PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE MINAS GERAIS

Instituto de Ciências Sociais

Larissa Machado Silveira

O FIM DA ONDA ROSA E O ESVAZIAMENTO DA UNASUL:

os impactos do conservadorismo de direita para a cooperação sul-americana

Belo
Horizonte
 3

2020
 Larissa Machado Silveira

O FIM DA ONDA ROSA E O ESVAZIAMENTO DA UNASUL:

os impactos do conservadorismo de direita para a cooperação sul-americana

Projeto de pesquisa apresentado à disciplina de Projeto

em Trabalho de Conclusão de Curso do Curso de
Graduação em Relações Internacionais da Pontifícia
Universidade Católica de Minas Gerais, como requisito
parcial para aprovação na disciplina.

Professora: Letícia Carvalho de Souza Andrade

Área de Concentração: Instituições Internacionais e

Política Externa

Belo
Horizonte
2020
 3

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO 3

2 OBJETIVOS 5
2.1.Objetivo geral 5
2.2 Objetivos específicos 5

3 JUSTIFICATIVA 7

4 REFERENCIAL TEÓRICO 13

5 METODOLOGIA 17

6 CRONOGRAMA 20

REFERÊNCIAS 21
1 INTRODUÇÃO

O presente projeto busca estudar o processo de esvaziamento da União de Nações Sul-

Americanas (UNASUL) diante da ascensão de governos conservadores de direita na América do
Sul a partir de 2016. A UNASUL teve sua emergência durante o período denominado de Onda
Rosa, em que maioria dos países do subcontinente americano foi governada por líderes de
esquerda e centro-esquerda com orientações progressistas. Neste sentido, a organização tinha
como enfoque a cooperação regional em diversas áreas temáticas, buscando, em última instância,
superar as assimetrias regionais e alcançar o desenvolvimento de todos países da América do Sul.
Desde 2017, no entanto, a UNASUL tornou-se paralisada diante da falta de consenso
entre os Estados-membros para a nomeação de um Secretário-Geral. Com isso, diversos países
anunciaram a sua saída da organização, que foi perdendo uma quantidade significativa de
membros até se tornar esvaziada. As divergências no interior da UNASUL, no entanto, sugerem
uma relação direta com a mudança na orientação política predominante na América do Sul a
partir de 2016, quando presidentes conservadores de direita passaram a ascender ao poder e
trouxeram consigo novas concepções acerca da função e do modelo desejável de cooperação
regional.
Utilizando das contribuições de Helen Milner (1997) para a teoria institucionalista das
Relações Internacionais, este projeto busca, através da análise do processo de esvaziamento da
UNASUL, observar os impactos que mudanças políticas domésticas podem trazer para os
arranjos cooperativos na América do Sul. Busca-se entender de que forma a predominância de
determinada orientação política nesta região implica em distintos projetos de cooperação
regional, de acordo com preferências de curso de ação estatal determinadas a partir de
consequências distributivas no âmbito doméstico.
Para isso, pretende-se produzir uma análise de conteúdo de dados obtidos através da
coleta documental das diretrizes de política externa e cooperação regional apresentadas pelos
governos do período da Onda Rosa e dos seus sucessores, assim como uma análise documental de
documentos oficiais da UNASUL que manifestem os entraves no seu funcionamento a partir da
guinada à direita e ao conservadorismo no subcontinente, como padrões de votação e declarações
oficiais dos novos governantes acerca da organização.
2 OBJETIVOS

2.1.Objetivo geral

Analisar a mudança na orientação política na América do Sul que sucedeu o fim da Onda Rosa a
partir de 2016 e as suas implicações sobre o funcionamento e posterior processo de esvaziamento
da UNASUL.

2.2 Objetivos específicos

a) Analisar as particularidades referentes ao período da Onda Rosa para entender o papel

que os governos sul-americanos daquele período conferiam à cooperação regional no
alcance do desenvolvimento.

b) Analisar a agenda e o desenho institucional da UNASUL para identificar de que maneira a

noção de cooperação regional como caminho para o desenvolvimento foi refletida no
arranjo da organização.

c) Mapear a mudança na orientação política nos países da América do Sul a partir de 2016 e
as alterações na postura dos novos governos em relação à UNASUL para identificar como
as suas noções de desenvolvimento e cooperação regional se mostraram conflitantes com
a agenda e o desenho institucional UNASUL.

