Doutrina

Análise Comparativa dos Instrumentos

Jurídicos de Proteção do Meio Ambiente
do Trabalho e do Meio Ambiente Natural
na Mineração Brasileira

Samuel Mendes
Mestre em Direito Ambiental e Desenvolvimento Sustentável
pela Escola Superior Dom Helder Câmara (ESDHC);
Integrante do Grupo de Pesquisa “A Gestão do Patrimônio
Ambiental e a Mineração: as Medidas Compensatórias
Ambientais e o Desenvolvimento Sustentável”, da Escola
Superior Dom Helder Câmara (ESDHC); Especialista em
Direito Ambiental pela Universidade Gama Filho (UGF);
Assessor Jurídico Ambiental do Sindicato da Indústria da
Construção Pesada de Minas Gerais (SICEPOT-MG);
Membro da Comissão de Direito Ambiental da OAB-MG;
Advogado.

Romeu Thomé
Doutor em Direito Público com ênfase em Direito Ambiental
pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais
(PUC Minas); Mestre em Direito Econômico com ênfase em
Direito Ambiental pela Faculdade de Direito da Universidade
Federal de Minas Gerais (UFMG); Especialista em Direito
Ambiental pela Faculdade de Direito da Universidade de
Genebra, na Suíça; Professor de Direito Ambiental nos cursos
de Graduação e de Mestrado da Escola Superior Dom Helder
Câmara (ESDHC); Pesquisador Líder do Grupo de Pesquisa
“A Gestão do Patrimônio Ambiental e a Mineração: as Medidas
Compensatórias Ambientais e o Desenvolvimento Sustentável”,
da Escola Superior Dom Helder Câmara (ESDHC);
Advogado.

RESUMO: O presente trabalho procura estabelecer uma análise comparativa

entre os mecanismos jurídicos de proteção do meio ambiente natural e do meio
ambiente do trabalho. Para tanto, utiliza-se a mineração como pano de fundo,
tendo em vista tratar-se de atividade que produz riscos, em escala considerável,
tanto para a manutenção da qualidade dos recursos naturais (meio ambiente
natural) quanto para a saúde e a segurança dos trabalhadores desta atividade
(meio ambiente do trabalho). O objetivo do artigo é, a partir do conceito mais
amplo e abrangente de meio ambiente, que não fica restrito aos elementos do
meio ambiente natural, aproximar e estabelecer possíveis conexões entre os ins-
trumentos de proteção do meio ambiente natural e do trabalho. Foram utilizados,
na pesquisa, além do método jurídico-comparativo, o jurídico-propositivo, a fim
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de sugerir o estabelecimento do diálogo mais efetivo entre as normas de Direito

Ambiental e de Direito do Trabalho regulamentadoras da atividade de explora-
ção mineral. Concluiu-se, por fim, que alguns princípios jurídicos usualmente
aplicados para proteção e reparação do meio ambiente natural apresentam base
argumentativa eficazmente útil para a proteção do meio ambiente do trabalho,
e devem, nessa perspectiva, ser desenvolvidos e aprofundados.

PALAVRAS-CHAVE: Meio Ambiente Natural. Meio Ambiente do Trabalho.

Mineração. Mecanismos Protetivos.

SUMÁRIO: Introdução. 1 O Meio Ambiente do Trabalho e o Desenvolvimento

Sustentável. 2 A Proximidade entre Institutos Protetivos do Meio Ambiente
Natural e do Meio Ambiente do Trabalho. 3 As Normas de Proteção do Meio
Ambiente do Trabalho na Mineração. Conclusão. Referências.

Introdução
A doutrina ocupa-se, há alguns anos, com a hercúlea tarefa de concei-
tuar meio ambiente. Compreende-se que, de fato, as particulares dimensões
e variantes atribuídas a essa expressão pelas diversas ciências avolumam-se
em múltiplas concepções.
O intuito do presente trabalho não é, todavia, atribuir definição taxativa
a meio ambiente, mas, sim, demonstrar a relação instaurada entre o que par-
cela da doutrina jurídica ambiental denomina meio ambiente do trabalho e o
meio ambiente natural. Os instrumentos jurídicos de proteção dos recursos
naturais se assemelham àqueles que têm como meta garantir a qualidade do
ambiente laboral. Busca-se, com essa aproximação, desconstruir a barreira
existente entre o Direito Ambiental e o Direito do Trabalho.
A atividade de exploração de recursos minerais foi adotada como pano
de fundo. Importa ressaltar que esta escolha não se deu aleatoriamente. Os
riscos decorrentes da atividade minerária são produzidos em escala consi-
derável tanto para a manutenção da qualidade dos recursos naturais (meio
ambiente natural) quanto para saúde e segurança dos trabalhadores desta
atividade (meio ambiente do trabalho).
O alto grau dos impactos (muitos deles negativos) decorrentes da
mineração sobre o meio ambiente natural e os perigos a que são expostos os
trabalhadores exigem a efetiva utilização de instrumentos preventivos e re-
paratórios previstos nas normas vigentes. Os institutos de Direito Ambiental
e de Direito do Trabalho, nessa perspectiva, entrelaçam-se.
Doutrina – Revista Magister de Direito Ambiental e Urbanístico Nº 65 – Abr-Maio/2016 75

