ISSN da publicao: ISSN 2175-6880 (Online)

Anais do Evento 2010 Volume 4 Trabalhos apresentados no Grupo de Trabalho 04 - Polticas Internacionais, Poltica Externa e Migraes Internacionais

Coordenadores: Prof Dr Danielly Silva Ramos Becard (UFPR) Prof. Dr. Alexsandro Eugenio Pereira(UFPR) Prof. Dr. Mrcio de Oliveira (UFPR) Ludmila Culpi Andra Benetti de Oliveira

Ementa: O GT reunir trabalhos centrados em temas de relaes internacionais contemporneas, com nfase nos estudos de segurana internacional, processos de integrao regional, anlises de poltica externa, estudos de poltica externa em perspectiva comparada e migraes internacionais. O GT tambm pretende reunir trabalhos que discutam avanos recentes nas teorias das relaes internacionais e nas teorias explicativas do fenmeno das migraes internacionais, bem como a aplicao desses avanos no desenvolvimento de anlises sobre temas contemporneos da poltica internacional.

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COOPERAO SUL-SUL PARA O DESENVOLVIMENTO E SUA DIMENSO ESTRATGICA NA POLTICA EXTERNA DO GOVERNO LULA Fernanda Cristina Nanci Izidro Gonalves O objetivo deste artigo evidenciar a dimenso estratgica que atribuda Cooperao Sul-Sul (CSS), entendida como uma modalidade da Cooperao Internacional para o Desenvolvimento, na agenda da poltica externa brasileira no governo Lula. argumentado que apesar da CSS h anos fazer parte da agenda diplomtica brasileira, na gesto Lula esta iniciativa ganha grande prioridade e renovada conotao estratgica. Para compreender esta questo apresentado um breve histrico sobre a insero da Cooperao Internacional para o Desenvolvimento e da CSS na poltica exterior brasileira. Em seguida, demonstrado o papel que a CSS desempenha na poltica externa atual. argumentado que o envolvimento do pas em inmeras iniciativas de CSS constitui no apenas um elemento da diplomacia solidria sustentada na gesto Lula, mas um instrumento importante da poltica exterior capaz de contribuir para a realizao de interesses nacionais. Palavras-chave: Cooperao Sul-Sul Poltica Externa Cooperao Internacional para o Desenvolvimento Governo Lula.

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A COOPERAO SUL-SUL PARA O DESENVOLVIMENTO E SUA DIMENSO ESTRATGICA NA POLTICA EXTERNA DO GOVERNO LULA Fernanda Cristina Nanci Izidro Gonalves 1 1. Introduo O objetivo deste trabalho evidenciar como a Cooperao Sul-Sul (CSS), entendida como uma modalidade da Cooperao Internacional para o Desenvolvimento (CID), dotada de uma dimenso estratgica na agenda da poltica externa brasileira na gesto do Presidente Lula, cujo mandato se iniciou no ano de 2003. Para tanto, necessrio primeiramente clarificar o termo CSS aqui endereado, visto sua atual recorrncia nas produes acadmicas sobre poltica externa brasileira e a falta de preciso conceitual sobre o assunto. De modo geral, CSS um conceito utilizado para designar um amplo conjunto de fenmenos relativos s relaes entre pases em desenvolvimento desde a formao temporria de coalizes no mbito das negociaes multilaterais at o fluxo de investimentos privados (Leite, 2010, p.1). Nesse sentido, o termo empregado de modo abrangente fazendo referncia ao amplo espectro de relaes do Brasil com outros pases do Sul, englobando coalizes e parcerias estratgicas, por exemplo. No entanto, para os especialistas na rea, a CSS referente a uma modalidade de cooperao especfica realizada entre pases em desenvolvimento que faz parte da ampla CID (Leite, 2010). Este uso distinto do termo, um uso mais abrangente e outro mais especfico, torna necessrio precisar o termo ora abordado, deixando evidente qual tipo de CSS aqui estudado. Nesse sentido, importante destacar que a CSS como empregada neste artigo diz respeito a um mbito geogrfico especfico da cooperao para o desenvolvimento (Leite, 2010, p.1), ou seja, referente uma modalidade particular da ampla CID 2 .

Mestranda em Relaes Internacionais pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC-RJ) fnanci@gmail.com 2 Cumpre salientar que a CSS ora referida sinnimo de Cooperao Tcnica entre Pases em Desenvolvimento (CTPD) ou cooperao horizontal. De forma geral, o objetivo desta modalidade de cooperao produzir impactos positivos sobre populaes, alterar e elevar nveis de vida, modificar realidades, promover o crescimento sustentvel e contribuir para o desenvolvimento social (Agncia Brasileira de Cooperao). Disponvel em: <http://www.abc.gov.br/abc/coordenacoesCGPDIntroducao.asp > Acesso em: 03 jun. 2010.

