bem, transferindo a proprie-
dade ao patrimônio público, contudo, não garante a sua utilização na busca do interesse público,
deixando o bem inaproveitado ou subaproveitado, ocorre desvio de finalidade ilícito, ensejando o
surgimento do direito à retrocessão do proprietário.
Importante frisar que, conforme a doutrina majoritária, a retrocessão trata-se de uma facul-
dade do direito real de propriedade que se traduz na prerrogativa de reaver o bem que foi possu-
ído injustamente por terceiros.
15.4.12. Da Desapropriação por Zona

A desapropriação por zona se efetiva em razão da realização de obra pública, na qual o
ente estatal tem a necessidade de desapropriar, não somente o espaço necessário à construção
da obra, mas também a zona vizinha a esta construção nos moldes do art. 4º, do Decreto-Lei
3.365/41.
Pode ocorrer, portanto, em virtude de uma necessidade pública de posterior extensão da
obra, devidamente justificada, como forma de dar celeridade à execução da parte acrescida bem
como se o Estado entender que haverá uma supervalorização dos terrenos vizinhos.
153
Ocorre que, parte da doutrina considera que a desapropriação por zona com a intenção
de alienar os bens após a sua valorização se configura especulação imobiliária, contrária ao texto
constitucional.
No entanto, este entendimento não é aceito pela jurisprudência do Supremo Tribunal Fe-
deral que determina ser viável a desapropriação por zona em casos nos quais a obra pública
enseje uma valorização extraordinária dos bens vizinhos.
15.4.13. Da Desapropriação de Domínio Útil

O art. 678 do CC/16 configura a enfiteuse como a transferência, por ato inter vivos ou
causa mortis, a particular, do domínio útil de bem imóvel, repassando ao enfiteuta o direito de
usar, fruir, dispor e reaver o bem nas mãos de quem injustamente o detenha conforme art. 678
do CC/16.
Neste sentido, resta somente ao proprietário (titular do domínio real) o direito ao paga-
mento de foro anual e de laudêmio em caso de alienação do domínio útil a terceiros.
Na hipótese da desapropriação do domínio útil, o titular do domínio útil fará jus a 83% do
valor indenizatório, devendo o restante do valor ser pago ao senhorio direto, proprietário do bem
de acordo com o disposto no art. 103, §2º do Decreto-Lei 9.760/46.
15.5. Da Limitação Administrativa

Trata-se de restrição de caráter geral, não atingindo um bem especificamente, mas sim
todos os proprietários que estiverem na situação descrita na norma e que produz efeitos ex nunc,
não retroagindo para atingir pessoas e propriedades que respeitavam a situação anterior.
Com efeito, as limitações decorrem do exercício do poder de polícia do Estado, ense-
jando a limitação do uso de bens privados, unilateralmente, mediante a edição de lei, como
forma de os adequarem às necessidades públicas e satisfazer os interesses da sociedade.
Configuram-se aplicação direta da garantia constitucional de função social da propriedade.
Inclusive, é muito comum vislumbrar a existência de limitações administrativas em regras
urbanísticas, muitas vezes estipuladas por normas locais. O Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001)
define algumas regras que são exemplos de limitação.
Com efeito, o art. 25, da Lei 10.257/01 criou o Direito de Preempção, que, nada mais é,
senão uma espécie de limitação administrativa.
Estipula a norma legal que determinadas áreas do município podem ser atingidas pelo
direito de preferência (preempção), mediante lei municipal. Neste caso, o direito de preempção
154
confere ao Poder Público Municipal, preferência para aquisição de imóvel urbano, objeto de alie-
nação onerosa entre particulares, ou seja, todos os proprietários de bens localizados nesta área,
ao alienarem seus terrenos, deverão oferecer primeiramente ao Poder Público.
Frise-se que a lei poderá determinar a incidência do direito por, no máximo cinco anos e
após este, apenas depois de um ano de carência será admitida nova lei acerca deste direito na
mesma área.
Seu funcionamento se dá da seguinte forma: o poder público será notificado pelo particu-
lar, sendo-lhe concedido o prazo de trinta dias para definir se possui, ou não, interesse na aqui-
sição do bem, nos termos da proposta formulada pelo particular.
Se não houver manifestação do Estado, no prazo, o particular poderá vendê-lo, nos mes-
mos termos da proposta apresentada ao Estado, a qualquer pessoa interessada sendo que após
a venda, o proprietário deverá apresentar ao Município, em trinta dias, cópia do instrumento pú-
blico de alienação do imóvel.
Na hipótese do não respeito ao direito de preempção, a alienação indevida será nula,
podendo o Estado adquirir o bem pelo valor da transação ou pelo valor venal do bem, o que for
mais baixo.
Em regra, por não gerar danos específicos, não enseja o dever de indenização do propri-
etário do bem.
Ademais, o entendimento do STJ é de sobre a viabilidade deste direito de preempção,
mormente nos casos em que a aquisição do bem pelo particular se dê antes da existência da
restrição sendo que, no entanto, este direito está sujeito a aplicação da prescrição quinquenal
próprias das ações contra a fazenda pública.
15.6. Da Servidão Administrativa

O instituto da servidão se configura na utilização de um bem privado pelo ente estatal, por
um prazo indeterminado, para a prestação de um determinado serviço público ou execução de
atividade de interesse público, que se configura como uma restrição com natureza de direito real
na coisa alheia que afeta o caráter exclusivo da propriedade.
Para doutrina majoritária também é possível a incidência de servidão administrativa sobre
bens públicos, desde que seja respeitada a “hierarquia federativa”.
Ademais, sempre que, a pretexto de instituir uma limitação administrativa, o ente estatal
torne impossível a utilização do bem pelo proprietário, a medida, na verdade, se configurará uma
situação de desapropriação indireta, ensejando o dever de indenizar ao poder público.
155
Esta servidão, que é a demonstração de que o interesse público é dominante, recairá

sempre sobre bens imóveis determinados, inclusive prédios, e, necessariamente, deve ser re-
gistrada, no Cartório de Registro de Imóveis, para que produza efeitos erga omnes.
Importante ressaltar que a servidão decorre do poder de polícia do Estado, que sujeita o
direito de propriedade dos cidadãos ao cumprimento de sua função social e na hipótese deste
instituto ensejar um prejuízo ao proprietário será indenizável conforme dicção do art. 40 do De-
creto-Lei 3.365/41.
Ainda a respeito da competência para instituição, importante afirmar que o concessionário
de serviços públicos pode instituir servidão, após a efetivação de declaração de interesse público
pelo ente estatal nos moldes do art. 18, XII, da Lei 8.987/95.
Em relação a constituição e extinção da servidão administrativa, esta deve ser procedida
mediante a expedição de um ato declaratório, informando o interesse na utilização do bem e
posterior execução. Pode, portanto, ocorrer de três formas:
• Servidão decorrente de lei: Se trata de matéria controversa entre os estudiosos, quanto
sua possibilidade e tem todas as características inerentes a uma limitação administrativa.
• Instituída mediante acordo: É quando o particular concorda com o valor indenizatório
ofertado pelo ente estatal, sendo a servidão extrajudicialmente.
• Mediante sentença judicial: Quando o particular não concorda com o valor ofertado e o
pagamento de montante indenizatório justo é estabelecido após perícia.
De outro firo, a Súmula 415 do STF dispõe que: “Servidão de trânsito não titulada, mas
tomada permanente, sobretudo pela natureza das obras realizadas, considera-se aparente, con-
ferindo direito à proteção possessória”.
A extinção da servidão ocorrerá quando não houver mais interesse público, quando o bem
houver desaparecido ou tiver sido demolido, quando o bem dominante perder sua afetação, ou
quando ocorrer a aquisição do mesmo pelo Poder Público.
Com exceção da servidão legal (de que não há registro), todos os casos de extinção de-
vem ocorrer através do registro desta extinção nos respectivos registros do imóvel.
Servidão administrativa X servidão civil:
156
Ambos os institutos decorrem de uma relação de dominação entre propriedade, configu-

