Aula 1 - Alcides C Vaz - Parcerias Estrategicas No Contexto Da PEB

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Parcerias estratgicas no contexto da poltica exterior brasileira: implicaes para o Mercosul1

ALCIDES COSTA VAZ* Introduo
A construo de parcerias pelo Brasil tem sido objeto de pouco estudo nos anos recentes, apesar da crescente importncia que vem assumindo no contexto da poltica exterior brasileira enquanto forma de realizar objetivos e interesses no plano externo e de definir padres de relacionamento com pases individualmente e, tambm, com os principais blocos econmicos. O crescente leque de opes que o Brasil vem procurando explorar, no mbito regional, como em outras reas, no est desvinculado de sua projeo no Mercado Comum do Sul (Mercosul), acarretando, por conseguinte, oportunidades e tambm possveis dificuldades no que se refere ao relacionamento nesse mbito, notadamente, com a Argentina, e s vinculaes externas do prprio Mercosul. Com o propsito de analisar as implicaes para o Mercosul do esforo brasileiro de construir parcerias internacionais, procuraremos, antes, contextualizlas historicamente, percorrendo distintos perodos da evoluo da poltica externa brasileira para identificar a natureza das mesmas e caracterizar seu sentido de funcionalidade frente aos objetivos e prioridades estabelecidas em cada perodo. Isso se faz necessrio no apenas para prover informaes quanto aos antecedentes do esforo de construo de parcerias ora empreendido, mas, sobretudo, porque a poltica externa brasileira reflete, em sua evoluo, um forte impulso de permanncia, especialmente no que se refere projeo de interesses do Estado. O entendimento quanto ao sentido de parcerias estratgicas a ser considerado na presente anlise as associa condio de relacionamento privilegiado, em nvel bilateral, para a realizao de interesses (no necessariamente comuns), tidos como importantes para consecuo de objetivos internos e/ou externos de parte dos Estados que as constituem. Argumenta-se que a construo de parcerias, pelo Brasil, esteve sempre voltada para o acesso a recursos, insumos e oportunidades a serem canalizados
Rev. Bras. Polt. Int. 42 (2): 52-80 [1999] * Professor do Departamento de Relaes Internacionais e Coordenador do Ncleo de Estudos do Mercosul da Universidade de Braslia.
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para o processo de desenvolvimento, e que, nesse sentido, possui tambm funcionalidade para o fortalecimento do Mercosul, ainda que no o seja de forma automtica e no exclua o risco de gerar reas de divergncia ou assintonia com seus scios. O texto est assim estruturado: na primeira parte, discute-se o carter universalista da poltica externa como condicionante da construo de parcerias; na segunda, procede-se a uma breve anlise retrospectiva de como as parcerias estratgicas vincularam-se, em distintos momentos, s prioridades definidas em sucessivos perodos da poltica externa brasileira a partir dos anos cinqenta. A terceira parte enfoca o redirecionamento das parcerias estratgicas em razo das mudanas ocorridas no plano externo e internamente no Brasil, com a introduo de um novo modelo econmico a partir do incio dos anos noventa; em seguida, so analisadas as prioridades da atual poltica externa brasileira e as implicaes em termos de construo de parcerias internacionais e os desdobramentos destas para o Mercosul.
1- Universalidade da poltica externa brasileira como mbito da construo de parcerias estratgicas

So recorrentes, no discurso diplomtico e nas anlises sobre a poltica externa brasileira, as aluses sua universalidade. Esse carter universalista associa-se s caractersticas territoriais e diversidade tnica e cultural do pas e exprime, segundo essa lgica, a pluralidade de interesses do Estado e da sociedade brasileira, as afinidades histricas e a decorrente diversidade de vnculos externos de natureza poltica, econmica e cultural, o que conduz opo de no estabelecer alinhamentos automticos, ainda mais em um cenrio internacional marcado por elevado grau de incerteza quanto a sua evoluo futura. Assim, e segundo o exChanceler Celso Amorim, o Brasil, por suas dimenses, por sua complexidade, pelo seu tecido social, pela composio tnica e cultural de sua populao, no cabe em nenhum bloco, poltico e econmico, ou em nenhuma rea de influncia2 . No sentido econmico, o universalismo associa-se ao grau de diversificao dos fluxos comerciais brasileiros em sua origem, procedncia e composio, caracterizando o pas como o que se convencionou denominar global trader3 . No sentido poltico, exprime tambm o sentido de uma vocao orientada para uma presena ativa na cena internacional exercida nos diferentes foros multilaterais e em mbito regional, bem como por meio de uma rede de relaes bilaterais que estende-se a distintas regies4 . No entanto, esses aspectos ressaltados no discurso diplomtico so insuficientes para uma adequada compreenso do universalismo como dimenso caracterstica da poltica externa brasileira e como condicionante da construo de parcerias internacionais do pas. Isso porque sugerem ser o mesmo um subproduto,
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uma decorrncia quase natural ou inevitvel das caractersticas do pas, seu territrio e populao, de suas potencialidades e da aspirao de exercer papel ativo na cena internacional. Ao lado desses fatores, o universalismo deve tambm ser entendido como resultante do entrelaamento de injunes domsticas e externas, os quais, por sua vez, condicionam os objetivos e estratgias de desenvolvimento, e, por conseqncia, as prioridades de poltica externa, o leque de opes de relacionamento, e, por fim, o estabelecimento de parcerias internacionais. Portanto, a universalidade no uma caracterstica esttica, nem em seu contedo nem em sua consecuo histrica. No caso brasileiro, a afirmao do sentido universalista se deu, de forma gradual, a partir dos anos trinta, concomitantemente e em sintonia com a consagrao do desenvolvimento como principal vetor da poltica externa5. A definio desse vetor requer, desde ento, responsividade da poltica externa s circunstncias e transformaes do cenrio internacional e, ao mesmo tempo, capacidade de adequao aos distintos matizes assumidos pelo nacionalismo6 internamente at o final dos anos oitenta, s inflexes da prpria poltica externa, notadamente quelas ocorridas a partir de final da dcada de cinqenta7, e prevalncia do liberalismo econmico na conduo da poltica interna e da poltica externa a partir dos anos noventa. Tais exigncias somavam-se, em seus respectivos tempos, a necessidades a serem atendidas no plano internacional, e que, por sua vez, traduziram-se em um sentido de seletividade na poltica externa, com o qual se definiram e estruturaram as diferentes parcerias estratgicas do pas. Assim, a gradual formao de uma rede de parcerias estratgicas pelo Brasil vem atendendo a vises pragmticas, partilhadas pelas elites governamentais (incluindo-se naturalmente o estamento diplomtico) e pelos principais agentes econmicos, sobre oportunidades de realizao de seus interesses e de resposta s necessidades colocadas pelo modelo de desenvolvimento, tomando em conta os limitados recursos de que dispe o pas para faz-lo de modo adequado8 . Portanto, o constante exerccio do pragmatismo no implicou, em nenhum sentido, o sacrifcio do substrato valorativo e dos princpios orientadores da poltica externa brasileira. Ao contrrio, o pragmatismo, associado ao universalismo, percebido como elemento tradicional da poltica externa e que, ao lado de valores e princpios por ela consagrados, lhe confere, enquanto poltica de Estado, alto grau de previsibilidade e uma slida base de continuidade9 . A construo de parcerias estratgicas pelo Brasil associa-se, segundo Lessa, ao processo de escolha de parceiros preferenciais, no contexto do que ele denomina universalismo seletivo10 . Em suas palavras, a construo de parcerias estratgicas fruto da compatibilizao da vocao histrica do Brasil para a universalidade com a necessidade de aproximaes seletivas, o que abre a possibilidade para movimentos de adaptao aos nichos de oportunidade e aos constrangimentos internacionais que se apresentam conjunturalmente11 . Por essa
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razo, universalismo, pragmatismo e o estabelecimento de parcerias estratgicas orientadas por um sentido de flexibilidade e no-excludncia vm representando, ao longo dos anos, importantes elementos operativos que conferem funcionalidade e adaptabilidade poltica externa brasileira frente s mutantes condies do cenrio internacional12 , em suas expresses global, multilateral, regional e sub-regional. Sua construo supe, ademais, um complexo (e nem sempre satisfatoriamente alcanado) ajuste de interesses, prioridades e compromissos definidos em distintos eixos e em circunstncias igualmente diferenciadas. Em razo do desafio que, em termos da implementao da poltica externa, essa sorte de ajuste representa, importante considerar ser natural que inconsistncias, incompatibilidades entre compromissos e objetivos assumidos no marco de determinado eixo, suscitem constrangimentos ou mesmo obstaculizem avanos em outros. Como nos faz recordar a historiadora Barbra Tuchman, no exatamente uma anomalia histrica o fato de os Estados perseguirem objetivos no inteiramente compatveis entre si, ou mesmo incongruentes com seus prprios interesses a mdio e longo prazos 13 . O Brasil, em razo do prprio sentido universalista e pragmtico de sua poltica externa e da diversidade de opes de parcerias estratgicas que procura explorar dentro de um critrio de no excludncia, tem sido suscetvel a esse tipo de dificuldade ao longo dos anos, o que permite assumir, como hiptese, que o exerccio de sua opo universalista realizada, dentre outros meios, por diferentes alianas estratgicas, afeta, de forma nem sempre positiva, a evoluo do Mercosul, principal espao e plataforma do protagonismo que o pas procura exercer no plano externo. Faz-se, ento, necessrio caracterizar e contextualizar historicamente as iniciativas brasileiras voltadas para a construo de parcerias, para melhor compreend-las em sua natureza, funcionalidade e em suas implicaes para o Mercosul. Com esse propsito, nos pargrafos seguintes, relacionaremos tais parcerias s prioridades de poltica externa e aos modelos de desenvolvimento que as orientaram em diferentes momentos, para, posteriormente, analisar sua construo e suas implicaes para o Mercosul no presente.