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Embora aparentemente a CSS seja uma novidade, sua origem pode ser atribuda aos anos 1950 e 1960, perodo de criao do Movimento dos Pases No-Alinhados (MNA) e do Grupo dos 77 (G-77) que buscavam alcanar a autodeterminao e afastar-se da grande influncia poltica e econmica dos pases dominantes no sistema internacional (Joy-Ogwu, 1982). De forma semelhante, a CSS tambm no uma inovao na poltica externa brasileira, visto a participao do Brasil em diversos encontros que tratavam do tema e sua posio como prestador de cooperao para diversos pases do Sul, sobretudo a partir dos anos 1970. No entanto, durante o incio do sculo XXI, devido em grande parte s mudanas ocorridas na ordem internacional, que esta modalidade de cooperao ganha grande importncia na agenda externa nacional, sendo percebida de maneira distinta pelo governo Lula e ganhando uma renovada conotao estratgica. Essa conotao motivada pela nova percepo que o governo tem da ordem internacional e do papel que cabe poltica externa, que deve nesse contexto: [...] ser eficaz na defesa de condies mais adequadas aos pases em desenvolvimento, para que elaborem polticas pblicas que permitam gerar crescimento econmico, consolidar a democracia e, por consequncia, combater a pobreza, a excluso social e a fome. Enfim, caberia consolidar o consenso global de um multilateralismo compatvel com os objetivos de desenvolvimento (Oliveira, 2005, p.2). Movido por essa percepo, o Brasil busca aproximar-se dos pases do Sul, promovendo alianas e acordos com parceiros estratgicos 3 na tentativa de reduzir a assimetria nas relaes com pases mais poderosos e aumentar a capacidade de negociao brasileira buscando encontrar assim um espao diferenciado de atuao no reordenamento do ps-Guerra Fria (Pecequilo, 2008, p.150). No entanto, a busca por consolidar aes favorveis com os pases do Sul no se d apenas em termos de alianas e parcerias estratgicas, mas tambm na modalidade da cooperao para o desenvolvimento por meio da CSS que, embora seja baseada em princpios de solidariedade e coresponsabilidade, no deixa de oferecer benefcios para o pas ao representar um instrumento da poltica externa capaz de reforar as relaes Sul-Sul, afirmar o Brasil como ator relevante na poltica internacional, promover o comrcio entre os pases e preservar os interesses nacionais (Aylln; Leite, 2010).
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Cabe destacar a maior proximidade com os pases em desenvolvimento, assim como o aprofundamento das relaes com China, Rssia, ndia e frica do Sul, parceiros estratgicos. Como exemplos de acordo podem ser citados o G-20 com outros pases em desenvolvimento e o IBAS firmado com frica do Sul e ndia.

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Sendo assim, nesse novo sculo e, sobretudo na gesto de Lula, a CSS vai ganhar relevncia indita no programa de poltica externa brasileira, mobilizando diversos atores governamentais e da sociedade civil que passam a atuar junto ao governo fomentando programas e desenvolvendo iniciativas de cooperao que viabilizam ao pas ampliar vnculos com diferentes pases do Sul e contribuir para a melhoria nas condies de vida destes, agindo, assim, de acordo com a diplomacia solidria implementada no governo Lula 4 . Ademais, a CSS tambm permite ao Brasil ampliar sua influncia no cenrio internacional, contribuindo para objetivos da poltica externa. Para demonstrar o papel estratgico que atribudo CSS no governo Lula, primeiramente apresentado um histrico sobre a CID, demonstrando como o Brasil se insere nesse tipo de cooperao. Em seguida, evidenciado como a CSS, percebida como uma modalidade da CID, surge no sistema internacional e passa a fazer parte da agenda externa brasileira. Aps, abordado o papel que a CSS passa a desempenhar na poltica externa do governo Lula, demonstrando a importncia que conferida a essa modalidade de cooperao em sua gesto. Nesse tocante, so apresentadas as condies que permitiram essa nova viso sobre a cooperao internacional e so tambm contemplados os propsitos que permitem explicar porque a CSS ganha tamanha relevncia na atualidade. Ao final, uma breve concluso apresentada compreendendo consideraes finais sobre as principais questes abordadas. 2. A Cooperao Internacional para o Desenvolvimento (CID) Ao tratarmos do tema da CID torna-se necessrio distinguir seu significado de termos comumente usados como sinnimos, como ajuda externa. Segundo Aylln (2006), frequente a utilizao do termo ajuda externa como expresso similar cooperao ao desenvolvimento. Entretanto, enquanto o termo ajuda externa refere-se assistncia ao desenvolvimento e assistncia militar e prev uma relao desigual entre doador e receptor sem que necessariamente seu objetivo seja o desenvolvimento, a cooperao para o desenvolvimento significa o objetivo do

A diplomacia solidria caracteriza-se pelo princpio da no-indiferena, de acordo com Amorim (2005), to importante quanto o princpio da no interveno que durante anos faz parte da diplomacia brasileira. O princpio da no-indiferena baseia-se na disposio de colaborar sempre que preciso com pases vizinhos e amigos do Brasil, sobretudo em momentos de crise poltica e social (Amorim, 2005). Este novo princpio seria um vetor conceitual presente no discurso diplomtico atual, que Lima (2007, p.17) apresenta como revelador das novas disposies internacionais do Pas, de exercer um papel protagnico no mbito internacional. No entanto, Lima (2007, p.17) no descarta uma dimenso tica nesta questo, pois destaca a vinculao entre esta prtica e o compromisso expresso do governo Lula com a poltica de incluso social e eliminao da pobreza.