d) Demonstrar como o fim da convergência de uma orientação progressista de esquerda e

centro-esquerda entre países sul-americanos expôs a fragilidade do projeto de cooperação
regional da UNASUL e culminou no seu esvaziamento.
6
3 JUSTIFICATIVA

O início da década de 2000 marcou a história da América do Sul com significativas

mudanças de cunho sociopolítico. A década anterior, caracterizada pela intensa liberalização
econômica sob os preceitos do Consenso de Washington, com reformas estruturais e o
protagonismo das forças de mercado nas economias sul-americanas, chegou ao seu fim
acompanhada dos efeitos de exclusão social, desemprego e pobreza que acusavam o esgotamento
do modelo neoliberal adotado no subcontinente (BANDEIRA, 2002). Neste contexto,
fortaleceram-se lideranças de esquerda e centro-esquerda que prometiam dar maior atenção às
demandas sociais e trazer de volta o papel estatal no provimento de bens e serviços públicos em
seus respectivos países (SILVA, 2015), culminando no fenômeno denominado de “Onda Rosa”
sul-americana.
Entre 1999 e 2016, quase todos os países da América do Sul - à exceção da Colômbia, da
Guiana e do Suriname - foram governados por líderes de esquerda ou centro-esquerda, que
chegaram ao poder por vias democráticas. O auge da Onda Rosa foi em 2008 (SANTOS, 2019),
quando os presidentes do Brasil, Argentina, Uruguai, Paraguai, Chile, Bolívia, Peru, Equador e
Venezuela eram todos de partidos de esquerda ou centro-esquerda. Apesar de diferenças entre si,
como no caso dos governos da Venezuela ou Bolívia que eram mais radicais e os do Brasil ou
Chile sendo mais moderados, é possível tomar a orientação progressista como denominador
comum entre os governos do período da Onda Rosa, com a ênfase em questões sociais e
preocupação em reduzir assimetrias no nível doméstico e regional (LIMA; COUTINHO, 2007).
Conforme descrito por Igor Fuser (2018) consideram-se progressistas os atores políticos:

[...] favoráveis ao que se costuma chamar de “transformação social”, em contraposição

ao conservadorismo e ao elitismo [...]. Refere-se à ideia de “progresso social”,
interpretada como a conquista de níveis crescentes de bem-estar para a maioria da
população, ampliação dos direitos sociais e igualdade no exercício dos direitos
políticos, desenvolvimento econômico [...] (FUSER, 2018, p. 81)

A existência de uma convergência progressista na América do Sul resultou em diversos

projetos regionais, que propunham se distanciar do paradigma anterior de regionalismo aberto,
cujo enfoque da cooperação regional era predominantemente comercialista, principalmente por
meio de tratados de livre comércio que, segundo Lima e Coutinho (2006), serviam para fortalecer
as
reformas de mercado e os programas neoliberais de estabilização econômica adotados no
subcontinente durante a década de 90. Assim, emergiu no início do século XXI um novo
paradigma de cooperação regional sul-americano, denominado de pós-liberal ou
pós-hegemônico, dando ênfase à cooperação nos âmbitos político, social, cultural, de segurança
e, de maneira geral, focado na governança regional (VAN KLAVEREN, 2018; LUIGI JUNIOR,
2017). Conforme assinalado por Serbin (2013), este novo modelo trouxe de volta o papel do
Estado como promotor da cooperação regional - em detrimento das forças de mercado - e foi
institucionalizado por meio de organizações como a Aliança Bolivariana para os Povos da Nossa
América (ALBA) e a União de Nações Sul-Americanas (UNASUL).
A UNASUL, articulada durante as Cúpulas de Chefes de Estado da América do Sul e
anteriormente denominada de Comunidade Sul-Americana de Nações (CASA), consolidou-se em
2008 como um ambicioso projeto de cooperação e construção de uma cidadania sul-americana,
que contou com a participação de todos os países do subcontinente e entrou em vigor em 2011,
após o seu Tratado Constitutivo obter o número de ratificações necessárias. Conforme expresso
no seu Tratado Constitutivo, a UNASUL tem como objetivo:

[...] construir, de maneira participativa e consensuada, um espaço de integração e união

no âmbito cultural, social, econômico, e político entre seus povos, priorizando o
diálogo político, as políticas sociais, a educação, a energia, a infra-estrutura, o
financiamento e o meio ambiente, entre outros, com vistas a eliminar a desigualdade
socioeconômica, alcançar a inclusão social e a participação cidadã, fortalecer a
democracia e reduzir as assimetrias no marco do fortalecimento da soberania e
independência dos Estados (TRATADO CONSTITUTIVO DA UNIÃO DE NAÇÕES
SUL-AMERICANAS 2008, p.2).

