Anais do II CoBICET - Trabalho completo

Congresso Brasileiro Interdisciplinar em Ciência e Tecnologia

Evento online – 30 de agosto a 03 de setembro de 2021

ANÁLISE DE UMA POLÍTICA PÚBLICA PARA PESSOAS IDOSAS

DURANTE A PANDEMIA DA COVID-19: UMA PERSPECTIVA DOS
GESTORES
Tatiana Frade Maciel1, Leonardo Kazuo dos Santos Serikawa 2, Simone Bezerra
Franco2, Maria Weila Coêlho Almeida1, Leides Barroso de Azevedo Moura3, Ana Maria
Nogales Vasconcelos3
1
Mestranda em Desenvolvimento, Sociedade e Cooperação Internacional, PPGDSCI-
UNB, Brasília, Brasil (tatiana.maciel@gmail.com)
2
Doutorando em Desenvolvimento, Sociedade e Cooperação Internacional, PPGDSCI-
UNB, Brasília, Brasil
3
Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento, Sociedade e Cooperação
Internacional, PPGDSCI-UNB, Brasília, Brasil.

Resumo: O estudo objetiva analisar o desenho do Programa Viver como uma ação de
fortalecimento da Política Nacional do Idoso e, ainda, compreender o processo de adesão
de um incentivo federal pelos governos locais brasileiros. Elegeu-se o modelo dos
Múltiplos Fluxos de John Kingdon como fio condutor teórico e metodológico capaz de
permitir a compreensão dos fatores mais relevantes que influenciaram a construção da
política analisada. Verificou-se que o processo de adesão nos municípios pode ser
explicado pelo fluxo de problemas e fluxo de solução. De forma geral, observa-se que o
Programa Viver ainda é incipiente nos municípios brasileiros, mas que tem levantado a
questão da pessoa idosa como problema público, e que o apoio federal trouxe estrutura
instrumental para fortalecer atividades já desenvolvidas com pessoas idosas pelos
municípios.

Palavras-chave: Envelhecimento; Gestão pública; Teoria dos Múltiplos fluxos, Inclusão

digital.