1 O Meio Ambiente do Trabalho e o Desenvolvimento Sustentável

A Lei de Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.938, de 31
de agosto de 1981), em seu art. 3º, inciso I, definiu meio ambiente como o
“conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química
e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas”. Esse
conceito vem sendo alvo de críticas da doutrina especializada, sobretudo a
partir da constitucionalização da proteção ambiental em 1988. Os principais
argumentos relacionam-se à concisão e objetividade da norma de 1981, que
teria se tornado insuficiente, levando-se em consideração a amplitude do
termo meio ambiente estabelecida pela Constituição Federal de 1988, que
englobaria novos valores e elementos.
Cumpre observar que o texto da Constituição da República de 1988 traz
elementos interpretativos importantes ao fazer referência ao meio ambiente
“ecologicamente equilibrado”, classificando-o como bem “de uso comum
do povo”, relacionando-o à “sadia qualidade de vida”, além de enquadrá-lo
concomitante como um “direito” e como um “dever”.
Interessante destacar que o Conselho Nacional do Meio Ambiente –
Conama, ao editar a Resolução nº 306, de 5 de julho de 2002, estabelecendo
os requisitos mínimos e o termo de referência para realização de auditorias
ambientais, apresenta uma definição mais abrangente em relação àquela da
Lei de Política Nacional do Meio Ambiente. Conceitua meio ambiente como
“conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química,
biológica, social, cultural e urbanística, que permite, abriga e rege a vida em
todas as suas formas” (BRASIL, 2002).
Ao incluir os aspectos social, cultural e urbanístico, percebe-se a in-
serção no conceito legal de meio ambiente de valores relacionados ao ser
humano e às atividades antrópicas, em complementação aos elementos do
meio ambiente “natural” ou “físico”, destacados no inciso I do art. 3º da Lei
nº 6.938/81. Resta claro que o ser humano passa a ser considerado elemento
central do conceito de meio ambiente, desatando a distinção, segundo alguns
autores, entre “meio ambiente” e “natureza”.
Para Anthony Giddens, por exemplo, natureza se refere a tudo o que é
criado independentemente da atividade humana, permanecendo desvinculado
da intervenção antrópica. O termo natureza estaria relacionado, assim, aos bens
naturais propriamente ditos, despidos de qualquer conotação ou vinculação
com o meio social, econômico ou cultural dos seres humanos.

“Em muitas tradições, é claro, a natureza foi personalizada; era o domínio

de deuses, espíritos ou demônios. Entretanto, seria equivocado considerar
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o animismo ou outras perspectivas comparáveis como uma mistura de

mundos humano e natural. Ao contrário, a personalização da natureza
expressou sua própria independência dos seres humanos, uma fonte de
mudança e renovação separada da humanidade, mas com uma profunda
influência sobre as vidas humanas. Se a natureza era determinada por de-
cisões, estas não eram humanas.” (BECK; GIDDENS; LASH, 1997, p. 97)

Constata ainda Giddens (1997, p. 97) que “até os tempos modernos (...)
a natureza permaneceu primordialmente um sistema externo que dominava
a atividade humana, e não o contrário”.
O ser humano, sobretudo a partir da Revolução Industrial, passa a
interagir com a natureza em escala cada vez mais intensa, com o intuito de
utilizar os recursos naturais como matéria prima para o desenvolvimento de
suas atividades industriais e para alcançar o almejado crescimento econômico.
O termo meio ambiente, a partir de então, passou a ser utilizado para
se referir à natureza já alterada e influenciada pela intervenção humana. Para
Giddens (1997, p. 98), “na época atual, a ecologia ambiental surgiu especial-
mente como resposta à percepção da destrutividade humana”. Desse modo, o
termo meio ambiente refere-se não apenas aos bens naturais (meio ambiente
físico) desvinculados da ação humana, como também ao conjunto composto
pelos bens naturais já influenciados de alguma forma pela ação antrópica. Há
uma nítida socialização da natureza no conceito moderno de meio ambiente
(THOMÉ, 2014, p. 153).
O ponto de partida para a análise de questões ambientais contem-
porâneas consiste na indissociável conexão entre a natureza, os interesses e
as atividades dos seres humanos, como o bem-estar social e o crescimento
econômico.
Desse modo, a partir do alargamento de suas dimensões e elementos,
é possível classificar o meio ambiente, hodiernamente, em a) meio ambiente
natural, b) meio ambiente artificial, c) meio ambiente cultural e d) meio
ambiente do trabalho.
Cumpre destacar que, por óbvio, o meio ambiente deve ser considerado
de forma unitária, composto pelos elementos enumerados, todos essenciais
para a sadia qualidade de vida. A classificação do meio ambiente pela doutrina
e pela jurisprudência pátria tem como objetivo primevo apresentar, de ma-
neira didática, suas diversas dimensões. Neste sentido afirma Celso Antônio
Pacheco Fiorillo (2010, p. 71) que “a divisão do meio ambiente em aspectos
que o compõem busca facilitar a identificação da atividade degradante e do
bem imediatamente agredido”.
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Segundo a doutrina majoritária, meio ambiente natural ou físico é composto

pelos recursos da natureza, tais como a água, o ar, o solo, a fauna e a flora, e
suas inter-relações recíprocas, como previsto na definição da Lei nº 6.938, de
31 de agosto de 1981.
Já o meio ambiente artificial é composto pelo conjunto de edificações e
equipamentos públicos, normalmente situados nos espaços urbanos, onde
considerável parcela dos impactos ambientais é produzida na atualidade.
O meio ambiente cultural, por sua vez, engloba o patrimônio histórico,
artístico, arqueológico, paisagístico, turístico e espeleológico, merecendo
especial proteção nos arts. 215 e 216 da Constituição de 1988.
Por fim, resta analisar o meio ambiente do trabalho, geralmente relegado
pelas análises jurídico-ambientais por ser considerado elemento do Direito
do Trabalho. Esse viés laboral o distancia, de certa maneira, dos institutos de
Direito Ambiental.
Segundo Fiorillo (2010, p. 73),

“constitui meio ambiente do trabalho o local onde as pessoas desempenham

suas atividades laborais relacionadas à sua saúde, sejam remuneradas ou não,
cujo equilíbrio está baseado na salubridade do meio e na ausência de agen-
tes que comprometam a incolumidade físico-psíquica dos trabalhadores,
independente da condição que ostentem (homens ou mulheres, maiores
ou menores de idade, celetistas, servidores públicos, autônomos, etc.).”

O meio ambiente do trabalho refere-se às condições ambientais do ser

humano em seu cotidiano laboral, sendo os bens jurídicos tutelados a saúde
e a segurança do trabalhador no seu ambiente de trabalho. As normas rela-
cionadas ao meio ambiente do trabalho têm como intuito possibilitar que o
trabalhador desfrute de uma vida de qualidade, por meio da implementação
de processos e procedimentos adequados em suas atividades laborais.
Destaca-se, na Constituição da República de 1988, a seguinte previsão:

“Art. 200. Ao sistema único de saúde compete, além de outras atribuições,

nos termos da lei:

(...)