Entre os seus objetivos específicos, destaca-se a preocupação com a superação das

assimetrias em nível regional, buscando erradicar a pobreza e promover a complementação das
economias dos países do subcontinente como forma de desenvolvimento econômico. Além disso,
a UNASUL propõe se tornar um espaço para a inserção conjunta de seus membros no cenário
internacional (TRATADO CONSTITUTIVO DA UNIÃO DE NAÇÕES SUL-AMERICANAS,
2008, p.2-4). Desta maneira, é possível enxergar uma relação entre a agenda da organização e a
orientação progressista dos governos dos Estados responsáveis pela sua criação, uma vez que os
objetivos da UNASUL, em nível regional, assemelham-se às agendas domésticas dos governos
da Onda Rosa, pautados pela redução das desigualdades socioeconômicas e pelo
desenvolvimento equitativo.
 No tocante ao seu modelo institucional, a UNASUL foi estruturada a partir da divisão
entre diferentes órgãos, sendo eles: o Conselho de Chefas e Chefes de Estado e de Governo; o
Conselho de Ministras e Ministros das Relações Exteriores; o Conselho de Delegadas e
Delegados e a Secretaria-Geral. Este modelo previa que as propostas para adoção de políticas e
programas fossem realizadas por meio do diálogo e do consenso em cada um dos órgãos citados,
até chegar no órgão máximo, o Conselho de Chefas e Chefes de Estado e de Governo (CCCEG),
que também teria seu processo decisório baseado no consenso. Assim, toda a normativa
UNASUL deveria ser aprovada e adotada por meio do consenso, dependendo, em última
instância, da aprovação dos chefes de governo de cada Estado membro (TRATADO
CONSTITUTIVO DA UNASUL, 2008).
A partir de 2016, no entanto, com a chegada de Mauricio Macri à presidência da
Argentina, tornou-se visível que a onda progressista na América do Sul estava perdendo sua
força. Em 2020, maioria dos países na região já havia voltado a ser governada por presidentes à
direita ou extrema- direita do espectro político, apresentando tendências conservadoras que
buscavam os diferenciar dos seus antecessores. Somado à reorientação política em países como o
Brasil, Argentina, Equador, Chile, Paraguai e Peru, tem-se o fato de que um dos principais
expoentes da Onda Rosa latino-americana, a Venezuela, aprofundou-se em uma intensa crise
socioeconômica durante o governo de Nicolás Maduro. A crise venezuelana, para além de seus
efeitos domésticos, tem gerado um intenso fluxo de migrantes no subcontinente, o que contribuiu
para o aprofundamento da polarização política e instabilidade das relações entre os países da
América do Sul (WEBER, 2019; MIJARES; HERNANDEZ, 2020).
A UNASUL, diante deste cenário, passou a enfrentar entraves internos e se viu paralisada,
incapaz de eleger um Secretário-Geral, culminando na escolha pela suspensão da participação e
posterior retirada oficial da organização dos países do novo eixo conservador. Uma vez que as
decisões na organização eram tomadas por consenso e cada presidente, através do CCCEG,
apresentava-se como um veto player (ANTUNES, 2020), tornou-se complexa a tarefa de
conciliar diferentes - e muito polarizadas - posições políticas entre os governos dos Estados-
membros da organização.
A crise na UNASUL teve início em janeiro de 2017, quando, em protesto ao impeachment
de Dilma Rousseff, o colombiano Ernesto Samper, que desempenhava a função de
Secretário-Geral naquele ano, renunciou ao cargo. A Argentina de Maurício Macri tentou nomear
o embaixador José Octávio Bordón para assumir o posto, obtendo o apoio dos outros governos
conservadores sul-
americanos, mas a nomeação foi vetada pelo chamado “eixo bolivariano” da época, em especial a
Venezuela (JAEGER, 2019). Desde então, nenhum outro Secretário-Geral foi eleito para
comandar o órgão, pois não se chegou a um consenso a respeito da nomeação. A partir deste
impasse, em 2018, Brasil, Argentina, Paraguai, Colômbia, Chile e Peru anunciaram a suspensão
da participação na organização como forma de apelo para solução da situação de paralisia em que
a organização se encontrava (PARAGUASSU, 2018). A problemática em torno de quem
assumiria o cargo de Secretário Geral não foi solucionada e, entre 2019 e 2020, estes mesmos
países, aos quais somaram-se Uruguai e Equador, anunciaram, por meio da denúncia do Tratado
Constitutivo, a sua saída oficial da UNASUL. A organização se viu então esvaziada e até mesmo
a sua sede, que funcionava em Quito, teve seu edifício pedido de volta pelo presidente
equatoriano Lenín Moreno (EQUADOR, 2019).
Após o esvaziamento da UNASUL, um novo projeto regional emergiu no subcontinente.
Sob a liderança de Sebastián Piñera do Chile e Iván Duque da Colômbia, o Fórum para o
Progresso e Desenvolvimento da América do Sul (PROSUL) foi idealizado com base em uma
“estrutura leve, que prescinde de sede, de Secretaria-Geral e de orçamento” (BRASIL, 2019, s.p).
O seu marco oficial se deu através da Declaração de Santiago, em 2019, assinada por Argentina,
Brasil, Chile, Colômbia, Equador, Peru e Paraguai e Guiana, estabelecendo que as diretrizes do
fórum são apenas de caráter declarativo, sem gerar obrigações jurídicas, fazendo do PROSUL
“um novo espaço de diálogo regional” (BRASIL, 2019, s.p). Apesar da baixa institucionalidade,
esta iniciativa pode ser vista, diante do contexto sul-americano, como uma resposta à mudança na
orientação política regional, articulada pelos novos líderes de direita do subcontinente como um
contraponto à UNASUL, um legado da Onda Rosa que não se mostrou consistente no longo
prazo.
Diante disso, torna-se relevante entender de que maneira as mudanças nas orientações
políticas domésticas são capazes de reconfigurar os projetos e as instituições regionais de
cooperação na América do Sul. Tendo em vista que as últimas experiências de cooperação sul-
americanas estiveram amplamente interligadas com a orientação política predominante na região,
seja ela de caráter progressista ligado às esquerdas ou conservador ligado às direitas, revela-se
pertinente explorar, por meio da análise do processo de esvaziamento da UNASUL, as
implicações dos ciclos eleitorais presidenciais na América do Sul para a cooperação na região.
Além disso, a análise do processo de esvaziamento da UNASUL frente à guinada à direita no
subcontinente se torna significativa para explicar também as diferenças nas noções de desenvol-
mento e ccooperação regional trazidas pela esquerda e pela direita sul-americanas, que se refletem em
distintos desenhos institucionais e diferentes de agendas de cooperação regional propostas por cada um
dos espectros políticos.
4 REFERENCIAL TEÓRICO