2. Prioridades de poltica exterior e a construo de parcerias estratgicas: uma perspectiva histrica

Como visto antes, a eleio do desenvolvimento como principal vetor de orientao da poltica externa brasileira ocorreu nos anos trinta, com a chegada de Getlio Vargas ao poder, em um contexto internacional marcado pelas seqelas da depresso econmica, traduzidas em acentuado protecionismo comercial, indisponibilidade de recursos externos para investimento e, no plano poltico, pela ascenso do totalitarismo. Com a contraposio do totalitarismo em suas expresses nazista e fascista s democracias ocidentais, estabeleceu-se uma clivagem poltica da qual o Governo Vargas buscou tirar proveito, assumindo posicionamentos
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ambguos, com o que esperava poder extrair benefcios para a promoo do desenvolvimento econmico, sob uma viso nacionalista, que tenderia a reforarse nos anos seguintes. No entanto, e por fora da lgica do prprio modelo de desenvolvimento vigente, como tambm dos desdobramentos da crise internacional que culminaram com a Segunda Guerra Mundial, o Brasil terminou por estreitar laos com os Estados Unidos, dando incio a um padro de relacionamento com aquele pas definido pela alternncia de perodos de aproximao e de relativo distanciamento, estando estes ltimos relacionados a esforos, pelo Brasil, de afirmao de autonomia externa. Esse padro de relacionamento desenvolveu-se, de forma geral, sob um marco cooperativo que caracterizaria, a partir de ento, as relaes entre ambos pases, sem chegar, contudo, a configurar um relacionamento privilegiado, embora expectativas nesse sentido tenham sido nutridas, a partir do Governo Dutra, por diferentes governos, em circunstncias especficas. A realidade, porm, viria a demonstrar que, por razes afetas a ambos pases, qualquer forma de relacionamento especial com os Estados Unidos no seria factvel. A prpria cooperao no campo militar, estabelecida por meio de acordo celebrado em 1953 (e que fora objeto de polmica no Brasil), terminaria por desenvolver-se sem sincronismo direto com a cooperao econmica, que fora fortemente condicionada pelo nacionalismo brasileiro, por um lado, e, por outro, pela prioridade conferida pelos Estados Unidos ao enfrentamento ideolgico ao comunismo no Continente. Assim, ao no estabelecer-se um alinhamento automtico com os Estados Unidos durante a segunda metade dos anos cinqenta e nos primeiros anos da dcada de sessenta, a poltica externa brasileira logrou ser conduzida com base na flexibilidade e no pluralismo, permitindo ao Brasil exercer relativa autonomia no aproveitamento de oportunidades nos planos poltico e econmico, sem descaracterizar, contudo, seu comprometimento ideolgico com o Ocidente no contexto da Guerra Fria14 , coincidindo com um dos raros perodos (na poltica externa brasileira) no qual o eixo da poltica latino-americana aparece em relativa sintonia com o da relao norte-americana(...)15 . Esse quadro viria a alterar-se em favor de um mais intenso alinhamento do Brasil aos Estados Unidos entre 1964 e 1967, sendo, contudo, superado logo em seguida, embora em um contexto externo j marcado pela crescente multipolaridade no plano econmico e com a economia brasileira crescendo a taxas elevadas e com uma base industrial j consolidada. Isso trouxe dois desdobramentos importantes em termos de formao de parcerias externas: em primeiro lugar, fortaleceram-se as condies para o exerccio do pragmatismo na poltica externa, estando esta voltada para fins definidos em uma perspectiva nacionalista16 ; em segundo, consagrou-se o universalismo seletivo com a consecuo de uma estratgia de diversificao de parcerias com as quais o Brasil almejaria extrair benefcios para seu projeto de desenvolvimento e, concomitantemente, exercer maior influncia
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externa e elevar sua capacidade de barganha nos foros multilaterais e em eixos bilaterais. Autonomia, pragmatismo e diversificao das parcerias: Alemanha e Japo Como parte desse esforo de diversificao de parcerias, surgiram, no Governo Geisel (1974/79), as primeiras iniciativas visando ao estabelecimento de alianas estratgicas com pases industrializados e que implicaram o acirramento de divergncias com os Estados Unidos e com a Argentina 17 . Dois pases, Alemanha e Japo, representavam, para o Brasil, opes de relacionamento que lhe permitiriam, por um lado, aprofundar suas relaes com os pases industrializados ao mesmo tempo em que afirmava seus esforos de autonomia perifrica18 frente aos Estados Unidos; por outro, permitir-lhe-iam aceder a recursos indispensveis construo da potncia, objetivo incansavelmente perseguido pelos governos militares, e, por fim, responder a necessidades financeiras e aos entraves estruturais postos em questo pela crise do petrleo e pela recesso econmica generalizada que a esta se seguiu. Cumpre notar que essas parcerias foram construdas a partir de vnculos polticos, econmicos e scio-culturais pr-existentes19 , e que conferiam bases para o adensamento das relaes bilaterais por meio de arrojadas iniciativas de cooperao. Com a Alemanha, o Brasil mantivera intenso relacionamento econmico desde os anos cinqenta e que aprofundara-se ainda mais ao final da dcada de sessenta, quando aquele pas tornou-se o maior exportador mundial lquido de capitais20 . A intensificao das relaes econmicas, a partir das dcadas de setenta e oitenta, levou a Alemanha condio de segundo principal investidor estrangeiro no Brasil, respondendo ento por cerca de 13% dos investimentos diretos realizados no pas21 , com peso muito importante no desenvolvimento industrial brasileiro. No tocante ao comrcio, a Alemanha passou a ser o terceiro parceiro comercial do Brasil e o primeiro no mbito da Europa Ocidental, passando a ser o Brasil, por sua vez, o mais importante parceiro alemo fora do mbito da OCDE. Nas reas de cooperao financeira, tcnica e cientfica tecnolgica h igualmente um intenso relacionamento englobando reas como proteo ambiental, formao de recursos humanos, energia, biotecnologia e o setor aeroespacial, dentre outros. No entanto, foi o Acordo sobre Cooperao no Campo dos Usos Pacficos da Energia Nuclear firmado em 1975, e considerado ento fundamental para o pretendido domnio, pelo Brasil, do ciclo do combustvel nuclear, que sinalizou a disposio de ambos pases de construir slida parceria para alm dos planos comercial e financeiro. Assim, apesar dos inmeros percalos na implementao do Acordo e dos resultados muito aqum do esperado, o mesmo teve importante significado poltico em nvel bilateral, dado ter sido a Alemanha o nico pas ento
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disposto cooperao nuclear com o Brasil nos termos por este desejados22 . As dificuldades econmicas do Brasil, com o aprofundamento da crise financeira na segunda metade dos anos setenta, acentuaram as contradies do modelo de substituio de importaes; posteriormente, a superao da bipolaridade e a reunificao alem, e os compromissos assumidos pela Alemanha no mbito da integrao europia praticamente inviabilizaram a continuidade da parceria nos termos originalmente concebidos, e gradualmente minaram as condies que a haviam sustentado. As relaes com o Japo, por sua vez, ganharam intensidade igualmente a partir da segunda metade dos anos 50, com um primeiro ciclo de investimentos voltados para o fornecimento regular de matrias-primas e a expanso das exportaes de manufaturas japonesas. A esse ciclo, seguiu-se outro no qual foram expandidas e diversificadas as exportaes japonesas para o Brasil. Nesse sentido, a dimenso estratgica da parceria com o Brasil associava-se, pelo lado japons, ao interesse em assegurar o suprimento de matrias-primas e alimentos, reduzindo, ao mesmo tempo, sua dependncia nesses campos em relao aos Estados Unidos; pelo lado brasileiro, associava-se ao acesso a recursos e tecnologias para o desenvolvimento de grandes projetos industriais (siderurgia notadamente) e diversificao de mercados de exportao. Assim, do ponto de vista dos investimentos, o Japo passou a representar o quarto principal investidor estrangeiro no Brasil, respondendo por cerca de 6% dos investimentos diretos23 . As relaes comerciais tambm incrementaram-se medida em que tambm maturaram os investimentos japoneses e em que a economia brasileira expandia-se. Porm, e despeito da industrializao brasileira, consolidou-se um padro tradicional de comrcio entre ambos pases, com o Brasil importando bens industrializados e exportando produtos primrios24 . A parceria com o Japo, portanto, foi construda sobre uma base de complementaridade, com o Brasil fornecendo matrias-primas em troca de investimentos e produtos industrializados. Apesar desse perfil que supostamente induziria a noo de serem as relaes econmicas de maior interesse relativo para o Brasil, o relacionamento nipo-brasileiro foi muito mais marcado pelos interesses e iniciativas japonesas25 , como o atestam sua presena no setor siderrgico e o desenvolvimento de projetos de cultivo de soja no Cerrado brasileiro, que retiraram o Japo da dependncia dos Estados Unidos em relao ao suprimento desses produtos e inviabilizaram o controle que aquele pas exercia sobre seus preos no mercado internacional. Assim como ocorrido com a Alemanha, a parceria com o Japo enfrentou dificuldades crescentes com o aprofundamento da crise econmica brasileira e com a emergncia dos pases do Sudeste Asitico como opes mais funcionais aos interesses japoneses ento. Alguns aspectos presentes em ambas parcerias devem ser ressaltados para a melhor compreenso de sua natureza e caractersticas. Elas adquiriram