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desenvolvimento e uma iniciativa comum entre doador e receptor, a percepo de que dois ou mais interesses coincidem e podem ser alcanados por ambas as partes (Aylln, 2006; Aylln, 2007). De acordo com Aylln (2006), no existe uma definio nica de CID, visto que este conceito passa por modificaes decorrentes dos acontecimentos, das polticas, dos pensamentos e dos valores existentes nas relaes entre os pases. Todavia, em termos gerais, o autor a define como [...] um conjunto de intervenes de carter internacional orientada troca de experincias e recursos entre os pases do Norte e do Sul para atingir metas comuns baseadas em critrios de solidariedade, equidade, eficcia, interesse mtuo, sustentabilidade e co-responsabilidade. A finalidade primordial da cooperao ao desenvolvimento deve ser a erradicao da pobreza, do desemprego e da excluso social, e ela deve procurar o aumento permanente dos nveis de desenvolvimento poltico, social, econmico e cultural nos pases do Sul (Aylln, 2006, p.9). Outra definio pode ser emprestada de Milani (2008) que a compreende como um regime integrado por atores tanto governamentais como no estatais, baseado em normas e instituies, mas tambm relacionado ao incentivo de aes coletivas para o desenvolvimento internacional por meio de diferentes setores e atividades, como as reas da educao, da formao tcnica, da sade, da cooperao cientfica e tecnolgica, de crescimento econmico, da comunicao e dos programas de reforma do Estado e de administrao pblica. Embora a definio dos autores seja distinta, percebe-se que ambos relacionam a CID meta explcita do desenvolvimento. Outro ponto comum que o objetivo de desenvolvimento no engloba apenas o setor econmico, mas tambm social, visto que diversas aes so movidas para o estabelecimento do desenvolvimento sustentvel dos pases. importante ressaltar que a CID compreende diferentes estratgias e possibilidades de interao entre os pases doadores e receptores, como a Cooperao Norte-Sul (CNS), a CSS e a Cooperao Triangular, isto , a cooperao entre pases em desenvolvimento apoiada financeiramente por pases do Norte ou organizaes internacionais (Xalma, 2008). De modo geral, a evoluo histrica da CID pode ser relacionada ao conflito Leste-Oeste, ao conflito Norte-Sul decorrente do processo de descolonizao e dinmica da globalizao (Aylln, 2007). Anais do Evento
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A diviso bipolar do mundo a partir de 1945 tornou a CID um instrumento til para fortalecer os vnculos econmicos, sociais e polticos dos Estados Unidos (EUA) e da Unio Sovitica (URSS) com pases aliados (Aylln, 2007). De acordo com Hirst e Antonini (2009), os projetos de assistncia eram utilizados como meios de influncia relacionados aos objetivos polticos, estratgicos e comerciais dos pases doadores e no conseguiam surtir os efeitos esperados (como erradicar a fome e o subdesenvolvimento), visto que os pases receptores estavam limitados pelos interesses econmicos e pelas prticas estabelecidas pelos doadores. Nesta poca a cooperao era de cunho econmico. Com o surgimento de novos pases decorrente do processo de descolonizao e o ingresso destes na Organizao das Naes Unidas (ONU), foi introduzida na agenda multilateral o tema do desenvolvimento, redimensionando o estreito enfoque atravs do qual a cooperao era concebida no imediato ps-guerra. Os pases do Sul, nesta poca, buscavam atravs de leituras tericas (como a Teoria da Dependncia) e meios polticos (como a Conferncia de Bandung e o G-77) evidenciar suas demandas e a necessidade de mudar a agenda de desenvolvimento (Hirst; Antonini, 2009). Neste contexto, agncias especializadas da ONU ou vinculadas a ela foram criadas 5 , abrindo maior espao de atuao para os pases do Sul que atravs delas tinham um canal para efetuar demandas (Aylln, 2007). Nesta nova conjuntura surgiram questionamentos cooperao, o que fez com que as polticas e as estratgias dos programas de assistncia fossem reorientadas. A vinculao do desenvolvimento aos temas sociais, de redistribuio e de governabilidade democrtica foi um passo significativo neste momento, modificando inclusive a poltica de vrios pases doadores (Hirst; Antonini, 2009). No entanto, os anos 1980 trouxeram novos obstculos para a cooperao, fazendo com que a agenda de desenvolvimento se subordinasse s demandas de ajuste estrutural e de estabilizao financeira (Hirst; Antonini, 2009). Com o fim da Guerra Fria surgem novos desafios decorrentes da mudana nos interesses e nas relaes do Norte com o Sul e tambm provenientes das novas dinmicas que passam a fazer parte do cenrio internacional como resultado do processo de globalizao e da intensificao de vnculos entre os pases. Nesse contexto, o aumento das intervenes humanitrias fez com que houvesse uma avaliao da vinculao entre paz, desenvolvimento e direitos humanos. Em meio s
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A criao de organizaes e programas como o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), a Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL) e a Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (UNESCO), por exemplo, esto inseridas nesse perodo (Aylln, 2007).

