Organizacao Do Sistema Unico de Saude

Organização do
Sistema Único de Saúde
Brasília-DF.
Elaboração
Juliana Borges Pereira
Produção
Equipe Técnica de Avaliação, Revisão Linguística e Editoração

Sumário
APRESENTAÇÃO................................................................................................................................... 5
ORGANIZAÇÃO DO CADERNO DE ESTUDOS E PESQUISA...................................................................... 6
INTRODUÇÃO...................................................................................................................................... 8
UNIDADE I
SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS)............................................................................................................. 9
CAPÍTULO 1
CONCEITO DE SUS................................................................................................................... 9
CAPÍTULO 2
FUNCIONAMENTO DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS)........................................................... 25
CAPÍTULO 3
DEFINIÇÃO DE CONSELHO DE SAÚDE..................................................................................... 28
UNIDADE II
PRINCÍPIOS DOUTRINÁRIOS................................................................................................................. 34
CAPÍTULO 1
UNIVERSALIZAÇÃO, EQUIDADE E INTEGRALIDADE..................................................................... 34
UNIDADE III
PRINCÍPIOS ORGANIZATIVOS............................................................................................................... 43
CAPÍTULO 1
REGIONALIZAÇÃO E HIERARQUIZAÇÃO.................................................................................. 43
CAPÍTULO 2
DESCENTRALIZAÇÃO E COMANDO ÚNICO............................................................................. 46
CAPÍTULO 3
PARTICIPAÇÃO POPULAR....................................................................................................... 53
CAPÍTULO 4
PARTICIPAÇÃO DA UNIÃO, ESTADOS E MUNICÍPIOS E RESPONSABILIDADES................................ 58
UNIDADE IV
PRINCIPAIS LEIS................................................................................................................................... 66
CAPÍTULO 1
LEIS E PACTOS..................................................................................................................... 66
UNIDADE V
ATENÇÃO BÁSICA............................................................................................................................... 84
CAPÍTULO 1
POLÍTICA NACIONAL DE ATENÇÃO BÁSICA – PROGRAMA SAÚDE DA FAMÍLIA (PSF) E O
PROGRAMA AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE (PACS)......................................................... 84
PARA (NÃO) FINALIZAR....................................................................................................................... 98
REFERÊNCIAS................................................................................................................................... 103
Apresentação
Caro aluno
A proposta editorial deste Caderno de Estudos e Pesquisa reúne elementos que se entendem
necessários para o desenvolvimento do estudo com segurança e qualidade. Caracteriza-se pela
atualidade, dinâmica e pertinência de seu conteúdo, bem como pela interatividade e modernidade
de sua estrutura formal, adequadas à metodologia da Educação a Distância – EaD.
Pretende-se, com este material, levá-lo à reflexão e à compreensão da pluralidade dos conhecimentos
a serem oferecidos, possibilitando-lhe ampliar conceitos específicos da área e atuar de forma
competente e conscienciosa, como convém ao profissional que busca a formação continuada para
vencer os desafios que a evolução científico-tecnológica impõe ao mundo contemporâneo.
Elaborou-se a presente publicação com a intenção de torná-la subsídio valioso, de modo a facilitar
sua caminhada na trajetória a ser percorrida tanto na vida pessoal quanto na profissional. Utilize-a
como instrumento para seu sucesso na carreira.
Conselho Editorial
5
Organização do Caderno
de Estudos e Pesquisa
Para facilitar seu estudo, os conteúdos são organizados em unidades, subdivididas em capítulos, de
forma didática, objetiva e coerente. Eles serão abordados por meio de textos básicos, com questões
para reflexão, entre outros recursos editoriais que visam a tornar sua leitura mais agradável. Ao
final, serão indicadas, também, fontes de consulta, para aprofundar os estudos com leituras e
pesquisas complementares.
A seguir, uma breve descrição dos ícones utilizados na organização dos Cadernos de Estudos
e Pesquisa.
Provocação
Textos que buscam instigar o aluno a refletir sobre determinado assunto antes
mesmo de iniciar sua leitura ou após algum trecho pertinente para o autor
conteudista.
Para refletir
Questões inseridas no decorrer do estudo a fim de que o aluno faça uma pausa e reflita
sobre o conteúdo estudado ou temas que o ajudem em seu raciocínio. É importante
que ele verifique seus conhecimentos, suas experiências e seus sentimentos. As
reflexões são o ponto de partida para a construção de suas conclusões.
Sugestão de estudo complementar
Sugestões de leituras adicionais, filmes e sites para aprofundamento do estudo,

discussões em fóruns ou encontros presenciais quando for o caso.
Praticando
Sugestão de atividades, no decorrer das leituras, com o objetivo didático de fortalecer

o processo de aprendizagem do aluno.
Atenção
Chamadas para alertar detalhes/tópicos importantes que contribuam para a

síntese/conclusão do assunto abordado.
6
Saiba mais
Informações complementares para elucidar a construção das sínteses/conclusões

sobre o assunto abordado.
Sintetizando
Trecho que busca resumir informações relevantes do conteúdo, facilitando o

entendimento pelo aluno sobre trechos mais complexos.
Exercício de fixação
Atividades que buscam reforçar a assimilação e fixação dos períodos que o autor/
conteudista achar mais relevante em relação a aprendizagem de seu módulo (não
há registro de menção).
Avaliação Final
Questionário com 10 questões objetivas, baseadas nos objetivos do curso,

que visam verificar a aprendizagem do curso (há registro de menção). É a única
atividade do curso que vale nota, ou seja, é a atividade que o aluno fará para saber
se pode ou não receber a certificação.
Para (não) finalizar
Texto integrador, ao final do módulo, que motiva o aluno a continuar a aprendizagem

ou estimula ponderações complementares sobre o módulo estudado.
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Introdução
Prezado aluno
Iniciaremos a disciplina 3 “Organização do Sistema Único de Saúde” direcionando nossas

discussões para o Sistema Único de Saúde (SUS).
O conhecimento na área de saúde coletiva está ganhando força e sendo cada vez mais exigido no
mercado de trabalho. Em busca rápida na literatura científica, podemos encontrar mais de 64 mil
artigos relacionados ao SUS, sendo, portanto, um assunto muito importante e de grande relevância
para vários profissionais como médicos, enfermeiros, psicólogos, nutricionistas, fisioterapeutas,
educadores físicos, assistentes sociais, farmacêuticos, dentistas, terapeutas ocupacionais, biólogos,
biomédicos, fonoaudiólogos e outros interessados.
Dessa forma, convidamos a participar dessa disciplina do curso de pós-graduação, com o objetivo
de aprimorar sua conduta profissional no conhecimento da organização do Sistema Único de Saúde.
Objetivos
»» O objetivo dessa disciplina consiste em proporcionar aos alunos a capacidade
de compreensão da organização do Sistema Único de Saúde (SUS) perpassando
a história, os conceitos gerais, o funcionamento, os princípios organizativos e
doutrinários, as principais leis e pactos, além da política de atenção básica.
»» Dessa forma, buscamos aperfeiçoar o profissional tornando-o crítico, fundamentado

e com condutas profissionais atualizadas ao real cenário da saúde coletiva do Brasil.
8
SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE UNIDADE I
(SUS)
CAPÍTULO 1
CONCEITO DE SUS
Saúde: “É um estado de completo bem-estar físico, mental e social e não meramente

a ausência de doenças ou defeitos”. (Organização Mundial da Saúde)
Essa definição é considerada utópica, poética e impossível de ser alcançada, porém,

possui o mérito de reconhecer, no seu sentido mais amplo, que a saúde não depende
somente de profissionais e unidades de saúde. É um problema de natureza social
decorrente do nível de vida dos indivíduos, é um equilíbrio orgânico resultante de
um ajustamento do organismo no sentido da manutenção de um balanço positivo
contra forças biológicas, fisicoquímicas, mentais e sociais que tendem a romper este
equilíbrio. Segundo o Ministério da Saúde:
A saúde é resultante de alimentação, habitação, educação, renda, meio ambiente,

trabalho, transporte, emprego, lazer, liberdade, acesso e posse de terra e acesso
aos serviços de saúde. É assim o resultado das formas de organização social e da
produção, as quais podem gerar grandes desigualdades nos níveis de vida.
Como surgiu o SUS?
Realmente sabemos o que significa SUS?
Qual são os reais objetivos do SUS?
O SUS é um sistema composto por muitas partes que, por mais diferentes que
pareçam, possuem uma finalidade em comum: cuidar e promover a saúde de toda a
população, melhorando a qualidade de vida dos todos os brasileiros.
O SUS existe há pouco tempo e surgiu como resposta à insatisfação e

descontentamento existente em relação aos direitos de cidadania, acesso, serviços
e forma de organização do sistema de saúde. Nos anos 1970 e 1980, vários
médicos, enfermeiros, donas de casa, trabalhadores de sindicatos, religiosos e
9
UNIDADE I │ SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS)
funcionários dos postos e secretarias de saúde levaram adiante um movimento,

chamado “movimento sanitário” cujo objetivo foi criar um novo sistema público
para solucionar os inúmeros problemas encontrados no atendimento à saúde da
população. O movimento orientava-se pela ideia de que todos têm direito à saúde e
que o governo, com a sociedade, tem o dever de fazer o que for preciso para alcançar
este objetivo.
Na tentativa de alcançar o conceito de saúde foi criado o Sistema Único de Saúde,

o SUS.
Então, vamos compreender um pouco mais sobre SUS.
História do SUS
Para compreender melhor a história do SUS, fundamentaremos nossa linha de

raciocínio no excelente artigo científico intitulado: “O Instituto de Medicina Social
e a luta pela reforma sanitária: contribuição à história do SUS”, do professor Hésio
Cordeiro, publicado na PHYSIS: Rev. Saúde Coletiva, Rio de Janeiro, 14(2): 343-362,
2004. Disponível em: <<http://www.scielo.br/pdf/%0D/physis/v14n2/v14n2a09.
pdf>>. Acesso em: 4/7/2012.
Nesse artigo, o autor estuda o processo da reforma sanitária brasileira e suas relações
com a produção de conhecimentos que influenciaram a aprovação do Sistema
Único de Saúde, na Constituinte de 1988, e sua implementação na década de 90. O
Movimento Sanitário incorporou conhecimentos desenvolvidos por pesquisadores
de Saúde Coletiva e orientou práticas técnicas que serviram de base para a
organização do SUS. O processo em curso na década de 1990 resultou em novos
conceitos relativos a Estado e mercado, no campo da saúde. Foram configuradas
novas questões que deverão influenciar a agenda de pesquisa em Saúde Coletiva,
dando conta dos temas da equidade, da qualidade em saúde e da democratização
do sistema brasileiro de saúde.
Para iniciar a história da implementação do SUS, o autor começa descrevendo os movimentos de

resistência e todos os colaborados desse movimento.
Desde suas origens, no início da década de 1970, foi explicitado que o campo denominado “Medicina
Social” diferenciava o que, na época, se denominava Higiene (denominação da antiga unidade
10
SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS) │ UNIDADE I
universitária) ou Saúde Pública, com a notável tradição dos sanitaristas, desde a Fundação Serviço
Especial de Saúde Pública, em meados dos anos 1940. A busca de alternativas que contemplassem
uma articulação entre as Ciências Sociais, a Epidemiologia com ênfase na determinação social
das doenças e as políticas de saúde tinha o mérito de buscar a superação entre as orientações
funcionalistas das ciências do comportamento, as visões tecnocráticas de determinadas correntes
do planejamento e da administração de saúde ou a determinação das doenças, como o resultado
multivariável e anistórico de fatores biopsicossociais.
Com a definição da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP), do apoio da Fundação Kellogg e

da Organização Panamericana de Saúde (OPS), mobilizaram-se as inteligências audazes de José
Pelúcio Ferreira, Fabio Celso de Macedo Soares, Mario Chaves, Juan César Garcia, José Roberto
Ferreira, Nelson Luis de Araújo Moraes e Carlos Gentile de Melo, além de um punhado de jovens
professores-alunos, alguns retornando de jornadas na América Latina ou na Europa, outros se
associando para desenvolver uma aliança entre as novas teorias da saúde e a praxis reformista do
sistema de saúde.
Um conjunto de temas foi confluindo para linhas de pesquisa nem sempre com finalidades
teleológicas bem explícitas, pois os objetos foram demarcados pelos processos contraditórios do
saber e do poder. Temas como instituições de saúde, ordem médica e norma familiar, processos
normativos, práticas do saber popular e nova configuração das empresas médicas foram
pavimentando os outros campos teóricos a serem desbravados. Novos interlocutores apontavam
para os estudos socioeconômicos em saúde e para os estudos epidemiológicos e populacionais no
âmbito da Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz), com Sergio Arouca e outros tantos pesquisadores,
não sem um certo grau de disfarçada competição.
Anos 1970
Os anos 1970, mais especificamente 1974, colocaram em questão a organização do Sistema Nacional
da Previdência e Assistência Social (SINPAS) no Governo Geisel, que iniciou um processo de
expansão da cobertura previdenciária. INAMPS, INPS, IAPAS, LBA, FUNABEM, DATAPREV são
siglas das políticas sociais desse período. É de 24 de outubro de 1974 o protocolo firmado entre
o Ministério da Educação (MEC) e o Ministério da Previdência e Assistência (MPAS), que gerou
o Convênio MEC-MPAS, estabelecendo novas bases para a relação entre hospitais universitários
e a Previdência Social (OLIVEIRA; TEIXEIRA, 1985). A Lei no 6.229, de 17 de julho de 1975
criou o Sistema Nacional de Saúde, inspirada numa visão sistêmica, ordenando e consolidando
as mesmas funções, duplicações e superposições, que já mobilizavam o pensamento crítico das
políticas de saúde.
A VI Conferência Nacional de Saúde buscou legitimar a concepção sistêmica na saúde, evitando

reconhecer e estabelecer prioridades. O conflito fez-se presente durante a própria Conferência, na
qual documento alternativo produzido com a colaboração de professores do Instituto de Medicina
Social foi recolhido pelo Ministério da Saúde - que impediu sua divulgação - , pois só deveria
existir um único documento, isto é, o do próprio Ministério.
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Da confluência entre a Academia e a praxis, entre as críticas ao complexo médico-empresarial e o

exercício de propostas de descentralização e municipalização, brotavam rabiscos de alternativas
que, muitas vezes, se traduziam em novos cursos, seminários, documentos, reuniões no Sindicato
dos Médicos ou no Centro Brasileiro de Estudos de Saúde (CEBES). Um momento estratégico para
a organização da Reforma Sanitária foi o 1o Simpósio de Política Nacional de Saúde, com debate e
aprovação do documento A Questão Democrática na Área da Saúde, apresentado pela diretoria
nacional do CEBES, com base em trabalho elaborado por pesquisadores do Instituto de Medicina
Social da UERJ (Hésio Cordeiro, José Luis Fiori e Reinaldo Guimarães), acrescido das principais
reivindicações do setor, transformando-se em documento-base para as conclusões finais do encontro
(CEBES, 1980).
O documento, aprovado no 1o Simpósio de Política Nacional de Saúde, em outubro de 1979,

estabelece alguns princípios que seriam adotados pela Reforma Sanitária:
1. o direito à saúde como direito universal e inalienável;
2. o caráter intersetorial dos determinantes da saúde;
3. o papel do Estado no sentido de regular “para obstaculizar os efeitos mais nocivos

das leis do mercado na área da saúde” (CEBES, 1980);
4. descentralização, regionalização e hierarquização;
5. participação popular e controle democrático. Entre as medidas iniciais, destaca-se

“criar o Sistema Único de Saúde”.
Década de 1980: sobre a busca de alternativas para a democratização da saúde
A década de 1980 seria demarcada pela crise fiscal do sistema previdenciário, pois a extensão dos
benefícios ocorrida no período anterior não havia sido contemplada pela definição legal de novos
mecanismos de financiamento que viabilizassem o real acesso aos benefícios, principalmente das
populações rurais e dos novos contingentes de assalariados urbanos (autônomos, empregados
domésticos e setores informais). O debate sobre as medidas saneadoras envolvia a extinção da
assistência médica do escopo dos benefícios previdenciários, com sua substituição pelo seguro
saúde privado no molde chileno – o pagamento da assistência médica pelo segurado de acordo com
faixas de renda, a eliminação de determinados benefícios, incluindo a aposentadoria por tempo de
serviço com 35 anos de idade, entre outros.
Em janeiro de 1985, realizava-se a Reunião de Montes Claros, da qual participaram lideranças, que
se apresentavam para debater propostas para o governo, o qual deveria encerrar o ciclo autoritário
de presidentes da República com a candidatura de Tancredo Neves. A Carta de Montes Claros,
liderada por José de Saraiva Felipe, secretário municipal de Saúde à época, reafirmava os princípios
e postulados de 1979, do simpósio realizado na Câmara dos Deputados. A partir de Montes Claros,
sucedem-se reuniões para aprofundar e detalhar a futura operacionalização da proposta para a
denominada Nova República, principalmente quanto ao processo de unificação do Ministério da
Saúde e do INAMPS, e a passagem da Central de Medicamentos da Previdência Social para a Saúde.
12
Com a posse de José Sarney, em 15 de março de 1985, na Presidência da República, devido à doença
e ao trágico falecimento de Tancredo Neves, assumiu o Ministério da Previdência e Assistência
Social o ministro Waldir Pires, pessoa de notável trajetória política. O ministro manifestou, desde
o início de sua gestão, grande sensibilidade para as propostas de reforma da saúde e do sistema
de seguridade social. “A Previdência é viável” foi seu lema desde sempre. Na Saúde, José Saraiva
Felipe foi nomeado para a Secretaria de Assistência Médica do MPAS e Henri Jouval Jr. assumia
interinamente a presidência do INAMPS, até que se concluísse o processo de decisão a respeito do
novo presidente dessa Instituição.
Os passos decisivos para que se elaborassem os princípios e a prática da Reforma Sanitária

foram dados na VIII Conferência Nacional de Saúde, realizada em Brasília entre 17 e 21 de março
de 1986, após conferências preparatórias efetuadas em todos os estados da Federação. Sob a
presidência de Antônio Sergio da Silva Arouca (FIOCRUZ), a vice-presidência de Francisco Xavier
Beduski (superintendente da SUCAM) e tendo como relator Guilherme Rodrigues da Silva (USP),
debateram-se como temas: Saúde como Direito, Reformulação do Sistema Nacional de Saúde e
Financiamento do Setor. Participaram da Conferência mil delegados com direito a voto e cerca de 3
mil participantes, que constituíram 135 grupos de trabalho.
Separação da Saúde e da Previdência

Outro tema bastante polêmico foi relativo à separação da “Saúde” da “Previdência”. O entendimento
majoritário foi o de que a previdência social deveria se encarregar de ações próprias do “seguro
social” (pensões, aposentadoria e demais benefícios) e a saúde estaria entregue em nível federal a
um único órgão com características novas. O setor seria financiado por várias receitas, oriundas de
impostos gerais e incidentes sobre produtos e atividades nocivas à saúde. Até que se formasse esse
orçamento da saúde, a previdência social deveria destinar os recursos despendidos com o INAMPS
para o novo órgão, retraindo-os paulativamente, à medida do crescimento de novas fontes.
Na própria Conferência já se vislumbravam barreiras e dificuldades objetivas e subjetivas para a

Reforma Sanitária. Foram aprovadas moções de que as AIS não deveriam adiar a implantação do
SUS; o financiamento e a discussão da operacionalização ainda deveriam ser mais aprofundados,
embora se recomendasse a constituição de um orçamento social que englobasse os recursos
destinados às políticas sociais nos diversos ministérios e os dos diversos fundos sociais, cabendo,
contudo, a organização de fundos únicos de saúde, nos três níveis da Federação. Propôs-se a criação
de um grupo executivo da Reforma Sanitária, convocado pelo Ministério da Saúde - a Comissão
Nacional da Reforma Sanitária.
Ao mesmo tempo, iniciou-se uma estratégia-ponte para a implantação do SUS, com a iniciativa, por
sinal, questionada por segmentos do Movimento Sanitário e do Sistema Unificado e Descentralizado
de Saúde (SUDS), de que o INAMPS transferiria seus hospitais, ambulatórios e superintendências
regionais para o âmbito dos estados (secretarias estaduais de Saúde) e municípios (secretarias
municipais de Saúde). O processo levava adiante as recomendações da VIII Conferência Nacional
de Saúde (CNS), para enfrentar o risco de um relativo imobilismo do Ministério da Saúde, que não
13
abria seu orçamento aplicado nos estados e nos seus diversos programas, por conta da tradição
verticalista da instituição.
Os debates e recomendações que se seguiram à VIII CNS contribuíram para três níveis de ação
política e técnica da Reforma Sanitária: a luta pelo texto da saúde no capítulo da ordem social da
Nova Constituição, os movimentos táticos e a mobilização da sociedade para a ampliação das bases
sociais do Movimento Sanitário.
O argumento primordial era o da necessidade de conquistar apoios em favor de mudanças, a partir

de ações administrativas e institucionais, que representassem melhorias objetivas na organização
dos serviços e no atendimento à população. As estratégia intermediárias expressaram-se, até 1986,
pelas Ações Integradas de Saúde e, a partir de 1987, pela substituição das AIS pelos sistemas
descentralizados e unificados de saúde.
Ambos os projetos viriam a ser criticados pelos segmentos técnico-burocráticos que, desde 1985,
defendiam a “unificação pelo alto”, ou seja, a passagem imediata do INAMPS para o Ministério da
Saúde. De acordo com Paim (1990), esses segmentos teimavam em desconhecer, desqualificar ou
subestimar a relevância da estratégia das AIS. Isto se refletiu no relatório final da VIII CNS, que
incluía a advertência de que em nenhum momento a existência das AIS deveria ser utilizada como
justificativa para protelar a implantação do Sistema Único de Saúde. Logo após, segundo o relator
da Conferência, o Ministério da Saúde retomou sua política de campanhas, vertical e desintegrada,
adotando medidas episódicas para combate à epidemia de dengue, que ameaçava várias capitais e
cidades de médio porte do Sudeste e Nordeste.
As AIS foram expandidas pela direção-geral do INAMPS para cerca de 2.500 municípios,
correspondente à área geográfica onde viviam cerca de 90% da população do País. No entanto, a
relação entre os gestores de saúde e prestadores de serviços se realizava pela compra e venda de
serviços, esgotando o modelo institucional da AIS. Ao mesmo tempo em que se instalava a Comissão
Nacional da Reforma Sanitária, iniciou-se a implantação do Sistema Único Descentralizado de Saúde
(SUDS) por meio de convênios com secretarias estaduais de Saúde e destas com as municipais,
estabelecendo-se um novo campo de debates acadêmico e político que viria demarcar os passos e as
controvérsias da Reforma Sanitária, sob os riscos da “inampização da saúde”.
Os recursos definidos para cada estado pelo MPAS, em 1987, foram baseados na Programação
Orçamentária Integrada (POI), elaborada durante o segundo semestre de 1986 pela Secretaria de
Planejamento do INAMPS, e aprovada na Comissão Interministerial de Planejamento (CIPLAN).
De forma integrada, os recursos de investimento e de custeio deveriam ser programados com metas
aprovadas na base do sistema de saúde.
14
Implementação do SUS em 1988
A implantação do Sistema Único de Saúde dependia da consolidação de seus

fundamentos na nova Constituição Federal, aprovada e promulgada em 5 de outubro
de 1988. Os princípios da saúde como direito de cidadania e incorporada ao conceito de seguridade
social foram debatidos num processo do qual participaram ativamente pesquisadores, líderes
sindicais, lideranças políticas, administradores de saúde. Controvérsias ainda hoje são objeto de
indagações:
1. o conceito de seguridade social, envolvendo ações destinadas a assegurar

os direitos relativos à saúde, previdência e assistência social. Ao incluir a saúde,
superou-se o conceito tradicional de seguro social, que compreende apenas os
direitos dos contribuintes diretos, enquanto a seguridade inclui contribuintes e não
contribuintes, estes cobertos pelas receitas tributárias e contribuições sociais de
toda a sociedade;
2. o conceito de universalidade de cobertura, análogo ao reconhecimento do

direito de todos à saúde. Alguns contrapõem o enfoque da direção dos recursos aos
grupos sociais mais vulneráveis;
3. o princípio de que é dever do Estado garantir a saúde, mediante políticas

sociais e econômicas que visem à redução do risco e outros agravos que explicitam o
reconhecimento da determinação social do processo saúde- doença. Os segmentos
mais conservadores questionaram a abrangência do conceito. Contudo, não
conseguiram eliminá-lo do texto constitucional;
4. as relações com o setor privado foram objeto de negociações conflitivas desde o

início da Constituinte, em virtude de terem sido propostos: a relevância pública das
ações e serviços de saúde, o caráter complementar da participação do setor privado
no SUDS, a vedação da destinação de recursos públicos para auxílios ou subvenções
às instituições privadas sem fins lucrativos, assim como a participação de empresas
e capitais estrangeiros na assistência à saúde, “salvo nos casos previstos em lei”;
foi vedada, também, a comercialização da coleta, processamento e transfusão de
sangue e seus derivados, tecidos e órgãos;
15
5. descentralização do SUS, com direção única em cada nível de governo, sem

referência à municipalização; 6) o financiamento seria em parte realizado pela
seguridade social, mediante recursos provenientes de contribuições sociais e de
recursos dos orçamentos da União, estados e municípios, fixando-se um percentual
de 30% do orçamento da seguridade, até que se aprovasse a Lei Orgânica da Saúde.
Abaixo, esquema divulgado pelo Ministério da Saúde - SUS. Dados do ano de 2006.
Hoje, em 2013, como está o SUS?