rando-se em direito real na coisa alheia e se tratam de direito perpétuo, não havendo a prescrição
pelo decurso do tempo.
No entanto, em relação a servidão civil, esta é a restrição imposta a um prédio privado,
em benefício de outro prédio privado enquanto que a servidão administrativa um determinado
prédio privado se torna serviente à execução de atividades de interesse público.
Frise-se que, excepcionalmente, se admite a relação de dominação em relação a outro
prédio.
15.7. Do Tombamento
O tombamento se configura como intervenção do Estado na propriedade como forma de
proteção ao meio ambiente, no que tange aos aspectos do patrimônio histórico, artístico e cultural.
Com efeito, mediante este instituto, o poder público visa à proteção ao meio ambiente, no que
tange à conservação dos aspectos da história, arte e cultura de um povo.
A intervenção atinge o caráter absoluto da propriedade, definindo algumas limitações ao
exercício do direito de propriedade, definindo regras de forma a evitar que a destruição deste bem
resulte na perda de informações relevantes à história do país ou cause prejuízos a obras artísticas
de valor cultural inestimável para a identidade de um povo.
A competência para praticar os atos necessários ao tombamento de bens públicos ou
privados é concorrente entre os entes federativos. De fato, todos os entes federativos podem
praticar o ato constritivo e o mesmo bem pode sofrer mais de um tombamento, simultaneamente,
sem que um interfira nos demais.
Desta forma, bens de interesse local serão tombados pelo município, enquanto que bens
de interesse regional serão tombados pelo Estado e os bens de interesse nacional serão tomba-
dos pela União.
No que tange a competência legislativa, a União expede normas gerais; os estados e o
distrito federal expedem normas específicas; não havendo competência legislativa atribuída aos
entes municipais nos moldes do inciso IX, art. 30, CF/88.
Ademais, o tombamento pode ser voluntário ou compulsório.
O tombamento voluntário ocorre sempre que o proprietário o pedir e a coisa se revestir
dos requisitos necessários para constituir parte integrante do patrimônio histórico e artístico naci-
onal, a juízo do Conselho Consultivo do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, ou
sempre que o mesmo proprietário anuir, por escrito, à notificação, que se lhe fizer, para a inscrição
157
da coisa em qualquer dos Livros do Tombo. Nestes casos, ou o particular tem a iniciativa de
requerer o tombamento ou concorda plenamente com o tombamento iniciado por iniciativa do
poder público, não havendo controvérsia a ser dirimida.
Por sua vez, o tombamento compulsório ocorrerá quando o proprietário se recusar a
anuir à inscrição da coisa. Nestes casos, deverá ser instaurado procedimento administrativo, nos
moldes determinados pelo Decreto-Lei 25/37, com a finalidade de se proceder à inscrição do
imóvel, permitindo ao particular o exercício do contraditório.
A doutrina também divide o tombamento em geral e individual, sendo que no primeiro
caso é expedida norma abstrata, atingindo uma quantidade indeterminada de bens que ficarão
sujeitos às restrições impostas pelo ente público. É possível que este tombamento recaia sobre
um bairro ou, até mesmo, sobre uma cidade inteira. Por sua vez, o tombamento individual é aquele
que incide sobre bem especificado no ato.
Outrossim, o tombamento poderá ser definitivo ou provisório. O tombamento provisório
é medida cautelar administrativa determinada, no bojo do processo administrativo de tomba-
mento, como forma de garantir o resultado prático do processo. Ao final do procedimento, será
procedido o tombamento definitivo, mediante transcrição no registro do imóvel.
Por fim, o tombamento poderá ser total quando recair sobre todo o bem ou parcial quando
recair sobre somente parte do bem.
Os bens objeto de tombamento podem ser móveis, imóveis e incorpóreos, sendo que este
para este último existe a previsão de registro nos órgãos de proteção ao Patrimônio Histórico
Artístico e Cultural, não lhe impondo as exigências decorrentes do tombamento.
Em relação aos bens públicos, a doutrina majoritária se posiciona no sentido de que a
restrição a bens públicos é indevida. No entanto, o tombamento não retira a propriedade do bem,
sendo irrelevante, nestes casos, que o proprietário do bem seja o poder público.
Desta forma, o tombamento dos bens pertencentes aos entes federativos se fará de ofício,
por ordem do diretor do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, devendo o ente fe-
derativo ser comunicado sobre o fato.
Excluem-se do patrimônio histórico e artístico nacional, não podendo ser, portanto, objeto
de tombamento as obras de origem estrangeira que pertençam às representações diplomáticas
ou consulares acreditadas no país; que adornem quaisquer veículos pertencentes a empresas
estrangeiras, que façam carreira no país; que pertençam a casas de comércio de objetos históri-
cos ou artísticos; que sejam trazidas para exposições comemorativas, educativas ou comerciais
ou que sejam importadas por empresas estrangeiras expressamente para adorno dos respectivos
158
estabelecimentos.
O tombamento de um determinado bem gera algumas obrigações de fazer, de não fazer
e de tolerar que devem ser suportadas pelo proprietário do bem tombado, conforme pode se
observar abaixo:
• Direito de Preferência: O direito de preferência, nas alienações extrajudiciais, foi extinto
pelo art. 1.072, I do Código de Processo Civil. No entanto, a preferência se mantém so-
mente em casos de alienações judiciais, consoante dispõe o art. 892, § 3º do CPC.
• Direito de Conservação: O proprietário deve conservar o bem da forma como se encon-
tra. Se não tiver condições financeiras de realizar a conservação, deverá informar ao po-
der público conforme art. 19, do Decreto-Lei 25/37.
• Dever de comunicação em caso de extravio: Deve o proprietário comunicar ao Serviço
do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, dentro do prazo de cinco dias, sob pena de
multa de dez por cento sobre o valor da coisa.
• Registro especial: A legislação determina que os negociantes de antiguidades, de obras
de arte de qualquer natureza, de manuscritos e livros antigos ou raros são obrigados a um
registro especial no Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, cumprindo-lhes,
outrossim, apresentar semestralmente ao órgão relações completas das coisas históricas
e artísticas que possuírem.
• Não retirado do país: Não é possível tirar o bem do país, salvo, por curto período de
tempo, para fim de intercâmbio cultural, a juízo do Conselho Consultivo do Serviço do
Patrimônio Histórico e Artístico Nacional. Frise-se que a exportação do bem enseja o se-
questro e multa de cinquenta por cento do valor da coisa.
• Não destruição: Qualquer reforma a ser realizada na propriedade depende de autoriza-
ção do Estado, sob pena de multa no valor de cinquenta por cento do dano causado.
• Tolerância a fiscalização: O proprietário do bem tem que tolerar a fiscalização pelo Po-
der Público em conformidade com o art. 20, do Decreto-lei 25/37.
Além do proprietário do bem, o vizinho também tem a obrigação de não impedir a visuali-
zação e nem o acesso ao bem tombado pois trata-se de forma de servidão instituída por lei.
Em relação a indenização, em regra, o tombamento é intervenção na propriedade que não
gera direito à indenização, pois não configura um efetivo prejuízo ao proprietário. No entanto,
esta será cabível quando ensejar esvaziamento do valor econômico do bem, configurando uma
verdadeira desapropriação indireta.
159
Ademais, também será devida a indenização quando o tombamento ensejar gastos des-
proporcionais para a manutenção do bem.
O procedimento do tombamento é efetivado administrativamente, respeitando o contradi-
tório e a ampla defesa, ressalvados os casos de tombamento voluntário, sendo que a etapa final
é o registro no livro do tombo onde estão registrados todos os bens de interesse histórico ou
cultural e, no caso de imóveis, no respectivo Cartório de Registro de Imóveis.
Ademais, o Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional avalia se o bem deve ser
tombado e, concluindo pelo interesse na propriedade, notificará o proprietário para anuir ao tom-
bamento, dentro do prazo de quinze dias, a contar do recebimento da notificação, ou para, se o
quiser impugnar, oferecer dentro do mesmo prazo as razões de sua impugnação.
No caso do proprietário impugnar a notificação, abrir-se-á vistas dentro de 15 dias ao ór-
gão com iniciativa do tombamento sendo que após este prazo o processo será remetido ao Con-
selho Consultivo do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, que proferirá decisão,
em sessenta dias, a contar do seu recebimento. Desta decisão cabe recurso ao Presidente da
República, conforme Decreto-Lei 3.866/41.
Na hipótese de não haver impugnação, o diretor do Serviço do Patrimônio Histórico e
Artístico Nacional mandará por simples despacho que se proceda à inscrição da coisa no com-
petente Livro do Tombo.
Importante frisar que é cabível o tombamento provisório para evitar uma possível destrui-
ção do bem.
Quanto a sua extinção, ela pode ocorrer nas seguintes situações:
• Se não houver mais interesse público na conservação do bem, por qualquer ato devida-
mente justificado, pode o poder público revogá-lo;
• Se houver algum vício no procedimento de tombamento;
• Por desparecimento do bem tombado;
• Através do cancelamento do ato de tombamento, consoante disposição do Decreto-Lei
25/37.
Tombamento X Servidão Administrativa
Parte da doutrina acredita que o tombamento se configura uma espécie de servidão ad-
ministrativa, de natureza especial. No entanto, tombamento e servidão não se confundem visto
que tombamento é uma espécie autônoma de intervenção na propriedade privada, com a inten-
ção específica de proteção ao patrimônio histórico, artístico e cultural, não se confundindo com
a servidão ou a limitação administrativa.
160
15.8. Da Requisição Administrativa

