Analisis y Gestion de Politicas Publicas

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Análise e gestão de políticas públicas


Joan Subirats, Peter Knoepfel, Corinne Larrue e Frederic Varonne
Análise e gestão de políticas públicas

1ª edição: outubro de 2008
© 2008: Joan Subirats, Peter Knoepfel, Corinne Larrue e Frederic Varonne
Direitos exclusivos da edição em espanhol

reservados a todos: © 2008:
Editorial Ariel, SA
Avenida Diagonal, 662-664 - 08034 Barcelona
ISBN: 978-84-344-
Depósito legal: B. - 2008
Impresso na Espanha por

Impressão de livro digital
Botânica, 176-178
08901 L'Hospitalet de Llobregat
(Barcelona)
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sanções estabelecidas em lei, a reprodução total ou parcial desta obra por qualquer
meio ou procedimento, inclusive reprografia e processamento informático, e a distribuição
de cópias da mesma por meio público. aluguel ou empréstimo.
Presentación
Apresentamos um manual de políticas públicas. Portanto, não é um

proposta teórica nem uma nova abordagem metodológica sobre, por
Por exemplo, os produtos da acção do Estado ou as relações entre políticas e instituições.
É um trabalho de caráter introdutório dirigido tanto
tanto para estudantes como para gestores e administradores públicos ou membros de
organizações não-governamentais, que tem a característica mais diferencial
Destaca-se a sua vontade de transcender os quadros nacionais tradicionais, oferecendo
uma perspectiva de análise comum das políticas actualmente em curso no cenário
europeu. Apesar disso, não é um manual de políticas públicas europeias,
no sentido de que embora assuma a perspectiva de governo multinível em que
as políticas públicas são formadas e desenvolvidas na Europa, não se limita às políticas
que emanam dos órgãos da União Europeia. O livro tem uma matriz comum e diversos
desenvolvimentos específicos de cada país, que se refletem em
exemplos e referências específicas.
Por outro lado, a forma como este manual foi concebido permite a sua utilização por
leitores que não têm necessariamente formação em Ciências.
Social (Direito, Economia, Sociologia, Geografia, Ciência Política e
Administração). O que aqui se apresenta é um esquema analítico que permite o estudo
empírico de diversas políticas públicas (por exemplo política ambiental, políticas de
emprego, políticas de inclusão social,
urbana, etc.). Também pode servir como suporte teórico para quem trabalha em
a formulação, implementação e/ou avaliação de novas políticas públicas.
O modelo de análise que aqui apresentamos baseia-se fundamentalmente
o trabalho de pesquisa que os autores realizaram em diversos
áreas de atividade pública; portanto, é rico em exemplos relativos
as realidades políticas e administrativas de vários países europeus e especialmente da
Suíça, França e Espanha. É importante notar que os países acima mencionados
representam formas de governo localizadas em diferentes posições do espectro.
político-administrativo: Enquanto a Suíça é um estado federal, a França é um
exemplo clássico de um Estado unitário e aparentemente centralizado, e a Espanha, com
uma grande descentralização política e administrativa, ainda faltam estruturas
de articulação e reconhecimento que podemos definir como típicos do federalismo. Por
outro lado, na Suíça, a democracia representativa coexiste com espaços
6 ANÁLISE E GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
da democracia direta; na França ou na Espanha, o primeiro tem praticamente o

Monopólio. A Suíça é um sistema multipartidário baseado até agora na
acordo entre as partes, o sistema francês tende para um sistema bipartidário,
enquanto em Espanha, embora existam duas grandes formações políticas que
dominam a cena política, existe a particularidade significativa da existência de fortes
partidos nacionalistas em diversas partes do território. Na Suíça, a pluralidade é
evidente, tanto em aspectos linguísticos como confessionais, e a situação em
A Espanha também tem uma forte pluralidade identitária, enquanto em França, em
mudança e apesar dos avanços do regionalismo, há pelo menos dois anos
séculos e com base numa história republicana comum, tem havido uma tendência à
homogeneização, não só nos aspectos da língua ou da religião, mas também na forma
de representação política e na adesão a uma certa forma de conceber
o interesse público.
Tais contrastes são muito úteis para ilustrar o nosso esquema analítico, tanto
destacando os elementos comuns, como destacando as particularidades de uma ou
outra das formas de ação pública.
Introdução
A evolução recente das democracias ocidentais implicou e implica

enormes desafios para todos os intervenientes do sector público: reduzir tanto
défices orçamentais, como as dívidas estruturais, mantêm - apesar
processos de globalização – uma certa capacidade de controlo político da
economia; satisfazer as demandas cada vez maiores e heterogêneas dos
cidadãos em relação aos benefícios vinculados aos poderes públicos; enfrentar o
aumentar a concorrência entre as administrações públicas, tanto a nível local
sejam regionais ou internacionais, resolver conflitos de redistribuição ligados
aos fenómenos de exclusão sofridos durante longos períodos por
determinados grupos sociais; responder à crescente necessidade de uma
profissionalização na gestão de recursos públicos que tendem a ser restritos;
cumprir a obrigação de uma avaliação sistemática dos efeitos da
leis, regulamentos e outras normas; encontrar fórmulas para a integração
política das minorias e para a solução consensual dos conflitos que as
opõem à maioria, etc.
Actualmente, a maioria dos regimes democráticos ocidentais
experimenta um grande número de respostas institucionais a esses desafios.
Estamos nas agendas governamental e parlamentar, em todos os níveis
(locais, regionais, nacionais e europeus), vários projectos-piloto para a
implementação de propostas derivadas do que tem sido denominado «Novo
Gestão Pública” ou também “a reinvenção ou modernização do Estado”.
Entretanto, outros apontam para a necessidade de reforçar a democracia com
formas novas, mais inovadoras e diretas, menos confinadas às instituições.
A estes processos somam-se outros de liberalização, desregulamentação e
privatização de determinados setores ou empresas públicas, bem como
propostas de reformas alternativas para os poderes legislativo e executivo, ou
abordagens mais gerais à “governança” dos assuntos públicos. Ao mesmo
tempo, surgem novas visões de defesa do público que
Eles postulam encontrar formas mais compartilhadas socialmente de definir
interesses gerais. Neste contexto de crescente incerteza e urgência
Na busca por soluções viáveis e geradoras de consenso, os atores político-
administrativos necessitam, mais do que nunca, de análises que relativizem
as possíveis alternativas e variáveis nos processos de modernização.
do sistema político-administrativo em geral e as intervenções destes

mesmos atores em cada caso específico.
A análise das políticas públicas, tal como aqui a apresentamos, tenta fornecer
elementos de compreensão, e até respostas, às questões
fundamentos sobre a legitimidade, eficácia e continuidade ou sustentabilidade das
ações públicas.
As especificidades da análise da análise de políticas públicas

O que é proposto
A análise de políticas públicas que propomos é definida com base em três

características principais: uma análise das interações entre atores públicos e
privado; uma análise em termos de problemas públicos; uma análise comparativa.
UMA ANÁLISE DAS INTERAÇÕES ENTRE ATORES PÚBLICOS E PRIVADOS
A análise das políticas públicas propõe interpretar o Estado,1 e de forma

mais amplo ao sistema político administrativo, dependendo de sua influência sobre
a economia e a sociedade. A análise das políticas públicas – sem negar ou esconder
as relações de poder inerentes a todo processo político administrativo - são
Baseia-se principalmente nas instituições ou organizações administrativas existentes
ou a serem criadas e nos serviços eficazes que prestam aos cidadãos.
O objetivo é tentar compreender as complexas inter-relações geradas pela
ação pública. Para isso, são analisadas as instituições políticas – que têm sido
tradicionalmente o objeto por excelência da investigação em ciência política – na
perspectiva das oportunidades e dos obstáculos que estas
instituições representam para os atores das políticas públicas. Nós tentamos
compreender o Estado “em acção” a partir dos actores públicos e privados envolvidos
num determinado sector de intervenção, a partir dos recursos que estes
utilizam e também tendo em conta as instituições que regulam as suas ações. Estes
três elementos (atores, recursos, instituições) permitem
compreender os comportamentos, individuais e coletivos, bem como os resultados que
deles pode ser derivado, tanto em termos de influência na sociedade civil
bem como a nível institucional, ou seja, em relação à organização do sistema
político administrativo.
Trata-se, portanto, de descrever e compreender a lógica que leva a ação de
as instituições e atores acima mencionados do ponto de vista de sua contribuição para o
1. Aqui entendemos por Estado o conjunto de instituições públicas que formam o que chamamos
o sistema político administrativo de um país. É importante notar que em França ou em Espanha o termo Estado
Pode referir-se precisamente a instituições centrais e descentralizadas e não a instituições públicas que
incluem o conjunto de atores centralizados e descentralizados.
INTRODUÇÃO 9
solução de problemas coletivos assim definidos. Nesse sentido, o livro

e os seus contributos não querem “desligar-se” das realidades sociais, económicas e
políticas. A ideia é que o ponto de partida de toda análise empírica é a
atividade diária das administrações públicas e o estudo dos serviços
que geram, o que permite que os atores públicos sejam colocados num tempo e
espaço específicos e analisem a ação pública nesse contexto. Na verdade, procuramos
identificar os espaços de contacto entre o Estado (ou mais
amplos intervenientes públicos) e da sociedade civil. Ou dito de outra forma, as áreas
de mediação entre os atores públicos, que deveriam defender interesses caracterizados
como gerais e de longo prazo, e os atores
partes privadas, que devem (embora nem sempre seja o caso) defender interesses
particular e muitas vezes localizado em períodos de tempo mais curtos.2
Entendemos que esse tipo de análise nos permite ir além de uma perspectiva
utilitarismo segundo o qual o Estado, suas instituições e suas políticas públicas são
em mutação permanente, e só pode ser analisado caso a caso, dependendo
dos propósitos de cada momento. Ao reconstruir um discurso analítico no
que se busca o “Estado no concreto”, a análise das políticas públicas visa
identificar certos fenômenos que se manifestam recorrentemente no
interações entre atores públicos e privados.
Aos poucos, amplia-se o estudo ou avaliação de políticas públicas e seus
programas de ação. Este texto pode colaborar na realização de
este tipo de trabalho, uma vez que se situa na linha de formação e qualificação de
profissionais de análise de políticas públicas que possam atuar tanto na
dentro das próprias administrações públicas, como pesquisadores do
universidades ou como consultores autônomos.
UMA ANÁLISE EM TERMOS DE PROBLEMAS PÚBLICOS
A segunda característica a partir da qual partimos na nossa proposta de análise

de políticas públicas é tentar compreender as estruturas e processos burocráticos
numa perspectiva global e não apenas com base na sua
coerência interna e eficiência. A gestão profissional da administração pública e dos
seus recursos (especialmente em questões como recursos humanos, finanças ou
organização) é inegavelmente necessária. Mas vale lembrar que a melhoria
do funcionamento intrínseco do sector público não constitui um fim em si mesmo,
mas um dos meios que acabará por permitir a prestação de serviços públicos
de qualidade. Nesse sentido, a perspectiva que propomos em nosso livro difere das
orientações estritamente gerencialistas ou gerencialistas em que
os serviços administrativos são tratados como entidades autónomas, sem ter em conta
2 É cada vez mais comum ver organizações não públicas (associações, ONGs, movimentos
sociais,...) apresentam-se como defensores dos interesses gerais, contrastando a sua visão sobre um determinado
assunto com aquela defendida pelas instituições públicas.
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Lembre-se de que seus produtos serão avaliados de forma explícita e plural com base em
da sua contribuição para a solução dos problemas públicos.
A aplicação do modelo analítico que propomos também é relevante e politicamente
significativa para avaliar processos de reorganização administrativa a partir de uma
lógica mais política. Ao analisar uma instituição pública em
função dos seus produtos, a sua coordenação com outras atividades públicas
(coordenação interna e interpolítica) e os seus efeitos nos grupos sociais envolvidos no
problema público a ser resolvido, a análise das políticas públicas
permite que qualquer reforma organizacional se inscreva na perspectiva de uma maior
eficácia da acção pública, de quem “ganha” e de quem “perde” em relação a cada um
alternativa proposta e, consequentemente, enfrentá-la sob a ótica da
legitimidade política.
Portanto, a visão da gestão dos recursos públicos presente na
Este manual visa melhorar os resultados e efeitos das políticas públicas, e não uma
otimização “recurso a recurso” (como resultaria,
Por exemplo, se estivéssemos considerando estritamente a redução dos custos
financeiros, a modificação dos regulamentos de pessoal ou a redução dos prazos de entrega.
produção de serviços)
UMA ANÁLISE COMPARATIVA
O modelo de análise que apresentamos também tenta incorporar estudos

comparativos. A análise da qualidade das políticas públicas incorpora cada vez mais o
estudo comparativo da sua efetiva implementação em
diferentes instituições e administrações públicas. O que foi conhecido
como “benchmarking”, ou seja, esta capacidade constante de comparação entre políticas
e serviços desenvolvidos em diferentes contextos políticos e administrativos, tem
funcionado como uma espécie de substituto do que seria a comparação.
dos preços de mercado no caso dos serviços públicos. E desta maneira,
Tem servido como elemento norteador para avaliação de produtos administrativos e
políticas públicas. São comparados serviços semelhantes prestados por diversas
entidades em diferentes contextos, o que muitas vezes permite
demonstrar custos e vantagens de uma determinada ação pública. Assim, surgem formas
de concorrência indireta entre as entidades públicas responsáveis pela implementação
de políticas públicas.
Nesta linha, aproveita-se a longa tradição da investigação comparativa,
tanto sincrônico (no espaço) quanto diacrônico (no tempo). O princípio geral do
«benchmarking» serve, com requisitos metodológicos precisos,
comparar entre diversas administrações e/ou políticas públicas. Os estudos
estudos empíricos nos quais foi aplicado o modelo de análise apresentado neste artigo.
livro permitiram, entre outras coisas, identificar os principais fatores que podem causar o
sucesso ou o fracasso das políticas públicas. Além disso, ao destacar as semelhanças e
diferenças nos efeitos que uma mesma política pública
INTRODUÇÃO 11
pode ter quando implementado por diferentes entidades públicas, isso pode permitir que
várias administrações partilhem as suas experiências e enriqueçam
seus processos de aprendizagem. Esta mais-valia dos estudos comparativos é
particularmente interessante em sistemas políticos de tipo federal, que acabam
sendo verdadeiros “laboratórios de políticas públicas”, aplicando regras e medidas gerais
em diferentes contextos e sistemas político-administrativos.
seu.
Objetivos científicos e práticos
Do ponto de vista científico, a análise das políticas públicas baseia-se em diversas

disciplinas das ciências sociais. A Parte I deste livro apresenta brevemente os
fundamentos teóricos de nossa perspectiva. vamos lembrar
que a análise de políticas públicas tenta interpretar a “política” e o Estado
na perspectiva das (resultados das) suas políticas públicas, em vez de depender das
diversas estratégias de poder. Mas isto não deve impedir-nos de ter em conta
Tem em conta as estruturas e processos institucionais em que se baseia a legitimidade
democrática.
Nesse sentido, embora diferenciemos as diferentes políticas públicas
que um Estado desenvolve, políticas que por sua vez podem ser tratadas tendo em conta
conta diferenciada de seus elementos constituintes (ver Parte III do
deste livro), pretendemos simultaneamente oferecer uma visão geral do
ações individuais, às vezes complementares e às vezes contraditórias, do
diversos atores político-administrativos. Para entender uma multiplicidade
de ações individuais e concretas espalhadas no tempo e no espaço, mas
concretamente observável na realidade, a análise deve reconstruir o processo
de uma política pública vendo-a como um conjunto de decisões tomadas e
ações empreendidas por uma série de atores, públicos e privados,
orientado para a solução de um problema público claramente definido. Ele
O objetivo deste processo analítico de redefinição é julgar a relevância, eficácia e
eficiência das intervenções estatais no que diz respeito a um
situação social considerada problemática e inaceitável. Esse trabalho pode ser feito por
um analista profissional, um gestor público ou pelo escritório técnico.
de uma ONG. O objetivo é, portanto, identificar uma lógica de ação, discutir
sua coerência e sua implementação, buscando atribuir responsabilidades ao
atores públicos e privados envolvidos nos diferentes cenários (e
específicos dos diferentes poderes e níveis de governo).
Através do acúmulo de resultados de pesquisas e processos de
avaliação, analistas e outros atores que utilizam esses métodos de trabalho,
Podem revelar certas regularidades (até mesmo leis) típicas do funcionamento de
entidades públicas e de políticas públicas. Os atores político-administrativos, por sua
vez, podem levar em conta esta perspectiva.
analítica para identificar melhor o grau de inovação e o escopo de vários
reformas em curso (como, por exemplo, foi feito com experiências anteriores, como
os de Racionalização Orçamental, Gestão por Objectivos ou com o chamado
Orçamento Base Zero). Desta forma, a gestão do
mudança nos serviços administrativos ou nas políticas públicas, evitando uma
visão excessivamente circunstancial ou sem fundamento. A perspectiva do
de onde partimos pode nos permitir questionar algumas hipóteses que têm sido
levantadas sobre a ineficiência e deficiências do setor público no que diz respeito à
as áreas de gestão privada e comercial, como contribuir em geral para a melhoria da
capacidade governamental e das modalidades de gestão da ação pública.
Um modelo de análise original
Para finalizar esta introdução, gostaríamos de situar nosso trabalho em relação

a outras publicações sobre o tema. Lembremos que este manual surge de
parte de uma comunidade científica cada vez maior, dedicada ao estudo
políticas públicas num grande número de países. Neste sentido, o nosso trabalho
não é uma contribuição que revolucione o estado atual dos conhecimentos e
conceitos existentes nesta área, nem uma mera compilação.
bibliográfica.
Acreditamos que a proposta que apresentamos tem pelo menos cinco
especificidades.
1. Esta é uma análise com objectivos operacionais: o facto de o

Os autores são professores de graduação e doutorado, e seus alunos devem
colocar em prática, por meio de trabalhos finais ou teses, os conceitos teóricos
que estão expostos a eles, exige que o esquema de análise proposto seja claramente
operacional. Tanto neste manual quanto nos cursos, pretende-se utilizar múltiplos
exemplos de observação direta ou de análises científicas realizadas (pelos próprios
autores ou por outros pesquisadores) para analisar a realidade
político-administrativo dos diferentes países.
2. Esta é uma análise comparativa: As dimensões utilizadas em

este manual para descrever, analisar, classificar ou relacionar observações empíricas
e hipóteses de pesquisa, permitir a comparação dos atores,
os recursos por eles utilizados, as instituições envolvidas e os produtos das políticas
públicas, ao longo das diferentes fases de um
política pública específica (análise diacrônica) ou na tomada de decisões e ações
vinculadas a uma ou várias políticas públicas e que são desenvolvidas em
vários enclaves ou países (análise síncrona).
3. As aplicações específicas provêm de países particularmente contrastantes:

Praticamente todos os exemplos utilizados neste manual provêm dos contextos de
cada autor, que por sua vez entendemos
INTRODUÇÃO 13
Eles oferecem um bom campo de comparação. De acordo com as tipologias comumente

utilizadas na comparação de sistemas governamentais (Lijphart
1984), os países citados são altamente contrastantes em relação à maioria dos
os critérios utilizados: nível de centralização; sistema governamental; diversidade cultural e
linguística; adesão à União Europeia e grau de europeização das suas políticas.
4. A análise combina aspectos substanciais e institucionais: Ou

nível das variáveis explicativas (conjunto de atores que utilizam recursos em
no quadro de certas regras institucionais) ou ao nível dos diferentes produtos de políticas
públicas (que vão desde a definição do problema público
execução e declarações avaliativas), a perspectiva institucional é
muito presente. Na verdade, dedicamos um capítulo às regras institucionais vistas como
elemento determinante do jogo entre atores. Da mesma forma, em
cada um dos capítulos dedicados aos diferentes produtos políticos
público procedemos à identificação dos elementos institucionais significativos. O facto de
estas regras serem conceptualizadas em termos de dimensões analíticas evidencia os
desafios político-institucionais, por vezes gigantescos, que o
políticas públicas representam e que podem ser equivalentes às implícitas pelo
conteúdo substancial das decisões tomadas.
5. A análise levanta questões específicas de gestão de políticas públicas:

modelo que aqui propomos para a análise empírica de políticas públicas
Abrange tanto aspectos comparativos como a análise dos possíveis resultados da
as políticas públicas aplicadas.
Este manual está estruturado em várias partes:
A primeira apresenta o referencial teórico da análise das políticas públicas,

com uma apresentação da literatura gerada pelas diferentes escolas e tradições neste
campo, procedendo-se à apresentação do quadro teórico específico
que selecionamos para nosso modelo.
A segunda parte apresenta as chaves para a análise de políticas públicas. São
Eles se concentram no comportamento individual e coletivo dos atores envolvidos
nas diferentes etapas da política pública. Nesta parte postula-se que o
o conteúdo substantivo e institucional da ação pública (variável a ser explicada) é
o resultado das interações entre, por um lado, as autoridades político-administrativas e, por
outro, os grupos sociais afetados positiva ou negativamente pelo problema coletivo que a
ação pública tenta resolver
(Variáveis explicativas). A atuação dos atores depende tanto dos recursos
que conseguem se mobilizar para defender suas posições, bem como os obstáculos
e oportunidades que lhes são concedidas pelas regras institucionais em vigor.
A terceira parte apresenta o modelo de análise. São identificados os elementos
constituintes de uma política pública e, voltando à análise cíclica
das políticas públicas, são analisados sucessivamente os processos de

incorporação dos problemas públicos na agenda, de programação das ações
públicas, de implementação dessas ações e de avaliação das ações.
políticas públicas.
Parte I
O referencial teórico
Nesta primeira parte apresentamos, de forma esquemática, o quadro

teórico geral em que se inscreve o modelo de análise de políticas públicas,
que será detalhado na segunda e terceira partes do livro.

Capítulo 1
Perspectivas teóricas na análise de políticas públicas
A análise das políticas públicas consiste no “estudo da ação dos

poderes públicos dentro da sociedade" (Mény e Thoenig, 1989:10). Está
Esta definição é geralmente compartilhada pela grande maioria dos autores que se
especializaram no assunto. A análise de políticas públicas foi e é um campo
multidisciplinar. Wildavsky o especifica (1979:15), quando, em defesa do
desenvolvimento deste campo de estudo, afirma: «A análise das políticas públicas é uma
campo aplicado cujo conteúdo não pode ser especificado através do que seria
os limites das disciplinas científicas, mas sim será a natureza do
problema colocado que determinará os instrumentos que deverão ser utilizados. Da
mesma forma, Muller (1990:3) menciona que “a análise das políticas públicas situa-
se na encruzilhada do conhecimento já estabelecido, do qual se extrai
emprestou muitos de seus conceitos essenciais.
Vejamos agora esquematicamente as escolas tradicionais de análise da
políticas públicas,2 para posteriormente apresentar o referencial teórico específico em
em que este manual se baseia.
1.1. As diferentes correntes na análise das políticas públicas
As diferentes escolas de análise são definidas de acordo com as perspectivas

teorias teóricas e normativas nas quais se situam os diversos autores. Em termos
gerais, distinguiremos três grandes correntes de análise de políticas públicas que
Eles perseguem propósitos diferentes sem serem mutuamente exclusivos. A primeira
corrente de pensamento relaciona a análise das políticas públicas e a Teoria do
Estado; A segunda centra-se no funcionamento da ação do
poderes públicos; A terceira, por sua vez, centra-se na avaliação dos resultados e
efeitos das políticas públicas.
3. Esta análise retoma parcialmente a apresentada por Corinne Larrue no livro «Analyser les politi
ques d'environnement» publicado pela editora Harmattan (Larrue 2000) e liga-se à já publicada
anos por Joan Subirats, “Análise de políticas públicas e eficácia da administração” (Subirats, 1989).
1.1.1. A ANÁLISE DAS POLÍTICAS PÚBLICAS E TEORIAS DO ESTADO
Para um primeiro grupo de autores, a análise de políticas públicas é um meio

para explicar os fundamentos da ação pública. Esta corrente, dominada e reivindicada
pela Ciência Política, pretende associar a análise das políticas públicas à filosofia
política e aos grandes temas da Teoria do Estado. Então, Meny
e Thoenig (1989) definem a sua abordagem como uma contribuição para questões
relacionadas com a “emergência e natureza do Estado” ou a “essência do político”.
Por sua vez, Jobert e Muller situam a sua obra "L'Etat en Action" na linha da
«preencher a lacuna que existe hoje entre a investigação política e as reflexões mais
gerais sobre o Estado na sociedade contemporânea» (Jobert
e Muller, 1987:67). Esta abordagem, que poderia ser descrita como europeia,4 enquadra
diferentes escolas de pensamento que Mény e Thoenig (1989:67) classificam
de acordo com três "modelos teóricos":
• O primeiro modelo situa-se numa perspectiva pluralista e concebe o Estado

como uma espécie de “janela” na qual seriam atendidos todos os tipos de questões.
das demandas sociais. As políticas públicas seriam respostas às demandas
sociais que deveriam ser analisadas a partir de uma lógica de otimização das
decisões coletivas e de racionalização de ambas.
processos de tomada de decisão e o comportamento dos “burocratas”
(em linha com a escola da “escolha pública”5 e a teoria da racionalidade
limitada6 ). Segundo esta concepção, a ausência de uma política pública, por
exemplo, em questões esportivas, indicaria a falta
problema público para resolver. Contudo, sabemos que também no
desporto, podem existir problemas públicos importantes (dopagem, corrupção
ligada às apostas, etc.) e a ausência de uma política pública
pode surgir não tanto da falta de caracterização, mas de um problema
de tais situações, como bloqueios ou ações corporativas ou privadas que
tentam controlar esse setor e assim evitar a ação das autoridades públicas.
• O segundo modelo de interpretação gira em torno da ideia de Estado

como instrumento a serviço de uma classe social (abordagem neomarxista ),
ou grupos específicos (abordagem neogerencial8 ). Desta perspectiva
4. Em contraste, fundamentalmente, com a abordagem americana da qual emergiu a análise de políticas

públicas. Esta abordagem europeia, próxima da Sociologia e mais tarde da Ciência Política, situa-se na linha da
reflexões sobre a teoria do Estado na Europa, cujas origens remontam fundamentalmente a Max Weber.
5. A escola denominada “escolha pública” baseia-se nos trabalhos de Buchanan e Tullock (1962). Deles
os principais representantes são Downs (1967) e Dunleavy (1986, 1991). Para uma visão crítica das principais
contribuições desta escola, ver Self (1993).
6. Ver Simon (1957) e Lindblom (1959).
7. A abordagem neomarxista foi desenvolvida, essencialmente na década de 1970, por sociólogos urbanos como
como Castells e Godard (1972) ou sociólogos alemães como Offe (1972) e Habermas (1973).
8. A abordagem neogerencial refere-se, por exemplo, à teoria das elites administrativas ou, de certa forma
mais extenso, à sociologia das organizações (Crozier e Friedberg, 1977).
O REFERENCIAL TEÓRICO 19
tiva, a análise da ação dos poderes públicos nos permitiria demonstrar

a pouca autonomia do Estado em relação aos interesses capitalistas e/ou
contra atores de organizações não públicas. Simplificando, diríamos que nesta
perspectiva, a política de saúde (por exemplo), teria muito a ver com os
interesses das empresas farmacêuticas. PARA
Nessa perspectiva, um problema social se torna um problema
público sobretudo, quando isso corresponde aos interesses das classes
(economicamente) dominante. A versão neogerencial deste segundo modelo
baseia-se numa interpretação semelhante, mas substitui o conceito de classes
dominantes pelo de elites.
• O terceiro modelo enfatiza a distribuição de parcelas de energia
entre os atores e nas interações entre eles, analisando a representação e
organização dos diferentes interesses setoriais ou de
as diferentes categorias de atores (abordagem neocorporativista9 ), ou
analisando as organizações e regras institucionais que enquadram tais
interações (abordagem neoinstitucionalista10). De acordo com a abordagem
neocorporativista, os funcionários públicos são em grande parte “capturados”.
pelos grupos de interesse (“clientes”) com os quais mantêm, no exercício do
poder público, relações privilegiadas e exclusivas. Aplicar
Tal abordagem à Suíça levar-nos-ia a considerar, por exemplo, que o Office
fédérale des vétérinaires é “propriedade exclusiva” dos grupos
agrícola e que isso explica a falta de articulação da mesma com entidades mais
gerais de saúde ou de controlo alimentar. Na França, o
A aplicação deste tipo de análise destaca, como fator explicativo da
funcionamento da administração central, o papel da elite que emergiu
da ENA e das "Grandes Écoles" e as relações privilegiadas que
Seus membros mantêm-se com os colegas que partem para o setor privado.
Em Espanha, o caso de algumas entidades reguladoras teoricamente
independentes mas fortemente condicionadas pelas entidades
ou empresas que deveriam controlar (Comissão Nacional do Setor Elétrico,
Comissão do Mercado de Valores Mobiliários, Confederações Hidrográficas,...),
poderiam servir de exemplo na mesma linha.
Como vemos, nos três modelos mencionados, a análise das políticas públicas
É ainda uma forma de verificar as hipóteses subjacentes em cada um dos
eles. A abordagem que defendemos, embora se ligue ao interesse em interpretar
O papel do Estado na sociedade procura conectar-se com a segunda e terceira correntes,
pois estas, mais do que interpretar, procuram explicar e avaliar.
9. Ver principalmente, no que diz respeito à França, os trabalhos de Jobert e Muller (1987) e, no que diz respeito
No que diz respeito à Alemanha, os de Lehmbruch e Scmitter.
10. Ver principalmente o trabalho de March e Olsen (1984) e a nossa própria abordagem (capítulo 5).
1.1.2. A EXPLICAÇÃO DO FUNCIONAMENTO DA AÇÃO PÚBLICA
Numa segunda perspectiva, procuramos explicar o funcionamento do

ação pública sem, no entanto, usar a análise de políticas públicas como
nova expressão do funcionamento geral do sistema político, mas como uma
significa compreender o funcionamento ou a lógica da ação pública (ver
Dente, 1985, 1993; Subirats, 1989; Gomà-Subirats 1998: 21-36). Não é sobre
justificar uma teoria, mas sim demonstrar constantes ou regras gerais inscritas no
funcionamento das ações públicas. Neste quadro, a análise de
As políticas públicas permitem a compreensão do funcionamento do Estado e, portanto,
mais amplamente, das áreas de convivência coletiva.
Vale lembrar que os trabalhos pioneiros na análise de políticas públicas realizados
por cientistas políticos norte-americanos das décadas de 50 e 60 tiveram origem em uma
contexto de busca da eficácia das decisões públicas através da sua “racionalização”.
Assim, os fundamentos desta corrente remontam a 1951 com a publicação de “As ciências
políticas nos Estados Unidos” de Lerner e Lasswell. Sem
No entanto, esta “ciência próxima dos problemas reais” foi logo dividida
em duas grandes escolas (W. Parsons, 1995:20). A primeira procurou desenvolver um
conhecimento mais amplo dos processos de formulação e execução de políticas públicas
(análise de políticas ) , enquanto o outro se dedicou ao desenvolvimento de um sistema
cognitivo utilizável para e nos processos de formulação e execução.
execução de políticas públicas (análise para política). É importante, sem
Porém, cabe ressaltar que as análises de um alimentam o outro e vice-versa. Então,
Mény e Thoenig (1989:65) levantam a diferença entre o cientista, interessado
no progresso do conhecimento, e o profissional, cujo objetivo é a aplicação
dos avanços científicos.
Essa perspectiva de análise das políticas públicas fundamenta seu corpus teórico
em diversas perspectivas científicas: a ciência administrativa, as ciências da
complexidade (especialmente da análise de sistemas), a sociologia da decisão (pública)
e, mais geralmente, a sociologia da ação coletiva, a
ciências econômicas e ciências da informação.
Quatro grandes figuras marcam esta escola. (Parsons, 1995; Mény e Tho enig,
1989). O primeiro é o cientista político norte-americano Lasswell (1951), de tendência
profundamente “gerencial”, que foi o principal inspirador desta corrente.
Suas obras procuraram deliberadamente estabelecer um diálogo entre
investigadores das ciências sociais, grupos económicos e decisores públicos, a fim de
melhorar a eficácia da acção pública. Em segundo lugar, destacaríamos Simon (1957),
cujo trabalho sobre processos de decisão humanos
orientaram este campo de estudo para a análise de processos de decisão
público (ver o conceito de "racionalidade limitada"). Lindblom (1959)
Também marcou o desenvolvimento da análise de políticas públicas, concentrando-a em
o estudo das margens de manobra dos decisores públicos (ver o conceito de «mudanças
incrementais»). Por fim, os trabalhos de Easton (1965),
foram pioneiros na aplicação da teoria dos sistemas ao mundo político, facilitando
litando assim o desenvolvimento dos principais conceitos da análise de políticas

públicas atuais.
Estes diferentes autores, pertencentes a escolas de pensamento por vezes
radicalmente opostas, marcaram o surgimento desta perspectiva, que
considera o Estado não mais como um ator único, mas como um sistema político
administrativo complexo e frequentemente heterogêneo, cujo funcionamento é
necessário compreender para poder, quando apropriado, fazer “previsões” ou
“recomendações”. Porém, também nesta corrente os autores apresentam nuances
ou mostram perspectivas diferentes.
• Alguns autores centram as suas análises nos processos de tomada de

decisão e nas estratégias dos actores. Este tipo de análise aborda,
por um lado, ao trabalho de sociólogos de organizações públicas —
representados na França principalmente por Crozier e Friedberg— e por
outro, ao trabalho inspirado na análise de sistemas.
aplicado às decisões humanas - em linha com as obras de Simon
e, na França, por Morin ou Le Moigne12— Esta corrente está interessada no
análise de sistemas-atores ou sistemas de ações concretas e encontra
aplicações profissionais na “gestão pública”, promovida fundamentalmente
pelo trabalho realizado no âmbito do
OCDE13 e que foi desenvolvido em escolas de gestão e faculdades de
economia em França, Espanha e outros países. Deve-se notar que este
a ótica é pouco sensível à análise de políticas públicas específicas
realizadas pelas administrações analisadas.
• Outros trabalhos centram-se em ferramentas e instrumentos de intervenção
pública. Neste quadro, predominam as abordagens económicas e,
fundamentalmente, a investigação em economia política.
Tais trabalhos analisam formas de ação pública com base na sua eficácia,
quer do ponto de vista macroeconómico (na linha de Paeto, Keynes e
Musgrave14), quer do ponto de vista microeconómico.
(principalmente o foco no cliente dos serviços públicos, elemento
fundamental da chamada «Nova Gestão Pública» ou «Nova Gestão
Público»15). As abordagens macroeconómicas centram-se nos efeitos que
as políticas públicas têm sobre a política económica. Ao estudar,
por exemplo, a política rodoviária nacional, concentre-se no efeito
que a sua construção pode ter nas taxas de desemprego, no apoio às
regiões periféricas ou na forma como os recursos são utilizados.
recursos públicos (financeiros).
12. Simon (1974), Morin (1977 e 1980), Le Moigne (1990).

13. Veja as publicações da PUMA (Public Management Administration» da OCDE
14. Keynes (1936), Musgrave (1959).
15 Ver a avaliação feita a este respeito por Emery (1995) ou Schedler (1995).
• Um terceiro grupo de trabalhos está interessado nas estruturas, procedimentos

e formas institucionais da administração pública. Esta abordagem
constitui a parte essencial das ciências administrativas e do direito
Administrativo ao focar na descrição das formas de funcionamento das
instituições administrativas, estudando, de forma mais
de forma ampla, o que Quermonne16 chama de políticas institucionais. Em
Em França, este termo refere-se a reformas administrativas, particularmente
a políticas de descentralização de poderes. Na Espanha tem havido muitos
estudos em Ciências da Administração
focado em reformas administrativas e elites burocráticas. Essa perspectiva
geralmente não está interessada em políticas públicas específicas.
levada a cabo pelas administrações que analisa, mas centra-se
mais perspectivas organizacionais ou institucionais.17
• Finalmente, durante vários anos foi desenvolvida uma perspectiva específica
sobre políticas públicas, que é conhecida como abordagem cognitiva,
“que busca compreender as políticas públicas como a expressão
de quadros cognitivos e normativos que constituem sistemas de interpretação
da realidade dentro dos quais os diferentes atores públicos e privados
podem situar as suas ações" (Muller, Surel 1998:47). Esse
abordagem enfatiza o papel das ideias e representações (ou
«enquadramento») na formação (e especialmente na definição) de problemas
que acabam sendo objeto de ação pública e que explicam a mudança
nas políticas públicas. O diferencial desta corrente de pensamento é que ela
enfatiza os princípios gerais, a argumentação e os valores que definem “uma
visão de mundo” que termina
refletir e/ou produzir políticas públicas (esta perspectiva gozou de notável
popularidade depois que o trabalho de Lakoff se aplicou a
cena política americana) (Lakoff, 2007).
Resumindo, podemos dizer que o que caracteriza esta segunda perspectiva é

a vontade de compreender a complexidade dos processos de decisão pública,
decompondo-os nas diferentes variáveis do objecto de análise (por exemplo
Por exemplo, a racionalidade dos atores, os processos de tomada de decisão dentro
das organizações, etc.). A abordagem que apresentamos pretende conter objetivos
científicos e operacionais. Como Friedberg aponta
(1993: 22), o analista “apresenta duas facetas interdependentes: por um lado,
produzir conhecimento concreto da realidade humana que deriva do contexto de
a acção analisada e, por outro lado, ajudar os envolvidos a situarem-se em relação
a esse conhecimento e, portanto, a tirarem consequências de tudo isto, integrando-
o nas suas práticas e modificando-as se necessário.
16. Na definição de Quermonne (1985:62), as políticas institucionais são políticas cujo objecto
fundamental é “a produção, transformação ou crise de instituições públicas ou privadas”. Veja também
Germann (1988:5-6).
17. Ver a este respeito as reflexões de Chevalier (1982).
1.1.3. A AVALIAÇÃO DOS EFEITOS DA AÇÃO PÚBLICA
Uma terceira escola de pensamento tenta explicar os resultados da acção

pública e os seus efeitos na sociedade com base nos objectivos que persegue e/ou
nos seus efeitos indirectos ou imprevistos. Se compararmos com o
precedentemente, esta perspectiva situa-se mais claramente na perspectiva da
avaliação do que naquela que seria típica do conhecimento ou da explicação. Faz uma
década que esta escola está particularmente na moda em muitas partes da Europa,
e também em França, Suíça e Espanha, países onde, é preciso dizer
passo, há um florescimento de iniciativas, colóquios e publicações sobre o
avaliação de políticas públicas.18
No domínio da avaliação, podem distinguir-se duas preocupações fundamentais.
• A primeira está relacionada ao desenvolvimento de uma metodologia e de um

própria “caixa de ferramentas” para o trabalho de avaliação. Nesse sentido,
muitos trabalhos focam na criação de métodos de avaliação aplicáveis às
atividades do setor público. A fundação de
Esses estudos são o tratamento estatístico de dados quantitativos, análise
multivariada (Maystre et al., 1994: método ELECTRE), comparação (quase)
experimental , análise de custo-benefício19 , etc. Está
perspectiva gerou uma literatura abundante, apresentada a respeito da
França em Delau et al. (1986), nas publicações anuais da
Conselho de Avaliação Científica20 e mesmo nos manuais de avaliação de
programas socioeconómicos recentemente publicados pelo
da União Europeia com o objectivo de facilitar a avaliação dos programas
relativos aos fundos estruturais europeus21.
• A segunda preocupação centra-se no processo de avaliação e na sua
execução em termos de melhoria da gestão pública e influência
18. A avaliação das políticas públicas em França tem tido um desenvolvimento notável tanto desde o
tanto do ponto de vista institucional como do ponto de vista científico; veja por exemplo o artigo de Duran P.
(1995) ou a ata do colóquio CURAPP (1993) sobre avaliação em administração; mais recentemente, os do
colóquio organizado pelo GAPP (Grupo de Análise de Políticas Públicas da Escola Normal
Superior de Cachan) em 1997 e publicado em 1998 (Kessler et al. 1998), também aquele organizado pela
Sociedade Europeia de Avaliação em 2000 em Lausanne com o tema «Levar a avaliação às pessoas entre os cidadãos
sociedade, gestão pública e política». Em relação à Suíça, ver o trabalho de Bussmann et al. (1998). Em
Espanha os trabalhos de Ballart (Ballart, 1991), os especialistas da Universidade de Sevilha, as publicações
recentes no País Basco (Ekonomiaz), a criação da Sociedade Espanhola de Avaliação ou a implementação
Os progressos da Agência Estatal de Avaliação de Políticas Públicas, ou de um Consórcio de Avaliação de
Políticas na Catalunha, também são uma boa prova de tudo isto.
19. A análise custo-benefício é frequentemente utilizada para a comparação de variantes extraídas em
execução de projetos de infraestrutura. Na Suíça, o Escritório Federal para o Meio Ambiente (OFEFP) tem,
por exemplo, um método para avaliar a eficácia e eficiência das diversas medidas utilizadas no combate ao
ruído: a redução do limite de velocidade, a cobertura das ruas, a construção de muros anti-ruído,
construção de túneis, etc. (OFEFP, 199?).
20. Conselho de Avaliação Científica (1993 a 1998).
21. União Europeia (1999).
sobre o processo de tomada de decisão. Muitos autores americanos e,

mais recentemente, os europeus dedicaram-se a esta questão; entre os
trabalhos realizados nos Estados Unidos podemos citar o já clássico da
Rossi e Freeman (1993), na França o de Monnier (1992), na Suíça o de
Bussmann et al. (1998), e em Espanha os de Ballart, Zapico ou Alvira.
Na Suíça, a avaliação das políticas públicas tornou-se

uma verdadeira profissão: há cientistas trabalhando nela em universidades,
em consultorias privadas e até em
próprias administrações, após a criação dos serviços de avaliação
tanto no Parlamento (Organe Parlamentaire de Controle de l'Admi nistration)
como no Governo (Service d'Evaluation du Conseil Fede ral). Uma
associação profissional (Société suisse d'évaluation,
SEVAL) garante a qualidade das avaliações realizadas (metaavaliações que
controlam o cumprimento dos padrões de qualidade, utilidade, ontologia,
etc., ver Widmer 1996 e 1999, e Widmer et al. 1996).
Em França, um movimento de profissionalização semelhante tem

vindo a tomar forma; Seu surgimento se deve à organização de
avaliação tanto a nível nacional como regional, bem como o desenvolvimento
das políticas europeias que impõem fases de avaliação, por exemplo,
o exercício dos referidos fundos estruturais europeus. Recentemente
Foi criada a "Sociedade Francesa de Avaliação", que visa tornar visível e
organizar melhor esta atividade. Contudo, continua a ser verdade que o
A avaliação de políticas não é uma prática comum na administração pública.
Há pouca divulgação do trabalho do Office Parlamentaire
Escolhas Científicas e Técnicas da Assessoria Parlamentar de Avaliação de
Políticas Públicas. Paradójicamente, cada vez com prefeito
A avaliação é frequentemente objecto de investigação científica realizada
por cientistas políticos (Duran, Monier 1992, Lascoumes, Setbon 1995,
Kessler et al 1998). O modelo francês caracteriza-se, portanto, pela frágil
envolvimento de instituições públicas, que também fazem pouco uso de
os resultados dos trabalhos acima mencionados para modificar suas políticas
(Setbon, 1985:15).
Em Espanha, cabe destacar a já mencionada criação da Agência