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transformaes normativas por que passava a comunidade internacional nesse perodo, a idia de que para assegurar a paz preciso estabelecer aes que eliminem as causas da guerra (como injustia, excluso poltica, marginalidade scio-econmica) ganha fora, refletindo-se na Agenda para a Paz (Hirst; Antonini, 2009). nesse cenrio de transformaes que surge a agenda de desenvolvimento humano como um aspecto central para o desenvolvimento e reduo da pobreza. O conceito de desenvolvimento humano foi lanado pelo PNUD na dcada de 1990 e era contraposto a viso economicista de algumas instituies financeiras multilaterais (Hirst; Antonini, 2009; Aylln, 2007). Cabe ressaltar ainda nesse contexto, as Conferncias Globais e os Objetivos do Milnio estabelecidos no mbito da ONU que retomam temas centrais para o desenvolvimento (como meio ambiente, direitos humanos, questes sociais) que foram negligenciados em perodos anteriores, mas que aparecem dessa vez acompanhados pela mobilizao de setores da sociedade civil e da opinio pblica internacional (Hirst; Antonini, 2009). Em geral, os fatores da Guerra Fria, da descolonizao e da globalizao permitem explicar as dinmicas que compem e modificam a CID ao longo dos anos. Conforme Aylln (2006) nos leva a compreender, no momento atual o sistema de CID se encontra em uma fase de transio em que as agendas e arranjos institucionais da poca da Guerra Fria no respondem mais s exigncias da atualidade e em que ainda no h tambm um novo modelo de cooperao que responda s necessidades do mundo globalizado. Com relao ao papel do Brasil nesta modalidade de cooperao podemos concluir que relativamente recente. Inicialmente o pas se insere como receptor de cooperao, sobretudo de cooperao tcnica para o desenvolvimento nos anos 1960 (Cervo, 1994). Essa era percebida como um instrumento capaz de modificar o perfil de desenvolvimento do pas e mobilizou inmeras entidades internas e externas destinadas a promover esse fim (Cervo, 1994). Segundo Cervo (1994), a cooperao tcnica passou a ser percebida no Brasil como cooperao para o desenvolvimento sendo criadas condies para o aproveitamento favorvel das iniciativas, como a insero racional da cooperao tcnica na poltica exterior, a implantao de agncias internas bem preparadas em termos de recursos humanos e equipamentos para cooperar e a flexibilidade para aceitar fins prprios e no-prprios da cooperao proveniente dos pases avanados. Nesse sentido, a cooperao passou a fazer parte da prtica poltica do pas. Com o surgimento da Cooperao Tcnica entre Pases em Desenvolvimento (CTPD) nos anos 1970, o Brasil passa alm de receptor a ser um pas prestador de cooperao tcnica para o desenvolvimento, tornando esta um componente 9 Anais do Evento
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de sua poltica exterior que, entre diferentes objetivos, buscava criar e fortalecer vnculos econmicos, tecnolgicos e culturais do Brasil e criar condies favorveis para a penetrao dos interesses brasileiros em outros pases em desenvolvimento (Cervo, 1994). 3. A Cooperao Sul-Sul para o desenvolvimento (CSS) De acordo com Xalma (2008), durante os ltimos cinquenta anos a CSS se consolidou como uma modalidade dentro da Cooperao Internacional. A CSS gradativamente foi deixando de ser apenas uma experincia pontual e se tornando parte da estratgia de cooperao de muitos pases que a perceberam como um meio importante para o processo de desenvolvimento. Segundo a autora, a CSS baseada na horizontalidade, o que significa que independente das diferenas nos nveis de desenvolvimento relativo entre os pases, a colaborao realizada voluntariamente e sem condicionalidades. Ademais, realizada com base no consenso, ou seja, a execuo de uma ao de cooperao deve ser baseada em uma negociao comum. Outra caracterstica a equidade, o que significa que seus benefcios devem ser distribudos de forma igualitria entre os envolvidos na ao de cooperao. A distribuio de custos tambm est inserida neste critrio, ou seja, os participantes devem arcar com custos proporcionais s suas possibilidades 6 . Xalma (2008) argumenta que a partir dos anos 1960 comeam a ocorrer diversos encontros que passam a fundamentar a CSS. Estes so realizados tanto no mbito da ONU, como a Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio e o Desenvolvimento, a Unidade Especial de Cooperao Sul-Sul, a Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe e o G-77, como em outras organizaes intergovernamentais, como o MNA. Nesse contexto, os anos 1970 merecem especial ateno. Essa dcada foi a de maior ativismo em termos de impulso CSS. Nesse perodo, os pases em desenvolvimento e recm independentes percebem que os fluxos de Ajuda Oficial ao Desenvolvimento (AOD) so insatisfatrios para suas necessidades de desenvolvimento e percebem o potencial da CSS como forma de promover desenvolvimento. Conscientes de suas capacidades nacionais e coletivas os pases do Sul passam, portanto a desenvolver a modalidade de CSS.
Cabe ressaltar que estes so princpios atribudos CSS. No entanto, muitos destes princpios bsicos so questionados. Questiona-se se a CSS no objetiva o lucro, no estabelece condicionalidades e no guiada pelos interesses polticos e econmicos dos pases doadores. Embora o objetivo deste artigo no seja analisar os princpios e finalidades da CSS, importante destacar que no caso brasileiro, como ser exposto, embora a CSS tenha traos que a remetam diplomacia solidria sustentada no governo Lula, isto no significa que seja um instrumento desinteressado, visto que resulta em diversos benefcios para o pas, como o aprofundamento de relaes polticas e comerciais com diferentes pases do Sul.
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A ONU teve um papel importante nesse sentido, visto que impulsionou a CSS com a criao em 1974 da Unidade Especial de Cooperao Sul-Sul e adotou no ano de 1978 o Plano para Promover e Realizar a Cooperao Tcnica entre Pases em Desenvolvimento, conhecido como Plano de Ao de Buenos Aires (Xalma, 2008). Este plano instituiu uma nova modalidade de cooperao, a CTPD, que no buscava substituir os tradicionais programas de cooperao, mas a eles acrescentar, permitindo que os pases em desenvolvimento pudessem aproveitar suas capacidades e cooperar uns com os outros em busca de maiores benefcios.
A partir de ese momento la Cooperacin Tcnica entre Pases en Desarrollo adquiere una mayor relevancia pues los pases pasan a considerarla como un elemento cada vez ms importante para la promocin del desarrollo. En concreto, la CTPD pasa a entenderse como una dimensin ms dentro da Cooperacin Internacional, una modalidad de cooperacin al desarrollo que complementa a la Cooperacin Tcnica tradicional ( Xalma, 2008, p.14).