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funcionalidade para o Brasil, em primeiro lugar, ao permitir a consecuo da defesa de interesses de comrcio exterior e a garantia de suprimento adequado de insumos, recursos, produtos e tecnologias essenciais ao desenvolvimento econmico, cuja promoo representou o objetivo fundamental da poltica externa tal como definido pelo pragmatismo responsvel que a orientou at meados dos anos oitenta26 ; em segundo lugar, permitiram ao pas maior margem de autonomia frente aos Estados Unidos, ao diversificar as opes de acesso a mercados e a fontes de investimentos e tecnologias em um contexto em que acentuavam-se suas vulnerabilidades frente crise econmica que instaurava-se internacionalmente a partir do primeiro choque do petrleo; em terceiro lugar, atenderam ao propsito de diversificar as relaes econmicas com os pases industrializados; e, por fim, contriburam para projetar internacionalmente o pas a partir de um perfil calcado em interesses nacionalmente definidos. No entanto, cabe salientar tambm que a funcionalidade das parcerias estabelece-se no somente em razo dos objetivos e prioridades da poltica externa, mas associa-se tambm a aspectos conjunturais que realam seu valor e favorecem sua implementao 27 . Assim, as parcerias do Brasil com Alemanha e Japo puderam beneficiar-se de um conjunto de fatores contextuais que lhes conferia operacionalidade: foram estabelecidas na esteira de longo perodo de crescimento e de afirmao da crescente multipolaridade econmica que, ao lado de outros fatores, lhes permitia, respectivamente, afirmar interesses de maior autonomia relativa frente aos Estados Unidos concomitantemente busca de um reposicionamento no jogo de poder internacional. Em outras palavras, as parcerias do Brasil com a Alemanha e o Japo, alm do sentido de complementariedade que as orientava, foram tambm condicionadas pelas relaes de cada pas considerado com os Estados Unidos e no estavam desvinculadas, pois, das transformaes que afetavam o prprio sistema internacional e as bases da hegemonia norte-americana. Eram, antes, respostas a tais mudanas e formas parciais pelas quais procuravase avanar interesses, reduzir vulnerabilidades e auferir ganhos. Portanto, ao exaurirem-se as condies que favoreceram e impulsionaram a construo dessas parcerias, elas perdem gradativamente sua operacionalidade at serem reformuladas ou, mesmo, temporariamente, suplantadas. Eram, ademais, parcerias assimtricas quanto s dimenses econmicas dos pases envolvidos, quanto a seu peso especfico no cenrio internacional e quanto aos distintos significados e alcance poltico para cada parte: para o Brasil, elas possuam carter instrumental de alavancagem do desenvolvimento, de reduo de vulnerabilidades e de elevao de seu status de poder e de questionamento da legitimidade da prpria ordem econmica internacional; para Alemanha e Japo, o relacionamento com o Brasil contribua parcialmente para consolidar seu poder econmico, sem, contudo, representar qualquer forma de questionamento ao ordenamento econmico internacional vigente. Da porque o potencial de frico
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que delas decorria ter sido maior para o Brasil que para suas contrapartes, notadamente em relao aos Estados Unidos. Porm, no caso brasileiro, alm dos Estados Unidos, esse potencial de frico tambm estendeu-se s relaes com a Argentina, exacerbando momentaneamente desconfianas quanto ao que se interpretava como pretenso hegemnica por parte do Brasil e fomentando percepes confusas sobre o protagonismo que o pas buscava exercer no plano regional. Esse protagonismo retratava, de forma coerente, a prioridade conferida, a partir do Governo Geisel, Amrica Latina enquanto espao geogrfico a partir do qual se deveria desenvolver o esforo de auto-afirmao brasileira e onde o pas procuraria exercer papel de catalisador do dilogo28 . No entanto, a prioridade ento assignada Amrica Latina e, secundariamente, a outras regies em desenvolvimento, dentre as quais a frica, no esteve apoiada, em sua execuo, em nenhum eixo bilateral em particular, que denotasse um sentido de construo de parceria estratgica. E isso porque, para o Brasil, as relaes com a regio, e mais particularmente com os pases do Cone Sul, refletiam uma preocupao justificada com a manuteno de equilbrio e da estabilidade29 ; alm disso, a importncia relativa da Amrica Latina para o Brasil fixava-se inicialmente muito mais no sentido poltico que econmico: os fluxos comerciais estavam direcionados, em sua maior parte, para os pases industrializados enquanto principais fornecedores de capitais e insumos para o desenvolvimento econmico do pas; ademais, frente s vulnerabilidades externas que se acentuaram ao longo dos anos setenta e oitenta e prpria natureza dos regimes polticos ento vigentes, tornou-se muito difcil para o Brasil e para os demais pases da regio estabelecerem entre si, naquele contexto, qualquer forma de vnculo associativo privilegiado, mesmo que o fosse para fazer frente crise econmica que atravessavam30 . Portanto, sob este ponto de vista, pode-se afirmar que as prioridades da poltica externa definidas em termos de espaos geogrficos no correspondiam plenamente, no que se refere construo de alianas estratgicas, s prioridades temticas, estas de fundo essencialmente econmico, com exceo talvez ao que respeita ao suprimento de petrleo que levou a uma maior aproximao do Brasil com a Venezuela e, em menor medida, com o Equador. E foi precisamente em torno das questes de acentuado contedo econmico, embora destinadas a finalidades tambm polticas, que o pas procurou estruturar suas principais parcerias internacionais naquele contexto, o que tornava natural terem recado precisamente em dois pases industrializados as opes do Brasil para tal fim. Disso, contudo, no se deve inferir ter a opo pelo estabelecimento de parcerias com pases industrializados induzido o Brasil a distanciar-se de seus vizinhos; ao contrrio, ao referido acirramento de conflitos e desconfianas que provocou junto Argentina,
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e, de forma menos intensa, a outros pases da regio, seguiram-se esforos de aproximao iniciados ainda durante o Governo Geisel, intensificados no Governo Figueiredo e que conduziram celebrao do Acordo de Itaip-Corpus com a Argentina, abrindo caminho para a superao definitiva do padro conflitivo que marcara historicamente o relacionamento entre ambos e inaugurando uma nova fase de integrao; conduziram ainda ao Tratado de Cooperao Amaznica de 1978, aproximando o Brasil dos pases andinos, em uma outra frente, marcando a disposio brasileira de dissipar, junto aos seus vizinhos, as percepes desfavorveis baseadas na inrcia e na desconfiana. O que se pode notar, enfim, que, durante a prevalncia do pragmatismo responsvel como expresso de sua poltica externa, as parcerias construdas pelo Brasil, se, por um lado, no implicaram o afastamento de seu entorno regional, por outro, no representaram tambm fator de estmulo direto ou indireto, em seus desdobramentos, para uma maior aproximao brasileira aos seus vizinhos. Essa aproximao deveu-se mais afirmao do prprio interesse brasileiro em exercer papel protagnico e crescente convergncia que passaria a marcar o prprio relacionamento com os pases da regio que a qualquer vnculo indeclinvel entre a realizao de seus interesses por meio de parcerias com pases industrializados e o atendimento de condies necessrias para a maior cooperao no plano regional. Ao mesmo tempo, a aproximao iniciada, no plano regional, no esteve amparada na busca de nenhum relacionamento especial, em nvel bilateral, que atuasse como catalisador para a consecuo dos interesses de poltica externa na regio. Assim, at a metade dos anos oitenta, o estabelecimento de parcerias estratgicas foi elemento muito mais operacional de prioridades definidas em relao ao mundo industrializado que daquelas definidas em relao Amrica Latina e outras regies do mundo em desenvolvimento. Esse quadro, no entanto, viria a alterar-se a partir do Governo Sarney (1985/90), quando convergiram importantes mudanas no cenrio internacional e regional que inscreveram, de forma definitiva, a Amrica Latina, e particularmente o Cone Sul, como espao essencial de projeo de interesses brasileiros e no qual o pas construiria sua mais importante e abrangente parceria estratgica. O ocaso do nacional-desenvolvimentismo e a redefinio de parcerias: a aproximao com a Argentina O comprometimento com a plena restaurao e consolidao da democracia condicionou a poltica externa do Governo Sarney (1985/1990) e refletiu-se, sobretudo, na forma com que suas prioridades passaram a ser operacionalizadas31 . O Governo Sarney confrontou o desafio de adaptar a poltica externa do pas s novas condies do cenrio internacional e do prprio pas, procurando superar
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desconfianas geradas regional e globalmente pela orientao autrquica e baseada em uma leitura hobbesiana com a qual os governos militares conduziram a poltica externa. Procurou ainda restabelecer a interlocuo com os pases industrializados em diversos planos, inclusive nos foros multilaterais, que havia igualmente sido afetada pelo sentido muitas vezes dissonante conferido conduo externa do pas em perodos anteriores. Manteve-se, assim, a projeo universalista da poltica exterior, mas, dentro dela, foi fortalecida e ampliada a prioridade s relaes com a Amrica Latina, relaes estas que, apesar e em razo mesmo da crise econmica que assolava a regio, encontravam, finalmente, um sentido de funcionalidade no plano econmico 32 . Tambm tornara-se imperioso reorientar vrios projetos de desenvolvimento concebidos no regime militar, seja pela absoluta carncia de recursos, dramatizada pelos efeitos da crise econmica, seja pela falta de legitimidade que, em um marco de redemocratizao, os tornava alm de econmica, politicamente inexeqveis. Tornara-se evidente o esgotamento do modelo de desenvolvimento que o pas havia perseguido por dcadas, e ao qual a poltica exterior e as alianas at ento entabuladas haviam servido, sem que o Governo ento lograsse imprimir nova estratgia para orientar o desenvolvimento econmico e a insero externa do pas. No entanto, a retificao de muitas das linhas de poltica externa ento conduzidas no implicou o abandono das prioridades j consolidadas, sobretudo daquelas definidas em termos de espaos geogrficos. Foi, sobretudo, a forma de dar contedo e concretude a tais prioridades que modificou-se sensivelmente, o que foi evidenciado, de forma particular, no plano das relaes com a Amrica Latina33 . At ento, como dito acima, estas estavam definidas muito mais por sua importncia poltica que por sua densidade econmica, diferentemente do que ocorria com as parcerias buscadas no Primeiro Mundo. A partir de ento, essa importncia poltica passaria a encontrar correspondncia tambm no campo econmico, tanto por meio de iniciativas bilaterais como pela retomada da cooperao multilateral. No incio dos anos oitenta, os pases latino-americanos procuraram, com pouco xito, revigorar os esforos de integrao econmica regional, como estratgia de resposta parcial crise econmica; dadas as dificuldades com o regionalismo econmico, em sua vertente multilateral, restava a valorizao de eixos bilaterais como nica opo vivel de dar operacionalidade poltica e econmica prioridade conferida Amrica Latina no mbito da poltica externa brasileira. E, como sabido, o advento de governos civis no Brasil e na Argentina veio a gerar uma base de convergncia poltica com a qual buscariam, por meio do aprofundamento da interdependncia econmica e uma indita cooperao no campo nuclear, retirar definitivamente dos militares os argumentos confrontacionistas do passado e buscar o afianamento recproco da democracia, reduzindo possibilidades de retrocesso poltico.