Estado, a consolidação progressiva da Sociedade Espanhola de Avaliação
e o surgimento e consolidação de cursos de pós-graduação em Madrid,
Sevilha e Barcelona. Da mesma forma, foram publicados trabalhos
significativos que coletam avaliações em campos emergentes.
Esta perspectiva avaliativa é geralmente coincidente ou concomitante com uma

perspectiva mais explicativa, ainda que do ponto de vista conceitual possam ser
dissociadas. A perspectiva de avaliação também é importante para nossos profissionais
modelo pio, pois se você quiser saber qual é o efeito das políticas públicas sobre o
problema coletivo que pretende resolver, conhecendo e medindo os efeitos desse
a política é muito significativa.
1.2. A análise das políticas públicas como “ciência da ação”
Mais do que se situar numa das correntes que acabamos de descrever, o

modelo analítico que apresentamos tenta recolher partes significativas de cada uma delas.
delas. O objetivo é contribuir para o estabelecimento de um diagnóstico, colocando
destacando os fatores que podem explicar o “bom” ou “mau” funcionamento das
políticas públicas na perspectiva da capacidade de produção dos poderes públicos e
de suas administrações e, portanto, avaliando
a eficácia das suas políticas e produtos. Com esta abordagem analítica queremos
descrever, compreender e explicar o funcionamento do sistema político-administrativo
como um todo e suas interações com atores não governamentais.
Procuramos, portanto, explicar os produtos ou serviços da administração pública,
tradicionalmente conhecidos como “outputs”22 , e a explicação dos efeitos (“impactos
e resultados”) que tais serviços causam nos grupos sociais.
que estão envolvidos em um problema coletivo específico.
Colocamo-nos portanto no quadro das chamadas ciências da ação,
tentando compreender a “lógica” das ações públicas através da reconstrução das
hipóteses (por vezes implícitas) nas quais as ações se basearam.
instituições públicas para resolver problemas coletivos.
A maior parte dos conceitos que aqui apresentamos são nutridos por diversas
fontes. Por um lado, a partir das contribuições do Centre de Sociologie des
Organizations (Crozier e Friedberg, 1977; Crozier, 1965 e 1991; Friedberg, 1993), bem como
bem como os trabalhos de sociólogos e cientistas políticos alemães da década de
1970 (Escola de Frankfurt), que por sua vez se conectaram com correntes neomarxistas.
(Habermas, 1973; Grottian, 1974; Offe, 1972). Em nosso modelo, as estratégias,
As ideias, interesses e modos de atuação dos atores dependem, essencialmente, de
fatores derivados dos recursos à sua disposição e da sua “posição”.
institucional”. O que requer um trabalho empírico de observação, que quer
ir além do fato de que existem “forças sistêmicas” que podem acabar explicando
tudo. Nesse sentido, abordamos o institucionalismo
centrada nos atores, dos quais Scharpf (1997) é um bom expoente.
A influência do trabalho do "Fors chungsverbund: Implementation politischer
Programme" do "Deutsche Fors chungsgemeinschaft" realizado entre 1976 e 1981
sob a direção de Mayntz também foi significativa.
22. O leitor encontrará termos em inglês que nem sempre traduzimos. Isso reflete a influência
da bibliografia anglo-saxónica e a utilização de trabalhos de campo comparativos realizados com base em queimadas
frequentemente produzidas em língua inglesa. A tradução de tais conceitos não é simples, pois
que certas traduções implicam noções diferentes daquelas que se pretende transmitir com os termos
originais. Mesmo assim, nos esforçamos para traduzir o máximo de conceitos possível.
Scharpf, Kaufmann e Wollmann23 (com quem Peter Knoep fel estava associado).
O trabalho deste grupo baseou-se evidentemente nos trabalhos anglo-saxónicos
relacionados com a execução de políticas públicas que foram publicados.
desde o início da década de 70 nos Estados Unidos e entre os quais se destacam
os trabalhos de Lindblom e Wildavsky24. Por fim, queremos enfatizar a importância
de trabalhos comparativos em políticas públicas, pois acreditamos que desta forma
Desta forma avançamos na definição de um quadro analítico comum aplicável a
diferentes países e regimes institucionais, que constitui de facto um dos
objetivos deste trabalho.
A perspectiva adotada caracteriza-se principalmente pelo fato de que:
• aborda uma política pública sob o ângulo específico de sua “lógica de

Ação"; O ponto de partida é a arena em que os atores políticos,
administrativos e sociais interagem numa determinada área;
• integra a influência das instituições no comportamento dos atores acima
mencionados e nos resultados substanciais da ação pública
(quando a primeira geração de análise de políticas públicas, em vez
variáveis institucionais desprezadas);
• dedica especial atenção aos recursos que vários intervenientes mobilizam
para fazer valer os seus interesses (permitindo uma melhor combinação
de análise de políticas públicas e contribuições de gestão
pública).
Por fim, apesar das influências teóricas mencionadas, acreditamos

que podemos distinguir a nossa abordagem de outras correntes contemporâneas
de pesquisa, assim:
• neoweberianismo, que pressupõe que os atores burocráticos, aproveitando-

se da rigidez ou, pelo menos, da inércia de certas estruturas e
regras administrativas, procuram obter sobretudo rendimentos situacionais,
em detrimento do conteúdo das políticas públicas pelas quais são
responsáveis;
• o neomarxismo, que, embora justificado, entende que o Estado tenta garantir
para si – além da sua legitimidade democrática originária – uma legitimidade
secundária através de políticas públicas que
ter a aprovação dos atores relevantes, tende a reduzir o papel dos
este último a um ato de dominação de classe social; sendo o estado
e as suas políticas são pouco mais do que instrumentos de poder e
repressão controlados por essa minoria de actores dominantes, quando antes são
23. Ver Mayntz (1980 e 1983).

24. Lester et al. (1987) apresentam uma boa síntese dos modelos de análise de execução
desenvolvidos durante as décadas de 70 e 80 nos Estados Unidos e na Europa. Ver também Parsons, 1995; Bohnert,
Klitsch, 1980.
tata a existência de margens de manobra significativas na tomada de decisões

decisões dos poderes públicos; • teorias de escolha
racional (“escolha pública”, “teoria dos jogos”)
postulam que as políticas públicas constituem, para os partidos políticos e
burocratas, uma mera moeda de troca no jogo eleitoral e/ou na aquisição de
vantagens pessoais (materiais e
imaterial); Diferimos desta perspectiva dado que um grande número de dados
Estudos empíricos destacam o forte caráter reducionista desta teoria;
• neocorporativismo, que sugere que o aparato político administrativo
foi "capturado" por grupos setoriais organizados cujos
comportamento se destina a ser modificado por meio de políticas públicas
(grupos-alvo) e que, consequentemente, o Estado é incapaz de desenvolver
e implementar intervenções de natureza redistributiva que possam beneficiar
grupos sociais não organizados que sofrem os custos da
um certo problema coletivo; Acreditamos que a evidência empírica não apoia esta
perspectiva teórica;
• pluralismo, que em seu sentido clássico defende a ideia de um “Estado janela”
atento a todas as reivindicações e demandas sociais, e
cujas políticas públicas refletem as prioridades de ação decorrentes do
sociedade civil como um todo; Do nosso ponto de vista há uma grande
número de problemas sociais que nunca se tornam problemas
politicamente reconhecidos devido à falta de “voz” daqueles que os sofrem, ou
devido ao bloqueio daqueles que deles se beneficiam, e acabam não sendo
suscetível à resposta de políticas públicas;
• sistemismo “puro”, que pode acabar não reconhecendo a autonomia
nem a intencionalidade dos atores das políticas públicas, cujo comportamento
seria simplesmente explicável em razão da função social.
que lhes é atribuído pelo seu ambiente organizacional direto; quando, por outro
lado, a realidade social nos mostra numerosos exemplos em que é colocada em
Demonstra a capacidade de ação dos atores mesmo quando as possibilidades de
manobra são teoricamente muito limitadas;
• a perspectiva comparativa em termos de sistemas políticos ("comparative
política"), que se baseia em comparações estatísticas e dados estruturais de
sistemas políticos sem analisar verdadeiramente o processo e os aspectos
qualitativos do próprio conteúdo do
políticas públicas (Hofferbert, 1974); uma vez que consideramos que tais
dimensões simplificam excessivamente quando se analisam políticas substantivas;
• a perspectiva crítica, que rejeita todas as perspectivas positivistas e racionalistas em

análise de políticas públicas e tem como foco a identificação dos
dimensões de poder e dominação implícitas nas ações públicas
(Fischer e Forester, 1993; ver também o debate entre empiristas e positivistas
apresentado em "Policy Studies Journal", volume 26,
Nº 1, 1998).
Embora não nos juntemos voluntariamente e incondicionalmente

a qualquer uma dessas perspectivas teóricas (brevemente apresentadas aqui),
Nossa abordagem permanece totalmente aberta a todas as hipóteses
provenientes de qualquer uma dessas teses. O modelo de análise apresentado trata
permanecer o mais aberto possível em relação a teorias específicas, a fim de
poder acomodar, no quadro das hipóteses de trabalho, a verificação empírica
de um amplo conjunto de postulados teóricos desenvolvidos no âmbito de
correntes tão divergentes como as já delineadas; sempre desde o
Os pesquisadores são capazes de operacionalizar seus conceitos e testá-los
empiricamente.
parte II
As chaves para análise
Nesta segunda parte apresentamos os elementos essenciais do nosso modelo

de análise de políticas públicas. Neste sentido, a nossa perspectiva centra-se na
análise do comportamento, individual e colectivo, dos actores
envolvidos nas diferentes etapas da política pública. Entendemos que o
conteúdo e características institucionais de uma ação pública (variável para
explicar) são o resultado das interações entre as autoridades político-administrativas
e os grupos sociais que causam e/ou sofrem os efeitos negativos
de um determinado problema coletivo. Problema que, justamente, a atuação dos
poderes públicos tenta resolver (variável explicativa). O jogo de
Estes atores dependem não só dos respetivos interesses, mas também dos recursos
que conseguem mobilizar para defender as suas posições relativamente aos
objetivos, instrumentos e processos de desenvolvimento de uma intervenção.
público. Assim, essa dinâmica ou jogo pode ocorrer tanto na definição do conteúdo
da política pública (aspectos conceituais e substantivos), quanto na
forma (aspectos operacionais que incluem procedimentos, organização,...) no
que seja realizado ou implementado.
Em qualquer caso, os intervenientes devem ter em conta os obstáculos e
oportunidades representadas pelas regras institucionais atuais. As (meta)regras
estabelecidas a nível constitucional e consequentemente aplicáveis a todos
políticas públicas, predeterminam, dado o princípio da hierarquia normativa,
as regras específicas vinculadas a uma determinada política. Estas regras específicas
terá, por sua vez, influência direta no acesso que determinado ator
Terá o espaço de política pública em questão e também o tipo de recursos que
poderá utilizar. Embora estas regras específicas pré-estruturem notavelmente o jogo
dos actores, devemos estar conscientes de que as próprias regras são,
na verdade, o resultado (parcial) de uma negociação sobre a própria formulação
da política em que intervieram (ou poderiam ter intervindo) os atores envolvidos nos
resultados substantivos que se pretendem alcançar com essa política e que são,
portanto, suscetíveis de mudança ou adaptação.
A Figura 1 resume os elementos básicos do modelo de análise de políticas
públicas que será utilizado neste livro.
Contudo, antes de desenvolver o conjunto de possíveis relações entre

atores, recursos e instituições de uma determinada política pública, vamos
avançar na definição de tais conceitos.
Os capítulos seguintes pretendem responder a quatro questões fundamentais:
Quais são os elementos constituintes de uma política pública (Capítulo
2) Como identificar e caracterizar as diferentes categorias de atores envolvidos
numa política pública (Capítulo 3)? Quais são os diferentes tipos de recursos que
os atores podem utilizar para influenciar o conteúdo e o processo?
de uma política pública (Capítulo 4)?Quais regras institucionais, gerais e
específicas, influenciam o jogo dos atores tanto no
momento de definição do problema público a ser resolvido, como na programação,
implementação e avaliação de uma política pública (Capítulo 5)?
No início da década de 1970, analistas de políticas públicas tentaram
ir além das análises jurídicas do sistema político-administrativo focadas
exclusivamente no estudo do grau de conformidade do ato administrativo
em relação à lei. Estas análises tiveram como objetivo garantir a proteção
protecção jurídica dos cidadãos contra possíveis abusos do Estado. Ao longo de
nesse período, o termo “políticas públicas” permitiu, pela primeira vez, integrar
num único conjunto as diretrizes, leis e decretos de um lado e, de outro, os
inúmeros atos de aplicação gerados pela implementação das referidas normas.
Durante este primeiro período, a análise das políticas públicas procurou explicar
o que passou a ser chamado de “défices de implementação”:
AS CHAVES DA ANÁLISE 31
Por que uma lei é aplicada ao pé da letra em um determinado lugar ou área?

enquanto a mesma lei, ao mesmo tempo, não se aplica em nenhum outro lugar? Ele
A descoberta de défices de implementação levou os juristas a questionar as
“desigualdades de tratamento” e, ao mesmo tempo, a questionar
aos políticos em relação à utilidade das legislações que geraram.
Na verdade, esta preocupação ainda hoje está presente quando falamos em
“desempenho legislativo” ou “impacto regulatório”.
Mais tarde, os analistas tentaram encontrar uma explicação para o referido
fenómenos de défice que, como amplamente demonstrado por vários estudos
empíricos, não eram de todo episódicos ou marginais. Em busca de fatores
explicativos, concentraram-se no papel dos atores públicos e privados
envolvidos na legislação e na sua implementação. Tais atores são pessoas físicas
ou jurídicas, com seus valores, interesses, mecanismos de defesa e com
capacidade de inovação e adaptação. Portanto, capaz de usar as políticas
público para atingir seus próprios objetivos. Na prática, as investigações realizadas
mostraram que as organizações e os seus representantes,
Na verdade, gozavam de ampla autonomia e espaço de manobra suficiente
tentar influenciar políticas públicas na direção de seus próprios interesses. Mas a
investigação também mostrou que a margem de autonomia
Variou significativamente se um ator ou outro foi considerado. Surgiu assim a
clássica questão do poder , mostrando a artificialidade da barreira criada entre a
análise da “política” e a análise das “políticas”. O
Os investigadores têm vindo a identificar, mais ou menos simultaneamente, a
disponibilidade e acessibilidade de que gozam diferentes tipos de actores em
relação aos recursos das políticas públicas, bem como o papel crucial desempenhado pelos
instituições (parlamento, governo, administração, poder judicial) nesse cenário de
implementação de políticas.
Actualmente, a análise dos recursos dos actores beneficia de uma
grande número de disciplinas acadêmicas que atuam no setor público englobadas
no termo gestão pública, enquanto a análise institucional tem sido vista
reforçada pela abordagem neoinstitucionalista (Hall e Taylor, 1996), perspectiva
fortemente implantada nas ciências económicas e políticas, bem como
em sociologia.

Capítulo 2
Políticas publicas
2.1. Políticas públicas como respostas aos problemas sociais
Toda política pública visa a resolução de um problema público reconhecido como

tal na agenda governamental. Representa, portanto, a resposta do
sistema político-administrativo a uma situação de realidade social considerada
politicamente inaceitável.
É preciso ressaltar que são sintomas de um problema social que
Geralmente constituem o ponto de partida da "consciência" e
debate sobre a necessidade de políticas públicas (por exemplo, falta de habitação,
degradação florestal, criminalidade causada pela toxicodependência, elevada taxa de
desemprego, etc.). Normalmente, às vezes
iniciais de qualquer intervenção pública, ainda não foram identificadas com precisão
as causas de um problema colectivo, nem se chegou a um consenso
entre atores públicos e privados na definição do problema a ser resolvido.
O crescimento do desemprego nos países industrializados e a situação precária da
os desempregados incentivam o Estado a estabelecer ou rever o seu sistema de seguros
do desemprego e tomar medidas que permitam a reintegração no mercado de trabalho
trabalho. A poluição atmosférica gerada pela produção industrial e o consumo de energia
fóssil no transporte rodoviário, entre outras coisas, acabam fazendo com que o poder
público estruture uma política de proteção ao meio ambiente.
meio Ambiente. A criminalidade urbana e a degradação do estado físico da
Os toxicodependentes constituem o ponto de partida de novas políticas de "redução de
danos", baseadas na distribuição de heroína ou metadona, sob estrita
exames médicos. Embora esta interpretação das políticas públicas como respostas
institucionais a estados sociais (em mudança) considerados problemáticos seja de facto
dominante no campo da análise das políticas públicas,
Devemos, no entanto, relativizar este postulado.
Por um lado, certos episódios de mudança social não geram necessariamente
políticas públicas, especialmente porque não são articuladas (o que pode ser devido a
à não visibilidade das consequências do problema, pois as questões levantadas só serão
observáveis no longo prazo, por falta de “voz” ou representação
influência política dos grupos afectados, entre outras causas possíveis) ou porque
nenhuma das alternativas de intervenção pública é viável e goza de consenso suficiente
(por exemplo, impactos eleitorais potencialmente negativos, ausência de
instituições político-administrativas disponíveis para implementar as medidas
de resposta, impotência para realmente modificar o comportamento de alguns atores
privados, etc.). É, portanto, aconselhável não continuar a imaginar esse tipo de janela de
Estado que responde igual e automaticamente a todas as
"demandas sociais", como a visão pluralista à qual algumas vezes sugerimos
fez referência.
Este ponto também levanta questões relacionadas com a forma como
define-se um problema social (Dery. 1984; Weiss, 1989), como ele acessa a agenda
governo (Kingdon 1984; Rochefort e Cobb, 1993), conforme definido
grupos-alvo, e a possível decisão de não interferir no
problema promovendo ou não uma solução coletiva (Bachrach-Baratz, 1962). Em cada
Num destes níveis existem múltiplos mecanismos de filtragem, que por sua vez são
oportunidades para alguns atores organizados que querem se opor ao reconhecimento
político de um problema ou mudança social, para manter o referido
questão fora da esfera político-administrativa.
Por outro lado, certas políticas públicas podem ser interpretadas não como uma
ação coletiva para tentar resolver ou aliviar um problema social (adaptação
ou antecipação de uma mudança social), mas como simples instrumento de exercício de
poder e dominação de um grupo social sobre outro. Como mencionamos, esta ideia de
controle ou “captura” das instituições públicas é
compartilhada, sob diferentes perspectivas, por diversas correntes já mencionadas.
Estamos situados num ponto intermediário entre a visão da janela de Estado
neutra e atenta a todas as demandas sociais, e a do Estado "cativo" e
manipulado por um grupo organizado. Nessa perspectiva, as políticas públicas
constituem uma resposta a um problema público que reflete um problema social
(mudança) que foi articulada através de mediadores (por exemplo, meios de comunicação
comunicação, novos movimentos sociais, partidos políticos e/ou grupos de interesse) para
serem posteriormente debatidos no processo democrático de tomada de decisão (Muller,
1990). O problema social é, deste ponto de vista, um
construção social e política. E acreditamos que este é o caso mesmo no caso de
acontecimentos excepcionais (por exemplo, o acidente nuclear de Tchernobyl, (Czada,
1991), as consequências humanas da doença das vacas loucas,
episódios de seca em Espanha, ou, num caso específico da Suíça, a chamada crise dos
fundos judaicos), dado que estes problemas e a sua conceptualização
Como tal, dependerá sempre das percepções, representações, interesses
e recursos dos diferentes atores públicos e privados envolvidos no processo
(Vlassoupoulou, 1999).
Não existe uma resposta institucional linear e mecânica que só possa
entendido como o resultado da importância ou pressão objetiva que gera
um problema coletivo. Esta resposta, se dada, é sempre colocada no
quadro de um exercício "redistributivo" (com vencedores e perdedores), no qual
centro de uma “mobilização de visões tendenciosas” (Schattschneider, 1960). O

presença insuficiente de forças policiais em áreas marginais com
elevada proporção de imigrantes caracterizados pelo seu elevado nível de violência
urbano, o fato de dar prioridade na regulação do trânsito às áreas residenciais e não aos
assentamentos populares mais afetados pela
o ruído e os perigos do tráfego de veículos, ou a falta de atenção do
"mobbing" em processos de regeneração urbana, etc., são exemplos que
Eles apontam nessa mesma direção. É problemático incorporar “beneficiários” e
“vítimas” num mesmo cenário que nada tem de neutro do ponto de vista
do ponto de vista político (como foi visto em vários estudos de campo, Terribilini,
1995 e 1999; Subirats-Rius, 2008).
2.2. Uma definição analítica
A expressão “política pública” é bastante recente. Foi introduzido na linguagem das

ciências políticas e administrativas europeias na década de 1970 como
tradução literal do termo «políticas públicas»25 . Este último deve ser diferenciado de
termo «política» («politics»), com o qual se costuma designar as interações e conflitos entre
os atores políticos mais tradicionais (especialmente os
partidos políticos, grupos de interesse, sindicatos ou novos movimentos sociais), que
procuram aceder ao poder legislativo ou governamental respeitando as regras constitucionais
e institucionais (designadas em inglês pelo
termo "política").
Como dissemos, não é o poder político como tal, mas o seu uso
para resolver problemas coletivos, que constitui o objeto essencial da
análise de políticas públicas. A noção de política pública refere-se a
Portanto, às interações, alianças e conflitos, num quadro institucional específico, entre os
diferentes atores públicos, parapúblicos e privados, para resolver um problema coletivo que
requer uma ação concertada. Posição
que tais problemas surgem em áreas específicas, o termo política(s),
que se tornou parte da linguagem comum após o nascimento do intervencionismo estatal na
década de 1930, é frequentemente utilizado em combinação com uma qualificação do campo
ou sector em questão (por exemplo,
"política energética", "política agrícola", "política urbana"). Mas a verdade
é que, já há alguns anos, o termo política pública, tal como é, tem sido
constituindo uma parte regular da linguagem e da atividade das administrações
públicos europeus.
Existem múltiplas definições do conceito de política pública. Na sua introdução à
análise de políticas públicas, Thoenig relatou, na década de 1980,
de pelo menos quarenta deles (Thoenig, 1985:3). Sem tentar reproduzir um
25. Em alemão é utilizado o termo "öffentliche Politik(en)", enquanto as expressões italianas "po
lítica(che) pubblica(che)" ou a francesa "politique Pública" são semelhantes à espanhola.
numa lista tão ampla, podemos lembrar algumas dessas definições. Assim, dos mais
abstrato ao mais operacional, citamos o seguinte:
• «Uma política pública é o que os governos decidem fazer ou não»

(Dye, 1972:18 e 1984:1)
• «Uma política pública é um programa de ação de uma ou várias autoridades
públicas ou governamentais numa área setorial da sociedade ou num determinado
espaço territorial» (Thoenig, 1985:6; Mény e Thoenig,
1989:130).
• «Uma política pública é composta por atividades orientadas para
a solução de problemas públicos, nos quais intervêm atores políticos
com interações estruturadas que evoluem ao longo do tempo»
(Lemieux, 1995:7).
Embora estas definições sejam muito diversas, todas elas tendem a acentuar alguns
fator, sean los atores investidos de poderes públicos, (Dye, Mény y Thoenig
entre os que acabamos de mencionar, bem como Sharansky 1970:1; Simeão 1976:548;
Heclo, 1972:85); sejam os problemas públicos a serem resolvidos (Anderson, 1984: 3; Pal,
1992 :2); sejam as soluções estatais adotadas (ver especialmente Laswell
e Kaplan, 1950:71; Jenkins, 1978:15; Brooks, 1989:6). Caminho Wildavsky
mais envolvente passa a defini-lo como um quebra-cabeça modelado pela inevitável tensão
entre “recursos e objectivos, planeamento e política, cepticismo e dogma” (Wil davsky,
1979:17).
Especialistas em políticas públicas concordam que é necessária uma definição
“operacional” para qualificar o objeto e campo de estudo desta disciplina26. É nesta
direção que aponta a definição que aqui propomos e
que retém os principais elementos sobre os quais existe um certo consenso em
A bibliografia.
Assim, na perspectiva que postulamos, uma política pública seria definida
como
uma série de decisões ou ações intencionalmente coerentes tomadas por

diferentes atores, públicos e por vezes não públicos - cujos recursos, ligações
institucionais e interesses variam - a fim de resolver
pontualmente um problema politicamente definido como coletivo. Esse
conjunto de decisões e ações dá origem a atos formais, com
grau variável de obrigação, visando modificar o comportamento dos
grupos sociais que, presume-se, deram origem ao problema colectivo a resolver
(grupos-alvo), no interesse dos grupos sociais que sofrem com a
efeitos negativos do problema em questão (beneficiários finais).
26. Ver Müller, 1990 p. 24.

Como vemos, esta noção de política pública incorpora o conjunto de atividades

regulatórias e administrativas que tentam melhorar ou resolver problemas reais. A maioria
das novas leis ou regulamentos só tem efeitos
quando os atores políticos, administrativos e sociais, enquadrados em diferentes quadros
institucionais e através de diferentes estratégias de interação, tomam
a decisão correspondente. Os efeitos desejados dependerão, portanto, de um conjunto de
decisões complexas encadeadas do centro à periferia. É
Esse conjunto de decisões e ações é o que definimos como “políticas públicas”.
Desde que sejam decisões que emergem de atores públicos
(embora ocasionalmente possam não ser) e que visam orientar o comportamento
de uma determinada população-alvo, de modo que um problema coletivo (que
a sociedade não está em condições de resolver autonomamente) pode ser resolvido através de
através de um esforço conjunto. A política pública incorpora, portanto, as decisões
correspondente a cada uma das etapas da ação pública e inclui
tanto as regras gerais e abstratas (leis, decretos, despachos, etc.), como os atos individuais
e específicos produzidos durante a sua execução (decisões administrativas, autorizações,
subsídios, etc.).
Nos seus primórdios, a maior parte da legislação do Estado liberal foi dedicada
estabelecer o quadro de condições que facilitarão a solução dos problemas através
da livre interação dos atores privados. Naquela época, a atividade pública limitava-se à
produção de leis e, em caso de litígio, à sua aplicação caso a caso pelos tribunais. É da
década de 30 e,
especialmente a partir da década de 1950, com o desenvolvimento do Estado-Providência, que
O setor público passou a propor intervenções diretas e específicas diante de problemas
específicos26bis. Este intervencionismo estatal gerou o aparecimento de verdadeiras
políticas públicas, tal como as definimos anteriormente. É de
Assim, quando políticos, gestores públicos e académicos começam a
questionando a eficácia e eficiência de diferentes instrumentos regulatórios, incentivos
económicos e, mais recentemente,
persuasão e informação (Knoepfel, Horber, 1990; Morand, 1991; Subirats,
1989).
A definição das políticas públicas que propomos visa, sobretudo,
isso é útil para análise. Contudo, é cada vez mais comum que
as próprias administrações referem-se às suas atividades utilizando o esquema analítico
das políticas públicas27 . Este quadro analítico permite ao observador
26bis. Ver a este respeito, e como exemplo desta alteração, o artigo 9.2 da Constituição Espanhola
quando afirma “Cabe ao poder público promover as condições para que a liberdade e a igualdade do
indivíduo e dos grupos dos quais faz parte sejam reais e efetivas; remova os obstáculos que impedem ou
dificultam a sua plenitude...»
27. Os termos “políticas públicas” e “políticas” (ou “políticas governamentais”) são aqui utilizados
como sinônimos. Contudo, alguns autores fazem uma diferenciação explícita entre eles: “em relação
Para os atores governamentais, as políticas referem-se a ações específicas que possuem selo oficial.
Para acadêmicos e pesquisadores, as políticas públicas referem-se a um conjunto de ações cujo
a maioria deles muitas vezes não é considerada como tal pelos atores governamentais" (Lemeiux, 1995:
1-2).
uma visão geral das diferentes atividades geradas por um conjunto

decisões políticas e administrativas muito variadas, (atividades que
os agentes públicos nelas envolvidos tendem muitas vezes a perceber de forma
fragmentada). Outra vantagem deste esquema é que permite esclarecer
distribuição das funções e responsabilidades políticas e administrativas de cada uma
das instâncias nos diferentes níveis do Estado. Também
nos permite distinguir atividades públicas que buscam resolver um problema
concretamente através da implementação de uma política pública específica,
as demais atividades do setor público que fazem parte da gestão do
todo o sistema político-administrativo. Portanto, nossa definição é
aplica-se sobretudo às chamadas políticas “substantivas” (Bussmann et al.,
1998), que se distinguem dos chamados "institucionais" ou
“constitucional” (Lowi, 1967; Quermonne, 1985). Estes últimos têm como
O objectivo é a reforma ou descentralização das instituições estatais (Quer monne,
1985:62) e não – pelo menos não directamente – a solução de um problema social.
23. Elementos constituintes de uma política pública
Na definição que propomos, vários elementos podem ser distinguidos

constitutivo de uma política pública.
a) solução para um problema público: uma política pública visa resolver um

problema social politicamente reconhecido como público. A definição proposta
supõe portanto o reconhecimento de um problema, ou seja,
a existência de uma situação de insatisfação social, cuja solução exige ação do
setor público. No entanto, alguns problemas que
que foram objeto de políticas públicas podem ser reintegrados na esfera privada
ou social e, portanto, desaparecer da agenda política.
b) existência de grupos-alvo na origem de um problema público:

Toda política pública busca modificar ou orientar o comportamento de grupos de
população específica ( grupos-alvo), seja diretamente ou agindo no ambiente
de tais atores. O tipo de
causalidade” (ver seções 3.3 e 3.4), pressupõe a coerência de
políticas públicas e leva à identificação de grupos-alvo
dessa política, isto é, os grupos sociais cujo comportamento, presume-se, gera
o problema que está sendo resolvido. Uma política deve identificar os “alvos”
ou grupos que precisarão mudar o seu comportamento para
tornar o ar mais limpo, para melhorar a segurança ou reduzir
desemprego. Se assim não fosse, estaríamos perante mais uma declaração de
boas intenções do que uma política autêntica.
c) coerência pelo menos intencional: uma política pública que quer

ser implementado, pressupõe um certo ponto de partida conceitual. De certa forma,
parte de “uma teoria da mudança social” (Mény e Thoenig
1989: 140; Muller 1985, 1995) – ou um “modelo causal” (Knoepfel et al.
1998: 74) que será aplicado para resolver o problema público em
pergunta. Também pressupõe que as decisões e atividades que são
realizados estão relacionados entre si. Assim, a falta de coerência manifestar-se-á
através de uma coincidência apenas ocasional de medidas que são
Dirigem-se aos mesmos grupos-alvo, mas na verdade não estão relacionados nem
mesmo por vontade própria do legislador. É o caso, por exemplo, da política energética
quando são introduzidas medidas para poupar
energia enquanto, por outro lado e ao mesmo tempo, o IVA aumenta
de produtos energéticos por razões puramente fiscais. Se a política energética não
propor entre as suas medidas a utilização de medidas económicas como mecanismo
de desincentivo ao consumo, não podemos
considerar as medidas fiscais como instrumentos dessa política, não
existe essa coerência intencional no tomador de decisão.
d) existência de diversas decisões e atividades: políticas públicas

Caracterizam-se por constituir um conjunto de ações que ultrapassam o nível
da decisão única ou específica, mas que não constituem uma declaração
de natureza muito ampla ou genérica. Uma simples declaração de política
governo afirmando que a AIDS é um problema público, sem
Isto define os grupos sociais que estão preocupados com a existência de tais
problema, nem as medidas a promover, não podem, por si só, ser consideradas como
uma política pública. Contudo, tal afirmação pode
(embora não necessariamente) contribuem para o surgimento de uma nova política
pública se for acompanhada de legislação sobre a matéria e que tal legislação acabe
sendo aplicada de forma concreta.
e) programa de intervenção: este conjunto de decisões e ações

Deve também conter decisões mais ou menos concretas e individualizadas (decisões
relacionadas com o programa e a sua aplicação). Mas atenção, se for um programa
de intervenção único que não tenha
continuação em outras ações, não devemos considerá-lo como um
política pública, mas um produto entre outros dos elementos constituintes de uma
política pública (capítulo 9.3).
f) papel fundamental dos atores públicos: esse conjunto de decisões e

ações só podem ser consideradas políticas públicas na medida em que
na medida em que aqueles que os tomam e os executam o fazem a partir da sua condição
dos atores públicos. Ou dito de outra forma, é necessário que seja
atores integrados ao sistema político-administrativo ou atores
entidades privadas que tenham a legitimidade necessária para decidir ou agir com base em
à representação legalmente fundada. Sem esta condição, um conjunto de

decisões (que podem de facto ser vinculativas para terceiros)
só pode ser considerada como uma política “corporativa (associativa)” ou
até mesmo "privado". Assim, diversas “políticas” levadas a cabo pelas empresas
multinacionais (tetos salariais, estratégias comerciais, sistemas de gestão
ambiental) decorrem de decisões e responsabilidades.
Estritamente interno.
g) existência de atos formais: uma política pública envolve a produção

de atos ou resultados que visam orientar o comportamento de grupos
ou indivíduos que, presume-se, originam o problema público a ser resolvido. Em
Neste sentido, a nossa definição de política pública pressupõe a existência de
uma fase de implementação das medidas decididas. No entanto, estudos de
políticas públicas têm mostrado que em
Em certos casos, o que acontece efectivamente é a não intervenção do actor
político administrativo ou a não utilização de determinados instrumentos de
intervenção. Neste sentido, é importante referir-nos às não decisões
(Dye 1972) ou não-ações (Mény, Thoenig 1981: 152), que alguns
Eles também são considerados políticas públicas. De
Na nossa opinião, estas não decisões só podem constituir políticas públicas se
forem acompanhadas de decisões formais paralelas. Tal
Seria o caso, por exemplo, de uma administração pública que decidisse
voluntariamente renunciar ao encerramento temporário de uma empresa
poluente para incentivá-la a cumprir rapidamente a regulamentação.
existir. Temos um exemplo semelhante quando os controles administrativos
não são utilizados no caso de empresas que adotam as normas ISO.
ambiental e que possuem um sistema de gestão ambiental bem estabelecido
estruturada.
h) natureza mais ou menos obrigatória das decisões e atividades:

Tradicionalmente, a maioria dos autores considerava natural o caráter
basicamente coercitivo das decisões dos atores político-administrativos (Mény
e Thoenig 1989: 132). No entanto, embora os atos públicos sejam impostos
pela autoridade legítima que investe o poder público,
A actual diversificação dos meios de acção e intervenção do sistema político-
administrativo é tal que esta vertente coercitiva pode acabar por ser mais a
excepção do que a regra. Quer seja
atividades públicas convencionais (Lascoumes e Valuy 1996) ou atividades
contratuais (Gaudin 1996; Godard 1997; Bressers Pereira,
1998), as formas de acção pública são actualmente tanto baseadas em
incentivos como coercivas. Assim, atualmente muitas intervenções públicas
são realizadas através de contratos entre o Estado e outros
administrações ou entidades públicas (gestão de resíduos, manutenção
rodoviária, desenvolvimento urbano, universidades), entre os poderes
entidades públicas e empresas privadas ou públicas, fundações ou

cooperativas, etc. (contratos de prestação de serviços com entidades
que exercem funções públicas como hospitais, concessionárias de
transportes públicos, instituições de formação, etc.) (Finger 1997;
Cheva lier 1981: Genoud, 2000).
O Gráfico 2 ilustra a articulação dos diferentes elementos constituintes

de uma política pública.
2.4. O ciclo das políticas públicas
Muitos autores30 tentaram delinear o desenvolvimento dos processos de

tomada de decisão e implementação de políticas públicas. A ideia geral que
emerge da bibliografia é a de um “ciclo” de políticas públicas que começa com
o surgimento dos problemas e continua até a avaliação dos resultados
obtidos, conforme mostra o gráfico 3. As questões que o analista propõe
serão diferentes em em relação a cada uma das sequências deste ciclo (ver
tabela 1).
Esta perspectiva cíclica das políticas públicas deve ser vista como um
quadro de referência e não como um esquema rígido. Como afirma Muller, “a
representação sequencial de políticas não deve ser usada mecanicamente.
Deveriam antes imaginar as políticas públicas como um fluxo contínuo de
decisões e procedimentos aos quais tentamos dar sentido» (1990: 33). O
regime proposto deve, portanto, ser visto mais como um apoio a esta procura
de sentido nas decisões tomadas no âmbito das políticas públicas, do que
como algo real e rastreável.
30. Veja a lista deles de Parsons (1995: 78-79).

Tabela
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Assim, mais precisamente:
• A fase de surgimento e percepção dos problemas poderia ser definida como

aquela em que uma determinada situação produz uma necessidade coletiva,
uma carência ou uma insatisfação identificável.
diretamente ou através de elementos que externalizam essa situação e antes
qual uma solução é procurada (Jones 1970). De forma mais geral,
poderíamos dizer que surge um problema quando a diferença
entre a situação actual e qual seria a situação desejável. Porém,
Nem todo problema social gera uma política pública. A passagem da
existência de um problema para o seu tratamento político decorre de uma
(re)“construção social” do problema em questão, que está ligada ao seu maior
ou menos incorporação na mídia (através do conhecimento científico,
a divulgação de informações, o lobby, a visibilidade das pessoas afetadas,
etc.).
• A fase de incorporação na agenda política corresponde à tomada

levado em conta, pelos atores decisivos do sistema político-administrativo,
esse problema entre as múltiplas demandas provenientes de
grupos sociais e até mesmo os próprios serviços públicos. Esta incorporação
na agenda pode, portanto, ser considerada como uma espécie de
filtragem de problemas por atores públicos (ver gráfico 4).
• A fase de formulação de políticas envolve, acima de tudo, uma definição

do modelo causal pelos atores públicos, uma definição em que
os atores sociais tentam influenciar em maior ou menor grau e,
Posteriormente, será realizada a formulação do programa de ação político-
administrativa, ou seja, a seleção dos objetivos, instrumentos e processos
que devem ser colocados em prática para resolver o problema em
pergunta. Aqui também poderíamos falar da existência de mecanismos de
filtragem e ajuste.
• A fase de implementação consiste numa adaptação do programa de formação

a política às situações específicas que terá de enfrentar (produção de
resultados). Esta é geralmente uma fase muito mais complexa
do que parece ou do que os analistas políticos muitas vezes imaginam.
Também aqui serão observados vários mecanismos de filtragem (não
execução, aplicação seletiva de medidas, etc.).
• Finalmente, a fase de avaliação - que também consideramos

como constitutivo de uma política pública – visa determinar os resultados e
efeitos dessa política em termos de mudanças no comportamento dos
grupos-alvo e em termos do grau de resolução do problema.
problema (que também não está isento de filtros ou possíveis vieses).
A interpretação das intervenções públicas como processos (resultado de

uma visão dinâmica que contrasta com a visão estática da perspectiva
jurídico tradicional) permite-nos demonstrar os referidos fenómenos de “filtro”;
como a não consideração, durante um processo de intervenção urbana, dos grupos
inicialmente identificados como beneficiários, ou a construção de linhas de alta tensão
sem ter em conta a proteção
da natureza, etc (ver Knoepfel et al. 1997). O Gráfico 4 permite localizar o
diferentes filtros ou mecanismos de seleção ao longo do ciclo de uma política pública:
seleção ou filtro na percepção dos problemas que são incorporados ao
agenda político-administrativa, um novo filtro na formulação das políticas públicas, outro
na implementação e, por fim, um filtro na avaliação.
A análise das políticas públicas nesta perspectiva cíclica (ou política
ciclo) gera vantagens, mas também tem seus limites.
Como vantagens podemos citar os seguintes elementos:
1) Permite ter em consideração a existência de ciclos de feedback ao longo de

todo o processo: por exemplo, quando um programa de formação
o desempenho político-administrativo é questionado devido à oposição que
surge no momento da sua implementação (oposição radical contra o
implementação de uma central nuclear que provoca a redefinição da política
energética; a oposição contra a expansão de um aeroporto que
provocar alterações nas bases da política de transporte aéreo).
2) A possibilidade de identificar, em cada uma das etapas, os desafios e

intervenientes envolvidos, reduzindo assim a complexidade dos métodos de
análise. Isto torna viável realizar uma análise da composição do
atores (público-privado, central-local) e examinar sua variação ao longo de todo
o ciclo (aparecimento e desaparecimento de atores ao longo
ao longo de cada uma dessas sequências).
A formulação, em cada uma das etapas, de questões analíticas, hipóteses e

teorias parciais permite melhorar a análise a partir dos diferentes
perspectivas disciplinares utilizadas: sociologia, direito, ciência política, economia,
geografia e, portanto, constituem subdisciplinas como design de ação
público (desenho de políticas), pesquisa para implementação (implementação de
políticas), avaliação de programas (avaliação de políticas), etc.
A combinação da análise de políticas públicas com uma visão racional de
ação pública (por exemplo, a ligação linear entre objetivos, meios e resultados que está
implícita nas estratégias de gestão da racionalização das decisões orçamentais –PPBS-
ou a chamada gestão por objetivos –MbO-,
etc.), permite, por exemplo, detectar erros objetivos cometidos na identificação de um
problema ou detectar erros ou lacunas existentes na fase de implementação.
Contudo, o modelo de “ciclo de políticas públicas” tem limites.

de um ponto de vista analítico (ver, por exemplo, Jenkins-Smith-Sabatier,
1993: 3-4).
Em efeito:
1) Esta é uma perspectiva descritiva que pode, em alguns casos, induzir em erro, dado
que o desenvolvimento cronológico da política não segue necessariamente a ordem
das diferentes etapas. Assim, um programa
pode começar a ser colocado em prática antes mesmo de sua formulação
preciso, especialmente quando se trata de enfrentar novos problemas.
Também poderá haver uma ruptura no processo quando as reformulações do problema
público e suas soluções surgirem antes das medidas.
inicialmente planejados são aplicados e/ou avaliados (por exemplo, este é o
caso da política de asilo na Suíça; ver Hagmann & Frossard, 2000,
ou o caso da política de imigração em Espanha no final dos anos 90, Su birats, 2003).
2) Esta perspectiva heurística não deve levar-nos a estabelecer um modelo

causalidade das políticas públicas, identificando as ligações lógicas entre as diferentes
etapas. Esta forma de encarar o problema implica
risco de dar coerência artificial às políticas públicas, tornando
O analista tende a construir conexões ou vínculos entre os fatos, mesmo
quando tais ligações não existem na realidade.
3) O modelo cíclico de políticas públicas tem como enquadramento uma interpretação

legalista da acção pública (perspectiva de cima para baixo) focada
na ação do Estado e não leva em conta a perspectiva segundo a qual
O ponto de partida são os atores sociais e seu contexto (perspectiva
baixo para cima). Assim, o modelo cíclico poderia, por exemplo, atribuir
erroneamente a redução do consumo de energia elétrica às medidas de
economia de energia e, ao mesmo tempo, redução do consumo
Pode advir do aumento dos preços ou do início de uma situação de crise
económica. Da mesma forma, muitas vezes “as soluções procuram
problema", e não o contrário. Um serviço estatal que corre o risco de ser
desmantelados procurarão um novo “problema” para sobreviver. Aceno
A oportunidade de contar com fundos europeus fará com que “emerjam”
problemas novos e imprevistos.
4) A perspectiva cíclica não nos permite ir além da análise sequencial e, sobretudo,

impede-nos de considerar o caso dos ciclos simultâneos ou dos ciclos.
incompleto. Por exemplo, para compreender a política de drogas é importante
dissociar os ciclos e identificar os diferentes pilares.
em que se baseia a política: repressão, prevenção, apoio à sobrevivência (em
relação à SIDA), distribuição de medicamentos
(metadona), controle médico (Moore,1976).
Apesar de todos estes inconvenientes, pareceu-nos importante manter

esta perspectiva sequencial no modelo de análise de políticas públicas, tendo em conta
as suas vantagens e desvantagens. Para nós constitui um quadro
referência, uma ferramenta pedagógica ou heurística que deve ser completada com
uma análise transversal das etapas de uma política pública. A referida análise transversal
assenta na análise aprofundada das principais chaves de leitura das políticas públicas: os
actores, os seus recursos e o quadro institucional no qual
suas interações acontecem (capítulos 3, 4 e 5, abaixo).