Aps o impulso conferido CSS na dcada de 1970, os anos 1980 marcaram uma fase de inflexo. Devido crise econmica que atingiu diversos pases da regio, no foram realizadas muitas aes de cooperao entre pases em desenvolvimento. apenas na dcada de 1990 que a CSS inicia uma fase de expanso, recuperando impulso no momento em que os pases se recuperam da crise econmica e fortalecem suas capacidades internas, voltando a utilizar a CSS como um importante instrumento para o desenvolvimento (Xalma, 2008). Segundo Xalma (2008), a CSS atualmente se encontra em processo de expanso, sendo protagonizada por diversos pases, cujas iniciativas vem sendo intensificadas. Neste mbito, cabe destacar o papel dos pases de renda mdia, que perderam espao como receptores de AOD e passaram a repassar suas experincias nos setores econmico, social e poltico a outros pases em desenvolvimento por meio da CSS, adotando um papel ativo e cada vez mais importante na transferncia de capacidades entre pases em desenvolvimento. A Amrica Latina vem exercendo lugar central neste mbito com diversos pases, entre eles Argentina, Brasil, Chile, Mxico e Venezuela, participando de inmeras aes de cooperao que objetivam o desenvolvimento econmico e social de outros pases (Xalma, 2008). Pases em desenvolvimento de outras regies, como China, ndia e Tailndia, tambm fazem parte do grupo de pases que compartilha conhecimento em setores de especialidade (Ekoko; Benn, 2002). Conforme argumentam Ekoko e Benn (2002), essa troca de experincia presente na CSS fortalece a capacidade dos pases receptores da cooperao e tambm beneficia os pases prestadores, visto que eles passam a conhecer os Anais do Evento
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desafios de desenvolvimento dos outros Estados, o que tambm os auxilia na resoluo de seus prprios problemas de desenvolvimento. Embora alguns autores, como Ekoko e Benn (2002), argumentem que a CSS ainda permanece s margens da tradicional CID e tenha atrado modestos recursos da comunidade internacional, crescente a percepo de que a CSS uma modalidade de extrema relevncia na capacitao dos pases em desenvolvimento pela sua capacidade de transferir tanto conhecimento como experincias que so comuns a esses pases. O Brasil um dos pases que vem investindo bastante nesta modalidade de cooperao. Esta considerada um instrumento relevante para a poltica externa brasileira e tornou-se na atualidade uma atividade prioritria do governo brasileiro (Fonseca, 2008). Pases da Amrica Latina, Caribe e frica so alvos da cooperao brasileira que se estende a diversas reas, englobando sade, educao, formao profissional, agropecuria, entre outros setores. No entanto, apesar da prioridade conferida CSS no atual governo, esta no uma nova ao na trajetria do pas. O Brasil se insere na CSS desde a dcada de 1970, com o estabelecimento da CTPD, engajando-se nesta modalidade e tornando-se prestador de cooperao para diversos pases em desenvolvimento. Nesse tocante, o pas passou a possuir bom conceito na comunidade internacional em matria de cooperao, obtendo credibilidade e confiana, o que tornou possvel que posteriormente pudesse, em certas reas, se tornar exportador de conhecimentos para pases que passaram a demandar a cooperao tcnica brasileira, como o Peru, a Argentina, o Mxico e o Paraguai (Cervo, 1994; Valler Filho, 2008). Desse modo, percebe-se que o progresso brasileiro em matria de cooperao internacional aumentou a importncia da cooperao prestada a outros pases em desenvolvimento, o que por sua vez, fortaleceu a presena do Brasil no cenrio internacional (Valler Filho, 2008). Entretanto, embora prestador de cooperao para pases em desenvolvimento e conferindo a CSS objetivos polticos, como aprofundar laos com outros pases e criar condies propcias para a penetrao dos interesses brasileiros no exterior, importante destacar que nesse perodo a CSS no tinha a mesma conotao estratgica e relevncia que possui na atualidade. exatamente essa dimenso atual da CSS na agenda internacional brasileira que ser abordada a seguir.