Trata-se de uma intervenção restritiva na propriedade privada que visa a solucionar situ-
ações de iminente perigo, mediante a utilização de bens privados pelo ente estatal, enquanto
durar a situação de risco nos moldes do art. 5º, XXIII, da CF/88.
Compete a União Federal, de forma exclusiva, legislar sobre o tema, conforme se verifica
no inciso III, do art. 22 da CF/88.
Este instituo goza do atributo da autoexecutoriedade, podendo ser determinada pelo poder
público, independentemente da concordância do particular ou de decisão judicial e nestes casos,
se faz necessário o pagamento da indenização, posterior à execução do ato e desde que tenha
sido comprovada a existência de danos ao bem objeto da restrição.
Ademais, admite-se a possibilidade de incidência da medida restritiva sobre bens móveis
e imóveis, havendo a possibilidade inclusive de requisição de serviços em conformidade com o
art. 15, XIII, da Lei 8.080/90.
Por fim, quanto aos bens consumíveis, àqueles fungíveis podem ser requisitados en-
quanto que os infungíveis não o podem.
15.9. Da Ocupação Temporária

É uma espécie de intervenção do Estado na propriedade privada que se caracteriza atra-
vés da utilização pelo ente público de um determinado bem privado por prazo determinado, para
satisfazer necessidades de interesse público, podendo se dar de forma gratuita ou remunerada.
Esta modalidade pode ser observada em diversos dispositivos legais que determinam hi-
póteses nas quais o ente estatal deverá, mediante ato fundamentado, requerer a utilização do
bem privado. Observe-se:
• Decreto Lei 3365/41: O art. 36 dispõe que o Estado poderá temporariamente utilizar bens
privados vizinhos às obras públicas como meio de apoio, para alocação do maquinário e
assentamento dos funcionários da obra.
• Lei 3.924/61: Ocupação temporária de bens privados para que se faça a pesquisa e esca-
vação, sempre que houver indícios de se tratar de sítio arqueológico.
• Lei nº 14.133/21 e Lei nº 8.666/93: Quando os serviços são essenciais, pode a Adminis-
tração Pública ocupar provisoriamente bens móveis, imóveis, pessoal e serviços vincula-
dos ao objeto do contrato, na hipótese da necessidade de acautelar apuração administra-
tiva de faltas contratuais pelo contratado, bem como na hipótese de rescisão do contrato
administrativo.
161
• Lei nº 9.875/95: há possibilidade de ocupação dos bens da concessionária para evitar a

paralisação dos serviços públicos prestados.
Importante frisar que não é o instituto adequado para os casos nos quais a utilização do
bem se dê em razão de situação de iminente perigo e que, a priori, não é indenizável, somente
nos casos em que a utilização do bem pelo poder público causar prejuízos ao proprietário.
Por fim, alguns doutrinadores estabelecem o gênero ocupação provisória para tratar de
requisição e ocupação temporária. Neste sentido, ocupação provisória seria gênero, dividido em
duas espécies: requisição administrativa (situações em que há perigo iminente) e ocupação tem-
porária (sem a ocorrência da situação de perigo).
16. Responsabilidade Das Pessoas Jurídicas Pela Prática

