Pobreza, vulnerabilidade social e direitos

sociais

Apresentação
Pobreza, vulnerabilidade social e direitos sociais são conceitos que você vai aprender nesta
Unidade de Aprendizagem. A população pobre está de forma visual em cada rua das cidades, sejam
elas pequenas, médias ou grandes. Cobranças da sociedade sobre a atuação dos profissionais de
Serviço Social junto a essas pessoas é algo rotineiro.

Compreender a pobreza como um debate de classe social e produzido pelo desenvolvimento

desigual do capitalismo é importante para que se possa ultrapassar o senso comum e, assim,
analisar a pobreza em suas diversas nuances.

Nesta Unidade de Aprendizagem você vai aprender sobre o que é pobreza, não como algo natural e
indivualizado, mas sim como uma expressão da questão social e composta por diversos fatores que
não estão focados na renda, mas no acesso aos direitos sociais negados por diversas gerações.

Bons estudos.

Ao final desta Unidade de Aprendizagem, você deve apresentar os seguintes aprendizados:

• Conceituar pobreza, vulnerabilidade social e direitos sociais.

• Discutir sobre a pobreza, a conquista de direitos e as políticas de controle e manutenção da
pobreza.
• Analisar criticamente a conquista de direitos.
 Desafio
O estado de emergência ocorre quando há, por parte das entidades governamentais, o
entendimento de que danos à saúde e aos serviços públicos são iminentes. Durante esse período, o
governo pode suspender e/ou mudar algumas das funções do Executivo, do Legislativo ou do
Judiciário, de forma a viabilizar ou agilizar ações e planos emergenciais.

Acompanhe a seguinte situação:

Você, como gestor da Secretaria de Assistência Social, deve apontar, de acordo com o caso
mostrado, as estratégias que utilizaria para atender a população em extrema pobreza, além das
pessoas que não estão podendo trabalhar por conta do decreto de isolamento social.
 Infográfico
O Programa Bolsa Família tem a finalidade de atender as famílias pobres e em extrema pobreza
a partir da união de ações fragmentadas que também instituíam a transferência monetária.

Neste Infográfico, você pode perceber o Programa Bolsa Família (PBF) como o resultado da
construção de uma política pública de transferência de renda, um programa revolucionário no
atendimento à probreza, que está regulamentado em lei, trazendo, assim, a perspectiva de direito
no atendimento à pobreza.
Aponte a câmera para o código e acesse o link do conteúdo ou clique no código para acessar.
 Conteúdo do livro
A relação entre Estado e sociedade civil no atendimento à pobreza e ao acesso ao trabalho é
relevante ao tratar a pobreza de forma histórica, uma vez que, ao analisar as legislações anteriores
ao capitalismo até as lutas por direitos sociais após a Revolução Industrial, entra-se em um debate
conceitual de pobreza, vulnerabilidade e direitos sociais, por meio de um conteúdo teórico que
observa além de causas individuais ou fenômeno natural, ou seja, como uma expressão da questão
social.

No capítulo Pobreza, vulnerabilidade e direitos sociais, da obra Seminários de políticas urbanas, rurais
e de habitação e movimentos sociais, base teórica desta Unidade de Aprendizagem, você vai
estudar o conceito de classe social e como a pobreza é entendida, problematizando as classes no
Brasil, que são, muitas vezes, apresentadas em gradações focalizadas em renda, e não em sua
inserção de classe e suas especificidades e seus sofrimentos em contextos de crises econômicas.
Além disso, você vai ver uma análise sobre como o Brasil vem atendendo a pobreza com o foco nas
ações primeiro-damistas da Legião Brasileira de Assistência (LBA) até as ações de transferência de
renda que chegam ao Programa Bolsa Família.

Boa leitura.
SEMINÁRIOS DE
POLÍTICAS URBANAS,
RURAIS E DE
HABITAÇÃO E
MOVIMENTOS SOCIAIS

Andreia da Silva Lima

Pobreza, vulnerabilidade
social e direitos sociais
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:

 Conceituar pobreza, vulnerabilidade social e direitos sociais.

 Discutir sobre a pobreza, a conquista de direitos e as políticas de
controle e manutenção da pobreza.
 Analisar criticamente a conquista de direitos.

Introdução
O conceito de pobreza — tão naturalizado — apresenta-se no nosso
cotidiano por sentimentos que podem ir da repulsa à pena, os quais
acabam por apresentar ações e discursos caritativos ou de culpabilização
individual. Na história do mundo, a pobreza é um elemento comum, não
sendo específico da sociedade burguesa.
Neste capítulo, você vai estudar a pobreza a partir da sua inserção
de classe e da sua função no processo produtivo capitalista. Assim, você
vai ver a pobreza para além de uma relação entre renda e consumo, mas
como uma expressão da questão social multifatorial que se apresenta
pelo não acesso a direitos sociais básicos.
Nesse sentido, você vai ler sobre a vulnerabilidade no seu caráter
processual, determinado pela inserção subalterna dessa população em
um mercado de trabalho excludente e precário. Por fim, verá o debate
sobre as políticas públicas brasileiras recentes para o combate à pobreza,
mediadas por um histórico clientelista e assistencialista de controle da
população pobre, que está em constante ameaça à conquista de direitos.
2 Pobreza, vulnerabilidade social e direitos sociais

1 Pobreza: um debate de classes

O debate de classes sociais no senso comum é baseado no que a grande mídia
apresenta. As classes são definidas a partir do acesso a renda, ou seja, de
uma quantificação financeira que é informada em pesquisas do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Essa informação é obtida pela
quantificação de salários mínimos recebidos pelas famílias, conforme uma
gradação em níveis, em que o primeiro é 0 a 2 salários mínimos, e o último
é 8 a 10 salários mínimos. Nesse sentido, não há uma classificação de classe
social, mas sim de acesso a renda.