Capítulo 3
Atores de políticas públicas
Entendemos as políticas públicas como um conjunto encadeado de decisões

e ações resultantes de interações estruturadas e repetidas entre
diferentes atores, públicos e privados, que por diversas razões estão envolvidos
na emergência, formulação e resolução de um problema politicamente definido
como público.
Dedicamos este capítulo à análise dos diferentes tipos de atores envolvidos
nas políticas públicas, enquanto os capítulos seguintes tratarão, por um lado,
Por um lado, os recursos que estes atores dispõem para defender as suas
posições (capítulo 4) e, por outro, o contexto institucional que influencia os seus
padrões de comportamento tanto individual como coletivamente (capítulo 5).
Os três conceitos (atores, recursos e instituições) são os principais objetos
da nossa análise e os elementos sobre os quais construiremos o nosso modelo
de análise de políticas públicas (Terceira Parte).
3.1. «Atores Empíricos»
Dado que as políticas públicas especificam e materializam os resultados da

interações entre diferentes atores públicos e privados, é necessário antes
tudo define o conceito de ator. Com este conceito designamos tanto um indivíduo
(um ministro, um deputado, um jornalista especializado, etc.), como vários
pessoas físicas (formando, por exemplo, um escritório ou seção da administração),
ou também uma pessoa jurídica (uma empresa privada, uma associação, um
sindicato, etc.), ou ainda um grupo social (agricultores,
toxicodependentes, sem-abrigo, etc.)31 . Devemos enfatizar, no entanto, que um
grupo de indivíduos só constituirá um ator unitário sempre
e quando, no que diz respeito à política pública em análise, ela é apresentada e
atuar com homogeneidade interna quanto aos valores e interesses que defende
31. Notemos que todo grupo é sempre uma construção social (e política). A este respeito, veja o tipo
ologia de grupos sociais desenvolvida por Schneider e Ingram (1997).
e os objetivos que persegue. Não podemos, portanto, incorporar como ator um

"câmara municipal", se notarmos as divisões internas sobre o problema e a
soluções a adoptar entre os diferentes vereadores ou serviços municipais.
Nossa concepção de ator é inspirada na de Parsons. Segundo este autor,
Para analisar uma ação social é necessário atingir a unidade mínima que faça sentido, o
que Parsons chama de “uni-ato”. Este “ato elementar” é realizado por pelo menos um ator
em busca de um objetivo (isto é, um estado
futuro e desejável das coisas para as quais dirige a sua acção), através de diferentes
meios (Bourricaud, 1977:31). Assim, a noção de ator se referirá, segundo
caso, a um indivíduo, a um ou vários grupos de indivíduos, ou a uma organização,
este último definido em termos de ideias compartilhadas ou interesses comuns que
Eles unem seus membros. “Sem um interesse comum não há grupo”, lembra Olson.
no seu livro sobre a lógica da acção colectiva (Olson, 1978:29).
Todo indivíduo, pessoa jurídica ou grupo social é considerado um ator de
o momento em que, pelo simples fato de existir, pertence a um campo social
considerado relevante para a análise: «Um indivíduo num determinado quadro não acessa
a condição de ator em virtude de sua compreensão e de sua
controle dos acontecimentos, nem porque tomou consciência de seus interesses e de
suas possibilidades de atuação, nem, a posteriori, pelo fato
porque incorporou "o significado da história" ou do "movimento social", ou porque
participar na “produção social” (Sergrestin, 1985:59). « Obtém este estatuto pelo simples
facto de fazer parte do campo estudado, na medida em que
A análise do seu comportamento contribui para estruturar esse campo. Não é então
um problema de consciência, de lucidez ou de identificação: é uma simples questão de
facto, o que implica que acaba por ser uma questão de investigação »
(Friedberg, 1993:199). Nesse sentido, todo indivíduo ou grupo social envolvido
No problema coletivo que provoca a política pública, considera-se um ator potencial que
poderia fazer parte do “espaço” da referida política. Em
Na verdade, o comportamento mais ou menos ativo de um ator influenciará a forma como
aquele em que a intervenção pública acaba sendo concebida e colocada em prática
pergunta.
Uma definição do conceito de ator tão ampla como a que aqui propomos tem a
vantagem de permitir ao analista levar em conta todos os indivíduos e grupos sociais que
estão preocupados com um problema coletivo específico.
uma vez que esta perspectiva integra o facto de que nem todos os actores públicos e
Os privados intervêm de forma ativa e visível em todas e cada uma das fases das políticas
públicas. Por vezes a intervenção dos actores é directa e tangível, outras só pode ser
identificada indirectamente. Em alguns casos
A sua incorporação no âmbito do tema é tardia. Em outros casos, a implicação
de alguns atores é inconstante. Isto dependerá, entre outras coisas, da consciência que o
actor tem dos seus próprios interesses, da sua capacidade de mobilizar
recursos e construir coligações que lhes permitam defender os seus direitos, bem como
da sua decisão estratégica de agir ou permanecer voluntariamente à margem.
margem da arena decisória. Adotando o conceito de «atores empíricos»
proposta por Friedberg rejeitamos a distinção feita por vários autores

entre "agentes" bastante passivos, cujo comportamento é determinado pelo sistema
em que se movem, e “verdadeiros atores”, isto é, ativos e autônomos em relação ao seu
próprio contexto institucional e social.
Da mesma forma, a perspectiva adoptada leva a rejeitar a oposição formal
entre “ator” e “não-ator”. Com isto não questionamos o facto de diferentes indivíduos ou
grupos sociais terem, no quadro de uma política pública
determinados, com diferentes graus de organização interna, controlam diferentes recursos
e têm diferentes capacidades de mobilização externa. Em vez disso, sustentamos que
cada indivíduo ou grupo social afectado pelo problema
coletivo para o qual a política pública visa fornecer uma solução, é um ator (pelo menos
potencial), embora (momentaneamente) possa ser incapaz de realizar atividades
específicas durante uma ou mais fases do processo de intervenção pública.
Na verdade, a passividade de um ator – seja ela voluntária, o resultado da falta de
recursos ou causada pelo fato de ainda não ter tomado conhecimento de determinadas
consequências da política – constitui um fator explicativo do porquê de uma determinada
política pública ser implementada em detrimento de outra32 .
Também podemos encontrar actores que se opõem tardiamente a uma política
público, manifestando-se apenas na última fase da sua implementação; quer em
o calendário das negociações com os responsáveis pela implementação
(como aconteceu no caso dos produtores florestais, que apenas manifestaram
no momento da implementação da “lei de desmatamento”
analisado por Padioleau, 1982), ou utilizando instrumentos legais para se opor a uma
determinada ação (como acontece frequentemente com associações
de proteção ambiental quando se opõem às políticas de desenvolvimento urbano
e criação de infra-estruturas), ou mesmo tentar paralisar algumas obras no último
momento, bloqueando as máquinas, já esgotados todos os prazos e recursos legais.
Se o analista levar em consideração apenas o desempenho dos mais

ativos e empreendedores, e considera os grupos passivos como "não atores",
Assume então o risco de ocultar ou não levar em conta determinados fatores explicativos
do processo e do conteúdo final de determinada política pública.
Poderíamos dizer que existe o risco de os analistas por vezes adoptarem uma abordagem
demasiado elitista do jogo dos actores, não considerando suficientemente os efeitos
induzidos gerados pela passividade de certos grupos sociais.
ou atores político-administrativos envolvidos no problema coletivo que se coloca.
analisada, especialmente quando essa passividade pode ter sido procurada e pretendida
por outros atores interessados nela. É evidente que devido à abordagem empírica
utilizada, o analista tende naturalmente a centrar o seu trabalho no
comportamento dos atores mais ativos, pois é sempre mais fácil identificar
32. Da mesma forma que a “não decisão” é a expressão de uma das formas possíveis de poder
(de acordo com a famosa tese de Barach Baratz, 1970; ver também Wollmann, 1980,34), uma atitude
passiva (“não-ação”) é também uma das possíveis formas de comportamento dos atores de políticas públicas.
automóveis indivíduos, grupos informais e organizações formais que, com os recursos

necessários, participam continuamente na formação, adoção e implementação
na prática das políticas públicas.
3.2. Atores "intencionais"
Ao adotar um esquema “atuacional” (Berthelot, 1990:76), estamos reconhecendo a

intencionalidade da ação individual. Isto se desenvolve em um ambiente social que pode ser
considerado, alternativamente, como um
sistema de interdependência (Crozier e Friedberg, 1977; Boudon, 1979), como
uma etapa histórica (Touraine, 1984) ou como uma situação estritamente circunstancial. Em
todos estes casos, o comportamento de um ator não pode ser reduzido a uma
função, para uma função ou para outros tipos de atribuição. Em outras palavras, entendemos
que um ator sempre tem seu próprio espaço de manobra, maior ou menor em
cada situação. Na verdade, entendemos que não existe campo, seja social
ou político, perfeitamente estruturado, controlado ou regulamentado. Atores individuais ou
coletivos exploram conscientemente “zonas de incerteza” (segundo a expressão de Crozier,
1965) inerentes ao funcionamento interno
das organizações político-administrativas, às regras formais e às normas sociais, a fim de
promover os seus próprios valores, ideias e interesses. Eles têm
portanto, um espaço de liberdade e também de recursos (ver capítulo 4), que
Permite-lhes desenvolver estratégias e táticas, ou o que são os mesmos "comportamentos
referentes a fins" (Berthelot, 1990:80).
É evidente que o contexto em que os atores se movem tem uma influência, por vezes
muito significativa, nas suas decisões e ações. No entanto, o que estamos a dizer é que
esses factores institucionais ou sociais
não determinam de forma absoluta e linear as avaliações, decisões e
comportamentos dos intervenientes públicos e privados (ver capítulo 5). Portanto, não
partilhamos das teses que assumem que os fenómenos sociais, neste caso as políticas
públicas, têm uma natureza e leis tais que conduzem a
indivíduos executem quase imperativamente uma ação e não outra. Propomos, pelo
contrário, interpretar as políticas públicas como o resultado dos comportamentos de actores
(parcialmente) autónomos (Boudon e Bouricaud,
1990:301-309).
A área de incerteza é particularmente grande no caso de impactos
externos (acidente da central nuclear de Chernobyl, catástrofes naturais,
situações de emergência devido à seca, etc.). Nestes casos, presume-se que os
intervenientes no terreno reagirão “sem sistema”. Em situações deste tipo, observa-se que
as ações diferem em cada um dos grupos envolvidos (Czada,
1993; Vendedor-Lengen et al., 1998; Schöneich et al. 1998) e mesmo dentro
deles (Müller, Zimmermann et al., 1997).
Isto não significa, de forma alguma, que vejamos os actores como seres perfeitamente
racionais, motivados apenas pela maximização da sua utilidade perfeita.
pessoal, tanto material quanto abstrato, e totalmente informado, conforme sugerido por
o modelo “homo oeconomicus” tão apreciado , pela economia neoclássica.
A racionalidade dos indivíduos e dos grupos sociais é sempre encontrada
“limitado” (Simon, 1957) por razões cognitivas, afetivas, culturais, etc.
Portanto, o comportamento de um ator nunca pode ser reduzido à sua dimensão
puramente instrumental, isto é, para a consecução de um objetivo definido ex ante graças a
a uma decisão baseada unicamente na reflexão e na escolha perfeita do
melhor ação alternativa possível. Os atores são parcialmente calculistas e interessados na
satisfação das suas necessidades pessoais (racionalidade teleológica).
ou utilitário, "Zweckrationalität", nas palavras de Max Weber), mas, por outro lado,
Orientam também a sua ação com base na defesa e promoção dos valores coletivos
(racionalidade axiológica, “Wertrationalität”). É importante lembrar disso
dupla motivação ao tentar interpretar os comportamentos dos atores no quadro
Assim, os funcionários podem, ao mesmo tempo que tentam melhorar o
condições de vida dos desempregados, trabalham com o interesse de evitar o
desaparecimento do seu serviço (por exemplo, se as funções que desempenham podem
acabar por ser privatizadas). Serviços sociais dependentes da Igreja
Católicos, podem envolver-se altruisticamente na rede pública de ajuda domiciliária aos
idosos e, simultaneamente, podem tentar reforçar a sua presença espiritual e alargar o
quadro da sua mensagem católica.
(por exemplo, versus outras religiões) na comunidade (ver Gentile, 1995).
Consideramos que os atores são racionais, pois se preocupam com o
consequências das suas próprias decisões e ações, embora nem sempre sejam capazes
de antecipar e controlar os efeitos induzidos das suas ações e, sobretudo,
os efeitos negativos que resultam da agregação de comportamentos individuais
(Boudon, 1977). Ao mesmo tempo, sugerimos uma interpretação muito ampla do
as intenções e interesses que sustentam toda a atividade humana. As motivações de um
ator são múltiplas, principalmente porque dependem da biografia
do indivíduo ou grupo social em questão, bem como de cada situação específica
que gera limites e oportunidades de ação. É por isso que falamos
da “racionalidade situada”. Caberá ao analista interpretar o
ações individuais e coletivas baseadas nos raciocínios e antecipações que resultam de
cálculos estratégicos mas também, e simultaneamente, baseadas na situação de
desconhecimento ou no grau de intuição do
atores, suas emoções ou sentimentos, ou mesmo o peso de fatores históricos em certos
casos (Friedberg 1993:211).
Resumindo, o perfil de um ator de política pública pode ser estabelecido
assim (Crozier e Friedberg, 1977:55-56):
• Não é muito comum que um ator defina seus objetivos de uma forma
claro, explícito e coerente. Depois que a ação for iniciada, você poderá alterar
objetivos porque as consequências imprevistas de suas ações ou
os dos outros forçam-no a reajustar a sua perspectiva, a reconsiderar a sua
posição. O que num determinado momento foi considerado um meio, foi

torna-se um alvo ou vice-versa. •
Embora às vezes pareça errático, o comportamento dos atores
Sempre tem um significado que o analista deve tentar decifrar. Os limites e
oportunidades que surgem em uma determinada situação
Podem ajudar a explicar atitudes e iniciativas de actores que aparentemente
se desviam das suas estratégias previsíveis. Cada ator adapta seu
comportamento para poder participar do processo de políticas públicas e ser
reconhecido socialmente pelos demais atores envolvidos,
com base na sua apreciação subjectiva do contexto institucional e no que
entendem ser as estratégias de outros actores. Tudo isto pode por vezes gerar
coligações “estranhas”, como poderia ser o caso da Suíça e dos seus
Cantões alpinos, produtores de energia hidroeléctrica (em que dominam os
governos de centro-direita) com os partidos Verdes e/ou o
socialistas contra os outros cantões (consumidores de electricidade), com a
perspectiva de introdução de um imposto sobre fontes de energia não
renováveis (coligação que ocorreu na Suíça em 1998/99).
Ou as estranhas coligações e coincidências entre actores com interesses muito
diferenças que causaram a crise da seca na Catalunha, dada a necessidade
evitar restrições ao consumo interno na região metropolitana
de Barcelona em 2008.
• Dois aspectos complementares caracterizam o “instinto estratégico” de

um ator (segundo a expressão de Crozier et de Friedberg). Por um lado, é
posição é ofensiva quando tenta aproveitar oportunidades para
melhorar a sua própria posição e fazer valer os seus interesses imediatos
(entrando diretamente no jogo do conteúdo substancial das políticas públicas).
Mas, por outro lado, seu comportamento é defensivo quando tenta
manter ou ampliar a sua margem de liberdade, ou seja, a sua capacidade de
agir mais tarde, se desejar (jogo indireto com o conteúdo institucional de uma
política pública). Deste ponto de vista, cada ator
Ele pesa os ganhos de curto prazo e os benefícios de longo prazo de um investimento.
longo prazo, o que pode incliná-lo a agir ou "jogar" em um ou mais dos
as fases de uma política pública.
3.3. Os tipos de atores
Na perspectiva adotada para analisar os atores das políticas públicas, a primeira

coisa que propomos é identificar e delimitar o espaço no
quais atores irão intervir (3.3.1). Dentro deste espaço, podemos
distinguir os atores das políticas públicas com base na sua natureza pública,
isto é, os atores político-administrativos, com status de tais (3.3.2), ou de
seu caráter não público, ou seja, os atores que pertencem às esferas que
chamamos de socioeconômico e sociocultural (3.3.3). Os actores privados podem ser

dissociados em grupos-alvo (actores cujo comportamento é politicamente definido como
a causa (in)directa do problema), beneficiários finais de uma
política pública (atores que sofrem os efeitos negativos do referido problema e cuja
situação pretende ser melhorada através da intervenção pública)
e terceiros, indiretamente afetados pela ordem pública, sejam eles
positivamente (=beneficiários) ou negativamente (=afectados), reunindo assim ambas as
categorias de todos os actores cuja situação pessoal é afectada.
é modificado pelas políticas públicas mesmo quando estas não os identificam nem como
grupos-alvo nem como beneficiários finais. Os três principais tipos de atores mencionados
constituem o que chamamos de triângulo.
dos atores (3.3.4).
3.3.1. O ESPAÇO DE UMA POLÍTICA PÚBLICA
Os elementos-chave da perspectiva adotada conectam um problema que

É considerado solucionável na esfera pública, com a atuação dos poderes públicos e
demais atores envolvidos naquele problema. Dentro do espaço de um
política, esse conjunto de atores interage. A estruturação desse espaço não é
É neutro, pois produz efeitos tanto no comportamento dos diferentes atores como nas
modalidades de ação escolhidas no momento da intervenção pública. O espaço de uma
política pública é determinado, entre outros fatores,
pela própria lógica do Estado de direito. Embora os atores públicos do sistema político-
administrativo sejam aqueles que tradicionalmente, e especialmente a partir de
do surgimento do Estado-Providência, gerir ou representar a “coisa pública”, isso não
impede a presença e intervenção de outros atores. Na verdade, o
O princípio do Estado de direito, bem como a própria concepção democrática, requerem a
participação de actores privados cujos interesses e objectivos são afectados de alguma
forma pelo problema colectivo que está a ser tentado.
resolver. Dessa forma, o espaço de uma política pública é o mais ou
menos estruturado, formalizado e povoado por atores públicos que interagem
com graus variados de intensidade com atores não públicos, possibilitando estratégias de
ação alternativas.
Uma política pública, portanto, é concebida e gerida por atores públicos e privados
que, juntos, constituem uma rede (muitas vezes muito) complexa de interações, que
apresenta tanto problemas de interação horizontal
(relação entre atores do mesmo nível governamental) e vertical (relação entre atores que
operam nos mercados europeu, estatal, subestatal e
local). Apesar de pertencerem a organizações diferentes e representarem interesses
muitas vezes opostos, esta multiplicidade de atores, que partilham o mesmo
menos os mesmos tópicos de debate em relação ao problema colocado, formam o que
o que chamaríamos de espaços de interação. As fronteiras de tais espaços são muitas
vezes difíceis de delimitar, especialmente quando se pretende especificar quais são.
atores periféricos. E isto é particularmente pertinente nas fases iniciais

do surgimento de novas políticas públicas.
Por outro lado, de forma mais simples, é possível identificar no espaço de
uma política pública, um núcleo de atores que, além de possíveis conflitos,
Têm um interesse (quase) vital em não perder a sua posição e, por isso, pretendem
controlar, e até mesmo limitar, o acesso a esse espaço para novos atores. Esta "comunidade
política" (o que Richardson e Jordan chamaram de comunidade política,
Richardson-Jordan, 1979) é frequentemente subdividido em diferentes coalizões
("coalizões de defesa", segundo termo de Sabatier, 1993) que, ao mesmo tempo
Ao mesmo tempo que lutam para fazer valer os seus próprios interesses ou ideias, também
procuram diferenciar-se de indivíduos e grupos que operam fora do país.
aquele espaço Não é incomum que os atores no espaço de uma política pública
alguns acabam desenvolvendo, por exemplo, uma linguagem própria e coerente
com a "sua" política, controlando os circuitos de informação ou tentando evitar
uma “politização” (entendida como expansão e grau de abertura) dessa política que poderia
implicar o risco de superpovoar o “seu” espaço.
O espaço da política agrícola, por exemplo, inclui actores tão diversos
como grandes empresas internacionais de rações para gado ou de produtos auxiliares
(fertilizantes, produtos fitossanitários), produtores de agricultura intensiva ou produtos
orgânicos, pequenos agricultores e
indústria agroalimentar que inclui cadeias de distribuição. Ele
espaço de política pública de saúde reúne faculdades de medicina, hospitais
propriedade pública ou privada, serviços de saúde pública, seguradoras, associações de
pacientes e, certamente, fabricantes de produtos farmacêuticos. Ou como
último exemplo, o espaço da política ambiental reúne simultaneamente diferentes setores
industriais poluentes, eco-indústrias (empresas produtoras de equipamentos antipoluição),
organizações de defesa ambiental
e alguns serviços públicos. Via de regra, os espaços de políticas públicas pouco mudam em
sua composição. Com o tempo, uma coligação minoritária pode tornar-se dominante, ou a
relação de poder entre os actores centrais
e as instalações poderão sofrer modificações; mas é raro que a composição dos atores e,
consequentemente, a sua diferenciação do resto do sistema, seja questionada
ou é fundamentalmente modificado.
Exemplos de mudanças de atores no espaço de políticas públicas
Eles podem estar relacionados a:
• Uma mudança radical na percepção do problema: quando o consumo de

As drogas deixaram de ser vistas como um simples problema de repressão criminal, para
tornou-se uma questão que envolveu também mecanismos de apoio
que permitiu a sobrevivência das pessoas afetadas, a política em questão
ampliou seu espaço para assistentes sociais, médicos (para prescrição
e controle de metadona) e até mesmo para companhias de seguros. Algo aconteceu
semelhança na política hidrológica em Espanha quando eclodiu o conflito em
relação ao Plano Hidrológico Nacional no início do século XXI, com o
corporação de novos atores (ecologistas, profissionais de

aventura, biólogos e outros acadêmicos, que começaram a interagir a partir
concepções de fundo ("nova cultura da água") muito diferentes daquelas
dos atores tradicionais do setor: irrigadores, hidrelétricas, construtoras de
reservatórios e engenheiros especializados.
• Forte oposição de certos actores: no caso do

construção de infraestrutura ferroviária (Rail 2000 na Suíça, TGV em
França ou o AVE em Espanha) a oposição do ambiente ecológico desapareceu
levando as autoridades a incluí-los sistematicamente no
espaço da política de transporte ferroviário.
A saída de certos atores do espaço da política pública: pequenos agricultores

suíços de montanha, acreditando que a política agrícola oficial se concentrava
excessivamente nos interesses dos agricultores simples
e postulando uma reorientação radical do mesmo, abandonaram o espaço de
tal política, a fim de criar uma nova na qual pudessem se expressar mais
satisfatório. Em França, a Confédération Paysanne, um sindicato agrícola minoritário,
tentou um processo semelhante. Enquanto na Espanha é
O mesmo acontece na silvicultura, à medida que os proprietários florestais tentam
cada vez mais fazer ouvir a sua voz no “espaço” ambiental, abandonando o quadro
agrícola clássico.
Como pode ser visto, dentro desses espaços de políticas públicas
Neste caso podemos observar a presença de atores públicos e privados.
3.3.2. ATORES PÚBLICOS
Se assumirmos que um denominador comum de políticas públicas está sendo

constituído por um conjunto de atividades que normalmente são realizadas por
intervenientes públicos, é essencial definir, com a maior precisão possível,
as características que permitem que os atores públicos sejam diferenciados dos atores públicos
privado. Por outro lado, a definição de actores públicos deverá permitir-nos distinguir
uma política pública das políticas que classificamos como
«corporativas» o «privadas».
Para tanto, acreditamos que seria de pouca relevância definir os atores aos quais
baseiam-se exclusivamente na forma jurídica dos atos que produzem.
Durante muito tempo, os atos administrativos foram considerados o elemento básico
que definiria formalmente a atividade pública. A convocação
ir a tribunal, declaração de imposto de renda ou licença de construção
para iniciar alguns trabalhos, são um exemplo deles. Por se basearem no
lei, tais atos administrativos devem estar em conformidade com ela e podem estar
sujeitos ao controle judicial de um tribunal administrativo. Porém,
Pode acontecer que, de uma forma completamente legal, os actores públicos escapem
ao controle da jurisdição contenciosa-administrativa. O interesse que o Estado

pode ter ao agir fora do quadro estrito do direito público é evidente.
Ao atuar na esfera do direito privado, o Estado escapa aos limites que
impõe o respeito pelos princípios da acção administrativa (por exemplo
necessidade de base jurídica, igualdade de tratamento, proporcionalidade) e o
direito público que o rege (ver Manfrini, 1996, Martín Retortillo, 1996). Está
A “fuga” do direito público leva o Estado e as instituições públicas a adquirirem
participações em sociedades anônimas, a criarem fundações de direito privado ou
mesmo sociedades de economia mista, associando-se a atores
privado. Actualmente, em França, na Suíça e em Espanha, há cada vez mais
além de organizações que desempenham funções públicas utilizando os meios que
oferece direito privado. Estas são, por exemplo, organizações que geram
bens ou serviços para a população ou empresas dos setores energéticos
(EDF, Energie de l’ouest Suisse SA, Endesa), telecomunicações (França
Telecom., Telefónica, SWISSCOM) ou transporte (SNCF, Aena, CFF-SA), ou
saúde (sob formas de acordos entre administração e operadores privados). A um
nível mais local, algumas sociedades prestam serviços ambientais
(empresas de incineração de resíduos domésticos, serviços de distribuição de gás
agua, etc.), de transportes (sociedades locales de transportes o de promoción de
residências, empresas concessionárias, etc.), ou de muitos outros tipos (atividades
desportivo, cultural, social,...)
Ao utilizar o direito privado, o Estado e as diferentes instituições públicas
podem escapar com sucesso aos controlos administrativos e judiciais. Sem
Contudo, isso não significa que deixem de intervir como poder público. Portanto,
As políticas “paraestatais” executadas neste quadro continuarão a ser políticas
públicas e a administração atuará nelas como um ator público.
Porém, ao sair do âmbito do direito público, gera-se um problema
de controle político em relação à atuação dos poderes públicos. As decisões
administrativas de direito público podem, em princípio, ser
sujeitos a debates parlamentares específicos, embora sejam da responsabilidade
do Executivo. Por outro lado, atos de autoridades públicas que não sejam decisões
públicas no nível formal são mais difíceis de controlar pelo Legislativo.
Consequentemente, o grau de controlo político efectivo não é um critério suficiente
para definir um actor como público ou privado, particularmente num contexto de crise.
período de liberalização, desregulamentação, prestação privada de serviços públicos
e até privatização de vários serviços públicos (como os casos
já mencionado telecomunicações, transportes, correio, electricidade e gás).
Para os actores políticos envolvidos no jogo de poder, a fronteira entre
atores públicos e privados é um elemento importante para a elaboração de seus
estratégias. Diante de um problema social ainda não assumido pelo Estado, os
atores políticos podem propor tanto a introdução de uma nova política pública
(mais ou menos politicamente dispendioso), ou a implementação de uma política
“corporativo” ou “privado”, acordado com outros atores envolvidos na questão.
Os exemplos de políticas deste tipo são numerosos. Podemos mencionar:
• política salarial (contratos coletivos)

• padronização voluntária de empresas (certificação através do
padrões ISO), ou
• as convenções acordadas com o setor bancário visando o controle
de fundos potencialmente relacionados com lavagem de dinheiro ou fraude
fiscal.
Avançando na definição de atores públicos a que nos referiremos, um

mais uma vez, ao termo clássico de sistema político-administrativo inicialmente proposto
por Easton: «O sistema político-administrativo compreende o conjunto de
instituições governamentais (parlamento, governo), administrativas e judiciais de um
país, que tenham capacidade, aparentemente legitimada pelo
ordem jurídica, para estruturar qualquer setor da sociedade por meio de decisões
dotadas de autoridade. Estas decisões são produto de processos político-administrativos
que se realizam de acordo com regras processuais que estabelecem
precisamente interações internas e externas” (Easton, 1965:25).
Algumas dimensões desta definição do sistema político-administrativo, bem como
dos atores públicos que constituem os seus elementos fundamentais, merecem destaque:
• O elemento clássico desta definição reside na afirmação do assim

soberania dos atores públicos: presume-se que o Estado é o único que
goza de um poder de coerção sobre todos os outros subsistemas da sociedade
e sobre os cidadãos (monopólio da violência legítima de acordo com
Max Weber).
• As organizações administrativas do sistema político administrativo

Constituem um centro de gravidade importante e relativamente independente
(em relação, por exemplo, a governos e parlamentos) no conjunto de instituições
de um Estado.
• A noção de interação sugere a existência de relações recíprocas

entre os subsistemas. Na verdade, o subsistema político-administrativo
Transforma demandas “sociais” (insumos) em ações estatais obrigatórias
(produtos).
• A definição distingue entre interações externas (relações de influência recíproca

entre o sistema político-administrativo e o seu ambiente,
por exemplo, processos de consulta para projetos de lei e decretos realizados
com setores interessados, ou consulta pública antes da concessão de licenças
de exploração) e interações dentro do setor
público (por exemplo, processos de consulta entre serviços relacionados com
"estudos de impacto ambiental", ou
processos de consulta interministerial antes da apresentação de novos projetos
contas). Normalmente para cada tipo de interação existem regras

condições precisas definidas em leis e regulamentos.
Contudo, é importante notar que alguns intervenientes privados nos quais

o Estado delega uma parte de suas prerrogativas, elas de fato pertencem, mesmo que seja
indiretamente, ao sistema político-administrativo. Esses atores geralmente
São designadas pelo termo "administrações parapúblicas" (ou paraestatais).
Este fenómeno de interpenetração dos sectores público e privado encontra-se em múltiplas
áreas de intervenção em toda a Europa (Mény e Thoenig,
1989; Linder, 1987: 113-116; Germann, 1987; Malaret, 1993).
Estas administrações paraestatais podem assumir várias formas:
Entidades públicas criadas por lei e que gozam de uma certa autonomia e liberdade
de iniciativa, como é o caso das universidades, entidades (públicas) de rádio e televisão,
agências que controlam aeroportos, entre muitas outras.
• organizações de economia mista e privada: sociedades locais de promoção

económica ou de construção de habitação, ou sociedades a nível estatal
• organizações privadas: caixas econômicas, empresas de serviços, etc.,

desde que estejam sob o controle de atores político-administrativos
seu.
• organizações sociais: fundações, entidades sem fins lucrativos, mas

na verdade dependente de organizações públicas
Para definir os atores públicos envolvidos em uma política pública, recorremos à

noção de acordo político-administrativo (APA – ver capítulo
8.2), entendido como o conjunto de atores públicos, estruturados pelas regras
de direito que rege as competências e os processos administrativos, bem como
por outras regras institucionais mais informais, envolvidas na elaboração e
execução de uma política pública. Esta noção baseia-se na existência de uma
responsabilidade pública e correspondente controle direto do governo sobre
tais intervenientes, pelo que não inclui intervenientes privados. É diferente, portanto, de
la noción de «redes de políticas públicas» o «redes de actuación pública» (policy
redes) (Le Gales, Tatcher, 1995; Richardson-Jordan 1979; Rodhes, 1981;
Marin-Mayntz, 1991; e Atkinson-Coleman, 198934). No entanto, esta noção
é usado aqui a partir de uma perspectiva de análise de políticas públicas, ou seja, o
quadro ou acordo político-administrativo é analisado com base no seu impacto
34. Ver apresentação do conceito por Clivaz (1988). Na Espanha ver Jordana, 1995, e Chaques,
2004.
no processo das políticas públicas analisadas e não em si (ver Capítulo 8).
Se o elemento definidor for o controle governamental, a investigação

sobre os atores públicos deve partir da ideia de que os objetivos e processos
aspectos internos de tais organizações explicam, pelo menos parcialmente, a
comportamento desses atores e, de forma mais ampla, a forma como
Eles desenvolvem e implementam políticas públicas. As estruturas e regras
processuais de uma administração pública impedem que um interveniente individual aja
forma completamente autônoma. O princípio democrático e o do estado de
A lei exige que os intervenientes públicos estejam subordinados aos níveis de
gestão que são politicamente responsáveis. E isso pode, sem dúvida, penalizar
ator no momento da implementação de uma política pública específica.
Estes atores podem tentar libertar-se desta tutela, criando coligações político-
administrativas fora da sua organização formal. Então, para se libertar
do seu quadro institucional, que podem considerar demasiado estreito ou limitador,
os intervenientes públicos criam novas (para)estruturas e organizações que,
Por exemplo, tornam possível uma colaboração mais estreita com intervenientes
privados nas políticas públicas. Essa colaboração pode assumir diversas formas
institucionais que discutiremos em detalhe mais tarde.
3.3.3. ATORES PRIVADOS
Os actores privados também participam na constituição e estruturação

do espaço de uma política pública, sem implicar controle governamental
diretamente sobre suas ações. Simplificar ao máximo a bibliografia disponível para
A este respeito, podemos detectar duas posições principais: “pró-controlo” versus
“anti-controlo” (Sabatier, Mazmanian, 1979). Os primeiros defendem a necessidade de
reforçar as intervenções estatais em benefício dos atores que sofrem com a
efeitos negativos do problema coletivo que a política pública tenta resolver.
Estes últimos, pelo contrário, defendem aqueles cuja liberdade
de atuação e seus interesses poderão ser limitados pela aplicação das medidas
previstas na política pública em questão.
Propomos, ao analisar empiricamente a formulação e implementação de
políticas públicas, distinguir, além destes dois grupos de atores
entidades privadas que chamamos de “grupos-alvo” e “beneficiários finais”, outra
mais o que chamaríamos de “terceiros grupos”.
Os grupos-alvo são constituídos por pessoas (físicas ou jurídicas) e
organizações que reúnem essas pessoas, cujo comportamento é considerado
politicamente como a causa direta (ou indireta) do problema coletivo que a política
pública tenta resolver. Consequentemente, as decisões e ações do
os grupos-alvo são, ou podem ser, o destino final de uma intervenção específica
pelas autoridades públicas. A política pública correspondente impõe
obrigações ou confere direitos (por exemplo, autorização para construir,
proibição de trabalho nocturno, subsídios agrícolas, limites de velocidade nas estradas,

etc.). O legislador e/ou a administração consideram que através de tais
medidas, os grupos-alvo modificarão o seu comportamento e, portanto, o problema
coletivo que motivou a implementação da política pode ser resolvido ou melhorado.
Os beneficiários finais incluem as pessoas (físicas ou jurídicas) e os

organizações ou entidades que os agrupam, a quem o problema coletivo
afeta diretamente, sofrendo seus efeitos negativos. Tais atores podem esperar, como
resultado da execução eficaz das políticas públicas, uma (eventual)
melhoria da sua condição económica, social, profissional, ambiental, etc. Os beneficiários
finais são, portanto, os intervenientes que podem beneficiar, em menor ou menor grau,
em maior grau e de acordo com os objectivos da política em questão, da modificação do
comportamento dos grupos-alvo. Quase sempre os indivíduos que
que compõem este grupo de atores são mais numerosos e difíceis de mobilizar e
organizar os grupos-alvo, uma vez que as consequências positivas previsíveis que
podem surgir da política ainda não foram alcançadas, ou os seus benefícios potenciais
serão difundidos entre grupos muito vastos (como
Isto ocorre, por exemplo, com políticas que visam reduzir a poluição atmosférica)
Finalmente, o terceiro grupo inclui o grupo de pessoas (indivíduos e

pessoas jurídicas) e organizações que representam os interesses dessas pessoas,
que, sem que a política pública lhes seja dirigida diretamente, vêem como seu
situação individual e/ou coletiva pode ser modificada mais ou menos
permanente. Tal modificação pode ter caráter positivo ou negativo. No
No primeiro caso, as pessoas são definidas como beneficiárias, por vezes involuntárias,
da execução de políticas públicas; Por outro lado, o termo afectado aplica-se a grupos
de pessoas que são impactados negativamente pela política.
negativo. Estas duas subcategorias de actores tenderão a apoiar ou a
opor-se a políticas públicas que modifiquem indiretamente a sua situação, o que
pode levá-los a formar coligações com os beneficiários finais (no caso de
beneficiários) ou com os grupos-alvo (no caso dos afetados).
Para ilustrar nossa abordagem ao tema, podemos apresentar alguns
exemplos típicos de atores de políticas públicas:
• Os grupos-alvo da política ambiental são geralmente os causadores da poluição

ou os poluidores (industriais, artesãos, agricultores...) cujas emissões poluentes
se pretendem reduzir; o
Os beneficiários finais são todos aqueles cujo ambiente é afetado
pelas diferentes fontes de contaminação de um lugar (seres humanos
e ambientes naturais); Os beneficiários são os industriais que desenvolvem
tecnologias novas e menos poluentes (eco-indústrias), e os afectados são
aqueles que já não conseguem comercializar as suas tecnologias.
contaminantes ou consumidores que em alguns casos devem
pague um pouco mais por determinados produtos.
• Os grupos-alvo da política agrícola são, de acordo com a fórmula utilizada na

maioria dos países europeus, os agricultores
cujos produtos são subsidiados; Os beneficiários finais são os
consumidores que desfrutam de preços mais baixos; os beneficiários são os
indústrias agroalimentares, e os afetados são os ambientalistas que vêem
o meio ambiente se degrada devido a práticas agrícolas intensivas,
pequenos agricultores cuja produção não é subsidiada, bem como países
terceiros que importam produtos que competem artificialmente com a sua
produção nacional devido ao dumping
que representa o subsídio que os agricultores europeus recebem para
suas produções.
• Os grupos-alvo da política de combate ao desemprego são as empresas que

devem contratar; Os beneficiários finais são os desempregados com probabilidade
de serem contratados; Os beneficiários são as agências ou
empresas de emprego que intervêm como intermediárias no mercado
de trabalho, e os afectados são aqueles que vêem os seus rendimentos limitados pela
os aumentos dos impostos que financiam, pelo menos parcialmente, as medidas
de combate ao desemprego.
Nem sempre é fácil definir as diferentes categorias de intervenientes. Tal definição

Depende da perspectiva em que nos colocamos. No âmbito do mesmo
políticas públicas, podem surgir conflitos (entre os próprios atores) em relação
à definição precisa dos grupos-alvo e beneficiários da política
pública.
3.4. O “triângulo de atores” de uma política pública
Os diferentes tipos de atores que mencionamos constituem o que

Chamamos isso de “triângulo de base” de uma política pública. As autoridades
político-administrativo (atores públicos), grupos-alvo e beneficiários finais (atores privados)
constituem os três pólos deste triângulo.
Os atores privados sobre os quais a política pública impacta indiretamente (terceiros
afetados ou beneficiados) estão localizados na periferia desses três pólos.
(ver gráfico 5).
Para (re)construir este triângulo, o analista deve tentar identificar o
atores “reais” a quem o problema coletivo a ser resolvido é responsabilidade de
direta e indireta, bem como as hipóteses (muitas vezes implícitas) nas quais
se baseia a ação pública. Na verdade, todas as políticas públicas podem ser interpretadas
como uma construção teórica cuja coerência e racionalidade estão em questão.
«(A) política pode ser considerada como uma construção teórica, pois implica uma
representação a priori das medidas a implementar, da conduta
dos atores, o processo a seguir e os efeitos que ocorrerão no
sociedade" (Perret 1997:292). Podemos chamar esta construção teórica