De Atos Danosos Contra a Administração Pública
A Responsabilidade das Pessoas Jurídicas pela prática de atos danosos contra a Admi-
nistração Pública é definida na Lei n.º 12.846, conhecida como Lei Anticorrupção. A lei não
possui natureza penal, tratando da responsabilidade administrativa e civil dessas pessoas jurí-
dicas.
Art. 1º da Lei n.º 12.846. Esta Lei dispõe sobre a responsabilização objetiva administra-
tiva e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública, na-
cional ou estrangeira.
Art. 3º. A responsabilização da pessoa jurídica não exclui a responsabilidade individual
de seus dirigentes ou administradores ou de qualquer pessoa natural, autora, coau-
tora ou partícipe do ato ilícito.
§ 1º A pessoa jurídica será responsabilizada independentemente da responsabilização
individual das pessoas naturais referidas no caput.
Assim sendo, a responsabilização poderá ser de:

• Pessoa Jurídica nacional que pratique atos contra a Administração Pública nacional ou
estrangeira;
• Pessoa Jurídica estrangeira que pratique atos contra a Administração Pública nacional;
• Individual, dos dirigentes, administradores ou qualquer pessoa que atue como autora,
coautora ou partícipe;
162
Atenção: No caso da responsabilização da pessoa natural pela Lei Anticorrupção, para

evitar o bis in idem, não cabe responsabilização em relação aos mesmos atos pela Lei de Impro-
bidade Administrativa (Lei n.º 8.429), por exemplo.
Mas qual a responsabilidade em cada caso?
Pessoas Jurídicas Responsabilidade Objetiva
No caso das pessoas jurídicas, assim, não há necessidade de comprovar dolo ou culpa.
Para caracterização da responsabilidade objetiva basta:
• Prática da conduta ou omissão
• Nexo de causalidade
• Resultado
Cuidado: em relação aos dirigentes e administradores o artigo 3º, §2º da Lei n.º 12.846,
indica a responsabilidade subjetiva.
Pessoas Naturais
Responsabilidade Subjetiva
(dirigentes, administradores...)
Art. 3º, § 2º, da Lei n.º 12.846. Os dirigentes ou administradores somente serão respon-
sabilizados por atos ilícitos na medida da sua culpabilidade.
• Sujeitos ativos
Quem pode praticar as condutas definidas na lei?
• Pessoas jurídicas nacionais ou estrangeiras, como preceitua o artigo 1º da Lei Anti-
corrupção;
• Estatais, pois aplicam-se as sanções previstas na Lei anticorrupção também às estatais
por força do art. 94 da Lei n.º 13.303.
• Atos lesivos
163
A lei tratou de elencar os atos lesivos que podem ser praticados e considerados como da-
nos à Administração Pública nacional ou estrangeira, definindo-os no artigo 5º.
Art. 5º, Lei n.º 12.846 – Atos lesivos.
Constituem atos lesivos à administração pública, nacional ou estrangeira, para os fins desta
Lei, todos aqueles praticados pelas pessoas jurídicas mencionadas no parágrafo único do
art. 1º, que atentem contra o patrimônio público nacional ou estrangeiro, contra princípios
da administração pública ou contra os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil,
assim definidos:
I - prometer, oferecer ou dar, direta ou indiretamente, vantagem indevida a agente público,
ou a terceira pessoa a ele relacionada;
II - comprovadamente, financiar, custear, patrocinar ou de qualquer modo subvencionar a
prática dos atos ilícitos previstos nesta Lei;
III - comprovadamente, utilizar-se de interposta pessoa física ou jurídica para ocultar ou
dissimular seus reais interesses ou a identidade dos beneficiários dos atos praticados;
IV - no tocante a licitações e contratos:
a) frustrar ou fraudar, mediante ajuste, combinação ou qualquer outro expediente, o caráter
competitivo de procedimento licitatório público;
b) impedir, perturbar ou fraudar a realização de qualquer ato de procedimento licitatório pú-
blico;
c) afastar ou procurar afastar licitante, por meio de fraude ou oferecimento de vantagem de
qualquer tipo;
d) fraudar licitação pública ou contrato dela decorrente;
e) criar, de modo fraudulento ou irregular, pessoa jurídica para participar de licitação pública
ou celebrar contrato administrativo;
f) obter vantagem ou benefício indevido, de modo fraudulento, de modificações ou prorro-
gações de contratos celebrados com a administração pública, sem autorização em lei, no
ato convocatório da licitação pública ou nos respectivos instrumentos contratuais; ou
g) manipular ou fraudar o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos celebrados com a
administração pública;
V - dificultar atividade de investigação ou fiscalização de órgãos, entidades ou agentes pú-
blicos, ou intervir em sua atuação, inclusive no âmbito das agências reguladoras e dos ór-
gãos de fiscalização do sistema financeiro nacional.

Constituem-se como atos lesivos
Atos lesivos ao patrimônio

público, seja ele nacional ou
estrangeiro;
Atos que atentem contra os

princípios da Administração
Pública;
Atos que violem compromissos

internacionais assumidos pelo
país;
Sanções
Podem ser aplicadas sanções de natureza administrativa (art. 6º) e judicial (art. 19), de
forma isolada ou cumulativa. Dessa forma, é possível a aplicação de mais de uma sanção de
164
natureza administrativa e de mais de uma sanção de natureza judicial, como reforçam os §§ 1º

e 3º do artigo 6º da Lei n.º 12.846.
De todo modo, a obrigação de reparar o dano causado é mantida.
O artigo 7º elenca também elementos que devem ser levados em consideração na aplica-
ção das sanções: I - gravidade da infração; II - a vantagem auferida ou pretendida pelo infrator;
III - a consumação ou não da infração; IV - o grau de lesão ou perigo de lesão; V - o efeito
negativo produzido pela infração; VI - a situação econômica do infrator; VII - a cooperação da
pessoa jurídica para a apuração das infrações; VIII - a existência de mecanismos e procedimen-
tos internos de integridade, auditoria e incentivo à denúncia de irregularidades e a aplicação
efetiva de códigos de ética e de conduta no âmbito da pessoa jurídica; IX - o valor dos contratos
mantidos pela pessoa jurídica com o órgão ou entidade pública lesados.
Art. 6º, Lei n.º 12.846 – Sanções Administrativas.

Na esfera administrativa, serão aplicadas às pessoas jurídicas consideradas responsáveis
pelos atos lesivos previstos nesta Lei as seguintes sanções:
I - multa, no valor de 0,1% (um décimo por cento) a 20% (vinte por cento) do faturamento
bruto do último exercício anterior ao da instauração do processo administrativo, excluídos
os tributos, a qual nunca será inferior à vantagem auferida, quando for possível sua esti-
mação; e
II - publicação extraordinária da decisão condenatória.
§ 1º As sanções serão aplicadas fundamentadamente, isolada ou cumulativamente, de
acordo com as peculiaridades do caso concreto e com a gravidade e natureza das infra-
ções.
§ 3º A aplicação das sanções previstas neste artigo não exclui, em qualquer hipótese, a
obrigação da reparação integral do dano causado.
Art. 19, Lei n.º 12.846 – Sanções Judiciais. Em razão da prática de atos previstos no art.
5º desta Lei, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, por meio das respec-
tivas Advocacias Públicas ou órgãos de representação judicial, ou equivalentes, e o Minis-
tério Público, poderão ajuizar ação com vistas à aplicação das seguintes sanções às pes-
soas jurídicas infratoras:
I - perdimento dos bens, direitos ou valores que representem vantagem ou proveito direta
ou indiretamente obtidos da infração, ressalvado o direito do lesado ou de terceiro de boa-
fé;
II - suspensão ou interdição parcial de suas atividades;
III - dissolução compulsória da pessoa jurídica;
IV - proibição de receber incentivos, subsídios, subvenções, doações ou empréstimos
de órgãos ou entidades públicas e de instituições financeiras públicas ou controladas pelo
poder público, pelo prazo mínimo de 1 (um) e máximo de 5 (cinco) anos.
§ 3º As sanções poderão ser aplicadas de forma isolada ou cumulativa.
Processo Administrativo de Responsabilização