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4. A Cooperao Sul-Sul para o desenvolvimento (CSS) na agenda da poltica externa brasileira do Governo Lula Conforme mencionado, a CSS no uma novidade na agenda da poltica externa brasileira. O Brasil desde a dcada de 1970 vem atuando no marco da CSS, entre pases em desenvolvimento. Contudo, a nova percepo que o governo atual tm da ordem mundial e do papel que cabe ao Brasil nessa nova configurao de poder modifica a viso do pas sobre a CSS, ampliando a importncia que conferida a esta modalidade de cooperao na agenda externa brasileira e seu impacto na formulao da poltica exterior. O Brasil, assim como outros pases do Sul, est hoje em posio de maior influncia na poltica mundial do que na dcada de 1950 e 1960, procurando aproveitar as oportunidades de insero internacional de forma mais ativa no cenrio ps-Guerra Fria para buscar a ampliao de sua capacidade de negociao no sistema internacional (Yassine, 2008). Nesse novo contexto, sua esfera de atuao est ampliada e o pas passa a formar diversas alianas e acordos de cooperao, buscando junto a outros pases do Sul e potncias emergentes influenciar diversas reas da poltica internacional e potencializar sua atuao no plano externo para melhorar seu posicionamento poltico e econmico (Yassine, 2008). Diante dessa nova conjuntura internacional e da viso do governo brasileiro de que o pas deve se inserir de forma mais ativa no plano externo, a prtica da CSS ganha protagonismo indito nas iniciativas externas do pas e se converte em um mecanismo bastante importante da poltica exterior. Conforme Saraiva (2008) sustenta, as iniciativas de CSS tm ocupado um papel cada vez mais destacado nas iniciativas da poltica externa brasileira. Este movimento , de acordo com a autora, decorrente da nova conjuntura internacional multilateral dos anos 1990, do tipo de insero internacional do Brasil e tambm da ascenso dentro do Itamaraty da corrente de pensamento autonomista da diplomacia brasileira com a chegada de Lula Presidncia 7 . A nova conjuntura internacional aps o 11 de setembro de 2001 fez com que a diplomacia brasileira, sob a administrao do ento Presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC), repensasse a
Conforme Saraiva (2008) argumenta, duas correntes que sustentam diferentes vises sobre a insero internacional do Brasil e sobre temas de cooperao fazem parte do pensamento diplomtico brasileiro no seio do Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil. A corrente autonomista defende uma projeo mais autnoma do Brasil na poltica internacional, conferindo maior importncia a pretenso brasileira de assumir um assento permanente no Conselho de Segurana da ONU, a busca de um papel de liderana do pas na regio sul-americana e maior relevncia CSS. A vertente de vis liberal, confere maior apoio do Brasil aos regimes internacionais, defende a insero internacional partindo da concepo de soberania compartilhada e busca uma liderana mais discreta na regio sul-americana.
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forma de insero internacional do pas, o que propiciou uma maior aproximao com os pases do Sul e o fortalecimento do multilateralismo (Saraiva, 2008). A chegada de Lula Presidncia no ano de 2003 reforou essa tendncia. A chegada do novo Presidente ao poder fortaleceu a corrente autonomista do Itamaraty conferindo uma nova direo estratgia de insero internacional do pas. Essa nova estratgia delineada de forma a inserir o Brasil no sistema internacional agindo de acordo com um papel mais ativo e consistente, mas tambm respeitando as limitaes que enfrenta um pas em vias de desenvolvimento (Saraiva, 2009). Essa estratgia pode ser compreendida de acordo com Lima (2007, p.13-14) pelo [...] componente ofensivo e no defensivo no ordenamento mundial e, em especial pela afirmao da necessidade de articulao da ao coletiva de pases intermedirios como o Brasil, com vistas transformao da ordem por via da mudana das normas internacionais vigentes, combinada construo de plos regionais de poder, contribuindo assim para atenuar a excessiva unipolaridade do sistema internacional. O governo Lula adota um modelo de insero internacional que segundo Lima (2007, p.14) assemelha-se ao modelo da autonomia pela mudana da ordem. Esta estratgia distinta de insero movida por uma nova viso da ordem internacional, que reconhece a importncia dos EUA, porm tem outra percepo da ordem econmica em funo do enfraquecimento do dlar frente ao euro. Nessa viso, um mundo mais competitivo abre espao para um movimento contrahegemnico em que outras potncias mdias e pases importantes poderiam se tornar plos de equilbrio atenuando a primazia dos EUA (Lima, 2007). Dessa forma, a ordem internacional percebida no governo Lula oferece espao para uma presena mais afirmativa e consistente do Brasil no mundo, que articulada atravs da estratgia de busca de autonomia pela afirmao, como caracterizada por Villa (2005, p.17). Essa estratgia realizada atravs da promoo de alianas Sul-Sul e de acordos com parceiros estratgicos na tentativa de reduzir a assimetria nas relaes com pases mais poderosos e aumentar a capacidade de negociao brasileira (Cepaluni; Vigevani, 2007), buscando transformar, dessa forma, o Brasil em um dos principais atores do sistema internacional (Villa, 2005). movido por esse contexto que o atual governo confere maior importncia CSS na ao externa, buscando consolidar e reforar aes favorveis com os pases do Sul, no apenas em termos de alianas e parcerias estratgicas, mas tambm na modalidade da cooperao para o desenvolvimento. Assim, diante dessa conjuntura, a CSS que vem ocupando maior espao na 14 Anais do Evento
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diplomacia brasileira desde meados da dcada de 1970 ganhou uma maior conotao estratgica, representando uma ferramenta fundamental para o reforo das relaes Sul-Sul, para a afirmao do Brasil como ator relevante na poltica internacional e para a promoo do comrcio entre os pases do Sul. No entanto, no governo Lula a CSS no vinculada apenas a uma dimenso estratgica da poltica externa. Esta tambm relacionada a elementos de solidariedade e a obrigao moral que o atual governo assumiu de ajudar outros pases de menor desenvolvimento (Moreira, 2005). Essa dimenso solidria da CSS sobretudo ressaltada pelas fontes oficiais do governo. Segundo o Embaixador Luiz Enrique Pereira da Fonseca (2008), ex-diretor da Agncia Brasileira de Cooperao (ABC), o Brasil nos ltimos anos vem fazendo da cooperao entre pases em desenvolvimento um instrumento fundamental da poltica externa brasileira. Esta, segundo Fonseca (2008), constitui na atualidade um ato soberano de solidariedade, um mecanismo da diplomacia solidria implementada no governo Lula. Ademais, permite maior intermediao entre o Brasil e outros pases em desenvolvimento por meio de atividades que buscam aperfeioar o conhecimento recproco e fortalecer as relaes entre as partes, as tornando cada vez mais slidas. De acordo com as fontes oficiais, como a ABC (2010), a CSS uma atividade sem fins lucrativos e desvinculada de interesses comerciais, com o objetivo de compartilhar xitos e prticas em reas demandadas pelos outros pases em desenvolvimento, melhorar o nvel de vida destes pases e alcanar crescimento sustentvel e desenvolvimento social por meio da transferncia de conhecimentos especializados, de projetos de capacitao e de reformas institucionais. Segundo o Embaixador Lauro Barbosa da Silva Moreira (2005, p.2), que tambm j ocupou a direo da ABC, a cooperao prestada pelo Brasil aos pases do Sul fundamentada nos
[...] princpios da solidariedade e da co-responsabilidade, no tendo fins comerciais ou lucrativos. untied e procura sempre atuar de acordo com as prioridades dos pases parceiros, mediante transferncia de conhecimento sem qualquer imposio. Nesse sentido, reconhecida como aprecivel fonte de solues para problemas que afligem inmeros pases em estgio de desenvolvimento semelhante ao do Brasil. E essas solues esto naturalmente imbudas de evidente contedo social [...]