«modelo causal» (Knoepfel et al., 1998:74ss) ou «teoria da mudança social» (Mény
e Thoenig, 1989:140ss; Müller, 1985, 1995). Tal construção inclui uma hipótese causal e
uma hipótese de intervenção cuja análise permite identificar
melhorar as ligações entre os diferentes intervenientes e a forma como podem ser
modificadas após a intervenção pública.
A hipótese causal fornece uma resposta política à questão de quem
ou o que é "culpado" ou "objetivamente responsável" (isto é, deixando de lado
possíveis “culpas” subjetivas do problema coletivo a ser resolvido. Ao estabelecer uma
hipótese causal, os grupos-alvo e os beneficiários finais são de facto designados. Este
tipo de imputação de responsabilidades ocorre com base em
de julgamentos de valor políticos, portanto baseados em uma certa definição do problema
(quadro) (Fisher, 2003) e destaca a maneira específica como o
problema em um determinado momento e lugar. Além disso, as incertezas científicas
sobre o funcionamento eficaz (objetivo) do problema e
do sector em que pretende intervir pode limitar muito a possibilidade
identificar corretamente os grupos-alvo que estão na base do problema.
Assim, por exemplo, a teoria económica não nos diz nada que possamos considerar
definitivo sobre as causas macroeconómicas (estruturais e/ou situacionais) e individuais
do desemprego. O funcionamento dos ecossistemas
e a evolução dos fenômenos antropogênicos sobre eles (gênese do
ozônio terrestre, efeito estufa, aumento da temperatura do planeta)
Eles continuam a ser objeto de inúmeras controvérsias científicas. A estrutura de
a rede de tráfico e consumo de heroína, bem como o perfil e os comportamentos dos

toxicodependentes, não são totalmente visíveis para o observador externo.
Neste sentido, é muito importante que as autoridades político-administrativas

conheçam e compreendam os factores e efeitos da mudança social e
os problemas coletivos que dela surgem, se quiserem modificá-los. Mas
Para conseguir isso, o Estado depende muitas vezes de informações que controla ou
São parcialmente produzidos por actores privados e, muito particularmente, pelos grupos-
alvo do problema social a resolver. Esta dependência funcional dos poderes públicos em
relação a determinados grupos-alvo pode, por vezes, permitir
estes últimos apresentam informações distorcidas ou tendenciosas, atribuindo ao
comportamentos de outros grupos a causa do problema público (o que pode provocar a
formulação de uma hipótese causal alternativa). Por exemplo, os agricultores que
contaminam as águas subterrâneas com resíduos de fertilizantes
uso, conseguiu por muito tempo ficar fora de qualquer regulamentação estadual,
argumentando que o prejuízo à qualidade da água potável era
resultado, sobretudo, da poluição doméstica e industrial.
A ineficácia e os efeitos perversos de determinadas políticas públicas são
frequentemente causados pelo estabelecimento de hipóteses causais falsas ou parciais. O modelo
causal (ou “definição do problema”) que foi hegemônico por muito tempo no
a política agrícola baseou-se essencialmente nos efeitos dos subsídios
no rendimento dos agricultores, ignorando os efeitos em termos de sobreprodução de
produtos agrícolas, ignorando também os impactos ecológicos da exploração intensiva.
Na política de melhoria do tráfego rodoviário,
Há muito que se assume (e ainda há actores que o defendem) que o aumento da oferta
de infra-estruturas (construção de novas estradas, auto-estradas, auto-estradas, estradas
ou túneis) permitiria resolver a situação, sem ter em conta o
efeitos que tal aumento provocaria na procura de mobilidade (aumento correlacionado
do número de automóveis em circulação, com novos processos de congestionamento).
Da mesma forma, o modelo causal da política de transporte público começou
da suposição de que um aumento na oferta e uma redução nos custos seriam
suficiente para induzir o abandono do uso do transporte privado
e será substituído pelo transporte público. No caso da política de prevenção da SIDA,
esta foi inicialmente atribuída exclusivamente à
chamados de “grupos de risco” (homossexuais e dependentes químicos), gradativamente
pouco pode ser considerado um problema de saúde pública em geral. Nos Estados
Unidos, a luta contra a pobreza baseou-se, na década de 1960, na imagem unidimensional
de uma “cultura da pobreza” (Lewis, 1972) (aceitação da
marginalidade e perfis culturais característicos), o que, como ficou evidente
Posteriormente, tornou-se indefensável.
A hipótese de intervenção, nesse sentido, tenta estabelecer como o problema
coletivo poderia ser resolvido ou mitigado por meio de uma política pública.
determinado. Define as modalidades de intervenção estatal que influenciarão o
decisões e ações de grupos-alvo designados, para que sejam
ser compatível com os objectivos politicamente definidos. Os poderes públicos podem

impor a estes grupos uma modificação do seu comportamento.
forma coercitiva (por exemplo, através de obrigações, proibições, sistemas
de autorizações prévias, etc.), induzem-na através de incentivos económicos positivos ou
negativos (por exemplo impostos, isenções fiscais, subsídios),
ou mesmo sugeri-lo através da mudança de referentes, percepções ou modificação e
manipulação de símbolos e informações (por exemplo, campanhas de conscientização,
programas de treinamento). A eficácia de cada uma das formas de
a acção estatal, ou a sua combinação, para resolver um problema colectivo depende,
entre outras coisas, da relevância prática da hipótese “behaviorista”.
ou mudança de comportamento em que se baseia. Na política de redução do número de
acidentes de trânsito, assumiu-se que o elemento central era
modificar o comportamento dos motoristas mais relutantes em cumprir as
regras de trânsito, e para isso a chamada “licença de pontos” foi introduzida em alguns
países, preferindo esta opção a outras medidas alternativas que
Eles podem afetar os fabricantes de automóveis ou o projeto das estradas.
Na luta contra a toxicodependência, os instrumentos de acção escolhidos pelos
intervenientes privados e públicos podem mudar significativamente, dependendo
que os toxicodependentes são vistos como “desviantes” e criminosos que
deve ser submetido a sanções policiais e judiciais, ou, partindo da ideia de
"redução de danos", como os pacientes que devem receber apoio médico e promover a
sua reintegração social. O Estado está de alguma forma obrigado
antecipar as possíveis reações dos grupos-alvo em que se concentra, se desejar modificar
o seu comportamento de uma forma mais ou menos visível.
Para que esta previsão seja possível, as instituições públicas podem

realizar (como fazem em alguns países) um processo de consulta e negociação
(pré-parlamentar) com as partes envolvidas e/ou lançar uma implementação mais ou
menos participativa de políticas públicas. Essas duas estratégias
visam aumentar a aceitação e a legitimidade da intervenção
estado do ponto de vista dos grupos-alvo, mas também do ponto de vista do
beneficiários finais e terceiros. Poderíamos dizer que, na prática,
Isto transforma o processo numa certa “coprodução” de políticas públicas, que
que, ao nível da implementação, conduzirá a diversas tarefas relativas
a execução é delegada a organizações paraestatais ou privadas. Exemplos disso são a
ajuda aos pacientes com SIDA em Espanha, a administração de
quotas leiteiras na maioria dos países europeus, controlo da origem dos fundos bancários
na Suíça ou apoio psicológico e material a pessoas sem endereço fixo em França.
Postule que uma política pública se baseia em um modelo causal (isto é, em

hipóteses causais e de intervenção), muitas vezes implícitas, parciais e incertas,
É o resultado de uma interpretação instrumental e racionalista das intervenções públicas.
Esta visão pode obviamente estar sujeita a críticas. Contudo, devemos ressaltar que,
mesmo que uma política pública fosse
adotado e executado por um motivo diferente da busca pela solução de um

problema colectivo (por exemplo a afirmação simbólica do Estado; a saída para o
passagem de um imprevisto que o obriga a “agir” rapidamente; competição eleitoral;
prestígio pessoal, organizacional ou institucional; discriminação de uma classe social),
os instrumentos aplicados acabam gerando
sempre novas condições de enquadramento para os intervenientes públicos e privados, e
Os efeitos induzidos podem acabar influenciando os processos de mudança social.
Além disso, dado que toda política pública intervém na definição das relações entre
os três grupos de atores identificados, tem um caráter intrinsecamente redistributivo. Na
verdade, a política pública gera, em todos os casos,
uma mudança nas atribuições materiais e simbólicas de que gozam os diferentes atores,
impondo custos (induzidos por mudanças de comportamento) aos atores.
grupos-alvo pretendidos e concessão de vantagens (relacionadas com a melhoria da
sua situação pessoal) aos beneficiários finais da acção pública. Ao transformar estes
efeitos redistributivos entre indivíduos e grupos em objectivos
social, a análise das políticas públicas também visa responder a um dos
as questões clássicas da ciência política "Quem ganha o quê e quando?"
(Quem ganha o quê e quando?, Laswell, 1951), ou dito de outra forma: quem ganha
e quem perde?
Até aqui argumentamos que as políticas públicas visam resolver um problema
coletivo e, consequentemente, modificar o curso da mudança social a que respondem.
Para isso, o ator público deve designar o
grupos-alvo cuja maneira de fazer as coisas (ou cuja passividade) é uma das causas
consequências (in)diretas da situação considerada inaceitável do ponto de vista
política. Uma vez formulada essa hipótese causal, os atores públicos
deve então aplicar, de acordo com a hipótese de intervenção
politicamente concebidos, certos instrumentos e procedimentos que efetivamente gerem
mudanças no comportamento dos grupos-alvo. De
Na verdade, o modelo causal de uma política pública constitui sempre uma representação
normativa do funcionamento da sociedade e do comportamento do público.
atores privados. A sua validação situa-se ao nível da implementação e
avaliação dos efeitos das políticas públicas.
Toda esta discussão pressupõe, no entanto, que um problema social tenha sido
politicamente definido como “público” e, consequentemente, que uma intervenção
é imposto um estado de natureza redistributiva. Esta pré-condição relativa
A ligação entre os beneficiários da acção pública e os actores político-administrativos
não tem necessariamente de ocorrer desta forma na realidade (ver sobre este assunto
Capítulo 7).

Capítulo 4
Os recursos
Neste capítulo apresentaremos os recursos que os atores públicos e privados utilizam

para tentar garantir que os seus valores e interesses sejam levados em conta nas diferentes
etapas de uma política pública. Na verdade, uma política
As políticas públicas não são criadas ou executadas no vácuo. Os recursos que você tem
cada ator e todos eles como um todo, influenciam, desde o início e de forma
significativo, nos resultados intermediários e finais de uma política pública. Antes
Mesmo depois de executado o primeiro regime de intervenção, o funcionário,
O político ou os actores privados terão de pensar e enfrentar como levar a cabo esta
processo, quais serão as “condições de produção” da ação pública planejada, da política
pública.
Tradicionalmente, os analistas identificavam como recursos apenas os
direito (as bases legais e regulatórias) e recursos econômicos e pessoais. No entanto, em
pesquisas recentes realizadas por vários acadêmicos e analistas da ciência da gestão
(sobre temas como teoria organizacional,
recursos humanos e sistemas de informação) foi destacado que informação, organização,
infraestrutura pública, tempo e consenso
Também podem ser considerados recursos de políticas públicas. Por sua parte,
Os cientistas políticos insistem na capacidade de mobilização política como recurso
específico de alguns atores.
A alocação de recursos dos diferentes atores de uma política pública,
bem como a sua produção, a sua gestão, a sua exploração (mais ou menos contínua), a sua
combinação, e até mesmo sua troca, pode ter uma grande influência
o processo, resultados e efeitos de uma política pública. Portanto, a distribuição e gestão
dos recursos das políticas públicas devem ser consideradas
como decisões políticas que não podem depender exclusivamente da vontade dos poderes
públicos (o que levantaria dúvidas sobre o seu carácter democrático). Sem
Porém, em algumas ocasiões, vimos como certas propostas do campo da Nova Gestão
Pública sugerem ou aconselham deixar o monopólio da gestão nas mãos dos órgãos
executivos.
exploração de recursos tão importantes como organização, tempo, consenso, etc., a fim de
limitar a influência do Parlamento ou de outros órgãos representativos
sentativos, entendendo tais mecanismos de garantia ou controle como obstáculos à

boa gestão35. Na realidade, a qualidade da execução política é um
Um tema que, além de discutível, depende de muitos fatores e não pode ser
assegurado a partir de uma lógica estritamente eficiente.
4.1. Os diferentes tipos de recursos
O peso relativo dos diferentes recursos pode variar de política para política.
outro. Os atores trocam alguns dos recursos que possuem ou que
podem mobilizar-se para alcançar os seus objectivos. Essa troca de recursos
constitui a parte essencial das interações a serem analisadas (Wälti, 1999). Em
Na verdade, durante essas trocas, o próprio estatuto dos recursos pode ser
significativamente modificado. A informação privada torna-se pública quando é
disponibilizada a todos os intervenientes; ele
O direito que é concedido a certos atores de interpor um recurso, privando outros
disso, limita o uso que estes podem fazer do direito. Trata-se, portanto, de analisar
detalhadamente quais são os recursos do
disponível para cada ator e quais modificações relacionadas ao acesso e uso do
mesmo (exclusividade versus não exclusividade), bem como sua quantidade
(rivalidade versus não rivalidade no seu consumo) estão estabelecidas nas regras
instituições específicas de uma política pública. Neste ponto, o analista deve
questão sobre a natureza pública ou privada de um recurso específico e
a evolução de tal personagem ao longo do tempo.
A literatura sobre os recursos disponíveis para os diferentes intervenientes é
abundante. Para os cientistas políticos e sociólogos organizacionais, estes recursos
são essencialmente obrigação e legitimidade (Bernoux,
1985:161); Para os economistas estes recursos são apresentados em termos de
trabalho, capital (natural e artificial) e organização; Para os juristas, os recursos são
articulado em termos do direito de intervenção, de participação na tomada de decisões
decisões, etc
A concepção dos recursos que defendemos é específica para a análise de
políticas públicas. Propomos distinguir dez recursos que os atores públicos e privados
tentarão produzir e mobilizar (ou não) durante o processo de
formulação e execução de políticas públicas. Esta tipologia é inspirada em diversas
fontes, entre as quais se destacam as classificações desenvolvidas por Knoepfel
(1997) e Crozier e Friedberg (1997), bem como as de Klok (1995), Dente e
Fareri (1995) e Padioleau (1982). Esses recursos são distribuídos de forma desigual
entre os atores que participam nas diversas etapas do ciclo de um
políticas públicas, apesar de a maior parte delas, dada a sua natureza de bens
públicos, poderem ser acessíveis a todos. Por exemplo, embora a priori o recurso
“jurídico” está principalmente à disposição dos atores político-administrativos
35. Ver Schedler (1995:17ss); críticas a Knoepfel (1996 e 1997).

ativos, o direito de apresentar recursos que podem ser conferidos a um ator privado (através
das leis que regem o processo administrativo ou a organização
judicial) também constituirá um recurso legal para esse ator.
A Figura 6 descreve os diferentes recursos das políticas públicas, mas
deixa aberta a possibilidade de que existam outros que até agora não foram colocados
destacado ou explicitado. Não pretendemos fazer aqui uma apresentação exaustiva.
de cada um destes dez recursos (geralmente escassos) e a sua contribuição
particular às políticas públicas, mas tentaremos destacar algumas de suas
características diferenciais.
4.1.1. A LEI OU O “RECURSO LEGAL”
Quando comparados com outros recursos, os recursos legais, decorrentes da lei,

distinguem-se por estarem principalmente (embora não exclusivamente) à disposição dos
atores públicos. Como sabemos, o direito
Constitui a fonte de legitimação por excelência de toda a acção pública (Ber noux, 1985:161).
Nesse sentido, dispõe na forma de “bases legais e
regulamentações", um recurso importante para atores públicos sem o qual atua
decisões administrativas podem ser questionadas e até mesmo anuladas pelas decisões dos
os tribunais administrativos. A lei ocupa lugar de destaque no
conjunto de recursos que são colocados em jogo no desenvolvimento de uma política
público, uma vez que constitui a espinha dorsal regulamentar do programa de acção
tuação político-administrativa, organizando tanto o conteúdo (definição de

objetivos e comportamento dos grupos-alvo), bem como a seleção de outros recursos
(organizacionais, processuais ou financeiros).
A provisão de recursos legais dos diferentes atores será definida pelo
conjunto de normas de direito constitucional, civil, administrativo, etc. adotada pelo
legislativo e pelo executivo. Nos regimes democráticos, o legislador está frequentemente
envolvido no processo de produção desta
recurso. Embora, na maioria dos casos, as decisões parlamentares se limitem à
aprovação de regulamentos e à atribuição de recursos económicos. Através da
atribuição destes dois recursos o legislador está a decidir, portanto
menos parcialmente, a provisão em outros recursos.
Apesar do seu grau relativamente elevado de objectivação, o direito escrito exige
uma actividade de reprodução e gestão. Tal como acontece com os outros
recursos, o direito pode perder parte do seu “valor”, pois quando é utilizado em
de forma demasiado intensiva ou abusiva perde parte da sua capacidade de suporte. A
O formalismo excessivo ou a densidade regulatória excessiva podem acabar tornando
perder sentido para a regulamentação e, consequentemente, levar os destinatários
dele ou, ainda, à administração que deverá aplicá-lo,
questioná-lo ou não aplicá-lo exaustivamente. A lei pode então perder boa parte da sua
legitimidade. Esse foi o caso (e em parte ainda é) do
Os países da Europa de Leste, onde a regulamentação excessiva nos vários
áreas de intervenção pública levaram muitas vezes a que esta fosse ignorada ou
simplesmente ignorada.
Num nível mais geral, os juristas consideram que a lei exige
“dito” e “redito” (Moor, 1997) pela prática administrativa e judicial, a fim de
preservar o seu carácter normativo e evitar tornar-se letra morta. No
Na prática, muitos intervenientes em cada política pública tratam cuidadosamente o
recurso “lei” através dos seus próprios serviços jurídicos. No entanto, o rígido
demandas da gestão do direito, impostas entre outras coisas através da
regras constitucionais específicas do Estado de Direito (legalidade), podem entrar
em conflito com a necessidade de uma combinação flexível de outros recursos. Em
prática, o dinheiro ou o consenso podem acabar substituindo ou moldando
às vezes certo. Os intervenientes públicos negoceiam por vezes compensações
(financeiras) ou acordos contratuais extralegais para resolver deficiências no quadro
jurídico. Na Suíça, por exemplo, estabeleceram
compensação financeira para compensar a população que sofre de ruído
causado pela proximidade de um campo de tiro militar. Foi o caso de Vugelles-la-Mothe,
um pequeno município suíço que conseguiu obter compensações e benefícios
monetários (compra de café local, construção de
diversas infraestruturas, etc.) pelo Departamento de Defesa federal
para compensar os efeitos perversos provenientes da fuga dos obuseiros
no território da cidade; Isto apesar de tais compensações não estarem previstas na lei
(Knoepfel et al. 1999:168ss). Exemplos deste tipo também podem ser observados em
França ou Espanha no domínio do ambiente (por exemplo
Por exemplo, fundos específicos criados para compensar danos causados por
a localização das instalações de tratamento de resíduos das quais beneficiam
municípios afetados), ou no domínio da energia (por exemplo, as compensações obtidas
pelos municípios onde estão implementadas centrais nucleares).
4.1.2. PESSOAL OU “RECURSOS HUMANOS”
Este recurso, presente tanto em termos quantitativos como qualitativos, está em

dependendo das capacidades de recrutamento e formação dos vários intervenientes. Crozier
e Friedberg (1997) incluem-no entre os quatro recursos
que as organizações têm de estabelecer o seu poder36. Neste sentido,
Este recurso é frequentemente objecto de uma gestão específica de recursos humanos. (ver
Emery e Gonin, 1999:13).
Os atores das políticas públicas desenvolvem uma linguagem específica do
setor em que são desenvolvidos, com base em noções técnicas específicas desse campo.
As pessoas envolvidas nas políticas públicas devem, portanto, possuir qualificações
profissionais (cada vez mais) especializadas. Gestão de recursos
recursos humanos no setor público leva cada vez mais em conta esta necessidade, colocando
programas de treinamento introdutório e contínuo em vigor em relação
ao conhecimento técnico.
Para evitar um funcionamento excessivamente tecnocrático, a gestão de
os recursos humanos devem também garantir que não sejam sistematicamente excluídos
a qualquer ator (público ou privado) no processo de desenvolvimento e aplicação do
novas terminologias e especificidades. A experiência mostra que é essencial – especialmente
no caso de políticas com um elevado grau de especialização técnica (desenvolvimento
urbano, ambiente, energia, transportes, saúde, droga, etc.).
etc.)—a organização de cursos dirigidos, conjuntamente, a representantes da administração,
do sector económico e de organizações sociais, profissionais e científicas.
Em todos os países, a intensa ligação entre a qualificação necessária para

A condução de políticas públicas e a formação específica de pessoal levaram à concepção
de programas de formação específicos. Em França, a ligação entre
treinamento e administração são particularmente desenvolvidos e bem enraizados em
a tradição das «grandes écoles» (Ecole Polytecnique e suas escolas aplicadas: École
nationale des ponts et chausées, Écoles des mines, École du genie
água rural e florestas, etc., o administrativos o judiciais Escola Nacional
d'Administration, École de la Magistrature), que constituem de facto a incubadora
dos agentes que concebem e executam políticas públicas. O programa
36. Os outros três recursos das organizações são, segundo estes autores: o controle das
relações com o meio ambiente, a comunicação e o uso de normas organizacionais. Utilizamos esses
diversos recursos em nossa tipologia, embora em formas relativamente diferentes.
formação dessas escolas tem um alto grau de especificidade, dado que o

A maioria dos professores são membros ativos da administração. Em Espanha, centros como o
Instituto Nacional de Administração Pública ou os centros
semelhantes das comunidades autónomas tentam realizar este trabalho de reciclagem
e atualização do dia, contribuindo também para isso a incorporação de disciplinas específicas
nos programas de estudo das carreiras de Ciência Política, Sociologia e, em alguns casos,
Economia, Direito, Ciências Ambientais ou Ciências
de Comunicação, ou a criação de cursos de pós-graduação especializados. Em caso de
Suíça, foram criados vários cursos universitários e não universitários, como
programas das escolas politécnicas federais que respondam à necessidade de
profissionalização das políticas públicas nacionais.
De modo geral, podemos enfatizar que as políticas públicas têm dado
dá origem à criação de profissões e de formações e percursos profissionais específicos. Vários
estudos sociológicos, alguns deles realizados em França
(Padioleau, 1982; Thoenig, 1985; Vlassopopulos, 1999) insistem nos efeitos
efeitos negativos que a existência de tais “órgãos” sociopolíticos tem nas políticas públicas:
fechamento, falta de transparência e controle democrático devido a
tecnicização defensiva, risco de “colegialismo” e rotatividade de membros da equipe
os "grandes organismos" entre o sector público e o sector privado (efeito conhecido
como "pantouflage" em francês, ou como "porta giratória" em inglês). Perigos
deste tipo também ocorrem na Suíça ou em Espanha, especialmente recentemente, uma vez que
Até recentemente, a existência de rotações de alto nível não era muito comum.
cargos na administração e no setor privado, em ambos os sentidos, que sem
a dúvida levanta problemas de transparência e de regime de incompatibilidades
(Baena, 1999; Villoria, 2000)
Os recursos humanos desempenham um papel cada vez mais importante, também no
é o caso dos atores privados, dado que muitas vezes estes podem encontrar-se na necessidade
de comentar projetos normativos ou regulatórios, planos, relatórios de avaliação, etc., com
prazos extremamente curtos. Esta situação
explica por que mesmo as organizações de médio porte mantêm em seus
mas sim grupos de especialistas responsáveis pelo acompanhamento contínuo de determinadas
políticas públicas. É o caso de Espanha com grupos como Depana ou
Ambientalistas em Ação, que contam com a colaboração de especialistas que
Assessoram-nos nos litígios que mantêm perante diversas iniciativas públicas ou privadas. O
caso mais emblemático é certamente o da Fundação para o Novo
Cultura da Água, formada por acadêmicos e especialistas, que desempenharam um papel fundamental
no conflito que surgiu com a tentativa de implementação do Plano Hidrológico Nacional, e que
continua a manter um notável destaque nas questões ligadas à política da água.
Em termos de troca de recursos, o défice de pessoal ou de qualificações específicas pode

ser mitigado através da “compra” de competências específicas fora da administração. Assim
tanto o
A administração e outros intervenientes podem encomendar relatórios ou estudos a consultorias
ou centros de investigação, tanto privados como públicos. Esta prática
tende a se desenvolver fundamentalmente devido aos processos de redução de

pessoal da administração que afetam, de forma mais ou menos sensível, a sua
disponibilização de recursos humanos gerando repercussões na prestação de um
série de políticas públicas.
4.1.3. DINHEIRO OU “RECURSOS ECONÔMICOS”
Este recurso é sem dúvida um dos mais óbvios para qualquer observador de decisões
públicas. Sua mobilização e atribuição não se restringem
no caso de políticas distributivas ou redistributivas, mas também é usado
quando se trata de políticas regulatórias ou constitucionais. Na verdade, é impensável que
uma política pública possa ser executada adequadamente sem os meios financeiros que
permitam pagar os salários do pessoal, das instalações ou dos
equipamento de escritório ou informática. E isto aplica-se tanto aos actores públicos como aos
para os privados. Além disso, um grande número de organizações públicas de qualquer
Na esfera governamental, utilizam a “terceirização”, adquirindo trabalhos de consultoria,
análise, produção e assessoria fora de seu âmbito administrativo.
ou qualquer outro serviço oferecido por empresas privadas, escritórios de estudo,
grupos de pesquisa universitários, organizações sociais, laboratórios, etc.
Finalmente, algumas políticas fazem uso de vários incentivos que são concedidos a
pessoas privadas ou grupos públicos, a fim de garantir que adaptam as suas
comportamento para o objetivo desejado. Esta prática é particularmente comum em
países de tipo federal descentralizado: assim, cerca de 60% do orçamento do
A Confederação Suíça constitui subsídios (que assumem a forma de contribuições financeiras
ou compensações) que são concedidos a diversas entidades
mudança na execução das políticas públicas federais (dependendo do
chamado de "federalismo cooperativo"). Essa prática também tende a desenvolver
em França, um país mais centralizado, através da celebração de contratos entre
entidades públicas (especialmente o Estado e instituições descentralizadas: Contrato
do Plano Regional do Estado, Contratos Municipais, etc.) (Gaudin, 1999). Na Espanha
Estas mesmas práticas são comuns num sistema como o espanhol que, sem ser
Formalmente federal, possui um alto nível de descentralização. Um exemplo claro
Trata-se da utilização de subsídios e ajudas aos (e dos) governos regionais, câmaras
municipais e entidades sociais para a implementação de políticas sociais.
Por todas as razões citadas, a disponibilização de recursos financeiros por intervenientes

públicos (e ocasionalmente privados) em políticas públicas é considerada
um importante ato político em que o
legislador.
Na nossa perspectiva, este tipo de recursos provenientes de actores públicos deveriam
figurar no programa de acção político-administrativa correspondente.
às políticas públicas estabelecidas pelo parlamento. Contudo, frequentemente o
O nexo entre políticas públicas e decisões orçamentais é bastante inextricável.
direto. Os itens do orçamento refletem apenas parcialmente as políticas

e seus benefícios específicos visto que são apresentados em relação ao
tipo de despesa (classificação orçamentária por natureza da despesa) e não baseada na
produção de uma política pública específica (classificação orçamentária funcional). Além
disso, em muitos casos, esses itens são
Aplicam-se a todas as administrações (sob a forma de salários, fornecimento de
equipamento, estudos, subsídios, etc.). O processo orçamental tradicional não permite
uma gestão precisa ou conhecimento das dotações financeiras do
diversas políticas públicas executadas pelas administrações. O caráter anual
do processo orçamental (apesar das tentativas cada vez mais frequentes de
preparação do planejamento financeiro plurianual) e a quase impossibilidade
de mudar rubricas de um capítulo orçamental para outro, tornam extremamente difícil
quaisquer modificações importantes ao longo do processo (embora a contabilidade
analítico foi introduzido experimentalmente) e raramente permite combinar recursos de
diferentes rubricas orçamentais.
Vários especialistas em finanças públicas têm criticado a rigidez desta
sistema orçamentário e, recentemente, os defensores da Nova Gestão Pública propõem
que tal sistema seja substituído por contratos de serviços, bem como
por rubricas financeiras plurianuais estabelecidas numa base ad hoc para cada
política pública com base nos serviços a serem prestados. É muito cedo para
julgar até que ponto esta nova proposta se generalizará para além das poucas áreas em
que já é aplicada, como hospitais, universidades,
escolas especializadas, transporte público, etc. (Mastronardi-Schedler, 1998;
Zapico, xxx ).
A mudança para a contabilidade analítica (elaborada com base numa estimativa do
custo de cada “produto” ou acção administrativa do
conjunto de despesas de produção e gestão, diretas e indiretas (t)
pode induzir mudanças profundas no funcionamento e organização de
administração pública (por exemplo, sua estruturação baseada em entidades ou
órgãos responsáveis pela geração dos diversos serviços ou produtos administrativos).
Tais alterações afectariam também a política financeira do Estado, dado
que a contabilidade analítica, embora tenha vantagens na análise específica de
cada ação administrativa tende a dificultar o controle por parte do
legisladores dos diferentes tipos de despesas acumuladas, que representam dimensões
importantes para a condução das políticas económicas,
fiscal ou de emergência, sendo esta última especialmente sensível para o legislador em
tempos de recessão económica ou crise financeira. Por outro lado,
O Parlamento tende a estar mais interessado na forma como os recursos estatais são
utilizados (especialmente no montante global de dinheiro em jogo) do que na
a finalidade da despesa em questão (objetivo de política pública). Por exemplo, o programa
federal suíço para a construção de estações de purificação —
induzida pela legislação de 1972 sobre a protecção da água contra
poluição – e a construção de estradas nacionais e cantonais subsidiadas pela Confederação
Suíça, gozaram de apoio quase unânime
devido em muito maior medida aos efeitos positivos que se pensava terem
na economia pública regional do que especificamente pelo interesse despertado pela
qualidade da água ou pela expansão da rede rodoviária. Na França,
O fracasso das recentes tentativas de introduzir o controlo parlamentar sobre a relevância
da despesa pública é uma prova das dificuldades que
enfrenta uma reforma na matéria (Migaud, 2000). Em Espanha, o desenvolvimento muito
lento da reforma administrativa promovida no início dos anos 90 que introduziu o conceito
de agência e gestão por objectivos, deveu-se, sobretudo, ao
tudo, às dúvidas que o novo modelo despertou no setor mais preocupado
para o controlo da despesa que preconizava a manutenção do sistema orçamental
tradicional e o controlo prévio e posterior da legalidade contabilística (Zapico, xxxx; Su
birats-Gallego; Gallego,).
Se o compararmos com outros recursos, o recurso monetário é o mais facilmente
mensurável, trocável ou substituível. No entanto, é também provavelmente aquele que
está distribuído de forma mais desigual entre os intervenientes privados,
questão que é de grande importância já que este recurso está entre aqueles que
mais influência e poder político conferem aos atores de uma política pública.
4.1.4. INFORMAÇÕES OU “RECURSOS COGNITIVOS”
O conhecimento é um dos elementos básicos da capacidade de intervenção dos

atores públicos e privados. É um recurso escasso e distribuído de forma muito desigual
entre os atores das políticas públicas. Os recursos
cognitivos, são constituídos por conhecimentos que podem ser obtidos em relação
aos elementos técnicos, sociais, econômicos e políticos do problema coletivo para
resolver (Padioleau, 1982). Se trata por tanto de una especie de «materia prima»
de uma política pública, que inclua os elementos essenciais para a sua adequada
condução em todos os níveis (definição política do problema público, programa de ação
político-administrativa, implementação
e avaliação de efeitos).
O conhecimento fornece fundamentos essenciais no que seria a fase
tomando uma decisão. Contudo, é um recurso cuja produção e
A manutenção é cara, o que explica por que deve ser considerada, na maioria dos
processos de tomada de decisão, como um bem escasso. Em
Hoje em dia, existe uma série de políticas públicas que incorporam uma capacidade de
“monitorização” mais ou menos constante, que permite a observação
continuação de como evolui o problema que justifica a existência daquela política. É o
caso das políticas ambientais e de saúde, bem como das políticas
social ou econômico. Algumas políticas dispõem de serviços técnicos próprios, com
elevada capacidade analítica, capazes de produzir a informação necessária aos processos
de implementação (por exemplo, em alguns países,
organizações de investigação agrícola, entidades de avaliação de infra-estruturas de
saúde, observatórios políticos, etc.).
A produção, reprodução e disseminação deste recurso requerem a

instrumentação e gestão de sistemas de informação cada vez mais sofisticados, que
Também exigem uma qualificação específica dos usuários. E isso colide com o
postulam (parcialmente estabelecido no direito dos usuários à informação) que
todos os atores públicos e privados devem ter igual acesso à informação. Como
demonstrado pela pesquisa sobre
dos processos de implementação, um nível de conhecimento equivalente ou
comparável de todos os intervenientes é uma condição sine qua non para uma
bom funcionamento das políticas públicas (Knoeffel e Kissling-Näf, 1998;
Kissling-Näf, 1997).
No caso de uma política pública, financiada publicamente, não pareceria
lógico que a distribuição de tais recursos cognitivos entre os usuários se tornaria
com base nas leis do mercado (por exemplo, através de serviços pagos para
o usuário). Contudo, estamos a assistir à criação de "mercados" ou
«quasi mercados» que incorporan todo tipo de datos de carácter público (por
por exemplo inventários, estatísticas, análise de indicadores, resultados de
pesquisas financiadas pelo erário público, etc.). E da mesma forma, pode-se observar
práticas de retenção de informações entre serviços (central, subestadual
e/ou municipais) que não tenham apenas motivações estratégicas (buscar
uma certa vantagem num determinado assunto), mas também têm motivações
financeiras ("foi o nosso serviço que pagou pela produção
dos dados").
Tradicionalmente, a produção e, sobretudo, o tratamento e divulgação
dos dados estatísticos das políticas públicas são de responsabilidade dos serviços
especialistas (por exemplo, na Suíça, o Office fédéral de la statistique, bem como
como serviços estatísticos cantonais e comunitários; Na França, o INSEE
-O Instituto Nacional de Estatística e Estudos Económicos; em Espanha e
Instituto Nacional de Estatística e institutos similares criados pelas diversas
comunidades autónomas ou mesmo pelas grandes câmaras municipais). Esta
situação justifica-se pela vontade de garantir qualidade científica e
independência suficiente para esses serviços. No entanto, dada a importância
crescente que o recurso de informação tem para a condução quotidiana de diversas
políticas públicas (por exemplo na saúde, segurança social,
mercado de trabalho, desenvolvimento urbano, energia, transporte, meio ambiente,
etc.) os atores públicos responsáveis por uma determinada política pública têm visto
na necessidade de gerenciar seus próprios dados. Esta tendência causou
ajustes nas relações entre os serviços estatísticos e os especializados em políticas
públicas.
Nas políticas públicas, a questão do nível de recursos cognitivos nos leva
repensar o papel dos especialistas na tomada de decisões públicas (ver
especialmente Latour, 1991; Callon, 1991; Theys, 1991, Fischer, 1990). Num
contexto cada vez mais incerto, o (controlo da) informação desempenhará um papel crucial,
mas também controverso. Tomemos, por exemplo, o caso da “chuva ácida” em
França, que provocou muito debate e chegou ao ponto em que o
associações de proteção ambiental decidiram criar o seu próprio

órgão de fiscalização, que atua paralelamente ao do Estado. Em Espanha, a polémica
sobre o Plano Hidrológico provocou uma avalanche de relatórios e contra-relatórios
que tentaram influenciar as autoridades europeias e a opinião pública sobre
os efeitos ambientais que o Plano geraria (Arrojo-Naredo, 1997). Por
Por outro lado, a questão da natureza cancerígena de alguns produtos alimentares exigiu
e exige investigação muito dispendiosa que não necessariamente
Eles geram certezas. E, para não acrescentar mais, nas questões ambientais mais gerais
podemos mencionar as questões das alterações climáticas ou dos alimentos transgénicos,
que, como se sabe, geram grandes incertezas apesar do
importantes esforços de pesquisa que foram realizados.
4.1.5. A ORGANIZAÇÃO: OU OS RECURSOS “RELACIONAIS” OU “INTERATIVOS”
Este tipo de recurso é mais difícil de identificar. Corresponderia, em parte

pelo menos, o que Crozier e Friedberg chamaram de “uso de regras organizacionais” (1977).
É um recurso construído a partir de atributos individuais dos atores envolvidos, da
qualidade da organização do
estruturas administrativas ou associativas a que pertencem e a existência de redes de
interação entre os diferentes atores das políticas públicas.
Para os atores públicos, esse recurso também depende das estruturas internas do
programa político-administrativo, ou seja, da sua capacidade de organizar
os processos de interação entre eles e na presença de valores coletivos comumente
compartilhados e constantemente renovados na ação (que alguns
llaman «organização de aprendizagem»: Levitt y March, 1988).
No âmbito da análise das políticas públicas, os atores seriam considerados como
elementos básicos da organização pública (em sentido amplo).
(eventualmente plural ou composto por várias pessoas) que realizam
funções específicas relacionadas com a implementação e gestão de políticas públicas.
Estes intervenientes podem estar localizados dentro de uma ou várias instituições.
administrativo (empresas públicas, repartições federais, serviços desconcentrados,
ministérios centrais, etc.), e mesmo fora das administrações. O recurso organizacional irá
variar dependendo das características de cada ator e
dependendo da qualidade da rede que os relaciona entre si. Cada tipo de organização
pode contribuir de forma diferente para o sucesso da política em questão. Uma organização
particularmente adequada permite melhorar a qualidade do
benefícios e até mesmo economizar recursos (por exemplo, pessoal ou tempo)
ou aumentar outros (por exemplo, consenso ou informação). Por tudo isto, entendemos
que a organização não é um recurso que existe “per-se”. A má organização pode significar
que os serviços podem acabar sendo medíocres.
e ineficiente. Recursos interativos, complementares aos recursos de pessoal,
exigem estratégias de criação, monitoramento e adaptação diferentes daquelas
que dizem respeito aos recursos humanos.
A experiência mostra que cada política pública é organizada de forma específica. Na

Suíça, alguns serviços organizacionais centralizados (por ex.
(por exemplo, o Office federal de l'organisation) que foram criados na década de 1970
foram suprimidos durante a década seguinte (Germann, 1996:43). Na Espanha, em
Na década de 90, foram criadas diversas organizações na administração central e em
algumas administrações autónomas destinadas a melhorar os aspectos organizacionais,
os seus processos e circuitos de funcionamento (Ballart-Ramió, 2000).
Os recursos interativos de uma política pública acabam tendo um grande
importância em termos de qualidade dos serviços. Apesar dele,
Os principais esforços organizacionais do sector público (por exemplo, a criação de novos
gabinetes ou ministérios e as fusões, eliminações e relocalizações de políticas públicas
para outras estruturas) são geralmente realizados sem
a participação do parlamento. Por exemplo, a nova lei suíça sobre a organização da
administração federal delega uma parte muito importante da competência organizacional
– criação, modificação dos escritórios federais e sua
poderes - no Conselho Federal. Da mesma forma, em França ou em Espanha, a
composição dos ministérios (ou conselhos regionais), bem como a definição das suas
competências têm sido até agora da responsabilidade exclusiva do
Executivo e, em muitos casos, depende do tipo de acordos políticos que dão origem ao
novo governo. É comum que os governos de coligação gerem uma inflação organizacional
que nem sempre é claramente justificável pela lógica da
prestação de serviços (Ramió, 1996).
As principais unidades organizacionais que abrigam atores públicos são geralmente
divididas entre três e cinco escalões (na Suíça: offices fé déraux, direção, division
principale, divisão ou seção; na França: ministère,
direção générale, direção, serviço e agência; e em Espanha, ministério ou conselho
regional, direção geral, serviço, secção e negociado). Algumas pesquisas empíricas
mostraram que uma quantidade excessiva
a estrutura hierárquica tende a dificultar o sentido de responsabilidade dos funcionários
que realizam o trabalho básico e que estão em contacto direto com os cidadãos. Além
disso, estas estruturas tendem a fragmentar o processamento de arquivos, o que
geralmente gera serviços administrativos desprovidos de
coerência. De um modo mais geral, a hierarquização excessiva impede a introdução de
funções transversais que garantam sistematicamente a
coerência da programação e implementação de políticas públicas.
Diante de tudo isso, é cada vez mais comum substituir organizações fortemente
hierárquicas que muitas vezes foram construídas em
baseada numa lógica de sedimentação intimamente ligada à história legislativa, por
estruturas de dois ou no máximo três níveis hierárquicos, o que permitiria maior
responsabilidade das pessoas que são verdadeiramente responsáveis pelos benefícios e
arquivos. Da mesma forma, costuma-se ter em conta, para estas novas estruturas
organizacionais de carácter mais transversal ou focalizado, os tipos
benefícios e os diferentes grupos-alvo que se pretende alcançar
a política pública em questão, a fim de evitar que as questões e arquivos sejam repassados
constantemente de um serviço para outro. Unidades base reagrupam equipes

capaz de integrar, num produto final coerente, os aspectos a serem discutidos. A
experiência mostra que este tipo de transformação dos recursos organizacionais requer
esforços significativos de informação e aprendizagem, uma vez que
Requer bons generalistas que tenham, ao mesmo tempo, conhecimentos especializados
relativamente significativos (Baitsch et al., 1996).
4.1.6. CONSENSO OU “RECURSOS CONFIÁVEIS”
O consenso é um recurso que os atores podem ou não ter.