VIII – colaborar na proteção do meio ambiente, nele compreendido o do

trabalho.”
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Pode-se afirmar que o texto constitucional reconhece a proteção do

meio ambiente do trabalho como condição indispensável à garantia do direito
fundamental à saúde e à sadia qualidade de vida.
Observa Giongo (2010, p. 75) que “não se pode falar em vida saudável
sem a existência de um meio ambiente ecologicamente sadio”. O direito ao
meio ambiente equilibrado (incluindo aqui o meio ambiente do trabalho)
como condição necessária para a sadia qualidade de vida está previsto no caput
do art. 225 da Constituição de 1988. Vejamos:

“Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,

bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-
se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo
para as presentes e futuras gerações.”

Assume relevância, por fim, o art. 1º, inciso III, da Constituição da

República de 1988, que garante o direito fundamental da dignidade da pessoa
humana. Todo ser humano trabalhador é titular do direito de uma vida digna,
que passa pela garantia da saúde e da segurança em seu ambiente de trabalho.
A partir da análise sistêmica da Constituição de 1988 conclui-se pela
necessidade de aplicação do princípio do desenvolvimento sustentável às
questões relativas ao meio ambiente do trabalho, no sentido de garantir o
exercício das atividades laborais em ambiente saudável que repercuta na sua
qualidade de vida de um modo geral e assegure a dignidade da pessoa humana.

2 A Proximidade entre Institutos Protetivos do Meio Ambiente

Natural e do Meio Ambiente do Trabalho
Com o intuito de aproximar institutos do Direito Ambiental e do
Direito do Trabalho e, ainda, de destacar a interdisciplinariedade inerente
às análises jus ambientais, passaremos a abordar as diversas dimensões do
ambiente laboral.
Trataremos, inicialmente, da noção de impacto ambiental. Tanto o meio
ambiente natural como o do trabalho sofrem impactos oriundos das diversas
atividades humanas, podendo ter, assim, a sua qualidade e o seu quilíbrio afeta-
dos. Impacto, nos termos do art. 1º da Resolução Conama nº 01/86, consiste em

“qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio

ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das
atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetam:

I – a saúde, a segurança e o bem-estar da população;

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II – as atividades sociais e econômicas;

III – a biota;

IV – as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente;

V – a qualidade dos recursos ambientais.” (BRASIL, 1986)

Nota-se que essa definição se prestaria também a avaliar possíveis in-

terferências no trabalho humano, já que, neste caso, tais alterações incidiriam
sobre a saúde, a segurança e o bem-estar da força de trabalho (inciso I).
Também é relevante ressaltar que, assim como em relação ao meio ambiente
natural, impõe-se a verificação e a mensuração dos impactos laborais, de maneira
a avaliar se os mesmos podem ser suportados por aqueles que irão recebê-los.
Para o meio ambiente natural esta análise é realizada a partir da elaboração
da “Avaliação de Impactos Ambientais”, gênero do qual o Estudo de Impacto
Ambiental é uma modalidade. O Estudo de Impacto Ambiental deve identificar
e avaliar sistematicamente os impactos ambientais gerados nas fases de implan-
tação e operação da atividade, através de identificação, previsão da magnitude e
interpretação da importância dos prováveis impactos relevantes, discriminando
os impactos positivos e negativos (benéficos e adversos), diretos e indiretos,
imediatos e a médio e longo prazos, temporários e permanentes; seu grau de
reversibilidade; suas propriedades cumulativas e sinérgicas; a distribuição dos
ônus e dos benefícios sociais. Além disso, deverá definir as medidas mitigadoras
dos impactos negativos, entre elas os equipamentos de controle e sistemas de
tratamento de despejos, avaliando a eficiência de cada uma delas e elaborar um
programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos positivos e nega-
tivos, indicando os fatores e parâmetros a serem considerados (BRASIL, 1986).
Por este motivo, a Avaliação de Impactos Ambientais em muito se as-
semelha aos programas de prevenção e gerenciamento de riscos previstos na
legislação trabalhista, entre os quais podemos citar o Programa de Prevenção
de Riscos Ambientais (PPRA), definido pela Norma Regulamentadora1 nº
09, e o Programa de Gerenciamento de Riscos (PGR) previsto na Norma
Regulamentadora nº 222. Senão vejamos:

1 As normas regulamentadoras (NR) são normas relativas à segurança e à medicina do trabalho emitidas pelo Ministério
do Trabalho, de observância obrigatória pelas empresas privadas e públicas e pelos órgãos públicos da administração
direta e indireta, bem como pelos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário que possuam empregados regidos pela
Consolidação das Leis do Trabalho (CLT).
2 A obrigação de elaboração do Programa de Gerenciamento de Riscos (PGR) também está prevista na Norma Re-
guladora da Mineração (NRM) nº 01, aprovada pela Portaria DNPM nº 237/01 e que dispõe sobre Normas Gerais
para a atividade minerária relacionadas à busca permanente da produtividade, da preservação ambiental, da segurança
e saúde dos trabalhadores.
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“22.3.7.1 O Programa de Gerenciamento de Riscos – PGR deve incluir

as seguintes etapas:
a) antecipação e identificação de fatores de risco, levando-se em conta,
inclusive, as informações do Mapa de Risco elaborado pela CIPAMIN,
quando houver;
b) avaliação dos fatores de risco e da exposição dos trabalhadores;
c) estabelecimento de prioridades, metas e cronograma;
d) acompanhamento das medidas de controle implementadas;
e) monitorização da exposição aos fatores de riscos;
f) registro e manutenção dos dados por, no mínimo, vinte anos e
g) avaliação periódica do programa.” (BRASIL, 1999)