Tomando como pressuposto que o sistema internacional é um ambiente anárquico, no qual

os Estados soberanos coexistem de forma descentralizada e sem a existência de um ente
hierarquicamente superior que lhes diga como devem se comportar, a teoria denominada de
Institucionalismo Neoliberal traz ao campo das Relações Internacionais uma discussão acerca das
possibilidades de cooperação internacional a partir da formação de instituições. Segundo
Keohane (1989), instituições consistem em um “conjunto de regras persistentes e conectadas
(informais ou formais) que prescrevem padrões comportamentais, constrangem a atividade e
moldam expectativas” (KEOHANE, 1989, p.3, tradução nossa).1
Entendendo que os Estados são atores racionais e egoístas, que buscam alcançar os seus
objetivos da forma mais eficiente possível, a teoria institucionalista desenvolve a ideia de que a
cooperação é possível - e desejável - mesmo em um sistema internacional anárquico. Ao definir
cooperação como a situação na qual “os atores ajustam seu comportamento em relação às
preferências atuais ou antecipadas dos outros, através do processo de coordenação de políticas”
(KEOHANE, 1989, p. 51-52, tradução nossa)2, Keohane (1989) afirma que os Estados têm
incentivos para cooperar através de arranjos institucionais, uma vez que estes aumentam o nível
de informações disponíveis entre as partes e podem diminuir os custos para a realização dos
interesses estatais. As instituições também reduzem as possibilidades de haver trapaça entre os
atores, pois aumentam a transparência entre as partes e, consequentemente, a capacidade de
monitorar de que maneira as políticas acordadas institucionalmente estão sendo adotadas entre
todos. Para isso, Keohane (1989) aponta que é necessário haver interesses comuns entre as partes
e, por não se assemelhar a uma situação de harmonia, a cooperação requer negociações e
coordenação de políticas, que variam de acordo com os arranjos institucionais formados.
Keohane (1989) assume ainda que as instituições podem se dar de três formas: como
organizações formais, regimes internacionais ou convenções. A UNASUL, neste sentido, pode
ser considerada um conjunto de regras e expectativas formalizadas entre os Estados
sul-americanos através de uma organização internacional. Conforme assinalado por Herz e
Hoffmann (2004), as