O Processo Administrativo de Responsabilização é previsto na Lei Anticorrupção, sendo
definido que instrução e julgamento serão de competência da autoridade máxima de cada órgão
ou entidade dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário (Art. 8º); O processo administrativo
165
para apuração da responsabilidade de pessoa jurídica será conduzido por comissão designada
pela autoridade instauradora, composta por 2 ou mais servidores estáveis.
A comissão poderá, cautelarmente, propor à autoridade instauradora que suspenda os
efeitos do ato ou processo objeto da investigação. Deve a comissão concluir o procedimento
em 180 dias contados da publicação do ato que a instituir, podendo o prazo pode ser prorrogado,
mediante ato fundamentado;
Ao final devem ser apresentados relatórios sobre os fatos e responsabilidades, com a
indicação de forma motivada das sanções a serem aplicadas. A Comissão, ao final, dará ciência
ao MP, para eventuais apurações de delitos (art. 15).
Poderá a autoridade agir de ofício ou mediante provocação, observados o contraditório e
a ampla defesa, assim como poderá delegar a competência, vedada a subdelegação;
Haverá manifestação prévia à aplicação das sanções por parte da Advocacia Pública (art.
6º, §2º) e será concedido à pessoa jurídica prazo de 30 dias para defesa, contados a partir da
intimação (art. 11).
§ 2º No âmbito do Poder Executivo federal, a Controladoria-Geral da União - CGU terá

competência concorrente para instaurar processos administrativos de responsabilização
de pessoas jurídicas ou para avocar os processos instaurados com fundamento nesta Lei,
para exame de sua regularidade ou para corrigir-lhes o andamento.
Por fim, o processo administrativo, com o relatório da comissão, será remetido à autori-
dade instauradora, na forma do art. 10, para julgamento (Art. 12). Será cabível recurso e tam-
bém pedido de reconsideração – Lei 9.784 (processo administrativo federal).
A instauração do procedimento não impede a aplicação das sanções definidas na lei, ha-
vendo, ainda, a possibilidade de inscrição do crédito em dívida ativa:
Art. 13, Lei n.º 12.846. A instauração de processo administrativo específico de reparação
integral do dano não prejudica a aplicação imediata das sanções estabelecidas nesta Lei.
Parágrafo único. Concluído o processo e não havendo pagamento, o crédito apurado
será inscrito em dívida ativa da fazenda pública.
Acordo de leniência
A autoridade máxima de cada órgão pode celebrar acordo de leniência com aqueles que
colaborem efetivamente com as investigações e o processo administrativo quando resultar (art.
16):
I - a identificação dos demais envolvidos na infração, quando couber; e
II - a obtenção célere de informações e documentos que comprovem o ilícito sob apuração.
Requisitos para a celebração do acordo:
166
I - a pessoa jurídica seja a primeira a se manifestar sobre seu interesse em cooperar

para a apuração do ato ilícito;
II - a pessoa jurídica cesse completamente seu envolvimento na infração investigada a
partir da data de propositura do acordo;
III - a pessoa jurídica admita sua participação no ilícito e coopere plena e permanente-
mente com as investigações e o processo administrativo, comparecendo, sob suas ex-
pensas, sempre que solicitada, a todos os atos processuais, até seu encerramento.
A celebração do acordo de leniência isentará a pessoa jurídica das sanções previstas

no inciso II do art. 6º – publicação extraordinária – e no inciso IV do art. 19 – proibição de receber
incentivos – e reduzirá em até 2/3 o valor da multa aplicável.
Art. 16, Lei n.º 12.846. Efeitos do acordo de Leniência

§ 3º O acordo de leniência não exime a pessoa jurídica da obrigação de reparar integral-
mente o dano causado.
§ 5º Os efeitos do acordo de leniência serão estendidos às pessoas jurídicas que
integram o mesmo grupo econômico, de fato e de direito, desde que firmem o acordo
em conjunto, respeitadas as condições nele estabelecidas.
§ 7º Não importará em reconhecimento da prática do ato ilícito investigado a proposta
de acordo de leniência rejeitada.
Em caso de descumprimento do acordo de leniência, a pessoa jurídica ficará impedida

de celebrar novo acordo pelo prazo de 3 (três) anos contados do conhecimento pela admi-
nistração pública do referido descumprimento (art. 16, §8º).
A Controladoria-Geral da União é o órgão competente para celebrar os acordos de leni-
ência no âmbito do Poder Executivo federal, bem como no caso de atos lesivos praticados contra
a administração pública estrangeira (art. 16, §10). Nos demais casos cabe a autoridade máxima
do órgão administrativo.
17. Intervenção do Estado na Ordem Econômica
17.1. Princípios da intervenção do Estado no domínio econômico

O Estado regulamenta, fiscaliza e cria estratégias de restrições e condicionamento, a fim de que
seja atingida a justiça social e evitado o abuso de poder econômico. Nos termos do art. 170 da CF/1988,
dois são os fundamentos que servem de pilares para o sistema econômico: a valorização do trabalho hu-
mano e a livre iniciativa.
17.2. Formas de intervenção no domínio econômico

O Estado pode atuar de quatro formas diferentes na ordem econômica:
a) como agente regulador (art. 174);
167
b) como agente executor de atividade econômica (art. 173);

c) como agente executor de atividade monopolística (art. 177);
d) como prestador de serviço público (art. 175).
17.3. Abuso do poder econômico

A Constituição Federal trabalha com três formas de abuso do poder econômico (art. 173, § 4o): “lei
reprimirá o abuso do poder econômico que vise à dominação dos mercados, à eliminação da concorrência
e ao aumento arbitrário dos lucros”.
O abuso do poder econômico deve ser reprimido pelo Estado por meio de um conjunto de estraté-
gias e mediante sua intervenção, objetivando neutralizar comportamentos que tenham como intuito distorcer
as leis do mercado, desfavorecer a população de consumo e obter acúmulo ilegal de riquezas como resul-
tado.
17.4. Repressão ao abuso do poder econômico