A partir da análise da previsão legal sobre o tema percebe-se a simi-

laridade entre os objetivos de ambas as avaliações, no sentido de identificar,
mensurar e controlar os riscos e os impactos negativos incidentes sobre o meio
ambiente natural e a saúde e a segurança da força de trabalho.
Outra semelhança entre os instrumentos de proteção do meio natural
e laboral reside na relevância da participação, no procedimento de avaliação
de impactos, dos sujeitos que podem sofrer as consequências negativas da
atividade mineral.
Para o meio ambiente natural é prevista a realização de audiências pú-
blicas, reuniões destinadas a expor à comunidade as informações de obras e/
ou atividades potencialmente causadoras de significativo impacto ambiental
e seus respectivos Estudos de Impacto Ambiental e Relatórios de Impacto
Ambiental (EIA/RIMA)3, com o intuito de dirimir as dúvidas e analisar as
críticas e sugestões apresentadas, que poderão subsidiar a decisão quanto ao
licenciamento ambiental da atividade (MINAS GERAIS, 1994). Já em relação
ao meio ambiente do trabalho, a NR-22, por exemplo, prevê que o Programa
de Gerenciamento de Riscos, bem como suas alterações e complementações,
deverão ser apresentados e discutidos na Comissão Interna de Prevenção de
Acidentes na Mineração (Cipamin)4, para acompanhamento das medidas de
controle (BRASIL, 1999, item 22.3.7.1.1).

3 Embora a Resolução Conama nº 009/87, que dispõe sobre as audiências públicas, preveja que neste procedimento seja
analisado apenas o RIMA, esta norma deve ser entendida conforme as previsões constitucionais vigentes, devendo,
portanto, o EIA também ser analisado na audiência pública. Neste sentido: Machado (2013, p. 169).
4 A Cipamin, ou Comissão Interna de Prevenção de Acidentes na Mineração, deve ser organizada e mantida em regular
funcionamento, por empresas de mineração ou permissionários de lavra garimpeira na forma prevista na NR-22. A
Cipamin é composta de representante do empregador e dos empregados e o seu funcionamento é similar ao previsto
na NR-05 para as CIPAs.
Doutrina – Revista Magister de Direito Ambiental e Urbanístico Nº 65 – Abr-Maio/2016 81

É necessário lembrar que a degradação do meio ambiente natural pode

também repercutir negativamente no meio ambiente do trabalho. Na ativi-
dade de mineração, por exemplo, os impactos de geração de ruído e poeira
e a diminuição da qualidade ou quantidade de água disponível impactam na
saúde daqueles que trabalham nas minas. Ademais, essas interferências ainda
podem prejudicar as condições de moradia dos próprios trabalhadores que
habitam nas imediações do local de trabalho, realidade comum nos empre-
endimentos minerários.
Ademais, a efetividade no controle, seja de impactos ambientais ou ris-
cos à saúde, depende da definição de padrões máximos aceitáveis, bem como
limites acima dos quais devem ser adotadas medidas mais severas, inclusive
jurídicas, no sentido de evitar que tais parâmetros sejam ultrapassados.
A Lei de Política Nacional do Meio Ambiente, em seu art. 9º, inciso I,
estabelece a necessidade de definição de padrões de qualidade em relação ao
meio ambiente físico.
No que se refere à proteção da saúde dos trabalhadores são previstos
limites de tolerância, que definem a concentração ou a intensidade máxima
ou mínima e o tempo de exposição do trabalhador a agentes nocivos, com o
objetivo de evitar a concretização de dano à saúde do trabalhador durante a sua
vida laboral. Essas regras encontram-se definidas na Norma Regulamentadora
(NR) nº 15, emitida pelo Ministério do Trabalho, por força do que dispõem
os arts. 189 e 190 da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT)5.
Ademais, cumpre acentuar que a base argumentativa de alguns prin-
cípios jurídicos usualmente aplicados para a proteção e a reparação do meio
ambiente natural ajusta-se perfeitamente à proteção da qualidade do ambiente
de trabalho.
O princípio da prevenção, por exemplo, tem como intuito a adoção
de medidas que obstem a materialização dos riscos ao meio ambiente e ao
ser humano. Como já salientado, no meio ambiente laboral o trabalhador
pode ser atingido direta e imediatamente pelos danos ambientais e pelos
riscos ocupacionais decorrentes de sua atividade. Dessa maneira, a avaliação
e o controle dos impactos ambientais e dos riscos ocupacionais através dos
já citados EIA/RIMA, PPRA e PGR nada mais é do que a implementação de

5 A Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), aprovada pelo Decreto-Lei nº 5.452/1943, assim dispõe:
“Art. 189. Serão consideradas atividades ou operações insalubres aquelas que, por sua natureza, condições ou métodos
de trabalho, exponham os empregados a agentes nocivos à saúde, acima dos limites de tolerância fixados em razão
da natureza e da intensidade do agente e do tempo de exposição aos seus efeitos.
Art. 190. O Ministério do Trabalho aprovará o quadro das atividades e operações insalubres e adotará normas sobre
os critérios de caracterização da insalubridade, os limites de tolerância aos agentes agressivos, meios de proteção e o
tempo máximo de exposição do empregado a esses agentes.” (BRASIL, 1943)
 Revista Magister de Direito Ambiental e Urbanístico Nº 65 – Abr-Maio/2016 – Doutrina
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instrumentos para prevenir possíveis danos à saúde e garantir a segurança do

trabalhador. Pode-se, inclusive, afirmar que o princípio da prevenção no meio
ambiente do trabalho encontra-se constitucionalizado6, inserido no art. 7º,
inciso XXII, da Constituição Federal de 1988, que estabelece como direito do
trabalhador a redução dos riscos inerentes ao trabalho por meio de normas
de saúde, higiene e segurança.
O princípio do poluidor-pagador, por sua vez, impõe que o poluidor
arque com “o custo social da poluição por ele gerada” (MILARÉ, 2005, p. 164),
evitando a externalização dos custos negativos de produção e a socialização
dos prejuízos decorrentes de sua atividade. O princípio do poluidor-pagador
assume dupla função: a de evitar a concretização do dano e, caso seja necessá-
rio, a de impor a reparação integral do meio ambiente degradado. No aspecto
preventivo, resta claro que aquele que utiliza recursos naturais deve adotar
todas as medidas necessárias para internalizar as externalidades negativas
da atividade, devendo pagar (com investimentos em tecnologia limpa, por
exemplo) para evitar a degradação do meio ambiente.
Da mesma maneira, os impactos negativos sobre o trabalhador, de-
correntes da inobservância das normas de segurança do trabalho, geram um
custo excedente, a ser suportado pela própria coletividade. Vale lembrar que
os danos decorrentes de acidentes de trabalho são compensados, muitas vezes,
pelos instrumentos financeiros da Previdência Social e do Sistema Único de
Saúde (SUS), mantidos com recursos públicos.
Os acidentes de trabalho e as doenças ocupacionais, muitas vezes
evitáveis, acarretam, além dos prejuízos à saúde e à integridade física do tra-
balhador, impactos financeiros significativos, que afetam negativamente, no
aspecto macro, a implementação de políticas públicas nas áreas da saúde e da
Previdência Social.
Impõe-se ao empregador, desse modo, evitar a concretização de danos
ao empregado (e consequentes prejuízos financeiros à coletividade). O inves-
timento em segurança do trabalho é medida que internaliza as externalidades
negativas no próprio custo de produção.
Sob outra perspectiva, o Seguro de Acidente do Trabalho (SAT) e o
Fator Acidentário de Prevenção (FAP) constituem instrumentos que reforçam