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Assim, a parceria com a Argentina, desenhada gradualmente a partir de 1985, estava orientada por um claro sentido poltico, relacionado consolidao democrtica, e tendo, como elemento instrumental, o alargamento da interdependncia econmica que se procurou construir mediante aes de cooperao em um amplo espectro de setores. So muito bem conhecidas as motivaes e a forma com que transcorreram as relaes entre Brasil e Argentina a partir de ento, no sendo nosso propsito aqui recapitul-las. No entanto, alguns aspectos devem ser explicitados no que se refere parceria com a Argentina em relao s demais entabuladas pelo Brasil e que a diferencia substantivamente destas. Em primeiro lugar, diferentemente do que ocorrera em relao Alemanha e ao Japo, e pela primeira vez, o Brasil constri uma parceria simtrica e calcada em uma convergncia de interesses e de propsitos polticos definidos em um marco de restaurao da democracia. A maior simetria e o contedo abrangente proposto para essa parceria, refletidos nos protocolos bilaterais assinados em 1986, e posteriormente no Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento, de 1988, demandavam mecanismos mais complexos de articulao de interesses, e, consequentemente, de legitimao; refletiam tambm os objetivo pretendidos: a longo prazo, a promoo de desenvolvimento conjunto no quadro de uma integrao a ser construda a partir do enlace de setores produtivos e de iniciativas em campos fundamentais como energia, transporte, telecomunicaes, dentre outros. Ao mesmo tempo, e de forma imediata, almejava-se atuar cooperativamente, no sentido do afianamento e reforo mtuo frente a problemas comuns tanto no campo poltico como no econmico, onde alta inflao e o endividamento externo constituam um desafio comum. Embora as condies para a construo da parceria com a Argentina estivessem sendo gradativamente dadas desde os dois ltimos governos militares brasileiros, e apesar do decisivo exerccio de uma intensa diplomacia presidencial e do ainda escasso envolvimento de outras instncias scio-polticas no debate e na conduo das relaes com a Argentina naquele momento, as iniciativas de integrao passaram a representar um campo privilegiado de exerccio de dilogo entre o Executivo e o Legislativo e outros segmentos sociais, notadamente o empresariado e os trabalhadores, o que se acentuaria a partir da criao do Mercosul em 1991. Outro aspecto a merecer destaque o fato de, tambm pela primeira vez, ter se construdo uma parceria envolvendo temas sensveis, como cooperao no campo nuclear, e, igualmente, no campo da segurana, sem suscitar conflitos com os Estados Unidos. E isso se deveu basicamente aos seguintes fatores: em primeiro lugar, a prpria aproximao entre Brasil e Argentina teve, como pano de fundo, um sentimento de relativa frustrao, de parte de cada pas, quanto aos seus intentos,
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levados a efeito em diferentes momentos, de estabelecer um relacionamento privilegiado com os Estados Unidos34 ; desse modo, a aproximao Brasil-Argentina no destinava-se a representar oposio ou confrontao aos Estados Unidos. Em segundo lugar, por resultar em sensvel melhora dos nveis de estabilidade poltica no Cone Sul e por reforar o sentido da consolidao da democracia na regio, essa aproximao permitiria aos Estados Unidos concentrar ateno em outras reas e temas em que percebiam maior comprometimento de seus interesses; finalmente, no eram percebidas, at ento, possibilidades de que a cooperao que se arquitetava pudesse implicar maiores embaraos aos interesses econmicos dos Estados Unidos. Apesar da emergncia de blocos comerciais, o esforo de liberalizao comercial, naquele momento, estava sendo canalizado para as negociaes no mbito do Acordo Geral de Tarifas e Comrcio (GATT), no se prestando muita credibilidade aos esforos de integrao regional na Amrica Latina. Importante notar tambm que a construo da parceria estratgica com a Argentina iniciou-se em um contexto em que as variveis tanto de ndole interna quanto externa que haviam contribudo para forjar e dar objetividade s parcerias com os pases industrializados haviam se modificado profundamente, tornando-as, em grande medida, inoperantes quanto aos seus objetivos maiores. Para isso, muito contriburam as condies internas da economia brasileira ento, e, ainda mais, as posies assumidas pelo Brasil quanto dvida externa, particularmente a moratria decretada em 1987 e que indisps fortemente o pas com seus principais credores que tambm eram suas contrapartes nas principais parcerias estratgicas. Assim, no Governo Sarney, deram-se as condies para que o Brasil estabelecesse sua principal e mais abrangente parceria estratgica e que serviria de plataforma para redefinir suas relaes no plano regional e, no momento seguinte, instrumentalizar sua insero externa j em um contexto internacional profundamente modificado pela superao da confrontao Leste-Oeste, pela emergncia de blocos econmicos, pela gradual afirmao do liberalismo econmico e da democracia como valores fundacionais da ordem internacional emergente. Ao mesmo tempo, esse esforo esteve condicionado pelas restries de ordem econmica que, interna e externamente, enfrentavam ambos pases, mas que, simultaneamente, representaram estmulo para uma maior aproximao poltica. No entanto, embora aproveitando plenamente as possibilidades que emanavam do novo quadro poltico interno em favor da integrao bilateral, o Governo Sarney, assim como o Alfonsn, no logrou definir um novo paradigma de desenvolvimento capaz de orientar o sentido de sua poltica externa. Assim, esgotara-se o antigo paradigma ao qual a poltica externa servira, e, por conseqncia, perderam funcionalidade as alianas estratgicas ento forjadas, sem que se introduzisse, naquele momento, outro paradigma, o que somente viria a ocorrer a partir de 1990, com a chegada de Collor de Melo ao poder.
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3. A poltica externa em tempos de abertura econmica e globalizao: a lgica das novas parcerias
A curta passagem pelo poder de Fernando Collor de Mello, primeiro presidente eleito diretamente em quase trs dcadas, impactou de forma significativa na poltica externa brasileira. Tratava-se, j nos albores do ps-Guerra Fria, de implementar reformas econmicas de corte liberal e que tinham a abertura, a desregulamentao e a privatizao como medidas indeclinveis para a retomada do desenvolvimento e para tornar a economia brasileira competitiva internacionalmente. Ao mesmo tempo, procurar-se-ia restaurar a credibilidade externa do pas, que seguia ainda abalada por um legado de projetos herdados do regime militar e no totalmente suplantados pelo Governo Sarney, por medidas como a moratria da dvida externa e, tambm, pelos fracassos no controle da inflao e no combate corrupo internamente. De forma imediata, a poltica externa passaria a servir a um duplo propsito: instrumentalizar, no mbito externo, o processo de reforma e de abertura econmica e restaurar a credibilidade externa do pas junto aos seus interlocutores, principalmente, no mbito dos pases desenvolvidos. Procurava-se romper com a identificao do pas com o contexto do subdesenvolvimento e imprimir um perfil renovado e convergente com as teses e postulaes de modernidade dos pases desenvolvidos. Segundo Hirst, trs metas foram ento estabelecidas para atender a esses objetivos: atualizar a agenda internacional do pas, construir uma agenda positiva com os Estados Unidos e descaracterizar o perfil terceiro-mundista do Brasil35 . Em uma perspectiva mediata, a poltica externa estaria voltada para o aumento da competitividade internacional do pas mediante a abertura econmica e a busca de condies favorveis de acesso a mercados, crditos e tecnologias36 . Frente a esses objetivos, reafirmava-se a funcionalidade e o sentido predominantemente econmico a ser imprimido s parcerias internacionais37 . Cumpre notar, pois, um elemento recorrente: a preocupao em alterar o perfil do relacionamento com os pases industrializados e, em particular, com os Estados Unidos. Isso, contudo, sem desqualificar o sentido universalista da poltica externa e, mais particularmente, sem comprometer os avanos obtidos nas relaes com os pases do Cone Sul. Tais esforos, matizados por posturas por vezes voluntaristas e por um conjunto de medidas unilaterais com as quais se procurava ganhar a confiana dos principais interlocutores externos, no resultaram no estabelecimento de parcerias, nos moldes at ento empreendidos. A rigor, seguiase rejeitando a possibilidade de alinhamento ou relao privilegiada com os Estados Unidos, mesmo reconhecendo sua condio inconteste de nica superpotncia global. A leitura que orientaria, a partir de ento, a formulao da poltica externa assumia que o sistema internacional passava a caracterizar-se, do ponto de vista
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da distribuio do poder, por polaridades indefinidas, pela persistncia e alargamento de assimetrias, e pela coexistncia de foras de integrao e de disperso38 . Em um tal contexto, assumia-se que a estratgia visando projetar os interesses brasileiros e redefinir o perfil externo do pas deveria pautar-se na ao simultnea e com sentido de reforo mtuo, tanto no plano das vinculaes bilaterais, no mbito regional e nos foros multilaterais, objetivando o aproveitamento de possibilidades que revertessem em favor da modernizao da economia e da restaurao da credibilidade externa do pas. Essa mesma lgica passaria a orientar o processo de integrao com a Argentina, o que implicou o abandono da estratgia integracionista perseguida anteriormente, baseada na aproximao setorial enquanto alavanca de maior interdependncia, em favor da liberalizao progressiva, automtica e linear do comrcio, e com a qual, alm do avano em termos da integrao econmica, se procurava sinalizar aos pases industrializados e aos investidores internacionais a disposio quanto abertura econmica do pas em sentido geral. A integrao, e, consequentemente, a parceria com a Argentina, ganhou ento novo sentido de funcionalidade imediata: passou a representar espao e oportunidade de aprendizado e adaptao dos setores privados para a abertura econmica e para a exposio concorrncia39 , segundo a lgica do mercado, representando tambm uma resposta adaptativa formao de blocos econmicos. O Mercosul constituiria, segundo essa lgica, o espao no qual as agendas econmicas domsticas se vinculariam s tendncias da economia mundial e a partir do qual os pases membros negociariam sua insero internacional, sendo esse ento o sentido estratgico a ele outorgado. Desde ento, e de forma crescente, as relaes externas do Brasil, no campo econmico, passaram a tomar como referncia os desenvolvimentos no mbito do Mercosul, o que se torna mais ntido particularmente a partir da assinatura do Protocolo de Ouro Preto que culminou o perodo de transio no qual se procedera a liberalizao do comrcio entre os pases membros e que definiu o arranjo institucional do Mercosul, dotando-o de personalidade jurdica no plano internacional. Significa dizer que, atravs do Mercosul, e das vinculaes externas que este passou a construir, desdobrando em outras vertentes, que se vem definindo, parcialmente, as prprias vinculaes econmicas externas do Brasil e sendo forjadas novas parcerias internacionais. O afastamento de Collor de Melo, e a ascenso de seu Vice, Itamar Franco, no implicou rupturas na poltica externa. Foram reafirmadas as linhas gerais introduzidas em 1990 e procedidas correes que visaram corrigir excessos da postura voluntarista com a qual Collor procurou descaracterizar o perfil terceiromundista do Brasil, reenquadrando, no discurso diplomtico, sua condio de pas em desenvolvimento identificado com as causas e necessidades do Sul, mas igualmente buscando restabelecer e renovar seus vnculos com o mundo
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industrializado40 . Se, em linhas gerais, a poltica externa refletia continuidade, houve, contudo, uma mudana importante quanto ao protagonismo brasileiro em mbito regional: o Governo Itamar Franco, apesar de uma breve fase de indeciso inicial, reafirmou e acentuou a prioridade consolidao do Mercosul e, ao mesmo tempo, procurou articular novas iniciativas que ampliassem toda a Amrica do Sul o alcance da integrao iniciada no Cone Sul41. Apesar de no haverem prosperado, essas propostas tiveram o mrito de inscrever a perspectiva de integrao regional como elemento no clculo estratgico dos pases do Mercosul frente s propostas de integrao de alcance continental, como a formulada pelos Estados Unidos em dezembro de 1994. Outro aspecto a ser destacado na poltica externa de Itamar Franco, por sua relao direta com o tema ora considerado, foi a revalorizao da dimenso africana42 , desta vez incorporando as relaes com a frica do Sul como principal vetor de reaproximao com os pases daquele continente e para a retomada de propostas polticas, como a criao da Zona de Cooperao do Atlntico Sul. A partir das transformaes polticas que conduziram ao fim do regime de apartheid, e com o reconhecimento do governo e dos empresrios brasileiros da importncia da frica do Sul em termos polticos e econmicos e de sua influncia e potencialidades em termos regionais, colocaram-se as condies para construir uma relao que, claramente, reveste-se de importncia estratgica para o pas e que tem implicaes potenciais e possibilidades positivas para o Mercosul, como se explicitar adiante. Enfim, o Governo Itamar Franco empreendeu esforos no sentido de ampliar os vnculos do pas no prprio continente sul-americano e na frica. F-lo, no entanto, a partir de iniciativas de carter multilateral: exemplos foram a rea de Livre-Comrcio da Amrica do Sul (ALCSA), a Iniciativa Amaznica e a Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa. Desse modo, em termos de construo de parcerias com pases em desenvolvimento, os avanos restringiramse Argentina, com a consolidao da rea de livre-comrcio e da feio institucional do Mercosul, e emergncia da frica do Sul como parceiro potencial. No plano de parcerias com pases industrializados, houve pouco ou nenhum progresso, o que se explica pela concentrao de esforos em foros multilaterais43 , por um lado, e pelo relativamente elevado grau de incerteza de parte dos prprios pases industrializados e dos seus respectivos setores empresariais quanto s perspectivas econmicas do Brasil, mesmo diante do xito das medidas de estabilizao postas em marcha a partir de junho de 1994, j praticamente ao final da gesto Itamar Franco. Alm disso, conjunturalmente, as atenes estavam, de forma geral, voltadas para os resultados da Rodada Uruguai e para seus desdobramentos no plano econmico, no tendo sido, portanto, um perodo oportuno para iniciativas bilaterais.