O IBGE é o órgão federal que sistematiza as informações sobre as condições de vida

da população brasileira, considerando aspectos de acesso aos direitos sociais e ao
consumo. O instituto organiza diversas pesquisas, como a Pesquisa Nacional por
Amostragem de Domicílios e as taxas de ocupação e de inflação, com metodologias
próprias e reconhecidas internacionalmente.
Uma das principais pesquisas do IBGE é o Censo decenal, que apresenta um
panorama analítico da população brasileira. Esse Censo é a base de dados utilizada
para a construção de políticas públicas em todo o território nacional. No site do
IBGE, você pode pesquisar sobre a população brasileira com dados por estados
e municípios.

A mídia e os institutos privados e autônomos utilizam o recorte de renda

realizado pelo IBGE como uma forma de gradação de classes sociais eco-
nômicas, a fim de medir o acesso ao consumo das famílias brasileiras. Essa
gradação é representada por letras que vão de A a E, sendo A a classe social
mais alta (com renda acima de 10 salários mínimos) e E a mais baixa (com no
máximo dois salários mínimos mensais).
A Figura 1 compõe a reportagem de Bruno Villas Bôas para o site da
revista Valor Econômico, que apresenta o crescimento das classes A e B, em
contraposição à estabilidade das classes D e E. Esse é um exemplo de como
as classes sociais são compreendidas na mídia, a partir da renda mensal.
 Pobreza, vulnerabilidade social e direitos sociais 3

Figura 1. Evolução das classes no Brasil, de 2003 a 2018, considerando três blocos de classe.
Fonte: Bôas (2019, documento on-line).

O sociólogo brasileiro Jessé Souza afirmou, em palestra na Casa do Saber

(instituição privada que realiza palestras, cursos e encontros sobre os mais
diversos temas), que existem no Brasil quatro classes sociais: os endinheira-
dos, a classe média, a nova classe trabalhadora e a nova classe trabalhadora
precarizada (IPEA, 2015). Nessa apresentação, Jessé critica a categorização
de classes sociais apenas pelo acesso a renda — no momento da entrevista
(2015), existia uma análise de maior acesso ao trabalho formal.
4 Pobreza, vulnerabilidade social e direitos sociais

O sociólogo salienta que não é apenas a renda que deve ser considerada
para a análise de classes sociais. Um exemplo é o acesso à cultura, que é uma
prerrogativa da classe média, mas não da classe trabalhadora, visto que esta
usa todo o seu tempo para o desenvolvimento de atividades laborativas. Em seu
livro A Classe Média no Espelho, Souza desenvolve a narrativa sobre como a
classe trabalhadora se vê como classe média, e apenas “[...] os pobres excluídos
e marginalizados” (SOUZA, 2018, p. 17) são realmente considerados pobres.
Assim, percebemos como o debate de classes sociais está cada vez mais difícil,
em tempos de capitalismo financeiro e globalizado, que tem como premissas o
individualismo e a competitividade. Souza (2018, p. 16) aponta ainda que “[...]
classe social é, antes de tudo, reprodução de privilégios, sejam eles positivos os
negativos”, e que esses privilégios são, na maioria da vezes, invisíveis, sendo
o acesso ao capital cultural um privilégio da classe média. Isso significa que,
mesmo que, na faixa de renda, uma família da classe trabalhadora esteja na
mesma faixa de uma família da classe média, existe um repertório de privilégios
garantidos à classe média, principalmente em tempos de crise. Por outro lado,
a classe trabalhadora não tem essa sustentação econômica para se manter e é a
primeira a sofrer os impactos, em momentos de crise econômica no país.
Nesse sentido, partimos da compreensão de classe de Marx e Engels (1999)
de que existem apenas duas classes: burguesia e proletariado. Os autores
afirmam, nessa mesma obra, que a história da sociedade é baseada na luta de
classes, tendo sempre um opressor e um oprimido — na sociedade burguesa,
o proletariado é a classe oprimida. O proletariado, que é a classe trabalhadora,
não é homogêneo. Assim, uma parte dessa classe não tem acesso ao emprego
formal e, dessa forma, torna-se mais difícil de se unir em causas políticas, na
luta de classes definidas no Manifesto.
Portanto, Marx e Engels (1999) definem como lumpemproletariado essa
parte da classe trabalhadora que, em função das suas condições de vida, dificil-
mente estará no processo revolucionário. Trata-se de trabalhadores marginais,
não organizados e miseráreis que, pela sua necessidade iminente de recursos
e alimentação, não se predispõem à luta de classes. Excluindo-se esse grupo,
temos o exército industrial de reserva, que se apresenta como parte da classe
trabalhadora superexplorada e está disponível como mão de obra extremamente
barata, ou seja, funcional ao capital. Yazbek (2012) afirma que esse é o trabalhador
pobre que não pode, livremente, colocar a sua força de trabalho no mercado. Por
consequência, acaba não se percebendo como classe trabalhadora.
 Pobreza, vulnerabilidade social e direitos sociais 5

O que debatemos até o momento está muito longe de compreender a pobreza

como algo natural ou como condição individual. Nesse sentido, concordamos
com Yazbek (2012, p. 289), que entende:

[...] a pobreza como uma das manifestações da questão social, e dessa forma
como expressão direta das relações vigentes na sociedade, localizando a
questão no âmbito de relações constitutivas de um padrão de desenvolvimento
capitalista, extremamente desigual, em que convivem acumulação e miséria.