Diversas são as legislações que tratam do abuso do poder econômico, a mais importante é a Lei n o
12.529/2011, que instituiu o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC), no qual encontramos o
Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade), entidade judicante, uma autarquia vinculada ao Mi-
nistério da Justiça, com sede no Distrito Federal, formado pelos seguintes órgãos:
1) Tribunal Administrativo de Defesa Econômica: órgão judicante, que tem como mem-
bros um presidente e seis conselheiros, os quais são escolhidos entre cidadãos com
mais de 30 anos, notório saber jurídico ou econômico e reputação ilibada, nomeados
pelo Presidente da República, depois de aprovados pelo Senado Federal. Seu mandato
é de 4 (quatro) anos, sendo vedada a recondução (art. 6 o). Cabe ao tribunal, principal-
mente, decidir sobre a existência ou não de infrações e aplicar as penalidades previstas
na lei, após um processo administrativo.
2) Superintendência Geral: tem função investigativa, de caráter preparatório e preventivo,
ligada ao inquérito administrativo, bem como funções instrutórias e executivas em re-
lação ao processo administrativo (art. 13).
3) Departamento de Estudos Econômicos: tem a função de elaborar estudos e pareceres
econômicos (art. 17).
Além desses órgãos ligados à autarquia do Cade, também está ligada ao seu trabalho a Procura-
doria Federal Especializada, com função de prestar assessoramento jurídico ao Cade, representá-la judicial
e extrajudicialmente, promover a execução judicial, entre outras atribuições elencadas no art. 15 da Lei n o
12.529/2011.
168
O Ministério Público Federal também atua perante o Cade, mas com atribuição para emitir parecer,
nos processos administrativos de imposição de sanções administrativas por infrações contra a ordem eco-
nômica. A atuação do Ministério Público Federal poderá ser de ofício ou por requerimento do Conselheiro
Relator do Tribunal Administrativo de Defesa Econômica (art. 20).
As sanções podem ser aplicadas, independentemente da culpa, aos atos cometidos que tenham
por objeto ou que possam produzir os seguintes efeitos, ainda que não sejam alcançados (art. 36, é bem
importante a leitura completa deste artigo):
Lei no 12.529/2011
Art. 36. (...)
I – limitar, falsear ou de qualquer forma prejudicar a livre concorrência ou a livre iniciativa;
II – dominar mercado relevante de bens ou serviços;
III – aumentar arbitrariamente os lucros; e
IV – exercer de forma abusiva posição dominante.
As penas que podem ser aplicadas estão previstas a partir dos arts. 37 e 38 da Lei n o 12.529/2011,
que levam em consideração a gravidade da infração; a boa-fé do infrator; a vantagem auferida ou pretendida
pelo infrator; a consumação ou não da infração; o grau de lesão, ou perigo de lesão, à livre concorrência, à
economia nacional, aos consumidores, ou a terceiros; os efeitos econômicos negativos produzidos no mer-
cado; a situação econômica do infrator e a reincidência.
A sanção mais comum é a multa (sanção pecuniária), mas outras também estão previstas: as obri-
gações de fazer ou não fazer, como a publicação da condenação (em meia página e a expensas do infrator,
em jornal indicado na decisão), a proibição de contratar e participar de licitação com entidades oficiais (por
prazo não inferior a cinco anos), a cisão da sociedade, transferência de controle acionário, a cessação
parcial da atividade, a proibição de exercer o comércio pelo prazo de 5 (cinco) anos e inscrição no Cadastro
Nacional de Defesa do Consumidor.
O rol de penalidade não é taxativo, tanto é que no art. 38, VII, o legislador deixou aberta a possibi-
lidade de aplicação de qualquer outro ato ou providência que seja necessário para a eliminação dos efeitos
nocivos à ordem econômica. Quando a penalidade for multa, será inscrita em Dívida Ativa e cobrada por
execução fiscal pelo Cade, nos moldes da Lei n o 6.830/1980 (Lei de Execução Fiscal), admitindo-se a in-
clusão do dever no Cadastro Informativo de créditos não quitados do setor público federal (CADIN).
Para compelir o infrator a cessar com a infração, o Tribunal Administrativo pode aplicar multa diária
a fim de impedir a continuidade de atos ou situações que configurem infração da ordem econômica. Caso
o infrator não siga as determinações, ainda que em medida preventiva ou pelo termo de compromisso, será
sujeitado a multa diária fixada no valor de R$ 5.000,00, podendo ser aumentada em até 50 vezes, se assim
recomendar a situação econômica do infrator e a gravidade da infração (art. 39).
A decisão condenatória do Cade, seja ela cominando multa ou impondo obrigação de fazer ou não
169
fazer, constitui título executivo extrajudicial (art. 93). A decisão do Tribunal Administrativo de Defesa Eco-
nômica tem caráter definitivo no âmbito administrativo, não podendo ser revista pelo Poder Executivo por
meio de recurso hierárquico impróprio, vedação imposta pelo art. 9 o, § 2o, da Lei no 12.529/2011.
17.5. Prescrição
A prescrição das ações punitivas ocorrerá em 5 (cinco) anos, prazo contado da data da prática do
ato ilícito ou do dia em que tiver cessado o ato, se for o caso de infração permanente ou continuada (art.
46). O prazo prescricional poderá ser interrompido caso haja a instauração da apuração da infração, tanto
no âmbito judicial quanto administrativo, segundo o art. 46, § 1o, da Lei. E suspende o prazo prescricional
enquanto houver a vigência do compromisso de cessação ou acordo em controle de concentrações. Ainda,
prescreve em 3 (três) anos, se pendente de julgamento ou despacho e o procedimento administrativo fica
paralisado, é a chamada prescrição intercorrente. Contudo, se a ação corresponder a crime, apli ca-se o
prazo prescricional da lei penal (art. 46) e não da Lei n o 12.529/2011.
17.6. Processo administrativo na Lei no 12.529/2011

A apuração de ato atentatório à ordem econômica dá-se a partir do inquérito administrativo, que
pode ser iniciado por ofício ou por provocação, tratando-se de procedimento investigatório de natureza
inquisitorial e instaurado pela Superintendência Geral (art. 66). Se for necessário, poderá solicitar o con-
curso da autoridade policial ou do Ministério Público nas investigações.
Encerrado o inquérito administrativo, a Superintendência Geral tem o prazo de 10 (dez) dias para
decidir sobre a instauração do processo administrativo ou, então, pelo arquivamento do inquérito (art. 67).
Observe que apenas durante o processo administrativo é que será garantido o direito de ampla defesa e
contraditório. Assim, da decisão que instaura o processo administrativo será determinada a notificação do
representado para, no prazo de 30 (trinta) dias (podendo prorrogar por mais dez dias, mediante requisição),
apresentar a defesa, podendo indicar até três testemunhas (art. 70). Caso não apresente a defesa, será
considerado revel, incorrendo em confissão quanto à matéria de fato, correndo os demais prazos, indepen-
dentemente de notificação (art. 71), podendo, todavia, interver a qualquer momento no processo, mesmo
sendo revel, mas, neste caso, sem direito à repetição de atos já praticados.
Após o prazo de defesa, em 30 (trinta) dias a Superintendência Geral deverá, em despacho funda-
mentado, determinar a produção de provas (art. 72); notificará o representado a apresentar novas alega-
ções (art. 73); apresentadas as alegações, a Superintendência Geral remeterá os autos do processo ao
Presidente do Tribunal, opinando pelo arquivamento do processo administrativo ou pela configuração da
infração. Recebido o processo, o Presidente do Tribunal distribuirá, por sorteio, ao Conselheiro Relator, que
170
poderá determinar diligências à Superintendência Geral. Após as diligências que eventualmente solicite,
deverá abrir prazo de 15 (quinze) dias para o representado apresentar alegações finais. Recebida as ale-
gações finais, o Conselheiro Relator solicitará a inclusão do processo em pauta para julgamento pelo cole-
giado do Tribunal (art. 77).
17.7. Programa de leniência