INTRODUÇÃO
Os programas sociais fazem parte das políticas
públicas do Governo Federal que tem o objetivo de
promover a cidadania, o desenvolvimento e a
redução de desigualdades. Uma política pública pode
ser compreendida a partir do conteúdo concreto e do
conteúdo simbólico de decisões políticas e do
processo de construção e atuação dessas decisões
(Secchi, 2013).
Instituído pelo Decreto nº 10.133, de 26 de novembro
de 2019, o Programa Viver – Envelhecimento Ativo
e Saudável é uma política que visa contribuir para a
promoção do envelhecimento ativo e saudável e,
consequentemente, para a participação e inclusão da
pessoa idosa no contexto atual. Gerido pelo
Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos
Humanos (MMFDH), o Programa já recebeu mais de
100 pedidos de adesão, segundo a Coordenação-
Geral de Políticas do Envelhecimento Ativo e
Saudável da Secretaria Nacional do Direito da Pessoa
Idosa (SNDPI).
E, em função da visibilidade dada ao Programa
apresentado nos "100 dias de Governo", o presente
trabalho tem como primeiro objetivo analisar, pela
ótica racional da teoria dos múltiplos fluxos de John
Kingdon, como se deu a convergência de interesses
diversos para sua criação. Para isso, optou-se
metodologicamente pela Teoria Fundamentada em
Dados (TFD), uma das metodologias de pesquisa
qualitativa mais usada em enfermagem, que se utiliza
de um conjunto de etapas rigorosas e sistemáticas, as
quais guiam pesquisadores desde o momento em que
entram no campo de estudo (Glaser, 1978), que
permitiu o entendimento dos contextos situacionais e
ajudou a responder como e o porquê o objeto de
estudo se desdobra de determinada maneira.
MATERIAL E MÉTODOS
O contexto, no qual o problema se dá, é fundamental
para a escolha das abordagens a serem tomadas como
referencial teórico. A pesquisa, assim, tem que não
apenas analisar dados empíricos, mas observar os
julgamentos práticos que dão forma aos instrumentos
e objetos de investigação.
No caso do Programa Viver, ao delimitar a pesquisa Inicialmente, foi enviado aos gestores federais um
optou-se por adotar como base metodológica a questionário aberto para coleta de informações
“Teoria Fundamentada em Dados” (Grounded referentes a construção e implementação do
Theory), que permite o entendimento dos contextos programa nacionalmente, bem como para melhor
situacional e ajuda a responder como e porquê o compreensão do programa e do estado da arte do
objeto de estudo se desdobra de determinada Programa. Em seguida, foi enviado um segundo
maneira. Por meio de coleta de dados, o volume de questionário para os gestores regionais para avaliar a
informações permite comparar, codificar ou extrair implementação, estrutura desenvolvida
regularidades sobre o objeto observado. Segundo regionalmente de acordo com a demanda da
Strauss & Corbin (1997), isso permite o pesquisador população, e dificuldades enfrentadas na pandemia.
retirar das informações as teorias e conclusões que
RESULTADOS E DISCUSSÃO
emergem da análise.
Através do relatório sobre o Programa Viver do
Julgou-se pertinente qualificar esta pesquisa como
período de 2019/2020, realizado pelo Ministério da
analítica, visto que se pretendeu analisar uma política
Mulher, da Família e dos Direitos Humanos, foi
pública onde estão articulados uma organização
possível conhecer os 100 municípios que aderiram ao
pública e um complexo de serviços nas comunidades.
programa neste período para contactá-los para a
É também do tipo descritivo, uma vez que descreveu
aplicação da survey. Dos 100 municípios 11
aspectos relacionados à política pública em questão
pertencem à região norte, 26 à região nordeste, 10 à
para atingir o seu objetivo.
região centro-oeste, 39 à região sudeste e 14 à região
Para este estudo, os dados foram levantados em sul.
campo por meio de uma survey online. A utilização
Através de uma busca online foi possível encontrar o
do método survey serviu como base para uma
e-mail e/ou telefone dos responsáveis pelo Programa
pesquisa exploratória e descritiva, visto que nossa
Viver em 35 municípios, representativos das cinco
amostragem dentro do universo das cidades que
regiões do Brasil: Amapá/PA, Palmas/TO, Rio
aderiram ao Programa Viver ainda é pequena e
Branco/AC, Porto Velho/RO, Piripiri/PI,
preliminar para um futuro aprofundamento sobre esta
Parnamirim/RN, Lagoa Nova/RN, Itajá/RN,
política pública.
Baturité/CE, Fortaleza/CE, Quixeramobim/CE,
Diante do atual contexto pandêmico a survey online Camaçari/BA, Feira de Santana/BA, João Pessoa/PB,
apresentou ser a melhor opção para o levantamento Santa Rita do Araguaia/GO, Dourados/MS,
de campo por: alcançar respondentes Betim/MG, Ibirité/MG, Caratinga/MG, Formiga/MG,
independentemente de sua localização geográfica; Itapecerica/MG, Passos/MG, Limeira/SP,
facilitar para o respondente expressar determinadas Mirassol/SP, Santos/SP, Vinhedo/SP, Campos dos
opiniões que não faria pessoalmente (sensação de Goytacazes/RJ, Volta Redonda/RJ, Curitiba/PR,
anonimato); possibilitar a realização de análises Irati/PR, Pato Branco/PR, Balneário Camboriú/SC,
preliminares dos dados antes de acabar a sua coleta; Blumenau/SC, Taió/SC, Taquara/RS.
eliminar erros de transcrição; poupar custo com