Nesse sentido, a pobreza é uma produção do sistema capitalista necessária

à sua acumulação e geradora de desigualdades. Yazbek (2012), ao travar o
debate sobre a pobreza, utiliza duas categorias centrais: classe subalterna e
excluídos. Ao entender a pobreza e os pobres como classe subalterna, a autora
apoia-se no italiano Gramsci (1891–1937), autor marxista preso pelo regime
fascista italiano, que escreveu análises sobre a realidade, enquanto esteve na
prisão. Esses escritos foram reunidos e publicado como Cadernos do Cárcere.
É nesses Cadernos e em Notas sobre Maquiavel que o estudioso apresenta
a categoria de classes subalternas, considerando-as não apenas trabalhado-
ras, mas também produtoras de formas de resistência cotidiana espontâneas
(GRAMSCI, 2001). Ele aponta a necessidade de conhecer as formas de vida
e sobrevivência das classes subalternas para pensar, a partir das suas próprias
experiências diárias, em formas de romper com essa fragmentação que destitui
as pessoas que compõem essa classe, que acabam sendo vistas como desquali-
ficados para a luta política pelo proletariado e como excluídos pela burguesia
(GRAMSCI, 2001). No entanto, essa exclusão não é total: ela é necessária ao
capitalismo, que se utiliza dessa mão de obra “descartável” que está sempre
disponível em momentos de necessidade de produção extra.
Assim, ao construir o seu debate sobre a pobreza e as ações estatais a
ela direcionadas historicamente pela política de assistência social, a autora
inclui os trabalhadores que não conseguem sustentar as suas famílias com os
seus proventos (YAZBEK, 2012). Logo, pensar na pobreza nos dias atuais é
ampliar o escopo para além das classes apresentadas pela grande mídia, que
são reduzidas, mas que apresentam um panorama inicial sobre a pobreza no
Brasil e no mundo. Todavia, a pobreza não está apenas concentrada na renda,
mas no não acesso aos mínimos sociais como direito.
6 Pobreza, vulnerabilidade social e direitos sociais

2 Das legislações sociais à política social:

o que muda?
Segundo Behring e Boschetti (2011), a política pública surgiu com o capitalismo,
no momento em que o Estado atendia às demandas da classe trabalhadora a partir
da luta de classes. Em outras palavras, a partir da questão social, é recortada em
suas diversas expressões, como forma de atenuar a relação entre capital e trabalho.
No entanto, existiram algumas legislações sociais que buscavam um aten-
dimento estatal mínimo (BEHRING; BOSCHETTI, 2011, p. 48):

 o Estatuto dos Trabalhadores, de 1349;

 o Estatuto dos Artesãos, de 1536;
 a Lei dos Pobres elisabetana, de 1531 e 1601;
 a Lei do Domicílio (Settlement Act), de 1662;
 o Speenhamland Act, de 1795;
 a Lei Revisora das Leis dos Pobres, ou Nova Lei dos Pobres (Poor Law
Amendment Act), de 1834.

Essas legislações estabeleciam uma assistência mínima e restrita, sustentada

pelo dever e a moral cristã, sem nenhuma perspectiva de direito, de caráter
punitivo e repressivo. Faleiros (1997, p. 12) informa que, nesse período, “[...]
o desemprego e a vagabundagem eram confundidos”. Entretanto, mesmo
restritivas e punitivas na era pré-Revolução Industrial, pode-se afirmar que
essas leis demonstravam haver uma preocupação e ações estatais organizadas
para a atuação junto à população empobrecida.
A partir da Revolução Industrial e da necessidade massiva de mão obra,
houve uma migração exponencial do meio rural para o urbano. Na Ingla-
terra, no século XVIII, foi editada a Lei do Cercamentos (Enclosure Acts),
que se baseava na apropriação privada de terras comuns nas quais viviam
camponeses ingleses. Essas famílias que retiravam o seu sustento dessas
áreas comuns, com o cercamento e a impossibilidade de produzir, foram
empurradas para as cidades grandes, em busca de melhores condições de
vida e trabalho nas fábricas. Marca-se então uma passagem das relações
feudais de produção para as relações capitalistas.
Assim, é importante pontuar que se apresenta um cenário social de grande
concentração de riquezas e de aumento da pobreza, bem como abandono total
das legislações sociais, com o discurso de que havia trabalho para todos e que
as ações estatais atrapalhavam o desenvolvimento econômico. Esse momento
 Pobreza, vulnerabilidade social e direitos sociais 7

foi marcado pelo liberalismo, que é definido por Behring e Boschetti (2011,
p. 61-62) como um período que compreende meados do século XIX até mais
ou menos 1930 e pode ser sintetizado a partir das seguintes características:

 predomínio do individualismo;
 bem-estar individual acima do bem-estar coletivo;
 predomínio da liberdade e competitividade;
 naturalização da miséria;
 predomínio da lei da necessidade;
 manutenção do Estado mínimo;
 políticas sociais com estímulo ao ócio e desperdício;
 política social como paliativo.

O economista e filósofo inglês Adam Smith (1723–1790), considerado o pai do libe-

ralismo, apresentou as suas ideias sobre a economia política, em que “[...] justifica a
necessária e incessante busca pelo interesse individual [...] e o funcionamento livre
e ilimitado do mercado que asseguraria o bem-estar” (BEHRING; BOSCHETTI, 2011,
p. 56). A sua principal frase é sobre a mão invisível do mercado que regula as ações
econômicas e sociais. As suas teses são os argumentos do Estado Liberal.