6 A previsão constitucional de alguns princípios favorece a sua aplicação, pois, ao estarem positivados em norma de
hierarquia superior, passam a orientar o ordenamento como um todo, exigindo a criação e a aplicação de normas
infraconstitucionais conforme o seu conteúdo. Além disso, os princípios constitucionalizados passam a contar com
uma rigidez formal, sendo que suas alterações, em tese, poderiam ocorrer apenas através de um processo legislativo
especial, com quórum qualificado, o que dificultaria a sua supressão ou modificação (SAMPAIO, 2003, p. 85-86).
Doutrina – Revista Magister de Direito Ambiental e Urbanístico Nº 65 – Abr-Maio/2016 83

a similitude existente entre o princípio do poluidor-pagador e os institutos

utilizados para garantir a segurança do trabalho.
O Seguro de Acidente do Trabalho (SAT) materializa-se a partir de uma
alíquota adicional paga pelas empresas sobre o total de sua folha de pagamen-
tos mensal, configurando-se como contribuição para o financiamento dos
benefícios concedidos em razão do grau de incidência dos riscos ambientais
do trabalho. Estas alíquotas variam conforme o ramo de atividade econômica
definido pela Classificação Nacional de Atividades Econômicas (CNAE) e pelo
grau de risco7 da empresa. Para evitar que as empresas fossem taxadas apenas
por seu ramo de atividades e para incentivar a atuação preventiva na saúde e
segurança do trabalho, foi criado também o Fator Acidentário de Prevenção
(FAP), para beneficiar as empresas com melhor nível de medidas preventivas.
Neste sentido, o FAP permite um ajuste no valor pago em função da gestão
de segurança e saúde ocupacional que a empresa adote, com redução possível
de até 50% ou aumento de até 100% nas alíquotas de contribuição do SAT8.
Vale lembrar que as conquistas de segurança e adequação do local de
trabalho às disposições normativas, sobretudo no que se refere à prevenção
de acidentes ou de doenças ocupacionais, constituem direitos fundamentais
do cidadão trabalhador. Evitar a concretização dos danos é mais eficaz, sob
diversas perspectivas, do que remediá-los. Essa é a tônica que deve pautar
tanto o meio ambiente natural quanto o meio ambiente laboral.
Caso o dano venha a concretizar-se, aplica-se, tanto em relação ao meio
ambiente natural quanto em relação ao meio ambiente do trabalho, o princípio
da reparação, ou da responsabilização, com o intuito de reparar e ou indenizar
as vítimas pelos danos causados pela atividade.
Destaca-se, ainda, o princípio da informação, aplicável tanto como
mecanismo de proteção do meio ambiente natural quanto do trabalho.
Para a efetiva participação dos interessados, os dados ambientais devem
ser amplamente divulgados. Destaca Machado (2013, p. 129) que “as infor-
mações ambientais recebidas pelos órgãos públicos devem ser transmitidas à
sociedade civil, excetuando-se as matérias que envolvam comprovadamente
segredo industrial ou do Estado. A informação ambiental deve ser transmitida
sistematicamente, e não só nos chamados acidentes ambientais”.

7 Através do Decreto nº 6.042/07, os graus de riscos dos ramos de atividades das empresas foram reclassificados em
função da ocorrência dos acidentes, tomando por base o histórico dos benefícios concedidos pelo INSS, entre os anos
de 2000 e 2004. Desta forma, as empresas deixaram de ser taxadas apenas pelo perigo potencial de suas atividades.
8 As alterações das alíquotas do SAT permitidas pelo FAP são calculadas conforme o grau individual de sinistralidade
de cada empresa para a Previdência Social, através da verificação de suas taxas de frequência, gravidade e custo dos
acidentes e doenças ocupacionais, a partir da metodologia do Nexo Técnico Epidemiológico (NTEP).
 Revista Magister de Direito Ambiental e Urbanístico Nº 65 – Abr-Maio/2016 – Doutrina
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De acordo com a Constituição da República (art. 5º, XXXIII), “todos

têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse parti-
cular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob
pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível
à segurança da sociedade e do Estado”. Não restam dúvidas sobre o interesse
coletivo ou geral de que são dotadas as informações sobre o meio ambiente,
motivo pelo qual tais dados hão de ser efetivamente difundidos e publicados
pelo Poder Público, com periodicidade e em meios hábeis a atingir a coleti-
vidade interessada.
Já no âmbito do meio ambiente laboral na atividade minerária, o prin-
cípio da informação exige que os trabalhadores tenham direito a conhecer os
riscos existentes no local de trabalho e que possam afetar sua saúde ou sua
segurança, devendo obter informação relativa à sua segurança ou à saúde que
esteja sob a responsabilidade do empregador ou da autoridade competente9.
Em ambas as situações de incidência do princípio da informação a
divulgação de dados é essencial para que a coletividade e os trabalhadores
dimensionem os riscos a que serão submetidos pela atividade de exploração
mineral e, a partir dessa ciência, adotarem as medidas que julgarem conve-
nientes para evitar ou minimizar esses impactos negativos. Além disso, não se
pode perder de perspectiva que o princípio democrático (ou da participação)
pressupõe o direito de informação. Só é possível a participação em defesa
do meio ambiente (seja natural ou do trabalho) quando há prévio acesso às
informações pertinentes.
O princípio democrático prevê a participação de diferentes grupos
sociais na formulação e na execução da política ambiental (MILARÉ, 2005).
Antunes (2010) aponta o direito à informação e à participação como forma
de implementação desse princípio. Além da já mencionada correlação entre
as audiências públicas no procedimento de licenciamento ambiental e a apre-
sentação do Programa de Gerenciamento de Riscos (PGR) ou do Programa
de Prevenção de Riscos Ambientais (PPRA) para discussão nas Comissões
Internas de Prevenção de Acidentes (constituídas por representantes da força
de trabalho e dos empregadores), existem várias outras formas de participação
na gestão de riscos no meio ambiente do trabalho. Como exemplo, podemos
citar as CIPAs, encarregadas de inúmeras atribuições previstas nas normas
regulamentadoras, entre elas: elaboração e divulgação de um mapa, com a
identificação dos riscos do processo de trabalho, realizado com a participação
do maior número possível de trabalhadores; participação da implementação e

9 Vide artigo 13 da Convenção nº 176 da OIT sobre Segurança e Saúde nas Minas.
Doutrina – Revista Magister de Direito Ambiental e Urbanístico Nº 65 – Abr-Maio/2016 85

do controle da qualidade das medidas de prevenção necessárias, bem como da

avaliação das prioridades de ação nos locais de trabalho; realização periódica,
de forma autônoma, de verificações nos ambientes e condições de trabalho
visando à identificação de situações que venham a trazer riscos para a segu-
rança e a saúde dos trabalhadores; obrigação de divulgação aos trabalhadores
de informações relativas à segurança e à saúde no trabalho; participação, com
o SESMT10, das discussões promovidas pelo empregador, para avaliar os
impactos de alterações no ambiente e no processo de trabalho relacionados à
segurança e à saúde dos trabalhadores; possibilidade de requerer ao empre-
gador a paralisação de máquina ou setor onde considere haver risco grave e
iminente à segurança e à saúde dos trabalhadores; participação, em conjunto
com o empregador, da análise das causas das doenças e dos acidentes de tra-
balho e possibilidade de proposição de medidas de solução dos problemas
identificados; e promoção, anual, em conjunto com o SESMT, da Semana
Interna de Prevenção de Acidentes do Trabalho (SIPAT) e de Campanhas de
Prevenção da AIDS (NR-05, item 5.16).
Por fim, pode-se também estabelecer um paralelo em relação à par-
ticipação da sociedade na formulação das políticas públicas de proteção do
meio ambiente natural e do meio ambiente do trabalho. Enquanto para o
meio ambiente natural múltiplos grupos sociais são incentivados a cada vez
mais participar na formulação e na execução da política ambiental (MILARÉ,
2005), a metodologia de regulamentação na área de segurança e saúde no
trabalho tem como princípio básico a adoção do sistema tripartite e paritário,
composto por governo, trabalhadores e empregadores, conforme procedi-
mentos preconizados pela Organização Internacional do Trabalho (OIT), nos
termos da Portaria MTE nº 393/96. O intuito, aqui, também é proporcionar
o debate amplo de todos os atores sociais envolvidos, para a formulação de
políticas públicas relacionadas à segurança do trabalho. Vale lembrar que o
Ministério do Trabalho, em observância ao princípio democrático, também
vem oportunizando a participação social mais ampla por meio de consultas
públicas como uma das etapas para a elaboração do texto básico de normas
regulamentadoras sobre prevenção, segurança e saúde no trabalho11.

10 Os Serviços Especializados em Engenharia de Segurança e em Medicina do Trabalho (SESMT) devem ser mantidos
obrigatoriamente pelas empresas, nos termos da Norma Regulamentadora (NR) nº 4, com a finalidade de promover
a saúde e proteger a integridade do trabalhador no local de trabalho. O dimensionamento dos SESMT vincula-se à
gradação do risco da atividade principal e ao número total de empregados do estabelecimento, conforme os quadros
constantes desta NR.
11 A título de exemplo destaca-se que a Norma Regulamentadora (NR) nº 01 encontra-se em consulta pública, sendo
que a proposta de nova redação foi disponibilizada em consulta pública pela Portaria SIT nº 428, de 27 de maio de
2014, cujo prazo foi prorrogado por mais 60 dias pela Portaria SIT nº 446, de 16 de setembro de 2014, para coleta de
sugestões da sociedade, sendo novamente prorrogado por mais 60 dias pela Portaria SIT nº 449, de 11 de novembro
de 2014.
 Revista Magister de Direito Ambiental e Urbanístico Nº 65 – Abr-Maio/2016 – Doutrina
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3 As Normas de Proteção do Meio Ambiente do Trabalho na Mineração

Além de destacar a proximidade entre os institutos de proteção do meio
ambiente natural e do meio ambiente do trabalho no ordenamento jurídico
pátrio, importante abordar, ainda que objetivamente, as principais normas
de proteção do meio ambiente laboral relacionadas à atividade de extração
mineral.
No âmbito internacional, cumpre salientar que o Brasil é signatário
da convenção da Organização Internacional de Trabalho (OIT) sobre saúde
e segurança nas minas. A referida Convenção foi promulgada, em âmbito
interno, pelo Decreto nº 6.270/07, tornando-se de observância obrigatória
pelos empreendedores mineiros nos limites do território nacional12.
A Convenção da OIT prevê, expressamente, que os trabalhadores mi-
neiros devem participar na preparação e na aplicação de medidas de segurança
e saúde concernentes aos perigos e riscos decorrentes da indústria mineradora.
Além disso, reconhece a importância de se prevenir qualquer modalidade de
acidente mortal, lesão ou menoscabo da saúde dos trabalhadores ou da po-
pulação, ou prejuízo ao meio ambiente advindo das atividades mineradoras.
Nos termos do seu art. 6º, determina, ainda, que, ao adotar as medidas
de prevenção e proteção do meio ambiente do trabalho, o empregador deverá
avaliar os riscos e tratá-los na seguinte ordem de prioridade: “(a) eliminar os
riscos; (b) controlar os riscos em sua fonte; (c) reduzir os riscos ao mínimo
mediante medidas que incluam a elaboração de métodos de trabalho seguros;
(d) enquanto perdure a situação de risco, prever a utilização de equipamentos
de proteção pessoal, levando em consideração o que seja razoável e factível e
o que esteja em consonância com a prática e o exercício da devida diligência”.
As medidas destinadas a garantir a aplicação dessa Convenção em âmbito
nacional estabelecer-se-ão por meio da legislação pátria, que deverá, quando
for o caso, ser complementada por normas técnicas, diretrizes ou repertórios
de recomendações práticas13.
Nesse sentido, a maior parte das disposições legais relacionadas ao
regime jurídico do meio ambiente do trabalho na mineração está prevista na
legislação trabalhista nacional, sobretudo nas disposições da Consolidação
das Leis do Trabalho (CLT), no Decreto-Lei nº 5.452/1943 e nas normas
regulamentadoras (NR) emitidas pelo Ministério do Trabalho. Cumpre