dependendo da sua situação particular. A ausência de consenso provoca o aparecimento de
conflitos e bloqueios. Ter este tipo de recursos confiáveis fornece uma
capital de legitimação adicional que não é fornecido apenas pelo sufrágio democrático
representativo (ver a secção dedicada aos recursos de “apoio”
político"). Pode até funcionar como contrapeso ou reforço da legitimidade democrática do
Estado em processos específicos de intervenção pública (Knoepfel,
1977:222). Ousamos dizer que este é o recurso que os atores mais trocam durante a
implementação de políticas públicas. A existência de consenso é um elemento muito
importante na
elaboração e implementação de políticas de desenvolvimento urbano ou de caráter
ambiental (por exemplo nos casos de construção de estradas, linhas
alta tensão, localização de estações de tratamento ou armazenamento de resíduos, etc.),
que têm sempre incidências espaciais (ver Knoepfel et al., 2002;
Wälti, 1999; Terribilini, 1999; Aguilar-Font-Subirats, 1999; ou no caso de Catalunha:
www.aterritorial.org).
O consenso (relativo) entre atores político-administrativos, beneficiários finais e
grupos-alvo em relação às modalidades de produção
e o conteúdo e os resultados do processo de implementação (resultados) desapareceram
tornando-se um recurso primário para todas as políticas públicas. Dado o poder
pressão e obstrução de grupos-alvo e também de beneficiários
No final, a administração tem cada vez mais problemas na gestão de políticas públicas
face à oposição ampla e firme de alguns destes grupos. E
Isto é assim, apesar de a norma, origem da lei ou da decisão, ter
contou, no momento da sua aprovação, com um amplo apoio político. É necessário um
consenso mínimo e contínuo para poder implementar estas políticas de forma razoável e
eficiente.
Como mencionamos, para os atores públicos, o recurso de consenso
Distingue-se da legitimidade que poderíamos chamar de primária, constituída pela
apoio político (da) legislatura ou da maioria democrática (ver
4.1.9). Com efeito, a legitimidade democrática que se exprime sobretudo na nomeação de
actores governamentais (locais, regionais ou centrais) ou na
a aprovação formal das bases legais em que se baseiam as políticas públicas estabelece
apenas os objetivos e regras do jogo para os atores
que participam no processo de implementação da política. Mas isto não encerra (em
detalhe) as modalidades específicas de produção do
atos normativos do processo e seus conteúdos específicos.
O procedimento administrativo clássico não previa direitos de participação
específicos para as pessoas envolvidas. Os princípios gerais que
que regem os procedimentos administrativos limitavam-se a garantir aos administrados,
afetados pela sua situação jurídica anterior, o direito de serem ouvidos e de recorrer,
se for caso disso, das decisões tomadas. Além disso, esta fórmula apenas
de facto afectou os grupos-alvo, para os quais a prática administrativa
concordaram com uma espécie de status de observador na ação pública. Com ele
tempo, esses direitos de participação41 ganharam força e durante o
década de 1980 foram estendidas aos beneficiários finais (especialmente nas áreas
desenvolvimento urbano, planejamento de grandes infraestruturas, proteção ambiental
ambiente, políticas sociais, defesa do consumidor; veja Knoepfel
e outros, 1999). Assim, de alguma forma, reconheceu-se a necessidade de uma dupla
legitimidade da acção pública, aquela que vinha do soberano (legitimidade primária)
e aquela que vinha dos seus destinatários directos (grupos-alvo) e
indireto (beneficiários finais) (legitimidade secundária). Este consenso mínimo foi
considerado necessário para evitar bloqueios de difícil controle.
(ocupações de sítios, brigas nas ruas, descumprimento das
obrigações administrativas), ou as avalanches de recursos perante os tribunais
tarefas administrativas que acabaram complicando muito as fases subsequentes do
implementação.
O consenso é um recurso importante que nos permite economizar outros
recursos (especialmente direito, dinheiro ou tempo) e, neste sentido, deve ser
objeto de especial atenção. A prática administrativa atual e as ciências sociais
oferecem diversas estratégias de informação neste domínio, com consulta,
participação, negociação ou mediação (Hoffmann-Riem, 1989;
Hoffmann-Riem/Schmidt-Assmann, 1989, 1990; Weidner, 1993, 1997; Fonte,
2001; Blanco-Goma, 2002). O conjunto destes processos sociotécnicos, ora de
participação política, ora de “marketing público”, gira em torno da criação e
preservação desse recurso.
Tudo indica que os recursos de consenso não são apenas escassos, mas
também muito frágil. A investigação sobre as abordagens participativas que ocorreram
na década de 1970 em alguns locais da Europa mostra-nos que uma "cultura de
consenso" requer uma certa continuidade na
momento, uma abertura igualitária para todos os atores, formas organizadas de
resolução de conflitos e interesse numa prática político-administrativa tolerante – que
permita relações com maiorias variáveis – e, finalmente, a
garantia de intercâmbios suficientes entre as instituições envolvidas, a fim de
41. Pierre Moor entende que não é o Estado de Direito que exige participação, mas sim o
défice do Estado de direito, que, sob a influência das correntes democratizantes, tem provocado uma
espécie de “compensação” através do procedimento (ver Moor, P., 1994, p. 300ss).
que as estruturas não dependem extremamente do compromisso individual de um ou

outro ator (Weidner, 1993; ver reflexões semelhantes para a Espanha em Font, 2001
e em Subirats, 2007).
Há exemplos recentes em que se tentou criar um modelo organizacional que
reforçasse o recurso do consenso. Na Suíça, foram criados "grupos de conciliação" sobre
política energética (resíduos nucleares,
hidráulica, linhas de alta tensão) (Knoepfel et al., 1998). Em França, foram implementadas
estruturas específicas, como a Commission Nationale du Débat
Pública, introduzida pela Lei de 1995 que visa a discussão prévia de projetos de
desenvolvimento urbano potencialmente conflitantes, ou como
comissões denominadas "Bianco", criadas em aplicação da lei dos transportes internos
(1982) para casos de grandes infra-estruturas rodoviárias e
ferrovias. Na Espanha, na década de 90 e início do século, algumas experiências
seguiu a mesma linha, especialmente em questões de infra-estruturas locais (Pino Colino,
2003; Font, 1996; Nel.lo, 2004; para questões de aplicação da Directiva
Europea del Agua, ver Espluga-Subirats, 2008)
4.1.7. TEMPO OU “RECURSOS CRONOLÓGICOS”
Alguns autores não consideram o tempo um recurso em si. Acreditamos que é útil
incluí-lo na tipologia apesar de estarmos cientes da sua
«volatilidade» durante o ciclo das políticas públicas. É habitual dizer-se que o
Implementar uma política “leva tempo”. É verdade que aprender
e ensinar os inúmeros processos de comunicação inerentes às políticas públicas exige
cada vez mais tempo. Deve-se notar também que este recurso temporal tem uma
conotação bastante negativa no jargão.
político-administrativo (“falta de tempo”). Tudo isto sublinha a natureza indispensável deste
recurso em todas as políticas públicas. Na verdade, os participantes do
Uma política pública sempre possui um determinado “orçamento de tempo” ou capital-
tempo. Em algumas políticas, os “prazos” também são definidos com precisão.
ou moratórias para a implementação efectiva de algumas medidas. Esse é
frequentemente o caso de políticas de protecção ambiental (exemplo do protocolo de
Quioto), ou de política salarial (lei das 35 horas em França, cujos prazos de aplicação
foram definidos de forma diferente com base nas categorias
das empresas). E foi precisamente este acordo sobre os “tempos” de aplicação que
permitiu chegar a acordos. Muitas vezes os problemas mais sérios
Surgem mais na determinação de prazos de cumprimento para realização de determinadas
modificações do que na aprovação da própria norma. É incrível isso
Tanto a nível científico como político, esta questão raramente é abordada, apesar de
que os problemas de (falta de) tempo aparecem em praticamente todos os relatórios
governamentais e parlamentares, e constituem o objecto essencial de uma
grande número de conflitos na execução de novas políticas públicas. Na realidade estamos
tão habituados ao facto de as políticas públicas tomarem
tempo, que apenas aqueles que requerem muito pouco deste recurso de tempo para serem
executado chama nossa atenção.
A distribuição deste recurso temporal entre os atores é geralmente
desigual. Os actores públicos, dadas as suas funções, têm mais tempo do que
representantes de grupos sociais, que muitas vezes são pressionados
pelo esquema de voluntariado que os nutre. Portanto, os primeiros tendem a
subestimam esse recurso em seus cálculos e, consequentemente, “sobrecarregam” os não
profissionais que precisam enfrentar a falta de tempo. As disfunções deste
Os tipos poderiam ser evitados procedendo-se a uma distribuição mais equitativa deste
recurso, proporcionando períodos de tempo mais longos aos intervenientes não públicos.
Finalmente, devemos salientar que quando nos referimos a recursos temporários,
Estamos também nos referindo aos desafios e problemas de sincronização
processos internos que uma política pública exige, especialmente se levarmos em conta os
ciclos eleitorais. Isto permite que intervenientes públicos e privados utilizem o tempo
submetendo a sua ação – de acordo com os seus interesses – às ações dos outros atores
que ocorrem anteriormente, simultaneamente ou posteriormente.
4.1.8. INFRAESTRUTURAS OU “RECURSOS PATRIMONIAIS”
O recurso infraestrutural engloba o conjunto de ativos tangíveis do

disponível para os diferentes atores públicos ou privados, seja porque tais
os bens lhes pertencem, seja porque têm a sua utilização. Bens de caráter
Os públicos podem ser muito diversos: podem ser desde uma estrada, um rio ou uma floresta,
edifícios antigos (património histórico) ou de construção recente (centros administrativos,
culturais, etc.). Toda política pública tem uma dotação
em bens públicos mais ou menos extensos. Os menos equipados terão uso exclusivo dos
edifícios que albergam os serviços responsáveis pela sua preparação ou implementação, os
mais bem equipados usufruirão de espaços amplos.
(florestas, por exemplo). Algumas políticas têm o objectivo específico de reforçar precisamente
esta disposição. É o caso, por exemplo, da política de planeamento urbano, tradicionalmente
baseada em reservas territoriais, ou do
políticas de habitação social que muitas vezes se baseiam na construção de habitações
públicas.
Dois “utilitários” principais podem ser associados a este recurso. O primeiro é
refere-se à capacidade dos atores públicos de administrar diretamente um serviço ou de
impor limitações mais ou menos diretamente.
à sua utilização caso o Estado ou entidade pública seja proprietário ou administrador de um
bem. Nesse sentido, parece mais simples proibir o público de acessar um site considerado
sensível do ponto de vista
ambiental quando este espaço é propriedade pública. Na França do pós-guerra ou no início
da década de 1980, a política de nacionalização das grandes empresas correspondia a esta
vontade de estabelecer as políticas públicas do
Estado em empresas diretamente controladas por ele (SNCF e EDF em
1945. Empresas do setor químico em 1982, por exemplo). As ondas de liberalização e

privatização que surgiram no final da década de 1980 – especialmente encorajadas pela
União Europeia e pela Organização Mundial
O comércio questionou seriamente esta opção estratégica.
A segunda “utilidade” diz respeito à capacidade de comunicação que tais
infra-estruturas permitem aos actores do sistema político-administrativo. O patrimônio
administrativo inclui um amplo conjunto de equipamentos físicos necessários para
governar e, no jargão da análise de políticas públicas, para
produzir os atos de aplicação na interface de contato entre o Estado e o
sociedade civil. As características de tais infraestruturas dependem em grande parte do
uso que os atores que gerem os recursos organizacionais e cognitivos lhes querem dar.
Assim, os edifícios administrativos representam uma área de
produção que permite realizar uma multiplicidade de comunicações entre
os membros individuais da organização administrativa em questão com o
grupos-alvo e beneficiários finais. Uma vasta gama de equipamentos administrativos
facilita assim a comunicação nas administrações modernas e
Isto é feito através de todos os tipos de recursos e facilidades: papel, formulários,
programas para computadores e equipamentos de TI, objetos de arte, plantas,
serviços de catering ou de segurança, equipamento de combate a incêndios ou zeladores.
Tudo isto, pelo menos do ponto de vista da sua utilização oficial, serve para facilitar
comunicação entre atores públicos e sociedade.
No entanto, este recurso patrimonial não se limita a infra-estruturas ou
equipamentos materiais. Os edifícios administrativos são também a personificação
física da interface entre as políticas públicas e o mundo real. O edifício é,
por assim dizer, o lugar onde ocorre a comunicação entre o
Estado e seus cidadãos. Se entendermos desta forma, os instrumentos de comunicação
externa, como
sistemas de (tele)comunicações individuais (telefones, correio, email, fax) e coletivos
(salas de reuniões, salas de conferências, redes de radiodifusão televisiva, etc.). Estas
infra-estruturas administrativas são cada vez mais
complexo e a sua gestão, enquanto recurso público, é cada vez mais importante.
Isto deve-se, entre outras coisas, ao facto de um número crescente de políticas
público opera através de instrumentos persuasivos e, além disso, grande
vários atos administrativos formais devem atualmente ser acompanhados de
uma comunicação explicativa.
A disponibilidade de recursos logísticos, patrimoniais e de comunicação
varia no tempo e no espaço. A sua ausência pode, especialmente em situações de
catástrofe ou crise, pondo em perigo toda uma política pública (por exemplo, devido à
incapacidade dos serviços públicos, dada a falta de meios de telecomunicações, de
anunciar ou ordenar a evacuação de uma região afectada
Imaginemos a chegada repentina de um furacão, pois de fato aconteceu não
estive em Nova Orleans por muito tempo). Da mesma forma, não ter um quarto
ou um programa de computador, que em determinado momento ou local é necessário
para a implementação de negociações com os atores que se opõem
a uma política, pode comprometer seriamente o seu sucesso (o que

Pode ocorrer quando, por exemplo, não há espaço para acomodar simultaneamente
várias centenas de pessoas que se opõem à construção de uma estrada, ou quando não
existe um programa informático que permita
mostre-lhes rapidamente um projeto alternativo para um trecho de estrada em
pergunta). Da mesma forma, a ausência de representação adequada da administração
central nos distritos/províncias/bairros/etc. ou se essa rede territorial for
inadequada, pode alienar os cidadãos (grupos-alvo e/ou beneficiários finais) da sua
administração, criando assim uma distância física entre a política
público e o mundo real, uma situação que pode acabar sendo muito prejudicial para
o sucesso das negociações.
Todos estes exemplos demonstram o papel crucial que os recursos patrimoniais
desempenham nas políticas públicas. Este facto tem sido amplamente reconhecido pelas
administrações públicas nos últimos anos, e estas têm vindo a criar
Assim, durante muito tempo, funções específicas como serviços (centralizados ou
descentralizados) de informática, imprensa, construção de edifícios administrativos (civis
e militares), telecomunicações típicas do
Estado (civil e militar), etc.
4.1.9. APOIO POLÍTICO OU “RECURSOS MAIORIAIS”
De acordo com as regras do Estado Democrático de Direito, cada política

público exige, para sua implementação ou para modificar consideravelmente
o seu conteúdo, com base em bases jurídicas aprovadas pela maioria das instituições
parlamentares correspondentes (ou diretamente pela população através de referendo).
Esta aprovação confere legitimidade primária à política (diferente da legitimidade
secundária baseada na valoração que os grupos sociais fazem dos seus interesses).
benefícios; ver ponto 4.1.6). A forma como estas bases jurídicas são aprovadas informa-
nos, no momento em que ocorre, do apoio político que
goza da política pública em questão e graças à qual os actores maioritários podem, caso
se esgotem todos os outros recursos, impor-se aos grupos sociais minoritários. Contudo,
qualquer observador ou ator de uma política pública pode
verificar que embora o parlamento, num determinado momento, possa
aceitou sem muitos contratempos as bases jurídicas de uma política pública, pode passar
por períodos de crise em que corre o risco,
caso o parlamento deva decidir novamente sobre a questão,
perder esse apoio majoritário. Podemos, portanto, distinguir entre a legitimação primária
com a qual uma política parte da legitimação de facto que ela possui.
essa política em fases posteriores.
O que chamamos de recurso de “apoio político” refere-se a este
segundo aspecto da legitimação primária e consiste na aceitabilidade potencial da
política pública, ao longo das diferentes fases da sua implementação, para
parte de uma maioria parlamentar ou popular. É evidente que uma política pública
a guerra pode sofrer intenso questionamento em determinados momentos do seu

desenvolvimento, e isso geralmente se manifesta em termos de perda de consenso quanto
à sua implementação.
Uma política pública pode perder seu caráter aceitável para a maioria se seus
benefícios e produtos forem questionados devido a efeitos perversos.
ou imprevistos (por exemplo, a aplicação da lei federal suíça sobre a aquisição de bens
imóveis por estrangeiros, que mostrou diferenças consideráveis no seu tratamento de um
cantão para outro, ver Delley et al., 1983; ou o
efeitos especulativos de que as modificações no
legislação fundiária promovida no início do novo século). Você também pode
Pode acontecer que a implementação da política gere efeitos contrários aos seus
objectivos (perda de coerência da política, por exemplo, sobreprodução agrícola na
Europa), que défices óbvios sejam confirmados na implementação, ou que uma mudança
de valores ou costumes na área de intervenção da política em questão,
põe em causa (por exemplo, a criminalização do consumo de drogas
o chamado soft, o reconhecimento legal da coexistência de homossexuais, do aborto ou
da eutanásia activa).
A perda efectiva do recurso “apoio político” pode dever-se ao debate público de
casos individuais (especialmente nos meios de comunicação social) ou através de
intervenções parlamentares sob a forma de interpelações ou moções.
que exigem modificações nas políticas públicas, principalmente quando estas
são caracterizados por altos graus de confronto ideológico (debates em
Espanha ou França em relação à questão da eutanásia activa, foram amplamente
estimulado pelos recentes casos de Ramón Sampedro ou Chantal Sébire). Em
Nesses momentos, os atores envolvidos tendem a se perguntar “como produzir ou
reproduzir o apoio político que tiveram como recurso?”
Existem vários tipos de resposta a isto, abertura de processos de avaliação (para
"restabelecer" a coerência), tentativas de explicações públicas, mobilização ou modificação
de valores simbólicos susceptíveis de gerar uma nova maioria, a
tentar colocar ou manter os adversários numa situação minoritária, etc.
Como dissemos, recorrer aos valores simbólicos que a participação majoritária é um
meio comumente utilizado para produzir e reproduzir este recurso:
Por exemplo, o apoio político à política agrícola pode ser restabelecido invocando o papel
da agricultura como “garantia do abastecimento do país em períodos de crise” e o seu
contributo, neste sentido, para a defesa da nação (caso
da Suíça), ou para exportar e, consequentemente, para a balança de pagamentos (caso de
França), ou para encorajar raízes sociais em certas áreas em risco de
despovoamento (caso de algumas zonas de Espanha). Isto pode contribuir para estabilizar
as relações entre a maioria política e o apoio político a uma determinada política pública.
É importante ressaltar que podemos substituir a cobertura de
valores ou o quadro de referência de uma política específica, sem modificar
realmente essa política. A comunicação simbólica de uma política pública surge assim
como um meio quase indispensável para a reprodução do recurso.
“apoio político”.
Embora possamos afirmar que uma boa provisão deste recurso permite
economizar outros recursos alternativos ou complementares, pelo contrário, a falta de
O apoio político geralmente implica o uso e até mesmo o abuso de outros recursos
públicos. Assim, uma política pública que goze de amplo apoio político
pode (momentaneamente) dispensar o recurso de consenso (por exemplo, a política
nuclear na França na década de 1970), o recurso certo (caso da política de defesa), ou
o recurso de tempo (através de intervenção rápida
eliminando processos que são muito dispendiosos em tempo) ou recursos de informação
(quando a convicção de que existe uma grande maioria de apoio substitui a investigação
séria sobre as causas de um problema colectivo).
Todas essas substituições mostram a importância primordial do recurso
"apoio político", especialmente durante a primeira fase de uma política pública,
em que o problema público a ser resolvido é (re)definido e a identificação de seus
Causas. Na verdade, os símbolos utilizados servem, em muitos casos, como veículo
para hipóteses causais implícitas amplamente partilhadas pela maioria.
política, sem exigir fundamentação específica em muitos casos.
Por exemplo, na Suíça não é necessário provar que tudo o que é orgânico é
bem, ou que todos aqueles que contribuem para a defesa nacional contribuem para o
bem-estar do país, uma vez que a ecologia e a defesa nacional fazem parte do
valores comumente aceitos pela maioria do povo suíço. Mas não é isso
o caso de Espanha, dada a tradição de escassez do país que ainda tende a priorizar o
desenvolvimento versus a ecologia, ou (no sentido oposto) a reacção à
questões de defesa, uma vez que o militarismo de Franco corroeu notavelmente
justificar o «recurso» na nova fase democrática.
4.1.10. FORÇA OU “RECURSO DE VIOLÊNCIA”
Tal como o recurso monetário, a coerção legítima através da força

a física é facilmente utilizável e, de fato, constituiu um elemento fundamental
das políticas levadas a cabo por regimes ditatoriais. Nem todas as políticas públicas
fazem uso deste último recurso, geralmente considerado na democracia como utilizável
apenas em casos extremos. No entanto, alguns desses
As políticas, tais como as políticas de segurança ou defesa, dependem particularmente
da força física. A capacidade dos atores públicos de forçar fisicamente um indivíduo ou
grupo-alvo de uma política pública a cumprir
modificar seu comportamento não deve ser subestimado. O encerramento de instalações
consideradas ilegais, os controlos físicos e mesmo a violência legítima por parte de
forças da ordem em resposta a movimentos de oposição por parte dos grupos-alvo ou
dos beneficiários finais, embora constituam uma coerção legitimada pela lei e geralmente
dependente de recursos humanos, podem
dissociar conceitualmente de outros recursos.
Embora a força física seja um recurso raramente utilizado como tal, cada vez
que o consenso é geralmente preferido, a mera ameaça de recorrer à força
Pode ser decisivo para a execução de determinadas políticas públicas, principalmente

quando se baseiam em obrigações legais. Paralelamente, para
grupos-alvo ou beneficiários finais, a força pode ser um recurso que
lhes permite expressar o seu profundo desacordo (uma manifestação violenta no
rua, por exemplo) ou bloquear um recurso patrimonial à disposição de outro ator
(bloquear a entrada de uma empresa, ocupar instalações,...).
A gestão deste recurso “força” é obviamente muito delicada. Para
A utilização deste recurso exige geralmente associá-lo a um apoio político maioritário, sem
o qual existe o risco de gerar a perda do recurso.
consenso por um período significativo de tempo. Além disso, em determinadas situações,
a eficácia do recurso da força depende de uma ampla gama de meios.
nem sempre está disponível: em termos de segurança rodoviária, por exemplo, é impossível
controlar fisicamente todos os infratores em todos os momentos e em todos os lugares. Em
Por outro lado, o destacamento de agentes policiais para reforçar os controlos habituais
durante os fins de semana prolongados (que em França ou em Espanha costumam gerar
um grande número de vítimas) tem um impacto real se for acompanhado de
uma boa campanha de mídia e distribuição de mídia para os motoristas. Nos últimos
tempos, a utilização deste tipo de instrumentos no caso de
A política de imigração na Europa é especialmente significativa.
4.2. Gestão de recursos
4.2.1. O PRINCÍPIO DA GESTÃO SUSTENTÁVEL DE RECURSOS
A forma como é abordada a gestão dos recursos que acabamos de discutir

descrever, seria o elo que une a análise das políticas públicas com a gestão
público. Cada um dos recursos tem suas próprias “leis”, que regem seu
produção, sua reprodução e sua exploração. Em nossos dias já temos
desenvolvimentos significativos nas áreas de administração de pessoal ("gestão de
recursos humanos"), dinheiro ("finanças públicas"), organização ("sociologia das
organizações", "aprendizagem organizacional") e
informação ("gestão de sistemas de informação").
No domínio da gestão de recursos políticos ou de consenso podemos referir-nos a
um desenvolvimento relativamente embrionário, em domínios como a "mediação", ou a
"avaliação participativa", etc.
encontraram conquistas específicas (logística) sem levar ao
criação de uma verdadeira “disciplina”. Em nossa opinião, todo analista de políticas
públicas, bem como seus formuladores e implementadores,
Deverão conhecer as especificidades administrativas da produção e gestão sustentável de
todos os recursos de ação do Estado. De acordo com o postulado do desenvolvimento
sustentável, todo recurso escasso, seja público ou privado,
natural ou artificial, deve ser utilizado de forma comedida, levando em consideração a
perspectiva de longo prazo. A concretização efectiva desta ideia poderia ter
consequências importantes para o setor público como um todo, dado que tudo
Parece indicar que gerimos os nossos recursos públicos de forma excessiva e insustentável.
Não estamos a abusar do recurso "tempo" nas nossas sociedades e administrações,

acelerando as taxas de produção de tal forma que os recursos se tornam escassos?
momentos de reflexão? Gerenciamos de forma verdadeiramente sustentável
o recurso "certo" quando há cada vez mais incerteza em relação ao que
O que é legal ou não? A produção de informações cada vez mais abundantes e
menos específico, corresponde ao ideal de gestão duradoura deste recurso?
Não estaremos a abusar dos recursos humanos quando exigimos cada vez mais dos
funcionários sem lhes oferecermos oportunidades de formação adequadas? O que acontece
com o recurso de consenso se a sua produção acelerada e irrefletida leva a resultados negativos?
que não têm significado nem legitimidade aos olhos dos cidadãos?
4.2.2. DA ADMINISTRAÇÃO DE RECURSOS À GESTÃO
DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
É evidente que a administração dos recursos públicos deve ser baseada em

conhecimentos, técnicas e regras específicas de cada um deles. Para gerir as finanças
públicas é necessário conhecer e praticar procedimentos de contabilidade analítica e
orçamental. É impossível
gerir recursos humanos sem conhecer adequadamente as bases psicológicas da motivação
do pessoal, etc. Contudo, esta perspectiva só é
parcial e acarreta dois riscos.
• A primeira consiste em isolar cada um desses recursos do seu contexto e

distanciando-o assim do seu propósito, que é contribuir para a efetiva realização de
políticas publicas. Uma perspectiva que separa ou segmenta excessivamente
aos recursos, corre o risco de dissociar excessivamente os produtos dos
políticas públicas e, consequentemente, assimilá-las à gestão privada, sem levar
em consideração a natureza pública das políticas com
tudo que é específico. Isto gera aberrações, pois embora
É verdade que a produção, reprodução e exploração dos recursos públicos devem
estar sujeitas às exigências geradas pela preocupação com a qualidade do produto
ou do resultado final, também é verdade
É importante lembrar que as obrigações inerentes a um
Estado de direito democrático e social (por exemplo, transparência, responsabilidade
política, igualdade de tratamento, equidade, etc.) e estas obrigações não são
certamente comparáveis às que regulam os recursos dos
políticas privadas ou corporativas.
• Além disso, a gestão isolada, "recurso por recurso", carrega em si o germe

de potenciais abusos nas próprias políticas públicas. Na verdade, esta perspectiva
pode levar à utilização de recursos para diferentes fins.
diferentes daqueles da política em questão. Nesses casos, os intervenientes

concentrarão os seus esforços na distribuição de uma determinada categoria de recursos.
de forma favorável à sua “clientela” ou base social, e não, como deveria
ser, na utilização de todos os recursos disponíveis com base nos objetivos da
política pública em questão. As consequências disso
As consequências são que, por exemplo, grandes infra-estruturas rodoviárias são
construídas com o único objectivo de promover a indústria da construção regional,
que são obrigados a realizar estudos de impacto para promover
"eco-negócio" ou que as armas sejam produzidas com base em objectivos de
política económica sem se preocupar verdadeiramente com a política de defesa
nacional ou com as consequências na política internacional. Em
Em Espanha tivemos alguns exemplos recentes disso, com a polémica
desencadeada no debate sobre a saúde e o consumo de álcool e a defesa do
produção de vinho. Às vezes é mais importante ceder ou garantir
certos recursos para certos atores, do que para cumprir os objetivos de um
política substantiva sobre a qual existe um amplo acordo de princípio.
Como demonstram os resultados da investigação sobre a implementação de políticas

públicas, os seus recursos são parcialmente substituíveis. Em
Na verdade, encontramos frequentemente na realidade situações em que os intervenientes,
sem terem uma base jurídica clara, chegam a acordo sobre uma solução. Ele
O recurso “certo” é assim parcialmente substituído pelo recurso “consenso”. Em
Em outros casos, os oponentes recusam-se a interpor recurso administrativo (utilização do
direito de recurso) o que poderia atrasar significativamente o processo de decisão.
de decisões, em troca de modificações em um projeto (recurso de tempo) ou
compensação financeira (recurso monetário) ou em espécie (recurso patrimonial).
Tudo isto constitui uma razão adicional para usar uma perspectiva
global que nos leva à verdadeira gestão das políticas públicas. Isto
envolve a combinação estratégica, inteligente e econômica de diferentes recursos públicos
para obter um resultado ou produto final capaz de resolver o problema coletivo em questão.
Para isso, os atores públicos devem tomar
tem em conta os imperativos da gestão sustentável em cada uma das categorias de recursos
que distinguimos nos pontos anteriores. É verdade que
tal preocupação, que podemos chamar de “gestão de políticas públicas”,
Deve ter em conta os limites da dotação de recursos, uma vez que tal dotação é da
competência (parcial) do legislador. É evidente que não existem milagres. O
Os recursos não podem ser multiplicados infinitamente, nem mesmo confiando-os aos
melhores gestores. No entanto, a experiência mostra que a partir da mesma dotação inicial,
alguns conseguem atingir plenamente os objectivos definidos, enquanto
que outros falham na execução de suas políticas públicas. Muitas vezes a diferença reside
numa combinação mais inteligente dos recursos habituais com
recursos do tipo "soft", que, na maioria dos casos, acabam sendo tempo,
consenso e organização. Recursos que, aliás, são pouco (re)conhecidos. Uma gestão deste
tipo envolve acompanhamento e análise precisos do desenvolvimento do produto.
problema coletivo a ser resolvido, uma avaliação dos resultados e efeitos induzidos pelas
atividades político-administrativas, uma capacidade estratégica para
combinação e exploração dos recursos disponíveis, bem como gestão
uso contínuo e cuidadoso de cada um dos recursos utilizados.
Enfatizemos que o conceito de recurso tal como o definimos aqui nos permite
distinguir claramente entre os recursos dos atores, os meios de ação (ou
ferramentas, "ferramentas de política") utilizadas em políticas e ações públicas
producidas (outputs) por éstas:
• Os recursos representam, portanto, um ativo de matérias-primas do qual o

intervenientes públicos e privados são utilizados para realizar as suas ações;
• os meios de ação representam o resultado concreto do uso combinado

destes recursos de acordo com a forma de intervenção escolhida (por exemplo
regulatória, incentivadora, persuasiva, contratual ou reflexiva). As ferramentas
são uma função, entre outras coisas, do objetivo estratégico
perseguidos pela política pública em questão e pelas prioridades no
tempo e espaço. A seleção dos meios de intervenção (geralmente indicados no
programa de ação político-administrativa)
conduzirá a privilegiar a utilização de um ou outro dos recursos disponíveis. De
Desta forma, a perspectiva regulatória utilizará principalmente o recurso certo,
mais a perspectiva de incentivo trabalhará mais frequentemente com o recurso
monetário e a perspectiva baseada na persuasão
privilegiará recursos cognitivos e comunicativos. Contudo, a própria perspectiva
de uma intervenção pública não determina completamente a
dosagem e combinação de recursos escolhidos para ação em
pergunta. A via regulatória pode, portanto, ser aplicada utilizando, em maior ou menor grau,
em menor medida, o recurso patrimonial (explicação do motivo da proibição de
trânsito; comunicação de ordem de evacuação – caso
crise – através de apoio informático, papel ou televisão, etc.).
Isto também é válido para outras formas de intervenção que podem
ser mais ou menos eficaz dependendo da combinação de recursos utilizados.
O ato formal produzido pela política pública representa o resultado material e

imaterial da utilização de recursos na interface entre a administração e a sociedade civil.
Quando aplicado a um caso particular, o produto
o arquivo administrativo final pode conter um recurso claramente identificável (por exemplo,
Por exemplo, o dinheiro dado a um agricultor como pagamento directo, o imposto aplicado
na autorização de construção ou na informação intrínseca incorporada num
mensagem de saúde pública das autoridades públicas). Em conjunto, o
O produto da actividade administrativa "contém" em todos os casos uma mistura de
recursos bastante reconhecíveis e outros que o são menos, como o seu
aceitabilidade (em relação ao recurso de consenso), sua “legitimidade” (em correspondência
com o recurso de apoio político), etc.
Capítulo 5
As regras institucionais
No capítulo 2 avançamos as razões pelas quais entendemos que é necessário

a análise das regras institucionais que enquadram o jogo dos atores da
uma política pública. Neste capítulo veremos como a influência das regras institucionais
foi incorporada no comportamento e nas políticas individuais.
público, para posteriormente apresentar como as diversas escolas neo-institucionalistas
definem as instituições, bem como as diferentes hipóteses que até agora
eles foram agora formulados para explicar mudanças institucionais. vamos terminar
apresentando como operacionalizar o conceito de instituições para que possa
aplicado diretamente na análise de uma política específica.
5.1. A análise institucional
5.1.1. DO INSTITUCIONALISMO AO NEOINSTITUCIONALISMO
Três paradigmas dominaram sucessivamente a ciência política contemporânea.

Todos os três são importantes para compreender a influência das regras
instituições no comportamento dos atores e, como consequência, no
políticas públicas. O paradigma institucionalista tradicional sustenta que as regras
institucionais democráticas determinam as decisões individuais e colectivas. O Homo
politicus “faz política”, mas sempre no âmbito da
instituições constitucionais e respeitando certas regras formais. O
Os cientistas políticos que aderem a esta corrente descrevem, frequentemente usando
uma linguagem legalista, as estruturas e processos inerentes aos órgãos do parlamento,
do governo e da administração, bem como o funcionamento do
partidos políticos e grupos de interesse. No entanto, gradualmente
O institucionalismo tradicional distinguia os aspectos legais e as estruturas organizacionais
daquilo que eram as regras (informais) relativas
tomada de decisão colectiva (Duverger, 1968: 7-8; Chevallier, 1981:3-61).
O paradigma comportamental – que envolve uma modificação fundamental na
em relação ao que será sua unidade de análise – postula que os papéis sociais,
As normas informais e os valores pessoais dos indivíduos determinam o seu

comportamento político. Na sua versão mais radical, as instituições são definidas como
"conchas" ou pacotes sem conteúdo (Schepsle, 1989:133). O paradigma
de decisões racionais (por exemplo, "escolha pública", teoria dos jogos) interpreta as
ações políticas aplicando os postulados e métodos da economia neoclássica. Assim,
a esfera política está sendo assimilada a um mercado em
quais as decisões colectivas constituem equilíbrios parciais resultantes da
agregação de comportamentos individuais. Homo economicus toma decisões
políticas estratégicas que visam maximizar a utilidade pessoal (material e abstrata).
Nesta perspectiva, as estruturas institucionais não são
determinantes na formação das preferências individuais, mas constituem uma forma
de resolver os dilemas da ação coletiva (por exemplo
"parasitismo", "dilema do prisioneiro" ou "tragédia dos comuns"). Na sua
aplicação empírica, tais postulados abordam as estratégias eleitorais do
partidos políticos (Downs, 1957), a maximização dos orçamentos e das posições dos
burocratas (Niskanen, 1971), a criação de grupos de interesse
(Olson, 1965) ou decisões políticas (Buchanan e Tullock, 1962).
A partir da década de 1980, testemunhamos o surgimento de uma nova tendência
pesquisas que tentam integrar as ideias de “escolha pública” e as de análise das
instituições políticas. Esta reorientação visa um desenvolvimento cumulativo do
conhecimento na ciência política. Enquanto os apoiadores de
paradigma das decisões racionais descobre o papel estabilizador das regras
institucionais, por exemplo no caso das decisões parlamentares
(Sjepsle, 1979; Riker, 1980), 42 seguidores do paradigma institucionalista tradicional
concentram-se no estudo das interações estratégicas entre indivíduos dentro das
instituições, em relação, por exemplo, a grupos
de interesse (Moe, 1980; Walker, 1983).43
A partir disso, o neoinstitucionalismo postula que atores e instituições influenciam
uns aos outros. De acordo com este paradigma, o homo institutio nalus, encontrando-
se “incrustado” ou “preso” nas regras institucionais
formal e informal, adota comportamentos políticos que se adaptam aos valores e
às expectativas que as referidas regras propõem, mas ao mesmo tempo as modifica
gradativamente através de suas próprias decisões e ações. Afinal
Para abordar esta multicausalidade, o analista deve simultaneamente levar em conta
os comportamentos individuais e as estruturas ou regras institucionais.
42. Os defensores da "escolha pública" enfrentam um certo paradoxo: as decisões do Congresso

americano mostram uma estabilidade evidente, ao passo que, de acordo com os postulados do paradigma das
decisões racionais, deveria ser difícil, se não impossível, gerar maiorias estáveis. votação de leis no
Congresso. Tendo em conta as regras que regem os processos parlamentares e as comissões do
Congresso, e compreendê-los como instituições, permite-lhes enfrentar este paradoxo.
43. Os institucionalistas tradicionais não conseguem explicar problemas como o "parasitismo" de um
análise de normas formais e informais. Devem recorrer à própria natureza dos bens que as instituições e as
atividades dos seus membros produzem (privado vs. público, material vs. axiológico), bem como
bem como os cálculos oportunistas de alguns indivíduos, como variável explicativa para a existência do mesmo
mais instituições.
5.1.2. DEFINIÇÕES DE REGRAS INSTITUCIONAIS (OU INSTITUIÇÕES)44
No momento em que desenvolvemos esta abordagem teórica, sem uma

perspectiva teórica já consolidada, devemos referir-nos a
três escolas; sociológico, histórico e econômico (Koelble, 1995; Goodin, 1996;
Hall e Taylor, 1996; Lowndes, 1996; Norgaard, 1996). Cada um desses três
currents dá sua própria definição do conceito de instituições e regras institucionais.
Consequentemente, as hipóteses que propõem sobre a influência que tais elementos
têm sobre os atores individualmente e sobre o
a forma como as políticas públicas são implementadas também divergem.
a) Regras institucionais como normas sociais: ao adotarem uma perspectiva

culturalista , os sociólogos definem as instituições não apenas como as regras
e processos formais específicos de uma organização.
organização, mas também, e sobretudo, como sistema de valores,
símbolos, esquemas cognitivos e normas comportamentais do
mesmo. Para os membros desta escola, as instituições são essencialmente
culturais, ou seja, proporcionam aos seus membros um quadro de
significado que orienta suas ações individuais. Assim, as convenções
As redes sociais predefinem o papel dos atores ao mesmo tempo que
contribuem para a atualização da legitimidade das organizações.
b) Regras institucionais como normas contratuais voluntárias:

No campo da economia, no entanto, as regras institucionais são
fazem parte de uma perspectiva de cálculo e são entendidos como acordos
voluntários entre indivíduos. Estes contratos (incompletos) permitem
reduzir a incerteza inerente a qualquer decisão colectiva, dadas as informações
imperfeitas e as capacidades cognitivas limitadas dos actores. Tente resolver
esta incerteza dispensando uma estrutura
institucional implicaria custos de transação demasiado elevados. Em
Consequentemente, os indivíduos negociam livremente certas regras formais
e/ou aceitar códigos de conduta informais. Portanto, nesta perspectiva, o
objetivo das regras institucionais é permitir uma certa visibilidade em relação
ao comportamento dos outros atores e do
resultados da ação coletiva.
c) Regras institucionais como estruturas estatais: os historiadores, por sua

vez, inspiram-se nas teorias estruturalistas para abordar
às instituições. Nessa perspectiva, as instituições estão associadas a
as normas constitucionais e legais, os processos político-administrativos
formais e as convenções informais que estabelecem as regras do
44. Para não criar confusão entre os termos instituição e organização, preferimos utilizar o
conceito de regras institucionais. Contudo, quando usamos o termo instituição neste texto, estamos
considerado sinônimo de regras institucionais.
jogo entre os atores. As regras institucionais de um regime democrático reflectem

assim as relações de poder existentes entre grupos sociais e garantem a alguns
deles acesso privilegiado às esferas
tomada de decisões e implementação de políticas. Apesar de
As regras institucionais não determinam por si só a participação dos actores e os
resultados substantivos das actividades do Estado, o que oferecem são oportunidades
selectivas de acção a partir de uma perspectiva
determinado. Desta forma, o neoinstitucionalismo histórico situa-se
num ponto intermediário entre a perspectiva culturalista ("lógica da adequação") dos
sociólogos e a perspectiva do cálculo ("lógica da adequação")
consequentemente») dos economistas. Para esta escola, as regras institucionais
afetam as preferências e a identidade dos indivíduos, mas, se simultaneamente,
utilizam-nas, do ponto de vista estratégico,
para fazer valer os seus interesses.
Se deixarmos de lado as diferenças entre as três escolas neoinstitucionais, aqui

apresentadas de forma esquemática, podemos detectar que os seus autores mais
representativos concordam em pelo menos três pontos (ver por exemplo
Lowndes, 1996). Em primeiro lugar, todas as correntes de investigação definem
regras institucionais como estruturas e regras explícitas e geralmente legalmente formalizadas,
e também como normas informais implícitas , mas compartilhadas pelos membros de uma
organização ou comunidade . É
É necessário ter em conta ambos os tipos de regras, uma vez que as normas informais
podem substituir a influência das regras formais e até ser mais estáveis (mais "míticas" ou
enraizadas) do que estas últimas (Knight, 1992:17; também
Norte, 1990:4). Um parlamentar pode votar de forma diferente do cargo
oficial do partido devido a razões éticas pessoais (por exemplo, em relação
ao aborto). Pode também acontecer que uma administração tolere a falta de respeito pelos
seus regulamentos por razões culturais (por exemplo, em Espanha, a tolerância que tem sido
mantida em questões como excesso de velocidade ou
uso de álcool até recentemente; no caso suíço, a aplicação negligente das regulamentações
federais sobre política linguística em alguns cantões francófonos;
ou, no caso francês, de certas regulamentações em territórios específicos, como
Córsega). A análise das políticas públicas deve integrar esta dupla dimensão e
questão sobre a estabilidade das regras institucionais formais e informais, os possíveis
conflitos entre elas e a influência que ambas podem
têm sobre os comportamentos políticos dos atores.
Em segundo lugar, como demonstrado pelo trabalho empírico da escola
No contexto histórico do neoinstitucionalismo, as regras institucionais estabelecem estruturas
e procedimentos que podem facilitar ou limitar a participação política dos
indivíduos e grupos (por exemplo, o direito de apresentar uma iniciativa
legislativa popular ou um referendo opcional, o direito de ser ouvido em um
processo administrativo, etc.). Da mesma forma, também podem facilitar ou limitar a eficácia
das políticas públicas (por exemplo, as desigualdades que promovem
Quadro
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Histórica
Económica
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Sociológico
(perspectiva
(perspectiva
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defende o federalismo de execução na fase de implementação das políticas públicas, as

soluções pactuadas para evitar a interposição de recurso
legais, etc.). Além disso, as regras institucionais materializam-se e fixam-se ao longo do tempo
relações de poder entre grupos sociais (por exemplo, a sub-representação das mulheres nos
órgãos executivos e legislativos, relações de
clientelismo entre uma administração e um grupo de interesse, consulta aos trabalhadores no
âmbito de contratos colectivos, etc.). Embora as regras institucionais apresentem uma
estabilidade aparentemente muito elevada , isso não significa
dizer que eles são imutáveis. Podem ocorrer alterações devido a alterações
realidade social (por exemplo, reconhecendo organizações de proteção ambiental
meio ambiente o direito de interpor recursos com base em razões de interesse
geral, concedendo o direito de voto às mulheres há anos: ou o debate actual
sobre a possibilidade de conceder o direito de voto aos imigrantes, etc.). Também pode
acontecer que a ineficiência ou a obsolescência sejam repetidamente encontradas
das actuais regras institucionais (por exemplo, reforma dos procedimentos de consulta,
revisão dos estatutos de autonomia ou da Constituição e da
direitos democráticos, tentativas de reformar o governo e o parlamento;
ou, no caso de regimes de gestão da água, aumentar a competitividade através
o recurso, ver Costejà-Font-Subirats, 2004). Embora não possamos mais ir aqui
lá sobre as razões que tornam possível a estabilidade e a transformação
de regras institucionais, se quisermos insistir na importância que para o
a análise de políticas públicas tem a compreensão dessas duas etapas do ciclo
vida de uma instituição, bem como as razões que levam à escolha de uma determinada forma
institucional em detrimento de outra (“desenho institucional” segundo
Brandl 1987; Weimer 1995 e Godin 1996).
Por fim, acrescentaremos que há consenso sobre a necessidade de interpretar o
comportamentos políticos como ações estratégicas orientadas por normas sociais. Em
No seu sentido mais amplo, a racionalidade dos atores tem limites ao nível
cognitivo (“racionalidade limitada”) , bem como a nível institucional (“racionalidade limitada”).
Ou dito de outra forma, os indivíduos são racionais na medida em que
que têm um objetivo concreto e racional e que através de seus comportamentos visam forjar
uma identidade social e garantir o reconhecimento de
um grupo ou uma organização. Como sugere Norgaard (1996) através do seu conceito de
«racionalidade razoável», os atores políticos reagem de forma intencional e reflexiva. Eles
também formulam suas estratégias com base no
oportunidades proporcionadas por regras institucionais (por exemplo, o uso de
a iniciativa legislativa popular contra a construção de uma instalação militar
na comuna suíça de Neuschlen-Anschwilen, dado que os regulamentos militares em
A Suíça não prevê recursos legais ordinários; ver Knoepfel et al. 1999; o recurso às instituições
europeias no caso do movimento de oposição ao Plano
Sistema Hidrológico Nacional de Espanha). A questão seria então: como é que as regras
institucionais influenciam esta dupla motivação? Para cada caso específico, deve ser
determinado se uma instituição influencia o comportamento individual.
expandir a informação e o conhecimento disponíveis aos intervenientes
uma perspectiva de transformação institucional (comportamento estratégico)

e/ou sugerindo comportamento compatível com as normas sociais atuais
numa perspectiva de coesão e socialização. O peso relativo desses dois
Os mecanismos parecem ser importantes não apenas para explicar as decisões e
ações individuais, mas também as transformações institucionais. A este respeito,
Lowndes (1996:195), por exemplo, sugere que algumas ações
As estratégias estratégicas são decisivas para gerar mudanças institucionais, enquanto
comportamentos guiados por normas sociais tendem a reforçar as regras
instituições em vigor.
Quando uma política pública específica é analisada empiricamente, deve-se
levar em conta (pelo menos) três dimensões em relação às regras institucionais: regras
formais versus regras informais, instituições estáveis versus instituições dinâmicas,
comportamentos estratégicos versus comportamentos fixos
pelas normas sociais. O entrelaçamento dessas três dimensões analíticas
permite a formulação de várias hipóteses específicas. Assim, por exemplo, seria
possível supor que as mudanças institucionais são causadas pela existência, num
dado momento, de uma contradição demasiado importante entre o
regras institucionais formais e informais (por exemplo, a recente introdução
do casamento entre homossexuais no código civil espanhol, ou questionando a
exigência do acordo da maioria dos cantões para permitir modificações na Constituição
Suíça, dada a sub-representação das áreas urbanas),
ou que a margem de manobra que várias regras formais deixam aos indivíduos
adotar um comportamento estratégico é maior do que aquele dado pelas convenções
sociais (por exemplo, votação secreta através de cédulas comparadas
com a votação nominal e a dinâmica de lealdade cega às posições oficiais do
os partidos políticos que gera), etc.
5.1.3. MUDANÇAS INSTITUCIONAIS
Como surgem e evoluem as regras institucionais? Várias propostas teóricas

alternativas foram formuladas para explicar o surgimento, a estabilidade
e a transformação das instituições. Usaremos três argumentos aqui
diretores (Norgaard 1996, 45-52) que coincidem parcialmente com as escolas
neoinstitucionalistas coletados anteriormente (ver tabela 2).
a) Cálculos oportunistas e herança institucional: autores inscritos em

A perspectiva da Escolha Pública considera que uma instituição surge devido a
a decisão intencional de indivíduos que buscam maximizar a possibilidade de
prever os resultados substantivos de suas interações. Os atores decidem criar
uma instituição que representa "uma forma antecipada de negociar o objetivo de
reforçar as diversas formas de cooperação e facilitar o cumprimento dos acordos (...)
A opção institucional decidida ex ante é aquela que a comunidade geralmente entende
que irá gerar menos problemas ex post» (Shepsle. 1989:139 ).
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Sempre que a sua criação obedecer a um objectivo funcional, uma instituição perdurará
desde que seja capaz de proporcionar aos indivíduos ou grupos interessados mais benefícios
do que outras formas institucionais alternativas; Quando
Se tal não for mais o caso, a instituição será abandonada e substituída por outra mais eficiente.
(por exemplo, mudar as comissões parlamentares ad hoc para
permanentes que dão aos seus membros maior peso no processo legislativo, bem como
melhor informação; Luthi 1997). Mudanças institucionais
explicam-se, finalmente, pelo fato de que uma instituição pode gerar, pelo menos
longo prazo, efeitos negativos que não tinham sido previstos a curto prazo. Preocupados com
a eficácia e com a correção desses efeitos perversos, os atores começam
processos de transformação institucional. O sucesso de tais reformas dependerá
dos recursos de que dispõem as coligações de actores que têm interesses específicos na sua
execução.
Esta interpretação voluntarista das transformações institucionais provém do que
poderíamos chamar de "darwinismo institucional", próximo do
evolucionismo ortodoxo proposto pela escola Hayek. Isto tem sido particularmente questionado
pela teoria de D. North (1990) sobre a dependência das mudanças em relação ao que
poderíamos chamar de “caminho”.
usual» («Dependência de caminho»). Se não fosse necessário levar em conta qualquer
custo de transação (numa situação de informação perfeita, etc.), as interações entre os atores
seriam então diretas e não haveria necessidade de instituições. Da mesma forma, se a
transformação das instituições não implicasse
sem custos, então as mudanças institucionais seriam imediatas. No entanto, a existência de
regras institucionais e a sua estabilidade são evidentes, apesar
mesmo que suas disfunções também sejam disfuncionais. A estabilidade das instituições e as
suas reformas incrementais são, portanto, explicadas pelos custos
que apoiam os promotores da modificação que se pretende realizar.
Os inovadores devem estar dispostos a pagar um preço elevado para romper com uma
norma social (por exemplo, reformas que afetam direitos profundamente enraizados
e considerados imutáveis) ou as perdas geradas pelos possíveis efeitos
consequências perversas que a criação de uma instituição poderia produzir no longo prazo.
(por exemplo, o uso que pode ser feito do referendo opcional por
grupos de interesse sectoriais muito poderosos). De acordo com North, a mudança ou
progresso institucional segue trajetórias muito lentas. Tem origem quer na “emigração” de
alguns actores que, em busca de eficiência, caminham para
sistemas institucionais de alto desempenho, ou em imitação, através de um
processo de emulação, dos sistemas considerados mais eficientes. As instituições mais
eficazes não eliminam automaticamente as que são menos eficazes;
o desenvolvimento histórico é antes um "evolucionismo abalado" (Dockès
1998).
Para estas duas perspectivas económicas sobre a evolução das instituições, a criação
e as reformas institucionais são, em última análise, explicadas pelas motivações e acções de
indivíduos e grupos. Os autores pertencentes a
Esta escola de pensamento confirma, no entanto, um salto importante entre
as intenções iniciais dos atores no momento da criação das regras institucionais e as

consequências imprevistas que acabam causando no longo prazo
essas mesmas instituições.
b) Demandas sociais e barreiras estruturais: Esta segunda corrente

explica as inovações institucionais através da inadequação, num determinado momento
histórico, entre várias regras institucionais (por exemplo, confrontos
entre princípios federalistas e democráticos de acordo com Germann 1991) e/ou entre um
instituição e outros elementos da realidade social (por exemplo, a não representação
política de certos grupos sociais, como os imigrantes em muitos países europeus neste
momento). Essa lacuna decorre do fato de que
que as estruturas políticas e as dinâmicas sociais não evoluem necessariamente à
mesma velocidade. Assim, os efeitos estabilizadores, ou mesmo conservadores, de uma
instituição podem já não responder às exigências sociais.
articulado. Esta falta de adequação pode ocorrer tanto ao nível dos resultados
da atividade coletiva, bem como no que diz respeito à legitimidade de uma instituição. A
criação, a estabilidade e as transformações institucionais são então interpretadas como
a sucessão de longas fases de equilíbrio intercaladas por
períodos intermediários de desequilíbrio e crises institucionais (Krasner 1984).
Assim, as mudanças institucionais são explicadas principalmente pela não
satisfação de (novas) demandas feitas por determinados grupos sociais. Contudo, insiste-
se também no facto de as instituições tenderem a
resistir a todas as mudanças por pelo menos duas razões. Por um lado, são muitas
vezes eles que estruturam as decisões relativas aos seus
eventual reforma (por exemplo, um voto popular como passo obrigatório para reformar
os textos constitucionais ou os instrumentos de democracia direta). Por
Por outro lado, as relações de poder que estão inscritas nas actuais regras institucionais
limitam as oportunidades de determinados grupos sociais, excluídos do âmbito
tomada de decisões, para participar nas transformações institucionais
(por exemplo, impossibilidade de os estrangeiros atribuírem a si próprios o direito de
voto). Este argumento tende, portanto, a explicar por que um
inadequação entre demandas sociais e respostas institucionais sem
Esta lacuna leva necessariamente a soluções rápidas.
March e Olsen (1989:168ss) enfatizam que as mudanças institucionais traduzem
primeiro processos de adaptação e aprendizagem. Devido aos efeitos estruturantes das
actuais regras institucionais, é de esperar que haja
modificações incrementais. A exploração proativa de instituições alternativas é menos
frequente do que as modificações marginais. Esta hipótese é reforçada pelo facto de
frequentemente cada uma das instituições
mantém interdependência com outras regras institucionais. Então, não se trata
não só para melhorar a eficácia de uma instituição, mas também para garantir
que isso será compatível com os princípios consagrados em outras instituições
(por exemplo, o compromisso entre os impactos da democracia direta e
regras eleitorais nos sistemas parlamentares; Linder, 1994:133; ou o
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mudanças em cadeia que podem ser desencadeadas em um sistema descentralizado

como os suíços ou os espanhóis, quando um cantão ou uma comunidade autónoma com
novos poderes aumenta o seu financiamento ou inova institucionalmente).
c) Pressões externas e mediação interna: Uma terceira hipótese

da suposição de que são os impactos externos a um sistema (por exemplo, no
caso suíço, a construção de uma Europa política; ou no caso das autonomias
Espanhol os problemas derivados da entrada da Espanha na União Europeia e
o impacto dos seus poderes originais) e/ou a evolução do seu ambiente físico, económico,
etc. (por exemplo a globalização, a globalização da economia), aquelas que induzem
transformações institucionais. Com muita
Esta perspectiva é muitas vezes demasiado abstracta, uma vez que a definição analítica
dos impactos externos ou ambientais depende do nível de análise seleccionado.
Obviamente, a explicação não será a mesma quando se considera apenas um
instituição ou do sistema institucional como um todo. É sempre necessário levar
levar em conta o contexto, entendido no seu sentido mais amplo, dado que o mesmo
redefine os problemas coletivos que um país ou uma comunidade enfrentam. Contudo, as
instituições atuais sempre medeiam essas variáveis contextuais.
e, por sua vez, redefinir os problemas políticos a serem resolvidos. Além disso, não indicam
de maneira linear que tipo de reforma institucional é necessária. Assim, para analisar
Para tais elementos é necessário recorrer aos dois tipos de argumentos que explicamos
anteriormente.
A questão das transformações institucionais é fundamental para garantir um mínimo
de coerência nas perspectivas neoinstitucionalistas. Sobre
tudo para evitar interpretar as instituições como uma variável exógena (ver
críticas que os neoinstitucionalistas fazem aos seguidores da Escolha Pública em
a sensação de que estes últimos definem as preferências dos atores individuais como se
fossem meros dados do problema). Consequentemente, uma teoria empírico-analítica do
desenho institucional deve formular e examinar hipóteses
referindo-se aos fatores de mudança, por exemplo, dependendo da frequência, de
a amplitude e o nível das reformas observáveis (por exemplo, distinção entre instituições
constitucionais, aquelas relacionadas com decisões colectivas e aquelas relativas a
decisões operacionais de políticas públicas) (Kiser/Ostrom 1982).
Em vez de tentar dar uma explicação universal da mudança histórica, é
É oportuno distinguir analiticamente os diferentes tipos de transformações institucionais e
explicar imediatamente até que ponto tais regras institucionais constituem em si barreiras
à sua própria reforma ou à de outras instituições;
que impacto externo influencia que reforma institucional, etc.
Entendemos que as regras institucionais são um fator que afeta o comportamento
dos atores e, consequentemente, a própria substância das políticas públicas. Ao mesmo
tempo, consideramos que o quadro institucional não tem de ser
considerado como algo fixo, mas como algo que evolui. Também nos parece
interessante considerar o peso dos resultados substantivos da ação pública
, uma vez que por vezes afectam seriamente as instituições gerais ("políticas de
destruição de instituições"; ver Knoepfel 2000). Em suma, as ligações entre as políticas
As substantivas e institucionais são complexas e passam sempre pela mediação
representada pelo comportamento dos atores.
5.2. A operacionalização do conceito de regras institucionais
Neste ponto, pretendemos operacionalizar o conceito de regras

instituições, a fim de facilitar a pesquisa empírica. Para tanto, propomos a combinação
de duas perspectivas: a primeira (inspirada nas ciências
jurídico e administrativo) baseia-se, principalmente, na ideia de uma hierarquia de
normas e instituições; o segundo (inspirado na nova economia institucional)
O seu objectivo fundamental é localizar os vários tipos de regras que os actores
negociam entre si, muitas vezes voluntariamente, para gerir os seus
interações. Ao combinar ambas as perspectivas, estamos sugerindo que as regras
institucionais podem representar tanto obstáculos como oportunidades para
atores de políticas públicas. Algumas regras institucionais limitam a margem de
manobra dos intervenientes. Outros, pelo contrário, proporcionam-lhes novas
possibilidades de participar e influenciar a preparação e/ou execução de
determinada política pública.
5.2.1. A HIERARQUIA DAS INSTITUIÇÕES: DOS PRINCÍPIOS

CONDIÇÕES CONSTITUCIONAIS PARA AÇÃO CONCRETA
Com o lema “Trazendo o Estado de volta” (Evans et al. 1985), as chamadas

teorias “centradas no Estado” definem as organizações legislativas, judiciais e
executivas como atores autônomos que perseguem seus próprios objetivos e
como estruturas herdadas do passado que estabelecem de forma estável as regras de
mediação entre interesses sociais (Skocpol, 1985:28; Weir-Skocpol,
1985:117-119). Os trabalhos empíricos oriundos desta escola buscam,
entre outras coisas, avaliar até que ponto as regras institucionais formais
(por exemplo, o facto de ser um regime parlamentar ou presidencialista, o sistema
eleitoral, a forma de governo) limitam ou ampliam as capacidades que o Estado
tem de conceber ou aplicar as suas políticas públicas (ver a este respeito os trabalhos
de Weaver-Rockman, 1993).
Considerando o Estado como ator e suas instituições como suporte
à sua acção, equivale a refutar tanto as teses pluralistas de um "Estado de janela
neutro" que permanece atento a todas as exigências sociais, como
as teses neomarxistas de um “Estado cativo arbitrário” que através das suas políticas
públicas apenas tenta reproduzir as diferenças entre as classes sociais ou privilegiar
os interesses de um grupo organizado (ver capítulo 1).
Contrariamente a estas duas posições, reconhecemos no sistema político-
administrativo um papel proactivo na definição e resolução de problemas.
social. Eles não são indivíduos exclusivamente autônomos e/ou a evolução do

contexto (seja o ambiente físico, a situação económica, etc.) que determinam as
decisões e ações coletivas. Os poderes públicos não são limitados
ser um agente passivo que reage aos impactos externos, responde às demandas
sociais e atua como árbitro neutro em conflitos de interesse entre
grupos organizados. Neste trabalho consideramos que os atores públicos
Gozam da capacidade de estruturar desafios redistributivos entre os intervenientes
privados e de influenciar o desenvolvimento social através das suas políticas
públicas. Para compreender as políticas públicas não basta identificar os atores
indivíduos afetados por um problema coletivo, o grau de organização do
si mesmos e os interesses em jogo. Também é necessário analisar detalhadamente o
determinar o peso dos atores públicos e das instituições que lhes conferem esse
peso (Majone, 1996).
Ao adotar uma perspectiva “de cima para baixo”, o
Uma política pública pode distinguir, em qualquer sistema político, os seguintes três
níveis de regras institucionais (ver gráfico 7):
O quadro constitucional inclui as regras constitutivas de um regime político.

São princípios fundamentais que a Constituição estabelece no que diz respeito ao
funcionamento geral (por exemplo, democracia direta, federalismo,
Estado de Direito), às liberdades individuais ou às autoridades legislativas,
executivo e judicial (por exemplo, composição do parlamento, poderes
do Tribunal Constitucional), bem como algumas normas informais que estruturam
executou "a política" (por exemplo, a fórmula usada para decidir a composição do
governo na Suíça, os respectivos papéis do Primeiro Ministro e do Presidente da
a República na França, o papel do Rei na nomeação do Presidente da
Governo em Espanha). As regras institucionais definidas a nível constitucional visam
estabelecer o quadro de condições para a arbitragem democrática de
conflitos de interesse em tópicos específicos. Estas regras aplicam-se a todo o
Num nível inferior, existem regras institucionais que regulam as organizações
administrativas, que constituem o “aparelho de Estado” (Chevallier, 1986:105).
Ou seja, as ferramentas e recursos disponíveis ao governo para realizar
realizar suas ações “no campo social”. Aqui incluímos as regras que regem o
conjunto de atores públicos (administrações, agências) que têm, em
em virtude da legislação e/ou prática, de recursos administrativos que
permitir-lhes dar um contributo indispensável e autónomo para a formação e/ou
para a execução de políticas públicas. A organização hierárquica dos ministérios e
serviços, ou o estatuto jurídico das entidades públicas, constituem
exemplos disso. Assim, o analista ao estudar uma política pública não deve limitar-se
ao estudo das administrações públicas no sentido weberiano do termo,
mas também à análise de instituições parapúblicas (dotadas de poderes
público) (Germann, 1987). Estas regras institucionais formais baseiam-se, por sua vez,
tempo, em regras elaboradas segundo uma lógica organizacional e processual. Os
membros dos organismos administrativos e das entidades parapúblicas desempenham
as suas funções respeitando a delegação hierárquica de competências e
os princípios fundamentais do direito administrativo, que garantem que as intervenções
públicas sejam, em certa medida, regulares e previsíveis.
O acordo político-administrativo, ou o conteúdo específico da ação
público, específico de cada política, representa o conjunto estruturado de atores
públicos responsáveis pelo desenvolvimento e/ou execução de uma política pública final.
Este acordo baseia-se em regras institucionais específicas orientadas por uma lógica de
acção que incentiva os actores públicos a coordenarem-se
suas decisões e ações com o objetivo de resolver um problema substantivo.
Este tipo de tradução operacional das regras institucionais, ordenadas
hierarquicamente, sugere a seguinte lógica: as regras institucionais que
surgem de decisões tomadas por um (conjunto de) actor(es) a um nível superior, podem
representar tanto obstáculos como oportunidades para o nível ou níveis inferiores. Assim,
a constituição de um acordo político-administrativo não
pode ser realizado independentemente da organização funcional do
Estado. Às vezes, esse limite pode causar problemas de consistência ou consistência.
coordenação intraorganizacional, ou mesmo a dissolução de alguns atores do
acordo político-administrativo com as organizações administrativas às quais
eles pertencem. Podem ser geradas tensões entre as normas constitucionais e aquelas
que regulam os acordos de políticas públicas específicas.
por várias razões. Entre eles podemos citar o grau de centralização
dos acordos específicos, uma vez que pode revelar-se mais (ou menos) ele
do que o previsto pela norma constitucional que regula as relações entre os

Instituições centrais estatais e subestatais (de acordo com o princípio do “federalismo
de execução” na Suíça, de acordo com acordos entre o estado e as autonomias em
Espanha e de acordo com os princípios de descentralização de 1982-87 em França). São
As tensões também podem ser devidas a uma aplicação mais (ou menos) rígida do
princípio do Estado de Direito (frouxidade nas exigências legais para determinadas
políticas públicas), a processos administrativos específicos (mais ou menos
menos fácil para as organizações de interesse geral em processos administrativos como
licenças de construção, declaração de utilidade pública, etc.).
Esta interpretação das regras institucionais baseia-se implicitamente
no argumento de que quanto maior o nível de decisão, mais ampla
será o âmbito de acção e que quanto menos directa for a relação destas regras com o
conteúdo substantivo da política pública, menos frequentes serão os seus efeitos.
modificações. Pela sua grande estabilidade, as normas constitucionais representam,
sobretudo, obstáculos para os atores das políticas públicas. De fato,
Essas regras costumam traduzir o processo histórico de acumulação e sedimentação
das regras de funcionamento do Estado. Assim, seu funcionamento é
dada em termos de estruturas pré-existentes dentro das quais todas as políticas públicas
devem encontrar (ou criar) o seu espaço. Este é especialmente o caso em países com
tradições constitucionais de solidez e continuidade.
5.2.2. TENSÕES ENTRE POLÍTICAS INSTITUCIONAIS

E NORMAS INSTITUCIONAIS ESPECÍFICAS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
A elaboração e transformação de regras institucionais gerais

(normas constitucionais e normas regulatórias das organizações administrativas, ver
seu , gráfico 7) são objeto de políticas que chamamos de institucionais. Por outro lado,
as regras institucionais que regem os acordos
As políticas político-administrativas geralmente fazem parte de políticas públicas
substantivas. Na verdade, podemos definir políticas institucionais como o conjunto de
decisões e ações públicas que visam garantir e
melhorar o funcionamento do aparelho estatal. Estas políticas não dizem apenas respeito
ao governo e à administração, mas também ao parlamento e à justiça. A eles são
acrescentadas decisões correspondentes aos princípios.
disposições constitucionais como o federalismo legislativo e executivo, o Estado de
direito e democracia (Germann, 1998; Salisbury, 1968:12; Quermonne, 1985;
Mény e Thoenig, 1989:363). O objetivo das políticas institucionais é gerar um quadro de
condições adequadas ao desempenho das funções do Estado.
entre as quais a gestão de políticas públicas substantivas ocupa um lugar privilegiado.
Diante do exposto, as políticas institucionais influenciam a definição e

a gestão de todas as políticas substantivas específicas. Não há política pública
que podem ignorar as exigências relativamente rigorosas (principalmente no
caso de políticas regulatórias) dos princípios do Estado de direito – bases jurídicas,

direito dos grupos afetados a serem ouvidos, etc.
Por exemplo, no caso suíço, uma política federal que substituiu os cantões
Na implementação formal de uma lei, estaria violando o princípio do federalismo de
execução e o da soberania de implementação dos cantões. Isto
O mesmo acontece em Espanha com os conflitos de competência entre o Estado e as
Comunidades Autónomas, quando uma das duas partes acredita que os seus direitos foram invadidos.
domínio de competência. Da mesma forma, em França, as comunidades locais devem
respeitar as regras de atribuição de poderes entre comunidades, aceitar um
controle subsequente por serviços estatais, etc. Mesmo no caso de o
regras institucionais gerais dificultam o bom funcionamento de determinada política
pública, em caso de conflito, será a justiça quem deverá corrigir as violações das regras
institucionais gerais contidas no
direito constitucional.
Apesar do exposto, podemos afirmar que os casos de violação da
as regras institucionais são numerosas. Um exemplo seria a frequente divisão em
montantes inferiores a uma determinada parte dos contratos públicos, a fim de evitar
As competições devem ser realizadas entre os vários concorrentes e a ordem assim
atribuída diretamente. Esse fenômeno merece a atenção não apenas dos juristas. De
Na verdade, ao olharmos para algumas políticas públicas relativamente recentes, como a
a luta contra o tráfico de drogas, políticas de impacto espacial,
políticas de imigração, ou mesmo aquelas com repercussão a nível internacional, verifica-
se que a maioria dos actores envolvidos são
convencido de que, para o bom funcionamento da política, são necessárias regras
instituições específicas que poderiam se opor às regras gerais
se fosse necessário. Isto leva ao argumento, por exemplo, da necessidade de
novos instrumentos administrativos, novos recursos ou acordos entre atores (públicos e
privados) incompatíveis com o princípio da imparcialidade da função pública ou com o
da ação do Estado previsto em lei
administrativo. Assistimos assim ao aparecimento, num número crescente de
políticas públicas substantivas, de novas regras, formais e informais, específicas para a
política em questão. Por exemplo, nas políticas relacionadas com a regulação de
tecnologias de ponta (genética, telecomunicações, combate
contra o crime organizado à escala internacional, resíduos especiais, etc.) e
Dada a incerteza prevalecente relativamente aos riscos induzidos por tais tecnologias,
muitas vezes não se está em condições de garantir um respeito escrupuloso.
dos requisitos do princípio do Estado de direito em termos de bases jurídicas precisas,
ou de estabelecer claramente as responsabilidades do sector público
e privado.
Poderíamos continuar esta lista indefinidamente. Na prática, as fricções entre as
regras institucionais gerais e as regras específicas para políticas públicas substantivas
não passam despercebidas; Eles se manifestam na forma
de tensões entre os serviços administrativos responsáveis pelas políticas institucionais
(por exemplo, serviços jurídicos, financeiros ou de pessoal) e o setor ac
servidores públicos reunidos nos acordos político-administrativos das políticas

público substantivo. Assim, pode acontecer que avanços substantivos nas políticas públicas
e se torna uma “política de destruição de instituições”. Neste caso a dinâmica interna
de política substantiva resiste à aplicação da regra institucional geral ou,
até mesmo a modificação desta regra por uma nova política institucional – orçamentária,
organizacional ou jurídica. O acordo institucional desta nova política pode tornar-se uma
espécie de peça errante na paisagem.
direito constitucional de um país (o que acontece em parte com determinada legislação
antiterrorista em alguns países). No entanto, também pode haver
situação inversa em que a comunidade de atores dominantes de uma política
substantivo não pode prevalecer e é então forçado a alinhar-se com
regras gerais, aceitando uma perda de eficácia que pode até levar a
ao desaparecimento total da política. A regra institucional passa a ser, usando
a mesma metáfora das linhas anteriores, uma "instituição que mata políticas".
Podemos ver que, com o passar do tempo, uma política substantiva acumula um
“capital” de atores e regras institucionais que se tornam
resistentes à mudança à medida que passamos das fases de elaboração para as fases de
execução e avaliação. Embora nas fases iniciais tanto as regras institucionais específicas
como o posicionamento dos actores públicos e privados
São embrionários, flexíveis e manejáveis, nos estágios mais avançados os citados
Os elementos solidificam-se e tornam-se cada vez mais densos, rígidos, estruturados e
resistentes às tentativas externas de modificação. Este fenómeno, cuja existência se torna
cada vez mais evidente, conduzirá provavelmente à
que as instituições gerais, que no passado constituíam obstáculos e oportunidades para
os actores, também se tornam objectos de negociação.
Anteriormente, este processo de renegociação das regras gerais de

O jogo era típico de políticas públicas institucionais que procuravam reflectir objectivos
como a boa governação do país, a melhoria da democracia representativa, o bom
funcionamento do sistema de governo, a
alcançar uma administração pública mais eficiente, etc. Hoje, porém, o
As coisas parecem estar invertidas se olharmos para os fatos. Cada vez mais, as reformas
recebem o seu impulso da dinâmica de interação ou interface
entre atores públicos e privados na fase de ações administrativas inerentes à implementação
de políticas substantivas, ou seja, ao nível da
os benefícios concedidos aos cidadãos, decisões administrativas ou
de outros contactos com grupos-alvo ou beneficiários.
As origens de tais mudanças são múltiplas. Eles podem vir, dependendo do
circunstâncias, de movimentos participativos e de concertação do sector público com o
privado, de outras formas de integração da sociedade civil, de respeito pelos interesses de
algumas minorias ou de apropriação de políticas
público pelas esferas periféricas do poder. Consideramos que todos estes
movimentos expressam uma necessidade crescente de legitimidade secundária (ver
ponto 4.1.6) no âmbito dos atos de execução. Na verdade, cada vez
parece menos possível levar a cabo políticas substantivas que sejam tão legítimas
que podem dispensar, na sua base jurídica, a legitimação secundária sob a forma de
mecanismos de participação, acordo ou consulta, por exemplo. Não é suficiente para
ambos com a legitimação genérica (primária) concedida pela democracia representativa
na sua versão mais clássica.
Por estas razões, provavelmente não será possível evitar atritos, e mesmo rupturas,
entre o capital institucional das políticas substantivas e o do capital institucional.
Estado como um todo, embora isso ocorra de forma incremental. Contudo, poderíamos
perguntar-nos se este “plus” de legitimidade que cada política
que o substantivo procura com base nas suas peculiaridades, não exigiria abordagens
mais gerais e transversais.
5.2.3. TIPOLOGIA DE REGRAS INSTITUCIONAIS:

DO ATOR AO ACORDO INSTITUCIONAL
A outra perspectiva que usamos aqui para identificar e operacionalizar o

as regras institucionais que influenciam as políticas públicas partem de uma visão
"de baixo para cima" ("de baixo para cima"). O analista deve primeiro adotar o ponto de
visão dos atores que se preocupam com o problema coletivo que a política em questão
trata. Em seguida, pergunte-se quais são as regras institucionais necessárias para que o
referido problema seja resolvido de forma
concreto e pontual. Estas regras são muitas vezes implícitas e vêm do
decisões tomadas durante as fases anteriores do ciclo de políticas públicas. Por exemplo,
se acrescentarmos à hipótese causal segundo a qual o desemprego se deve principalmente
à falta de qualificações dos desempregados, esta
provocará a necessidade de incluir no acordo político-administrativo da política em
questão, através de uma norma institucional apropriada, a criação ou reforma de
organizações de formação profissional.
Assim, não se trata tanto de ter em consideração todas as regras institucionais
existentes e as suas ligações hierárquicas, mas antes o que é significativo é identificar as
regras formais e informais a que os intervenientes públicos e privados
recorrem concretamente para fazer valer os seus interesses, para gerir as modalidades
das suas interações e, por fim, para garantir a eficácia da política
público. A literatura geralmente chama isso de “acordo institucional”.
a este conjunto de regras: «Analisar a estrutura de um acordo institucional,
O analista investiga quais participantes estão envolvidos, quais são seus interesses
e recursos, e como eles estão conectados entre si e com seus impactos no meio ambiente.
Especificamente, o analista identifica as modalidades de ação que o
os atores podem realizar, o tipo de informação que possuem, como as atividades e os
impactos estão conectados e como as “recompensas” e “punições” são distribuídas em
relação aos impactos e ações a serem realizadas. É então
quando o analista pode prever quais ações e impactos serão mais previsíveis dada a
estrutura de incentivos criada” (Ostrom et al., 1993:127).
Assim, as regras institucionais são operacionalmente definidas como as regras

que um conjunto de atores se desenvolve e se aplica para organizar atividades
repetitivas que produzem resultados (previsíveis na medida do possível) que dizem
respeito a esses atores e potencialmente a alguns outros. (Ostrom, 1990: 53ss). Ele
Estabelecer ou negociar estas “regras de utilização” é um processo dinâmico cuja
evolução depende fortemente da situação presente ou passada. Para o
interessado em casos particulares de gestão de recursos naturais (por exemplo,
água, florestas, pastagens), Ostrom identifica várias regras que
atores negociam voluntariamente, ou que respeitam com pleno conhecimento de
causa, a fim de explorar um bem comum de forma sustentável. 45 No entanto,
parece-nos importante simplificar a categorização das regras institucionais,
inicialmente propostas por Ostrom para a gestão organizada de determinados
recursos naturais, para que possa ser aplicado a todas as políticas
público. Propomos assim três categorias para classificar as regras institucionais
específico para políticas públicas específicas:
1. as regras que estabelecem o acesso aos recursos de políticas públicas (ver

particularmente o capítulo 4 sobre lei de recursos, dinheiro,
tempo, informações, etc. e capítulo 8.1 sobre o programa de ação político-
administrativa),
2. as regras que estabelecem competências e a natureza das interações
entre atores públicos e privados (ver principalmente o capítulo
8.2 sobre acordos político-administrativos) e 3. as regras
que estabelecem a conduta individual (ver principalmente o
capítulo 9.5 sobre a implementação de políticas públicas).
Parte III
O modelo de análise
Nesta terceira parte apresentamos a lógica, variáveis e hipóteses do

modelo de análise. Inclui tanto a dimensão substantiva ("como resolver o
problema público?") e a dimensão institucional ("que atores intervêm, com que
recursos e com base em que regras institucionais?").
Começamos, no capítulo 6, com o esquema que permite a realização de
análises empíricas numa perspectiva comparativa. Apresentamos então o
variáveis dependentes (ou fenômenos sociais a serem explicados), que são
definidas a partir das quatro principais etapas de uma política pública: inclusão no
agenda (capítulo 7), programação (capítulo 8), implementação (capítulo 9) e
avaliação (capítulo 10).
Em cada fase identificamos seis tipos de “produtos” a analisar:
1. a definição política do problema público (PD),

2. o programa de ação político-administrativa (PPA),
3. o acordo político-administrativo (APA),
4. planos de ação (PA),
5. atos formais de implementação,
6. as afirmações avaliativas das mudanças comportamentais do
grupos-alvo (impactos), bem como os efeitos obtidos em termos de
resolução do problema (resultados observáveis no grupo de beneficiários
finais).
Esses seis produtos são analisados em cada um dos capítulos sob o

ângulo de suas dimensões substantivas e institucionais.
No capítulo final apresentamos as diferentes hipóteses de trabalho
correspondentes às possíveis ligações entre os produtos acima mencionados, o jogo de
atores públicos e privados, recursos mobilizados e regras institucionais
(geral e específico) de uma política pública.

O MODELO DE ANÁLISE 113
Capítulo 6
O modelo de análise
6.1. O ciclo das políticas públicas e seus produtos
Com base nos elementos-chave para a análise já expostos, interpretaremos

uma política pública como um conjunto de decisões e ações que resultam de
interações repetidas entre atores públicos e privados cujas
Os comportamentos são influenciados pelos recursos à sua disposição e pelas regras
institucional geral (relativo ao funcionamento global do sistema
político) e específico (específico da área de intervenção em questão).
Essa perspectiva nos leva a distinguir nossas variáveis de análise das
seguinte maneira:
• Os fenómenos sociais a explicar constituem a variável dependente.