É possível, por intermédio da Superintendência Geral, celebrar acordo de leniência, que resultará
na extinção do processo punitivo da administração pública ou da redução de 1 a 2/3 da penalidade aplicável.
O Acordo pode ser firmado com pessoa física e jurídica que forem autoras de infração à ordem econômica,
desde que colaborem efetivamente com as investigações e o processo administrativo e dessa colaboração
resulte (art. 86): identificação dos demais envolvidos na infração e obtenção de informações e documentos
que comprovem a infração noticiada ou sob investigação.
No entanto, para que o acordo seja celebrado, alguns requisitos devem ser preenchidos:
Lei no 12.529/2011
Art. 86. (...)
§ 1o (...)
I – a empresa seja a primeira a se qualificar com respeito à infração noticiada ou sob
investigação;
II – a empresa cesse completamente seu envolvimento na infração noticiada ou sob inves-
tigação a partir da data de propositura do acordo;
III – a Superintendência-Geral não disponha de provas suficientes para assegurar a con-
denação da empresa ou pessoa física por ocasião da propositura do acordo; e
IV – a empresa confesse sua participação no ilícito e coopere plena e permanentemente
com as investigações e o processo administrativo, comparecendo, sob suas expensas,
sempre que solicitada, a todos os atos processuais, até seu encerramento.
Em caso de descumprimento do acordo de leniência, o beneficiário ficará impedido de celebrar novo

acordo de leniência pelo prazo de 3 (três) anos, contado da data de seu julgamento, segundo o art. 86,
§ 12, da Lei no 12.529/2011.
Quadro resumo com indicação de artigo para leitura:

Princípios Rol Art. 170 da CF1988
Livre concorrência Súm. Vinc. Nº 49 do STF
Formas de intervenção Agente regulador Art. 174 da CF/1988
Agente executor de atividade econômica Art. 173 da CF/1988
Agente executor de atividade monopolí- Art. 177 da CF/1988
sitca
Abuso do poder econômico Como prestador de serviço público Art. 174 e 175 da CF/1988
Previsão Constitucional Art. 173, § 4º, da CF/1988
Previsão infraconstitucional Art. 36 da Lei nº 12.529/2011
Composição do Cade Tribunal Administrativo de Defesa Eco- Arts. 6º a 9º da Lei nº
nômica 12.529/2011
Superintendência Geral Art. 13 da Lei nº 12.529/2011
171
Departamento de Estudos Econômicos Art. 17 da Lei nº 12.529/2011

Responsabilidade Objetiva e solidária Arts. 32 e 33 da Lei nº
12.529/2011
Penas Rol Arts. 37 e 38 da Lei nº
12.529/2011
Prescrição Geral – 5 anos Art. 46 da Lei nº 12.529/2011
Intercorrente – 3 anos Art. 46, § 3º da Lei nº
12.529/2011
Penal Art. 46, § 4º da Lei nº
12.529/2011
Procedimento Processo administrativo Arts. 66 a 85 da Lei nº
12.529/2011
Acordo de leniência Possibilidade Art. 86 da Lei nº 12.529/2011
18. Lei de Acesso à Informação (LAI)
A proteção constitucional do acesso à informação e a Lei n.º 12.527/11 relacionam-se

fortemente com o Princípio da Publicidade. Alcance da Lei de Acesso à Informação: “Art. 1º Esta
Lei dispõe sobre os procedimentos a serem observados pela União, Estados, Distrito Federal e
Municípios, com o fim de garantir o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art.
5º, no inciso II do § 3º do art. 37 e no § 2º do art. 216 da Constituição Federal”.
Válida para, observadas intimidade, privacidade e sigilo por questões de segurança na-
cional:
• Acesso a registros administrativos
• Informações sobre atos de governo
• Informações de interesse particular, coletivo ou geral
• Acesso à documentação governamental quando não sigilosa
A quem se aplica? Art. 1º, p. ú, 12.527/11.

Outros pontos importantes:
• Possibilidade de acesso a parte não sigilosa da informação, quando houver dado sigi-
loso.
• A negativa de acesso às informações precisa ser fundamentada, sendo sujeita a aplica-
ção das penalidades do art. 32 da Lei.
• Se extraviada a informação cabe requerimento à autoridade competente de abertura de
sindicância para apuração; no caso de extravio de informação o responsável pela
172
guarda da informação extraviada deverá, no prazo de 10 (dez) dias, justificar o fato e in-
dicar testemunhas que comprovem sua alegação.
• O acesso à informação não compreende as informações referentes a projetos de pes-

quisa e desenvolvimento científicos ou tecnológicos cujo sigilo seja imprescindível à se-
gurança da sociedade e do Estado.
Procedimento de acesso à informação

• Qualquer interessado pode apresentar pedido;
• Prazo: não superior a 20 dias, podendo ser prorrogado por 10 dias, mediante justificativa
expressa;
• Impossibilidade de que o Poder Público crie exigências que inviabilizem o acesso à infor-
mação;
• Fornecimento de informações é gratuito, porém, pode haver cobrança nos moldes do art.
12, §1º da Lei.
Responsabilidades:
As condutas a serem responsabilizadas estão descritas no art. 32, sendo importante
destacar o §1º do mesmo artigo e o artigo 33, ambos da LAI:
Art. 32. § 1º Atendido o princípio do contraditório, da ampla defesa e do devido processo