1
[...] persistent and connected sets of rules (formal and informal) that prescribe behavioral roles, constrain
activity, and shape expectations.
2
[...] actors adjust their behavior to the actual or anticipated preferences of others, through a process of policy
coordination.
organizações internacionais “são a forma mais institucionalizada de realizar a cooperação
internacional” (HERZ; HOFFMANN, 2004, p.9) e a delimitação da sua área de atuação é
definida a partir dos interesses estatais, uma vez que eles que as criam para maximizar os seus
objetivos. A promoção de bens públicos como serviços universais de saúde e educação de
qualidade, por exemplo, são objetivos estatais comuns expressos no Tratado Constitutivo da
UNASUL que podem ser considerados custosos e que, a partir da cooperação entre os países
sul-americanos, poderia ter seus custos reduzidos para cada país individualmente.
As organizações internacionais (OIs), para além de aumentar a eficiência no alcance de
propósitos comuns, apresentam outras características que as diferem das demais formas de
instituições. Ao formalizar as suas atribuições, as OIs estabelecem com clareza a sua forma de
operação e as normas de interação a serem adotadas entre os Estados-membros. Elas se tornam
um fórum estável e centralizado para discussão de temas comuns, contando com um aparato
administrativo especializado, que aumenta a capacidade e eficiência na elaboração de projetos e
coordenação de políticas em determinadas áreas temáticas (ABBOTT; SNIDAL, 1998; HERZ;
HOFFMANN, 2004). No caso da UNASUL, foram criados, entre 2011 e 2014, diferentes
Conselhos Setoriais no interior da organização, que lidavam com áreas temáticas específicas de
forma mais aprofundada, sendo eles: o Conselho de Defesa; de Saúde; Eleitoral; de Ciência,
Tecnologia e Inovação; de Cultura; de Desenvolvimento Social; de Economia e Finanças; de
Educação; de Infraestrutura e Planejamento; Sobre o Problema Mundial das Drogas; em Matéria
de Segurança Cidadã, Justiça e Coordenação de Ações contra o Crime Organizado Transnacional
(ANTUNES, 2020).
O modelo institucional e de tomada de decisão a ser adotado por uma organização
internacional também se relaciona com a maneira como as preferências estatais são articuladas.
Quando a delegação se dá de forma supranacional, a OI é capaz de ter mais autonomia frente aos
Estados, que abrem mão de parte de sua autonomia. Por outro lado, as organizações
internacionais baseadas em instâncias intergovernamentais dão maior autonomia aos
Estados-membros em seu interior, como no caso da UNASUL. Apesar de contar com uma
Secretaria-Geral, composta por funcionários internacionais que não eram vinculados a nenhum
Estado, a UNASUL necessitava do consenso entre os governos de cada país (através do CCCEG)
para ter as suas normativas adotadas. Assim, percebe-se que, mesmo diante do fomento à
cooperação regional, a soberania estatal era fator de extrema importância para os países
sul-americanos
que articularam a UNASUL, optando, desta maneira, por um modelo institucional
intergovernamental de decisões tomadas a partir do consenso.
No entanto, conforme o processo de esvaziamento da UNASUL parece sugerir, alterações
políticas domésticas podem gerar grandes impactos no curso de ação dos Estados, incluindo a sua
escolha por participar ou não de determinadas organizações internacionais. Neste sentido, Helen
Milner (1997) trouxe contribuições para a teoria institucionalista ao analisar de forma mais
detalhada as implicações da política interna na condução da política externa dos Estados. Ao
enfatizar a importância da análise de fatores domésticos, Milner não deixa de considerar o Estado
como um ator relevante no sistema internacional, apenas reconhece que o curso de ação adotado
por ele tem relação direta com os desdobramentos da sua política doméstica, desconstruindo,
dentro da abordagem institucionalista, a ideia do Estado como ator unitário.
Contando com a contribuição dos Jogos de Dois Níveis desenvolvidos por Putnam (1988),
que considera que os líderes estatais atuam e buscam alcançar seus objetivos nas esferas
internacional e doméstica de forma simultânea, Milner (1997) argumenta que a natureza e a
possibilidade dos acordos cooperativos dependem em várias medidas das consequências
distributivas que eles são capazes de gerar domesticamente. Segundo a autora, os Estados são
compostos de diversos atores que têm preferências distintas acerca dos cursos de ação a serem
adotados, o que faz da política doméstica não uma hierarquia, onde um único ator toma a decisão
final, mas uma poliarquia, em que os atores lutam pelo poder político de decisão. Assim, para
entender como se dá a interação entre a política doméstica e os arranjos cooperativos adotados na
política externa, Milner (1997) salienta a necessidade de analisar a distribuição de preferências no
âmbito doméstico:

[...] os interesses representam os objetivos fundamentais dos atores, que variam pouco. Os
interesses dos atores econômicos envolvem aumentar sua renda, enquanto os atores políticos se
preocupam majoritariamente em maximizar as suas chances de retenção de cargos políticos. Em
determinado assunto, esses interesses genéricos não fazem distinção entre atores políticos ou
econômicos. O que os diferencia são suas preferências políticas que derivam dos interesses. As
preferências referem-se à escolha específica da política que o ator acredita que irá maximizar sua
renda ou chances de reeleição [...] Embora todos os atores políticos possam compartilhar o mesmo
interesse, suas preferências políticas variam de acordo com sua situação política, por exemplo, a sua
filiação partidária, características do seu eleitorado e assim por diante. […]. Os interesses são a base
estável sobre a qual as preferências dos atores acerca da política a ser adotada varia […] (MILNER,
3
1997, p.15, tradução nossa) .

3
[…] actor’s interests represent their fundamental goals, which change little. The interests of economic actors involve
maximizing income, whereas those of political actors largely concern maximizing the chances for retaining political
 Desta maneira, Milner (1997) explicita a ideia de que, no plano doméstico, diferentes
ideias acerca do que deve ser feito para alcançar o interesse nacional coexistem e são alvos de
disputas entre os atores políticos, o que tem consequências para o desenvolvimento de diferentes
arranjos cooperativos no âmbito internacional. Diferentes negociações de cooperação têm início a
partir de considerações internas, assim como diversos acordos cooperativos não têm sucesso por
conta de desdobramentos domésticos. Uma vez que os grupos sociais internos podem afetados de
diferentes maneiras pelos acordos cooperativos firmados pelo seu Estado, alguns serão contra,
enquanto outros se posicionarão a favor da promoção de políticas cooperativas. Os líderes
políticos capazes de alterar o curso da política externa de um país, diante deste contexto, tomam
suas decisões com base nos grupos sociais que exercem pressão sobre eles, bem como nas
consequências eleitorais que suas escolhas podem trazer.
Neste sentido, é possível estabelecer uma relação entre as preferências políticas dos atores
domésticos e as estratégias adotadas internacionalmente pelos seus Estados. Durante o período da
Onda Rosa, a convergência de uma orientação progressista característica dos governos de
esquerda e centro-esquerda, que chegaram ao poder a partir do respaldo popular, se refletiu em
preferências políticas convergentes para os projetos regionais de cooperação, culminando na
articulação da UNASUL. A preferência por uma cooperação regional pautada em questões
sociais e com enfoque na redução de assimetrias estava em consonância com as características
partidárias e do eleitorado dos governos da época. A atual guinada à direita e ao conservadorismo
na maior parte dos países da região, no entanto, parece se refletir na reorientação das preferências
políticas, com alterações no cálculo de utilidade para acordos cooperativos no nível regional por
meio de organizações como a UNASUL.
Deste modo, levando em consideração os possíveis ganhos advindos da cooperação entre
os Estados e as possíveis implicações de reorientações políticas domésticas na condução dos
projetos de cooperação na América do Sul, a pergunta de pesquisa deste presente projeto é: “qual
o papel do fim da Onda Rosa e da ascensão de regimes conservadores de direita na América
do Sul a partir 2016 no processo de esvaziamento da UNASUL?”.