12 O Decreto nº 6.270/07 promulga a Convenção nº 176 e a Recomendação nº 183 da Organização Internacional do

Trabalho (OIT) sobre Segurança e Saúde nas Minas, adotadas em Genebra, em 22 de junho de 1995, na 85ª Sessão
da Conferência Internacional do Trabalho.
13 Artigo 4º da Convenção da OIT sobre Saúde e Segurança nas Minas.
Doutrina – Revista Magister de Direito Ambiental e Urbanístico Nº 65 – Abr-Maio/2016 87

destacar que a principal NR aplicável à atividade minerária é a NR-22, que

tem por objetivo disciplinar os preceitos a serem observados na organização
e no ambiente de trabalho, de forma a tornar compatível o planejamento e o
desenvolvimento da atividade mineira com a busca permanente da segurança
e da saúde dos trabalhadores.
O cumprimento da NR-22 é de responsabilidade das empresas minera-
doras ou quaisquer permissionários de lavra garimpeira14, que deverão, ainda,
coordenar a implementação das medidas relativas à segurança e à saúde dos
trabalhadores das empresas contratadas e prover os meios e as condições para
que estas atuem em conformidade com a norma15.
A atividade de mineração também está sujeita às disposições do
Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967 (Código de Mineração), que
regula, por força do seu art. 3º, não apenas os direitos minerários (inciso I)
e o seu regime de aproveitamento (inciso II) como também outros aspectos
da indústria mineral (inciso III). Resta clara, a partir da leitura do referido
Decreto-Lei, a competência do Departamento Nacional de Produção Mineral
(DNPM) para fiscalizar diretamente as atividades de mineração, comércio e
industrialização de matérias-primas minerais, para verificar o cumprimento
integral das disposições legais e regulamentares (art. 88), bem como para ex-
pedir os regulamentos necessários à execução do Código de Mineração (art.
97)16. Além disso, constata-se que o Código de Mineração determina, em seu
art. 47, inciso V, que o titular da concessão mineral execute os trabalhos de
mineração com observância das normas regulamentares.
Com o intuito de minimizar os impactos ambientais decorrentes da
atividade minerária e aprimorar as condições de saúde e segurança no traba-
lho, o DNPM, através da Portaria nº 237/01, resolveu publicar as Normas
Reguladoras de Mineração – NRM:

“As Normas Reguladoras de Mineração – NRM têm por objetivo discipli-

nar o aproveitamento racional das jazidas, considerando-se as condições

14 O campo de aplicação da norma é definido em seu item 22.2.1, sendo aplicável a qualquer tipo de atividade minerária,
seja em minas subterrâneas, minas a céu aberto ou em garimpos, se aplicando ainda às atividades de beneficiamento
mineral, bem como à pesquisa mineral.
15 Por este motivo, a norma estabelece que “quando forem realizados trabalhos através de empresas contratadas pela
empresa ou Permissionário de Lavra Garimpeira, no contrato deverá constar o nome do responsável pelo cumpri-
mento”.
16 Nos termos do Decreto nº 7.092/2010, que aprova a estrutura regimental do DNPM, este órgão tem por finalidade
promover o planejamento e o fomento da exploração mineral e do aproveitamento dos recursos minerais, bem
como assegurar, controlar e fiscalizar o exercício das atividades de mineração em todo o território nacional, na
forma da legislação, competindo-lhe ainda baixar normas, em caráter complementar, e exercer a fiscalização sobre
o controle ambiental, a higiene e a segurança das atividades de mineração, atuando em articulação com os demais
órgãos responsáveis e promovendo ações para o desenvolvimento efetivo do aproveitamento racional das jazidas, a
segurança técnico-operacional das minas e o controle ambiental nas operações mineiras.
 Revista Magister de Direito Ambiental e Urbanístico Nº 65 – Abr-Maio/2016 – Doutrina
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técnicas e tecnológicas de operação, de segurança e de proteção ao meio

ambiente, de forma a tornar o planejamento e o desenvolvimento da ati-
vidade minerária compatíveis com a busca permanente da produtividade,
da preservação ambiental, da segurança e da saúde dos trabalhadores.”
(BRASIL, 2001, NRM-01, item 1.1.1)