Portanto, interessa-nos analisar o alcance e o conteúdo específico
(substantivo e institucional-operacional) dos diferentes produtos de políticas
públicas,
enquanto que
• As variáveis independentes, ou seja, os fenômenos sociais explicativos,

seriam a constelação de atores e seu comportamento, diretamente
influenciados pelos recursos que podem mobilizar e pelo contexto.
institucional geral.
Para especificar esta meta-hipótese em um modelo analítico aplicável a

um estudo empírico, é necessário primeiro identificar a natureza do
resultados substantivos e institucionais da ação pública. Para converter em
operacionais essas variáveis dependentes, voltamos ao conceito de ciclo de um
políticas públicas (ver capítulo 2.4). A partir daí, interpretamos o desenvolvimento
processo sequencial de uma política pública baseado em quatro etapas principais: (1)
inclusão do problema público a ser resolvido na agenda governamental, (2) a
programação legislativa e regulatória da intervenção pública (com as decisões
pertinentes), (3) a implementação do programa político-administrativo

através dos planos de ação e dos atos formais que deles resultam e, por fim, (4)
a avaliação dos efeitos gerados (impactos).
O Gráfico 8 apresenta os seis produtos de uma política pública baseada em
destas etapas.
O analista deve identificar, para cada política pública, os seis tipos de

produtos com base nas seguintes características:
• A definição política do problema público (PD) inclui não só a decisão firme

de empreender uma intervenção política, mas também, e sobretudo, o
quadro a partir do qual ela parte, a
delimitação do “perímetro” do problema público a ser resolvido, bem como
a identificação, pelos actores públicos, das prováveis causas desta
situação e das formas de intervenção previstas.
• O programa de ação político-administrativa (PPA) inclui todos

as decisões legislativas ou regulamentares, tanto do governo e da
administração central como dos restantes governos e administrações
públicas, necessárias à implementação de políticas públicas.
• O acordo político-administrativo (APA) estabelece os poderes,

responsabilidades e principais recursos dos atores públicos para o
implementação do programa político-administrativo.
• Planos de ação (PAs) estabelecem prioridades de implementação

no espaço geográfico e social, bem como no tempo.
• Os atos de implementação (resultados) incluem todas as atividades e

decisões administrativas de aplicação, incluindo eventuais decisões de tribunais
administrativos
• As declarações avaliativas dos efeitos das políticas públicas visam mostrar as

(eventual) mudanças no comportamento do público.
grupos-alvo (impactos) e os efeitos induzidos nos beneficiários finais (resultados)
e podem permitir a avaliação científica e/ou política da relevância, eficácia e
eficiência das políticas públicas (mais
o menos) aplicada.
Todos estes produtos de uma política pública surgem na prática de uma

processo específico de tomada de decisão. O que equivale a dizer que eles vêm
de interações contínuas e repetidas entre atores identificáveis que mobilizam diversos
recursos. Tais processos são regidos por inúmeras normas institucionais, gerais e/ou
específicas da área de intervenção em causa.
Através das interações acima mencionadas, os atores públicos e privados
estabelecer acordos institucionais (por vezes embrionários no momento da definição
política do problema público e inclusão na agenda,
e posteriormente, de forma mais sustentada durante a formulação, implementação e,
finalmente, avaliação dos PPAs). Estes acordos institucionais são de particular importância
durante a fase de implementação, razão pela qual
nos leva a considerar a geração de um acordo político-administrativo (APA)
como um produto que em si é frequentemente o resultado de uma concatenação – mais
ou menos consciente por parte dos diferentes actores – de decisões específicas. A decisão
de ver a APA como um produto parece-nos
relevante e justificável uma vez que, geralmente, este acordo de implementação
Geralmente é realizado em níveis territoriais subestaduais ou locais e, portanto,
varia significativamente de um lugar para outro. Por outro lado, os atores públicos
geralmente veem a formação de tais acordos como atos estratégicos que levam à definição
de novos conteúdos substantivos para as políticas públicas.
considerada.
Insistimos no facto de cada um destes seis produtos ser definido, simultaneamente,
de um ponto de vista substantivo ("como resolver o problema"?) e de um ponto de vista
institucional ("que actores, com base em que
regras e com que recursos se conseguirá avançar na resolução do problema?").
Ao mesmo tempo, é necessário sublinhar que esta dualidade entre aspectos
substantivos e institucionais também está presente num aspecto que, a priori, é
exclusivamente institucional: o acordo político-administrativo para implementação. Como
já mencionamos, o elemento fundamental do processo
que dá origem a este produto consiste na designação das autoridades
autoridades jurídico-administrativas competentes para a aplicação de uma política pública

concreto. Trata-se, portanto, de uma definição de questões de natureza institucional. No
entanto, a sua dimensão substantiva não deve passar despercebida
Contudo, aqueles que tomam decisões políticas muitas vezes confiam a implementação
a uma determinada autoridade, esperando implicitamente que ela seja levada a cabo.
adotará uma certa orientação substantiva. Por exemplo, associar a implementação da
política desportiva aos serviços do Ministério da Saúde,
seja para os do Ministério da Educação, ou mesmo para os do Ministério
de Obras Públicas terá incidentes, do ponto de vista substantivo, no
implementação. E, portanto, não se trata de uma simples questão operacional. Se a
implementação da política desportiva for confiada aos serviços de saúde, isso implicará
relacionar a qualidade da organização dos clubes desportivos essencialmente
com parâmetros específicos para requisitos de saúde. Na segunda das opções
contempladas, a educativa, surge a ideia de associar as práticas
esportes no ambiente escolar. Enquanto no terceiro, na construção de
estádios e instalações desportivas, a ênfase estaria nos indicadores e padrões de
capacidade, materiais de construção, etc. Em Espanha, a recente
implementação de políticas para responder à dependência e a favor da
autonomia pessoal, colocam dilemas semelhantes, ao oscilar as respostas entre o
âmbito e o protagonismo sociossanitário ou o mais específico
serviços sociais.
As relações causais entre as regras institucionais (gerais e aquelas
características específicas contidas nos produtos das etapas anteriores), os atores e o
recursos (variáveis independentes) e os seis produtos da ação pública (variáveis
dependentes) podem teoricamente ser analisados isoladamente em cada
uma das etapas do ciclo de políticas públicas. No entanto, o modelo de análise que
propomos visa descrever, compreender e explicar a totalidade do
política pública, que vai desde a percepção inicial de um problema social até
a sua eventual solução através da intervenção pública (ver gráfico 8). Postulamos,
portanto, que os resultados substantivos e institucionais de uma etapa
de uma política pública (por exemplo, programação) têm influência direta no conteúdo
das etapas subsequentes (por exemplo, implementação) (Postulado nº 1).
Este primeiro postulado implica uma visão, se não linear, pelo menos racionalista.
de ação pública. Na medida em que uma acção pública visa realmente resolver um
problema social, ela provém de decisões e acções (pelo menos
menos intencionalmente) concertada e consistente com o objectivo. Para garantir que a
acção pública seja, em certa medida, contínua e previsível, as actividades político-
administrativas tenderão a limitar o "campo de opções" na
as fases posteriores. Contudo, o nosso primeiro postulado não se baseia exclusivamente
neste argumento sobre a finalidade das políticas públicas, mas sim
também leva em conta a necessidade de considerar explicitamente mais
problemas estruturais relacionados, entre outros, com os fenómenos de inércia político-
administrativa (por exemplo, dificuldades em rever uma lei ou modificá-la).
determinar as práticas organizacionais de uma administração), ou com seus próprios fatores

do processo, que exige o respeito pelas regras do jogo democrático (por
por exemplo, necessidade de aplicar os grandes princípios do direito administrativo
como legalidade, não retroatividade, etc.).
Em outras palavras, este primeiro postulado significa que os resultados substantivos
e institucionais de uma etapa (variável dependente, a ser explicada) são diretamente
influenciados pelas decisões e ações realizadas durante as etapas.
etapas anteriores de uma mesma política pública (variáveis independentes e explicativas).
6.2. O jogo dos atores sobre os elementos substantivos e institucionais
Em segundo lugar, postulamos que os actores envolvidos numa política

público pode, em cada uma das etapas, utilizar as regras institucionais
atuais e os recursos que ainda não foram explorados para tentar influenciar
o conteúdo da etapa em questão (Postulado nº 2). Com isso tentarão ajustar, modificar ou
até mesmo cancelar as definições, decisões e ações
correspondente às etapas anteriores.
Em cada fase, novos actores podem aparecer no espaço político (ou dele
desaparecer), enquanto anteriormente actores minoritários podem,
sozinhos ou através de (novas) coligações com outros actores, implementar (novas) regras
institucionais e explorar (novas) combinações de recursos para fazer cumprir
seus interesses, ideias e direitos. O que, em certos casos, pode acabar por se traduzir
numa modificação significativa das políticas públicas (ver gráfico 9).
O jogo dos atores ocorre também nos dois níveis que já identificamos nos pontos
anteriores, ou seja, nos aspectos substantivos e institucionais. Isto ocorre particularmente
no caso das fases de inclusão no
agenda e programação de políticas públicas, durante as quais os atores tentam garantir
uma posição-chave, regras do jogo que lhes sejam favoráveis e recursos abundantes para
as fases de implementação e avaliação.
Exemplos típicos a este respeito são os da política agrícola ou da política hidrológica. Seja
durante a formulação da política ou durante a sua implementação, o
os lobbies agrários e seus representantes na administração buscarão
em cada uma das etapas garantem o uso de instrumentos (por exemplo
subsídios e condições de controle) favoráveis aos seus interesses. No caso de
água, a coligação de actores que tradicionalmente monopolizava a questão,
viu como as novas regulamentações europeias a este respeito forçaram a partilha com
outros atores o mesmo diagnóstico da qualidade ambiental da água, que se
Embora (na hipótese da Diretiva) complique o processo inicial, pode permitir processos de
implementação mais fluidos das medidas corretivas a tomar.
Consequentemente, este segundo postulado sugere que a acção pública não
Não é linear nem determina perfeitamente o comportamento individual e coletivo. Há
sempre imprecisões e áreas de incerteza que dão
espaço para margens de apreciação e manobra para os atores políticos

público. Devido à complexidade social, provocada por uma maior diferenciação
funcional da sociedade e do Estado, bem como às dificuldades institucionais em
encontrar uma solução acordada entre todos os atores envolvidos,
A programação de uma política pública não pode antecipar todas as modalidades
e elementos que estarão em jogo durante a sua implementação. Em
Consequentemente, conflitos não resolvidos ou imprevistos durante o
a adopção de um programa político-administrativo reaparecerá (embora por vezes
numa forma diferente) durante a fase de implementação. Estudos sobre a
implementação de intervenções públicas, bem como a
As avaliações dos efeitos induzidos tendem a demonstrar que a implementação de
qualquer política pública é, pela sua própria essência, um processo sociopolítico.
cujo desenvolvimento e resultados substantivos e institucionais são frequentemente
imprevisíveis e que, portanto, é muito importante continuar a dar a importância que
exigido pelos atores nos processos de formulação e implementação do
políticas.
Em outras palavras, este segundo postulado significa que os resultados substantivos

e institucionais de uma etapa (variável dependente, a ser explicada) são vistos
também influenciado por mudanças no quadro institucional, no
recursos, na constelação e nos comportamentos dos atores diretamente envolvidos na
etapa em questão (variáveis independentes e explicativas) e não apenas pelas decisões
tomadas durante a etapa anterior (primeira
postulado).
6.3. O modelo teórico integrado
A mesma definição inicial do problema coletivo a ser resolvido já contém

em si uma "história causal" (Stone, 1989) que incorpora os responsáveis pela
problema percebido coletivamente. E isso sem dúvida influencia o tipo de solução adotada
durante a programação. No entanto, os actores sociais designados como grupo-alvo da
intervenção estatal proposta (porque a sua
comportamento é politicamente definido como a causa do problema coletivo)
só raramente permanecem passivos durante a fase de programação.
Eles geralmente tentam ativamente culpar outro grupo pela causa do problema.
sociais ou, pelo menos, procuram partilhar com os outros as responsabilidades do
problema público (simetria dos sacrifícios) para não terem que modificar fundamental e
exclusivamente o seu próprio comportamento, etc. Os exemplos de
Este tipo de reacção é numerosa, nomeadamente no domínio da protecção ambiental em
que os geradores de poluição designados como
O grupo-alvo, sejam industriais, agricultores, motoristas ou mesmo municípios, não param
de insistir na existência (e na responsabilidade) de outros grupos que também causam
poluição.
O reconhecimento dos níveis institucionais e substantivos das implicações das
políticas públicas obriga-nos a questionar-nos, em cada uma das etapas.
da política estudada, sobre os vínculos, diretos e indiretos, presentes
entre os diferentes produtos políticos. E também nos questionamos sobre a relação entre
tais produtos e a natureza das interações entre os atores.
público e privado. Na verdade, decisões e ações de natureza substantiva (conteúdo
político) podem reforçar ou, pelo contrário, enfraquecer a
decisões institucionais (de natureza mais geral). A coerência entre
Estas duas dimensões terão uma influência decisiva nos resultados (institucionais e
substantivos) que serão obtidos na próxima fase. É assim que a introdução de novos
actores (por exemplo, ambientalistas na política
agrícola ou hidrológica) ou a modificação das regras institucionais do jogo (por exemplo,
excluindo do direito de interpor recurso o
beneficiários finais) terá impacto no grau de aplicação da legislação.
O Gráfico 10 apresenta um modelo teórico integrado que visa mesclar
os elementos dos gráficos 8 e 9.
O modelo proposto permite uma análise diacrônica (no tempo)

ao longo das quatro etapas identificadas (inclusão na agenda, programação,
implementação e avaliação) com base em quatro grandes questões:
• A especificação do “conteúdo substantivo” da política pública: no

Na medida em que uma política visa resolver um problema colectivo, o
As ações e decisões tomadas são orientadas para esse objetivo. Em
Conseqüentemente, o analista deve ser capaz de verificar empiricamente,
ao longo das etapas, uma concretização e especificação gradativa do conteúdo
de ação pública. Os objetivos que são estabelecidos durante a fase de
a programação, por exemplo, deve ser definida em termos das dimensões de
análise do problema a ser resolvido de acordo com a percepção política dele
quando for incorporado à agenda.
governamental. Da mesma forma, a avaliação dos efeitos das medidas de
A implementação deve basear-se na contribuição da política para a solução do

problema público inicialmente identificado. Esta coerência substantiva representa
uma condição sine qua non para a eficácia
das políticas públicas e até mesmo pela sua existência. Em
Na realidade, na maioria das vezes esta condição está longe de ser satisfeita
(mudança na definição do problema uma vez que a política
continua; estabelecimento de critérios de avaliação que diferem dos objetivos
definidos – muitas vezes de forma muito vaga – no
programa de actuación político-administrativo, etc.)
• A consolidação do “espaço de políticas públicas” (ver ponto

3.3.1)»: embora em fase de incorporação do problema coletivo na
agenda política, os limites do espaço dos atores envolvidos são
muitas vezes turva e permeável, a evolução da política ao longo
ao longo do tempo geralmente leva a uma certa estabilização do
número e tipo de atores envolvidos, bem como a frequência e
qualidade das interações entre eles. Consequentemente, ao analisar a dimensão
propriamente racional das políticas públicas, o observador deverá ser capaz de
verificar, a partir do triângulo de base de todos
intervenção estatal (Estado, público-alvo e beneficiários finais), a
surgimento e posteriormente a consolidação, e mesmo a delimitação,
em certa medida exclusivo, do espaço da política analisada. Um espaço que
seria formado pela rede dessa intervenção pública (Clivaz,
1998 e 2001) que também compõem os grupos de afetados ou beneficiários.
• A consolidação do “capital institucional”: regras institucionais

influenciam as estratégias dos atores, uma vez que delimitam e canalizam
suas possibilidades de ação. E, ao mesmo tempo, estabilizam
suas expectativas em relação às decisões e ações de outros atores
de políticas públicas. Nesse sentido, as regras institucionais são fatores que
permitem maior estabilidade do comportamento individual,
das interações entre os atores e dos resultados substantivos que
de tais interações são derivadas. Ao concentrar-se no aspecto institucional da
ação pública, o analista deverá ser capaz de identificar o “capital institucional”
constituído não apenas pelas regras
leis constitucionais e aquelas que regem as organizações administrativas
do sistema político-administrativo correspondente, mas também, e sobretudo
tudo, pelas normas (in)formais que os atores envolvidos numa política específica
se impõem (ver ponto 5.2).
• A exploração de toda a “gama de recursos”: atores públicos e

As empresas privadas recorrem a múltiplos (combinações de) recursos para fazer
vale seus interesses. A priori, os dez recursos que já identificamos
(ver capítulo 4) são mais ou menos relevantes dependendo da fase em questão.

tratar (por exemplo, o recurso cognitivo durante a definição do problema
público, o recurso legal no momento da programação, o recurso
comunicativo no momento da implementação, etc.) ou de acordo com a natureza
dos atores (por exemplo, o uso privilegiado do recurso legal pelas autoridades
político-administrativas, o controle
recurso parcial de "consenso" por parte de atores privados, etc.).
Mesmo assim, é impossível prever claramente qual o actor e por que motivo
estratégico mobilizará quais recursos e com que nível de sucesso. Portanto, apenas
A análise empírica dir-nos-á quais recursos são finalmente utilizados, combinados
ou substituídos. Neste quadro, o analista poderá observar que o
gama de recursos efetivamente mobilizados se expande por todo o
desenvolvimento de uma política pública, e também que as trocas de recursos
ocorram entre os atores (por exemplo, compensação financeira por consenso) e
que mesmo o próprio status de alguns
recursos são modificados (por exemplo, informações privadas acabam se tornando
públicas). Finalmente, análises empíricas sugerem que
Atores comparáveis, em algumas situações específicas, realizam certas
combinações típicas de recursos.
Para finalizar, queremos enfatizar que nosso modelo de análise aproveita

várias das vantagens heurísticas que o conceito de “ciclo político” possui inegavelmente
(ver capítulo 2.4). Como já avançamos, este modelo conceitual facilita a interpretação das
políticas públicas como um processo
dinâmico e permite, em cada uma das etapas, identificar e analisar elementos
circunscrito e com um número limitado de intervenientes envolvidos. Ao simplificar a análise
empírica por meio da segmentação, com base nas quatro etapas definidas das questões,
variáveis e hipóteses de pesquisa, o modelo trata,
Contudo, para não cair na armadilha dos limites óbvios da perspectiva
natureza sequencial das políticas públicas (por exemplo, a perspectiva descritiva da
cronologia das atividades político-administrativas que podem levar ao erro, a
visão excessivamente legalista ou “de cima para baixo” da ação pública, ou também a
não levando em conta a influência de situações externas ou processos de
aprendizagem coletiva; ver Jenkins-Smith e Sabatier, 1993:3-4). A possibilidade
explicar parcialmente os resultados substantivos e institucionais de uma etapa
independentemente do conteúdo da etapa anterior, ela efetivamente expande
a perspectiva de análise.
Para realizar estudos empíricos, recomenda-se seguir um processo
explicativo em duas etapas. A princípio, parece pertinente tentar explicar o resultado
substantivo e institucional de uma etapa como resultado das decisões e ações empreendidas
durante a etapa anterior dessa mesma política.
público (Postulado nº 1). Num segundo momento, e sobretudo se se verificar
uma diferença fundamental entre a amplitude e o conteúdo de duas etapas sucessivas, é
necessário analisar a intervenção de quais (novos) atores com quais (novos)
você vai combinações de) recursos, realizando quais (novas) interações com quais
outros atores e em virtude de quais (novas) regras institucionais podem potencialmente explicar
a descontinuidade observada empiricamente (ver postulado nº 2).
Para enfatizar que os seis produtos observáveis ao longo dos quatro

caracterizam-se as etapas do ciclo de uma política pública – independentemente do seu conteúdo
altamente variável - por uma estrutura semelhante relacionada à dualidade do
aspectos substantivos e institucionais, a estrutura dos capítulos consagrados
para cada um desses produtos será sempre o mesmo:
1. a definição geral do produto como resultado de uma determinada etapa do ciclo de

políticas públicas (variável a ser explicada),
2. a transformação operacional do produto com base nas diversas dimensões de análise,
substantiva e institucional, necessárias para realizar
realizar um estudo empírico (dimensões a serem observadas empiricamente), e
3. a descrição esquemática do processo de decisão que conduz ao produto em questão
(que tipo de ator, com que recursos e através de que
regras institucionais?).
Por fim, lembremos que as dimensões de análise aqui propostas

permitem comparar os actores, os recursos utilizados, as instituições em acção e os produtos
das políticas públicas, quer ao longo dos diferentes
fases de uma mesma política pública (análise diacrônica) ou nos processos de
decisão tomada em diferentes áreas ou mesmo países no âmbito de uma
ou diversas políticas públicas (análise síncrona).

Capítulo 7
Inclusão na agenda política
De acordo com a definição que apresentamos no capítulo 2, as políticas públicas

São constituídos por um conjunto de ações e decisões realizadas por diversos atores
com o objetivo de resolver um problema politicamente definido.
como público. É importante, portanto, analisar o que queremos dizer quando utilizamos
o conceito de “problema público”. Conseqüentemente, neste capítulo
Abordaremos os processos através dos quais um problema social é identificado
e posteriormente é “tematizado” ou “formatado” como problema público, bem como o
diferentes formas como ocorre sua inclusão na agenda política .
Os processos de definição política – e redefinição – dos problemas públicos não
geraram até agora análises comparáveis, pelo menos numericamente, àquelas que se
concentram no estudo de fases (posteriores).
como as fases de programação de decisões, implementação e avaliação de
políticas publicas. Isto apesar de, como é evidente, não considerar suficientemente os
elementos que correspondem à definição do problema gerador da política pública pode
constituir um obstáculo significativo.
para a sua análise, mesmo que a investigação se concentre na fase de implementação.
Como foi dito "Embora saibamos que o
A fase de definição do problema enquadra e gera quase tudo o que acontece
posteriormente no processo político, os erros que cometemos nessa tarefa.
“Eles continuam a nos condenar a operar através de óculos escuros” (DeLeon,
1994:89).
Vários autores, incluindo Anderson (1978:20), apontam que a elaboração
de uma política pública não pode ser simplesmente interpretada como a solução de
determinados problemas, definidos de acordo com suas características intrínsecas.
A constituição e definição dos problemas públicos é um processo que também faz parte
da política e que irá influenciar, até mesmo determinar, os atores nela envolvidos (ou
seja, os poderes públicos do acordo político).
administrativo, os grupos-alvo, os beneficiários finais e o resto dos grupos
envolvidos), bem como a natureza das ações públicas específicas empreendidas (ou
seja, as formas de intervenção indicadas no programa de ação político-administrativa).
É por isso que queremos enfatizar a necessidade de uma análise (re)construtivista

dos problemas públicos (7.1). A partir daí, e de acordo com o
estrutura proposta nas páginas anteriores, procederemos à definição geral do conceito
“problema público” e sua operacionalização (7.2). Para finalizar, identificaremos os
processos para inclusão dos problemas na agenda
política baseada nas estratégias dos atores envolvidos, seus recursos e
as regras institucionais que enquadram esta primeira fase (7.3).
7.1. A construção social dos problemas
Na análise de um problema reconhecido como público, o uso da perspectiva

construtivista é essencial. É evidente que nenhuma situação objectiva constitui um
problema per se (Dery, 1984:XI; Cobb e Edler, 1983:172).
A sua classificação social e posterior política como tal é, em todos os casos,
uma construção coletiva ligada diretamente às percepções, representações, interesses e
valores dos atores envolvidos nessa situação.
Toda realidade social deve, portanto, ser apreendida como uma construção histórica,
localizado no tempo e no espaço. E, portanto, em grande medida dependerá
a constelação de pessoas afetadas pelo problema, ou aquelas cujo comportamento é
identificado, certa ou erradamente, como a origem do mesmo.
Contudo, e dito isto, não é aconselhável manter uma perspectiva
de análise em que tudo é igualmente importante dependendo exclusivamente
da diversa percepção social que se tem sobre isso. Devemos admitir que
Existem dados objetivos sobre o problema que permitem graduações importantes.
sobre o significado social de diferentes problemas, independentemente de a sua percepção
corresponder ou não a essa avaliação (Simpere, 1999). Existem condições objectivas que
nos permitem falar de uma situação problemática, por exemplo, o
existência de um elevado nível de emissões de CO2 que põe em perigo a estabilidade do
clima. Ou o aumento constante do número de pessoas que procuram um
emprego e cuja situação, tanto material como psicológica, se está a tornar precária. Nem
que uma elevada frequência de actos de violência nas áreas
áreas metropolitanas, ou o fluxo maciço de refugiados de guerra nas fronteiras, não é
um problema coletivo. O que estamos tentando dizer é que tais situações objetivas
representam apenas um dos aspectos (às vezes o aspecto fundamental) constitutivos de
um problema social. Conseqüentemente, o papel do analista de política
público envolve identificar os processos, atores e argumentos que são
São utilizados para que tais situações objetivas sejam percebidas e definidas como
problemáticas e dignas de intervenção pública.
A abordagem construtivista aplicada à análise dos problemas sociais e das políticas
públicas destaca pelo menos três implicações na
forma de considerar analiticamente (isto é, de construir e interpretar) as ações públicas
(ver Vlassopoulou, 1999: 13-17) e, mais especificamente, a
produtos de políticas públicas.
1. Os limites da perspectiva racionalista: Segundo a chamada óptica

"definicionais" (Spector e Kistuse, 1987), as políticas públicas não devem ser vistas
como programas de ação precisos. Contudo, a investigação na tradição anglo-saxónica
adopta frequentemente esta posição. Para esta escola, os programas de ação partem
necessariamente de uma definição prévia e clara do
objetivos da ação pública ou, pelo menos, os objetivos são definidos de forma
externo (baseado em critérios precisos sobre o problema a ser resolvido). De
Nesta perspectiva, a decisão política restringe-se à selecção dos meios que fazem
possível a sua realização. Esta visão racionalista das políticas públicas, levada a cabo
ao extremo durante os processos de racionalização das decisões orçamentárias (RCB) e
outras tentativas de planejamento científico de políticas públicas, postula que o problema a
ser resolvido está definido de uma vez por todas,
e que os objetivos das ações públicas não devem ser objeto de controvérsia.
Contudo, embora, na perspectiva do analista, os programas de acção constituam a
concretização mais tangível das intenções dos poderes públicos, isto não pode ser
interpretado independentemente da política pública em questão.
em que estão registados nem da situação social colectivamente reconhecida como
problemática. Numa palavra: limitar-nos à análise dos programas legislativos (programas
político-administrativos, ver capítulo 8.1) impede considerar e
responder adequadamente a perguntas sobre qual problema social
É aquele que os poderes públicos finalmente tentam resolver e porque foi escolhido esse
problema e não outro (daí os limites de uma visão estritamente baseada na análise de
“frames” ou quadros cognitivos, apesar da própria
significativas e ricas que resultam em contrastar e destacar discursos e
práticas políticas).
Como bem sabemos, o objetivo de uma mesma medida pode variar ao longo do tempo.
ao longo do tempo. Durante a guerra, proibir os padeiros de vender pão acabado de cozer
tinha como objectivo poupar alimentos (pela simples razão de que o
o pão acabado de fazer tem o incentivo de ser mais saboroso). Mas é
É provável que, se uma medida semelhante fosse adoptada agora, constituiria uma forma
lutar contra as doenças cardiovasculares (prevenção da obesidade).
Outro exemplo refere-se à proibição de manter as luzes das casas acesas.
ruas depois da meia-noite, medida que pode ser uma forma de proteção contra ataques
aéreos noturnos (no caso de um país em guerra), ou
uma forma de reduzir os custos de energia.
2. Os limites da perspectiva sequencial: A análise de uma política pública baseada

num modelo sequencial rígido e estritamente linear (inclusão em
a agenda ÿ programação ÿ implementação ÿ avaliação) apresenta a definição do problema
como uma etapa isolada e única. Contudo, embora seja verdade
que toda política pública repousa inicialmente no reconhecimento coletivo e
consequente tematização ou “formatação” de um determinado problema, devemos
estar ciente de que as etapas de programação, implementação e avaliação
Eles também vêm da definição (no caso de uma concreção) ou da redefinição
definição (quando se trata de uma reforma) de um problema público inicialmente definido

(Plein, 1994). A construção de um problema é, portanto, um processo contínuo, não linear e
aberto.
Ao estudar diacronicamente o ciclo de vida de uma política, o analista deve
perguntar em cada uma das etapas se o conteúdo, os atores e o contexto institucional da
política estudada respondem à definição inicial do problema
a resolver ou, pelo contrário, resultam de uma reformulação política do
em si realizada por certos atores (alguns dos quais são
poderia ter sido intencionalmente excluído do processo de tomada de decisão no início da
intervenção pública). Uma perspectiva sequencial de políticas públicas (útil
metodologicamente, como já dissemos) pode não levar em conta esse processo contínuo de
(re)definição do problema, e assim correr o risco de não esconder
não apenas um elemento fundamental de toda ação pública, mas também um
dos fatores explicativos de possíveis mudanças substanciais e/ou institucionais nas políticas
públicas uma vez implementadas. Uma redefinição do problema a ser resolvido (por exemplo,
devido a uma mudança no
interpretação de dados objectivos iniciais ou o conhecimento de novos factos) deveria
normalmente provocar uma mudança de política e vice-versa. Na Espanha
A polêmica sobre a regulamentação da interrupção da gravidez mostra como
O regulamento ambíguo então adoptado tem provocado uma utilização
mal-entendido de algumas das suposições, e está levando a uma modificação muito maior
mais específico sobre os prazos a aplicar para que esta interrupção
pode ocorrer em todas as circunstâncias.
3. Os limites da perspectiva setorial: Por fim, uma perspectiva centrada exclusivamente

nos programas e nas suas estruturas político-administrativas
Tende a interpretar as políticas públicas com base em um esquema analítico denominado
setorial. Nesta perspectiva, se uma determinada administração pública
é responsável pela programação e implementação de uma política pública, então o problema
público que causa a intervenção pertence ao âmbito da
tal sector predeterminado pelo habitus (Bordieu) (por exemplo: a lógica profissional de cada
um dos seus membros) e pelo tradicional âmbito de competências da administração
responsável. Ao escolher como único ponto de partida o
pertencimento organizacional dos atores administrativos responsáveis pela programação e
implementação, o analista não leva em consideração a interpretação crítica do processo de
(re)definição do problema coletivo.
Geralmente, um problema social diz respeito a vários sectores de intervenção
(por exemplo, a poluição atmosférica pode ser vista tanto como um problema de saúde
pública como como um problema de protecção ambiental, transporte, produção e consumo
de energia fóssil, etc.).
Além disso, como, como salientamos nas linhas anteriores, a definição de um problema é um
processo evolutivo, a responsabilidade pela sua gestão em
o interior das estruturas político-administrativas, pode, com o tempo, avançar para outro
sector (ver neste sentido o deslocamento de questões,
entre outros, imigração e género em Espanha em vários momentos das legislaturas

que temos no novo século). Ao não levar em conta essas mudanças
instituições, existe o risco de tornar a interpretação unidimensional.
do problema coletivo e, consequentemente, ignorar a evolução da política
público, bem como os problemas de coordenação entre os diferentes atores públicos
responsáveis pela sua solução.
7.2. A definição política do problema público (Fase ou Produto 1)
Uma vez justificada a necessidade de usar uma perspectiva

(re)construtivista, procederemos à definição e operacionalização do que chamamos
aqui de “problema público” a fim de facilitar a (re)construção analítica de
este primeiro produto de uma política pública.
7.2.1. O PROBLEMA PÚBLICO: ELEMENTOS PARA SUA DEFINIÇÃO
Gusfield (1981) distingue claramente entre “problemas sociais” e “problemas

públicos”, apontando que nem todos os problemas sociais se tornam
necessariamente em problemas públicos, isto é, em objetos de controvérsia política.
Segundo este autor, os problemas públicos representam um prolongamento da
problemas sociais na medida em que, uma vez surgidos dentro
sociedade civil, são debatidas num espaço político-administrativo
emergente. Nesse sentido, a definição de problema público é essencialmente
política. Em outras palavras, um problema só se torna público após sua inclusão na
agenda política. Neste nível do processo de definição, os actores
órgãos públicos (por exemplo, administração, governo, parlamento) reconhecem
a necessidade de considerar uma eventual solução pública em relação à forma como
“formatou” ou tematizou o problema ou situação problemática (ver para
as questões das políticas de género em Espanha o trabalho de Bustelo-Lombardo,
2007).
Ainda mais especificamente, Garraud (1990:20) identifica três condições
Para qualificar um problema social como “problema público”: (1) uma demanda que
surge de grupos sociais específicos, (2) o desenvolvimento de um debate
público e (3) a existência de um conflito entre grupos sociais organizados
e autoridades políticas.
Postular, com base num modelo cronológico estrito, a transferência de
Um problema que vai da esfera social para a esfera pública leva a definir os atores
públicos como os grandes orquestradores do processo de inclusão no mundo.
diário. Embora esta visão pareça sensata dado que atribui um papel pró-activo
Aos intervenientes públicos, devemos, no entanto, salientar que a transição de um
problema social para um problema público não tem de ser nem linear nem
estritamente obrigatória.
Como afirma Vassopoulou (1999:19-20), «um problema público pode ter origem
tanto na recuperação de uma preocupação social anterior, como também ser
“fruto de uma construção política original”. Assim, a especificidade de um problema
público é que a responsabilidade por isso recai sobre os poderes
público, e não necessariamente no fato de que estes últimos decidam tornar-se
responsável por um problema social que já foi claramente articulado.
Por outro lado, diversas situações sociais problemáticas acabam não sendo
classificadas como problemas públicos que acabam por exigir intervenção estatal. Embora
a visão pluralista da democracia postule que cada ator
podem acessar o espaço de tomada de decisão para tentar promover a conversão “pública”
de um problema particular, Bachrach e Baratz (1970:6), para
Pelo contrário, sustentam que uma forma específica de poder político consiste precisamente
na possibilidade de manter certas coisas fora da agenda pública.
problemas sociais. Qualificados como “não decisões”, esses bloqueios institucionais
obrigam os atores sociais envolvidos em determinado problema, seja ele
encontrar outras portas de entrada ou resolver eles próprios o problema (a menos que
através de políticas corporativas ou privadas): «Mecanismos de não decisão
Servem para que certas demandas de mudança em determinada situação de distribuição
de benefícios e privilégios na comunidade possam ser silenciadas antes
até mesmo que sejam veiculados; permanecem marginalizados, ou simplesmente fazem-
nos desaparecer antes de conseguirem aceder à arena de tomada de decisão" (Bachrach
e Baratz, 1970:7).
Para resumir de forma esquemática a discussão sobre a formulação de problemas
públicos propomos para toda análise empírica estudar até que ponto uma determinada
situação problemática é percebida e
mais tarde é definido como parte da esfera das preocupações sociais e,
Mais tarde, ele acaba entrando na arena política. Este tipo de análise visa,
entre outras coisas, identificar possíveis obstáculos (ou seja, os diferentes tipos
de não decisões) no processo de definição de problemas públicos e
políticas de resposta (ver figura 11).
As perspectivas sociológicas centram-se sobretudo nos factores individuais, nas
convenções e nas normas colectivas que favorecem ou, pelo contrário, dificultam a
consciência de que uma situação problemática privada
pode pertencer à esfera social e, consequentemente, ser definido como um problema
social e não estritamente privado.
As perspectivas mais próximas da Ciência Política enfatizam a
articulação de um problema classificado como social, as demandas de intervenção pública
que dele advêm, bem como as modalidades de inclusão no
agenda utilizada pelos diversos atores envolvidos, tanto públicos como privados. Como
menciona Garraud (1990:17ss), qualquer análise do processo de inclusão na agenda
("definição da agenda") que leve em consideração esta diversidade
de atores está necessariamente no ponto de convergência das disciplinas que tratam da
participação política, dos (novos) movimentos sociais,
mídia ou processos de tomada de decisão.
Numa palavra, e como sugere o gráfico 11, falamos de

“Problema público” apenas quando uma situação é considerada politicamente
problemática e é objeto de debate político. Para complementar esta definição
De modo geral, apresentamos a seguir algumas dimensões em termos das quais “a
definição política de um problema público” pode ser descrita e analisada.
zarse
Antes de fazer isso, no entanto, é importante notar que às vezes pode
observa-se um movimento inverso ao descrito no gráfico 11. Ou seja, um
problema inicialmente público (por exemplo: a proibição legal do concubinato devido
à política familiar) é posteriormente considerado como um problema
uma questão puramente privada e que, consequentemente, não pode dar origem a
intervenção do Estado. Por outro lado, assistimos actualmente a processos de
liberalização (ou mesmo de privatização) de alguns serviços públicos, (por exemplo
exemplo: correios, telecomunicações, caminhos-de-ferro, electricidade, gás, etc.).
Alguns setores historicamente considerados como pertencentes à esfera pública são
vêm eliminando progressivamente as políticas públicas tradicionais que por vezes
por sua vez, foram substituídos por outras formas de regulação estatal (por exemplo, o
política de concorrência) e/ou privada. Também tem havido processos no sentido
inverso, ou seja, em áreas consideradas estritamente privadas (adoção
de crianças), tornaram-se questões de interesse público e regulamentação, como
conceituar seus problemas como pertencentes à esfera pública de intervenção.
7.2.2. AS DIMENSÕES OPERACIONAIS DA ANÁLISE
O analista de políticas públicas pode considerar vários elementos constituintes de um

problema público (ver Wildavsky, 1979; Gusfiel, 1984; Rochefort e Cobb, 1993; Peters,
1998). Salientamos, mais uma vez, que, embora tudo
problema público pode ser qualificado com base nas dimensões que aqui discutimos, esta
avaliação não depende exclusivamente das condições objetivas da situação considerada
problemática, mas também da avaliação
e o peso subjetivo (ou seja, a definição política) que o torna
os atores envolvidos. Ao avaliar os quatro elementos constitutivos que propomos a seguir, o
principal objetivo do analista é demonstrar a forma como cada uma das partes envolvidas
“representa” ou “formata”
à sua maneira e da sua perspectiva e interesse a natureza do problema.
Sublinhemos também que a fase de inclusão na agenda política de um
problema público constitui um processo que poderíamos qualificar como “artesanal”,
dado que os promotores de uma determinada política pública devem combinar aspectos
substantivos (por exemplo a promoção de cuidados médicos ambulatórios) com dimensões
de natureza mais institucional (por exemplo a redução de
custos fixos de pessoal e infraestrutura, bem como reestruturação do sistema de assistência
médica, descentralização), para ter mais possibilidades de acesso à agenda (ver Kingdon,
1984, como referência incontornável
em tópicos de definição de agenda ).
Antes de entrar no assunto, devemos também salientar que as dimensões
Os aspectos operacionais que discutiremos abaixo se sobrepõem parcialmente, então
Se ocorrerem simultaneamente, isso deverá favorecer uma interpretação global de um
problema público.
a) A intensidade do problema: esta dimensão refere-se ao grau de importância dada

às consequências do problema, tanto a nível individual como colectivo. Os atores
envolvidos julgam se se trata de uma
problema grave, que vale a pena levar em consideração com base nos efeitos
negativos que são induzidos (por exemplo, custos financeiros e
problemas psicológicos devido ao aumento do número de pessoas sem
emprego; os riscos de um acidente nuclear; os efeitos negativos que
tem sobre a saúde ou a segurança o consumo de tabaco, álcool e
drogas ilícitas, os problemas decorrentes do stress de alguns funcionários públicos
e que foram descritos como "burn out", etc.). Ou se mais
Pois bem, é um “pseudoproblema”, menos significativo, segundo o
atores-chave, para mobilizar a opinião pública e/ou gerar intervenção imediata dos
poderes públicos (por exemplo, as dificuldades
acesso ao trabalho para pessoas com problemas de saúde mental, desaparecimento
de espécies vegetais raras, etc.). Lembremos que o grau de
A intensidade com que um problema é reconhecido varia de um ator para outro e de
um período para outro.
b) O perímetro (ou público) do problema: por perímetro de um problema

entendemos a extensão (ou alcance) dos seus efeitos negativos
sobre os diferentes grupos sociais que estão envolvidos nela,
a localização geográfica de tais efeitos negativos e o desenvolvimento do
problema no tempo. Para delimitar este “perímetro” devemos saber
Qual é o círculo de pessoas e/ou áreas territoriais que são afetadas
negativamente por um determinado problema. Evidentemente, as fronteiras
sociais e espaciais de um problema podem mudar
freqüentemente.
Naturalmente, a dimensão do problema está diretamente relacionada
com a sua visibilidade pública. Se o número de grupos sociais afectados não
é muito grande, se estiverem localizados em espaços periféricos e/ou
pertencerem a camadas sociais pouco mobilizadas politicamente, então a
possibilidade de sua situação ser definida como um problema coletivo é
bastante limitado. Schneider e Ingram (1997) mostraram que a forma
de definir um problema social (e a política pública que deveria tentar
corrigi-lo) depende da imagem social (positiva ou negativa) e do
poder político (forte ou fraco) dos grupos que sofrem os efeitos negativos
do problema ou daqueles que são responsáveis pelo seu aparecimento.
Assim podemos estabelecer uma distinção entre os problemas
percebido como “claramente delimitado/concentrado” (por ex.
poluição da água, consumo de drogas, violência em
periféricas) e problemas considerados “sem fronteiras/difusos” (por exemplo,
o risco de epidemias associadas à doença das vacas loucas ou à gripe
aviária, os custos em termos de
vidas humanas e em termos ecológicos de um acidente nuclear, o
problemas causados pela deslocalização causada pela globalização
económica...). Da mesma forma, podemos distinguir entre os problemas
cujo perímetro está evoluindo rapidamente (por exemplo, problemas
devido à SIDA ou a catástrofes naturais) e problemas cujo perímetro evolui
lentamente (por exemplo, a situação económica de
agricultores, desempregados, etc.).
c) A novidade do problema: embora alguns problemas possam ser

considerados novos, devido à sua relação com a evolução recente
das nossas sociedades pós-industriais, outras poderiam ser descritas como
crónicas. Freqüentemente, o grau de novidade de um problema é
considerado fator determinante para seu acesso à agenda.
governamental. Downs (1973:xy) e Bosso (1989), por exemplo, sugerem
que um novo problema mobiliza mais facilmente a opinião pública
e, consequentemente, leva a intervir atores públicos e privados.
Porém, após uma fase expansiva, o problema em questão perde importância
midiática e também peso na agenda governamental, características que
gradativamente adquirem novos problemas emergentes.
Problemas ambientais, violência nas escolas ou manipulação

genética, são exemplos de problemas percebidos como “novos/recentes”;
enquanto o analfabetismo, a insegurança pública, a instabilidade dos preços no
consumidor ou o desemprego das pessoas não
profissionalmente qualificados são percebidos como problemas “antigos/crônicos”.
Contudo, ao contrário do que aconteceu na altura do surgimento e consolidação
do Estado-providência, actualmente estão mais
pouquíssimos problemas e, consequentemente, políticas públicas, totalmente
novas. Hoje em dia, a maioria das intervenções públicas consiste em correções
e reorientações de uma política anterior
que falhou (parcialmente) ou que tem que responder a novos
desafios imprevistos ou que apontem para a integração de diversas políticas
públicas.
d) A urgência do problema: um problema social pode ser percebido como

mais ou menos urgente. Em casos extremos, muitas vezes devido a
impactos repentinos externos ao sistema político-administrativo (por exemplo:
acidente grave nos sistemas de transporte, ataque terrorista, greve selvagem que
paralisa serviços públicos essenciais,...),
Falamos sobre gestão de crises. Neste tipo de situação, o poder público dá
(quase) instantaneamente uma resposta ao problema social.
que se tornou instantaneamente evidente para todos e cada um.
Tais contextos abrem uma “janela de oportunidade” (segundo a expressão
de Kingdon, 1984) aos setores sociais que desejam “tematizar” ou “formatar”
aquela situação problemática a partir de sua própria perspectiva e que,
Portanto, tentam promover uma determinada solução (= uma política
particular) para responder a essa crise.
Exemplos percebidos como urgentes poderiam ser vaca louca,
A SIDA, as crises petrolíferas de 1973 e 1979, os acidentes nucleares de
Three Mile Island em 1979 e Tchernobyl em 1986 e, mais recentemente,
o problema da gripe aviária, terrorismo internacional após o ataque
do 11 de Setembro em Nova Iorque, ou os problemas derivados do persistente
conflito em Espanha. É importante notar que o adjetivo “urgente” geralmente se
refere à noção de crise mais ou menos conjuntural. Em
da lista de problemas percebidos como não urgentes podemos citar o
degradação progressiva da paisagem ou aumento contínuo de doenças
cardiovasculares devido ao stress (profissional) e à higiene
vida (comida, tabaco, álcool).
Estas quatro dimensões não precisam ser consideradas exaustivas.

operacionalizar e comparar os diversos problemas sociais e públicos. Poderíamos utilizar
outros parâmetros: dependendo da sua complexidade, tanto políticos (muitos partidos
envolvidos versus poucos atores envolvidos), como programáticos.
(várias causas identificáveis versus uma única causa); dependendo da possibilidade
capacidade de expressá-lo em forma monetária (custos de X milhões versus efeitos

pouco tangíveis e não quantificáveis), ou o seu grau de interdependência em relação a outros
problemas públicos (problema isolado versus problemas justapostos) (ver Peters, 1998).
Podemos assim dissociar problemas multicausais, como a poluição

do ar cujos elos causais são tanto os automóveis como as indústrias e
casas; de problemas aparentemente monocausais, como o fato de que os canais de
a água não tem vazões mínimas porque a exploração hidrelétrica
não respeita os limites estabelecidos a este respeito. Da mesma forma, podemos distinguir
problemas monetizáveis, como a perda líquida de X mil milhões de euros devido a práticas
corporativistas nos mercados públicos, e
problemas cujos custos financeiros não são muito tangíveis, por exemplo o discurso
racista de alguns grupos, pessoas ou meios de comunicação. Finalmente, podemos identificar
problemas isolados, como previsão do tempo, e problemas
justapostos, como o desemprego, com ligações complexas a políticas
macroeconómico, monetário, fiscal, educativo e de segurança social.
Como já dissemos, a definição política de um problema público é o resultado de uma
luta simbólica entre grupos e definições rivais. lute contra isso
Ocorre num contexto institucional pelo menos parcialmente estabelecido. As
As modalidades de inclusão de uma situação considerada coletivamente problemática na
agenda política são, no entanto, complexas e merecem a nossa atenção.
Vamos parar com eles.
7.3. Os processos de inclusão na agenda política
Vamos ver quais são os fatores que podem explicar quando um problema
Acaba sendo incluído na agenda política, tornando-se assim público. Nós começamos
sugerindo que este processo pode ser interpretado como uma luta pelo poder cuja
O objectivo fundamental é o reconhecimento, ou imposição, de uma primeira “hipótese
causal” que de alguma forma (pré)estruture a futura intervenção pública. Distinguiremos
então algumas constelações de atores e formas de
ação (recursos e regras institucionais) típica de diferentes processos.
7.3.1. DAS “HISTÓRIAS CAUSAIS” EM CONFLITO À “HIPÓTESE CAUSAL”

DOMINANTE
De acordo com os postulados da perspectiva construtivista, todo problema