Abaixo uma reportagem do Portal da Saúde - SUS – Disponível em: <http://
portalsaude.saude.gov.br/portalsaude/noticia/4390/162/ministerio-avalia-e-
monitora-acesso-e-qualidade-dos-servicos-de-saude.html> Acesso em: 4.7.2012.
Ministério avalia qualidade dos serviços de saúde
O ministro Alexandre Padilha lançou, nesta quinta-feira (1/03/2012), o Índice de

Desempenho do SUS (IDSUS 2012); ferramenta vai avaliar 24 indicadores e ajudar
governo federal, estados e municípios a qualificarem atendimento de saúde.
O ministro da Saúde, Alexandre Padilha, lançou, nesta quinta-feira (1/03), em Brasília,

o Índice de Desempenho do SUS (IDSUS 2012), ferramenta que avalia o acesso e a
qualidade dos serviços de saúde no país. Criado pelo Ministério da Saúde, o índice
avaliou entre 2008 e 2010 os diferentes níveis de atenção (básica, especializada
ambulatorial e hospitalar e de urgência e emergência), verificando como está
a infraestrutura de saúde para atender as pessoas e se os serviços ofertados têm
capacidade de dar as melhores respostas aos problemas de saúde da população.
Confira a apresentação
Além de dar maior transparência ao quadro geral da oferta e da situação dos

serviços de saúde, o IDSUS 2012 servirá como instrumento de monitoramento e
avaliação para que os dirigentes dos três níveis – federal, estadual e municipal -
tomem decisões em favor do aprimoramento das ações de saúde pública no país,
16
explica Padilha. O SUS não pode temer processo de avaliação do sistema e deve dar
publicidade às informações, pois se trata de uma ferramenta para aprimorar a gestão.
O IDSUS 2012 está disponível para consulta de toda a sociedade pelo endereço
< www.saude.gov.br/idsus>.
Avaliação
O índice avalia, com pontuação de 0 a 10, municípios, regiões, estados e o país com
base em informações de acesso, que mostram como estão a oferta de ações e os
serviços de saúde, e de efetividade, que medem o desempenho do sistema, ou
seja, o grau com que os serviços e ações de saúde estão atingindo os resultados
esperados.
O IDSUS é formado por seis grupos homogêneos e leva em consideração a análise

concomitante de três índices: de Desenvolvimento Socioeconômico (IDSE), de
Condições de Saúde (ICS) e de Estrutura do Sistema de Saúde do Município (IESSM).
Basicamente, os grupos 1 e 2 são formados por municípios que apresentam melhor
infraestrutura e condições de atendimento à população; os grupos 3 e 4 têm pouca
estrutura de média e alta complexidade, enquanto os grupos 5 e 6 não têm estrutura
para atendimentos especializados. A proposta é unificar em grupos cidades com
características similares.
Situação
De acordo com o índice, o Brasil possui IDSUS equivalente a 5,47. A região Sul teve
pontuação de 6,12, seguida do Sudeste (5,56), Nordeste (5,28), Centro-Oeste (5,26)
e Norte (4,67). Entre os estados, possuem índices mais altos os da região Sul - Santa
Catarina (6,29), Paraná (6,23) e Rio Grande do Sul (5,90). Na sequência, vêm Minas
Gerais (5,87) e Espírito Santo (5,79). As menores pontuações são do Pará (4,17), de
Rondônia (4,49) e Rio de Janeiro (4,58).
De acordo com o IDSUS 2012, as maiores notas por Grupo Homogêneo foram: 7,08
para Vitória (ES), no grupo 1, e 8,22 para Barueri (SP), no grupo 2. Na sequência, nos
grupos 3 e 4, vêm 8,18 para Rosana (SP) e 7,31 para Turmalina (MG). Nos grupos 5 e
6 os destaques foram Arco-Íris (SP) e Fernandes Pinheiro (PR), com IDSUS de 8,38 e
7,76, respectivamente.
Modelo
O IDSUS 2012 é resultado do cruzamento de 24 indicadores, sendo 14 que avaliam

o acesso e outros 10 para medir a efetividade dos serviços. No quesito acesso, é
avaliada a capacidade do sistema de saúde em garantir o cuidado necessário à
população em tempo oportuno e com recursos adequados. Entre esses indicadores
estão a cobertura estimada de equipes de saúde; a proporção de nascidos vivos de
mães com sete ou mais consultas pré-natal; e a realização de exames preventivos de
17
cânceres de mama, em mulheres entre 50 e 69 anos, e de colo do útero, na faixa de

25 a 59 anos.
Já na avaliação de efetividade, ou seja, se o serviço foi prestado adequadamente,

encontram-se itens como a cura de casos novos de tuberculose e hanseníase; a
proporção de partos normais; o número de óbitos em menores de 15 anos que
foram internados em Unidades de Terapia Intensiva (UTI); e o número de óbitos
durante internações por infarto agudo do miocárdio.
O levantamento de dados para divulgação do IDUS 2012 será realizado a cada três
anos. Desde a idealização até a fase de finalização, o índice foi construído com a
participação de vários segmentos do governo, técnicos, acadêmicos e com a
participação e aprovação do Conselho Nacional de Saúde.
Resumindo
Antes do advento do Sistema Único de Saúde (SUS), a atuação do Ministério da

Saúde se resumia às atividades de promoção de saúde e prevenção de doenças como
por exemplo, vacinação, realizadas em caráter universal, e à assistência médico-
hospitalar para poucas doenças; servia aos indigentes, ou seja, a quem não tinha
acesso ao atendimento pelo Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência
Social. O INAMPS foi criado pelo regime militar em 1974 pelo desmembramento do
Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), que hoje é o Instituto Nacional de
Seguridade Social (INSS); era uma autarquia filiada ao Ministério da Previdência e
Assistência Social (hoje Ministério da Previdência Social), e tinha a finalidade de
prestar atendimento médico aos que contribuíam com a previdência social, ou seja,
aos empregados de carteira assinada. O INAMPS dispunha de estabelecimentos
próprios, mas a maior parte do atendimento era realizado pela iniciativa privada; os
convênios estabeleciam a remuneração por procedimento.
O movimento da Reforma Sanitária nasceu no meio acadêmico no início da década

de 1970 como forma de oposição técnica e política ao regime militar, sendo abraçado
por outros setores da sociedade e pelo partido de oposição da época - o Movimento
Democrático Brasileiro (MDB). Em meados da década de 1970 ocorreu uma crise
do financiamento da previdência social, com repercussões no INAMPS. Em 1979, o
general João Baptista Figueiredo assumiu a presidência com a promessa de abertura
política, e de fato a Comissão de Saúde da Câmara dos Deputados promoveu, no
período de 9 a 11 de outubro de 1979, o I Simpósio sobre Política Nacional de Saúde,
que contou com participação de muitos dos integrantes do movimento e chegou a
conclusões altamente favoráveis ao mesmo; ao longo da década de 1980 o INAMPS
passaria por sucessivas mudanças com universalização progressiva do atendimento,
já numa transição com o SUS.
A 8a Conferência Nacional de Saúde (CNS) foi um marco na história do SUS por vários
motivos. Foi aberta em 17 de março de 1986 por José Sarney, o primeiro presidente
civil após a ditadura, e foi a primeira CNS a ser aberta à sociedade; além disso, foi
18
importante na propagação do movimento da Reforma Sanitária. A 8ª CNS resultou

na implantação do Sistema Unificado e Descentralizado de Saúde (SUDS), um
convênio entre o INAMPS e os governos estaduais, mas o mais importante foi ter
formado as bases para a seção “Da Saúde” da Constituição brasileira de 5 de outubro
de 1988. A Constituição de 1988 foi um marco na história da saúde pública brasileira,
ao definir a saúde como “direito de todos e dever do Estado”. A implantação do SUS
foi realizada de forma gradual:
»» primeiro veio o SUDS;
»» depois, a incorporação do INAMPS ao Ministério da Saúde (Decreto

no 99.060, de 7 de março de 1990);
»» e por fim, a Lei Orgânica da Saúde (Lei no 8.080, de 19 de setembro de

1990) fundou o SUS.
Em poucos meses foi lançada a Lei no 8.142, de 28 de dezembro de 1990, que

imprimiu ao SUS uma de suas principais características: o controle social, ou seja, a
participação dos usuários (população) na gestão do serviço. O INAMPS só foi extinto
em 27 de julho de 1993 pela Lei no 8.689.
Fonte: Wikipédia. A enciclopédia livre. Disponível em: <http://pt.wikipedia.org/wiki/Sistema_

Único_de_Saúde>. Acesso em: 4.7.2012
Conceito de Sistema Único de Saúde
Segundo o manual do Ministério da Saúde - SUS princípios e Conquistas - o Sistema Único de Saúde
é formado pelo conjunto de todas as ações e serviços de saúde prestados por órgãos e instituições
públicas federais, estaduais e municipais, da administração direta e indireta e das fundações
mantidas pelo Poder Público. À iniciativa privada é permitido participar desse Sistema de maneira
complementar.
O SUS pode ser considerado uma das maiores conquistas sociais consagradas na Constituição de
1988. Seus princípios apontam para a democratização nas ações e nos serviços de saúde que deixam
de ser restritos e passam a ser universais, da mesma forma, deixam de ser centralizados e passam a
nortear-se pela descentralização.
Na verdade, o SUS representa a materialização de uma nova concepção acerca da saúde em nosso
país. Antes a saúde era entendida como estado de não doença, o que fazia com que toda lógica
girasse em torno da cura de agravos à saúde. Essa lógica, que significava apenas remediar os efeitos
com menor ênfase nas causas, deu lugar a uma nova noção centrada na prevenção dos agravos
e na promoção da saúde. Para tanto, a saúde passa ser relacionada com a qualidade de vida da
população, a qual é composta pelo conjunto de bens que englobam a alimentação, o trabalho, o nível
de renda, a educação, o meio ambiente, o saneamento básico, a vigilância sanitária e farmacológica,
a moradia, o lazer etc.
19
De acordo com essa nova concepção de saúde, compreende-se que os níveis de saúde da população
expressam a organização social e econômica do País, ou seja, há o acertado reconhecimento de que
os indicadores de saúde da população devem ser tomados para medir o nível de desenvolvimento do
país e o de bem estar da população.
Importante notar que a luta pela instituição do SUS parte da base da sociedade. As reivindicações
que nortearam o movimento que ficou conhecido por Movimento Sanitarista eram apresentadas,
fundamentalmente, por meio dos secretários municipais de saúde e foram catalisadas na 8ª
Conferência Nacional de Saúde, realizada em 1986. As resoluções dessa Conferência deram os
parâmetros que mais tarde viriam a ser inscritos na Constituição de 1988. Lei no 8.080, 19.9.1990,
art. 3o. (Essa lei será estudada com mais detalhes nas próximas unidades)
Antes disso, existia um duplo comando na área da saúde, pois o Ministério da Saúde cuidava das
ações preventivas e o Ministério da Previdência Social incumbia-se pela prestação dos serviços
médicos curativos. O acesso a esses serviços médicos curativos, até então não era um direito de
todos, universal, mas somente dos que contribuíam para o sistema de então, que era ligado ao
Ministério da Previdência Social. Somente os trabalhadores com carteira registrada, pois, faziam
jus aos serviços públicos de saúde. Sob outro aspecto, ações como as campanhas de vacinação eram
de competência do Ministério da Saúde, revelando a duplicidade e a fragmentação das ações e dos
serviços de saúde.
A mudança foi grande; ocorreu a unificação de comando, representada pela transferência ao

Ministério da Saúde de toda a responsabilidade pela saúde no plano federal. Da mesma forma
ocorreu nos estados e municípios, onde a responsabilidade ficara a cargo das respectivas secretarias
estaduais e municipais de saúde. Sob outro aspecto, o princípio da universalidade, inscrito no art.
196 da Constituição, representou a inclusão de todos no amparo prestado pelo SUS. Qualquer pessoa
passa a ter o direito de ser atendido nas unidades públicas de saúde.
Aliás, o Ministério da Saúde assumiu, desde agosto de 1999, por intermédio da Fundação Nacional
de Saúde, a responsabilidade de estruturar e operacionalizar o Subsistema de Atenção à Saúde
Indígena, articulado com o Sistema Único de Saúde (SUS), passando, assim, a responder pela
totalidade das ações de saúde para os povos indígenas tanto preventivas quanto assistenciais e de
promoção à saúde. Esse fato faz com que atualmente toda a população brasileira, sem exceção, seja
beneficiária dos serviços e das ações prestadas pelo SUS o que concretiza em definitivo o princípio
da universalização.
Os avanços democráticos não param por aí. De uma gestão extremamente centralizada, passa-
se à descentralização como a melhor forma de garantir uma maior participação na formulação
e na implantação dos serviços e ações de saúde, ou seja, o município, enquanto o ente federado
mais próximo da realidade da população, ganha a atribuição fundamental, bem como os recursos
para tanto, de responsabilizar-se pela melhor política de saúde para a população local. Nada mais
acertado, considerando a diversidade e a disparidade de realidades locais espalhadas pelo Brasil.
O município é, por excelência, o melhor dos entes federados para tratar da saúde dada a sua maior
proximidade e, por isso mesmo, maior conhecimento da ordem de prioridades e das demandas da
população local.
20
No entanto, para além da descentralização dos serviços e dos recursos de saúde, a participação social
passa a ser condição essencial. Assim, a existência e o funcionamento de conselhos de saúde nos três
níveis de governo passam a ser obrigatórios visando garantir a participação social nas políticas de
saúde, tanto em sua formulação como em sua execução. Nesse sentido, o controle e a participação
social na área saúde pública paulatinamente vêm aumentando suas dimensões e aperfeiçoando seus
métodos.
É bem verdade que o SUS, como não poderia deixar de ser, está em constante processo de
aperfeiçoamento. Por um lado, a promoção da saúde à população nunca deixará de sofrer
transformações, pois, como as sociedades são dinâmicas, a cada dia surgem novas tecnologias que
devem ser incorporadas para a melhoria dos serviços e das ações de saúde. Da mesma forma, é
constante o surgimento de novos agravos à saúde que carecem de novas profilaxias e de novos
cuidados. Sob outro aspecto, não obstante todo o caminho já percorrido até aqui, o SUS ainda está
em estruturação.
Desse modo, trabalha-se arduamente pela consolidação de seus princípios doutrinários

(universalidade, equidade e integralidade nos serviços e ações de saúde), bem como dos princípios
que dizem respeito a sua operacionalização (descentralização dos serviços, regionalização e
hierarquização da rede e participação social). O trabalho é no sentido de capacitar os municípios a
assumirem suas responsabilidades e prerrogativas diante do SUS, bem como desenvolverem ações
que dêem prioridade à prevenção e à promoção de saúde.
Aliás, uma observação das normas que vêm estruturando o SUS desde sua origem permite que se
perceba o processo de constante aperfeiçoamento ao longo de sua curta história. Em outubro de 1988,
o SUS foi instituído constitucionalmente, sendo que a seção que trata da saúde na Constituição vai
dos arts 196 a 200. A consagração constitucional do SUS trouxe a previsão da necessidade de novas
leis para sua regulamentação. Isso ocorrera por meio das Leis no 8.080 e 8.142, ambas editadas em
1990, que conjuntamente formam a Lei Orgânica da Saúde.
A organização operacional do SUS, sob outro aspecto, evoluiu mediante a edição de três Normas
Operacionais Básicas (NOB), cada qual substituindo e aperfeiçoando a anterior. A primeira edição
ocorre em 1991, a segunda, em 1993 e a terceira, em 1996; esta última (NOB/96), apesar das
alterações e dos aperfeiçoamentos em relação a sua edição original, é a que está em vigor. Da leitura
dessas e de outras normas, como uma série de portarias do Ministério da Saúde e outras tantas
resoluções do Conselho e das Conferências Nacionais de Saúde, tem-se a perfeita compreensão que
se trata de um processo em constante aperfeiçoamento.
Referência: SUS princípios e Conquistas - Ministério da Saúde, Secretaria Executiva, Brasília, DF

2000.
Norma Operacional Básica – SUS

A partir da nova Constituição da República, várias iniciativas institucionais, legais e
comunitárias foram criando as condições de viabilização plena do direito à saúde.
Destacam-se, neste sentido, no âmbito jurídico institucional, as chamadas Leis
21
Orgânicas da Saúde (no 8.080/1990 e 8.142/1990), o Decreto no 99.438/1990 e as

Normas Operacionais Básicas (NOB), editadas em 1991 e 1993.
Com a Lei no 8.080/1990, fica regulamentado o Sistema Único de Saúde (SUS),

estabelecido pela Constituição Federal de 1988, que agrega todos os serviços
estatais − das esferas federal, estadual e municipal − e os serviços privados (desde
que contratados ou conveniados) e que é responsabilizado, ainda que sem
exclusividade, pela concretização dos princípios constitucionais.
As Normas Operacionais Básicas, por sua vez, de acordo com a avaliação do estágio
de implantação e desempenho do SUS, se voltam, mais direta e imediatamente, para
a definição de estratégias e movimentos táticos, que orientam a operacionalidade
deste Sistema.
A presente Norma Operacional Básica tem por finalidade primordial promover e

consolidar o pleno exercício, por parte do poder público municipal e do Distrito
Federal, da função de gestor da atenção à saúde dos seus munícipes (art. 30, incisos
V e VII, e art. 32, § 1o, da Constituição Federal), com a conseqüente redefinição
das responsabilidades dos Estados, do Distrito Federal e da União, avançando na
consolidação dos princípios do SUS.
Esse exercício, viabilizado com a imprescindível cooperação técnica e financeira

dos poderes públicos estadual e federal, compreende, portanto, não só a
responsabilidade por algum tipo de prestação de serviços de saúde (art. 30, inciso
VII), como, da mesma forma, a responsabilidade pela gestão de um sistema que
atenda, com integralidade, à demanda das pessoas pela assistência à saúde e às
exigências sanitárias ambientais (art. 30, inciso V).
Busca-se, dessa forma, a plena responsabilidade do poder público municipal. Assim,

esse poder se responsabiliza como também pode ser responsabilizado, ainda
que não isoladamente. Os poderes públicos estadual e federal são sempre co-
responsáveis, na respectiva competência ou na ausência da função municipal (inciso
II do art. 23, da Constituição Federal). Essa responsabilidade, no entanto, não exclui o
papel da família, da comunidade e dos próprios indivíduos, na promoção, proteção
e recuperação da saúde.
Isso implica aperfeiçoar a gestão dos serviços de saúde no país e a própria

organização do Sistema, visto que o município passa a ser, de fato, o responsável
imediato pelo atendimento das necessidades e demandas de saúde do seu povo e
das exigências de intervenções saneadoras em seu território.
Ao tempo em que aperfeiçoa a gestão do SUS, esta NOB aponta para uma
reordenação do modelo de atenção à saúde, na medida em que redefine:
a. os papéis de cada esfera de governo e, em especial, no tocante à direção

única;
22
b. os instrumentos gerenciais para que municípios e estados superem o

papel exclusivo de prestadores de serviços e assumam seus respectivos
papéis de gestores do SUS;
c. os mecanismos e fluxos de financiamento, reduzindo progressiva e

continuamente a remuneração por produção de serviços e ampliando
as transferências de caráter global, fundo a fundo, com base em
programações ascendentes, pactuadas e integradas;
d. a prática do acompanhamento, controle e avaliação no SUS, superando

os mecanismos tradicionais, centrados no faturamento de serviços
produzidos, e valorizando os resultados advindos de programações com
critérios epidemiológicos e desempenho com qualidade;
e. os vínculos dos serviços com os seus usuários, privilegiando os núcleos

familiares e comunitários, criando, assim, condições para uma efetiva
participação e controle social.
Fonte: Norma Operacional Básica do Sistema Único de Saúde/NOB-SUS 96 - Brasília: Ministério da

Saúde, 1997. 34 p.
Disponível em: < http://siops.datasus.gov.br/Documentacao/NOB%2096.pdf >.
Revisão sistemática sobre o conceito de acesso nos serviços de saúde: contribuições

do planejamento: Washington Luiz Abreu de Jesus e Marluce Maria Araújo Assis:
Ciência & Saúde Coletiva, 15(1):161-170, 2010.
Disponível em: <http://www.scielosp.org/pdf/csc/v15n1/a22v15n1.pdf>
Uma revisão sobre os conceitos de acesso e utilização de serviços de saúde: Claudia

Travassos e Mônica Martins: Cad. Saúde Pública, Rio de Janeiro, 20 Sup 2:S190-S198,
2004. Disponível em: < http://www.scielosp.org/pdf/csp/v20s2/14.pdf >
Espaço para você, aluno, fazer uma síntese dos textos e enriquecê-los com sua
contribuição pessoal.
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Explique como surgiu o Sistema Único de Saúde.
Conceitue SUS.
Descreva a NOB-SUS.
24
CAPÍTULO 2
Funcionamento do Sistema Único de
Saúde (SUS)
No SUS, situações desiguais devem ser tratadas desigualmente. Baseia-se, portanto,

no princípio da equidade.
O único lugar onde o sucesso vem antes do trabalho é no

dicionário.
(Albert Einstein)
As diferentes situações de vida dos vários grupos populacionais geram problemas de

saúde específicos, bem como riscos e/ou exposição maior ou menor a determinadas
doenças, acidentes e violências. Isto significa, portanto, necessidades diferenciadas,
exigindo que as ações da gestão do sistema e dos serviços de saúde sejam
orientadas para atender a essas especificidades. Entretanto, o SUS oferece o mesmo
atendimento a todas as pessoas, sendo que algumas não recebem o que necessitam
enquanto outras têm além do satisfatório, o que aumenta as desigualdades.
Mas afinal, como funciona o SUS?
Funcionamento do SUS
O SUS é um sistema de saúde de abrangência nacional, porém, coexistindo em seu âmbito

subsistemas em cada estado (o SUS estadual) e em cada município (SUS municipal). É sempre
bom lembrar que a ênfase está nos municípios. Assim, a totalidade das ações e de serviços de
atenção à saúde, no âmbito do SUS, deve ser desenvolvida em um conjunto de estabelecimentos,
organizados em rede regionalizada e hierarquizada, e disciplinados segundo os subsistemas
municipais o SUS-Municipal voltados ao atendimento integral da população local e inseridos de
forma conjunta no SUS em suas abrangências estadual e nacional.
25
Os estabelecimentos desses subsistemas municipais, do SUS-Municipal, não precisam ser,

obrigatoriamente, de propriedade da prefeitura, nem precisam ter sede no território do município.
Suas ações podem ser desenvolvidas pelas unidades estatais (próprias, estaduais ou federais)
ou privadas (contratadas ou conveniadas, com prioridade para as entidades filantrópicas) e têm
que estar organizadas e coordenadas de modo que o gestor municipal possa garantir à população
do respectivo município o acesso aos serviços e a disponibilidade das ações e dos meios para o
atendimento integral.
O funcionamento do SUS faz com que a área de saúde esteja entre as mais democráticas, pois, além
de comportar um alto grau de participação social, sua gestão é um dos modelos de descentralização
com maior êxito nos serviços públicos brasileiros. A participação social é expressa pela existência
e pelo funcionamento de conselhos de saúde nos três níveis de governo, como comentado adiante.
Já em relação ao modelo de descentralização adotado para o SUS, sua organização define como
gestores corresponsáveis os três níveis de governo com mecanismos previstos para negociação
e pactuação das políticas adotadas na saúde. Nesse aspecto existem as Comissões Intergestores
Bipartites (CIBs), no âmbito de cada estado, e a Comissão Intergestores Tripartite (CIT), que é o
fórum nacional.
A CIT é composta, paritariamente, por representação do Ministério da Saúde (MS), do Conselho

Nacional de Secretários Estaduais de Saúde (CONASS) e do Conselho Nacional de Secretários
Municipais de Saúde (CONASEMS).
As CIBs, compostas igualmente de forma paritária, são integradas pelas representações da

Secretaria Estadual de Saúde (SES) e do Conselho Estadual de Secretários Municipais de Saúde
(COSEMS) ou órgão equivalente. Um dos representantes dos municípios é o secretário de saúde
da capital. A Bipartite pode operar com subcomissões regionais.
As conclusões das negociações pactuadas na CIT e na CIB são formalizadas em ato próprio do
gestor respectivo.
Os gestores do SUS são os representantes dos três níveis de governo. Assim, a responsabilidade
para com a gestão do sistema é dos municípios, dos estados, do Distrito Federal e da União
solidariamente por meio de seus órgãos que são, respectivamente, as Secretarias Municipais de
Saúde (SMS), as Secretarias Estaduais de Saúde (SES) e o Ministério da Saúde. Isso na medida
que a direção do SUS é única em cada nível de governo, ou seja, ela é exercida por esses órgãos
em suas respectivas esferas.
A rede do SUS é organizada de forma regionalizada e com nível de complexidade crescente. Os

municípios podem formar consórcios para desenvolver ações e prestar serviços que estejam sob
suas responsabilidades, sendo que, mesmo nesse caso, a direção do sistema continua sendo única
em cada nível de governo.
Referência: SUS princípios e Conquistas - Ministério da Saúde, Secretaria Executiva, Brasília, DF,
2000.
26
Norma Operacional Básica do Sistema Único de Saúde/NOB-SUS 96. Brasília:

Ministério da Saúde, 1997. 34 p.
Disponível em: <http://siops.datasus.gov.br/Documentacao/NOB%2096.pdf>
1) Descreva como ocorre o funcionamento do Sistema Único de Saúde.
27
CAPÍTULO 3
Definição de Conselho de Saúde
O Controle Social não deve ser traduzido apenas em mecanismos formais e, sim,
refletir-se no real poder da população em modificar planos, políticas, não só no
campo da saúde.
(Relatório final da 9ª Conferência Nacional de Saúde de 1992)
A persistência é o menor caminho do êxito.