Dessas características, é importante salientar que a visão liberal se apresenta a

partir da Revolução Burguesa, que tem como bandeira a interferência do Estado
Monárquico nas relações econômicas, buscando individualidade nas negociações,
que sempre foram mediadas por impostos exorbitantes para a sustentação da Coroa.
A burguesia como classe predominante apresenta os mesmos argumentos para
a classe trabalhadora: por meio do esforço individual, todos podem ter trabalho
e, assim, uma remuneração para as suas despesas. Apenas idosos, deficientes,
crianças que não podem competir no mercado de trabalho devem ter alguma
assistência, preferencialmente reduzida, pois as ações estatais estimulam o ócio.
Contudo, esse discurso se contrapôs à exploração do trabalho (inclusive
de mulheres e crianças), às baixíssimas remunerações, mortes, adoecimentos
e empobrecimento para a classe trabalhadora — e lucros abundantes para
a burguesia. Nesse sentido, esse argumento não mais se sustentou, e a luta
por melhores condições de trabalho e regulamentação do trabalho infantil e
feminino iniciaram a luta por direitos sociais, bem como a necessidade da
8 Pobreza, vulnerabilidade social e direitos sociais

intervenção do Estado nessa relação. É a partir desse momento que surgem as

políticas sociais como respostas à questão social por meio das suas diversas
expressões, e a pobreza é uma delas.
O atendimento estatal para a diminuição da pobreza foi modificado a partir
da década de 1930, em um contexto de crise de desemprego e em um período
entre as duas guerras mundiais, em que grande parte dos países europeus
sofreram gravemente, visto que a Europa foi o palco das batalhas. Assim,
eram necessárias ações para combater a pobreza que não podia ser absorvida
pelo mercado. Faleiros (1997) aponta que, nesse período, não se sustentava
mais a restrição de assistência somente a um grupo que não era competitivo.
Era o momento de se pensar na intervenção do Estado, de forma a garantir
os mínimos sociais, independentemente da inserção no mercado de trabalho.
A lógica do seguro permeou as políticas sociais até o pós-guerra, quando
só tinha direito a uma assistência o trabalhador que contribuísse, ou seja, parte
do seu salário era destinada a ser utilizada na velhice ou na ocasião de doença.
Assim, percebemos que a questão do trabalho formal (regulado pelo Estado)
definia o direito a política social. Uma parte da classe trabalhadora que não se
colocava de forma regular no mercado estava à parte e não era considerada nas
ações estatais, relegada à caridade, geralmente por parte de entidades religiosas.
O direito independente da inserção formal no mercado de trabalho pode ser
datado do Plano Beveridge, que foi implementado no pós-guerra, na Inglaterra, “[...]
superando a óptica securitária e incorporando um conceito ampliado de seguridade
social” (BEHRING; BOSCHETTI, 2011, p. 93). A primazia e a responsabilidade
do Estado eram uma premissa, bem como a instauração de uma rede de serviços
sociais, incluindo serviços de assistência social. Foi a primeira vez na história
que uma pessoa que não está inserida de forma legal e recorrente no mercado de
trabalho como cidadão de direitos é elegível como público-alvo de políticas sociais.
Alguns autores apresentam qualquer momento de ampliação das políticas
sociais como Welfare State. Behring e Boschetti (2011) apresentam que a ex-
periência inglesa não pode ser comparada com outros países. Cada realidade
aplicou intervenções estatais como forma de superação de crises econômicas;
assim, não devemos usar esse conceito de forma genérica. Portanto, “[...] é
importante reconhecer que o termo Welfare State se origina na Inglaterra” e
está ligado ao “[...] objetivo de combate à pobreza” (BEHRING; BOSCHETTI,
2011, p. 96-97). Ela difere, por exemplo, da experiência alemão, com a era
Bismarckiana, compreendida entre final do século XIX e início do século XX,
em que o governo do chanceler Otto Von Bismarck instituiu o sustento para
trabalhadores, em caso de doença ou velhice, a partir de uma cobrança anterior.
Nesse sentido, no período do pós-guerra, as políticas sociais foram baseadas
 Pobreza, vulnerabilidade social e direitos sociais 9

em um desses modelos ou em mix dos dois. Em outras palavras, tratava-se da

seguridade a partir de seguros ou do direito universal, independentemente
de contribuição anterior.

Na Constituição de 1988, o Brasil instituiu a Seguridade Social por meio das políticas de
previdência, saúde e assistência social (BRASIL, 1988). O financiamento ficou tripartite,
no qual contribuem os empresários, trabalhadores e o Poder Público. Logo, a nossa
seguridade fica entre o direito e o seguro.
O vídeo O que é seguridade social?, do canal Alerta Social (2017), no YouTube, apresenta
a diferença do financiamento de políticas de seguridade a partir do direito e a partir
do seguro, e como o Brasil se organizou para ficar entre as duas questões.

O capitalismo entrou em crise no final da década de 1970, e com isso, as ações

do Estado acompanharam a necessidade do capital. Foi um período em que o
discurso da intervenção estatal é apontado como o motivo da crise econômica.
Assim, retornou o discurso de caraterísticas liberais do século XIX, mas com
novas composições, a partir da globalização e da financeirização do capital.
Nesse contexto, surgiram debates sobre políticas de transferência de renda
como ação de combate à pobreza. Segundo Behring e Boschetti (2011), as pri-
meiras experiências aconteceram na Europa, em países com uma perspectiva
beveridiana de direito social, e foram amplamente utilizadas no início da década
de 1970, em um contexto de crise. Faleiros (1997) apresenta que as ações de renda
mínima anteriores aos anos de 1970 tentavam estudar o fenômeno da pobreza
e garantir os mínimos sociais, considerando o acesso a outras políticas sociais.
Estudando a experiência de Quebec, Faleiros (1997) observa a mudança nas
ações de renda mínima que, a partir dos anos 1990, voltaram a ter a descrição
de aptos e inaptos ao trabalho. Essa mudança, segundo o autor, apresenta-se
pela característica dos novos beneficiários, que são, em sua maioria, jovens e
mulheres. Assim, há um retrocesso no direito social, não atrelado ao trabalho,
uma vez que este está cada vez mais difícil, devido ao processo de reestru-
turação produtiva que apresenta cada vez mais trabalhadores intermitentes e
sem acesso a direitos trabalhistas. O que antes eram poucos atualmente são a
maioria; assim, não há a obrigatoriedade do trabalho formal, mas a cobrança
moral por essa inserção — ou por outras entradas no mercado de trabalho.
10 Pobreza, vulnerabilidade social e direitos sociais