office. On one issue, these generic interests do not distinguish among political actors or economic ones. What
differentiates them is their policy preferences, which derive from the interests. Preferences refer to the specific police
choice that the actor believes will maximize either their income or chances to reelection […]. Although all political
actors may share the same interest, their policy preferences will vary according to their political situation, for
example, their party affiliation, constituency characteristics, and so on. […]. Interests are the stable foundation on
which actors‘ preferences over policy shift […].
5 METODOLOGIA

A hipótese sugerida neste projeto é a de que, na medida em que a emergência e a

consolidação da UNASUL foram moldadas por meio da convergência de uma orientação
progressista entre governos sul-americanos de esquerda e centro-esquerda durante o período da
Onda Rosa, que articulou a organização com ênfase na cooperação para redução de assimetrias a
nível regional como caminho para o desenvolvimento e num desenho institucional em que as
normativas eram adotadas através do consenso entre os membros, a posterior guinada ao
conservadorismo de direita no subcontinente representou um entrave para a continuidade da
organização. Uma vez que os novos governos trouxeram consigo novas agendas de política
externa, entre elas um enfoque comercialista da cooperação regional e um aprofundamento das
relações com potências do Norte Global em detrimento das relações com os vizinhos da região, o
projeto de cooperação regional UNASUL articulado por seus antecessores tornou-se insustentável
e a organização foi perdendo seus membros, até se tornar esvaziada.
Para investigar esta hipótese, faz-se necessário, em primeiro lugar, analisar o contexto do
processo de emergência da UNASUL, para explicar de que maneira a conjuntura política regional
do período da Onda Rosa foi refletida no arranjo da organização, incluindo seus propósitos, sua
agenda e o seu design institucional. Apresentar-se-á também o modelo de tomada de decisões
escolhido para a organização, para que seja possível explicar como se deu o posterior período de
paralisia que a UNASUL sofreu, e que culminou em seu processo de esvaziamento.
A hipótese sugerida conta com variáveis que estabelecem entre si uma relação
assimétrica, isto é, “uma variável (a variável independente) é essencialmente ‘responsável’ pela
outra (a variável dependente)” (ROSENBERG, 1976, p.27). Diante da problemática exposta
anteriormente, a variável independente a ser analisada neste projeto de pesquisa é a orientação
política predominante na América do Sul, que advém da orientação política dos governos de cada
país da região. Considerando como orientação política a distinção fornecida por Norberto Bobbio
(2001) acerca de esquerda e direita, na qual “[...] de um lado estão aqueles que consideram que os
homens são mais iguais que desiguais, de outro os que consideram que são mais desiguais que
iguais” (BOBBIO, 2001, p.121), tem-se que as diferentes orientações políticas se refletem em
distintos projetos políticos para lidar com os problemas da sociedade. A esquerda, neste sentido,
apresenta caráter mais progressista ao prezar por políticas de redução de assimetrias e busca pela
igualdade,
enquanto a direita enxerga as desigualdades como algo natural e prioriza a preservação
das liberdades em detrimento da alteração do status quo. Bobbio (1995) faz ainda uma
distinção entre extrema esquerda, extrema direita e centro-esquerda e centro-direita.
Segundo o autor:

“na extrema esquerda estão localizados movimentos políticos e doutrinas

que são, ao mesmo tempo, igualitários e autoritários (pequeno apreço à
liberdade); na centro-esquerda: localizam-se doutrinas e movimentos
simultaneamente igualitários e libertários; centro-direita: aqueles que são,
simultaneamente, libertários e inigualitários; extrema direita: aqueles
antiliberais e anti-igualitários” (BOBBIO, 1995, p.119 apud MONTE,
2015, p.9)