Nesse sentido, o Brasil no seria guiado por interesses polticos e econmicos de curto prazo, mas pela realizao de interesses comuns em prol do desenvolvimento (Aylln; Leite, 2009, p.18). Contudo, conforme sustentam Aylln e Leite (2009, p.18), isso no significa necessariamente que as aes brasileiras se pautem apenas pela lgica da solidariedade. Nos termos dos autores, Anais do Evento
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A cooperao com pases menos desenvolvidos guarda, sem dvida, relao com objetivos mais amplos ligados abertura de mercados para produtos, servios e investimentos brasileiros; preservao dos interesses nacionais em pases onde estejam ameaados; e busca de prestgio e de apoio para que o Brasil venha eventualmente ocupar um assento permanente no Conselho de Segurana da ONU (Aylln; Leite, 2009, p.18). Desse modo, percebe-se que embora relacionada a elementos de solidariedade, a CSS no destituda de interesses. O Brasil, em sua condio de pas em desenvolvimento e com seus objetivos de tornar-se um pas com atuao mais consistente no cenrio internacional, utiliza esta modalidade de cooperao no apenas como meio de promover solidariedade entre os pases, mas tambm como forma de promover seus interesses, aproximar-se de novos parceiros, fortalecer laos com diversos pases considerados importantes e estratgicos, criar condies favorveis para a abertura dos pases aos interesses brasileiros, buscar angariar prestgio e ampliar a influncia do Brasil no plano internacional. Devido a uma conjuntura internacional menos rgida e com brechas favorveis aos pases em desenvolvimento nesse novo sculo, pases como o Brasil, que percebem oportunidades na ordem internacional para tentar reduzir as assimetrias nas relaes internacionais, aumentar sua capacidade de barganha e desempenhar papis mais afirmativos, percebem as alianas Sul-Sul e as prticas de cooperao horizontal como uma forma de atenuar as desigualdades do sistema internacional e ampliar sua participao no mundo. O Brasil vem atuando dentro desse contexto, buscando exercer um papel ativo no estabelecimento da agenda internacional, inclusive no que diz respeito a CID, mesclando interesses nacionais com valores universais, procurando modificar a tradicional arquitetura de poder de forma que possa se beneficiar da nova distribuio de poder mundial (John de Sousa, 2008). O envolvimento do Brasil em inmeros projetos de cooperao com os demais pases em desenvolvimento configura a estratgia da poltica exterior de utilizar a cooperao como um suporte para a ao diplomtica e tambm como um meio para a promoo da solidariedade entre os pases (Valler Filho, 2008). Nos termos de Valler Filho (2008), diplomata brasileiro, a cooperao prestada aos pases em desenvolvimento se tornou um importante instrumento no contexto em que o Brasil vem buscando fortalecer seu papel no processo de tomada de decises a nvel internacional, visto que permite ao pas tornar compatvel dois planos de sua poltica externa: pensar o universal, ou seja, o interesse coletivo, e ao mesmo tempo o especfico, isto , o interesse nacional ou regional. Anais do Evento
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Desse modo, torna-se possvel pensar que a CSS, enquanto um instrumento da poltica externa brasileira, permite aproximar duas lgicas aparentemente distintas, mas que se cruzam nas iniciativas de cooperao implementadas no governo Lula: a lgica da solidariedade, sempre presente na retrica governamental e em consonncia com os valores universais, e a da busca dos objetivos nacionais, igualmente presente na retrica presidencial e vetor tradicional da poltica exterior brasileira. De modo geral, o pas vem desenvolvendo aes de cooperao, buscando transferir experincias e conhecimentos tcnicos adquiridos para pases da Amrica Latina, Caribe e frica e dirigindo aes mais pontuais para pases da sia, do Oriente Mdio e da Oceania (ABC, 2010). De acordo com informaes provenientes da ABC 8 , a CSS brasileira est concentrada nos setores de formao profissional, agricultura, educao, sade, tecnologia da informao, cultura, comrcio exterior, entre outras reas. O objetivo promover o desenvolvimento social, compartilhando as experincias do Brasil em reas em que o pas obteve impactos positivos e detm conhecimento 9 . Conquanto o Brasil ainda seja considerado um doador pequeno em termos quantitativos (John de Sousa, 2008), sua ao na rea da cooperao ao desenvolvimento destacada devido ao seu produtivo engajamento na transferncia de prticas e conhecimentos tcnicos que podem ser utilizados em pases com problemas semelhantes e tambm pela cooperao ser executada em diversas reas mobilizando no apenas atores governamentais, como Ministrios, Centros de Pesquisa e Universidades, mas tambm parceiros da sociedade civil, como empresas e organizaes no-governamentais (Aylln; Leite, 2009). Ademais, as prticas de cooperao so destacadas pelas iniciativas conjuntas na modalidade de triangulao. O Brasil, junto a organizaes internacionais e pases desenvolvidos, que financiam o intercmbio tcnico para o pas receptor, vem se engajando na Cooperao Triangular passando a fazer parte de diferentes programas de cooperao, como, por exemplo, no Haiti (Aylln; Leite, 2009). Em suma, o Brasil est superando seu perfil de pas receptor e construindo um papel diferente no cenrio internacional, integrando o grupo de pases prestadores de cooperao ao