(Charles Chaplin)
Com a participação da comunidade na gestão do SUS se estabelece uma nova

relação entre Estado e a Sociedade, de forma que as decisões do Estado sobre o que
fazer na saúde terão que ser negociadas com os representantes da Sociedade, uma
vez que eles são quem melhor conhecem a realidade da saúde da comunidade. Por
isso ela é entendida como uma das formas mais avançadas de democracia.
(Guia de Referência para Conselheiros Municipais - Ministério da

Saúde)
Qual o verdadeiro objetivo dos Conselhos de Saúde?
Como a população pode transformar o SUS?
Definição de Conselho de Saúde

Os Conselhos de Saúde estão estruturados nos três níveis de governo, ou seja, existe um conselho de
saúde em cada município, denominados Conselhos Municipais de Saúde; um em cada estado, que
são os Conselhos Estaduais de Saúde; e outro no plano federal, qual seja, o Conselho Nacional de
Saúde. Os conselhos de saúde, como dito anteriormente, são imprescindíveis. Por exemplo: para que
os municípios recebam quaisquer recursos do Ministério da Saúde ou se habilitem a seus programas
é necessário que o conselho municipal de saúde exista e esteja em funcionamento.
Pode-se definir um conselho de saúde como o órgão ou instância colegiada de caráter permanente
e deliberativo, em cada esfera de governo, integrante da estrutura básica da secretaria ou
departamento de saúde dos estados e municípios, com composição, organização e competência
fixadas em lei. O Conselho consubstancia a participação da sociedade organizada na administração
do SUS, propiciando e melhorando o controle social do Sistema.
Importante lembrar que o funcionamento dos conselhos de saúde é condição essencial e obrigatória
ao funcionamento do SUS. A participação comunitária é enfatizada na legislação, tornando os
28
conselhos uma instância privilegiada na discussão da política de saúde. A legislação também

estabelece a composição paritária dos usuários, em relação aos outros segmentos representados.
Desta forma, um conselho de saúde deverá ser composto por representantes do governo, de
profissionais de saúde, de prestadores de serviços de saúde e usuários, sendo o seu presidente eleito
entre os membros do conselho, em reunião plenária.
De modo geral, o número de componentes em cada conselho varia entre 10 a 20 membros. A

situação de cada estado e município e a discussão com os segmentos que participarão do Conselho
leva à melhor definição dessa composição numérica. A representação de órgãos e/ou entidades,
apresentada a seguir como exemplo, varia de acordo com a realidade existente em cada estado,
município e no Distrito Federal, preservando-se, porém, o princípio da paridade em relação aos
usuários.
Em relação aos Conselhos Estaduais de Saúde:
Representante(s) do Governo Federal, indicado(s) pelo Ministro de Estado da Saúde e outros

Ministérios; representante da Secretaria de Saúde do Estado; representante(s) das Secretarias
Municipais de Saúde; representante(s) dos trabalhadores na área de saúde; representante(s) de
prestadores de serviço de saúde, sendo 50% de entidades filantrópicas e 50% de entidades não
filantrópicas. A representação dos usuários deverá ser composta por: representante(s) de entidades
congregadas de sindicatos de trabalhadores urbanos e rurais; representante(s) de movimentos
comunitários organizados na área da saúde; representante(s) de conselhos comunitários,
associações de moradores ou entidades equivalentes; representante(s) de associações de portadores
de deficiências; representante(s) de associações de portadores de patologias; representante(s) de
entidades de defesa do consumidor.
A representação total dos conselhos deve ser distribuída da seguinte forma:
50% de usuários, 25% de trabalhadores de saúde e 25% de prestadores de serviços

(público e privado).
Os representantes dos usuários deverão ser indicados impreterivelmente pelas suas entidades.
Em relação aos Conselhos Municipais de Saúde, a composição é semelhante à dos conselhos
estaduais, adaptada ao município. Geralmente, não será necessária a presença de representante
do governo federal, a não ser em casos especiais, que serão definidos localmente. Os usuários terão
representação semelhante à dos conselhos estaduais. O governo estadual e o governo municipal
também terão seus representantes nos conselhos municipais. Do mesmo modo, os trabalhadores da
área da saúde e os prestadores de serviços de saúde de entidades filantrópicas e não filantrópicas.
Nenhum conselheiro poderá ser remunerado pelas suas atividades, sendo estas consideradas de
relevância pública.
Fonte: Estas definições acerca dos conselhos de saúde são dadas por meio da Resolução 33, de
23.12.1992, do Conselho Nacional de Saúde.

2000.
29
Conselho Nacional de Saúde

O Conselho Nacional de Saúde, embora exista desde 1937, somente em 1990, após a instituição
do SUS, ganhou o papel que tem hoje. Na verdade, O Decreto no 99.438/1990 cria um novo
Conselho Nacional de Saúde; o antigo pra-ticamente já não existia, assim como o papel para o qual
foi concebido já não tinha lugar na nova conjuntura. Assiste-se, pois, muito mais a uma ruptura
que uma continuidade com o passado. Sua composição também garante a participação ampla da
sociedade, a exemplo do observado em relação aos conselhos municipais e estaduais.
Conforme o Decreto no 99.438/1990, as atribuições e competências do Conselho Nacional de Saúde

incluem:
»» Deliberar sobre:
›› formulação de estratégia e controle da execução da política nacional de saúde em

âmbito federal;
›› critérios para a definição de padrões e parâmetros assistenciais;11Manifestar-se

sobre a Política Nacional de Saúde.
»» Decidir sobre:
›› planos estaduais de saúde, quando solicitado pelos Conselhos Estaduais de

Saúde;
›› divergências levantadas pelos Conselhos Estaduais e Municipais de Saúde, bem

como por órgãos de representação na área da saúde;
›› credenciamento de instituições de saúde que se candidatem a realizar pesquisa

em seres humanos.
»» Opinar sobre a criação de novos cursos superiores na área de saúde, em articulação

com o Ministério da Educação e do Desporto.
»» Estabelecer diretrizes a serem observadas na elaboração dos planos de saúde

em função das características epidemiológicas e da organização dos serviços;
Acompanhar a execução do cronograma de transferência de recursos financeiros,
consignados ao SUS, aos estados, municípios e Distrito Federal.
»» Aprovar os critérios e valores para a remuneração dos serviços e os parâmetros de

cobertura assistencial.
»» Acompanhar e controlar as atividades das instituições privadas de saúde,

credenciadas mediante contrato, ajuste ou convênio.
30
»» Acompanhar o processo de desenvolvimento e incorporação científica e tecnológica

na área de saúde, para a observância de padrões éticos compatíveis com o
desenvolvimento sociocultural do País.
»» Propor a convocação e organizar a Conferência Nacional de Saúde, ordinariamente

a cada quatro anos e, extraordinariamente, quando o conselho assim deliberar, de
acordo com a Lei no 8.142, de 28 de dezembro de 1990.

2000.
Ver em < www.conselho.saude.gov.br> Conselho Nacional de Saúde – Apresentação

– Histórico do CNS
Resumindo:
O Conselho Nacional de Saúde (CNS) instância máxima de deliberação do Sistema

Único de Saúde, de caráter permanente e deliberativo, tem como missão a
deliberação, fiscalização, acompanhamento e monitoramento das políticas públicas
de saúde.
O CNS é um órgão vinculado ao Ministério da Saúde composto por representantes

de entidades e movimentos representativos de usuários, entidades representativas
de trabalhadores da área da saúde, governo e prestadores de serviços de saúde,
sendo o seu Presidente eleito entre os membros do Conselho.
É competência do Conselho, dentre outras, aprovar o orçamento da saúde assim

como, acompanhar a sua execução orçamentária. Também cabe ao pleno do CNS a
responsabilidade de aprovar a cada quatro anos o Plano Nacional de Saúde.
Disponível em: <http://conselho.saude.gov.br/apresentacao/apresentacao.htm>
Os conselhos de saúde como espaços democráticos de participação social.

Texto do artigo: “Conselhos de saúde e a participação social no Brasil: Matizes da
Utopia”, de Poliana Cardoso Martins et al., em Physis Revista de Saúde Coletiva, Rio
de Janeiro, 18 [ 1 ]: 105-121, 2008: Disponível em: <http://www.scielo.br/pdf/physis/
v18n1/v18n01a07.pdf >
Os Conselhos de Saúde podem ser entendidos como um espaço deliberativo da

máquina político-institucional do SUS, sendo instrumento privilegiado para fazer
valer os direitos dos cidadãos, rompendo com as tradicionais formas de gestão
e possibilitando a ampliação dos espaços de decisão e ação do poder público.
Estas instâncias impulsionam a constituição de esferas públicas democráticas,
31
transformando-se também em potenciais capacitadores dos sujeitos sociais para

processos participativos mais amplos de interlocução com o Estado (KRUGER, 2000).
A Lei no 8.142/1990 confere aos Conselhos de Saúde as atribuições de atuar na

cogestão do SUS nas três esferas de poder, interferindo na formulação de estratégias
e no controle da execução das políticas de saúde, atribuições estas que são também
do próprio Poder Executivo e do Poder Legislativo. Os conselhos devem ser criados
por lei municipal, estadual ou federal com base na Lei no 8.142/1990, destacando que,
tanto no processo de criação como na reformulação do conselho, o poder público,
com base nos princípios democráticos, deve acolher as demandas da população,
consubstanciadas nas resoluções das conferências de saúde (BRASIL, 2003).
A composição dos conselhos deve se dar por representantes do governo, prestadores

de serviços, profissionais da saúde e usuários. Este fato representa importante
inovação no âmbito da organização do setor saúde brasileiro, com a particularidade
de se situar na contramão da tradicional tendência clientelista e autoritária do
Estado brasileiro. Aparece como um constructo institucional expressivo da imagem-
objetivo de democracia em saúde, perseguida pelo Movimento da Reforma
Sanitária (CARVALHO, 1995), apostando na construção de uma sociedade mais justa
e livre, baseada no aprofundamento da democracia participativa como principal
mecanismo para atingir a dignidade, a liberdade e a justiça social. O objetivo central
da participação dos usuários neste espaço é viabilizar sua atuação nas deliberações
sobre as políticas e programas de saúde, exercendo o controle sobre os atos das
autoridades locais destinadas a implementar as diretrizes decididas com o aval do
próprio conselho (ASSIS; VILLA, 2003).
De acordo com a Pesquisa de Informações Municipais, realizada em 2001 pelo

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), 97,6% dos municípios brasileiros
têm instituídos os conselhos de saúde, sendo que em 98,7% destes municípios, os
conselhos realizaram reuniões neste ano. A maioria dos municípios (69,7%) informou
que as reuniões do conselho são muito freqüentes, mas em 10,3% as reuniões
ocorrem de forma irregular, sendo esta situação mais comum nos municípios de
pequeno porte. Essas informações indicam que embora a maioria dos conselhos
municipais de saúde esteja em efetivo funcionamento, alguns ainda parecem não
atuar como preconizado, podendo estar constituídos apenas para cumprir um
dispositivo legal (IBGE, 2003).
Observa-se profusa ampliação destas arenas de deliberação e debate no Brasil, desde

a implantação do SUS. Evidências empíricas comprovam que os conselhos enfrentam
enormes problemas de funcionamento, principalmente na legitimação e eficácia
dessas arenas. Esse paradoxo é compreensível e coerente com o descompasso que
as democracias maduras - como nas democracias européias - levaram mais de um
século para equacioná-lo, uma vez que, por um lado, tem-se a pouca adesão dos
governantes e, por outro, a disseminação ainda capilar desses valores no seio da
sociedade (LABRA, 2005).
32
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1) Explique e defina Conselho Nacional de Saúde.
Estado, conselhos de saúde e grupos de interesses. José Mendes Ribeiro: Cad.

Saúde Públ., Rio de Janeiro, 13(1):81-92, jan./mar., 1997.
Disponível em: < http://www.scielo.br/pdf/csp/v13n1/0226.pdf >
Associativismo, participação e cultura cívica. O potencial dos conselhos de

saúde: Maria Eliana Labra e Jorge St. Aubyn de Figueiredo:Ciência & Saúde Coletiva,
7(3):537-547, 2002. Disponível em:< http://www.scielosp.org/pdf/csc/v7n3/13030.
pdf >
Dilemas culturais, sociais e políticos da participação dos movimentos sociais

nos Conselhos de Saúde: Guizardi, F. L. & Pinheiro, R.:Ciência & Saúde Coletiva,
11(3):797-805, 2006. Disponível em: < http://www.scielo.br/pdf/csc/v11n3/30994.
pdf >
33
PRINCÍPIOS DOUTRINÁRIOS UNIDADE II
CAPÍTULO 1
Universalização, equidade e
integralidade
Segundo esse princípio a saúde é um direito de todos e é um dever do Poder Público

a provisão de serviços e de ações que lhe garanta. Mas como chegar esse objetivo?
O insucesso é apenas uma oportunidade para recomeçar de novo

com mais inteligência.
(Henry Ford)
O Sistema Único de Saúde é uma nova formulação política e organizacional para

o redirecionamento dos serviços e ações da saúde. É assim definido por seguir a
mesma doutrina e os mesmos princípios organizativos em todo o território nacional,
sob a responsabilidade das três esferas do governo: federal, estadual e municipal.
Não se trata de um serviço ou uma instituição, mas um sistema que significa um
conjunto de unidade, de serviços e ações que interagem para um fim comum. Esses
elementos integrantes do sistema referem-se, ao mesmo tempo, às atividades de
promoção, proteção e recuperação da saúde.
Baseado nos preceitos constitucionais, a construção do SUS se norteia pelos seguintes

princípios doutrinários: UNIVERSALIZAÇÃO, EQUIDADE E INTEGRALIDADE.
Afinal o que significa o princípio da universalização?
E da equidade e integralidade?
Essas perguntas serão respondidas nessa unidade.
34
PRINCÍPIOS DOUTRINÁRIOS │ UNIDADE II
Universalização
A universalização, todavia, não quer dizer somente a garantia imediata de acesso às ações e aos
serviços de saúde. A universalização, diferentemente, coloca o desafio de oferta desses serviços e
ações de saúde a todos que deles necessitem, todavia, enfatizando a ações preventivas e reduzindo
o tratamento de agravos.
Não obstante o acesso universal, eficiente, eficaz e efetivo aos serviços e às ações de saúde ser um
processo em construção, onde há muito trabalho a ser feito, a cobertura e a oferta desses serviços
e dessas ações vêm ampliando-se rapidamente. Prova disso são indicadores que dão conta de um
considerável aumento na oferta de consultas médicas, cujo número ultrapassa 2 (duas) consultas
por habitante/ano; de internações hospitalares, que chegam a média de 7 (sete) para cada grupo de
100 (cem) habitantes/ano; dos atendimentos hospitalares para o parto que já beiram os 100%; da
mesma forma são as vacinações, cada vez mais variadas e com maior cobertura.

2000.
Equidade
Para entendermos melhor equidade vamos discutir um artigo denominado:

Equidade e Reforma em Sistemas de Serviços de Saúde: o caso do SUS. Jairnilson
Silva Paim. Saúde e Sociedade v.15, n.2, p.34-46, maio-ago. 2006. Disponível em:
<http://www.scielo.br/pdf/sausoc/v15n2/05.pdf>
O ensaio procurou responder a seguinte pergunta: o SUS é uma política pública de promoção
da equidade? Nesse sentido, apresenta alguns delineamentos prévios sobre certas noções
presentes na pergunta, especialmente sobre as concepções de eqüidade e do SUS. Realiza uma breve
revisão sobre reformas setoriais em contraponto com a Reforma Sanitária Brasileira e um sumário
do perfil de desigualdades em saúde no país. Conclui examinando alguns esforços para a redução
dessas desigualdades levantando a hipótese de que o SUS pode promover eqüidade no sentido de
justiça sem comprometer o seu caráter universal e igualitário.
35
UNIDADE II │ PRINCÍPIOS DOUTRINÁRIOS
As reformas nos sistemas de serviços de saúde na América Latina têm sido analisadas considerando-
se doze eixos temáticos: marco jurídico; direito aos cuidados de saúde; aumento da cobertura;
função reitora dos Ministérios da Saúde; descentralização; participação e controle social; oferta
de serviços; separação de funções, modelo de gestão; recursos humanos; qualidade; avaliação de
tecnologias. Na avaliação dos seus resultados têm-se tomado como atributos a eqüidade, eficiência,
efetividade, sustentabilidade, qualidade, participação e controle social (Infante e col., 2000).
Desde a realização da 11ª Conferência Nacional de Saúde, realizada no ano 2000, o Conselho
Nacional de Saúde tem formulado proposições e estratégias reunidas em onze compromissos
apresentados aos candidatos das eleições presidenciais de 2002, entre os quais “a construção da
eqüidade” destaca-se em primeiro lugar (CONSELHO NACIONAL DE SAÚDE, 2002, p.297).
Assim, a equidade vem sendo reiterada como uma das principais referências para a avaliação das
reformas setoriais e para a reorientação de políticas e de sistemas de saúde. Daí a pertinência e
oportunidade da pergunta que orientou a elaboração do presente texto: O SUS é uma política
pública de promoção da equidade?
Alguns delineamentos prévios

Se a questão acima já é complexa em termos de formulação, mais desafiante, ainda, é a tentativa de
respondê-la. No que diz respeito à pergunta, em si, diversas considerações podem ser feitas.
»» De que SUS se está tratando?
»» O que se entende como política pública?
»» Pretende-se privilegiar qual momento do ciclo de uma política pública?
»» Trata-se de uma avaliação implícita do SUS enquanto política pública?
»» Insinuando-se uma avaliação, a ênfase seria na formulação, no processo de

implementação, nos produtos, nos resultados, no impacto?
»» Qual o conceito de equidade que fundamentaria tal questão?
Diante da multiplicidade de possíveis respostas a essas indagações, procurar-se-á proceder a alguns

delineamentos prévios para precisar alguns ângulos de análise para fins de elaboração do ensaio.
Equidade
Do ponto de vista semântico e etimológico a palavra equidade está próxima da igualdade. Ambas
são consideradas contrapontos para as desigualdades socioeconômicas e de saúde (PINHEIRO
et al. 2005). No caso da saúde, haveria que distinguir inicialmente as necessidades de saúde e as
necessidades de serviços de saúde, o que remeteria para a separação, com fins analíticos, entre
36
desigualdades nas condições de vida e saúde, de um lado, e desigualdades no acesso e consumo de

serviços de saúde, de outro (ALMEIDA, 2002).
Organismos internacionais da área de saúde admitem que equidade implica:
a. en condiciones de salud, disminuir las diferencias evitables e injustas al mínimo

posible;
b. en servicios de salud, recibir atención en función de la necesidad (equidad de acceso

y uso) y contribuir en función de la capacidad de pago (equidad financiera).
(OPS, 1997:16).
Tal entendimento legitima o pagamento de serviços de saúde pelos que podem fazê-lo, justificando e
restringindo a atuação dos serviços públicos para os pobres. Inspira-se em um texto muito divulgado
pelo Escritório Regional da OMS na Europa (WHITEHEAD, 1990) cuja abordagem de equidade
em saúde contempla “diferenças evitáveis e desnecessárias e que também podem ser consideradas
injustas” (PINHEIRO et al., 2005 p. 451), sugerindo que as desigualdades inaceitáveis e injustas
mereceriam correções.
Segundo esses autores o termo equidade não aparece na base de dados MEDLINE como descritor e
sim na do LILACS, referido-se à cobertura, distribuição e uso de recursos, acesso e estado de saúde.
(PINHEIRO et al., 2005 p. 451). Portanto, embora a maioria dos textos técnicos e doutrinários que
tratam da questão da eqüidade não tenha como preocupação uma precisão conceitual, é possível
identificar dois enfoques subjacentes que tentam distingui-la da noção de igualdade: o econômico
e o da justiça.
No enfoque econômico trata-se de buscar uma distribuição mais eficiente dos recursos, recorrendo
a estudos de análise econômica, a modelos matemáticos e estudos econométricos. Tem sido objeto
privilegiado da Economia da Saúde, na qualidade de disciplina acadêmica (Andrade et al., 2004).
Parte dos autores realiza incursões reflexivas quanto à justiça distributiva, buscando referências
na obra de Amartya Sen, que ganhou o Prêmio Nobel (SEN, 2002). Todavia, no plano das políticas
patrocinadas por organismos internacionais, esse enfoque apresenta-se sob uma postura aparente
de Robin Hood, defendendo políticas de focalização em contraposição às políticas universais, além
da concentração de recursos nos mais necessitados - Pro-Poor Programs - (SOARES, 1999), sejam
regiões, estados, municípios, distritos, bairros, grupos ou pessoas.
Já o enfoque centrado na ideia de justiça recorre à filosofia de Aristóteles e Platão a Rawls e Sen,
passando por Hobbes, Rousseau, Kant, Hume, Marx e Engels - para demonstrar que a igualdade
pode não ser justa (Ribeiro, 2005; Siqueira-Batista e Schramm, 2005). Embora no presente texto
não caiba uma revisão detalhada deste enfoque, as referências citadas podem indicar a pertinência
de aprofundar a reflexão sobre o conceito de eqüidade. Assim, “a noção de equidade se associa
de modo diverso à igualdade e, sobretudo, à justiça, no sentido de propiciar a correção daquilo
em que a igualdade agride e, portanto, naquilo que a justiça deve realizar. Tomada nesse sentido,
a equidade requer igualdade para produzir efeitos, pois se constitui justamente em corretora da
situação de igualdade, na medida em que a adoção deste recurso se revele imperfeita diante dos
37
objetivos da promoção da justiça” (ELIAS, 2005, p.291). Ao se debruçarem sobre tais princípios e
diretrizes, disciplinas como Ética e Política de Saúde passam a devotar certa atenção para a questão
da eqüidade. Nessa perspectiva, indaga-se, por exemplo, “em nome de que padrão de justiça social
as distintas racionalidades de distribuição de recursos utilizadas pelas políticas setoriais ou pelos
níveis de governo são formuladas?” (COHN, 2005, p.287).
Conclusões
Dada a natureza e a complexidade da pergunta inicialmente formulada que orientou as reflexões
do presente texto, as conclusões são obviamente parciais e provisórias. A própria ambiguidade
do termo equidade, as diferentes concepções do SUS presentes no processo político de saúde e
as diversificadas formas de sua apresentação em municípios e estados brasileiros, mais ou menos
próximas aos dispositivos legais e ao projeto da Reforma Sanitária, impõem que a resposta seja “em
termos”, ou seja, o SUS como política pública foi formulado na perspectiva do acesso universal, da
igualdade e da justiça social no que diz respeito às necessidades de saúde da população brasileira. Na
medida em que a equidade foi concebida na perspectiva ética e da justiça, esta política pública tem
um grande potencial de alcançá-la, não obstante as históricas iniquidades presentes na sociedade
brasileira, agravadas pelas novas versões do capitalismo em tempos de globalização.
De qualquer modo, trata-se de uma expressiva política pública de inclusão, já que desde a transição
realizada pelas AIS e o SUDS foram incorporados milhões de brasileiros no sistema público de
saúde. Estima-se que um terço da população foi incluído no SUS a partir da Constituição de 1988.
Programas como o PACS/PSF, além de ampliarem a cobertura de serviços, têm possibilitado
reorientações do sistema no sentido da integralidade e da equidade.
Ao atender necessidades de saúde de contingentes expressivos da população anteriormente excluídos

do sistema, é possível atribuir ao SUS a redução de desigualdades no acesso aos serviços o que, de
certo modo, torna a atenção menos iníqua, embora ainda muito distante do seu ideário igualitário.
Algumas evidências sustentam a afirmação anterior, particularmente quando se consideram
as grandes regiões do país (ALMEIDA et al.., 2002; Negri, 2002; Brasil, 2002; Souza, 2003).
Estados e municípios que têm alcançado certa estabilidade político-administrativa, ao lado de um
compromisso com valores e proposições presentes no movimento da Reforma Sanitária Brasileira
(Junqueira et al., 2002; Viana et al., 2002; Pelegrini et al., 2005), conseguem demonstrar que o
SUS, como política pública, pode promover a equidade no sentido de justiça, sem comprometer o
seu caráter universal e igualitário.
O princípio da equidade reafirma que essa necessidade deve dar-se também por
meio das ações e dos serviços de saúde. Ainda são grandes as disparidades regionais
e sociais do Brasil. No entanto, há uma sinergia e uma série de externalidades
positivas geradas a partir da melhora das condições de saúde da população o que
faz concluir que de fato a saúde é fundamental na busca de uma maior equidade.
38
Esse é um trabalho que também deve ser encarado como um desafio permanente,
mesmo porque a saúde diz respeito a uma série de fatores ligados à qualidade
de vida como um todo, como dito inicialmente. É curioso observar, por exemplo,
que entre regiões como a nordeste a expectativa de vida, bem como a taxa de
mortalidade infantil, são piores do que em regiões mais ricas do país, como a sul e a
sudeste. Por outro lado, essas regiões mais ricas padecem de maneira mais aguda de
outros males como são os índices por mortes violentas ou em decorrência da AIDS.
Reduzir disparidades regionais e sociais significa a busca de um maior equilíbrio.