No que se refere à amostragem, optou-se pela não-
viagens, telefone e transcrição dos dados; permitir
probabilística por conveniência, uma vez que o
entrevistar mais de um participante de cada vez; e os
instrumento de coleta foi enviado para 27 regionais
participantes podem administrar seu tempo para
responsáveis pela execução do Programa, sendo que
responder a pesquisa de acordo com sua
7 responderam à survey
conveniência.
Contudo, a survey online possui limitações que
tentamos contornar. Dentre elas está o
reconhecimento do e-mail convite como lixo
eletrônico. A fim de eliminar este viés, os
pesquisadores tentaram contato telefônico prévio
com os possíveis participantes para anunciar os
propósitos do contato e convidar para participar da
pesquisa.
Via de regra, a estruturação de um levantamento tipo
survey é subdividida em: desenvolvimento de um
modelo teórico conceitual e constructos;
caracterização da população e da amostra; elaboração
do instrumento de coleta de dados; coleta dos dados;
avaliação da taxa de retorno e; análise dos dados e
interpretação dos resultados (Gil, 2010).
Figura 1. Fluxo amostral
Os dados foram tratados por meio da análise • Interesse explícito do
estatística descritiva utilizando o software Statistical MMFDH em criar o Programa,
Package for the Social Science (SPSS) versão 20. com destinação de recursos
Analisando o conteúdo de todos os relatos coletados, orçamentários, equipe e,
é admissível dizer que a janela política que permitiu a também, com o lançamento
entrada do Programa Viver na agenda pública durante os 100 primeiros dias
municipal, caracteriza-se, de forma sintetizada pelo de governo.
fluxo de problemas:
a) aumento da população idosa no município; Dos 100 municípios que aderiam ao Programa, 35
b) baixa inclusão digital das pessoas idosas; (35%) disponibilizaram através do próprio site do
município ou em matéria jornalística o contato para
c) falta de equipamentos de informática para uso da inscrição e participação no projeto. Através destas
população. fontes foi possível entrar em contato com os
E pelo fluxo de soluções: responsáveis de apenas 27 municípios, seja por e-
mail ou ligação, e 7 (26%) responderam ao
a) oferta de equipamentos para compor a estrutura de questionário enviado, sendo 2 da região sudeste, 1 da
centros que já desenvolviam atividades com as região sul, 2 da região centro-oeste e 2 da região
pessoas idosas; nordeste.
b) estimulação do envelhecimento ativo com novas É importante destacar que dois municípios da região
ofertas de serviços à comunidade; nordeste relataram não saber do Programa. Em razão
c) promoção da inclusão digital das pessoas idosas; de mudanças nas gestões municipais (eleições), os
mesmos ainda estavam se ambientando no cargo, e
d) pactuação de parcerias com o ente federal e um município da região sul não quis participar da
parceiros voluntários para o fortalecimento da pesquisa por exigir aprovação no comitê de ética
Política Nacional do Idoso. local, o que inviabilizaria a conclusão do presente
E ainda, em alguns casos houve a presença do fluxo artigo.
político com a posse de novos gestores nos Após análise descritiva dos dados coletados através
municípios, sendo alguns da coalizão partidária do da survey, observou-se que a responsabilidade de
governo federal. gerência do programa nos municípios pesquisados
fica a cargo principalmente de coordenadores de
Tabela 1 - Visualização da policy window nos projetos. Ou seja, de indivíduos que já trabalham
coordenando algum outro projeto e foram designados
municípios
para assumir o Programa Viver em sua
• Baixa inclusão digital das municipalidade; 57% dos respondentes afirmaram
pessoas idosas; ocupar o cargo de coordenador entre 1 e 5 anos.
Fluxo De • Falta de equipamentos de Outro importante destaque é quanto ao conhecimento
Problemas informática; acerca do Programa Viver, 85% afirmam conhecer o
• Aumento da população idosa suficiente e o avaliam como extremamente
no município. importante (57,1%), deixando claro que o programa é
• Estruturar centros de de suma importância para inclusão da população
convivência com idosa, assim também como propicia um
computadores, impressoras e envelhecimento mais ativo e saudável.
projetores;
• Promover a inclusão digital Ao perguntar sobre as atividades/ações
através de oficinas; desenvolvidas, todos os 7 municípios (100%)
Fluxo De respondentes afirmaram que o Programa Viver no
• Estimular o envelhecimento
Soluções município oferta atividades de abrangência da saúde,
ativo através da interação
social e prática de atividades mobilidade física, tecnologia e educação, sendo que
físicas; 85,7% executam-no com financiamento público e
100% já desenvolvia outras atividades com pessoas
• Pactuar parcerias entre ente
idosas.
federal, entes municipais e
voluntários As principais atividades desenvolvidas antes da
• Ambiente de entendimento adesão do Programa Viver para idosos eram: lazer,
quando presidente da república artesanato, dança de salão, espaço de convivência,
Fluxo coral e atividades físicas. 71,4% atendiam mais de
Político e prefeito do município são
integrantes políticos da mesma 200 idosos em seus centros de atendimentos.
coalizão partidária