Assim, o discurso liberal de antes se une com o debate do empreendedorismo

na busca individual pelo bem-estar. Todavia, diante da forma precarizada a que
hoje a classe trabalhadora está sujeita, percebemos que, mesmo com trabalho,
não há como uma família pobre se manter sem a complementação financeira
advinda de programas de renda mínima. Nesse sentido, nos anos 2000, foi
instituído no Brasil o Programa Bolsa Família (PBF), com condicionalidades
junto às políticas de educação e saúde, considerando as principais políticas
sociais com acesso necessário para essa população. O PBF revolucionou ao
instituir um valor monetário aos beneficiários. Historicamente, no país, as
ações de distribuição de insumos alimentares como cestas básicas e leites
marcaram as ações estatais junto à população pobre, com o discurso de que
a necessidade básica está focada em alimentação.
O traço clientelista das ações estatais à população pobre no Brasil foi marcado
pelo primeiro-damismo, pela caridade e privatização, sem a primazia do Estado
e como política pública. Assim, o debate sobre mínimos sociais e renda mínima
sempre foi permeado por questões religiosas de gratidão, e não como direito social.
Trata-se de uma forma de controle da população que ainda permanece no senso
comum, em que há a compreensão de que o cidadão que usufrui desses direitos é
considerado de menor valor, e que políticas como o PBF estimulam a vagabundagem.

3 Assistência social no Brasil: do assistencialismo

ao direito constitucional no atendimento
à pobreza
No Brasil, a intervenção do Estado na questão social data do Governo Vargas
(1930–1945). Antes desse período, a assistência aos pobres estava no âmbito
da caridade pelo viés religioso, por meio das Santas Casas de Misericórdia,
instituições da Igreja Católica atuantes em solo brasileiro desde o período
imperial, com a função de atender — e muitas vezes recolher e esconder — a
pobreza brasileira. Em 1942, o então presidente Getúlio Vargas inaugurou a
Legião Brasileira de Assistência (LBA), instituição federal criada com o intuito
de acompanhar as necessidades das famílias dos pracinhas brasileiros enviados
à Segunda Guerra Mundial. A direção dessa instituição foi dada à senhora
Darcy Vargas, esposa de Getúlio. Essa ação demarca o primeiro-damismo na
intervenção estatal junto à política de assistência social. Depois de Darcy, todos
as primeiras-damas seguintes foram nomeadas para o cargo de comando da LBA.
A última primeira-dama nesse cargo foi Rosane Collor, esposa do presidente
Fernando Collor de Melo, que foi acusada de desvio de verbas da instituição.
 Pobreza, vulnerabilidade social e direitos sociais 11

Com o fim da Segunda Guerra Mundial, a LBA passou a centralizar a

política de assistência social por meio de um rede de instituições filantrópicas
que exerciam, com convênios, o acompanhamento das famílias pobres, essen-
cialmente pela distribuição de gêneros alimentícios. Entendia-se assim que o
atendimento à pobreza tinha como necessidade básica apenas a alimentação.
O caráter assistencialista, sem critérios claros e objetivos, e marcado pelo viés
caritativo, a partir do primeiro-damismo, marcou o atendimento à pobreza
durante a história contemporânea.
Com a abertura política brasileira, a nova Constituinte questionou as ações
de assistência social, dando centralidade a essa política social e incluindo-a
na Seguridade Social, ao lado da Previdência e Saúde. Assim, o Art. 194 da
Constituição Federal de 1988 foi sancionado da seguinte forma: “A seguridade
social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes
públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à
previdência e à assistência social” (BRASIL, 1988, documento on-line). Já no
Art. 203, a Carta Magna apresenta a função da política de assistência social
e os seus objetivos (BRASIL, 1988, documento on-line):

A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente

de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos:
I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;
II - o amparo às crianças e adolescentes carentes;
III - a promoção da integração ao mercado de trabalho;
IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a
promoção de sua integração à vida comunitária;
V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora
de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à pró-
pria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei.

A regulamentação desse artigo foi sancionada em 1993, com a Lei Orgânica

da Assistência Social (LOAS), e modificada pela Lei nº 12435, que institui
o Sistema Único de Assistência Social, em que são apresentadas as formas
de gestão e financiamento da política. Assim, tem-se pela primeira vez um
arcabouço institucional legal no atendimento à pobreza, deixando de lado o
caráter assistencialista e caritativo deixado pelas ações anteriores.
A Política Nacional de Assistência Social e a Tipificação organizam a forma
desse atendimento, tendo a vulnerabilidade não ligada apenas pela renda, mas
pelos vínculos familiares, dividindo-se entre proteção básica e especial. A
proteção básica é destinada a famílias com vínculos preservados, pela ação
territorializada do Centros de Atendimento da Assistência Social (CRAS);
12 Pobreza, vulnerabilidade social e direitos sociais