Fator determinante para tanto é a política adotada para a incorporação tecnológica
e o investimento estratégico e prioritário no combate de situações agudas ou
extremas. Isso significa dizer que o planejamento das políticas de saúde tem tomado
como estratégicas a elevação de todos a um patamar mínimo a partir do qual
seja possível caminhar com mais precisão segundo o princípio da integralidade,
comentado acima. Um bom exemplo disso são as ações e os serviços voltados à
atenção básica à saúde.
2000.
Integralidade
Esse princípio é um dos mais preciosos em termos de demonstrar que a atenção à saúde deve levar
em consideração as necessidades específicas de pessoas ou grupos de pessoas, ainda que minoritários
em relação ao total da população, ou seja, a cada qual de acordo com suas necessidades, inclusive
no que diz respeito aos níveis de complexidade diferenciados. Colocá-lo em prática é um desafio
permanente e dinâmico.
Vem-se caminhando nesse sentido. Tentativas, projetos e ações nessa direção vêm sendo
constantemente testados de modo que um sem-número de grupos específicos da sociedade vem
recebendo atenção especial. Dessa forma há projetos e ações direcionadas especificamente aos
jovens, às mulheres, aos idosos, aos portadores do HIV e de outras moléstias e enfermidades, às
gestantes, aos consumidores de drogas, aos portadores de distúrbios mentais; a partir de 1999, à
saúde indígena e a tantos outros grupos carentes de atenção específica.
Nesse mesmo sentido, vem-se trabalhando na estruturação de redes de maneira hierarquizada, com
níveis crescentes de complexidade dos serviços. As centrais de regulação de vagas têm contribuído
sobremaneira para esse intento. Assim, as ações de baixa, média e alta complexidades buscam
articular-se para racionalizar o sistema, para aumentar o seu nível de resolutividade e sua capacidade
de atendimento da demanda. A permissão de constituição de consórcios é um facilitador para esse
intento.
Há que se notar que esses serviços e ações de saúde destinados a grupos específicos da sociedade e
com níveis diferenciados de complexidade vêm contando, cada vez mais, com esforços no sentido
da capacitação profissional daqueles que prestam tais serviços. Da mesma forma, equipamentos
39
e unidades de saúde estão sendo adequadas para o atendimento específico às necessidade

de determinados grupos. Uma das preocupações centrais para a consecução do princípio da
integralidade está na necessidade da humanização dos serviços prestados e das ações realizadas no
âmbito do SUS.
Referência: SUS princípios e Conquistas -Ministério da Saúde, Secretaria Executiva, Brasília, DF

2000.
»» Universalidade: é a garantia de atenção à saúde, por parte do sistema,

a todo e qualquer cidadão. Com a universalidade, o indivíduo passa
a ter direito ao acesso a todos os serviços de saúde, inclusive àqueles
contratados pelo poder público. Saúde é direito de todos e dever do
governo, seja ele municipal, estadual ou federal.
»» Equidade: é assegurar ações e serviços de todos os níveis de acordo com

a complexidade que cada caso requeira, more o cidadão onde morar.
Todo cidadão é igual perante o SUS e será atendido conforme suas
necessidades até o limite do que o sistema pode oferecer.
»» Integralidade: é o reconhecimento na prática dos serviços que:
›› cada pessoa é um todo indivisível e integrante de uma comunidade;
›› as ações de promoção, proteção e recuperação da saúde formam

também um todo indivisível e não podem ser compartimentalizadas;
›› as unidades prestadoras de serviço, com seus diversos graus de

complexidade, formam também um todo indivisível configurando um
sistema capaz de prestar assistência integral;
›› o homem é um ser integral, biopsicossocial e deverá ser atendido com

esta visão integral por um sistema de saúde também integral, voltado
a promover, proteger e recuperar sua saúde.
A questão da universalidade: Texto do artigo: “Construindo o pacto de gestão no

SUS: da descentralização tutelada à gestão em rede” de TREVISAN, L. N. ; JUNQUEIRA,
L. A. P.: Ciência & Saúde Coletiva, 12(4):893-902, 2007. Disponível em: <http://www.
scielosp.org/pdf/csc/v12n4/08.pdf >
O processo de municipalização que caracteriza o funcionamento do SUS, desde

o primeiro momento, foi marcado por outra exigência, a da universalidade. A
operacionalização dessa exigência foi ainda mais complexa que a da municipalização
pelos próprios limites do que chamamos de Estado “anêmico”, típico dos anos 1990.
O direito à saúde como um exercício universal era um texto legal à espera de uma
40
consolidação na realidade. A crise do Estado brasileiro, “acompanhada da progressiva

desativação de equipamentos federais e estaduais na área da saúde, em decorrência
da não reposição de servidores e sucateamento desses serviços”, ampliou a demanda
não atendida por saúde no espaço público. A desagregação institucional do sistema
público abriu espaço para a criação de um subsistema privado, supletivo, voltado
às camadas médias da população e, ao longo do tempo, atendendo também à
parcela “privilegiada” das camadas pobres, os “com carteira assinada”. As empresas
preferiram envolver-se nos custos operacionais do atendimento de saúde de seus
funcionários frente à situação real do sistema público. Este, aliviado dos setores
médios e de parte considerável dos trabalhadores do setor formal, abriu espaço para
uma plena incorporação dos segmentos sociais mais desprotegidos.
A universalização do sistema é, portanto, “excludente”, pois afasta as camadas médias

e assalariados e também não oferece atendimento de média e de alta complexidade
compatível com a demanda das camadas mais pobres. A partir desse quadro, Paim
identificou quatro sistemas diferentes de SUS: o “para pobre”; o SUS “legal”, o SUS
“real” e o SUS “democrático”.
»» No primeiro caso, o SUS pratica a medicina simplificada e o atendimento

“possível”, e, de fato, atende a todos, com as condições que a realidade
daquele momento, naquele posto médico, permite.
»» SUS “legal” está descrito nas leis e nas normas operacionais;
»» o SUS “real” está marcado pela falta de controle, pelos inacreditáveis

“vazamentos” de recursos e por todas as dificuldades de fiscalização
conhecidas.
»» O SUS “democrático” pertence ao terreno da vontade de muitos que

desejam a Reforma Sanitária mas, de fato, limita-se a uma “imagem
objetivo”.
Cada um desses SUS integra o sistema que

deveria ser “único”
As críticas, mais ou menos acirradas, à operacionalidade do sistema não podem
perder de vista as dificuldades orçamentárias enfrentadas pelo Estado brasileiro
para implantar a oferta universal de atendimento de saúde. Países com PIB bem
maiores que o Brasil, com renda per capita dez vezes maior, enfrentam dificuldades
semelhantes. Por outro lado, é fato que a introdução do projeto SUS ocorreu
paralela à pressão por centralização decisória na esfera federal e por clara separação
operacional entre o subsistema de atenção básica e o de média e alta complexidade.
Esta última concepção era defendida pelas agências internacionais de apoio técnico e
financeiro. Misoczky também notou que as NOBs, editadas desde 1991, funcionaram
como uma normatização com “implicações importantes para a configuração do mix
público e privado e para a equidade na implantação e desenvolvimento do SUS”.
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Defina e explique os princípios doutrinários:
Universalidade
Equidade
Integralidade
Equidade na gestão descentralizada do SUS: desafios para a redução de

desigualdades em saúde: Patrícia T. R. Lucchese: Ciência e Saúde Coletiva, 8 (2):
439-448, 2003. Disponível em: < http://www.scielosp.org/pdf/csc/v8n2/a09v08n2.
pdf >
Reflexões Temáticas sobre Equidade e Saúde: o caso do SUS: Gastão Wagner de

Sousa Campos: Saúde e Sociedade v.15, n.2, p.23-33, maio-ago 2006. Disponível:
<http://www.scielo.br/pdf/sausoc/v15n2/04.pdf >
Novas formas de gestão na saúde: descentralização e intersetorialidade., Luciano

A. Prates Junqueira. Saude soc. 1997, vol.6, n.2, pp. 31-46. Disponível em:<http://
www.scielo.br/pdf/sausoc/v6n2/05.pdf>
42
PRINCÍPIOS UNIDADE III
ORGANIZATIVOS
CAPÍTULO 1
Regionalização e hierarquização
O princípio da regionalização e hierarquização está muito afeto as atribuições dos

gestores estaduais e municipais que devem buscar a melhor maneira de garantir a
eficiência, a eficácia e a efetividade do SUS, não raro com recursos escassos.
A força não provém da capacidade física e sim de uma vontade

indomável.
(Mahatma Gandhi)
Para organizar o SUS, a partir dos princípios doutrinários apresentados e levando-se

em consideração a idéia de seguridade social e relevância pública, existem algumas
diretrizes que orientam o processo. Na verdade, trata-se de formas de concretizar o
SUS na prática.
Mas como funcionam esses princípios?
Vamos entender nesse capítulo um pouco mais dos princípios organizativos.
Como não são todos que precisam, por exemplo, de cirurgias no coração, um hospital com essa
capacidade pode atender a toda uma região ou mesmo a um estado. Para tanto as palavras-chave
são organização, união e parceria.
Isso é sobremaneira facilitado pela possibilidade da formação de consórcios entre os municípios ou

quiçá entre os estados, dando efetividade à regionalização da rede e do serviços prestados pelo SUS.
43
UNIDADE III │ PRINCÍPIOS ORGANIZATIVOS
O caminho para tanto é o da qualificação e o da capacitação de estados e municípios a assumirem a

plenitude da gestão dos respectivos sistemas. Esse caminho, aliás, vem sendo trilhado com relativo
êxito. Tanto é que existem hoje 143 consórcios entre municípios espalhados por todas as regiões
do País. Tais consórcios envolvem 1.740 municípios. Do mesmo modo a hierarquização da rede
vem consolidando-se cada vez mais tendo em vista que os gestores estaduais e municipais vêm
assumindo suas responsabilidades e prerrogativas perante o SUS. Isso é confirmado pela maciça
adesão às formas de gestão trazidas pela NOB/96, bem como ao PAB fixo e aos programas do PAB
variável.
2000.
Os princípios que regem sua organização são:
Regionalização e hierarquização: os serviços devem ser organizados em níveis de

tecnologia crescente, dispostos numa área geográfica delimitada e com definição
da população a ser atendida Isto implica a capacidade dos serviços em oferecer
a uma determinada população todas as modalidades de assistência, bem como
o acesso a todo tipo de tecnologia disponível, possibilitando um ótimo grau de
resolubilidade. O acesso da população à rede deve se dar por meio dos serviços de
nível primário de atenção, que devem estar qualificados para atender e resolver os
principais problemas que demandam os serviços de saúde. Os demais deverão ser
referenciados para os serviços de maior complexidade tecnológica.
Para melhor fixar o conteúdo vamos realizar a leitura do estudo extraído de: CUNHA
J.P.P., CUNHA ROSANI R. E. Sistema Único de Saúde - SUS: princípios. In: CAMPOS, F.
E., OLIVEIRA JÚNIOR, M., TONON, L. M. Cadernos de Saúde. Planejamento e Gestão
em Saúde. Belo Horizonte: COOPMED, 1998. Cap. 2, p. 11-26.
A regionalização e a hierarquização de serviços significa que os serviços devem ser
organizados em níveis crescentes de complexidade, circunscritos a uma determinada
área geográfica, planejados a partir de critérios epidemiológicos, e com definição
e conhecimento da clientela a ser atendida. Como se trata aqui de “princípios”, de
indicativos, este conhecimento é muito mais uma perspectiva de atuação do que
uma delimitação rígida de regiões, clientelas e serviços.
A regionalização é, na maioria das vezes, um processo de articulação entre os

serviços já existentes, buscando o comando unificado dos mesmos. A hierarquização
deve, além de proceder à divisão de níveis de atenção, garantir formas de acesso
a serviços que componham toda a complexidade requerida para o caso, no limite
44
PRINCÍPIOS ORGANIZATIVOS │ UNIDADE III
dos recursos disponíveis numa dada região. Deve ainda incorporar-se à rotina do
acompanhamento dos serviços, com fluxos de encaminhamento (referência) e
de retorno de informações do nível básico do serviço (contra-referência). Estes
caminhos somam a integralidade da atenção com o controle e a racionalidade dos
gastos no sistema.
1) Defina e explique no que consiste o princípio da regionalização e hierarquização.
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45
CAPÍTULO 2
Descentralização e comando único
Descentralizar é redistribuir poder entre os níveis de governo.

Na saúde, a descentralização tem como objetivo prestar serviços
com maior qualidade e garantir o controle e a fiscalização pelos
cidadãos.
A persistência é o caminho do êxito.

(Charles Chaplin)
Quanto mais perto tiver a decisão, maior a chance de acerto. No SUS a responsabilidade
pela saúde deve ser descentralizada até o município. Isto significa dotar o município
de condições gerenciais, técnicas, administrativas e financeiras para exercer esta
função.
A decisão deve ser de quem executa, que deve ser o que está mais perto do problema.
A descentralização, ou municipalização, é uma forma de aproximar o cidadão das
decisões do setor e significa a responsabilização do município pela saúde de seus
cidadãos. É também uma forma de intervir na qualidade dos serviços prestados.
Para fazer valer o princípio da descentralização, existe a concepção constitucional

do mando único. Cada esfera de governo é autônoma e soberana nas suas decisões
e atividades, respeitando os princípios gerais e a participação da sociedade. Assim, a
autoridade sanitária do SUS é exercida na União pelo ministro da saúde, nos estados
pelos secretários estaduais de saúde e nos municípios pelos secretários ou chefes de
departamentos de saúde. Eles são também conhecidos como “gestores” do sistema
de saúde.
Descentralização e comando único
Para compreender melhor o processo de descentralização iremos fundamentar nossa linha de

raciocínio no artigo científico intitulado: “Por um processo de descentralização que consolide os
princípios do Sistema Único de Saúde”, de Luiz Roberto Barradas Barata e colaboradores, publicado
na Epidemiologia e Serviços de Saúde v.13 , n.1, jan./mar. de 2004.
Disponível em: <http://scielo.iec.pa.gov.br/pdf/ess/v13n1/v13n1a03.pdf>. Acesso em: 4.7.12.
46
A descentralização, desde a Constituição Federal de 1988, tem sido uma das diretrizes
organizacionais mais enfatizadas no processo de construção do Sistema Único de Saúde (SUS) no
Brasil. A implantação da descentralização opõe-se à tradição centralizadora da assistência à saúde
no Brasil e vem promovendo a noção de que o município é o melhor gestor para a questão da saúde,
por estar mais próximo da realidade da população do que as esferas estadual e federal. Embora a
municipalização tenha avançado bastante no Estado de São Paulo nos últimos anos, o processo
suscita novas questões acerca do sistema público de saúde. A consecução de alguns dos princípios
do SUS, tais como a universalidade do sistema, a integralidade e a eqüidade da assistência, também
dependem da implementação, hoje ainda precária, dos princípios de regionalização e hierarquização,
bem como de uma melhor definição do papel do gestor estadual e da divisão de responsabilidades
entre ele e os gestores municipais no atendimento às demandas do sistema de saúde.
A descentralização entre os princípios do

Sistema Único de Saúde (SUS)
Com relação aos princípios organizacionais, a descentralização foi impulsionada na vertente da
municipalização. Entre as principais razões que fundamentavam essas propostas, podemos salientar:
»» A descentralização era uma resposta à estrutura anterior da assistência à saúde,

extremamente concentradora e autoritária nas decisões, obviamente inadequada
para um país do tamanho e complexidade do Brasil.
»» Somente em um sistema descentralizado, seria possível a maior participação de

todos os interessados na formulação da política e na implantação de serviços e ações
de saúde, adaptados às diferentes regiões e realidades de saúde.
»» A noção de que o município é o mais adequado âmbito para tratar a questão da

saúde de maneira direta, uma vez que é o ente federado mais próximo da população,
capaz, portanto, de identificar as peculiaridades e as diversidades locais e adaptar
as estratégias para a superação dos problemas de saúde, de forma integral.
Nesses moldes, a descentralização também seria uma solução para outro problema
herdado do sistema de saúde anterior ao SUS: direções múltiplas e desintegradas,
cuja situação exemplar era o duplo comando decorrente da divisão de funções e
recursos entre os serviços do Ministério da Previdência Social, de um lado, e do
Ministério da Saúde, de outro.
»» Daí a ênfase do texto constitucional, como na Lei no 8.080 de 19 de dezembro de

1990, sobre a descentralização, com direção única em cada esfera de governo. O
princípio da participação popular surge nesse contexto, como reação às práticas
tecnocráticas e excludentes do período autoritário e ferramenta fundamental para
a adequação do SUS às verdadeiras necessidades coletivas de saúde. Somente
com a democratização e maior participação social no setor, seria possível romper,
gradativamente, com o modelo anterior, cujas políticas eram determinadas pelo
47
poder econômico e pelos serviços existentes, não pelo perfil de problemas de

saúde da população.
Os princípios organizacionais da regionalização e da hierarquização de serviços, imprescindíveis

para a racionalização do sistema, também visam modificar a situação anterior. Até então, os serviços
de saúde, públicos ou privados, não trabalhavam de maneira integrada mas isoladamente, sem o
estabelecimento de referências formais e exigindo da própria população o exercício de descobrir
onde obter o atendimento de que necessitasse.
Um breve histórico do desenvolvimento da

descentralização do SUS no Estado de São Paulo
No Estado de São Paulo, o processo de descentralização e municipalização vem de longa data,
anterior à Constituição Federal de 1988. Entre as suas primeiras realizações, podemos apontar o
Programa Metropolitano de Saúde (PMS), cuja elaboração teve início em 1982.
Logo a seguir, em 1983, surgiu o programa AIS, ou Ações Integradas de Saúde, destinado a promover
a integração dos serviços públicos acompanhada de discussões e movimentos sociais, desencadeados
no período de redemocratização do país, que passavam a exigir saúde como direito do cidadão. Tais
fatos propiciaram o surgimento de propostas mais amplas de descentralização das ações de saúde
e mudanças na sua operacionalização, como foi o caso do Sistema Unificado e Descentralizado de
Saúde (SUDS), em 1987.
No período de 1987 a 1994, a maioria das unidades de saúde estaduais que prestavam serviços de
atenção primária, como as UBS e os laboratórios locais, foi repassada à gerência dos municípios do
interior do Estado e da Grande São Paulo, com exceção da Capital.
Em 1996, o governo paulistano optou pelo desenvolvimento do Plano de Atendimento à Saúde

(PAS), um sistema desvinculado do SUS. Por esse motivo, a Secretaria de Estado de Saúde manteve
com ela a gerência e gestão das UBS, ambulatórios e hospitais gerais próprios, situados na Capital,
bem como deu início ao Programa de Saúde da Família (Qualis/PSF) na suas regiões periféricas.
Embora o processo de municipalização dos serviços de atenção primária estadual já tivesse ocorrido
na maior parte do Estado, o desenvolvimento da gestão municipal de saúde chegou mais tarde e
de forma mais lenta, iniciando-se apenas em 1993, quando o Ministério da Saúde editou a Norma
Operacional Básica.
A NOB-SUS 1993 criou as formas alternativas de gestão: incipiente, parcial e semiplena. Apenas
neste último nível, os municípios assumiam responsabilidades e tinham maior controle da gestão
do sistema. A norma também estabeleceu as comissões intergestoras (tripartite e bipartite) e previu
as transferências de recursos fundo a fundo, conforme o tipo de gestão.
A política de descentralização foi reforçada após a edição, em 1996, de uma nova norma operacional
básica, a NOB-SUS 1996, que atribuía ao gestor municipal a responsabilização pela situação de
saúde de sua população e pela organização e desenvolvimento das ações no sistema municipal de
48
saúde, estabelecendo a Gestão Plena de Sistema de Saúde Municipal (GPSM) e a Gestão Plena de
Atenção Básica de Saúde para os municípios.
No Estado de São Paulo, desde 1995, foi grande o avanço do processo de descentralização coordenado
pela Secretaria de Estado da Saúde em parceria com o Conselho de Secretários Municipais de Saúde
(COSEMS). Em 2003, já eram 161 municípios gestores plenos de saúde e 482 gestores plenos de
atenção básica, restando apenas dois municípios não habilitados.
A Capital permaneceu sem habilitação até o final de 2000. Em 2001, pleiteou e conseguiu a sua
classificação na Gestão Plena de Atenção Básica em Saúde, após comprovar as condições de acesso
a essa categoria, marcando seu pleno retorno ao SUS. Até meados de 2002, todas as unidades de
atenção primária, inclusive as do Qualis/PSF, foram transferidas para a gestão municipal. Hoje,
podemos afirmar que, no Estado, a atenção primária é totalmente gerida pela esfera municipal.
Por uma visão crítica das propostas de comando

único municipal - a conciliação entre a
descentralização e os demais princípios do SUS
A implementação da NOB-SUS 1996, ao criar as categorias de gestão municipal, permitiu inegáveis
avanços no processo de descentralização, como é o caso do financiamento per capita do sistema,
decorrente da implementação do Piso da Atenção Básica (PAB) para as ações de atenção primária
desenvolvidas pelos municípios. A mesma NOB ainda introduziu incentivos específicos para áreas
estratégicas do sistema, aumentando a transferência de recursos fundo a fundo.
Por outro lado, os municípios que se habilitaram na gestão plena de sistema passaram a assumir o
controle de todos os serviços de saúde que atendiam a sua população, recebendo, diretamente para
o Fundo Municipal de Saúde, os recursos federais (tetos financeiros) destinados a esses serviços,
rompendo com a lógica de pagamento por serviços prestados.
Contudo, a descentralização traz novos desafios, a serem levados em conta, para que o
desenvolvimento do sistema possa atingir o seu objetivo de garantir o acesso universal e eqüitativo
da população à saúde.
De fato, no próprio texto da NOB-SUS 1996, menciona-se, ao lado das vantagens da responsabilização
dos gestores municipais, “o elevado risco de atomização desordenada dessas partes do SUS,
permitindo que um sistema municipal se desenvolva em detrimento de outro, ameaçando, até
mesmo, a unicidade do SUS”.
Mendes aponta problemas reais ocorridos no processo de municipalização em diversas regiões do

Brasil, em que os municípios expandem a atenção médica sem nenhuma articulação regional, o que
gera desperdício de recursos públicos por ineficiência assistencial, com serviços de saúde (hospitais)
apresentando baixa taxa de ocupação, aparelhos de apoio laboratorial (ultrassom, por exemplo)
trabalhando com ociosidade, entre outros problemas.
A descentralização não tem conseguido, por si só, determinar transformações significativas no

modelo assistencial adotado nas regiões, repetindo, na escala municipal, erros anteriores.
49
Os conflitos do gestores municipais entre si e com o gestor estadual, muitas vezes limitados à
discussão sobre a divisão de tetos financeiros do SUS (insuficientes para o Estado de São Paulo),
refletem, entre outros pontos, a imprecisão na definição do papel do gestor estadual e a ausência de
um desenho de regionalização do sistema. Tais fatos dificultam a atribuição de responsabilidades
sobre as ações de saúde regionais, inclusive aquelas prestadas por um município com gestão plena,
destinadas não só a seus munícipes, mas, também, aos cidadãos de municípios vizinhos.
Assim, pode-se dizer que o avanço na regionalização e na hierarquização da rede de serviços do SUS
não acompanhou, adequadamente, o processo de municipalização no Estado, tal como ocorreu no
país.
O problema foi reconhecido pelo Ministério da Saúde e tornou-se objeto principal da Norma
Operacional da Assistência a Saúde, a NOAS-SUS 2001, republicada em 2002, que propôs, para
o aprimoramento do processo de descentralização, uma estratégia de regionalização mediante a
elaboração e implementação de um Plano Diretor de Regionalização. Esse plano define as áreas
geográficas (módulos), os fluxos e pactuações entre os gestores - Programação Pactuada Integrada,
ou PPI -, para organizar, efetivamente, uma rede hierarquizada e regionalizada.
O Ministério da Saúde estabelece cooperação financeira com órgãos das três esferas
e com entidades públicas e privadas mediante três formas de descentralização de
recursos:
»» transferência de recursos, pelo Fundo Nacional de Saúde aos municípios,

estados e Distrito Federal, de forma regular e automática (repasse fundo
a fundo);
»» remuneração de serviços produzidos, que consiste no pagamento

direto aos prestadores estatais ou privados, contratados e conveniados,
contra apresentação de faturas, referentes a serviços prestados junto à
população;
»» celebração de convênios e instrumentos similares, com órgãos ou

entidades federais, estaduais e do Distrito Federal, prefeituras municipais
e organizações não-governamentais, interessados em financiamentos de
projetos específicos na área da saúde.
As três formas de descentralização apresentadas possuem suas peculiaridades e,

portanto, aplicabilidade. No entanto, a sistemática fundo a fundo tem sido tratada
por esse Ministério como a mais eficiente e a que mais concretiza os objetivos e
princípios do SUS.
Em seu bojo não está somente a descentralização das ações de saúde, consoante os
princípios do federalismo, e a hierarquização do SUS. Figura também a participação
social no processo de definição de prioridades, de adequação do modelo
50
assistencial à realidade do município e de fiscalização da correta aplicação dos

recursos destinados à saúde. O emprego dessa forma de descentralização melhora
a utilização de recursos, permite identificar com mais precisão as necessidades de
cada comunidade, reduz o desperdício, inibe a fraude e aproxima os cidadãos dos
gestores responsáveis, aumentando o controle social. Pode, pois, ser considerada
uma das melhores formas encontradas para a descentralização em todo serviço
público brasileiro.
2000.
Descentralização: é entendida como uma redistribuição das responsabilidades

quanto ás ações e serviços de saúde entre os vários níveis de governo, a partir da
idéia de que quanto mais perto do fato a decisão for tomada, mais chance haverá
de acerto. Deverá haver uma profunda redefinição das atribuições dos vários níveis
de governo com um nítido reforço do poder municipal sobre a saúde – o que é
denominado municipalização da saúde.
Descentralizar é redistribuir poder e responsabilidades entre os três níveis de

governo. Na saúde, a descentralização tem como objetivo prestar serviços com
maior qualidade e garantir o controle e a fiscalização pelos cidadãos. Quanto mais
perto estiver a decisão, maior a chance de acerto. No SUS a responsabilidade pela
saúde deve ser descentralizada até o município. Isto significa dotar o município de
condições gerenciais, técnicas, administrativas e financeiras para exercer esta função.
A decisão deve ser de quem executa, que deve ser o que está mais perto do problema.
A descentralização, ou municipalização, é uma forma de aproximar o cidadão das
decisões do setor e significa a responsabilização do município pela saúde de seus
cidadãos. É também uma forma de intervir na qualidade dos serviços prestados.
Para fazer valer o princípio da descentralização, existe a concepção constitucional