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4. A poltica exterior a partir de 1994: a conjuno da democracia com a estabilidade econmica velhas e novas parcerias e desdobramentos para o Mercosul
Com a implantao das medidas de estabilizao econmica em 1994, inicia-se, para o Brasil, uma fase em que esto presentes duas condies cruciais para o desenvolvimento do pas e que impactar em sua poltica externa e, consequentemente, no exerccio de construo de parcerias: estabilidade poltica em um marco democrtico e crescimento com abertura econmica. Esse novo quadro interno, aliado s incertezas que continuaram marcando o cenrio internacional, passou a exigir maior abertura participao social e criatividade no campo da poltica externa, o que se tem realizado, mas sempre com a preocupao de no descaracterizar seus elementos de continuidade. Em face disso, o Brasil vem procurando adotar uma postura na qual procura ajustar os imperativos do novo modelo de desenvolvimento, calcado no liberalismo econmico, com a opo de preservar e exercer autonomia relativa na conduo de sua poltica exterior, mesmo que, para tanto, sejam redefinidos substantivamente o sentido dessa autonomia e a forma de atuar para resguard-la. Trata-se claramente de resposta que, em termos de conduo da poltica exterior, reflete os prprios paradoxos do sistema internacional contemporneo. O esforo de equilibrar necessidades nacionais e as possibilidades e restries colocadas por um contexto de crescente globalizao passa a requerer formulaes que racionalizem e permitam expressar, de modo coerente, a orientao da poltica externa, e que a legitimem internamente. Nas palavras do atual Chanceler, essencial ter presente, portanto, que a defesa de margens para escolhas prprias no se confunde mais, como ocorreu no passado, com a noo de auto-suficincia. Muito pelo contrrio: em nossos dias, autonomia passa necessariamente pela integrao com outros pases, e no apenas no mbito regional, mas tambm por parcerias internacionais cuidadosamente construdas e aprofundadas. Passa, ainda, diferentemente do que se poderia intuir, por um mundo governado no por menos e sim por mais regras internacionais; sobretudo por decises e acordos que atendam s nossas necessidades e interesses44 . Como se percebe, a construo de parcerias internacionais mantm, no presente, o mesmo sentido de funcionalidade que em perodos anteriores, dado que a poltica externa continua fundamentalmente voltada para a realizao de interesses de desenvolvimento: De modo geral, entretanto, parece correto dizer que, no caso do Brasil, (...) o objetivo principal conseguir do intercmbio externo elementos teis realizao da meta prioritria do desenvolvimento, tanto em sua dimenses econmica e social, como tambm em reas como direitos humanos, polticas pblicas e meio ambiente. Em sntese, elementos que sirvam ao desenvolvimento na acepo mais abrangente do conceito. As parcerias externas so um
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complemento indispensvel para os esforos de desenvolvimento, embora no tenha deixado de ser verdade que o fator determinante continuam a ser as boas polticas internas45 . O que se redefine, na verdade, o modelo de desenvolvimento ao qual a poltica externa se pe a servio. No caso brasileiro, no entanto, a mudana radical quanto ao estilo de desenvolvimento no refletiu-se de forma simtrica na poltica externa, que, como dito antes, comportar muito mais ajustes orientao liberal, sem relegar, contudo, elementos que a definiram em perodos anteriores. Ao mesmo tempo, a consolidao de um quadro de estabilidade econmica, a firme disposio do governo brasileiro de propiciar condies favorveis aos investimentos externos, o avano do processo de privatizao e as crises que enfrentaram as economias mexicana e dos pases do Sudeste Asitico representaram fatores favorveis ampliao de espaos para a concertao de interesses econmicos externamente, tanto a nvel governamental como privado. Nesse contexto, a diplomacia foi incumbida de apresentar o Brasil como pas que est superando seus passivos e hoje se afirma pela estabilidade e robustez de sua economia, por sua democracia amadurecida, e por um comportamento de mainstream, isto , sintonizado com a convergncia internacional de posies em matria de segurana, preservao ambiental, direitos humanos, e de combate ao crime organizado46 . Desse modo, tanto em razo das circunstncias internas quanto da perspectiva externa, o reforo das parcerias internacionais recontextualizado e retomado dentre as prioridades da poltica externa brasileira, agora no restringindo-se a pases individualmente, como no passado, mas tendo por referncia os principais blocos econmicos que passaram a compor o panorama da economia mundial. Assim, a prioridade ao reforo de parcerias est voltada, segundo o discurso oficial, para Estados Unidos, Argentina, Unio Europia e Japo47 . No entanto, preciso qualificar cada caso com o propsito de avaliar em que medida se est tratando realmente de reforar ou de construir parcerias, uma vez que, se consideradas em sua evoluo at o presente, inadequado atribuir s relaes com os Estados Unidos e com a Unio Europia a conotao de parceria ou de aliana estratgica. Ao mesmo tempo, independentemente de prestar-lhes tal conotao ou no, reconhece-se que as mesmas trazem implicaes importantes para o Mercosul e que devem ser tambm qualificadas. Com relao aos Estados Unidos, constata-se que, historicamente, as relaes oscilaram em fases de maior aproximao e outras de relativo afastamento. Apesar de sua importncia (obviamente maior para o Brasil), e despeito dessas oscilaes, no se pode dizer que chegaram a configurar-se em parceria estratgica no sentido aqui propugnado. Principalmente por haverem sido marcadas por divergncias em torno de temas considerados, a seu tempo, e por cada pas, fundamentais para a consecuo de seus respectivos interesses. verdadeiro que, no presente, as relaes com os Estados Unidos atravessam um muito bom
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momento, apesar das divergncias magnificadas pela amplitude e complexidade dos temas que compem a agenda bilateral e dos interesses que a animam. No entanto, persistem divergncias sobre a forma de encaminhar interesses comuns, so ainda suficientemente acentuadas para permitir caracterizar as relaes como convergentes a ponto de gerar ou compor uma parceria estratgica. So exemplificativas as divergncias em torno do interesse brasileiro no domnio de tecnologias no campo nuclear e aeroespacial, a vinculao de temas como meio ambiente e direitos sociais e comrcio internacional e, principalmente, a estratgia de construo da ALCA. Alm disso, so marcadamente ambguas as posies norte-americanas em relao ao Mercosul, precisamente uma das prioridades da poltica externa brasileira, afora o desequilbrio comercial e sucessivos conflitos nesse campo. No , em absoluto, o propsito aqui reificar as divergncias entre Brasil e Estados Unidos, mas apenas assinalar que as mesmas esto estabelecidas em torno de temas de grande importncia para o desenvolvimento brasileiro, o que, por sua vez, no reduz, em nenhum sentido, a importncia e a prioridade assignada s relaes bilaterais; por outro lado, as linhas de convergncia de interesses esto definidas em torno de grandes questes da agenda internacional, cujo tratamento se d, sobretudo, em outras instncias multilaterais nas quais o sentido de parceria estratgica entre ambos pases se dilui em um conjunto maior de alinhamentos que a tornam virtualmente inoperante nesse plano. Esses fatores nos parecem ser significativos o suficiente para desqualificar o sentido de parceria estratgica, tal como considerado no presente trabalho. No entanto, independentemente da caracterizao que se possa dar s relaes do Brasil com os Estados Unidos, a sua incidncia sobre o Mercosul tende a ser definida, em grande medida, pela maior ou menor margem de convergncia entre ambos pases nos temas comerciais a nvel bilateral, regional e multilateral e pelos termos em que se definir a competio por mercados em mbito regional. A esse respeito, deve-se tomar em conta que os interesses econmicos brasileiros esto hoje muito dirigidos Amrica do Sul por ser esta no apenas um mercado crescente (cerca de 25% das exportaes), mas por ser aquele mercado no qual as exportaes de bens manufaturados continuam a expandir-se, contrariamente do que ocorre em outras regies. Nesse sentido, a perspectiva da ALCA, enquanto projeto poltico e estratgico dos Estados Unidos, no deve ser desconsiderada em seus desdobramentos potenciais para o modelo de desenvolvimento de forma geral e para as polticas industrial e de comrcio exterior do Brasil e dos pases do Mercosul, alm, obviamente, do potencial de conflito j claramente evidenciado durante a fase preparatria que culminou com a II Cpula das Amricas de abril de 1998. Esse potencial, no entanto, parece ter sido mitigado com a prevalncia dos termos