a proteção especial se destina a famílias e indivíduos com vínculos frágeis

ou rompidos, pelos Centros de Atendimento Especial da Assistência Social
(CREAS). Nesse sentido, a população pobre de todo o Brasil podia recorrer
a um desses locais e solicitar os seus direitos sociais, independentemente de
renda, com ações públicas organizadas.
Quando os municípios inauguraram os CRAS e CREAS, nos anos 2000,
a principal fonte de informação sobre a pobreza no Brasil estava no Cadastro
Único, que teve como base “[...] o mais amplo cadastramento de pobres feito
no Brasil” (ALGEBAILE, 2004, p. 254). Ele foi realizado por professores
para a concessão do antigo Programa Bolsa Escola, que, em conjunto com o
Programa de Erradicação do Trabalho Infantil, na década de 1990, previam a
transferência de renda vinculada apenas junto à política educacional.
Apesar de toda a organização institucional legal da política de assistência
social, existem ações que se apresentam ainda com o viés das antigas políti-
cas clientelistas. Uma delas é a distribuição de cestas básicas, que, segundo
Bovolenta (2017, p. 507), é uma ação que historicamente teve “[...] o viés
assistencialista, prover os mínimos necessário à sobrevivência se configurava
como um exercício de caridade”. Com a organização da política de assistência
social, o debate sobre a pobreza é compreendido com multifatorial. Assim,
esse debate traz a necessidade de pensar a necessidade alimentação como
um direito social.
Como resultado dessas discussões, foi instituído o Sistema Nacional de
Segurança Alimentar e Nutricional, com o objetivo não apenas da sobrevivên-
cia, mas do acesso à alimentação de qualidade. Nesse contexto, a distribuição
de cestas básicas é uma ação emergencial, em casos de vulnerabilidade ou de
desastres, estando na verba de benefícios eventuais. Porém, segundo a autora,
o que se percebe no Brasil é a utilização desse insumo como única resposta de
atendimento à pobreza, entregue sem critérios claros, em número insuficiente
e sem acompanhamento técnico. Assim:

Ao reconhecer que a alimentação é um direito fundamental em si, não existe,

portanto, a necessidade de sua concessão estar entremeada por outras áreas,
como vem ocorrendo em grande parte com a política de assistência social
(BOVOLENTA, 2017, p. 511).

Dessa forma, a autora ressalta como ainda se apresentam formas rudimen-

tares de atendimento à pobreza, como estratégia de controle da população
pobre. Por não ter critérios claros, esta pode ser a qualquer momento não mais
beneficiada e, assim, trazer mais dificuldades às suas vidas.
 Pobreza, vulnerabilidade social e direitos sociais 13

O PBF tem sido o mais efetivo no combate à pobreza, garantindo acesso da

população de forma democrática e profissional. Por mais que políticos locais
tendam a utilizá-lo como jogo político, não depende de um profissional ou uma
política apenas o acesso e a permanência. As condicionalidades da saúde e edu-
cação são informadas e, quando não há cumprimento, a família é avisada antes
de sofrer o bloqueio para o acompanhamento da política de assistência social.

Veja o infográfico mostrado na Figura 2.

Figura 2. Critérios do Bolsa Família.

Você pode perceber, nesse infográfico produzido pelo Governo Federal, que o
Programa Bolsa Família apresenta critérios claros para o acompanhamento das condi-
cionalidades, advertência, bloqueio e suspensão, antes do cancelamento. A saúde e a
educação informam periodicamente os beneficiários que compareceram aos serviços
de forma regular. A assistência social, por sua vez, acompanha as dificuldades no acesso
e busca formas para que a família possa ter o seu direito garantido.
Fonte: Brasil (2020, documento on-line).

Segundo Yazbek (2012), o PBF foi criado pelo primeiro mandato do governo
Lula (2003–2007) e consistia na união de diversos benefícios de transferência
de renda, desenvolvidos na gestão de Fernando Henrique Cardoso (1995–2003).
Este também teve a sua atuação junto à pobreza por meio de ações que con-
jugavam esforços em diversos programas. Assim, o Programa Bolsa Família:
14 Pobreza, vulnerabilidade social e direitos sociais

Foi criado tendo como perspectiva unificar os programas de transferência de

renda em vigência no âmbito federal, a partir da constatação de seu funcio-
namento com programas concorrentes e sobrepostos nos seus objetivos e no
seu público-alvo; da ausência de uma coordenação geral desses programas,
gerando desperdício de recursos; da ausência de planejamento gerencial dos
mesmos e dispersão de comando em diversos ministérios, além de orçamentos
alocados insuficientes e do não alcance do público-alvo conforme os critérios
de elegibilidade dos programas. Foram unificados: o Bolsa Escola, o Bolsa
Alimentação, o Auxílio Gás, o Cartão Alimentação, o Programa de Erradica-
ção do Trabalho Infantil — Peti e o Agente Jovem (YAZBEK, 2012, p. 308).

Nesse sentido, o PBF é a primeira ação estatal pública unificada de aten-

dimento à pobreza, entendendo-a nas suas múltiplas faces, não naturalizando
as condições de vida dessas pessoas, e sim compreendendo as desigualdades
produzidas e a necessidade de acesso dessa população às políticas de saúde
e educação, com condicionalidades para o recebimento de uma transferência
monetária. O valor desse benefício varia para cada família e respectiva renda,
classificando a família entre pobreza ou extrema pobreza. Contudo, em ne-
nhum momento chega perto de um salário mínimo, que é o valor apontado
na Constituição Federal como a renda básica para a sobrevivência de uma
família (BRASIL, 1988).
Para ter direito ao PBF, a família deve ter renda per capita entre R$ 89,00 e
R$ 178,00, considerando como extrema pobreza as famílias que vivem abaixo
desse valor e como pobreza as que estão nessa faixa. O benefício percebido
por essas famílias variou durante o tempo, e os governos e alguns municípios
incluem complementos, mas não chegam perto de alcançarem sequer meio
salário mínimo.
Estudos apontam que o PBF é o menor gasto do Governo Federal, não
representando nem 1% do Produto Interno Bruto (PIB) nacional (SOUZA et
al., 2019). Porém, é o direito mais atacado com discursos de fraudes, estímulo
ao ócio, falta de controle e com argumentos de que não possui porta de saída,
ou seja, apresentando um discurso de que esse benefício deve ser emergen-
cial e provisório. A pobreza, no capitalismo, não é transitória, mas sim uma
realidade. Logo, governos sempre precisarão atuar sobre ela, seja em forma
de direitos, ataques ou incentivo à solidariedade. Essas formas demonstram o
controle que o capital quer ter dessa população, e direito social para a pobreza
é sempre perigoso, pois estimula não o ócio, mas a possibilidade de escolha
dessa população, ao se submeter a trabalhos superexplorados como forma de
garantia de sobrevivência.
 Pobreza, vulnerabilidade social e direitos sociais 15