do mando único. Cada esfera de governo é autônoma e soberana nas suas decisões
e atividades, respeitando os princípios gerais e a participação da sociedade. Assim, a
autoridade sanitária do SUS é exercida na União pelo ministro da saúde, nos estados
pelos secretários estaduais de saúde e nos municípiospelos secretários ou chefes de
departamentos de saúde. Eles são também conhecidos como ”gestores” do sistema
de saúde.
Fonte: CUNHA J.P.P., CUNHA ROSANI R. E. Sistema Único de Saúde - SUS: princípios. In: CAMPOS,
F. E., OLIVEIRA JÚNIOR, M., TONON, L. M. Cadernos de Saúde. Planejamento e Gestão em Saúde.
Belo Horizonte: COOPMED, 1998. Cap. 2, p. 11-26.
51
1) Explique como ocorre o processo de descentralização do SUS.
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CAPÍTULO 3
Participação popular
Os Conselhos de Saúde, que devem existir nos três níveis de governo, são órgãos
deliberativos, de caráter permanente, compostos com a representatividade de toda
a sociedade. Sua composição deve ser paritária, com metade de seus membros
representando os usuários e a outra metade, o conjunto composto por governo,
trabalhadores da saúde e prestadores privados. Os conselhos devem ser criados
por lei do respectivo âmbito de governo, onde serão definidas a composição do
colegiado e outras normas de seu funcionamento.
Só se pode alcançar um grande êxito quando nos mantemos fiéis

a nós mesmos.
(Friedrich Nietzsche)
O SUS foi fruto de um amplo debate democrático. Mas a participação da sociedade

não se esgotou nas discussões que deram origem ao SUS. Esta democratização
também deve estar presente no dia a dia do sistema. Para isto, devem ser criados
Conselhos e as Conferências de Saúde, que tem como função formular estratégias,
controlar e avaliar a execução da política de saúde.
Como a população pode participar do SUS?
Como funciona essa participação?
Nesse capítulo vamos compreender qual é o real objetivo da participação popular

no Sistema Único de Saúde.
A obrigatoriedade da formação e do funcionamento dos conselhos de saúde tem impulsionado

a sociedade a participar dos rumos tomados pelo SUS. Não obstante haver problemas como a
baixa qualificação dos conselheiros em boa parte dos municípios, a participação é um exercício de
aprendizado constante.
Hoje existem quase todos os conselhos de saúde que são possíveis existir, ou seja, o Conselho
Nacional de Saúde existe e nunca esteve tão atuante; os conselhos estaduais de saúde também
existem todos e cada vez mais inserem-se e qualificam-se para melhorar a participação, o controle e
a harmonização das políticas de saúde. Da mesma forma é o caso do Distrito Federal.
53
Já no que tange aos municípios, constata-se que mais de 98% destes contam com conselhos
formados e atuantes. Até por serem em maior número e por estarem em contato com realidades
extremamente diversas, é no nível municipal que se deve trabalhar com prioridade para qualificação
dos conselheiros de saúde para o exercício de suas atribuições. Somados, os conselheiros de saúde
formam um exército de pessoas, representantes dos mais diversos setores da sociedade, atuantes na
área da saúde. Há, assim, o aumento e o constante aperfeiçoamento do controle e da participação
social no âmbito do SUS.
2000.
Participação popular: é a garantia de que a população, através de suas entidades

representativas, participará do processo de formulação das políticas de saúde e
do controle da sua execução, em todos os níveis, desde o federal até o local. Essa
participação deve se dar nos Conselhos de Saúde, com representação paritária de
usuários, governo, profissionais de saúde e prestadores de serviço. Outra forma de
participação são as conferências de saúde, periódicas, para definir prioridades e
linhas de ação sobre a saúde.
Texto do artigo: “Cidadania, participação popular e saúde: com a palavra, os usuários

da Rede Pública de Serviços”, BOSI, M. L. M. & AFFONSO, K. C.: Cad. Saúde Pública,
Rio de Janeiro, 14(2):355-365, abr-jun, 1998. Disponível em: <http://www.scielo.br/
pdf/csp/v14n2/0113.pdf>
Este estudo versa o tema da cidadania e da participação popular no campo da saúde,

enfocando as concepções de um grupo social específico os usuários das Unidades
de Cuidados Básicos de Saúde da Área Programática do Município do Rio de Janeiro
, dando continuidade à discussão que iniciamos em outro número deste periódico
(BOSI, 1994), em que abordamos a questão baseando-nos na subjetividade dos
profissionais de saúde atuantes nessas mesmas Unidades.
Introdução
No caso brasileiro, o desafio que se coloca é o de materializar em práticas as conquistas
estabelecidas no plano legal. Toda reflexão que será aqui desenvolvida sobre a
questão do direito à saúde, a exemplo dos demais direitos sociais, pressupõe que
sua conceituação deriva de “um processo dinâmico e histórico onde estes direitos
emergem gradualmente de lutas que o homem trava por sua própria emancipação
e das transformações das condições de vida que estas lutas produzem” (Bobbio,
1992:32).
54
Dentro do que aqui denominamos processo de construção dos direitos em saúde,

destacamos dois aspectos como fundamentais: o primeiro deles, a construção de
uma consciência sanitária entendida no contexto deste estudo como “a tomada de
consciência de que a saúde é um direito da pessoa” (Berlinguer, 1978:50); o segundo
aspecto, intrinsecamente associado ao primeiro, a participação popular como
mecanismo fundamental no referido processo. Dentro do tema Cidadania e Saúde,
a questão da participação popular não pode ser, portanto, negligenciada, daí seu
destaque dentro deste estudo, especialmente por se constituir também em direito
garantido no texto constitucional, compondo uma das principais diretrizes do atual
sistema de saúde.
Metodologia
Nosso estudo desenvolveu-se junto aos usuários que freqüentam as Unidades de
Saúde pertencentes à Área Programática 3.1 (AP-3.1) do Município do Rio de Janeiro.
Esta área envolve a região da Ilha do Governador e Leopoldina, abrangendo, à época
do estudo, um total de 38 bairros e 84 favelas - população que representa 14,5% da
população total do Município do Rio de Janeiro, sendo a terceira área em densidade
demográfica no município (Carvalho, 1991).
Nosso espaço de observação correspondeu, portanto, às unidades públicas de

serviços básicos, localizadas na área programática em que se insere a Universidade
Federal do Rio de Janeiro (AP-3.1), o que significa dizer que trabalhamos com um
universo de cinco unidades: algumas ligadas a instituições formadoras - Germano
Sinval Faria (Ensp), Vila do João (UFRJ) , e as não vinculadas centros municipais
de saúde de Ramos, Penha e Ilha do Governador. Sendo, fundamentalmente, a
dimensão subjetiva o plano no qual se situa nosso objeto, o material básico com que
trabalhamos foi o discurso dos agentes. A natureza do objeto impôs a metodologia
qualitativa como concepção teórica de abordagem, na medida em que se apresenta
como “aquela capaz de incorporar a questão do significado e da intencionalidade
como inerentes aos atos, às relações e às estruturas sociais” (MINAYO, 1992:10).
Dentre as técnicas disponíveis, optamos pela entrevista, elegendo, na medida

do possível, o procedimento não diretivo, por entendê-lo como um meio que
possibilitaria ao entrevistado discorrer sobre o tema em questão, sob uma lógica
própria. Entretanto, optar por esta técnica não implica destituí-la de problemas, a
começar pelo que se entende por não diretividade (MICHELAT, 1975; THIOLLENT,
1987).
Cidadania, participação popular e saúde: a

visão dos usuários
A análise do material obtido das entrevistas levantou um grande volume de
informações que, após sucessivas leituras e classificações, foram organizadas em
55
torno do que se poderia considerar quatro grandes temas, por meio dos quais
procuramos apreender nosso objeto: o conceito de saúde, a consciência sanitária, o
cotidiano do atendimento, a transformação do quadro atual.
Conclusão
Por meio deste estudo, constatamos, mais uma vez, a falta de correspondência entre
o discurso legal e a realidade concreta a que se referem. No caso específico do setor
saúde, há ainda um longo caminho a ser percorrido até que se conquiste a eqüidade.
A despeito dos avanços obtidos no plano legal, a realidade dos serviços oferecidos
à população em muito se distancia da garantia do direito à saúde, tão almejada em
nosso País.
Para tanto, há que se considerar o papel dos usuários em sua relação com os
profissionais e serviços, diante do desafio de construção de uma consciência
sanitária; por outro lado, reafirma-se aqui a necessidade de estudos fundamentados
na abordagem qualitativa, a fim de inserir a subjetividade dos atores - dimensão, em
geral, esquecida nos planos e programas do setor.
Em relação às concepções dos usuários, a presente investigação apontou

importantes elementos, os quais se, por um lado, constatam o distanciamento do
grupo da condição de cidadãos, por outro, identificam aspectos fundamentais que,
embora presentes na subjetividade do grupo, não encontram canais de expressão,
principalmente no plano concreto das práticas.
Por último, cabe ressaltar o papel estratégico das relações estabelecidas no cotidiano
dos serviços para o processo de mudança social e construção dos direitos, em
especial, no campo da saúde.
Comunicação, informação e participação popular nos conselhos de saúde de Valdir

de Castro Oliveira: Saúde e Sociedade v.13, n.2, p.56-69, maio-ago 2004. Disponível
em: <http://www.scielo.br/pdf/sausoc/v13n2/06.pdf>
A gestão semiplena e a participação popular na administração da saúde de

PESSOTO, U. C.; NASCIMENTO, P. R. & HEIMANN, L. S.: Cad. Saúde Pública, Rio de
Janeiro, 17(1):89-97, jan-fev, 2001. Disponível em: < http://www.scielosp.org/pdf/
csp/v17n1/4064.pdf >
Educação Popular: de uma prática alternativa a uma estratégia de gestão participativa

das políticas de saúde de Eymard Mourão Vasconcelos: PHYSIS: Rev. Saúde Coletiva,
Rio de Janeiro, 14(1):67-83, 2004. Disponível em: <http://www.scielo.br/pdf/physis/
v14n1/v14n1a05.pdf>
56
1) Explique como detalhes como funciona a participação popular no SUS.
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CAPÍTULO 4
Participação da União, estados e
municípios e responsabilidades
Você precisa fazer aquilo que pensa que não é capaz de fazer.
(Eleanor Roosevelt)
A responsabilidade pelos serviços e ações de saúde é do Poder Público, sem, no

entanto, eximir o dever das pessoas, da família, das empresas e da sociedade para
com a sua promoção e proteção.
O funcionamento do SUS, todavia, é de responsabilidade direta de seus gestores.

Tais responsabilidades estão insculpidas na NOB/96.
Mas como funciona a participação da União dos Estados e Municípios?
Quais são suas responsabilidades?
Vamos discutir e aprender um pouco mais nesse capítulo.
Responsabilidade dos municípios
Sendo o município o ente federado ideal para a prestação e o desenvolvimento dos serviços e das
ações de saúde, sua responsabilidade para com o SUS é grande. Para tanto, cada vez mais, os
municípios passam por um constante processo de aperfeiçoamento e de capacitação para assumir a
total responsabilidade pela saúde.
O processo está em curso. Há dois níveis de habilitação, com níveis diferentes de prerrogativas e
de responsabilidades: a gestão plena da atenção básica e a gestão plena do sistema municipal. No
primeiro caso, o município assume as responsabilidades e recebe recursos fundo a fundo para com
a atenção básica à saúde. No segundo, responsabiliza-se pela totalidade dos serviços de saúde, o que
pressupões alta capacidade técnica e administrativa, sendo que os recursos devidos também são
transferidos fundo a fundo.
Independentemente da gerência dos estabelecimentos prestadores de serviços ser estatal ou

privada, a gestão de todo o sistema municipal é, necessariamente, da competência do poder público
e exclusiva desta esfera de governo, respeitadas as atribuições do respectivo conselho e de outras
diferentes instâncias de poder.
58
A realidade objetiva do poder público, nos municípios brasileiros, é muito diferenciada, caracterizando
diferentes modelos de organização, de diversificação de atividades, de disponibilidade de recursos e
de capacitação gerencial, o que, necessariamente, configura modelos distintos de gestão.
O caráter diferenciado do modelo de gestão é transitório, uma vez que todo e qualquer município
pode ter uma gestão plenamente desenvolvida, levando em conta que o poder constituído, neste
nível, tem uma capacidade de gestão intrinsecamente igual e os seus segmentos populacionais
dispõem dos mesmos direitos.
Os sistemas municipais de saúde apresentam níveis diferentes de complexidade, sendo comum

estabelecimentos ou órgãos de saúde de um município atenderem usuários encaminhados por outro.
Em vista disso, quando o serviço requerido para o atendimento da população estiver localizado em
outro município, as negociações para tanto devem ser efetivadas exclusivamente entre os gestores
municipais.
Essa relação, mediada pelo Estado, tem como instrumento de garantia a programação pactuada e
integrada na Comissão Intergestores Bipartite (CIB) regional ou estadual e submetida ao conselho
de saúde correspondente. A discussão de eventuais impasses, relativos à sua operacionalização,
deve ser realizada também no âmbito dessa comissão, cabendo, ao gestor estadual, a decisão
sobre problemas surgidos na execução das políticas aprovadas. No caso de recurso, este deve ser
apresentado ao Conselho Estadual de Saúde (CES).
Outro aspecto importante a ser ressaltado é que a gerência (comando) dos estabelecimentos ou
órgãos de saúde de um município é da pessoa jurídica que opera o serviço, sejam estatais (federal,
estadual ou municipal) sejam privados. Assim, a relação desse gerente deve ocorrer somente com o
gestor do município onde o seu estabelecimento está sediado, seja para atender à população local,
seja para atender à referenciada de outros municípios.
O gestor do sistema municipal é responsável pelo controle, pela avaliação e pela auditoria dos
prestadores de serviços de saúde (estatais ou privados) situados em seu município. No entanto,
quando um gestor municipal julgar necessário uma avaliação específica ou auditagem de uma
entidade que lhe presta serviços, localizada em outro município, recorre ao gestor estadual.
Em função dessas peculiaridades, o pagamento final a um estabelecimento pela prestação de serviços

requeridos na localidade ou encaminhados de outro município é sempre feito pelo poder público do
município sede do estabelecimento.
Os recursos destinados ao pagamento das diversas ações de atenção à saúde prestadas entre
municípios são alocados, previamente, pelo gestor que demanda esses serviços ao Município sede do
prestador. Este município incorpora os recursos ao seu teto financeiro. A orçamentação é feita com
base na programação pactuada e integrada entre gestores, que é mediada pelo estado e aprovada na
CIB regional e estadual e no respectivo conselho de saúde.
Quando um município, que demanda serviços a outro, ampliar a sua própria capacidade resolutiva,
pode requerer, ao gestor estadual, que a parte de recursos alocados no município vizinho seja
59
realocada para o seu município. Esses mecanismos conferem um caráter dinâmico e permanente ao
processo de negociação da programação integrada, em particular quanto à referência intermunicipal.
Referência: SUS princípios e Conquistas - Ministério da Saúde- Secretaria Executiva- Brasília, DF

2000.
Responsabilidade dos estados

São identificados quatro papéis básicos para o estado, os quais não são, necessariamente, exclusivos
e sequenciais. A explicitação a seguir apresentada tem por finalidade permitir o entendimento da
função estratégica objetivada para a gestão neste nível de Governo.
O primeiro desses papéis é exercer a gestão do SUS, no âmbito estadual.
O segundo papel é promover as condições e incentivar o poder municipal para que assuma a gestão
da atenção a saúde de seus munícipes, sempre na perspectiva da atenção integral.
O terceiro é assumir, em caráter transitório (o que não significa caráter complementar ou

concorrente), a gestão da atenção à saúde daquelas populações pertencentes a municípios que ainda
não tomaram para si esta responsabilidade.
As necessidades reais não atendidas são sempre a força motriz para exercer esse papel, no entanto,
é necessário um esforço do gestor estadual para superar tendências históricas de complementar
a responsabilidade do município ou concorrer com esta função, o que exige o pleno exercício do
segundo papel.
Finalmente, o quarto, o mais importante e permanente papel do estado é ser o promotor da

harmonização, da integração e da modernização dos sistemas municipais, compondo, assim, o SUS-
Estadual.
O exercício desses papeis pelo gestor requer a configuração de sistemas de apoio logístico e de
atuação estratégica que envolvem responsabilidades nas três esferas de governo e são sumariamente
caracterizados como de:
a. informação informatizada;
b. financiamento;
c. programação, acompanhamento, controleeavaliação;
d. apropriação de custos e avaliação econômica;
e. desenvolvimento de recursos humanos;
f. desenvolvimento e apropriação de ciência e tecnologias; e
g. comunicação social e educação em saúde.
60
O desenvolvimento desses sistemas, no âmbito estadual, depende do pleno funcionamento do

Conselho Estadual de Saúde (CES) e da Comissão Intergestores Bipartite (CIB), nos quais se
viabilizam a negociação e o pacto IH Retirado da NOB/96 com os diversos atores envolvidos.
Depende, igualmente, da ratificação das programações e decisões relativas aos tópicos a seguir
especificados:
a. plano estadual de saúde, contendo as estratégias, asprioridades e as respectivas

metas de ações e serviços resultantes, sobretudo, da integração das programações
dos sistemas municipais;
b. estruturação e operacionalização do componente estadual do Sistema Nacional de

Auditoria;
c. estruturação e operacionalização dos sistemas de processamento de dados, de

informação epidemiológica, de produção de serviços e de insumos críticos;
d. estruturação e operacionalização dos sistemas de vigilância epidemiológica, de

vigilância sanitária e de vigilância alimentar e nutricional;
e. estruturação e operacionalização dos sistemas de recursos humanos e de ciência e

tecnologia;
f. elaboração do componente estadual de programações de abrangência nacional,

relativas a agravos que constituam riscos de disseminação para além do seu limite
territorial;
g. elaboração do componente estadual da rede de laboratórios de saúde pública;
h. estruturação e operacionalização do componente estadual de assistência

farmacêutica;
i. responsabilidade estadual no tocante à prestação de serviços ambulatoriais e

hospitalares de alto custo, ao tratamento fora do domicílio e à disponibilidade de
medicamentos e insumos especiais, sem prejuízo das competências dos sistemas
municipais;
j. definição e operação das políticas de sangue e hemoderivados; e
k. manutenção de quadros técnicos permanentes e compatíveis com o exercício do

papel de gestor estadual;
l. implementação de mecanismos visando a integração das políticas e das ações de

relevância para a saúde da população, de que são exemplos aquelas relativas a
saneamento, recursos hídricos, habitação e meio ambiente.
2000.
61
Responsabilidade da União
No que diz respeito ao gestor federal, são identificados quatro papéis básicos, quais sejam:
a. exercer a gestão do SUS, no âmbito nacional;
b. promover as condições e incentivar o gestor estadual com vistas ao desenvolvimento

dos sistemas municipais, de modo a conformar o SUS-Estadual;
c. fomentar a harmonização, a integração e a modernização dos sistemas estaduais

compondo, assim, o SUS Nacional; e
d. exercer as funções de normalização e de coordenação no que se refere à gestão

nacional do SUS.
Da mesma forma que no âmbito estadual, o exercício dos papéis do gestor federal requer a
configuração de sistemas de apoio logístico e de atuação estratégica, que consolidam os sistemas
estaduais e propiciam, ao SUS, maior eficiência com qualidade, quais sejam:
a. informação informatizada;
b. financiamento;
c. programação, acompanhamento, controle e avaliação;
d. apropriação de custos e avaliação econômica;
e. desenvolvimento de recursos humanos;
f. desenvolvimento e apropriação de ciência e tecnologias; e
g. comunicação social e educação em saúde.
O desenvolvimento desses sistemas depende, igualmente, da viabilização de negociações com os

diversos atores envolvidos e da ratificação das programações e decisões, o que ocorre mediante o
pleno funcionamento do Conselho Nacional de Saúde (CNS) e da Comissão Intergestores Tripartite
(CIT).
Depende, além disso, do redimensionamento da direção nacional do sistema, tanto em termos da

estrutura, quanto de agilidade e de integração, como no que se refere às estratégias, aos mecanismos
e aos instrumentos de articulação com os demais níveis de gestão, destacando-se:
a. a elaboração do Plano Nacional de Saúde, contendo as estratégias, as prioridades

nacionais e as metas da programação integrada nacional, resultante, sobretudo,
das programações estaduais e dos demais órgãos governamentais, que atuam na
prestação de serviços, no setor saúde;
62
b. a viabilização de processo permanente de articulação das políticas externas ao

setor, em especial com os órgãos que detém, no seu conjunto de atribuições, a
responsabilidade por ações atinentes aos determinantes sociais do processo saúde-
doença das coletividades;
c. o aperfeiçoamento das normas consubstancia da sem diferentes instrumentos

legais, que regulamentam, atualmente, as transferências automáticas de recursos
financeiros, bem como as modalidades de prestação de contas;
d. a definição e a explicitação dos fluxos financeiros próprios do SUS, frente aos órgãos
governamentais de controle interno e externo e aos conselhos de saúde, com ênfase
na diferenciação entre as transferências automáticas a estados e municípios com
função gestora;
e. a criação e a consolidação de critérios e mecanismos de alocação de recursos

federais e estaduais para investimento, fundados em prioridades definidas pelas
programações e pelas estratégias das políticas de reorientação do sistema;
f. a transformação nos mecanismos de financiamento federal das ações, com o

respectivo desenvolvimento de novas formas de informatização, compatíveis à
natureza dos grupos de ações, especialmente as básicas, de serviços complementares
e de procedimentos de alta e média complexidade, estimulando o uso dos mesmos
pelos gestores estaduais e municipais;
g. o desenvolvimento de sistemáticas de transferência de recursos vinculada ao

fornecimento regular, oportuno e suficiente de informações específicas, e que
agreguem o conjunto de ações e serviços de atenção à saúde, relativo a grupos
prioritários de eventos vitais ou nosológicos;
h. a adoção, como referência mínima, das tabelas nacionais de valores do SUS, bem
assim a flexibilização do seu uso diferenciado pelos gestores estaduais e municipais,
segundo prioridades locais e ou regionais;
i. o incentivo aos gestores estadual e municipal ao pleno exercício das funções de

controle, avaliação e auditoria, mediante o desenvolvimento e a implementação
de instrumentos operacionais, para o uso das esferas gestoras e para a construção
efetiva do Sistema Nacional de Auditoria;
j. o desenvolvimento de atividades de educação e de comunicação social;
k. o incremento da capacidade reguladora da direção nacional do SUS, em relação

aos sistemas complementares de prestação de serviços ambulatoriais e hospitalares
de alto custo, de tratamento fora do domicílio, bem assim de disponibilidade de
medicamentos e insumos especiais;
l. a reorientação e a implementação dos sistemas de vigilância epidemiológica,

de vigilância sanitária, de vigilância alimentar e nutricional, bem como o
63
redimensionamento das atividades relativas à saúde do trabalhador e às de execução

da vigilância sanitária de portos, aeroportos e fronteiras;
m. a reorientação e a implementação dos diversos sistemas de informações

epidemiológicas, bem assim de produção de serviços e de insumos críticos;
n. a reorientação e a implementação do sistema de redes de laboratórios de referência

para o controle da qualidade, para a vigilância sanitária e para a vigilância
epidemiológica;
o. a reorientação e a implementação da política nacional de assistência farmacêutica;
p. o apoio e a cooperação a estados e municípios para a implementação de ações

voltadas ao controle de agravos, que constituam risco de disseminação nacional;
q. a promoção da atenção à saúde das populações indígenas, realizando, para tanto, as

articulações necessárias, intra e intersetorial;
r. a elaboração de programação nacional, pactuada com os estados, relativa à execução

de ações específicas voltadas ao controle de vetores responsáveis pela transmissão
de doenças, que constituem risco de disseminação regional ou nacional, e que
exijam a eventual intervenção do poder federal;
s. a identificação dos serviços estaduais e municipais de referência nacinal, com vistas

ao estabelecimento dos padrões técnicos da assistência à saúde;
t. a estimulação, a indução e a coordenação do desenvolvimento científico e tecnológico

no campo da saúde, mediante interlocução crítica das inovações científicas e
tecnológicas, por meio da articulação intra e intersetorial;
u. a participação na formulação da política e na execução das ações de saneamento

básico.
2000.
Para complementar o conteúdo trabalhado, abaixo a apostila do Ministério da Saúde:

O SUS no seu município garantindo saúde para todos. 2ª edição. Brasília, 2009.
Disponível em: <http://www.pmfi.pr.gov.br/Portal/VisualizaObj.aspx?IDObj=9952>.
Acessado: 04.07.2012.
64
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_______________________________________________________________
1) Explique quais são as responsabilidades dos municípios.
2) Explique quais são as responsabilidades dos estados e da União.
65
PRINCIPAIS LEIS UNIDADE IV
CAPÍTULO 1
Leis e pactos
Há duas décadas, com a publicação da Constituição de 1988, foi criado o Sistema

Único de Saúde. Entre os seus princípios, vale ressaltar a descentralização das ações
de saúde e o seu caráter participativo. Tal qualidade é uma conquista da rede pública
de saúde porque formaliza o reconhecimento de que o município é o principal
responsável pela saúde da população.
O verdadeiro homem mede a sua força, quando se defronta com

o obstáculo.
(Antoine de Saint-Exupéry)
66
PRINCIPAIS LEIS │ UNIDADE IV
Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas
sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e
ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e
recuperação.
Quais são as leis e os pactos que regem o SUS?
Nessa unidade você vai aprender as principais leis e pactos que regem o Sistema
Único de Saúde.
Principais leis
A legislação básica do SUS é:
Constituição Federal de 1988