Desta maneira, o presente projeto busca trabalhar com a variável da orientação

política predominante na América do Sul, a fim de entender de que forma os projetos
de cooperação regional são afetados pelas preferências de curso de ação estatal
advindas de cada um dos espectros políticos. Para mensurar esta variável da orientação
política, pretende-se utilizar como indicadores os partidos políticos dos presidentes do
subcontinente e as suas agendas de política externa, em especial os projetos e
demandas de cooperação regional apresentados por eles. Proceder-se-á o mapeamento
alterações políticas na região (do progressismo de esquerda ao conservadorismo de
direita) a partir de 2016 e o levantamento de documentos oficiais dos Ministérios das
Relações Exteriores dos países-membros da UNASUL que sintetizem as suas diretrizes
de política externa para o âmbito regional e as suas preferências de arranjos
cooperativos, tanto em questão de agenda, como de desenho institucional. Estes dados
serão então analisados por meio da análise de conteúdo, buscando estabelecer o
contraponto entre a linha de cooperação regional anunciada pela nova direita
sul-americana e a dos seus antecessores do período da Onda Rosa, para que se torne
possível visualizar as diferenças na maneira que esses dois grupos políticos calculavam
a utilidade da cooperação regional através da UNASUL para os seus projetos de
desenvolvimento.
A variável dependente a ser analisada é o funcionamento da UNASUL. Uma vez
que alterações nas orientações políticas dos governos da região podem alterar os
cálculos de utilidade que estes fazem acerca da participação de seus Estados em
organizações como a UNASUL, propõe-se investigar a relação entre essas duas
variáveis. Partindo da noção de que o funcionamento da organização se dá através da
disposição à negociação por parte dos seus Estados-membros, levando em conta sua
capacidade em administrar as demandas trazidas pelas diferentes partes, bem como em
atuar para atender aos objetivos propostos no Tratado Constitutivo, buscar-se-á, nos
documentos oficiais da UNASUL e declarações oficiais dos governos, manifestações
da alteração de posicionamento dos países da nova direita sul-americana em relação à
organização. Desta forma, procurar-se-á identificar como o novo comportamento
estatal trazido por estes governantes se transformou em um entrave para a UNASUL.
Para isso, utilizar-se-á como indicadores os padrões de votação dos países-membros na
organização e as suas declarações oficiais sobre a mesma, fazendo uso do método da
análise documental para tratar estes dados.
Desta maneira, a principal técnica de coleta de dados proposta por este projeto é
a documental, tendo como principais métodos de pesquisa a análise de conteúdo e a
análise documental. A análise de conteúdo será utilizada para tratar os dados referentes
à variavél independente, pois os documentos oficiais que apresentam as diretrizes de
política externa para o âmbito regional e preferências de arranjos cooperativos tanto
para os governos sul-americanos do período da Onda Rosa, quanto para o período em
que predominaram os governos conservadores de direita, constituem uma grande
quantidade de dados, que podem ser melhor analisados a partir de um tratamento
sistemático que foque nos enunciados específicos e objetivos destes documentos. Por
meio da análise de conteúdo, é possível verificar padrões de mudança e realizar
comparações que expõem as diferenças (BAUER, 2002) entre as propostas de
cooperação na América do Sul conforme orientação política predominante no
subcontinente, o que permite investigar a variável independente deste projeto.
A análise documental, por sua vez, será utilizada para o tratamento dos dados
referentes à variável dependente, em especial os padrões de votação dos novos
governantes de direita conservadora na UNASUL e as suas declarações oficiais acerca
da organização, que representem o seu posicionamento em relação à mesma. Este
método foi escolhido para o tratamento destes dados devido à sua possibilidade de
compreensão de determinados fenômenos através de uma leitura de documentos que,
segundo Tim May (2004), leva em conta a contextualização histórica e sociocultural
dos mesmos. Assim, a análise documental possibilitará o tratamento dos
posicionamentos oficiais dos países sul-americanos em relação à UNASUL tendo em
vista a reorientação política na região, isto é, considerando o momento histórico dos
documentos a serem analisados.
6 CRONOGRAMA

2021/1 2021/2
Etapas/ano/meses
2020
Fev. Mar Abr Mai Jun. Ago Set. Out Nov Dez.
. . o . . .
Levantamento bibliográfico e
documental sobre a cooperação
regional para os governos da
Onda Rosa

Levantamento
documental sobre
atribuições e arranjo
institucional da UNASUL
Mapeamento da ascensão de
governos conservadores de
direita na América do Sul e
levantamento documental de
suas prerrogativas de
cooperação regional

Levantamento documental
sobre paralisia da UNASUL

Análise de conteúdo e
análise documental do
material coletado

Relatório Preliminar

Relatório Final
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