As 22 Normas Reguladoras de Mineração (NRM) em vigor atualmente

dispõem sobre temas diversos, entre eles: normas gerais para execução de
atividades minerárias (NRM-01); normas específicas para lavra a céu aberto
(NRM-02); normas específicas para as chamadas lavras especiais, assim enten-
didas aquelas com dragas flutuantes, desmonte hidráulico ou outros métodos,
tais como por dissolução subterrânea, lixiviação, etc. (NRM-03); normas
para aberturas subterrâneas (NRM-04); sistemas de suporte e tratamentos
(NRM-05); ventilação (NRM-06); vias e saídas de emergência (NRM-07);
prevenção contra incêndios, explosões e inundações (NRM-08); prevenção
contra poeiras (NRM-09); sistemas de comunicação (NRM-10); iluminação
(NRM-11); sinalização de áreas de trabalho e de circulação (NRM-12); circu-
lação e transporte de pessoas e materiais (NRM-13); máquinas, equipamentos
e ferramentas (NRM-14); instalações (NRM-15); operações com explosivos
e acessórios (NRM-16); topografia de minas (NRM-17); beneficiamento
(NRM-18); disposição de estéril, rejeitos e produtos (NRM-19); suspensão,
fechamento de mina e retomada das operações mineiras (NRM-20); reabi-
litação de áreas pesquisadas, mineradas e impactadas (NRM-21); e proteção
ao trabalhador (NRM-22).
Não obstante a multiplicidade de temas abordados pelas NRMs, obser-
va-se que a maior parte das disposições sobre o meio ambiente do trabalho na
mineração coincide com aquelas já previstas na NR-22 publicada pelo Minis-
tério do Trabalho. Tal regra não se aplica, por óbvio, às normas que dispõem
sobre questões concernentes ao meio ambiente natural ou físico e também
àquelas que dispõem sobre obrigações inerentes à atividade de mineração. Vale
lembrar que a atividade de mineração pode apresentar certas peculiaridades
que requeiram a adoção, por parte de empreendedor, de medidas específicas
de proteção de saúde e segurança, como nos casos de trabalhos desenvolvidos
em escavações, túneis, galerias, minas e pedreiras, e no que se refere à tomada
de medidas de prevenção para evitar explosões, incêndios, desmoronamentos
e soterramentos, eliminar poeiras e gases, e garantir a rápida saída dos empre-
gados do local de trabalho nos casos de acidente.
Desse modo, além das normas previstas na Consolidação das Leis do
Trabalho (CLT), Decreto-Lei nº 5.452/1943, tanto as NRs, especialmente a
NR-22, quanto as NRMs devem ser consultadas pelo empreendedor para a
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definição de suas obrigações em relação à manutenção da qualidade do meio

ambiente do trabalho na mineração.

Conclusão
A garantia de exercício saudável e seguro das atividades laborais decorre
de interpretação das normas constitucionais, que asseguram a dignidade da
pessoa humana, a sadia qualidade de vida e o desenvolvimento sustentável,
englobando tanto o meio ambiente natural quanto o do trabalho.
Ao analisar as normas de Direito Ambiental e de Direito do Trabalho
incidentes sobre a atividade de extração mineral, percebe-se uma nítida apro-
ximação entre seus mecanismos preventivos e reparatórios.
Se a verificação e a mensuração dos possíveis impactos da mineração
sobre meio ambiente natural são feitos por meio da Avaliação de Impactos
Ambientais (AIA), os programas de prevenção e gerenciamento de riscos como
o Programa de Prevenção de Riscos Ambientais (PPRA) exercem, por sua vez,
papel similar em relação aos impactos sobre o meio ambiente do trabalho.
Já no que tange à efetiva participação dos sujeitos que podem sofrer as
consequências negativas da atividade mineral no procedimento de avaliação de
impactos, destaca-se a realização de audiências públicas no procedimento de
licenciamento ambiental. Esse instrumento pretende implementar o princípio
democrático em matéria ambiental. A realização de discussão para o geren-
ciamento de riscos no ambiente de trabalho também está prevista nas normas
que regulamentam as atividades minerárias. A participação dos trabalhadores
é oportunizada nas reuniões da Comissão Interna de Prevenção de Acidentes
na Mineração (Cipamin).
A definição de limites máximos de impactos suportáveis pela coletivi-
dade e pelos trabalhadores apresenta-se como outro ponto de contato entre
as normas de proteção do meio ambiente natural e do trabalho. A definição
de padrão de qualidade ambiental está prevista como instrumento da política
nacional do meio ambiente. No âmbito laboral são estabelecidos limites de
tolerância, com o intuito de proteger a saúde dos trabalhadores mineiros.
Imperioso reconhecer, ainda, que alguns princípios jurídicos usualmen-
te aplicados para a proteção e a reparação do meio ambiente natural apresen-
tam base argumentativa eficazmente útil para a proteção do meio ambiente
do trabalho. Dentre eles destacam-se os princípios da prevenção, com vistas
à redução dos riscos inerentes ao trabalho; do poluidor-pagador, sobretudo
para evitar a externalização dos custos negativos de produção e a socialização
dos prejuízos decorrentes da atividade; e da informação, segundo o qual os
 Revista Magister de Direito Ambiental e Urbanístico Nº 65 – Abr-Maio/2016 – Doutrina
90

trabalhadores têm direito a conhecer os riscos existentes no local de trabalho

que possam afetar sua saúde ou sua segurança.
A necessidade de conciliar crescimento econômico e preservação am-
biental exige o diálogo entre as normas de Direito Ambiental e de Direito
do Trabalho regulamentadoras da atividade de exploração mineral. Riscos e
impactos são inerentes à atividade de extração mineral, mas somente a garantia
de proteção e reparação aos trabalhadores mineiros e ao meio ambiente natural
podem qualificar a mineração como atividade sustentável.

TITLE: Comparative analysis of protection legal instruments of working environment and natural envi-
ronment in the Brazilian mining.

ABSTRACT: This paper seeks to establish a comparative analysis of the legal mechanisms of protection
of the natural environment and the working environment. Therefore, we use mining as a background,
considering that this is activity that produces risks, on a considerable scale, both to maintain the quality of
natural resources (natural environment) and to the health and safety of workers of this activity (working
environment). The purpose of the paper is from the broader and more comprehensive concept of environ-
ment, which is not restricted to the elements of the natural environment, approach and establish possible
connections between the protection instruments of the natural and working environment. It was used in
the research, in addition to legal and comparative method, the legal and propositional, in order to suggest
the establishment of more effective dialogue between the regulatory standards of the Environmental Law
and Labor Law of the mineral exploration activity. It was concluded, finally, that some legal principles
usually applied to the protection and repair of the natural environment have argumentative base effectively
useful for the protection of the working environment, and should, in this view, be developed and deepened.

KEYWORDS: Natural Environment. Working Environmental. Mining. Protective Mechanisms.

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