Dos municípios respondentes 71,4% aderiam ao
programa há mais de 1 ano, sendo que 57,1%
receberam apenas computadores, 28,6% receberam
computadores e webcams e 14,3% receberam
computadores, webcams e projetores.
85,7% dos respondentes afirmam atender mais de 20
idosos no Programa Viver sendo que 85,7%
encontram-se na faixa etária entre 65 a 75 anos de
idade.
Outro importante destaque se faz na satisfação dos
idosos com a realização das atividades relacionadas
com o programa, onde 42,9% dos coordenadores
afirmaram que os mesmos estão muito satisfeitos
com as atividades e 57,1% recomendam o programa
para amigos e familiares.
Dos respondentes, 28,6% destacam que a principal
motivação para os idosos participarem do programa é
a busca por aprender a usar
computadores/smartphone, incluir-se no mundo
digital, socializar-se e praticar atividade física. 57,1%
frequentam as atividades entre 2 e 3 vezes por
semana.
Como fluxo de problemas vivenciamos um cenário
onde a agenda prioritária da política pública
brasileira deveria priorizar a manutenção da
capacidade funcional das pessoas idosas, sua inclusão
e participação social, com monitoramento das suas
condições de saúde e moradia, com ações preventivas
e diferenciadas na saúde e na educação, com
cuidados para que a população envelheça em seus
locais (aging in place) com respeito
multidimensional e acessibilidade integral.
A formulação de políticas públicas inclui a definição
de objetivos, isto é, o que pode ser alcançado com
aquela política. O Programa Viver explicita como
objetivos (fluxo de soluções) a inclusão digital e
social, para possibilitar a participação do idoso em
atividades de saúde, tecnologia digital, educação, e a
mobilidade física, com a melhoria da sua qualidade
de vida; e almeja contribuir para a promoção do
direito ao envelhecimento ativo e saudável, por meio
das diretrizes dispostas no Estatuto do Idoso (2003) e
na Política Nacional do Idoso (1994).
Para o alcance destes objetivos (fluxo de alternativas)
o programa sugere a inclusão digital por intermédio
de cursos que capacitem as pessoas idosas para o
bom uso dos recursos tecnológicos como redes
sociais, informática básica e smartphones. A
educação por intermédio da realização de cursos e
palestras que otimizem a sua convivência familiar e
comunitária; a saúde através de palestras e outras
ações com vistas à promoção da saúde da pessoa
idosa e prevenção de enfermidades; e a mobilidade
física por meio de estímulos para a prática de
atividade física. Buscando o sucesso do programa as
atividades serão executadas por meio de parcerias
com órgãos e entidades da esfera Federal, Estadual,
Municipal e Distrito Federal, incluindo entidades
privadas com e sem fins lucrativos.
Para uma mudança na agenda governamental,
segundo Kingdon, existiriam dois momentos
principais: mudança de governo e mudança de
competência sobre uma questão. Portanto, conforme
o modelo proposto pelo autor, quando os três fluxos
convergem, abre-se a possibilidade da formulação e
implementação da política.
Destarte, o Programa Viver foi constituído na
presença destes três fluxos convergindo. Inicialmente
o envelhecimento populacional é um fenômeno
global que está modificando demograficamente o
Brasil de forma acelerada. Portanto, além de ser uma
conquista humana é um desafio e ainda um problema
reconhecido pela sociedade. Segundo especialistas
(Zuppo, 2012; Pitichat, 2013; Azevedo & Côrte,
2009) apontam por meio de diversos estudos para a
necessidade da inclusão social e digital das pessoas
idosas, para que elas usufruam do processo de
envelhecimento com qualidade de vida, respeito,
reconhecimento e igualdade de oportunidades. Dessa
maneira, espera-se que haja a redução de agravos na
saúde mental e física ao longo do seu curso de vida.
CONCLUSÃO
O objetivo deste artigo consistiu em caracterizar as
circunstâncias que favoreceram a entrada do
Programa Viver nas agendas públicas do município,
por meio do incentivo da união. Escolheu-se o
Modelo dos Múltiplos Fluxos de John Kingdon como
parâmetro teórico e metodológico capaz de permitir a
compreensão dos fatores mais relevantes que
influenciaram a formulação da política analisada.
A análise desenvolveu-se segundo a concepção de
que as políticas públicas são expressões do Estado
em ação, portanto vinculadas essencialmente às
intervenções governamentais. Admitir a centralidade
dos governos em sua formulação, tendo em vista o
modelo federativo brasileiro que demanda a
conciliação de três esferas políticas, administrativas e
legais, marca um posicionamento epistemológico que
reverbera sobre todo o trabalho.
Também foi fundamental traçar um resumido
panorama sobre o contexto da saúde da pessoa idosa
no Brasil. De forma sintetizada, o Programa Viver é
aqui descrito como uma política pública de saúde
formulada em um contexto de inclusão social e
estímulo ao envelhecimento ativo, sendo que a
análise demonstra que sua existência se deu em
função da existência das condições ideais defendidas
pela Teoria dos Múltiplos Fluxos de Kingdon.
Deixamos em aberto a necessidade de avaliar o
programa pela visão do usuário, conferindo o real
impacto da política pública ofertada.
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