ALERTA SOCIAL. O que é seguridade social? [S. l.]: YouTube, 2017. 1 vídeo. Disponível em: https://
www.youtube.com/watch?v=xkUcg6Xt7Cw. Acesso em: 4 jun. 2020.
ALGEBAILE, E. B. Escola pública e pobreza: expansão escolar e formação da escola dos pobres
no Brasil. 2004. Tese (Doutorado) – Universidade Federal Fluminense, Niterói, 2004.
BEHRING, E. R.; BOSCHETTI, I. Política social: fundamentos e história. 9. ed. São Paulo: Cortez,
2011. (Biblioteca Básica de Serviço Social, v. 2).
BÔAS, B. V. Classes A e B voltam a crescer e atingem 14,4% da população. Valor Econômico,
29 out. 2019. Disponível em: https://valor.globo.com/brasil/noticia/2019/10/29/classes-a-e-
-b-voltam-a-crescer-e-atingem-144-da-populacao.ghtml. Acesso em: 4 jun. 2020.
BOVOLENTA, G. A. Cesta básica e assistência social: notas de uma antiga relação. Serv Soc
Soc, n. 130, p. 507-525, 2017. Disponível em: https://www.scielo.br/pdf/sssoc/n130/0101-6628-
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FALEIROS, V. de P. Renda mínima: uma avaliação. In: SPOSATI, A. (org.). Renda mínima e crise
mundial: saída ou agravamento? São Paulo: Cortez, 1997. p. 11-24.
GRAMSCI, A. Cadernos do cárcere. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2001.
IPEA. Jessé Souza analisou classes sociais do país em palestra. Brasília, DF, 2015. Disponível
em: https://ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=26326:j
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MARX, K. H.; ENGELS, F. Manifesto comunista. [S. l.]: Ridendo Castigat Mores, 1999. Disponível
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SOUZA, J. A classe média no espelho: sua história, seus sonhos e ilusões, sua realidade. Rio de
Janeiro: Estação Brasil, 2018.
SOUZA, P. H. G. F. et al. TD 2499: os efeitos do Programa Bolsa Família sobre a pobreza e a
desigualdade: um balanço dos primeiros quinze anos. Brasília, DF: Ipea, 2019. Disponível em:
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YAZBEK, M. C. Pobreza no Brasil contemporâneo e formas de seu enfrentamento. Serv Soc
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pdf. Acesso em: 4 jun. 2020.
16 Pobreza, vulnerabilidade social e direitos sociais

Leituras recomendadas
BRASIL. Lei nº 12.435, de 6 de julho de 2011. Altera a Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993,
que dispõe sobre a organização da Assistência Social. Brasília, DF, 2011. Disponível em: http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Lei/L12435.htm. Acesso em: 4 jun. 2020.
SUPLICY, E. M.; MARGARIDO NETO, B. A. Políticas sociais: o Programa Comunidade Solidária
e o Programa de Garantia de Renda Mínima. PPP, n. 12, p. 39-63, 1995. Disponível em: https://
www.ipea.gov.br/ppp/index.php/PPP/article/view/140/142. Acesso em: 4 jun. 2020.
TOMAZINI, C. G.; LEITE, C. K. S. Programa Fome Zero e o paradigma da segurança alimentar:
ascensão e queda de uma coalizão? Rev Sociol Polit, v. 24, n. 58, p. 13-30, 2016. Disponível
em: https://www.scielo.br/pdf/rsocp/v24n58/0104-4478-rsocp-24-58-0013.pdf. Acesso em:
4 jun. 2020.

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cionamento foi comprovado no momento da publicação do material. No entanto, a
rede é extremamente dinâmica; suas páginas estão constantemente mudando de
local e conteúdo. Assim, os editores declaram não ter qualquer responsabilidade
sobre qualidade, precisão ou integralidade das informações referidas em tais links.
 Dica do professor
Os benefícios eventuais são antigos no Brasil e eram ligados à política de previdência em casos de
natalidade ou morte, com um pecúnio com base na contribuição prévia. A partir da sanção da Lei
Orgânica de Assistência Social, em 1993, os benefícios eventuais são de responsabilidade da
política de assistência social. Além dos benefícios para nascimento e morte, podem ser
implementados outros.

Nesta Dica do Professor, veja o debate sobre os benefícios eventuais que devem ser
regulamentados por todos os entes federativos para atendimento à população em vulnerabilidade
temporária ou em calamidades públicas.

Aponte a câmera para o código e acesse o link do conteúdo ou clique no código para acessar.
 Exercícios

1) No Brasil, quando se fala de classe alta, média ou pobre, usam-se graduações apresentadas
por letras A, B, C, D e E. Diversos institutos se utilizam das pesquisas do Instituto Brasileira
de Pesquisa e Estatística (IBGE) sobre dados de renda e consumo para
informar o crescimento, a estagnação ou a queda dessas classes.

Sobre essa afirmação, julgue a resposta correta:

A) O IBGE não define classes sociais; apresenta a renda organizando classificações a partir do
salário mínimo.

B) O IBGE define as classes sociais a partir da renda, considerando de 0 salário mínimo até 10
salários mínimos.

C) Classe social é definida pelo IBGE em cada censo decenal. Assim, quem percebe de 0 a 2
salário mínimos é pobre, quem ganha mais de 10 é considerado classe alta.

D) O debate de classe é trazido a cada 10 anos pelo IBGE, no qual pode-se perceber como o país
está em níveis de desigualdade.

E) Classe social é trazida pelo IBGE a partir da Pesquisa Nacional de Amostragem por Domicílio
(PNAD), a qual apresenta a renda e o acesso a bens de consumo.