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defendidos pelos pases do Mercosul, liderados pelo Brasil, e pela deciso de serem as negociaes co-presididas em sua fase final por Brasil e Estados Unidos, cada qual com poder de veto. Ainda assim, no h incentivos, para o Brasil, que justifiquem, nas atuais circunstncias, exercer qualquer tipo de unilateralismo dentro desse contexto, e nem tampouco de buscar qualquer forma de relacionamento com os Estados Unidos que implique o enfraquecimento do Mercosul. Assim, o Brasil est obrigado a atuar dentro de uma margem muito estreita e de um delicado equilbrio de interesses econmicos que envolve suas prprias leituras e objetivos nacionalmente definidos, aqueles definidos e concertados regionalmente e aqueles direcionados ao aproveitamento, em conjunto com os demais scios do Mercosul, de possibilidades que um melhor relacionamento com os Estados Unidos pode suscitar, mesmo que no exclusivamente restritas a aspectos econmicos. As relaes com a Unio Europia, por sua vez, tm sido marcadas por uma crescente diversificao de interesses no plano econmico. Outrora muito centradas nos principais pases (Alemanha, Frana e Inglaterra), atualmente contemplam, de modo mais intenso, outros plos, no se circunscrevendo apenas ao campo comercial. H importantes iniciativas no plano dos investimentos que tm produzido uma crescente diversificao quanto origem de fluxos de capital para o Brasil. O destaque, nesse sentido, recai sobre os pases da Pennsula Ibrica que, at 1995, detinham participao muito modesta nos fluxos de investimentos para o Brasil, tendo a ampliado significativamente: basta tomar em conta que o estoque de investimentos de Portugal e Espanha no Brasil, at 1995, atingia US$ 360 milhes, tendo os investimentos diretos por eles realizados nos ltimos dois anos atingido cerca de US$ 2 bilhes, ou seja, cerca de cinco vezes mais do que aquele valor, sem considerar ainda as participaes na privatizao de empresas de telecomunicao48. Tendncia semelhante observada em relao aos Pases Baixos. Ao mesmo tempo, dos trs principais pases acima mencionados, apenas a Frana aumentou de forma significativa seus investimentos no Brasil, chamando ateno o declnio da participao relativa da Alemanha nesse contexto, apesar de manter-se, ainda, como terceira principal origem de investimentos diretos para o Brasil, dados os grandes investimentos realizados em dcadas anteriores. Esse tendncia de diversificao quanto a origem e destinos dos fluxos de capital comea a projetar-se, embora em ritmo obviamente menos intenso, tambm no plano comercial. A Unio Europia absorve 30% das exportaes brasileiras, sendo ainda a Alemanha o principal destino, seguida de Pases Baixos, Itlia, Frana e Reino Unido49 . No entanto, observa-se o aumento da participao relativa destes ltimos, e, embora em patamares menores, dos pases ibricos como destino das exportaes brasileiras50 . No tocante s importaes, observa-se um panorama semelhante: 27% das importaes brasileiras procedem da Unio Europia. Dentre os dez principais pases de origem das importaes brasileiras em todo o mundo, cinco pertencem UE: Alemanha, Itlia, Frana, Reino Unido e Espanha.
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Em conjunto, esses fatos significam que alteraram-se as condies que, no passado, permitiram ao Brasil a opo de manter relacionamento privilegiado com um pas, a Alemanha, apesar de esta ainda apresentar-se como principal parceiro individual para o Brasil na Unio Europia. O Brasil , hoje, levado a considerar a maior diversidade de vnculos econmicos com os pases daquela regio, fato que se fortalecer medida em que avance o processo de integrao europia, por um lado, e aprofunde-se o Mercosul, por outro. No que se refere aos seus desdobramentos para o Mercosul, h que se notar, em primeiro lugar, que tal tendncia refora, de modo geral, o sentido de valorizao do relacionamento interblocos, no somente por ratificar a importncia recproca de ambos blocos nos planos comercial e financeiro, mas tambm porque fortalece um capital poltico importante para o Mercosul e que deve ser tomado em conta tanto nas relaes com a prpria Unio Europia, como tambm em relao a outros contextos de negociao. Em segundo lugar, h que se observar que a maior presena dos pases ibricos nas relaes do Brasil com a Unio Europia tambm representa um fator positivo e que refora tendncia, j observada desde a admisso destes ento Comunidade Econmica Europia, de atuarem no sentido de promover maior aproximao com a Amrica Latina, fator este que seguramente ser de particular relevncia quando efetivamente tiverem incio as negociaes visando a criao de rea de livre-comrcio entre Mercosul e Unio Europia, a partir de 1999, como se espera. Por outro lado, cabe indagar se o incremento das relaes econmicas do Brasil com a Unio Europia implica risco de desvio de comrcio e de investimentos em desfavor de seus scios no Mercosul. Nesse sentido, h que se observar que o fortalecimento dessas relaes vem sendo orientado fundamentalmente por fora das oportunidades comerciais e financeiras e pela lgica da ao empresarial, e no por instrumentos preferenciais que pudessem ocasionar tais desvios. O impulso poltico que vem sendo imprimido pelo governo brasileiro se d no sentido de gerar condies facilitadoras de negcios, e de buscar melhores condies de acesso ao mercado europeu, o que no representa, per se, risco de alienar os interesses dos demais scios do Mercosul. Ademais, o relacionamento econmico a nvel bilateral tende a ser cada vez mais condicionado e a refletir-se no dilogo poltico que vem sendo arquitetado a nvel inter-regional, e que teve como marco recente mais importante a Cpula Mercosul-Unio Europia ocorrida ao final do primeiro semestre de 1999. Portanto, a natureza estratgica das relaes com a Unio Europia, alm da intrnseca importncia econmica, encontra-se hoje estreitamente vinculada ao sentido associativo que possa permitir entre o Mercosul e aquele bloco e ao capital poltico que elas podem aportar para negociaes inter-regionais e em outros foros regionais ou multilaterais. Muito desse sentido estratgico vem sendo tambm
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delineado nos cada vez mais freqentes dilogos em nvel poltico conduzidos por meio do Grupo do Rio com a Unio Europia, e que conformam uma agenda muito ampla integrada por temas tradicionais como dilogo poltico, comrcio, investimentos, mas que incorpora tambm novos temas no dilogo inter-regional como segurana e educao51 . A ampliao desse dilogo em torno de tal sorte de temas revela a preocupao da Unio Europia de tambm exercer um papel mais protagnico na regio com o sentido de preservar seus interesses face a um percebido intento de parte dos Estados Unidos de estabelecer mecanismos de acesso privilegiado ao mercado latino-americano, o que abre possibilidades para o Brasil e para o Mercosul de exercitarem conjuntamente uma poltica que vise melhores nveis de equilbrio entre seus interesses e os de seus respectivos parceiros no mundo industrializado, notadamente os Estados Unidos. Trata-se, enfim, de uma parceria que tende a incorporar a dimenso inter-regional, afastando-se do padro vigente em dcadas anteriores, e, nesse sentido, mais favorvel em termos de oportunidades e implicaes para o Mercosul. Com o Japo, o Brasil vem procurando revigorar a parceria construda ao longo das ltimas quatro dcadas. Isso porque, tanto no plano comercial quanto no financeiro, constata-se estarem as relaes aqum de sua potencialidade. No entanto, no campo dos investimentos que observa-se mais nitidamente a retrao da presena japonesa: apesar de ainda deter um estoque de investimento que o coloca como o principal investidor no Brasil, o fluxo de investimentos japoneses para o Brasil vem reduzindo-se. Essa tendncia reflete o amadurecimento de investimentos realizados em setores industriais, como a siderurgia, e no setor agroindustrial em dcadas anteriores e a maior disperso dos investimentos em relao a outros pases em desenvolvimento, com nfase queles situados no prprio contexto asitico; reflete, por fim, a dificuldade de ambos governos, em redefinir o contedo econmico de suas relaes em face das oportunidades suscitadas com o advento do Mercosul, a abertura e estabilizao da economia brasileira e com o processo de privatizao em curso. A essa dificuldade, somaram-se, nos ltimos anos, outras que afetaram projetos bilaterais importantes, a exemplo do Programa de Desenvolvimento Agrcola dos Cerrados, a persistncia de obstculos de acesso ao mercado japons, sobretudo de produtos agrcolas, e, mais recentemente, a prpria crise da economia japonesa que, seguramente, incidir nos fluxos comerciais e financeiros com o Brasil. Em que pese os fatores que dificultam o fortalecimento da parceira com o Japo, h, no entanto, oportunidades que, ao serem perseguidas bilateralmente, podem estender-se ao Mercosul. A primeira delas decorre precisamente do fato de estar-se redefinindo e revigorando os termos dessa parceria quando consolidase a unio aduaneira do Mercosul, tornando-o uma varivel fundamental e indeclinvel nesse contexto; em segundo lugar, porque, ao avaliar-se possibilidades