Abaixo os principais artigos da Constituição Federal de 1988.
Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante

políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de
outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua
promoção, proteção e recuperação.
Art. 197. São de relevância pública as ações e serviços de saúde, cabendo ao

poder público dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentação, fiscalização
e controle, devendo sua execução ser feita diretamente ou através de terceiros
e, também, por pessoa física ou jurídica de direito privado.
Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada

e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as
seguintes diretrizes:
I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo;
II - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem

prejuízo dos serviços assistenciais;
III - participação da comunidade.
§ 1o O sistema único de saúde será financiado, nos termos do art. 195, com
recursos do orçamento da seguridade social, da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, além de outras fontes.
§ 2o A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios aplicarão,

anualmente, em ações e serviços públicos de saúde recursos mínimos derivados
da aplicação de percentuais calculados sobre:
67
UNIDADE IV │ PRINCIPAIS LEIS
I - no caso da União, na forma definida nos termos da lei complementar

prevista no § 3o
II - no caso dos Estados e do Distrito Federal, o produto da arrecadação dos

impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de que tratam os arts. 157 e
159, inciso I, alínea a, e inciso II, deduzidas as parcelas que forem transferidas
aos respectivos Municípios;
III - no caso dos Municípios e do Distrito Federal, o produto da arrecadação

dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam os arts. 158
e 159, inciso I, alínea b e § 3o.
§ 3o Lei complementar, que será reavaliada pelo menos a cada cinco anos,
estabelecerá:
I - os percentuais de que trata o § 2o;
II - os critérios de rateio dos recursos da União vinculados à saúde destinados

aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, e dos Estados destinados
a seus respectivos Municípios, objetivando a progressiva redução das
disparidades regionais;
III - as normas de fiscalização, avaliação e controle das despesas com saúde

nas esferas federal, estadual, distrital e municipal;
IV - as normas de cálculo do montante a ser aplicado pela União.
Art. 199. A assistência à saúde é livre à iniciativa privada.
§ 1o As instituições privadas poderão participar de forma complementar do

sistema único de saúde, segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito
público ou convênio, tendo preferência as entidades filantrópicas e as sem fins
lucrativos.
§ 2o É vedada a destinação de recursos públicos para auxílios ou subvenções às

instituições privadas com fins lucrativos.
§ 3o É vedada a participação direta ou indireta de empresas ou capitais

estrangeiros na assistência à saúde no País, salvo nos casos previstos em lei.
§ 4o A lei disporá sobre as condições e os requisitos que facilitem a remoção

de órgãos, tecidos e substâncias humanas para fins de transplante, pesquisa e
tratamento, bem como a coleta, processamento e transfusão de sangue e seus
derivados, sendo vedado todo tipo de comercialização.
Art. 200. Ao sistema único de saúde compete, além de outras atribuições, nos

termos da lei:
I - controlar e fiscalizar procedimentos, produtos e substâncias de

interesse para a saúde e participar da produção de medicamentos,
68
equipamentos, imunobiológicos, hemoderivados e outros

insumos;
II - executar as ações de vigilância sanitária e epidemiológica, bem

como as de saúde do trabalhador;
III - ordenar a formação de recursos humanos na área de saúde;
IV - participar da formulação da política e da execução das ações

de saneamento básico;
V - incrementar em sua área de atuação o desenvolvimento

científico e tecnológico;
VI - fiscalizar e inspecionar alimentos, compreendido o controle

de seu teor nutricional, bem como bebidas e águas para consumo
humano;
VII - participar do controle e fiscalização da produção, transporte,

guarda e utilização de substâncias e produtos psicoativos, tóxicos
e radioativos;
VIII - colaborar na proteção do meio ambiente, nele compreendido

o do trabalho.
Lei 8.080, de 19 setembro de 1990
Abaixo os principais artigos sobre a Lei Orgânica no 8.080, de 19 de setembro de 1990.
Dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde,

a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes e dá outras
providências.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, faço saber que o Congresso Nacional decreta

e eu sanciono a seguinte lei:
Disposição Preliminar
Art. 1o Esta lei regula, em todo o território nacional, as ações e serviços de

saúde, executados isolada ou conjuntamente, em caráter permanente ou
eventual, por pessoas naturais ou jurídicas de direito Público ou privado.
69
TÍTULO I Das Disposições Gerais
Art. 2o A saúde é um direito fundamental do ser humano, devendo o Estado

prover as condições indispensáveis ao seu pleno exercício.
§ 1o O dever do Estado de garantir a saúde consiste na formulação e execução

de políticas econômicas e sociais que visem à redução de riscos de doenças e
de outros agravos e no estabelecimento de condições que assegurem acesso
universal e igualitário às ações e aos serviços para a sua promoção, proteção e
recuperação.
§ 2o O dever do Estado não exclui o das pessoas, da família, das empresas e da

sociedade.
Art. 3o A saúde tem como fatores determinantes e condicionantes, entre

outros, a alimentação, a moradia, o saneamento básico, o meio ambiente,
o trabalho, a renda, a educação, o transporte, o lazer e o acesso aos bens e
serviços essenciais; os níveis de saúde da população expressam a organização
social e econômica do País.
Parágrafo único. Dizem respeito também à saúde as ações que, por força do
disposto no artigo anterior, se destinam a garantir às pessoas e à coletividade
condições de bem-estar físico, mental e social.
TÍTULO II Do Sistema Único de Saúde - Disposição Preliminar
Art. 4o O conjunto de ações e serviços de saúde, prestados por órgãos e

instituições públicas federais, estaduais e municipais, da Administração direta
e indireta e das fundações mantidas pelo Poder Público, constitui o Sistema
Único de Saúde - SUS.
§ 1o Estão incluídas no disposto neste artigo as instituições públicas federais,

estaduais e municipais de controle de qualidade, pesquisa e produção
de insumos, medicamentos, inclusive de sangue e hemoderivados, e de
equipamentos para saúde.
§ 2o A iniciativa privada poderá participar do Sistema Único de Saúde - SUS,

em caráter complementar.
CAPÍTULO I
Dos Objetivos e Atribuições
Art. 5o São objetivos do Sistema Único de Saúde - SUS:
I - a identificação e divulgação dos fatores condicionantes e determinantes da

saúde;
II - a formulação de política de saúde destinada a promover, nos campos

econômico e social, a observância do disposto no § 1o do art. 2o desta lei;
70
III - a assistência às pessoas por intermédio de ações de promoção, proteção e

recuperação da saúde, com a realização integrada das ações assistenciais e das
atividades preventivas.
Art. 6o Estão incluídas ainda no campo de atuação do Sistema Único de Saúde

- SUS:
I - a execução de ações:
a) de vigilância sanitária;
b) de vigilância epidemiológica;
c) de saúde do trabalhador; e
d) de assistência terapêutica integral, inclusive farmacêutica;
II - a participação na formulação da política e na execução de ações de

saneamento básico;
III - a ordenação da formação de recursos humanos na área de saúde;
IV - a vigilância nutricional e a orientação alimentar;
V - a colaboração na proteção do meio ambiente, nele compreendido o do

trabalho;
VI - a formulação da política de medicamentos, equipamentos, imunobiológicos

e outros insumos de interesse para a saúde e a participação na sua produção;
VII - o controle e a fiscalização de serviços, produtos e substâncias de interesse

para a saúde;
VIII - a fiscalização e a inspeção de alimentos, água e bebidas para consumo

humano;
IX - a participação no controle e na fiscalização da produção, transporte, guarda

e utilização de substâncias e produtos psicoativos, tóxicos e radioativos;
X - o incremento, em sua área de atuação, do desenvolvimento científico e

tecnológico;
XI - a formulação e execução da política de sangue e seus derivados.
§ 1o Entende-se por vigilância sanitária um conjunto de ações capaz de

eliminar, diminuir ou prevenir riscos à saúde e de intervir nos problemas
sanitários decorrentes do meio ambiente, da produção e circulação de bens e
da prestação de serviços de interesse da saúde, abrangendo:
I - o controle de bens de consumo que, direta ou indiretamente, se relacionem

com a saúde, compreendidas todas as etapas e processos, da produção ao
consumo; e
71
II - o controle da prestação de serviços que se relacionam direta ou indiretamente

com a saúde.
§ 2o Entende-se por vigilância epidemiológica um conjunto de ações que

proporcionam o conhecimento, a detecção ou prevenção de qualquer mudança
nos fatores determinantes e condicionantes de saúde individual ou coletiva,
com a finalidade de recomendar e adotar as medidas de prevenção e controle
das doenças ou agravos.
§ 3o Entende-se por saúde do trabalhador, para fins desta lei, um conjunto

de atividades que se destina, através das ações de vigilância epidemiológica e
vigilância sanitária, à promoção e proteção da saúde dos trabalhadores, assim
como visa à recuperação e reabilitação da saúde dos trabalhadores submetidos
aos riscos e agravos advindos das condições de trabalho, abrangendo:
I - assistência ao trabalhador vítima de acidente de trabalho ou portador de

doença profissional e do trabalho;
II - participação, no âmbito de competência do Sistema Único de Saúde - SUS,

em estudos, pesquisas, avaliação e controle dos riscos e agravos potenciais à
saúde existentes no processo de trabalho;
III - participação, no âmbito de competência do Sistema Único de Saúde - SUS,

da normatização, fiscalização e controle das condições de produção, extração,
armazenamento, transporte, distribuição e manuseio de substâncias, de
produtos, de máquinas e de equipamentos que apresentam riscos à saúde do
trabalhador;
IV - avaliação do impacto que as tecnologias provocam à saúde;
V - informação ao trabalhador e à sua respectiva entidade sindical e às empresas

sobre os riscos de acidentes de trabalho, doença profissional e do trabalho,
bem como os resultados de fiscalizações, avaliações ambientais e exames de
saúde, de admissão, periódicos e de demissão, respeitados os preceitos da ética
profissional;
VI - participação na normatização, fiscalização e controle dos serviços de saúde

do trabalhador nas instituições e empresas públicas e privadas;
VII - revisão periódica da listagem oficial de doenças originadas no processo

de trabalho, tendo na sua elaboração a colaboração das entidades sindicais; e
VIII - a garantia ao sindicato dos trabalhadores de requerer ao órgão

competente a interdição de máquina, de setor de serviço ou de todo ambiente
de trabalho, quando houver exposição a risco iminente para a vida ou saúde
dos trabalhadores.
CAPÍTULO II
72
Dos Princípios e Diretrizes
Art. 7o As ações e serviços públicos de saúde e os serviços privados contratados ou

conveniados que integram o Sistema Único de Saúde - SUS, são desenvolvidos
de acordo com as diretrizes previstas no art. 198 da Constituição Federal,
obedecendo ainda aos seguintes princípios:
I - universalidade de acesso aos serviços de saúde em todos os níveis de

assistência;
II - integralidade de assistência, entendida como conjunto articulado e

contínuo das ações e serviços preventivos e curativos, individuais e coletivos,
exigidos para cada caso em todos os níveis de complexidade do sistema;
III - preservação da autonomia das pessoas na defesa de sua integridade física

e moral;
IV - igualdade da assistência à saúde, sem preconceitos ou privilégios de

qualquer espécie;
V - direito à informação, às pessoas assistidas, sobre sua saúde;
VI - divulgação de informações quanto ao potencial dos serviços de saúde e a

sua utilização pelo usuário;
VII - utilização da epidemiologia para o estabelecimento de prioridades, a

alocação de recursos e a orientação programática;
VIII - participação da comunidade;
IX - descentralização político-administrativa, com direção única em cada

esfera de governo:
a) ênfase na descentralização dos serviços para os municípios;
b) regionalização e hierarquização da rede de serviços de saúde;
X - integração em nível executivo das ações de saúde, meio ambiente e

saneamento básico;
XI - conjugação dos recursos financeiros, tecnológicos, materiais e humanos

da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios na prestação de
serviços de assistência à saúde da população;
XII - capacidade de resolução dos serviços em todos os níveis de assistência; e
XIII - organização dos serviços públicos de modo a evitar duplicidade de meios

para fins idênticos.
73
CAPÍTULO III
Da Organização, da Direção e da Gestão
Art. 8o As ações e serviços de saúde, executados pelo Sistema Único de Saúde -

SUS, seja diretamente ou mediante participação compo lementar da iniciativa
privada, serão organizados de forma regionalizada e hierarquizada em níveis
de complexidade crescente.
Art. 9o A direção do Sistema Único de Saúde - SUS é única, de acordo com o

inciso I do art. 198 da Constituição Federal, sendo exercida em cada esfera de
governo pelos seguintes órgãos:
I - no âmbito da União, pelo Ministério da Saúde;
II - no âmbito dos Estados e do Distrito Federal, pela respectiva Secretaria de

Saúde ou órgão equivalente; e
III - no âmbito dos Municípios, pela respectiva Secretaria de Saúde ou órgão

equivalente.
Art. 10. Os municípios poderão constituir consórcios para desenvolver em

conjunto as ações e os serviços de saúde que lhes correspondam.
§ 1o Aplica-se aos consórcios administrativos intermunicipais o princípio

da direção única, e os respectivos atos constitutivos disporão sobre sua
observância.
§ 2o No nível municipal, o Sistema Único de Saúde - SUS, poderá organizar-

se em distritos de forma a integrar e articular recursos, técnicas e práticas
voltadas para a cobertura total das ações de saúde.
Art. 12. Serão criadas comissões intersetoriais de âmbito nacional,

subordinadas ao Conselho Nacional de Saúde, integradas pelos Ministérios e
órgãos competentes e por entidades representativas da sociedade civil.
Parágrafo único. As comissões intersetoriais terão a finalidade de articular

políticas e programas de interesse para a saúde, cuja execução envolva áreas
não compreendidas no âmbito do Sistema Único de Saúde - SUS.
Art. 13. A articulação das políticas e programas, a cargo das comissões

intersetoriais, abrangerá, em especial, as seguintes atividades:
I - alimentação e nutrição;
II - saneamento e meio ambiente;
III - vigilância sanitária e farmacoepidemiologia;
IV - recursos humanos;
V - ciência e tecnologia; e
74
VI - saúde do trabalhador.
Art. 14. Deverão ser criadas Comissões Permanentes de integração entre os

serviços de saúde e as instituições de ensino profissional e superior.
Parágrafo único. Cada uma dessas comissões terá por finalidade propor
prioridades, métodos e estratégias para a formação e educação continuada dos
recursos humanos do Sistema Único de Saúde - SUS, na esfera correspondente,
assim como em relação à pesquisa e à cooperação técnica entre essas
instituições.
TÍTULO III
Dos Serviços Privados de Assistência à Saúde
CAPÍTULO I
Do Funcionamento
Art. 20. Os serviços privados de assistência à saúde caracterizam-se pela

atuação, por iniciativa própria, de profissionais liberais, legalmente habilitados,
e de pessoas jurídicas de direito privado na promoção, proteção e recuperação
da saúde.
Art. 21. A assistência à saúde é livre à iniciativa privada.
Art. 22. Na prestação de serviços privados de assistência à saúde, serão

observados os princípios éticos e as normas expedidas pelo órgão de direção do
Sistema Único de Saúde - SUS quanto às condições para seu funcionamento.
Art. 23. É vedada a participação direta ou indireta de empresas ou de capitais

estrangeiros na assistência à saúde, salvo através de doações de organismos
internacionais vinculados à Organização das Nações Unidas, de entidades de
cooperação técnica e de financiamento e empréstimos.
§ 1° Em qualquer caso é obrigatória a autorização do órgão de direção nacional

do Sistema Único de Saúde - SUS, submetendo-se a seu controle as atividades
que forem desenvolvidas e os instrumentos que forem firmados.
§ 2° Excetuam-se do disposto neste artigo os serviços de saúde mantidos, em

finalidade lucrativa, por empresas, para atendimento de seus empregados e
dependentes, sem qualquer ônus para a seguridade social.
CAPÍTULO II
Da Participação Complementar
Art. 24. Quando as suas disponibilidades forem insuficientes para garantir a

cobertura assistencial à população de uma determinada área, o Sistema Único
de Saúde - SUS poderá recorrer aos serviços ofertados pela iniciativa privada.
75
Parágrafo único. A participação complementar dos serviços privados será

formalizada mediante contrato ou convênio, observadas, a respeito, as normas
de direito público.
Art. 25. Na hipótese do artigo anterior, as entidades filantrópicas e as sem fins

lucrativos terão preferência para participar do Sistema Único de Saúde - SUS.
Art. 26. Os critérios e valores para a remuneração de serviços e os parâmetros

de cobertura assistencial serão estabelecidos pela direção nacional do Sistema
Único de Saúde - SUS, aprovados no Conselho Nacional de Saúde.
§ 1° Na fixação dos critérios, valores, formas de reajuste e de pagamento da

remuneração aludida neste artigo, a direção nacional do Sistema Único de Saúde
- SUS deverá fundamentar seu ato em demonstrativo econômico-financeiro
que garanta a efetiva qualidade de execução dos serviços contratados.
§ 2° Os serviços contratados submeter-se-ão às normas técnicas e

administrativas e aos princípios e diretrizes do Sistema Único de Saúde - SUS,
mantido o equilíbrio econômico e financeiro do contrato.
§ 4° Aos proprietários, administradores e dirigentes de entidades ou serviços

contratados é vedado exercer cargo de chefia ou função de confiança no Sistema
Único de Saúde - SUS.
Brasília, 19 de setembro de 1990; 169o da Independência e 102o da República.

Para obter a Lei na íntegra ela esta disponível em: <http://portal.saude.gov.br/portal/arquivos/
pdf/lei8080.pdf> acessado: 04.07.2012
Lei 8.142, de 28 de dezembro de 1990
Dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do Sistema Único de

Saúde (SUS} e sobre as transferências intergovernamentais de recursos
financeiros na área da saúde e dá outras providências.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, faço saber que o Congresso Nacional

decreta e eu sanciono a seguinte lei:
Art. 1° O Sistema Único de Saúde (SUS), de que trata a Lei n° 8.080, de
19 de setembro de 1990, contará, em cada esfera de governo, sem prejuízo das
funções do Poder Legislativo, com as seguintes instâncias colegiadas:
I - a Conferência de Saúde; e
76
II - o Conselho de Saúde.
§ 1° A Conferência de Saúde reunir-se-á a cada quatro anos com a

representação dos vários segmentos sociais, para avaliar a situação de saúde
e propor as diretrizes para a formulação da política de saúde nos níveis
correspondentes, convocada pelo Poder Executivo ou, extraordinariamente,
por esta ou pelo Conselho de Saúde.
§ 2° O Conselho de Saúde, em caráter permanente e deliberativo, órgão

colegiado composto por representantes do governo, prestadores de serviço,
profissionais de saúde e usuários, atua na formulação de estratégias e no
controle da execução da política de saúde na instância correspondente, inclusive
nos aspectos econômicos e financeiros, cujas decisões serão homologadas pelo
chefe do poder legalmente constituído em cada esfera do governo.
§ 3° O Conselho Nacional de Secretários de Saúde (Conass) e o Conselho

Nacional de Secretários Municipais de Saúde (Conasems) terão representação
no Conselho Nacional de Saúde.
§ 4° A representação dos usuários nos Conselhos de Saúde e Conferências

será paritária em relação ao conjunto dos demais segmentos.
§ 5° As Conferências de Saúde e os Conselhos de Saúde terão sua organização

e normas de funcionamento definidas em regimento próprio, aprovadas pelo
respectivo conselho.
Art. 2° Os recursos do Fundo Nacional de Saúde (FNS) serão alocados

como:
I - despesas de custeio e de capital do Ministério da Saúde, seus órgãos e

entidades, da administração direta e indireta;
II - investimentos previstos em lei orçamentária, de iniciativa do Poder

Legislativo e aprovados pelo Congresso Nacional;
III - investimentos previstos no Plano Qüinqüenal do Ministério da Saúde;
IV - cobertura das ações e serviços de saúde a serem implementados pelos

Municípios, Estados e Distrito Federal.
Parágrafo único. Os recursos referidos no inciso IV deste artigo destinar-se-

ão a investimentos na rede de serviços, à cobertura assistencial ambulatorial e
hospitalar e às demais ações de saúde.
Art. 3° Os recursos referidos no inciso IV do art. 2° desta lei serão repassados
de forma regular e automática para os Municípios, Estados e Distrito Federal,
de acordo com os critérios previstos no art. 35 da Lei n° 8.080, de 19 de
setembro de 1990.
77
§ 1° Enquanto não for regulamentada a aplicação dos critérios previstos

no art. 35 da Lei n° 8.080, de 19 de setembro de 1990, será utilizado, para o
repasse de recursos, exclusivamente o critério estabelecido no § 1° do mesmo
artigo. (Vide Lei no 8.080, de 1990)
§ 2° Os recursos referidos neste artigo serão destinados, pelo menos

setenta por cento, aos Municípios, afetando-se o restante aos Estados.
§ 3° Os Municípios poderão estabelecer consórcio para execução de ações

e serviços de saúde, remanejando, entre si, parcelas de recursos previstos no
inciso IV do art. 2° desta lei.
Art. 4° Para receberem os recursos, de que trata o art. 3° desta lei, os
Municípios, os Estados e o Distrito Federal deverão contar com:
I - Fundo de Saúde;
II - Conselho de Saúde, com composição paritária de acordo com o Decreto

n° 99.438, de 7 de agosto de 1990;
III - plano de saúde;
IV - relatórios de gestão que permitam o controle de que trata o § 4° do

art. 33 da Lei n° 8.080, de 19 de setembro de 1990;
V - contrapartida de recursos para a saúde no respectivo orçamento;
VI - Comissão de elaboração do Plano de Carreira, Cargos e Salários

(PCCS), previsto o prazo de dois anos para sua implantação.
Parágrafo único. O não atendimento pelos Municípios, ou pelos Estados,

ou pelo Distrito Federal, dos requisitos estabelecidos neste artigo, implicará
em que os recursos concernentes sejam administrados, respectivamente, pelos
Estados ou pela União.
Art. 5° É o Ministério da Saúde, mediante portaria do Ministro de Estado,

autorizado a estabelecer condições para aplicação desta lei.
Art. 6° Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.
Art. 7° Revogam-se as disposições em contrário.
Brasília, 28 de dezembro de 1990; 169° da Independência e 102° da

República.
FERNANDO COLLOR Alceni Guerra
Este texto não substitui o publicado no D.O.U. de 31.12.1990
78
Principais pactos
Pacto pela Saúde
Para melhor entender o pacto da Saúde vamos utilizar o material elaborado pelo CEAP em 2007,
logo depois da construção do Pacto pela Saúde, que teve um papel importante junto aos conselheiros,
profissionais, estudantes, gestores e lideranças sociais que atuam em saúde. Com linguagem
simples e ilustrações leves, ela aproximou seus leitores as várias portarias do Ministério da Saúde
que instituíram o Pacto.
É fundamental reafirmar que o Pacto pela Saúde busca preservar os princípios do SUS previstos na
Constituição e nas Leis Orgânicas da Saúde (Lei 8.080, de 19 de setembro de 1990, e 8.142, de 28
de dezembro de 1990). O próprio Pacto prevê estratégias que afirmam esses princípios. Com base
neles que se construiu uma pactuação que contempla três dimensões:
a. Pacto pela Vida
b. Pacto em Defesa do SUS
c. Pacto de Gestão do SUS
No início, o debate estava centrado somente na gestão do SUS. Entretanto, as discussões posteriores
indicavam a importância de se ampliar o processo e a pactuação para uma visão mais integral. Em que
pese o Pacto pela Saúde contemplar três dimensões, elas não podem ser tratadas separadamente,
pois se correlacionam.
O Pacto pela Vida tem como foco central estabelecer um conjunto de prioridades a serem assumidas
pelos gestores das três esferas. As prioridades estão expressas em objetivos, metas e indicadores,
que são definidas nacionalmente, mas que permitem que os gestores indiquem situações a partir da
realidade local. Até 2006, o Pacto pela Vida era constituído por indicadores do Pacto da Atenção
Básica, da Programação Pactuada e Integrada da Vigilância (PPI-VS), e pelos indicadores do Pacto
79
pela Saúde. A Portaria no 91 GM/MS, de 10 de janeiro de 2007, unificou o processo de pactuação

de indicadores por meio de aplicativo eletrônico. Esta portaria foi alterada pela Portaria GM/MS
no 325, de 21 de fevereiro de 2008, onde se incluíram novas responsabilidades. No ano de 2009 foi
mantida a pactuação de 2008, por meio da Portaria GM/MS no 48, de 12 de janeiro de 2009.
Essas prioridades buscam enfrentar os principais problemas de saúde que assolam o país, os
estados, as regiões e os municípios. Por isso, o objetivo do Pacto é eleger prioridades nacionais e
incentivar que estados e municípios elejam as suas a partir da realidade local e regional. Entretanto,
é importante que as prioridades não sejam ações que já estão incluídas no cotidiano do sistema,
como, por exemplo, a vacinação. Elas devem continuar sendo feitas com qualidade, mas não
necessariamente precisam constar como prioridade, porque já fazem parte da cultura dos gestores,
conselheiros e cidadãos.
A importância do Pacto pela Vida é olhar para o contexto da saúde (lugar onde as pessoas moram
e suas condições de vida) e definir prioridades que incidem progressivamente para a melhoria da
situação de saúde dos brasileiros. No entanto, uma vez definida, se acordadas, é preciso estabelecer
recursos orçamentários para que elas não sejam apenas boas intenções.
Para que essas prioridades expressem a realidade nacional, estadual, regional e municipal, elas
devem estar em profunda consonância entre si. Isso não significa, por exemplo, que as metas
nacionais sejam uma imposição ao município e/ou ao estado. Um dos objetivos do Pacto é
exatamente eliminar este formato. Mas o município deve atentar para as prioridades das outras
esferas e discutir como elas podem responder às suas necessidades. É preciso também definir as
próprias prioridades que dizem respeito especificamente ao seu território. O documento que deve
guiar o estabelecimento dessas metas é o Plano de Saúde.
Vale destacar que o alcance das metas e objetivos do Pacto pela Vida está relacionado à implementação
do Pacto pela Saúde.
O Pacto em Defesa do SUS objetiva discutir o sistema a partir dos seus princípios fundamentais.
Repolitizar o debate em torno do SUS, para reafirmar seu significado e sua importância para a
cidadania brasileira, retomando seus princípios declarados na Constituição Federal. O SUS é parte
do processo democrático do país e tem como primeira finalidade a promoção e a efetivação do
direito à saúde. Embora esse propósito muitas vezes seja desvirtuado por interesses diferentes, é
fundamental que a sociedade compreenda a importância da política pública para a efetivação dos
seus direitos. As diretrizes operacionais do Pacto em Defesa do SUS recomendam:
a. expressar os compromissos entre os gestores do SUS com a consolidação da Reforma