A ABC parte integrante do MRE. responsvel por toda a cooperao tcnica internacional estabelecida entre o governo brasileiro e outros pases ou organismos internacionais. Sua principal funo negociar, coordenar, implementar e acompanhar os programas e projetos brasileiros de cooperao tcnica, com base nos acordos firmados pelo Brasil com outros pases e organismos internacionais (ABC, 2005, p.1). No ano de 2008, a ABC aprovou e coordenou 236 projetos e atividades de CSS que atingiram 58 pases em desenvolvimento. Disponvel em: <http://www.abc.gov.br/projetos/cooperacaoPrestada.asp> Acesso em: 01 fev. 2010.
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desenvolvimento (Aylln, 2006). Seu papel ambguo neste sentido, por ser tanto um pas em desenvolvimento do Sul que ainda recebe cooperao de pases desenvolvidos, como por ser um participante importante do sistema internacional que tem um papel cada vez mais ativo na rea da CID (John de Sousa, 2008), demonstra que o Brasil como um pas doador na rea da cooperao ao desenvolvimento, e mais especificamente na modalidade da CSS, ainda tem um longo caminho a percorrer. 5. Consideraes Finais Este trabalho buscou demonstrar o protagonismo que conferido a CSS na agenda da poltica externa brasileira no perodo atual. O conceito de CSS utilizado no diz respeito a CSS em sua forma abrangente, que engloba diferentes relaes sustentadas pelo Brasil com outros pases do Sul, mas sim a CSS como uma modalidade da cooperao para o desenvolvimento. Dessa forma, este estudo procurou primeiramente apresentar a trajetria da ampla CID, demonstrando a vinculao do Brasil a essa prtica. A esse respeito, foi demonstrado que o pas inicialmente aparece como receptor de CID, visto sua condio de pas em desenvolvimento e sua busca por fazer da cooperao internacional um instrumento que auxiliasse o pas a modificar seu perfil de desenvolvimento. Em seguida, foi apresentada uma breve trajetria da CSS, sendo demonstrado que o Brasil insere-se como prestador nesta modalidade de cooperao nos anos 1970, quando criado o modelo de CTPD. Como havia se beneficiado da transferncia de conhecimento dos pases mais desenvolvidos na rea da CID, beneficiando-se das oportunidades que surgiam neste mbito de cooperao, o pas pde tornar-se na dcada de 1970 prestador de cooperao em diferentes reas para pases que, assim como ele, viam na cooperao internacional um meio importante para o processo de desenvolvimento. Embora nesse perodo o Brasil percebesse a CSS como um instrumento importante para fortalecer a sua presena no cenrio internacional e aprofundar vnculos com outros pases, ela no era considerada uma atividade prioritria da poltica externa e tambm no tinha a mesma dimenso estratgica que possui na agenda internacional no governo atual. O presente trabalho buscou demonstrar que apenas a partir do incio desse sculo que a CSS ganha maior conotao estratgica, tornando-se uma ferramenta fundamental da poltica exterior. Foi argumentado que essa nova dimenso atribuda a CSS motivada pela nova viso que Anais do Evento
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o governo Lula, ao assumir o governo em 2003, tem da ordem internacional e do papel que cabe ao pas exercer na nova arquitetura de poder global. Essa percepo distinta promove uma mudana na forma de insero internacional do pas que caracterizada, entre outros movimentos, pela prioridade conferida s relaes Sul-Sul. Essas so percebidas como um meio de reduzir a assimetria nas relaes internacionais e ampliar a capacidade de barganha do pas. Nesse contexto insere-se o protagonismo indito conferido CSS na agenda internacional. Esta se torna um instrumento duplo na poltica exterior, servindo tanto como uma forma de promover solidariedade entre os pases, inserindo-se na diplomacia solidria do governo Lula, como tambm como um suporte para a realizao dos interesses nacionais, visto que capaz de reforar as relaes Sul-Sul, auxiliar no processo de afirmao do Brasil como um ator relevante na poltica internacional e promover o comrcio com pases do Sul. Conforme sustenta Valler Filho (2008, p.90), a cooperao prestada pelo Brasil aos outros pases em desenvolvimento aporta reconocimiento y otorga credibilidad al pas, y acarrea una profundizacin de los vnculos de dilogo. Por fim, percebe-se que o Brasil est modificando seu perfil na rea da CID, recebendo menos cooperao de pases mais desenvolvidos e se tornando prestador em diversas iniciativas de cooperao para o desenvolvimento na modalidade da CSS. Embora esta possa ser percebida como uma atividade recente da ao externa do pas e o Brasil ainda no se apresente como um grande doador em termos quantitativos, perceptvel que o envolvimento brasileiro em iniciativas de cooperao para o desenvolvimento no apenas funciona em adequao com a lgica da solidariedade sustentada pelo governo, como tambm opera como um instrumento importante da poltica exterior capaz de auxiliar na concretizao de objetivos nacionais, visto a sua capacidade de abrir pases influncia brasileira, ampliar vnculos com os pases do Sul e trazer reconhecimento para o pas no plano externo, fortalecendo, por conseguinte, sua imagem no cenrio internacional.

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