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de intensificar as relaes bilaterais, alguns setores, como a agroindstria em vrios de seus segmentos, biotecnologia, eletrnica e informtica, tendem a ser priorizados, abrindo possibilidades de buscar conjuntamente melhores condies de acesso ao mercado japons e de estabelecimento de parcerias comerciais, financeiras e tecnolgicas mais abrangentes e que envolvam tambm atores econmicos dos demais pases do Mercosul. No plano dos pases em desenvolvimento, so enunciadas como prioritrias as relaes com China, ndia e frica do Sul. A pretendida parceria com a China reveste-se efetivamente de carter estratgico, pelo que representa aquele pas em termos econmicos e polticos no plano regional e global, em sua projeo presente e futura, como tambm pelo sentido de complementaridade de interesses em reas importantes para o desenvolvimento brasileiro. Trata-se, no entanto, de relacionamento cujas bases econmicas esto ainda aqum de seu potencial, embora venham expandindo-se, no plano comercial, particularmente nos ltimos anos. Somado a isso, h igualmente uma estreita cooperao tcnico-cientfica que envolve setores tradicionais, mas que abarca setores de ponta, como atividades aeroespaciais, com destaque, nesse mbito, para a construo e lanamento de satlites de comunicao e de monitoramento ambiental, o primeiro deles ocorrido em outubro de 1999, segmento que abre, aos dois pases, amplas oportunidades econmicas, mas que , ao mesmo tempo, objeto de acirrada concorrncia internacional. As relaes sino-brasileiras, no entanto, seguem condicionadas, sobretudo, aos desdobramentos das reformas econmicas chinesas e das oportunidades que estas possam suscitar para a diversificao e aprofundamento dos laos econmicos com o Brasil, mas encerram, tambm, grande potencial de projeo e realizao de interesses brasileiros na sia. No entanto, diferentemente do que ocorre com relao aos pases antes mencionados, no so claras suas implicaes para o Mercosul, uma vez que seu encaminhamento tem se dado tendo por referncia os interesses bilaterais, no estando, ao mesmo tempo, a China ainda incorporada efetivamente agenda externa do Mercosul. No entanto, no h razes para admitir que a construo de parceria com a China no venha a ter o mesmo sentido de convergncia com os interesses do Mercosul, a exemplo dos casos anteriores. Diferentemente, as relaes com a frica do Sul j esto claramente enquadradas nessa perspectiva, e revestem-se de sentido estratgico pelo que implicam em termos de aproximao do Mercosul com a frica Austral, incluindo os pases da SADECC, como tambm enquanto componentes de construo e manuteno de estabilidade poltica e estratgica no Atlntico Sul. A visita do Presidente Nelson Mandela ao Brasil e Argentina, e sua participao na Cpula dos Presidentes do Mercosul realizada em Ushuaia, Argentina, so sinalizadoras da disposio poltica no sentido da construo dessa parceria. Suas bases
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econmicas, tanto do ponto de vista comercial quanto de investimentos, so ainda, no entanto, modestas. Portanto, por suas afinidades culturais, sociais e polticas, o Brasil deve desempenhar um papel chave na construo do relacionamento entre Mercosul e os pases da frica Austral, e, em particular com a frica do Sul. Em relao ndia, h um conjunto de elementos de convergncia que, at o momento, no foram traduzidos em resultados econmicos efetivos. Assim, apesar do porte de ambas economias e de sua diversificao, das dimenses de mercado e de tambm terem iniciado o processo de abertura econmica no mesmo perodo, o comrcio bilateral pequeno. Ainda assim, e em que pese a disposio poltica dos respectivos governos de aprofundarem as relaes tanto no campo econmico como no da cooperao cientfica e tecnolgica, h uma forte susceptibilidade a consideraes de ordem poltica decorrentes, sobretudo, da instabilidade que marca o relacionamento da ndia com o Paquisto e, consequentemente, das posies assumidas pela ndia no tocante proliferao nuclear. Assim como ocorre em relao China, a agenda com a ndia tem sido construda fundamentalmente a partir dos interesses definidos em termos bilaterais, embora haja o interesse e a percepo, por parte do governo indiano, da importncia e do potencial do Mercosul. No entanto, so ainda frgeis as bases de interesses privados que possam dar substncia, no campo econmico, ao relacionamento com o Mercosul. Isso coloca, ao mesmo tempo, a oportunidade, para este, de buscar desenvolver um trabalho conjunto de promoo de oportunidades comerciais e de investimentos, e de cooperao cientfica e tecnolgica, e de, simultaneamente, racionalizarem seus esforos de presena naquele mercado. Finalmente, no mbito latino-americano, importante a referncia Venezuela, pas com o qual o Brasil vem incrementando relaes nos ltimos anos com base em um conjunto de projetos de grande relevncia estratgica para o pas, sobretudo nas reas de infra-estrutura, energia e meio ambiente, e que assumem particular significado no contexto da aproximao do Brasil com seus vizinhos ao norte e com o Grande Caribe, e do Mercosul com o Pacto Andino. Apesar da instabilidade que acomete a economia venezuelana, e tambm de vicissitudes internas relacionadas implementao das reformas polticas introduzidas pelo Presidente Hugo Chvez, os dois pases vm empreendendo intenso esforo no sentido de dinamizar seus vnculos bilaterais com base em interesses concretos. Estes referem-se, do lado brasileiro, ao desenvolvimento de uma poltica ativa no contexto amaznico, voltada para o desenvolvimento regional e para o exerccio de controle efetivo sobre seu territrio e sobre os fluxos de contrabando e narcotrfico, atendendo, ao mesmo tempo, necessidades de suprir oferta energtica e infra-estrutura viria e de comunicao e na gerao de bases para o desenvolvimento sustentvel da regio; na perspectiva venezuelana, apresenta-se a possibilidade de ampliar e diversificar exportaes e de aceder ao mercados
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brasileiro e dos demais pases do Mercosul de forma eficiente, de explorar o potencial econmico de atividades que ensejem o desenvolvimento sustentvel de seu territrio amaznico, como o ecoturismo, e de gerar condies de estabilidade nas reas fronteirias, evitando a evaso e a degradao de recursos naturais, e, em particular, dos recursos hdricos da cabeceira do Rio Orenoco. Em razo desses esforos, as relaes econmicas passaram a exibir indicadores positivos: a corrente de comrcio vem crescendo sustentadamente desde 1992, tendo atingido, em 1998, cerca de US$ 2,5 bilhes, com dficit comercial para o Brasil, determinado, em grande medida, pelas compras de petrleo: cumpre destacar ser, no presente, a Venezuela, ao lado da Argentina, o principal fornecedor ao Brasil. O grande desafio que se coloca, em termos de parceria estratgica, associa-se diversificao dos fluxos comerciais e a alavancagem de investimentos, por um lado, e de dar operacionalidade efetiva aproximao, no plano econmico, entre o Mercosul e o Pacto Andino. Sem que este ltimo aspecto seja adequadamente atendido, perder-se- muito do sentido estratgico que se identifica nas relaes com a Venezuela, embora haja um componente associado problemtica amaznica que inevitavelmente o seguir definindo.
Concluses
A construo de parcerias estratgicas pelo Brasil tem assumido, em diferentes contextos, um carter instrumental para a promoo do desenvolvimento do pas, constituindo-se a partir de interesses e oportunidades definidas em cada caso, sem carter excludente e, portanto, dentro da perspectiva universalista que caracteriza a poltica externa brasileira. A funcionalidade e o contedo dessas alianas no esto definidos de forma esttica; pelo contrrio, respondem mais s mudanas no contexto interno e externo e ao modelo de desenvolvimento a que servem, e menos a consideraes de ordem ideolgica e cultural. Trata-se, portanto, de uma estratgia verstil e orientada por um sentido de oportunidade, de carter realista e pragmtico. Por essa razo, possvel identificar, ao longo da evoluo histrica da poltica externa brasileira, diferentes formas de parcerias definidas segundo a natureza dos interesses em jogo, dos scios mesmos e das circunstncias internacionais: aquelas indutoras do desenvolvimento, como as que envolvem os pases do Primeiro Mundo; aquelas voltadas para a sustentao do desenvolvimento, como as estabelecidas, sobretudo, com pases em desenvolvimento; e formas mistas. Nesse sentido, suas implicaes para o Mercosul devem ser consideradas a partir de condies especficas, considerando o grau de convergncia entre as prioridades a que se vinculam e aquelas definidas pelos demais scios do Mercosul, com particular nfase Argentina. De forma geral, o esforo brasileiro no sentido
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de reforar e diversificar parcerias no incompatvel com a prioridade conferida ao aprofundamento do Mercosul; ao contrrio, abre possibilidades importantes em termos das relaes externas do bloco. No entanto, no o fazem de modo automtico. Isso ocorrer medida em que exista uma slida base de convergncia entre os pases do Mercosul em torno de prioridades nas relaes com os pases vizinhos e com regies com as quais tais parcerias sejam consideradas importantes para a realizao dos interesses de cada pas e do prprio bloco. No se trata, evidentemente, de uniformizar polticas externas, seno de estabelecer formas de coordenao que permitam maximizar esforos e que sejam, ao mesmo tempo, suficientemente flexveis para resguardar os interesses e necessidades de cada pas, sem desqualificar os compromissos recprocos no mbito do Mercosul. A agenda externa cada vez mais ampla do Mercosul, ao lado do sentido mais participativo que a formulao da poltica externa vem assumindo em cada pas, ratifica e nutre a demanda por maior coordenao de posies no plano externo, o que coloca para o Brasil o grande desafio de harmonizar, de um lado, a vocao universalista de sua poltica externa e o interesse de resguardar relativa margem de autonomia na construo de parcerias e, de outro, os requerimentos de coordenao e de equilbrio que devem fundamentar a dinmica do Mercosul e suas relaes com seus scios nesse mesmo mbito. Ao mesmo tempo, a tendncia no sentido de que as parcerias sejam cada vez mais estruturadas tanto em mbito bilateral como inter-regional implica a necessidade de melhor coordenao entre as aes que cada pas conduz em nvel bilateral com os objetivos definidos regionalmente. Nesse sentido, o processo de negociao entre o Mercosul e a Unio Europia constitui uma oportunidade para definir linhas de convergncia entre os pases membros que se projetem para alm do mbito comercial, uma vez que tal negociao, ainda que estabelecida em torno de temas relacionados a um regime de livre-comrcio, traz importantes conseqncias desde o ponto de vista poltico, uma vez que sinaliza a disposio de parte do Mercosul de manter um conjunto equilibrado de vnculos externos e de extrair os benefcios que estes possam aportar. No mesmo sentido, as negociaes no mbito da ALCA devero fortalecer o perfil comunitrio do Mercosul frente a seus interlocutores no continente. O que necessrio avaliar doravante em que medida esses avanos estaro tambm refletidos na disposio e nas possibilidades de parte de cada pas do Mercosul, e sobretudo do Brasil, de incorporar o mbito comunitrio aos distintos eixos bilaterais que conformam opes de parcerias estratgicas no presente. Outubro de 1999