Sanitária Brasileira, explicitada na defesa dos princípios do Sistema Único de Saúde
estabelecidos na Constituição Federal;
b. desenvolver e articular ações no seu âmbito de competência e em conjunto com os

demais gestores que visem qualificar e assegurar o Sistema Único de Saúde como
política pública.
80
Para garantir a defesa dos princípios do SUS e assegurá-lo como política pública, foram definidas
como fundamentais três frentes de ação:
1. Primeiro, implementar um amplo processo de mobilização social para divulgar a

saúde como direito de todos e o SUS como a política pública que deve responder
a esse direito. Deste processo resultou a Carta dos Direitos dos Usuários do SUS,
um instrumento conhecido e importante para a mobilização e controle social. Neste
item específico, caberia um debate sobre a atual necessidade de ações e publicações
que ampliem a divulgação da saúde como direito de todos e sobre o SUS.
Cabe destacar que, a partir de 2009, o Conselho Nacional de Saúde, em parceria

com o Ministério da Saúde, CONASS e CONASEMS, instituiu a Caravana em
Defesa do SUS. O objetivo é fortalecer o debate da saúde como um direito humano
e repolitizar o SUS de acordo com os princípios da reforma sanitária. Junto com a
Caravana, está em curso a proposta de reconhecimento do SUS como patrimônio
imaterial da humanidade.
2. A segunda frente de ação é mobilizar a sociedade para que tenhamos mais recursos
para a saúde. A perspectiva é que, em curto prazo, a Emenda Constitucional no 29
seja regulamentada e, em longo prazo, que a saúde tenha aumentados seus recursos
orçamentários e financeiros
O Pacto em Defesa do SUS destaca a intenção de evitar a proposição de políticas

de governo. É fundamental que tenhamos uma política de financiamento de
Estado. Os direitos não podem depender da boa vontade deste ou daquele governo.
Necessitamos de uma política de financiamento que garanta estabilidade e o
progressivo aumento dos recursos destinado à saúde.
Ao mesmo tempo em que se defende a necessidade de estabilidade da

economia do país, devemos falar também da estabilidade financeira da
política social. No caso da saúde, em sucessivos governos, encontrou-
se um “jeitinho” para mudar ou burlar a legislação e tirar os recursos
destinados a esta pasta. O financiamento das ações e serviços da saúde
não pode depender da benevolência deste ou daquele gestor.
3. A terceira grande frente que diz respeito à ampliação do diálogo com a sociedade,
será abordada no quarto capítulo.
O Pacto de Gestão é outra dimensão do Pacto pela Saúde. Suas diretrizes dizem respeito à
Regionalização, ao Financiamento, ao Planejamento, à Programação Pactuada e Integrada da
Atenção à Saúde (PPI), à Regulação da Atenção à Saúde e da Assistência, à Participação e Controle
Social, à Gestão do Trabalho e à Educação na Saúde. Seu foco é radicalizar os princípios da
regionalização, hoje um dos maiores desafios do SUS. O sistema ainda convive, em muitos casos,
com uma lógica velha, centralizada, e que não permite o pleno e qualificado acesso dos cidadãos às
ações e aos serviços de saúde.
81
O Pacto de Gestão do SUS definiu melhor as responsabilidades de cada esfera de governo. Essa
definição é importante para que a política do SUS funcione a partir da gestão participativa. O que
vemos hoje é o chamado “empurra-empurra” (descumprimento de pactuações) entre os gestores,
que aumentam cada vez mais as tensões entre si para ver de quem é a responsabilidade na saúde. E
o cidadão fica no meio, sem saber ao certo a quem deve recorrer para garantir o seu direito. Com a
nova pactuação as responsabilidades e o processo de monitoramento e avaliação da gestão do SUS
ficaram mais claros.
Outro aspecto que deve ser ressaltado no Pacto de Gestão do SUS é reconhecer que a participação
da comunidade tem importância estrutural na gestão do SUS. Já passou o tempo em que o gestor
centralizava todas as decisões sobre a saúde.
Para que a participação da comunidade tenha melhores condições de atuação, o Pacto propõe um
conjunto de ações e reconhece o dever dos gestores de destinar orçamento, cooperando técnica e
financeiramente para sua qualificação.
Essa medida poderá resolver uma das maiores dificuldades atuais dos conselhos que é ter estrutura
para realizar seu trabalho. Ainda hoje, muitos gestores desrespeitam as deliberações e inviabilizam
a atuação dos conselheiros quando não apóiam ações formativas, negam recursos para viagens,
não viabilizam sala com telefone para o conselho trabalhar, ou não cedem veículos para ações de
fiscalização.
No entanto, fica ainda uma crítica sobre o processo de construção do Pacto pela Saúde. Apesar
da proposta potencializar a participação da comunidade, os gestores envolvidos na sua construção
não conseguiram dialogar com os representantes da comunidade. Embora o texto final tenha sido
aprovado pelo Conselho Nacional de Saúde, poucos foram os debates públicos que possibilitaram
aos movimentos, às organizações e aos conselhos do país inteiro colocar em pauta suas idéias,
posições e perspectivas sobre um assunto tão importante.
Temas relevantes do Pacto pela Saúde
O CEAP é um Centro de Educação Popular fundado há 20 anos por lideranças sociais empenhadas
com a construção de uma sociedade democrática, justa e solidária. Desde o início doa nos 1990, o
Centro vem atuando em políticas públicas sociais – especialmente de saúde – contribuindo para
fortalecer e qualificar a participação da comunidade na proposição e no controle das políticas
públicas, com o objetivo de efetivar o direito humano à saúde.
O Pacto se constitui a partir de uma unidade de princípios que buscam: respeitar as diferenças locais
e regionais; reforçar a organização das regiões sanitárias (regionalização) instituindo mecanismos
(colegiados) de cogestão e planejamento regional; qualificar o acesso ao direito humano à saúde;
redefinir instrumentos de regulação, programação e avaliação; valorizar a cooperação técnica entre
os gestores; unificar os diversos pactos existentes; estimular o financiamento tripartite com critérios
de equidade nas transferências fundo a fundo e fortalecer o controle social.
82
O Pacto também é composto por diversos temas. Sem desmerecer a importância de nenhum, vamos
priorizar aqueles que, ao nosso ver, mais se relacionam com as demandas e lutas dos sujeitos sociais
populares pelo direito humano à saúde. São eles: Atenção Básica, Regionalização e Financiamento.
Fonte: Centro de Educação e Assessoramento Popular. Pacto pela saúde: possibilidade ou

realidade? CEAP. 2. ed. Passo Fundo: IFIBE, 2009.
Constituição Federal de 1988: Disponível em: <http://pnass.datasus.gov.br/

documentos/normas/1.pdf>
Centro de Educação e Assessoramento Popular. Pacto pela saúde: possibilidade ou

realidade? CEAP. 2. ed. Passo Fundo: IFIBE, 2009.
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1. Explique com detalhes que é Pacto pela Saúde.
2. Explique com detalhes Pacto pela Vida.
3. Explique com detalhes o Pacto de Defesa do SUS.
4. Explique com detalhes o Pacto de Gestão do SUS.
83
ATENÇÃO BÁSICA UNIDADE V
CAPÍTULO 1
Política Nacional de Atenção Básica
– Programa Saúde da Família (PSF) e
o Programa Agentes Comunitários de
Saúde (PACS)
É preciso superar o conceito equivocado de que a Atenção Básica no SUS é saúde

barata e sem qualidade para as pessoas pobres. Pelo contrário, ela deve ser universal
e integral, envolvendo ações de promoção, proteção e recuperação da saúde.
Você precisa fazer aquilo que pensa que não é capaz de fazer.
(Eleanor Roosevelt)
O acúmulo técnico-político dos três níveis de gestão do SUS, na implantação do

Programa de Agentes Comunitários de Saúde e da estratégia de Saúde da Família,
elementos essenciais para a reorientação do modelo de atenção, tem possibilitado
a identificação de um conjunto de questões relativas às bases conceituais e
operacionais do que se tem denominado “Atenção Básica à Saúde” no Brasil, e de
suas relações com os demais níveis do sistema. Esta discussão fundamenta-se nos
eixos transversais da universalidade, integralidade e eqüidade, em um contexto de
descentralização e controle social da gestão, princípios assistenciais e organizativos
do SUS, consignados na legislação constitucional e infraconstitucional.
Diante esse trecho como podemos definir Atenção Básica à Saúde?
Quais são os objetivos da Atenção Básica à Saúde?
Nessa unidade vamos aprender sobre a Atenção Básica à Saúde.
84
ATENÇÃO BÁSICA │ UNIDADE V
Atenção Básica
Dos princípios gerais

A Atenção Básica caracteriza-se por um conjunto de ações de saúde, no âmbito individual e coletivo,
que abrangem a promoção e a proteção da saúde, a prevenção de agravos, o diagnóstico, o tratamento,
a reabilitação e a manutenção da saúde. É desenvolvida por meio do exercício de práticas gerenciais
e sanitárias democráticas e participativas, sob forma de trabalho em equipe, dirigidas a populações
de territórios bem delimitados, pelas quais assume a responsabilidade sanitária, considerando a
dinamicidade existente no território em que vivem essas populações. Utiliza tecnologias de elevada
complexidade e baixa densidade, que devem resolver os problemas de saúde de maior frequência
e relevância em seu território. É o contato preferencial dos usuários com os sistemas de saúde.
Orienta-se pelos princípios da universalidade, da acessibilidade e da coordenação do cuidado, do
vínculo e continuidade, da integralidade, da responsabilização, da humanização, da equidade e da
participação social.
A Atenção Básica considera o sujeito em sua singularidade, na complexidade, na integralidade e na

inserção sociocultural e busca a promoção de sua saúde, a prevenção e tratamento de doenças e a
redução de danos ou de sofrimentos que possam comprometer suas possibilidades de viver de modo
saudável.
A Atenção Básica tem a Saúde da Família como estratégia prioritária para sua organização de acordo
com os preceitos do Sistema Único de Saúde. A Atenção Básica tem como fundamentos:
I. possibilitar o acesso universal e contínuo a serviços de saúde de qualidade e

resolutivos, caracterizados como a porta de entrada preferencial do sistema de
saúde, com território adscrito de forma a permitir o planejamento e a programação
descentralizada, e em consonância com o princípio da eqüidade;
II. efetivar a integralidade em seus vários aspectos, a saber: integração de ações

programáticas e demanda espontânea; articulação das ações de promoção à saúde,
85
UNIDADE V │ ATENÇÃO BÁSICA
prevenção de agravos, vigilância à saúde, tratamento e reabilitação, trabalho de

forma interdisciplinar e em equipe, e coordenação do cuidado na rede de serviços;
III. desenvolver relações de vínculo e responsabilização entre as equipes e a população

adscrita garantindo a continuidade das ações de saúde e a longitudinalidade do
cuidado;
IV. valorizar os profissionais de saúde por meio do estímulo e do acompanhamento

constante de sua formação e capacitação;
V. realizar avaliação e acompanhamento sistemático dos resultados alcançados, como

parte do processo de planejamento e programação; e
VI. estimular a participação popular e o controle social.
Visando à operacionalização da Atenção Básica, definem-se como áreas estratégicas para

atuação em todo o território nacional a eliminação da hanseníase, o controle da tuberculose,
o controle da hipertensão arterial, o controle do diabetes mellitus, a eliminação da desnutrição
infantil, a saúde da criança, a saúde da mulher, a saúde do idoso, a saúde bucal e a promoção
da saúde. Outras áreas serão definidas regionalmente de acordo com prioridades e pactuações
definidas nas CIBs.
Para o processo de pactuação da atenção básica será realizado e firmado o Pacto de

Indicadores da Atenção Básica, tomando como objeto as metas anuais a serem alcançadas
em relação a indicadores de saúde acordados. O processo de pactuação da Atenção Básica
seguirá regulamentação específica do Pacto de Gestão. Os gestores poderão acordar nas
CIBs indicadores estaduais de Atenção Básica a serem acompanhados em seus respectivos
territórios.
T1. Da infraestrutura e dos recursos necessários

São itens necessários à realização das ações de Atenção Básica nos municípios e no Distrito
Federal:
I. Unidade(s) Básica(s) de Saúde (UBS) com ou sem Saúde da Família inscrita(s) no

Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde do Ministério da Saúde, de acordo
com as normas sanitárias vigentes;
II. UBS com ou sem Saúde da Família que, de acordo com o desenvolvimento de suas
ações, disponibilizem:
III. equipe multiprofissional composta por médico, enfermeiro, cirurgião dentista, auxiliar
de consultório dentário ou técnico em higiene dental, auxiliar de enfermagem ou técnico
de enfermagem e agente comunitário de saúde, entre outros;
86
IV. consultório médico, consultório odontológico e consultório de enfermagem para os

profissionais da Atenção Básica;
V. área de recepção, local para arquivos e registros, uma sala de cuidados básicos de
enfermagem, uma sala de vacina e sanitários, por unidade;
VI. equipamentos e materiais adequados ao elenco de ações propostas, de forma a

garantir a resolutividade da Atenção Básica;
VII. garantia dos fluxos de referência e contra-referência aos serviços especializados, de

apoio diagnóstico e terapêutico, ambulatorial e hospitalar; e
VIII. existência e manutenção regular de estoque dos insumos necessários para o

funcionamento das unidades básicas de saúde, incluindo dispensação de medicamentos
pactuados nacionalmente.
Para Unidade Básica de Saúde (UBS) sem Saúde da Família em grandes centros urbanos, recomenda-
se o parâmetro de uma UBS para até 30 mil habitantes, localizada dentro do território pelo qual tem
responsabilidade sanitária, garantindo os princípios da Atenção Básica.
Para UBS com Saúde da Família em grandes centros urbanos, recomenda-se o parâmetro de uma
UBS para até 12 mil habitantes, localizada dentro do território pelo qual tem responsabilidade
sanitária, garantindo os princípios da Atenção Básica.
Do processo de trabalho das equipes de

atenção básica
São características do processo de trabalho das equipes de Atenção Básica:
I. definição do território de atuação das UBS;
II. programação e implementação das atividades, com a priorização de solução

dos problemas de saúde mais freqüentes, considerando a responsabilidade da
assistência resolutiva à demanda espontânea;
III. desenvolvimento de ações educativas que possam interferir no processo de saúde-

doença da população e ampliar o controle social na defesa da qualidade de vida;
IV. desenvolvimento de ações focalizadas sobre os grupos de risco e fatores de risco

comportamentais, alimentares e/ou ambientais, com a finalidade de prevenir o
aparecimento ou a manutenção de doenças e danos evitáveis;
V. assistência básica integral e contínua, organizada à população adscrita, com garantia

de acesso ao apoio diagnóstico e laboratorial;
VI. implementação das diretrizes da Política Nacional de Humanização, incluindo o

acolhimento;
87
VII. realização de primeiro atendimento às urgências médicas e odontológicas;
VIII. participação das equipes no planejamento e na avaliação das ações;
IX. desenvolvimento de ações intersetoriais, integrando projetos sociais e setores afins,

voltados para a promoção da saúde; e
X. apoio a estratégias de fortalecimento da gestão local e do controle social.
Do processo de educação permanente

A educação permanente dos profissionais da Atenção Básica é de responsabilidade conjunta das
SMS e das SES, nos estados e da Secretaria de Saúde do Distrito Federal.
Os conteúdos mínimos da Educação Permanente devem priorizar as áreas estratégicas da Atenção

Básica, acordadas na CIT, acrescidos das prioridades estaduais, municipais e do Distrito Federal.
Devem compor o financiamento da Educação Permanente recursos das três esferas de governo
acordados na CIT e nas CIBs.
Os serviços de atenção básica deverão adequar-se à integração ensino- aprendizagem de acordo

com processos acordados na CIT e nas CIBs.
Fontes: SAÚDE PÚBLICA INFORMAÇÃO EM SAÚDE: FHEMIG, 2009: Prof. Clarissa Duarte.
Trechos de: POLÍTICA NACIONAL DE ATENÇÃO BÁSICA. Série Pactos pela Saúde. Volume 4,
2006
Gestão plena da atenção básica
Responsabilidades
a. Elaboração de programação municipal dos serviços básicos, inclusive domiciliares
e comunitários, e da proposta de referência ambulatorial especializada e hospitalar
para seus munícipes, com incorporação negociada à programação estadual.
b. Gerência de unidades ambulatoriais próprias.
c. Gerência de unidades ambulatoriais do estado ou da União, salvo se a CIB ou a CIT

definir outra divisão de responsabilidades.
d. Reorganização das unidades sob gestão pública (estatais, conveniadas e contratadas),

introduzindo a prática do cadastramento nacional dos usuários do SUS, com vistas
à vinculação de clientela e à sistematização da oferta dos serviços.
88
e. Prestação dos serviços relacionados aos procedimentos cobertos pelo PAB e

acompanhamento, no caso de referência interna ou externa ao município, dos
demais serviços prestados aos seus munícipes, conforme a PPI, mediado pela
relação gestor- gestor com a SES e as demais SMS.
f. Contratação, controle, auditoria e pagamento aos prestadores dos serviços contidos

no PAB.
g. Operação do SIA/SUS quanto a serviços cobertos pelo PAB, conforme normas do

MS, e alimentação, junto à SES, dos bancos de dados de interesse nacional.
h. Autorização, desde que não haja definição em contrário da CIB, das internações
hospitalares e dos procedimentos ambulatoriais especializados, realizados no
município, que continuam sendo pagos por produção de serviços.
i. Manutenção do cadastro atualizado das unidades assistenciais sob sua gestão,

segundo normas do MS.
j. Avaliação permanente do impacto das ações do Sistema sobre as condições de saúde

dos seus munícipes e sobre o seu meio ambiente.
k. Execução das ações básicas de vigilância sanitária, incluídas no PBVS.
l. Execução das ações básicas de epidemiologia, de controle de doenças e de

ocorrências mórbidas, decorrentes de causas externas, como acidentes, violências e
outras, incluídas no TFECD.
m. Elaboração do relatório anual de gestão e aprovação pelo CMS.
Requisitos
a. Comprovar o funcionamento do CMS.
b. Comprovar a operação do Fundo Municipal de Saúde.
c. Apresentar o Plano Municipal de Saúde e comprometer-se a participar da elaboração

e da implementação da PPI do estado, bem assim da alocação de recursos expressa
na programação.
d. Comprovar capacidade técnica e administrativa e condições materiais para o

exercício de suas responsabilidades e prerrogativas quanto à contratação, ao
pagamento, ao controle e à auditoria dos serviços sob sua gestão.
e. Comprovar a dotação orçamentária do ano e o dispêndio realizado no ano anterior,

correspondente à contrapartida de recursos financeiros próprios do Tesouro
Municipal, de acordo com a legislação em vigor.
89
f. Formalizar junto ao gestor estadual, com vistas à CIB, após aprovação pelo CMS, o
pleito de habilitação, atestando o cumprimento dos requisitos relativos à condição
de gestão pleiteada.
g. Dispor de médico formalmente designado como responsável pela autorização

prévia, controle e auditoria dos procedimentos e serviços realizados.
h. Comprovar a capacidade para o desenvolvimento de ações de vigilância sanitária.
i. Comprovar a capacidade para o desenvolvimento de ações de vigilância

epidemiológica.
j. Comprovar a disponibilidade de estrutura de recursos humanos para supervisão e

auditoria da rede de unidades, dos profissionais e dos serviços realizados.
Fonte: Norma Operacional Básica do Sistema Único de Saúde/NOB-SUS 96 - Brasília: Ministério da

Saúde, 1997. 34 p.
Programa Saúde da Família (PSF)
A expansão e a qualificação da atenção básica, organizadas pela estratégia Saúde da Família,

compõem parte do conjunto de prioridades políticas apresentadas pelo Ministério da Saúde e
aprovadas pelo Conselho Nacional de Saúde. Esta concepção supera a antiga proposição de caráter
exclusivamente centrado na doença, desenvolvendo-se por meio de práticas gerenciais e sanitárias,
democráticas e participativas, sob a forma de trabalho em equipes, dirigidas às populações de
territórios delimitados, pelos quais assumem responsabilidade.
Os princípios fundamentais da atenção básica no Brasil são: integralidade, qualidade, eqüidade

e participação social. Mediante a adstrição de clientela, as equipes Saúde da Família estabelecem
vínculo com a população, possibilitando o compromisso e a corresponsabilidade destes profissionais
com os usuários e a comunidade. Seu desafio é o de ampliar suas fronteiras de atuação visando uma
maior resolubilidade da atenção, onde a Saúde da Família é compreendida como a estratégia principal
para mudança deste modelo, que deverá sempre se integrar a todo o contexto de reorganização do
sistema de saúde.
90
Gestão
O Departamento de Atenção Básica (DAB), estrutura vinculada à Secretaria de Atenção à Saúde, no
Ministério da Saúde, tem a missão institucional de operacionalizar essa política no âmbito da gestão
federal do SUS. A execução dessa política é compartilhada por estados, Distrito Federal e municípios.
Ao DAB cabe, ainda, desenvolver mecanismos de controle e avaliação, prestar cooperação técnica a
estas instâncias de gestão na implementação e organização da estratégia Saúde da Família e ações de
atendimento básico como o de Saúde Bucal, de Diabetes e Hipertensão, de Alimentação e Nutrição,
de Gestão e Estratégia e de Avaliação e Acompanhamento.
Saúde da Família
A Saúde da Família é entendida como uma estratégia de reorientação do modelo assistencial,
operacionalizada mediante a implantação de equipes multiprofissionais em unidades básicas de
saúde. Estas equipes são responsáveis pelo acompanhamento de um número definido de famílias,
localizadas em uma área geográfica delimitada. As equipes atuam com ações de promoção da saúde,
prevenção, recuperação, reabilitação de doenças e agravos mais freqüentes, e na manutenção da
saúde desta comunidade. A responsabilidade pelo acompanhamento das famílias coloca para as
equipes saúde da família a necessidade de ultrapassar os limites classicamente definidos para a
atenção básica no Brasil, especialmente no contexto do SUS.
A estratégia de Saúde da Família é um projeto dinamizador do SUS, condicionada pela evolução

histórica e organização do sistema de saúde no Brasil. A velocidade de expansão da Saúde da
Família comprova a adesão de gestores estaduais e municipais aos seus princípios. Iniciado em
1994, apresentou um crescimento expressivo nos últimos anos. A consolidação dessa estratégia
precisa, entretanto, ser sustentada por um processo que permita a real substituição da rede básica
de serviços tradicionais no âmbito dos municípios e pela capacidade de produção de resultados
positivos nos indicadores de saúde e de qualidade de vida da população assistida.
A Saúde da Família como estratégia estruturante dos sistemas municipais de saúde tem provocado
um importante movimento com o intuito de reordenar o modelo de atenção no SUS. Busca maior
racionalidade na utilização dos demais níveis assistenciais e tem produzido resultados positivos nos
principais indicadores de saúde das populações assistidas às equipes saúde da família.
Equipes de Saúde
O trabalho de equipes da Saúde da Família é o elemento-chave para a busca permanente de
comunicação e troca de experiências e conhecimentos entre os integrantes da equipe e desses com
o saber popular do Agente Comunitário de Saúde. As equipes são compostas, no mínimo, por um
médico de família, um enfermeiro, um auxiliar de enfermagem e 6 agentes comunitários de saúde.
Quando ampliada, conta ainda com: um dentista, um auxiliar de consultório dentário e um técnico
em higiene dental.
91
Cada equipe se responsabiliza pelo acompanhamento de cerca de 3 mil a 4 mil e 500 pessoas ou de
mil famílias de uma determinada área, e estas passam a ter corresponsabilidade no cuidado à saúde.
A atuação das equipes ocorre principalmente nas unidades básicas de saúde, nas residências e na
mobilização da comunidade, caracterizando-se: como porta de entrada de um sistema hierarquizado
e regionalizado de saúde; por ter território definido, com uma população delimitada, sob a sua
responsabilidade; por intervir sobre os fatores de risco aos quais a comunidade está exposta; por
prestar assistência integral, permanente e de qualidade; por realizar atividades de educação e
promoção da saúde.
E, ainda: por estabelecer vínculos de compromisso e de corresponsabilidade com a população;

por estimular a organização das comunidades para exercer o controle social das ações e serviços
de saúde; por utilizar sistemas de informação para o monitoramento e a tomada de decisões;
por atuar de forma intersetorial, por meio de parcerias estabelecidas com diferentes segmentos
sociais e institucionais, de forma a intervir em situações que transcendem a especificidade do setor
saúde e que têm efeitos determinantes sobre as condições de vida e saúde dos indivíduos-famílias-
comunidade.
Programa Agentes Comunitários de Saúde