legal, as condutas descritas no caput serão consideradas:
I - para fins dos regulamentos disciplinares das Forças Armadas, transgressões militares
médias ou graves, segundo os critérios neles estabelecidos, desde que não tipificadas em
lei como crime ou contravenção penal; ou
II - para fins do disposto na Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, e suas alterações,
infrações administrativas, que deverão ser apenadas, no mínimo, com suspensão, se-
gundo os critérios nela estabelecidos.
§ 2º Pelas condutas descritas no caput, poderá o militar ou agente público responder, tam-
bém, por improbidade administrativa, conforme o disposto nas Leis nºs 1.079, de 10 de
abril de 1950, e 8.429, de 2 de junho de 1992.
Art. 33. A pessoa física ou entidade privada que detiver informações em virtude de vínculo
de qualquer natureza com o poder público e deixar de observar o disposto nesta Lei estará
sujeita às seguintes sanções:
I - advertência;
II - multa;
III - rescisão do vínculo com o poder público;
IV - suspensão temporária de participar em licitação e impedimento de contratar com a
administração pública por prazo não superior a 2 (dois) anos; e
V - declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a administração pública, até
que seja promovida a reabilitação perante a própria autoridade que aplicou a penalidade.
§ 1º As sanções previstas nos incisos I, III e IV poderão ser aplicadas juntamente com a
do inciso II, assegurado o direito de defesa do interessado, no respectivo processo, no
prazo de 10 (dez) dias.
173
19. Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD)
A Lei Geral de Proteção de Dados, n.º 13.709, de 2018 é recente em termos de legisla-
ção. Destina uma parte importante para a regulamentação da proteção de dados por parte da
Administração Pública. No artigo 4º a lei disciplina as hipóteses nas quais não tem aplicabilidade,
trazendo conceitos importantes no artigo 5º.
É o artigo 23 que trata, no entanto, do tratamento de dados pelo Poder Público, dispondo
que o tratamento a ser realizado pelas pessoas jurídicas de direito público referidas no parágrafo
único do art. 1º da Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011 (Lei de Acesso à Informação),
deverá ser realizado para o atendimento de sua finalidade pública, na persecução do interesse
público, indicando como exigência que sejam informadas as hipóteses de realização do trata-
mento, com o fornecimento adequado e claro sobre a previsão legal, a finalidade, os procedi-
mentos e as práticas utilizadas para a execução dessas atividades, assim como que seja indi-
cado um encarregado para as operações de tratamento.
No que se refere às Empresas Públicas, evidencia a lei que quando uma Empresa Pú-
blica ou uma Sociedade de Economia Mista atuarem em regime de concorrência será dado o
mesmo tratamento legal a elas que em relação as pessoas jurídicas de direito privado, ao passo
que quando estiverem operacionalizando políticas públicas serão válidas as normativas aplica-
das aos órgãos e entidades do Poder Público.
Importante destacar também os artigos 26 e 27, que tratam sobre o uso compartilhado
de dados pessoais pelo Poder Público, sobretudo em relação ao que dispõe o §1º no tocando a
ser vedado ao Poder Público transferir a entidades privadas dados pessoais constantes de
bases de dados a que tenha acesso, elencando exceções par tanto. Assim, o uso compartilhado
de dados do Poder Público com pessoas jurídicas de direitos privado será informado a autoridade
nacional, salvo nas hipóteses previstas nos incisos do artigo 27.
A responsabilidade será solidária entre Operador (pessoas natural ou jurídica que realiza
o tratamento de dados) e o Controlador (pessoal natural ou jurídica a quem competem as deci-
sões referentes ao tratamento de dados pessoais). As exceções à responsabilização estão pre-
vistas no artigo 43 e vale a pena conferir!
Traz a lei, ainda, a previsão de sanções administrativas para os agentes de tratamentos
de dados que pratiquem as infrações, sendo elas aplicadas após procedimento administrativo
com ampla defesa e de forma gradativa, isolada ou cumulativa, de acordo com as peculiaridades
174
do caso concreto, observados os critérios do §1º do artigo 52 e as disposições do §6º do mesmo

artigo em relação as cumulações de sanções.
175
176

Direito Administrativo - PDF de Conteúdo 39º Exame

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1ª Fase | 39° Exame da OAB

1ª FASE 38° EXAME

Lembre-se: o seu sonho também é o nosso.

Bons estudos! Estamos com você até a sua aprovação!

1ª FASE OAB | 39° EXAME

1. Noções Introdutórias do Direito Administrativo ........................................................................ 4

Bons estudos, Equipe Ceisc.

1. Noções Introdutórias do Direito Administrativo

1.1. Conceito e fontes do direito administrativo

Material: é o conjunto de funções necessárias aos serviços públicos em geral.

1.1.1. Conceito de Direito Administrativo

1.2. Atividade administrativa e fontes do direito administrativo

*Para todos verem: esquema.

2. Organização e Função da Administração Pública

2.1. Organização da Administração Pública

*Para todos verem: esquema.

Particulares que Administração

2.2. Criação de entidades administrativas

*Para todos verem: esquema.

Autarquia e Lei específica

Lei específica apenas autoriza a

2.3.1. Agência reguladora

Características importantes das agências reguladoras:

2.4. Fundações públicas

2.4.1. Comparando fundações e autarquias

CARACTERÍSTICAS AUTARQUIAS FUNDAÇÕES PÚBLICAS FUNDAÇÕES PÚBLICAS DE

Exemplos Banco Central do Funai; IBGE; Procon. Fundação de Previdência

(Incra); Instituto podemos citar a Fundação

Patrimônio Bens públicos (art. 98 do CC). Bens privados.

Natureza jurídica Pessoa jurídica de direito público. Pessoa jurídica de direito

Regime de pessoal Regime único¹³ (exceto para as Associações Celetista

Licitações Estão obrigadas a realizar.

Privilégios Prazo em dobro, art. 183, do CPC; Isenção de custas

Prescrição Quinquenal (art. 1º do Decreto no 20.910/1932 e Decreto-lei no 4.597/1942).

2.5. Empresa pública e sociedade de economia mista

*Para todos verem: tabela.

CARACTERÍSTICAS EMPRESAS PÚBLICAS SOCIEDADE DE ECONOMIA

Exemplos Caixa Econômica Federal; Correios; Petrobras, Banco do Brasil, Banco

Pessoa jurídica de direito privado; entidade administrativa pertencente a

Características É composta por capital É criada com capital misto e na

Natureza jurídica Personalidade jurídica de direito privado.

Responsabilidade civil Se presta serviço público, a responsabilidade é objetiva; o Estado

Regime de pessoal Celetista. Não possuem estabilidade os empregados públicos, devendo a

Licitações Subordinam-se às regras do estatuto jurídico das empresas estatais (Lei

Competência Se for empresa pública federal, o Sociedade de economia mista

Privilégios processuais Se for empresa pública ou sociedade de economia mista prestadora de

Outras observações Sofrem controle do TCU. Não se sujeitam à falência ou à recuperação de

2.6. Consórcio público

contrato de rateio (art. 8º da Lei 11.107/2005).

Quadro resumo de normas sobre a organização administrativa:

ASSUNTO OBSERVAÇÃO NORMA EM DESTAQUE

Não tem personalidade própria. Art. 1º, § 2º, da Lei no 9.784/1999

Conceito Art. 1º, § 2º, da Lei no 9.784/1999

Criação Art. 37, XIX, da CF/1988

Conceito Decreto-lei nº 200/1967

Agências reguladoras Lei nº 9.986/2000 e Lei nº

Consórcios públicos Lei nº 11.107/2005

Estatais Lei nº 13.303/2016

Natureza jurídica de direito público Art. 41 do CC

ENTIDADE LEI FORMA DE CONVÊNIO PRINCIPAL OBSERVAÇÕES

OS (Organização Lei no 9.637/1998 Contrato de gestão Entidades de • Sem fins lucrativos.

sem fins lucrativos e Administração

OSC Leis nº 13.019/2014 Termo de São as demais