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Texto apresentado no seminrio Integracin y seguridad en el Mercosur + Chile, Universidad Torcuato di Tella, Buenos Aires, 07 e 08 de setembro de 1998. O autor agradece os comentrios e sugestes dos Professores Fernando Augusto Albuquerque Mouro, Antnio Carlos Lessa e Amado Luiz Cervo. Celso L.N. Amorim, Uma diplomacia voltada para o desenvolvimento e a democracia, em FONSECA Jr., Gelson e NABUCO DE CASTRO, Srgio H. Temas de Poltica Externa Brasileira II, vol. I, 2 ed. So Paulo: FUNAG/Paz e Terra, p. 16. Para uma discusso conceitual do tema, ver Rubens Antnio Barbosa e Luis Fernando Panelli Csar, O Brasil como Global Trader, em FONSECA Jr, Gelson e NABUCO DE CASTRO, Srgio Henrique, op. cit., vol. I , p. 285-304. LESSA, Antnio Carlos. A diplomacia universalista do Brasil: a construo do sistema contemporneo de relaes bilaterais. Revista Brasileira de Poltica Internacional, ed. Especial, julho de 1998, p. 30. Amado Luiz Cervo, Relaes Internacionais do Brasil, em CERVO, Amado L. (org.), O Desafio Internacional. Braslia: UnB, 1994, p. 28. A respeito, ver Amado Luiz Cervo, op. cit., p. 31-50. Ver SATO, Eiiti. 40 anos de poltica externa brasileira, 1958-1998: trs inflexes. Revista Brasileira de Poltica Internacional, ed. Especial, julho de 1998, p. 8-28. Sato aponta o abandono dos Estados Unidos como eixo pivotal da poltica externa do Brasil, a ampliao das opes de parcerias internacionais e a crescente importncia do multilateralismo como as principais inflexes ocorridas no perodo. Antnio Carlos Lessa, op. cit., p. 36. Amado Luiz Cervo, op. cit., p. 26-27. Antnio Carlos Lessa, op. cit., p. 31. Idem. Lessa argumenta que a universalidade prov uma vlvula de escape em situaes em que h estreitamento das margens de atuao e deciso em razo da dinmica do prprio sistema, como no caso de crises, da incapacidade de obteno de insumos para o desenvolvimento por meio dos relacionamentos tradicionais ou da deteriorao das relaes polticas e econmicas com a potncia hegemnica. No mesmo sentido, enxerga funcionalidade de parcerias estratgicas em situaes de exacerbao da competio por recursos e influncia. Op. cit., p. 32. TUCHMAN, Barbra, A marcha da insensatez: histria e poltica externa de 1500 a 1975. So Paulo: Ed. Campus, 1987. Rubens Ricpero, O Brasil, a Amrica Latina e os Estados Unidos desde 1930: 60 anos de uma relao triangular, em GUILHON DE ALBUQUERQUE, Jos A (org.), Sessenta anos de poltica externa brasileira: 1930-1990, crescimento, modernizao e poltica externa. So Paulo: Cultura Editores Associados, 1996, p. 44. Rubens Ricpero, op. cit., p. 45. Na formulao de Amado L. Cervo, o nacionalismo determinava os fins da poltica e o pragmatismo lhe confiava os meios multiplicados: esse era o esquema. Amado L. Cervo, op. cit., p. 43. Amado Luiz Cervo, op. cit., p. 47. A expresso hegemonia cntrica e autonomia perifrica foi cunhada por Hlio Jaguaribe para descrever o contexto externo e o interesse de afirmao de autonomia que orientavam a poltica externa brasileira na segunda metade dos anos setenta e primeira metade dos anos oitenta. Ver: JAGUARIBE, Hlio. A Amrica Latina e o Cenrio Internacional. Rio de Janeiro, 1985.
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As relaes com a Alemanha tiveram como marco o Tratado de Comrcio e Navegao de 1827 e foram intensificadas a partir da unificao alem em 1871 e com a migrao de colonos alemes para o Brasil, o que favoreceu um intenso intercmbio tambm no campo cultural posteriormente. Para uma anlise histrica das relaes teuto-brasileiras, ver MENEZES, Albene M. e KOTHE, Mercedes. Brasil e Alemanha: 1827 -1997: Perspectivas Histricas. Braslia: Thesaurus, 1997. Francisco Thompson-Flores Netto, As Relaes Brasil-Alemanha, em FONSECA Jr., Gelson e CASTRO, Srgio N., op. cit., p 105. Banco Central do Brasil. Censo de Capitais Estrangeiros no Brasil, ano-base 1995. Nos ltimos dois anos, registrou-se declnio do fluxo de capitais alemes para o Brasil, apesar do processo de privatizao em curso, o que explica-se fundamentalmente pela intensa demanda por investimentos na ex-Alemanha Oriental a partir da reunificao, bem como pelo prprio processo de privatizao alemo. Francisco Thompson-Flores Netto, op. cit., p. 110. Banco Central do Brasil. Censo de Capitais Estrangeiros no Brasil, ano-base 1995. Secretaria de Comrcio Exterior. Balana Comercial Brasileira, 1997. Henrique Altemani de Oliveira, O Brasil e o Japo nos anos 90, em FONSECA Jr. Gelson e NABUCO DE CASTRO, Srgio H., op. cit., p. 175. Luis Augusto P. Souto Maior. O Pragmatismo Responsvel. GUILHON DE ALBUQUERQUE, Jos op. cit., p. 337-338. Antnio Carlos Lessa, op. cit., p. 31. Essa expresso foi freqentemente empregada, durante os Governos Geisel e Figueiredo, para caracterizar o papel a que o Brasil se dispunha, em contraposio a qualquer sentido de liderana ou hegemonia que pudesse fomentar ou acentuar desconfianas j presentes em seus vizinhos e acentuar o propsito cooperativo que orientava a poltica externa para a regio. Luiz Augusto Souto Maior, op. cit., p. 346. Da o estancamento do processo de integrao regional no mbito da ALALC e, posteriormente, da ALADI nos anos oitenta, bem como de iniciativas de carter regional como o Tratado de Cooperao Amaznica de 1978. Luis Felipe Seixas Corra, A poltica externa do Governo Sarney, in GUILHON DE ALBUQUERQUE, op. cit., p. 370. Cumpre lembrar que o comrcio intra-regional crescera, na segunda metade dos anos setenta e incio dos anos oitenta, a taxas superiores que o comrcio internacional. So importantes, nesse sentido, o reatamento de relaes com Cuba, o papel que o Brasil passou a desempenhar no Grupo de Apoio ao processo de Contadora e, subseqentemente, no Grupo do Rio, e a intensa diplomacia presidencial conduzida na regio. A propsito, ver Luis Felipe S. Corra, op. cit., p. 370-373. Pelo lado do Brasil, foram caractersticos os esforos frustrados dos governos de Dutra, e, j no perodo autoritrio, de Castelo Branco, e, em menor medida, de Garrastazu Mdici no incio dos anos setenta. Mnica Hirst e Letcia Pinheiro. A poltica exterior do Brasil em dois tempos. Revista Brasileira de Poltica Internacional, 38 (1), p. 6. Marcos C. de Azambuja. A poltica externa do Governo Collor, citado em HIRST, Mnica e PINHEIRO, Letcia, op. cit., p. 7. Ver Celso Lafer, Perspectivas e possibilidades da insero internacional do Brasil, Poltica Externa, vol 1, n. 3, dez. 1992, p. 117. Celso Lafer, Ministro das Relaes Exteriores durante os meses finais do Governo Collor, referia-se s foras centrfugas e centrpetas atuando no sistema internacional. Cumpre recordar que a desgravao tarifria no mbito do Mercosul se deu em ritmo mais intenso que a abertura comercial para com as demais regies.
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Segundo as palavras do ento Chanceler Celso Amorim, a agenda diplomtica deve mesclar de forma cuidadosa elementos de continuidade e de inovao e evitar as guinadas abruptas, ditadas por converses precipitadas ou descabidos sentimentos de rejeio, que por vezes chegam auto-rejeio. Sem assumir o que de fato somos pas em desenvolvimento, pluriracial e com enormes desafios a vencer, nos planos social, econmico e tecnolgico no lograremos alcanar as condies e os instrumentos necessrios superao de nossos problemas e a uma insero internacional adequada. Discurso no Instituto Rio Branco em 16 de maro de 1994. So exemplos de tais iniciativas as propostas de criao da rea de Livre-Comrcio da Amrica do Sul (ALCSA) e a Iniciativa Amaznica. Mnica Hirst e Letcia Pinheiro, op. cit., p. 19. Esse perodo coincidiu com a etapa final da Rodada Uruguai e com a transio para a Organizao Mundial do Comrcio, com o retorno do Brasil ao Conselho de Segurana, alm de outras iniciativas de mbito multilateral como a Conferncia de Teer sobre Direitos Humanos. Luis Felipe Lampreia, discurso proferido no Frum Nacional em maio de 1998. Idem. Idem. Idem. Banco Central do Brasil, op. cit., p.19-20. Deve-se observar que grande parte das exportaes brasileiras destinadas Unio Europia entra pelo Porto de Roterd, o que faz com que os valores das exportaes para a Holanda sejam muito elevados, uma vez que o registro das estatsticas brasileiras toma em conta o porto de desembarque, e no o destino final das mercadorias. A Alemanha absorve 5,8%, os Pases Baixos (inclusive Holanda) 11%, a Itlia 4,3%, a Frana 2,2% e o Reino Unido 2,5% do total das exportaes brasileiras em geral. VIII Reunio Interministerial UE-Grupo do Rio. Documento de Base, fevereiro de 1998.
Resumo
O texto analisa a conformao de parcerias dentro do amplo contexto da poltica exterior do Brasil, enfatizando seus aspectos bilaterais e sua relao com o Mercosul.
Abstract
The article analyses the conformation of partnerships inside the broader context of Brazilian foreign policy, emphasizing its bilateral aspects and their relation to Mercosur. Palavras-chave: Brasil. Parcerias estratgicas. Key-words: Brazil. Strategic partnerships.

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