(PACS)
O Programa de Agentes Comunitários de Saúde é hoje considerado parte da Saúde da Família. Nos
municípios onde há somente o PACS, este pode ser considerado um programa de transição para
a Saúde da Família. No PACS, as ações dos agentes comunitários de saúde são acompanhadas e
orientadas por um enfermeiro/supervisor lotado em uma unidade básica de saúde.
Os agentes comunitários de saúde podem ser encontrados em duas situações distintas em relação
à rede do SUS:
a. ligados a uma unidade básica de saúde ainda não organizada na lógica da Saúde da
Família;
b. ligados a uma unidade básica de Saúde da Família como membro da equipe

multiprofissional. Atualmente, encontram-se em atividade no País 204 mil ACS,
estando presentes tanto em comunidades rurais e periferias urbanas quanto em
municípios altamente urbanizados e industrializados.
92
Valorização profissional
O Ministério da Saúde reconhece e valoriza a formação dos trabalhadores como um componente
para o processo de qualificação da força de trabalho no sentido de contribuir decisivamente para
a efetivação da política nacional de saúde. Essa concepção da formação busca caracterizar a
necessidade de elevação da escolaridade e dos perfis de desempenho profissional para possibilitar o
aumento da autonomia intelectual dos trabalhadores, domínio do conhecimento técnico-científico,
capacidade de gerenciar tempo e espaço de trabalho, de exercitar a criatividade, de interagir com
os usuários dos serviços, de ter consciência da qualidade e das implicações éticas de seu trabalho.
Desafios institucionais
Como desafios institucionais para expandir e qualificar a atenção básica no contexto brasileiro
destaca-se:
1. expansão e estruturação de uma rede unidades básicas de saúde que permitam a

atuação das equipes na proposta da saúde da família;
2. contínua revisão dos processos de trabalho das equipes de saúde da família com
reforço as estruturas gerenciais nos municípios e estados;
3. elaboração de protocolos assistenciais integrados (promoção, prevenção,

recuperação e reabilitação) dirigidos aos problemas mais frequentes do estado de
saúde da população, com indicação da continuidade da atenção, sob a lógica da
regionalização, flexíveis em função dos contextos estaduais, municipais e locais;
4. ações que visem ao fortalecimento das estruturas gerenciais nos municípios e

estados com vistas a: programação da atenção básica, supervisão das equipes,
supervisão dos municípios, supervisão regional, uso das informações para a tomada
de decisão;
5. revisão dos processos de formação. educação em saúde com ênfase na educação

permanente das equipes, coordenações e gestores;
6. definição de mecanismos de financiamento que contribuam para a redução das

desigualdades regionais e para uma melhor proporcionalidade entre os três níveis
de atenção;
7. institucionalização de processos de acompanhamento, monitoramento e avaliação

da atenção básica;
8. ações articuladas com as instituições formadoras para promover mudanças na

graduação e pós-graduação dos profissionais de saúde, de modo a responder aos
desafios postos pela expansão e qualificação da atenção básica, incluindo aí a
articulação com os demais níveis de atenção.
93
Desempenho
»» Modelo de Atenção à Saúde do Brasil é referência internacional.
»» Estratégia Saúde da Família como desenhada no caso Brasileiro é destaque e modelo

para outros países.
»» Atenção Básica em Saúde é a pauta política dos gestores públicos.
»» A estratégia Saúde da Família está consolidada nos municípios brasileiros.
»» Estudos acadêmicos em curso demonstram que a Saúde da Família no período de

1992 a 2002 apresenta indicadores animadores como a redução da mortalidade
infantil.
»» Pesquisa realizada pelo Ministério da Saúde, em parceria com a Universidade de

São Paulo e Universidade de Nova York, demonstra que a cada 10% de aumento de
cobertura o índice de mortalidade infantil cai em 4,6%.
»» Aumento da satisfação dos usuários quanto ao atendimento recebido resultado das

mudanças das práticas das equipes de saúde.
Responsabilidades das esferas gestoras em

Atenção Básica Federal
»» Elaborar as diretrizes da política nacional de atenção básica.
»» Cofinanciar o sistema de atenção básica.
»» Ordenar a formação de recursos humanos.
»» Propor mecanismos para a programação, controle, regulação e avaliação da atenção

básica.
»» Manter as bases de dados nacionais.
Estadual
»» Acompanhar a implantação e execução das ações de atenção básica em seu território.
»» Regular as relações intermunicipais.
»» Coordenar a execução das políticas de qualificação de recursos humanos em seu

território.
»» Cofinanciar as ações de atenção básica.
»» Auxiliar na execução das estratégias de avaliação da atenção básica em seu território.
94
Municipal
»» Definir e implantar o modelo de atenção básica em seu território.
»» Contratualizar o trabalho em atenção básica.
»» Manter a rede de unidades básicas de saúde em funcionamento (gestão e gerência).
»» Cofinanciar as ações de atenção básica.
»» Alimentar os sistemas de informação.
»» Avaliar o desempenho das equipes de atenção básica sob sua supervisão.
Transparência do SUS
Está em curso um projeto do Governo Federal chamado “Brasil Transparente”, visando
à preparação de medidas que delineiam um plano integrado de aperfeiçoamento
da gestão de recursos públicos e de combate à corrupção e ao desperdício. Tal plano
compreende as seguintes etapas das políticas públicas: planejamento, orçamento,
execução financeira, administração dos contratos e controle da utilização dos
recursos públicos.
O projeto Brasil Transparente soma-se à Lei Complementar no 101, de 4 de maio

de 2000, conhecida com Lei de Responsabilidade Fiscal, no objetivo de garantir
visibilidade social às políticas e aos gastos públicos. A busca pela transparência é,
em verdade, a busca pela racionalização e controle dos usos dos recursos públicos,
tanto no que diz respeito às despesas, como às receitas públicas que devem ser
valorizadas ao máximo. Na Internet é possível acessar toda essa discussão no site
<www.redegoverno.gov.br>.
As políticas públicas de saúde estão entre as de maior e de melhor participação

social. No entanto, é permanente a busca pelo aperfeiçoamento dos mecanismos
que garantam a transparência por meio da melhora na qualidade e na quantidade
de informações prestadas à sociedade.
A informação, aliás, é a ferramenta fundamental para a consecução dos objetivos e

dos princípios do SUS. Nesse sentido, diversos mecanismos vêm sendo aperfeiçoados
para permitir o acesso às informações em saúde da maneira mais ampla possível. Em
diversos lugares e por meios também variados é possível obter-se tanto orientações
sobre práticas saudáveis quanto informações que permitam o acompanhamento e
o conseqüente controle social sobre as políticas, as ações e os serviços de saúde.
Assim, desde o modus operandi adotado até os recursos empregados e as metas
95
esperadas em determinado programa podem ter sua execução acompanhada por

meio de instrumentos hoje disponíveis como é a Internet.
Os conselhos de saúde constituem, por excelência, espaços privilegiados para a

busca da informação e das orientações necessárias para o bom conhecimento,
acompanhamento e participação nas políticas e nos programas de saúde no âmbito
do SUS. Da mesma forma, o poder público também disponibiliza informações e
orientações de extrema importância para o conjunto da sociedade tanto por meio da
publicação de periódicos quanto por telefone. Todavia, sem a menor dúvida, o uso
da Internet é o maior avanço para possibilitar o acesso rápido e seguro a uma gama
infinita de informações e orientações sempre atualizadas que muito contribuem
para o objetivo de dar transparência ao SUS.
Dentre os periódicos podem-se destacar o Jornal “Saúde, Brasil”, do Ministério

da Saúde; o jornal do CONASS, publicado pelo Conselho Nacional de Secretários
Estaduais; o jornal FUNASA Notícias da FUNASA; o Informativo “SAA Informa”,
publicação da Subsecretaria de Assuntos Administrativos do Ministério da Saúde;
e o “Informe Saúde”, boletim da Assessoria de Comunicação Social do Ministério da
Saúde. Por telefone, em contato direto com o Ministério da Saúde, pode-se consultar
o DISQUE SAÚDE gratuitamente pelo número 0800.61.1997 de qualquer parte
do país. Já pela Internet, em tempo real, é possível participar de toda discussão,
acompanhar todos os programas e projetos, bem como ter acesso a toda discussão
sobre saúde no Brasil e, porque não, no mundo.
No sentido de aumentar a quantidade e a qualidade das informações do Ministério

da Saúde (MS), cabe ressaltar a edição das Cartilhas Temáticas, publicadas pela
Coordenação-Geral de Planejamento do Ministério da Saúde. Tais Cartilhas têm o
propósito de explicar didaticamente os programas e as ações do MS, mostrando
seus conceitos, seu funcionamento, sua divisão de responsabilidades, bem como
uma avaliação sobre o respectivo andamento. Até o momento já foram editadas
Cartilhas Temáticas sobre os seguintes assuntos:
Programa Saúde da Família; Piso de Atenção Básica Parte Fixa; Combate às Carências
Nutricionais; Controle de Endemias; Controle do Câncer do Colo do Útero; Assistência
Farmacêutica; Qualidade do Sangue; Humanização do Parto; Vacinação; SUS 􏰂
Descentralização Agentes Comunitários de Saúde; Saúde Indígena; Gestante de Alto
Risco Urgência e Emergência; e Estruturação do PPA: Visão do Planejamento Setorial
da Saúde. Essas cartilhas também podem ser consultadas pela Internet na Biblioteca
Virtual do Ministério da Saúde. Para tento basta acessar a página do Ministério
da Saúde <www.saude.gov.br>, em seguida clicar na Biblioteca e consultar suas
publicações.
Referência: SUS princípios e Conquistas – Ministério da Saúde, Secretaria Executiva, Brasília, DF,
2000.
96
Atenção Básica na agenda da saúde de Regina BodsteIn: Ciência e Saúde

Coletiva, 7 (3): 401-412, 2002. Disponível em: < http://redalyc.uaemex.mx/redalyc/
pdf/630/63070302.pdf >
Desempenho do PSF no Sul e no Nordeste do Brasil: avaliação institucional

e epidemiológica da Atenção Básica à Saúde de Luiz Augusto Facchini e Roberto
Xavier Piccini: Ciência & Saúde Coletiva, 11(3):669-681, 2006. Disponível em: <http://
www.scielo.br/pdf/%0D/csc/v11n3/30982.pdf> Acesso em: 04.07.2012.
Atenção primária, atenção básica e saúde da família: sinergias e singularidades

do contexto brasileiro: Célia Regina Rodrigues Gil: Cad. Saúde Pública, Rio de
Janeiro, 22(6):1171-1181, jun, 2006. Disponível em: <http://www.scielosp.org/pdf/
csp/v22n6/06.pdf>. Acesso em: 04.07.2012.
Site do Ministério da Saúde: <http://dab.saude.gov.br/atencaobasica.php>
1) Fale sobre a Atenção Básica.
2) Explique com riqueza de detalhes o Programa Saúde da Família.
97
Para (não) Finalizar
O SUS nos seus 20 anos: reflexões num contexto de mudanças. Georgia Costa de Araújo
Souza e Iris do Céu Clara Costa. Saúde Soc. São Paulo, v.19, n.3, p.509-517, 2010. Disponível em:
<http://www.scielo.br/pdf/sausoc/v19n3/04.pdf >. Acesso em: 4.7.2012.
A partir de uma breve retrospectiva sobre o direito à saúde conquistado pelo cidadão brasileiro, este
artigo tem como objetivo discorrer sobre o Sistema Único de Saúde (SUS) ao longo da sua trajetória
de 20 anos, destacando em forma de análise crítica os avanços conquistados na saúde e os desafios
a serem superados. São discutidas as temáticas do direito à saúde como responsabilidade do Estado
a partir da Conferência de Alma-Ata, da Constituição Federal e das Leis Orgânicas da Saúde; as
diretrizes do SUS envolvendo as competências da União, do Estado e do Município. Discute ainda
a importância da Estratégia Saúde da Família na consolidação da Atenção Básica no Brasil, as
dificuldades do processo de regionalização e o papel da gestão e da participação social como bases
para a construção do SUS que queremos.
Introdução
A Constituição Federal e as Leis Orgânicas da

Saúde: um entendimento dessa relação
Conforme descrito, a Constituição Federal de 1988 consagrou a saúde como “direito de todos e dever
do Estado, garantida mediante políticas sociais e econômicas que visam à redução do risco de doença
e de outros agravos e possibilitando o acesso universal e igualitário às ações e serviços para promoção,
proteção e recuperação” (Brasil, 1988). Essa definição conceitual adquire sua versão prática com a
instituição formal do SUS, quando no Capítulo II, artigo 198 da mesma Constituição, é relatado que
as ações e os serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada, hierarquizada e constituem
um sistema único, organizado de acordo com as diretrizes: descentralização, atendimento integral
e participação da comunidade. Assim, estava criado o Sistema Único de Saúde, resultado de uma
política social e universalista, que tem a Constituição Federal e as Leis no 8.080 e no 8.142, ambas de
1990, como sua base jurídica, constitucional e infraconstitucional (Brasil, 2007a).
98
PARA NÃO FINALIZAR
A Lei no 8.080, de 19 de setembro de 1990 – Lei Orgânica da Saúde –, dispõe acerca das condições
para a promoção, proteção e recuperação da saúde, organização e funcionamento dos serviços
correspondentes, mostrando de forma clara os objetivos do SUS, suas competências e atribuições,
assim como as funções da União, dos Estados e dos Municípios (Brasil, 1990a). A Lei no 8.142, de
28 de dezembro de 1990, dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do SUS e sobre as
transferências intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde (Brasil, 1990b). Tais
leis consolidam o papel do município como o principal executor das ações de saúde, caracterizando
ampliação do processo de descentralização que já havia sido exposto desde a 8a Conferência de
Saúde e que significava um avanço e contraposição ao modelo ditatorial vigente naquele momento.
Limitações e desafios a enfrentar na

consolidação do SUS
Pode-se dizer que o SUS enfrenta uma problematização dicotômica entre o que está escrito e o que é
realizado. A descrença do povo brasileiro num sistema de saúde para todos leva milhões de pessoas a
procurar por serviços, planos ou seguradoras de saúde privados, pagando, por conseguinte, abusivos
valores, especialmente para a população de faixa etária mais avançada que, em função do aumento
da expectativa de vida e dos agravos da terceira idade, é a que mais necessita. Esse fato sustenta-se na
perspectiva de que um dos temas com maiores demandas recebidas pela Agência Nacional de Saúde
Suplementar (ANS) consiste no aumento da mensalidade de operadoras e planos de saúde (Brasil,
2007b). Porém, o sistema de saúde suplementar é importante num país com desigualdades sociais
acentuadas, como o Brasil, onde existe uma grande concentração de renda, tornando-se necessária
a utilização do sistema privado por aqueles que possam, o qual tem estabelecido maiores parcerias
com o SUS, em caráter complementar de ações, devido à insuficiência na disponibilidade e oferta
de determinados serviços públicos. Essa participação do setor privado no SUS é mais pronunciada
na atenção hospitalar e na oferta de serviços especializados de alto custo e densidade tecnológica,
que o sistema público não pôde alcançar devido à insuficiência de investimentos (VASCONCELOS
E PASCHE, 2006).
A complexidade do SUS, as dificuldades locorregionais, a fragmentação das políticas e programas

de saúde, a qualificação da gestão e do controle social, a organização de uma rede regionalizada
e hierarquizada de ações e serviços de saúde têm se constituído em desafios permanentes na
consolidação do Sistema Único de Saúde.
A dificuldade dos gestores para promover a integração entre estados, municípios e as redes
assistenciais estatais com os serviços de abrangência nacional tem levado a problemas no acesso
aos serviços e ao comprometimento da universalidade e integralidade (Vasconcelos, 2005).
Assim, diversos usuários não usufruem do direito universal à saúde. A existência de gestores mais
preocupados com campanhas políticas eleitorais do que com a saúde dos seus cidadãos leva a falhas
graves no sistema e o mais prejudicado com isso é o próprio povo. Nesse sentido, a melhoria na
gestão reflete-se, consequentemente, num melhor aporte financeiro do setor, com um equânime
repasse de recursos, melhor utilização e aplicação desse investimento, maior remuneração salarial
para os profissionais da saúde, com o possível estabelecimento de vínculos, hoje ainda bastante
precarizados, gerando desmotivação e desestímulo entre os servidores.
99
PARA NÃO FINALIZAR
Não obstante, a precarização do trabalho dos os profissionais da rede que, por diversas razões, não
recebem salários justos, não têm vínculos empregatícios nem direitos trabalhistas. Essa situação
profissional pode culminar na realização de um trabalho sem compromisso com a comunidade, com
a ausência de vínculos profissionais-usuários tão preconizados pela Estratégia Saúde da Família
(ESF), gerando uma relação fantasiosa entre empregador/empregado, do tipo “você faz de conta
que me paga e eu faço de conta que trabalho”.
A Estratégia Saúde da Família como reestruturante da Atenção Básica responde por este nível de
atenção no SUS e pelo encaminhamento dos atendimentos que exijam média e alta complexidade
– sistema de referência – para os níveis de atenção Secundária e Terciária. Em diversos municípios
brasileiros, a ESF não funciona de forma integral e equitativa, o que acontece por diversos motivos,
dentre os quais podemos destacar: a contratação de profissionais sem perfil para esse nível de
atenção; a precarização do trabalho ou, ainda, a ineficiente administração de gestores que induzem
os profissionais a realizarem ações meramente curativas, visando atender o maior número de
pessoas para que isso seja mostrado à sociedade como uma atuação da política local, tendo em
vista as campanhas eleitorais. Tais ações ainda são muito valorizadas pela população em geral
que sempre “recebeu” a saúde na sua maneira assistencial-curativista, e que, portanto, ainda não
percebe o verdadeiro sentido da saúde como um bem-estar biopsicossocial garantido a partir de
ações de prevenção e promoção de saúde.
Nessa perspectiva, a formação dos profissionais da saúde compõe o conjunto das atividades que
precisam ser continuamente revistas, minimizando situações em que o profissional não tenha perfil
para o trabalho coletivo, integrado, interdisciplinar, entre outros, necessário para o SUS que queremos
construir. Segundo Amâncio Filho (2004), é indispensável construir um processo educacional que
articule a formação profissional com as necessidades e demandas da sociedade, como estratégia
para o desenvolvimento econômico, social e cultural. Por conseguinte, essa articulação deve ocorrer
desde o momento da graduação ou da formação técnica, até momentos posteriores à inclusão dos
profissionais no serviço, através de estratégias de educação permanentes.
Atualmente, algumas Universidades vivenciam o momento de mudanças curriculares nos Cursos da

Saúde, mudanças essas na maioria dos casos estreitamente relacionadas com o SUS. Aliado a isso,
o Ministério da Saúde está investindo em caráter nacional na educação permanente, até mesmo
através da estratégia da Educação à Distância, na perspectiva de minimizar o fosso existente entre a
academia e os serviços, vencer limitações na busca de conhecimentos complementares que auxiliem
o desempenho de funções, especialmente quando se trata de gestão (COSTA, 2007).
Além da gestão, é necessária a qualificação do controle social, envolvendo as múltiplas ações que
as forças sociais desenvolvem para influenciar a formulação, execução, fiscalização e avaliação das
políticas públicas e dos serviços no campo da saúde (GAMARRA JÚNIOR, 2006). Nesse sentido,
Gamarra Júnior (2006) expõe como desafios a serem superados sobre o controle social os problemas
de formação dos conselheiros, a dificuldade dos cidadãos para conseguir acesso às informações
do sistema, a falta de cumprimento das deliberações dos conselhos por parte dos gestores, o
desconhecimento por parte da grande massa da população dos seus direitos como controladores
do SUS, entre outros. Dessa forma, fundamental se faz a qualificação dos conselhos de saúde,
ampliando-os em locais onde já existam e implantando-os em locais onde ainda não ocorrem.
100
PARA NÃO FINALIZAR
Essas e outras limitações que o SUS enfrenta merecem e precisam ser do conhecimento de todos
para que se busquem alternativas e sólidas resoluções, como sugere Campos (2007) através de um
movimento em defesa de políticas sociais e de distribuição de renda, da apresentação do SUS para a
sociedade como uma reforma social significativa com impactos sobre o bem-estar e a proteção social
e do seu desempenho concreto, capaz de melhorar as condições sanitárias e de saúde das pessoas.
Esse se configura no maior desafio com relação ao SUS.
As mudanças pelas quais o SUS está sendo conduzido representam potenciais desafios aos gestores
em todas as esferas de governo. O estabelecimento do Pacto pela Saúde, a Regionalização solidária
e cooperativa, a Política Nacional de Humanização, entre outras, constituem-se ações que buscam a
superação dos principais entraves do sistema.
No ano de 2006, foi estabelecido o Pacto pela Saúde, que introduz um sentido de gestão pública
por resultados e de responsabilização sanitária, aprofundando a descentralização para estados e
municípios, através de um acordo interfederativo articulado em três dimensões: o Pacto em Defesa
do SUS, que representa um movimento social em defesa do SUS; o Pacto pela Vida, que reforça o
movimento da gestão pública por resultados, com prioridades para a saúde do idoso, a redução
da mortalidade infantil e materna, o controle das doenças emergentes ou endemias, a redução
das vítimas por câncer de colo de útero e de mama, a promoção da saúde e o fortalecimento da
Atenção Primária; e o Pacto de Gestão que estabelece responsabilidades mais claras para cada ente
federado, com regionalização integrada das ações e serviços de saúde (BRASIL, 2007a, BRASIL,
2006b). O Pacto pela Saúde representa um compromisso público com perspectiva de superar as
dificuldades enfrentadas pelo SUS dando ênfase às necessidades de saúde da população. Constitui-
se num conjunto de reformas institucionais do SUS pactuado entre as três esferas de gestão (União,
Estados e Municípios) com o objetivo de promover inovações nos processos e instrumentos de
gestão, visando alcançar maior eficiência e qualidade das respostas do Sistema Único de Saúde.
As propostas de descentralização e regionalização vêm sendo experimentadas no Brasil desde a

Constituição Federal de 1988, com atribuição da autonomia dos três entes federados. Entretanto,
os entraves na aplicabilidade dessas diretrizes nortearam para a necessidade do estabelecimento
de mecanismos e instrumentos de coordenação e cooperação que favoreçam as ações
intergovernamentais no setor saúde. A gestão descentralizada da saúde ainda enfrenta o desafio
de encontrar mecanismos que superem a fragmentação das estruturas municipais organizadas de
modo muitas vezes estanque, induzindo iniquidades na qualidade e no acesso aos serviços, fato este
que compromete a legitimidade do sistema (Brasil, 2006a).
A operacionalização dessas diretrizes caminha, na atualidade, para a concretização do Plano Diretor

de Regionalização (PDR), o qual deve traçar o desenho final do processo de pactuação entre os
gestores, identificando e reconhecendo as Regiões de Saúde, desencadeando ações de construção e
reconstrução, visando potencializar as ações de saúde em âmbito regional (Brasil, 2006a). Consiste
numa ação que vem sendo trabalhada pelas Secretarias Estaduais de Saúde, as quais enfrentam
alguns entraves na implementação em virtude da magnitude envolvida no processo de regionalização,
como a articulação intermunicipal, as pactuações entre municípios e Estados, o repasse financeiro,
as formas de acesso aos serviços pelos usuários e os processos de gestão locorregionais.
101
PARA NÃO FINALIZAR
Com relação à Política Nacional de Humanização da Atenção e Gestão no Sistema Único de Saúde,
esta vem sendo entendida como um caminho favorável à superação de desafios na saúde, através
da ampliação do acesso com qualidade aos serviços e bens de saúde, da corresponsabilização entre
trabalhadores, gestores e usuários nos processos de gestão e atenção, do apoio à construção de redes
cooperativas, solidárias e comprometidas com a produção de saúde e com a produção de sujeitos
(BRASIL, 2008).
Entende-se, portanto, o SUS como uma política viva que se encontra em pleno curso de mudança e
construção voltadas para a efetivação da saúde da população brasileira por meio dos princípios da
universalidade, integralidade e equidade, e para o enfrentamento dos desafios vivenciados ao longo
de sua trajetória de 20 anos.
Conclusão
O Sistema Único de Saúde representa avanços e conquistas na saúde de todos os brasileiros e,
comemorando seus 20 anos de existência, conseguiu enfrentar muitas barreiras, o que resultou,
sobretudo, no direito da população brasileira de contar com um serviço de atenção à saúde. Sendo
um sistema de saúde que está em construção, passa por inúmeras mudanças para efetivação dos
seus ideários, tendo como pressupostos a promoção, proteção e recuperação da saúde.
O SUS está consolidado no nosso país, mas enfrenta desafios constantemente, dentre os quais,
a qualificação da gestão e do controle social, o fortalecimento e a qualificação da Atenção Básica
como estratégia organizadora das redes de cuidado em saúde, as dificuldades no acesso às ações
e serviços de saúde, a fragmentação das políticas e programas de saúde, a organização de uma
rede regionalizada e hierarquizada de ações e serviços de saúde, o reconhecimento da autonomia
dos entes federados, entre outros. Esses dilemas conjunturais desafiam os gestores e precisam ser
assumidos como responsabilidades para a concretização do SUS que queremos.
Ao longo desse tempo, vimos que não é fácil tornar práticos os seus princípios de universalidade,
integralidade e equidade. Vislumbra-se, assim, para o enfrentamento dos desafios, a articulação
entre os atores envolvidos, gestores, servidores e usuários, com o desejo de fazer o melhor para a
população brasileira, cabendo a todos os comprometidos trabalharem em prol do êxito do SUS, a
fim de que as políticas públicas sejam bem aplicadas e possam constituir meios que promovam a
qualidade de vida das pessoas.
102
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Juliana Borges Pereira

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ORGANIZAÇÃO DO CADERNO DE ESTUDOS E PESQUISA...................................................................... 6

PARA (NÃO) FINALIZAR....................................................................................................................... 98

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