2) Marx e Engels, na obra O manifesto comunista, de 1848, apresentam que a história do mundo
é uma eterna luta de classes.

O debate, trazido pelos autores, aponta que no sistema capitalista existem:

A) diversos tipos de classe social, sendo classe alta, média e pobres.

B) apenas duas classes: burguesia e proletariado.

C) desde a classe alta até a extrema pobreza, sendo a mais forte a classe média.

D) as classes que convivem com a burguesia e proletariado, mais os senhores feudais, que são
herança da sociedade anterior.

E) a burguesia, o proletariado e o clero, pois a Igreja é importante.

3) O atendimento à pobreza pelo Estado não é algo novo. Diversas experiências se apresentam
desde a Idade Média, por meio de ações de legislações sociais. Behring e Boschetti (2011, p.
48) citam algumas, como: Estatuto dos Trabalhadores, de 1349; Estatuto dos Artesãos, de
1536; Lei dos Pobres Elisabetanas, de 1531 e 1601; Lei do Domicílio (Settlement Act), de
1662; Speenhsmland Act, de 1795; e Lei Revisora das Leis dos Pobres ou Nova Lei dos
Pobres (Poor Law Amendment Act), de 1834.

Essas legislações tinham como característica comum:

A) a compreensão de que não há necessidade de assistência, devendo, assim, estimular a

individualidade e a competitividade.

B) somente tinham direitos os trabalhadores que estavam inseridos no mercado de trabalho

formal, em uma lógica de seguro social.

C) assistência mínima e restrita, sustentada pelo dever moral cristão, sem perspectiva de direito
de caráter punitivo e restritivo.

D) a primazia da responsabilidade do Estado.

E) a transferência de renda no combate à pobreza.

4) A crise do capital, a partir dos anos 1970, mudou o atendimento à pobreza por meio das
políticas de transferência de renda e sua análise sobre os mínimos sociais.

Está agora desfocado da centralidade apenas na renda, mas também:

A) na construção de uma cesta básica única para todos os beneficiários.

B) no estabelecimento de um rol de lugares onde se pode gastar o benefício.

C) no controle realizado pelo Estado para utilização do benefício financeiro, no qual cada
beneficiário deve guardar as notas e informar como gastou.

D) no debate que, sem debater mínimos sociais, estimula a individualidade, no qual cada um
garanta o mínimo a partir do seu esforço.

E) no acesso aos direitos sociais.

5) O Programa Bolsa Família (PBF) é a primeira ação estatal pública unificada de atendimento
à pobreza. A inovação dessa política pública é compreender a pobreza em suas múltiplas
faces, assim não naturalizando as condições de vida dessas pessoas, mas na verdade
 compreendendo as desigualdades produzidas e a necessidade de acesso dessa população às
políticas de saúde e educação e apresentando, dessa forma, condicionalidades pelo acesso
aos direitos sociais, para o recebimento de uma transferência monetária.

Sobre o PBF, pode-se afirmar que:

A) foi criado na ditadura militar, cancelado no processo de redemocratização, e nos anos 2000
voltou com o debate sobre a pobreza, mas sem lei específica.

B) Getúlio Vargas sempre organizou políticas assistenciais dessa natureza. A inovação do PBF
está mais centrada no marketing político dessas políticas assistenciais.

C) apesar de apresentarem que as primeiras ações de transferência de renda foram no Governo

Fernando Henrique Cardoso, desde a ditadura militar já havia políticas dessa natureza.

D) o PBF foi criado por lei, o que é uma mudança significativa para ações de combate à pobreza,
pois dificulta processos de descontinuidade de outros governos.

E) o governo Dilma Roussef cancelou o PBF e retomou políticas desconcetradas de atendimento

à pobreza, sem a transferência de renda.
 Na prática
Um dos benefícios para o atendimento aos idosos e às pessoas pobres com deficiência é garantido
por meio da ação do Instituto Nacional de Seguro Social (INSS). O Benefício de Prestação
Continuada (BPC) consta na Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) e para ter esse direito
assegurado é necessário um estudo social realizado por um assistente social.

Neste Na Prática, você vai ver a importância de Assistentes Sociais para a garantia de direitos da
população pobre. O estudo social e o acompanhamento realizado por profissionais que atuam nos
Centros de Referência da Assistência Social (CRAS) e nos Centros de Referência Especializados da
Assistência Social (CREAS) são imperscindíveis para idosos e pessoas com deficiência que atendem
aos critérios de elegibilidade para o Benefício de Prestação Continuada.
Aponte a câmera para o código e acesse o link do conteúdo ou clique no código para
acessar.
 Saiba +
Para ampliar o seu conhecimento a respeito desse assunto, veja abaixo as sugestões do professor:

Dados sobre a distribuição de renda no Brasil realizados pela

Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico
(OCDE)
Este documento apresenta o quanto o Brasil gasta com o Programa Bolsa Família, principal política
pública para os mais pobres, apenas 0,5% do PIB. Isso demonstra o quanto ações como essa podem
ser ampliadas.

Aponte a câmera para o código e acesse o link do conteúdo ou clique no código para acessar.

Documentário Libertar - Relatos de Guaribanas do Bolsa

Família
Neste documentário, você vai ver relatos de anos de exclusão de direitos e a oportunidade de
pensar no futuro das próximas gerações, não apenas pela transferência monetária, mas pela
garantia de direitos sociais, principalmente a educação.

Aponte a câmera para o código e acesse o link do conteúdo ou clique no código para acessar.

Benefício assistencial à pessoa com deficiência (BPC)

No site do Instituto Nacional do Seguro Social, você terá acesso à lista de critérios de elegibilidade
para o Benefício de Prestação Continuada. Aproveite e acesse.
Aponte a câmera para o código e acesse o link do conteúdo ou clique no código para acessar.