Social e público é uma construção coletiva. A definição do problema
que se pretende resolver por meio de uma política pública, surge, portanto, das interações
entre os atores envolvidos em uma determinada situação considerada como
problemático. Muitas vezes, este processo de definição envolve conflito entre
diferentes grupos de atores. Controle do processo de definição de problemas
público e, consequentemente, as modalidades alternativas para a sua solução,

representa um desafio político fundamental (Weiss, 1989), e até, para alguns,
o instrumento supremo do poder (Schattschneider, 1960:66). Como também aponta
Stone (1989), existe uma verdadeira competição entre grupos sociais para
tentar impor a sua própria definição do problema. Poderíamos dizer que os atores
envolvidos tentam tornar-se os “donos” ou legítimos guardiões do problema (Gusfield,
1984:10-11).
Este debate, geralmente conflituoso, é articulado com base nas “histórias causais”
apresentadas pelos diferentes grupos de atores: “A definição
do problema é um processo de construção de imaginários, em que a questão
Fundamental é a atribuição de causalidade, rejeição e responsabilidade. As condições,
dificuldades ou questões que são objeto de controvérsia geralmente não
possuem propriedades inerentes que os tornam mais ou menos suscetíveis de serem
vistos como problemas na fase de expansão. Pelo contrário, são os actores políticos que
que projetam suas estruturas de análise para melhorar suas capacidades de
gerar consenso em torno disso. E da mesma forma, estes actores políticos
Não estão habituados a aceitar pacificamente os nexos causais fornecidos por
sobre ciência ou explicações mais ou menos populares. Esses atores
“Eles constroem histórias ou narrativas que descrevem problemas e dificuldades
atribuíveis às ações de outros indivíduos ou organizações e, a partir daí, reivindicam o
direito de exigir que o governo aja para acabar com esse problema”.
(Stone, 1989:282).
Uma “história causal” incorpora um grupo social cuja situação é considerada
problemática e, paralelamente, imputa a responsabilidade por essa situação
inaceitável do ponto de vista político, para o comportamento de outro grupo social
(Edelman, 1988:17). Nessa perspectiva, definir um problema significa identificar tanto
os grupos que sofrem seus efeitos negativos quanto a origem dos problemas.
eles mesmos. Ou seja, designe aqueles cujo comportamento causa o problema
e que consequentemente deverão “pagar” os custos envolvidos na sua solução. As
As histórias causais criam ou delimitam grupos sociais precisos através de um processo
de designação simbólica. Durante este processo, os diferentes atores manipulam
imagens e símbolos que lhes permitem reforçar o seu discurso (ver
particularmente Edelman, 1964, 1968; Schneider e Ingram, 1997). Um exemplo
particularmente significativo a este respeito, temos isso na Europa com a mobilização
primeiro dos grupos de extrema direita e depois das forças
simplesmente conservador ou populista, para atribuir deliberadamente as causas do
desemprego, da insegurança, etc. a um grupo social específico: os imigrantes.
Foi sugerido (Stone 1989) que o debate público é geralmente relutante

ou pouco sensível a interpretações ou explicações demasiado complexas e que
Os atores (estratégicos) procuram antes influenciar com histórias causais simples. Em
Na maioria dos casos, os grupos afectados por um problema tentam tornar credível
uma causa “intencional” da sua situação desfavorável. Da sua perspectiva,
O problema social em debate é causado pela ação humana premeditada.
tada, e as consequências não podem ser consideradas imprevisíveis, mas sim

eram conhecidos (por exemplo, "Meus problemas respiratórios são devido ao fato
que os industriais produzem conscientemente emissões poluentes, o que
degrada a qualidade do ar. Se um argumento deste tipo não for credível,
utiliza-se o argumento da “negligência”: a causa do problema ainda é uma
ação humana consciente, mas suas consequências neste caso não são previsíveis (por
exemplo, "Fui infectado com o vírus da AIDS através de uma transfusão
por não ter tomado os cuidados que, segundo o conhecimento médico atual, são
indispensáveis. Pelo contrário, os grupos que
Politicamente, são apontados como responsáveis por esse problema coletivo, argumentam
causas “mecânicas”, até mesmo “acidentais”, para tentar se livrar delas.
toda responsabilidade. Assim, sugerem que situações externas ou ações humanas não
premeditadas causaram consequências que não poderiam ser previstas e
que, obviamente, não eram desejados (por exemplo: "É um problema técnico desconhecido,
não imputável à empresa Swissair, que causou a catástrofe
em Halifax (1999), e não uma reação errada por parte dos pilotos ou controles de
segurança insuficientes. «É uma falha técnica imprevisível que causou a explosão do
reator nuclear de Tchernobyl (1996) e não de gestão
“inadequado ao nível da segurança e da infraestrutura”. «Foram as condições
meteorológicas excecionais que provocaram a inundação do parque de campismo
situado no antigo leito do rio de Biescas, cujo curso desviamos
a construção de uma barragem que em condições normais seja suficiente para canalizar
as precipitações" (1996).
Do ponto de vista analítico, toda história causal envolve uma dimensão empírico-
cognitiva (que às vezes inclui uma base científica sólida) e uma dimensão moral ou
normativa. Hisschenmöller e Hoppe (1996)
combinam ambas as dimensões ao desenvolver uma tipologia de problemas públicos
classificados de acordo com o seu grau de estruturação e sugerem que cada
tipo de problema implica, na medida em que as autoridades públicas pretendam
efectivamente resolvê-lo, um tipo particular de política (ver tabela 4).
Esta tipologia é útil para distinguir os próprios processos de definição
nas diferentes políticas públicas e formalizar as ligações entre a natureza do problema
abordado e a estratégia de ação pública elaborada e implementada. No entanto, o seu
âmbito heurístico é limitado, uma vez que, quando
assim como as proposições teóricas de Stone (1989), para tentar entender tudo
No processo de (re)definição de um problema social, a abordagem baseia-se (quase)
exclusivamente em histórias causais.
Ao nos referirmos ao triângulo básico de uma política pública (ver capítulo
3.4), o conceito de história causal proposto por Stone (1989) apresenta grande
semelhanças com o conceito de hipótese causal que propomos para o
identificação dos grupos-alvo (supostas causas do problema) e dos beneficiários finais, ou
seja, aqueles que sofrem os efeitos negativos do problema
que visa resolver uma política pública. Nesse sentido, o que chamamos
hipótese causal (e que é formalizada, pelo menos implicitamente, no pro
Tabela 4: Relações entre a estruturação de um problema e estratégias políticas
DO PONTO DE VISTA REGULATÓRIO
Conflito com as normas e valores Consenso com as normas e valores

que o problema implica que o problema implica
resolver resolver
DE UM PONTO
DE UMA VISÃO COGNITIVA
Falta de conhecimento da Problema não estruturado (-> é uma Problema parcialmente estruturado :
natureza do problema a estratégia baseada em aprendizagem há acordo sobre
ser resolvido colectivo) os objetivos (-> lista plural estratégia
baseada na negociação )
Por exemplo, efeitos de manipulações Por exemplo, a luta contra

genéticas ou redes de drogas, trabalho infantil
ondas ionizantes (telefones celulares)
no homem e no meio ambiente
ambiente
certezas (científicas) Problema parcialmente estruturado : Problema estruturado (-> estratégia

sobre os efeitos do há acordo sobre o que baseada em regulação )
problema a ser resolvido no que diz respeito aos meios (->
estratégia de alojamento )
Por exemplo, a questão Por exemplo, a luta contra

prazos de aborto poluição de origem urbana,
água industrial ou agrícola
Fonte: Adaptação gratuita de Hisschemöller e Hoppe (1996:56) ilustrada com exemplos recentes
grama político-administrativo) representa a “história causal” ou “narrativa” que

finalmente consegue impor-se como o mais plausível segundo o que se conhece
nas condições constitutivas do problema social, e/ou o mais politicamente desejável
dependendo dos interesses e valores dos atores envolvidos no problema.
processo de definição do referido problema. Numa análise empírica, a fase de
definição política (inicial e muitas vezes provisória) de um problema público,
pode ser considerado concluído quando uma hipótese causal se encontra, se não uma
consenso político total, pelo menos o acordo de uma maioria substancial dos
intervenientes envolvidos.
Nos parágrafos seguintes discutiremos algumas das modalidades de inclusão
de um problema público na agenda política. Tais proposições identificam vários atores
que, ao mobilizar e combinar diferentes recursos, estão
tornam-se empreendedores, precursores – até mesmo “donos” – do debate
sobre um problema público específico.
7.3.2. PROCESSOS: ATORES, RECURSOS E INSTITUIÇÕES MOBILIZADOS
Pesquisa sobre a inclusão de problemas sociais no

agenda política estuda os fatores que influenciam um determinado problema
social consegue envolver os atores envolvidos (tornando-se finalmente
um problema público) enquanto outra situação problemática não se torna objeto nem
de debate político nem de intervenção estatal. Isto é para
portanto, identificar os atores e processos de inclusão na agenda (“agenda
contexto"). Não temos uma teoria global que nos permita explicar a constituição e
definição da agenda política nem as oportunidades que os “motores” do debate sobre
um problema social têm para aceder a ela. Em vez de,
Um grande número de trabalhos propõe modelos parciais, cada um dos quais
descreve um processo específico de inclusão na agenda. Sem tentar ser exaustivos,
apresentaremos agora cinco processos prototípicos de “agenda”.
ambiente” (ver Garuad, 1990; Landry et al., 1998).
A “mediatização”
Aqueles que propõem o chamado modelo de midiatização apontam a

papel determinante que os “media” (principalmente a imprensa escrita, a rádio, a
televisão e a Internet) e os institutos de inquéritos (por exemplo, inquéritos regulares
sobre os problemas que a população considera prioritários)
Eles têm certa situação problemática na sua conversão em “assunto” ou tema de
interesse social. Ao focar em um evento social específico
(especialmente em situações de crise), a mídia influencia diretamente o
opinião pública. Isto incita os actores públicos, bem como os partidos, a
tentar (re)apropriar-se destes temas atuais de discussão e promover um debate político
que lhes permita fazer valer as suas ideias e programas políticos e, consequentemente,
apresentar-se com o seu perfil próprio perante os mais
diretamente envolvidos e perante o eleitorado em geral (Mcombs e Shaw,
1972; Gormley, 1975; Caminhante, 1977; Lambeth, 1978; Cook et al., 1983; Scheberle,
1994). Assim, vemos como os recentes escândalos políticos em França levantaram a
questão do financiamento público dos partidos políticos; enquanto que
A acumulação de incêndios num determinado período na Galiza pode provocar uma
mini tempestade política com mobilização invulgar de recursos, actores
e instituições.
Neste tipo de processo, os principais recursos mobilizados pelos actores (privados)
são, evidentemente, as estruturas de informação e comunicação. Por outro lado, o
recurso tempo também é importante, dado que o
O momento escolhido para sensibilizar a opinião pública para um determinado problema
social também será decisivo para a sua inclusão na agenda política, especialmente
tudo se o problema parecer novo e urgente. Paralelamente, podemos
assumir que poucas regras institucionais podem limitar ou, pelo contrário, facilitar
vor a acção e o poder definidor dos meios de comunicação, uma vez que têm
a margem que a liberdade de expressão consagrada constitucionalmente lhes dá.
A «Mobilização» ou «Iniciativa Externa»
Partindo da hipótese de que a agenda política se estrutura em resposta a

demandas sociais claramente articuladas, equivaleria a sugerir que a atividade
de grupos de pressão e/ou (novos) movimentos sociais é decisiva. Apresentando-se como
defensores de interesses sociais, muitas vezes gerais e de longo prazo (por exemplo,
protecção ambiental, legislação
ao trabalho, à luta contra a xenofobia, ao direito à habitação,...) estes actores
grupos organizados tentam (utilizando tanto meios institucionais, iniciativas legislativas
populares; como meios extra-institucionais, manifestações, bloqueios, etc.)
atrair a opinião pública e a atenção dos atores político-administrativos
face ao problema social que pretendem ser objecto de intervenção por parte
dos poderes públicos. Dado o atual funcionamento das democracias ocidentais, este modelo
parece muito plausível e próximo da realidade.
É frequentemente utilizado quando a mobilização de grupos adquire um
forte visibilidade pública (Cobb e Edler, 1983; Cobb et al., 1976; Baumgartner
e Jones, 1993:xy), como no caso das greves organizadas pelos sindicatos
do serviço público, a tomada de instalações nucleares por "comandos
de ambientalistas" ao estilo Greenpeace, a atuação do próprio Greenpeace na Espanha
com a denúncia da construção de um grande hotel na área protegida
do Cabo de Gata em Almeria. Vale lembrar as campanhas em nosso país de
forte impacto como a mobilização contra o serviço militar obrigatório
(Peláez, 2000) ou contra o comércio de armas (Fisas, 1994).
Neste modelo, os atores (privados) recorrem primeiro aos recursos “apoio político” e
“organização”, enquanto os meios financeiros e
Os humanos servem naturalmente como suporte indispensável para a estrutura
organizacional. A princípio, o objetivo consiste na implementação de
uma (nova) organização capaz de fazer valer os interesses dos seus membros (por exemplo,
Por exemplo, a constituição de um grupo de defesa de bairro ou de uma determinada
território, a criação de uma coligação de organizações de acção social). Avançar
Posteriormente, contando com os meios internos desta organização, os atores tentam
tematizar um novo problema, opondo-se, seja à política atual ou
para um novo projeto (infraestrutura). Por não necessariamente usufruir do direito
direito legal de ser ouvido nos processos de consulta e co-decisão (falta do recurso “certo”
devido à falta de “interesse direto” no assunto da controvérsia)
Esses atores se concentram na criação, exploração e combinação de
outros recursos, entre os quais estão a informação e o tempo, para
atrasar ou mesmo bloquear um projeto específico.
Do ponto de vista institucional, as análises empíricas mostram que
(novos) movimentos sociais recorrem muito frequentemente a instituições
judiciais e/ou democracia direta (especialmente iniciativa popular

no caso suíço, ou em alguns casos à iniciativa legislativa popular no caso
espanhol), para tematizar (em nível nacional) um tema até então oculto (ou
percebido apenas no nível local). Tais procedimentos institucionais, embora geralmente
extremamente dispendiosos e apesar de os seus resultados serem incertos, representam
muitas vezes o único meio para alguns grupos e
organizações se afirmarem como actores num determinado sector. Finalmente,
Devemos salientar que alguns actores não públicos vão além de qualquer regra
institucional, adoptando estratégias de acção ilegais mas legítimas na sua perspectiva
(por exemplo, o apelo à desobediência civil no caso de
“sem papéis” em vários locais da Europa; resistência aos processos de
globalização com manifestações contra as cúpulas de organizações internacionais; a
ocupação de uma instalação nuclear...) às vezes recorrendo a
recurso de "violência".
No que diz respeito ao modelo de “mobilização” ou “iniciativa externa”, sublinhamos
finalmente que, no caso de diversas políticas públicas, o que chamaríamos de “laboratórios
emergentes” pode ser claramente identificado a nível local.
de um problema específico. Com o surgimento de temas que mais tarde
Tornam-se “questões” a nível supralocal e podem ter alcance internacional. Contrariamente
a estes processos "de baixo para cima", encontramos
também processos “de cima para baixo” que trazem problemas coletivos que foram
inicialmente discutidos em nível internacional para a agenda (infra)nacional. Tal é, por
Por exemplo, o caso das diretivas da União Europeia, que vêm incorporando
na agenda nacional ou local problemas públicos que até então não eram reconhecidos
como tal (por exemplo, a limitação de algumas práticas de caça em
França, ou tendo em conta, graças à directiva "ozónio", a poluição
do ar provocado pelos automóveis; ou mais recentemente o grande significado
e mobilização gerada pela nova Diretiva Águas em todas as bacias hidrográficas de
Espanha e de outros países europeus). Na verdade, um dos principais impactos da União
Europeia é a progressiva europeização ou
harmonização da agenda política de todos os Estados-Membros (ver
principalmente Mény, Muller, Quermonne, 1985; Larrue, 1999).
«Oferta política» o «Competencia electoral»
Inspirado nas teorias da “escolha pública”, o modelo de oferta política

assume que os partidos políticos e outras organizações não pretendem (apenas)
responder de forma reativa às demandas sociais já articuladas, mas,
Pelo contrário, são os próprios partidos políticos que tomam a iniciativa. Dele
a ação concreta consiste em definir problemas públicos e formular políticas públicas, o
que leva ao aumento de sua base eleitoral ao agregar beneficiários
seus potenciais. Assim, a agenda política será constituída com base em
os temas escolhidos – nos programas e no âmbito das campanhas políticas –
pelos principais partidos concorrentes. Este modelo possui diversas subvariantes que
dependem da natureza do confronto entre as partes, seja ele
de natureza ideológica (situação de competição direta segundo Downs 1957 e
Odershook 1986) ou que se baseia na enunciação seletiva de determinados assuntos
sobre os quais um partido tem mais credibilidade que outros perante a população
(situação de concorrência indireta segundo Budge, Farlie, 1983; Klingeman et al.,
1994). A imigração, uma questão discutida pelos partidos de extrema-direita em
a maioria dos países europeus; o problema do desemprego, promovido pela
partidos de esquerda, ou problemas ambientais, tematizados pelos partidos políticos
ambientalistas, são exemplos desta segunda opção. A verdade é que essas teorias
Em geral, foram desenvolvidos para explicar o processo de inclusão na agenda em
Regimes democráticos ao estilo de Westminster, nos quais o partido maioritário
desenvolve um programa legislativo explícito, que, uma vez no governo, aborda
a ser realizada com o apoio de uma maioria parlamentar (Hofferbert, Budge,
1992; Pétry, 1995).
Os recursos mobilizados pelos partidos políticos geralmente incluem
informação (“declarações de programas políticos”), organização (“aparelho partidário”),
bem como apoio político (“maioria política ou possível coligação governamental”). Como
demonstram as análises do
financiamento de partidos políticos e sobre campanhas eleitorais
Os recursos financeiros também têm um papel determinante na capacidade de cada
partido para ocupar a cena política e liderar o debate sobre uma questão
sociais determinados.
Entre as regras institucionais que os partidos políticos podem utilizar para
afirmar as suas posições ideológicas, podemos citar o reconhecimento constitucional
dos partidos, os instrumentos de democracia direta (iniciativa popular e referendo), as
regras eleitorais (sistemas majoritários versus
proporcional), bem como as regras informais específicas do sistema consolidado
de partidos (por exemplo, uma questão tematizada por um partido do governo
será levado em conta mais facilmente do que um problema colocado na agenda por
um partido não governamental). Além disso, é importante notar que as regras do
federalismo ou as leis referentes à descentralização influenciam parcialmente a
organização interna dos partidos políticos (por exemplo, o
divergência entre a posição de um partido estadual e as posições de
suas organizações a nível cantonal na Suíça ou a nível de comunidade autónoma em
Espanha, como vimos recentemente com a questão do financiamento autónomo ou
com a gestão da água).
«Antecipação interna»
O modelo denominado “antecipação interna” (Garraud, 1990) fornece

um peso decisivo na constituição da agenda política aos atores administrativos e às
autoridades públicas. Como esses atores são responsáveis pelo
implementação das políticas atuais, de acordo com este modelo, seriam estas
atores que estariam em melhor posição para identificar desequilíbrios entre
as ações estatais que estão sendo realizadas e os problemas sociais ainda não
resolvido. Na verdade, os relatórios de avaliação sobre os efeitos de uma
As políticas constituem frequentemente um suporte de informação essencial para antecipar
problemas, ou aqueles que já existem mas ainda não foram resolvidos. Em
Consequentemente, os intervenientes administrativos estão numa boa posição para propor
modificações nas políticas atuais e/ou novas estratégias de intervenção.
Para os defensores deste modelo, a dinâmica interna do subsistema político-administrativo
é particularmente reforçada em situações em que
a sociedade civil articula um problema “mal”. Nesses casos, os atores públicos
eles substituem atores privados, apropriando-se e (re)definindo o problema
público para resolver. Ao fazê-lo, estes intervenientes públicos também garantem a si próprios uma
além da legitimidade, podendo preservar e até ampliar seu escopo de poderes e recursos
(humanos, financeiros, informacionais, etc.).
O lançamento, por organizações ligadas à saúde pública, de uma campanha contra
o tabagismo e o alcoolismo destinada a
adolescentes, bem como a proibição da publicidade desses produtos constituem um
exemplo de lançamento de uma nova política (ver, para o caso de Espanha, Villabí, 2006);
Outro exemplo é o problema da segurança rodoviária,
questão que o poder público coloca regularmente no cenário mediático
aproveitando momentos especialmente intensos de mobilidade.
Da mesma forma, as normas institucionais que estabelecem os procedimentos para a tomada
Os processos de tomada de decisão servem potencialmente como suporte processual para
as atividades das autoridades públicas. É o caso, por exemplo, da possibilidade de
a criação de uma comissão de peritos externos para analisar os dados sobre um
determinado problema social, ou a possibilidade de organizar um processo de consulta
(pré) (informal) com determinados atores interessados, etc. Enfatizemos que o
Os atores político-administrativos conhecem perfeitamente os mecanismos institucionais –
especialmente os de natureza informal – do setor público; conhecimento
que alguns intervenientes privados não têm necessariamente, especialmente se estes não
estiverem organizados como um grupo de pressão. Neste sentido, os atores públicos
desfrutam potencialmente de maior espaço de manobra para afirmar
seus próprios interesses (e desenvolver políticas públicas).
«Acción corporativista silenciosa»
Embora o modelo de mobilização se concentre em ações com

forte visibilidade pública dos grupos de pressão e dos (novos) movimentos sociais, o
modelo de ação corporativista silenciosa tenta destacar a
papel mais discreto que alguns grupos de interesse têm na agenda política. Ao defenderem
os seus próprios interesses (muitas vezes privados e de curto prazo), estes
atores, muito bem organizados e possuidores de redes de influência, buscam uma atuação
acesso direto à arena de tomada de decisão, evitando conscientemente que as políticas

públicas que desejam manter, introduzir ou evitar sejam
qualquer preço, quer sejam apresentados nos meios de comunicação de massa ou sejam
objeto de debate ou controvérsia política. Este modelo baseia-se, entre outros, na
teorias neocorporativistas, bem como em estudos empíricos (Baumgartner e
Jones, 1993) que demonstram que certas administrações e autoridades políticas mantêm
relações de “clientelismo” com vários actores privados ou paraestatais. Os casos do
sector agrícola, do sector da indústria energética,
a indústria farmacêutica ou o sector da construção e obras públicas são os mais
conhecidos (Chaqués, 2000, no caso da indústria farmacêutica em Espanha).
Se as relações clientelistas caracterizam as trocas entre determinados
atores privados e públicos, então podemos entender que os recursos “organização”,
“consenso” e “apoio político” são essenciais para a manutenção
deste equilíbrio corporativista. Na verdade, para uma autoridade administrativa é
interessante negociar bilateralmente com um grupo de pressão em
na medida em que oferece, em troca da não problematização pública do
questão a ser resolvida, a sua rede de acção (ou seja, uma administração de
implementação paraestatal), bem como o seu apoio no momento da adopção de políticas.
Na verdade, a maior parte dos recursos será mobilizada para evitar que a informação
sobre o problema a resolver seja (demasiado) pública, adote soluções jurídicas
(demasiado) rígidas, etc.
A nível institucional, logicamente, são antes as regras informais que
Influenciarão a natureza e o conteúdo das negociações entre autoridades públicas e
grupos de pressão privados. Podemos até supor
que os atores envolvidos direcionem todas as suas decisões e ações para o
elaboração de convenções informais ou contratos tácitos justamente para
evitar que outros atores, também interessados, recorram a instituições formais para
aceder ao espaço de política pública em questão (ver capítulo 3.3.1) e questionar a rede
de atores e a definição do problema no que diz respeito a
com os quais os atores que ocupam o referido espaço já concordaram.
7.3.3. CRITÉRIOS DE COMPARAÇÃO
Nenhum dos cinco modelos que apresentamos aqui de forma superficial é

suficientemente especializado e complexo para nos explicar de uma forma
completa a inclusão de um determinado problema social na agenda política. Em
Em vez disso, ao combiná-los, o analista pode identificar mais facilmente os caminhos
através do qual os grupos sociais (ou seja, grupos-alvo, beneficiários finais e grupos
terciários) e os intervenientes públicos podem/devem viajar para
formar coalizões durante o processo de definição política dos problemas públicos. Para
facilitar este tipo de comparações, a Tabela 5 representa algumas das variáveis que
devem ser consideradas para a realização de estudos empíricos.
sobre a inclusão na agenda. Esta tabela também propõe, como oi
Tabela
Modelos
Midiatização
Antecipação
Oferta
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hipóteses, os principais recursos e regras institucionais que os atores mobilizam para

impor sua respectiva “história causal”.
Ao considerar as diferentes variáveis apresentadas nesta tabela, fica evidente
que um estudo detalhado do processo de inclusão na agenda política do
Um problema público deve incluir pelo menos três fases:
1. uma análise dos atores envolvidos: Quem são os empreendedores-ativistas,

“donos” e/ou repositórios legítimos do problema?
Qual é a história causal proposta? Que histórias causais propostas pelos
outros atores competem com ela?
2. uma análise dos processos de tematização: quais recursos e quais regras
institucionais são usados por quem e com que nível de sucesso, para
acessar a arena de tomada de decisão?
3. uma análise do conteúdo substantivo: Que influência a composição dos atores
envolvidos e as estratégias utilizadas para inclusão na agenda têm na forma
como o (perímetro social,
problema geográfico e temporal está finalmente definido?
Ao considerar simultaneamente estas dimensões substantivas e institucionais, a

compreensão e interpretação globais do processo de desenvolvimento são facilitadas.
definição política que garanta a passagem de um problema considerado social para
um problema público.
7.4. Dinâmica da agenda política: competição e mudança
Até aqui discutimos os conceitos de “problema social”, “problema

público" e "inclusão na agenda", como se cada problema constituísse, por si só,
em si, uma entidade independente. Este postulado, implícito na maioria dos
estudos de caso que abordam um único problema público (por exemplo,
sobre a AIDS: Rogers et al., 1991; sobre o aquecimento global:
Trumbo, 1995; sobre política económica: Kleinnijenhuis e Rietberg, 1995),
não pode esconder o fato de que vários problemas sociais competem entre si
quando, simultaneamente, tentam entrar na agenda política (Landry et
al., 1997:10).
Na verdade, dados os recursos limitados do aparelho estatal e dos actores
intermediários (partidos, movimentos sociais, grupos de pressão), a
a agenda política não pode abordar ao mesmo tempo e com a mesma intensidade todos
os problemas articulados pela sociedade civil. Isto implica competição
entre os problemas sociais, alguns dos quais relegados ao último
colocar na lista de prioridades de ação pública (por exemplo: "questões
“as questões ambientais são um luxo do qual só podemos cuidar em períodos de
expansão económica”) e outros são simplesmente marginalizados ou afastados do debate
democrático (ver o conceito de "não decisões"). Consequentemente, para a anna
Para analisar empiricamente a inclusão de um determinado problema na agenda política,

o pesquisador deve incluir não apenas os fatores específicos do problema
estudado, mas também as condições mais gerais que dependem dos outros
problemas sociais articulados simultaneamente pela sociedade civil para explicar o
acesso ou não do problema estudado à arena política (Crenson, 1971; Cobb et al., 1976;
Hilgartner e Bosk, 1988; Kingdon, 1984).
Por fim, é necessário enfatizar a relevância de uma interpretação diária da inclusão
na agenda. A este respeito, vários
hipóteses divergentes. Baumgartner e Jones (1993) sugerem que os problemas
os públicos e as políticas públicas desenvolvidas para lhes responder nem sempre
evoluem de forma incremental. Curtos períodos de mudanças radicais
intercalados com longos períodos de adaptações marginais, até mesmo de manutenção
do estado de coisas, levando a um modelo denominado “equilíbrio”.
pontual" que Vlassopoulou (1999:29) resume da seguinte forma: "Cada sistema de
atores (local político) constituído em torno de um problema ou desafio, representa um
certa percepção desse problema (imagem política). Divulgação, por outro
ator de uma visão alternativa torna-se assim um elemento claro
de instabilidade: pois se for imposta, não só altera a definição do problema, mas também
modifica a correlação de forças dentro do sistema de atores. Portanto, poderíamos dizer
que cada configuração de atores
reflete uma definição particular de cada desafio ou tema, o que nos convida a não
considerar ambos os elementos separadamente: uma mudança na definição nos ajudará
provocar uma mudança no sistema de atores e vice-versa. Por tudo isto, a combinação
dos dois elementos pode explicar tanto a estabilidade
como a rápida modificação de uma determinada política. Segundo esta perspectiva, a
correlação entre a definição de um problema público e os atores
mobilizados em torno dela permitem-nos explicar também a mudança na agenda política
como intervenções públicas. Esta análise aplica-se particularmente ao processo de
“ecologização” da política agrícola, tanto em França como a nível europeu (ver Larrue,
2000). No caso de Espanha, o caso mais emblemático
respeito tem sido a mudança nas políticas hídricas, a partir do conflito sobre
o Plano Hidrológico nacional, e as mudanças tanto na definição do problema
como no sistema de atores (ver Arrojo, 2007)
Rose et Davies (1994) apresentam outra hipótese segundo a qual todo governo,
uma vez no poder, ele tem espaço de manobra extremamente limitado
para resolver novos problemas públicos. Herdeiro dos programas iniciados por
governos anteriores, a nova maioria política vê a necessidade de alocar uma grande
quantidade de fundos públicos para políticas já em vigor ("efeito
sombra"). Este fenômeno de inércia é acentuado pelas rotinas e jogos.
ações estratégicas dos atores político-administrativos que tentam preservar sua
prerrogativas. Assim, os novos programas representam acima de tudo uma espécie de
nova camada ou estrato que passa a ser acrescentado aos programas já “sedimentados”.
Como também sugere Lascoumes (1996:334), nenhum problema público é matizado em
território virgem. Qualquer mudança na definição de um problema e, por
Infelizmente, as políticas públicas são realizadas em referência direta à situação anterior,

o que influencia tanto a forma como o problema é pensado como o
constelações de atores envolvidos e estratégias de ação. Segundo esta perspectiva, o
peso da herança política é decisivo.
Nesse sentido, podemos citar o exemplo da sedimentação da política
sistema agrícola comum, o que, na prática, levou a uma acumulação de subsídios
concedidos aos agricultores (a partir de subsídios baseados na produção ou em
por hectare, àqueles concedidos para recompensar práticas ecológicas) (Reiger, 1998).
Em conclusão, devemos prestar atenção ao facto de que todas as políticas públicas

Constitui-se “passo a passo” e ao longo do tempo, procedendo a múltiplos feedbacks e
processos de aprendizagem coletiva. Durante a primeira tematização do problema
público a ser resolvido, o modelo causal desenvolvido é muitas vezes
monocausal e parcial. Devido às lacunas inerentes a essas hipóteses causais e
da intervenção inicial, a programação política é frequentemente deficiente ou, pelo
menos, incompleta. Contudo, a avaliação dos efeitos verdadeiramente induzidos pela
sua implementação permite aos actores envolvidos
tirar lições de tudo isso e, por assim dizer, "ajustar o plano" (isto é, redefinir
politicamente o problema público). Durante este novo ciclo de políticas públicas, podemos
perceber que o modelo causal adquire maior complexidade,
bem como os elementos institucionais que surgem (parcialmente) da
sedimentação das regras aplicadas sucessivamente no ciclo anterior
e que permitam atribuir tal recurso e tal posição a tal ator. Assim, toda análise
O produto empírico “definição política do problema público” deve identificar claramente
em que ciclo se situa a política pública.
Capítulo 8
Programação e decisão em políticas públicas
Entramos no que seria a fase de decisão de políticas públicas. Um momento em

que, embora o debate entre alternativas, concepções e posicionamentos dos diferentes
atores presentes no cenário do
política em debate, é também o início do debate sobre como implementar
praticar esta política, a partir de que parâmetros de atuação devemos implementá-la e
quais os acordos específicos que devem ser assumidos para garantir a sua efetiva
execução. Nesse sentido, o primeiro produto a explicar dentro
A etapa de programação de uma política pública é o programa de ação político-
administrativa (PPA). É um momento específico de decisão no
que estabelece as bases jurídicas que sustentam os objetivos, os instrumentos de
intervenção e modalidades operacionais de ação pública. Por outro lado, o
O PPA também contém decisões relativas ao processo e à organização administrativa
que devem permitir a implementação de políticas públicas. Precisamente, chamamos isso
de acordo político-administrativo (de ação) (APA).
aquele aspecto mais operacional, sem dúvida ligado à decisão tomada. E
Serão especificamente estes aspectos operacionais que teremos em conta.
uma vez explícitos os critérios decisórios nos quais focaremos agora a nossa análise.
Na medida em que as prioridades são definidas em termos cronológicos, espaciais e

de destaque entre os diferentes grupos sociais aos quais é aplicado, o PPA
Também (pré) define parcialmente os atos intermediários de política pública.
Este programa de acção dá indicações – mais ou menos precisas e obrigatórias – sobre a
produção administrativa dos actos formais finais, estabelecendo assim uma ligação directa,
jurídica ou de facto, entre o
grupos-alvo de políticas públicas e os órgãos públicos competentes para
a implementação disso. Os conceitos mais intimamente ligados ao plano de ação
Os atos formais finais serão discutidos no próximo capítulo, onde o
a fase de implementação e seus produtos (ver capítulo 9).
Entendemos que a etapa de programação de uma política pública se completa no
momento em que os dois produtos, PPA e APA, podem ser identificados.
empiricamente. Os parágrafos seguintes são dedicados à discussão do
elementos constitutivos de cada um desses dois pilares de uma política pública.

Tal como fizemos no caso do produto “definição política do problema público” ,
queremos dar particular ênfase à operacionalização das dimensões
específicos do PPA (8.1) e da APA (8.2) para facilitar a posterior aplicação empírica de
tais conceitos. Na parte final do capítulo, procederemos à identificação dos principais
atores, recursos e regras institucionais mobilizados durante
o processo de formulação e adoção formal dos PPAs e APAs de um
política pública (8.3).
8.1. Decisões em Políticas Públicas. O programa de ação político-

administrativa (Fase ou produto nº 2).
46 »
A fase ou produto «programa de ação político-administrativa (PPA)
incorpora o conjunto de normas e atos normativos47 que os parlamentos,
Os governos e as organizações ou autoridades responsáveis pela implementação
consideram necessário para a aplicação de uma política pública. As políticas públicas
têm PPPs mais ou menos detalhadas (dependendo de haver ou não um impacto significativo).
implantação regulatória), mais ou menos centralizado (dependendo da esfera de
governo que o trata) e mais ou menos coerente (adaptação interna do
os elementos constituintes). No entanto, seja qual for o caso, devem respeitar as
princípio da legalidade. Qualquer intervenção do Estado na sociedade civil e na
a esfera privada deve ter uma base jurídica suficientemente legitimada.
Um PPA define em termos jurídicos o mandato político que os legisladores

formulam para tentar resolver ou abordar um problema público. O PPA tem, portanto,
os objetivos a serem alcançados, bem como os direitos e obrigações
impostos sobre grupos-alvo. Consequentemente, estas disposições constituem a fonte
de legitimidade primária de uma política pública (Moor, 1994:31ss.
e 309ss.). Estes são constituídos, do ponto de vista formal, por diversos documentos
escritos, especialmente leis, decretos e acordos administrativos, despachos
de implementação e diretrizes administrativas, que são adotadas em diferentes níveis
institucionais (ver gráfico 12). O PPA inclui o conjunto de
tais dispositivos legais estruturam-se, geralmente, em diferentes níveis ou estratos.
Do ponto de vista material, as disposições de um PPA incluem

os objetivos normativos da solução prevista para resolver o problema; a definição de
grupos-alvo e o seu papel na implementação de políticas públicas
46. Utilizamos este conceito de forma mais concreta e com especial consideração
documentos formais, o que nos parece coerente dada a nossa tradição administrativa, que portanto é
afasta-se da literatura anglo-saxónica sobre o assunto (Bobrow e Dryzek 1987; Dryzek e Ripley 1988; Linder e Peters
1988; 1989ª; 1990; 1991; Schneider e Ingram 1990).
47. Cuja definição varia dependendo do país e das políticas consideradas. Na Espanha, decretos, ordens,
circulares,...
(hipótese causal); os meios disponíveis para o efeito (hipótese de intervenção); e os

princípios da organização administrativa necessários à implementação de políticas
públicas. Este conjunto de decisões, genericamente denominado “normas jurídicas”,
contém regras gerais e abstratas, disposições organizacionais e processuais. Também
podemos nos referir a ele como “material normativo” de uma política pública.
Na Suíça devido ao federalismo legislativo e executivo, em Espanha devido à

existência das 17 Comunidades Autónomas, mas também em França, este material não
pode limitar-se a contemplar apenas uma das esferas de governo. O conteúdo de um PPA
é composto por diversas regras, emanadas das esferas de um governo multinível,
pertencentes a diversas hierarquias normativas, que devem ser identificadas no início da
análise empírica. Elencados estes diversos atos legislativos e regulamentares, é possível
proceder à sua interpretação de acordo com o modelo que a seguir propomos, para que se
possam distinguir explicitamente os elementos constitutivos de um PPA. É importante
referir que a análise das decisões relativas aos cinco elementos constitutivos do PPA que
a seguir apresentamos só pode normalmente ser realizada com base em diversos
documentos legais e regulamentares (leis formais, decretos, despachos, circulares,
directivas internas , etc.). Do ponto de vista pragmático, dado que a análise das políticas
públicas deve basear-se nas normas específicas identificáveis no material normativo, o
procedimento mais simples consiste em partir destas directivas e portarias e posteriormente
“subir” ao nível da legislação formal .ou mesmo constitucional.
8.1.1. O PROGRAMA DE AÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA (PPA):

CINCO ELEMENTOS CONSTITUTIVOS
É aconselhável realizar um estudo detalhado do PPA correspondente em

qualidade da variável dependente para compreender bem uma política pública. Para isso,
Propomos um processo que já testamos em diversas investigações empíricas, que, em
analogia com os sucessivos estratos de um núcleo, identifica
cinco elementos constituintes de um PPA (gráfico 13)48. No âmbito de uma investigação
avaliativa, este método permite verificar o carácter exaustivo, a coerência interna e os
aspectos de legalidade do PPA.
Conforme indicado no gráfico, os CAE geralmente incluem
cinco elementos complementares, dos quais três têm caráter substantivo – objetivos,
elementos avaliativos e elementos operacionais – e dois têm caráter institucional – relativos
ao acordo de ação político-administrativa
e elementos processuais. A seguir discutiremos cada um desses elementos sucessivamente
e, posteriormente, os consideraremos de maneira
apresentação simultânea de vários tipos de PPA.
Os objetivos
Cada PPA inclui a definição de objetivos mais ou menos explícitos

o que nos permite conceber a intervenção pública com base nos objetivos da política em
questão, o que nos reconecta com a definição do problema.
Os objetivos definem o estado que é considerado satisfatório (ou melhor que o cenário
inicial) e que se pretende alcançar através da solução adotada.
Descrevem, por assim dizer, o estado social desejado num momento e numa área de
ação determinada, uma vez que o problema tenha sido assumido como tal e tenha sido
tentei encontrar uma resposta. A tradição legislativa diz-nos que os objectivos são
frequentemente definidos de uma forma muito abstracta (por exemplo, "evitar
qualquer poluição do ar que ponha em perigo a saúde", ou "têm
habitação digna", etc.). No que diz respeito aos actos regulamentares (decretos, portarias,
circulares ou directivas administrativas), verificamos, pelo contrário, que os objectivos
assumem a forma de valores mais concretos e quantificados.
e mensuráveis (por exemplo, uma média anual de 30 mg de So2 por metro cúbico
como um limite para evitar potenciais danos à saúde devido à contaminação
atmosférico; 15 metros quadrados de área útil por pessoa como base
para o cálculo de habitação adequada, etc.). Quanto mais especificamente
Quanto mais valores objetivos forem formulados, mais fácil será estabelecer se estes
foram efetivamente alcançados ou não. É óbvio que quanto mais concretos forem os objectivos
48. Desenvolvido em 1982 por Knoepfel e Weidner (1982:93) para servir de instrumento na
análise comparativa de políticas públicas de combate à poluição atmosférica e de proteção ambiental.
de diferentes países europeus, esta perspectiva foi posteriormente utilizada no estudo de outras políticas públicas
(ver Knoepfel 1995: 173ss).
você, mais oportunidades existem para os beneficiários finais de uma apólice

Podem exigir, politicamente ou por via judicial, melhores soluções para os problemas que os
afectam. Mas, os processos judiciais só são possíveis quando estes
Os valores-objetivos são formalmente ancorados e explicitados em uma lei ou ordem.
Não é de estranhar então que muitas vezes, para evitar tais processos, os objectivos
específicos sejam fixados exclusivamente em regulamentos ou portarias administrativas.
classificação claramente inferior à lei.
Objetivos específicos exigem a determinação de unidades de medida
ou indicadores que se referem aos efeitos dos programas na realidade social (indicadores de
efetividade). Este último não deve ser confundido com o
indicadores que descrevem as próprias medidas ou atividades administrativas. De
Nessa lógica de atuação, o objetivo de uma política pública não consiste em
produzir benefícios estritamente administrativos, mas sim modificar a realidade
de acordo com as disposições explícitas ou implícitas presentes no PPA.
O objetivo não é cumprir a lei, mas sim atingir os objetivos estabelecidos pela lei, uma vez que
Desta forma, serão alcançados os valores que a regulamentação incorpora, e que
Na verdade, tentam transformar a realidade considerada politicamente inaceitável. O objetivo
da legislação que regulamenta o apoio às regiões menos desenvolvidas
áreas favorecidas ou a transformação de bairros com dificuldades, não consiste em
proporcionar benefícios a essas áreas, mas sim em melhorar as condições de existência e
desenvolvimento desses espaços. O mesmo pode ser dito sobre a garantia de
uma qualidade de vida equilibrada, um rendimento mínimo, uma oferta suficiente
de habitação com um preço de aluguer moderado, etc.49
Os elementos avaliativos
As PPPs de políticas que operam com objetivos relativamente específicos (e

isto está normalmente associado a elevados requisitos técnicos), incluem
indicações sobre o tipo de dados que devem ser obtidos para determinar
exactamente o nível de cumprimento dos objectivos. Estas indicações estendem-se a
elementos como o período e as técnicas a utilizar (com especificações das ciências naturais,
sociais, estatísticas ou económicas).
que permitem a obtenção dessas informações e até mesmo a forma como devem ser
interpretadas. Encontramos exemplos disto na política ambiental (por exemplo, o
definição dos métodos de análise química a realizar ou dos métodos de controlo do
cumprimento dos mínimos estabelecidos para os canais de água), no
na construção de habitação (por exemplo, a definição da área habitável ductível) ou na
política económica e social (por exemplo, a definição da composição da cesta básica50 para
fixação do índice de preços) .
49. Ver a lei francesa sobre urbanização e desenvolvimento sustentável do território de julho
1999, ou a Lei de Vizinhança da Generalitat da Catalunha de 2004.
50. Na Suíça, a cesta básica é sempre definida no âmbito de um acordo do Conselho Federal, enquanto
depois disso, na França ou na Espanha, é um decreto do Conselho de Ministros.
As implicações políticas dos elementos avaliativos na gestão substantiva das

políticas públicas são importantes em alguns casos. Mas mesmo assim
Portanto, os debates políticos a este respeito centram-se frequentemente na relevância
técnica e na justificação científica dos dados correspondentes ao
medidas propostas. Todo pesquisador em ciências sociais ou naturais sabe que
Resultados divergentes podem ser “produzidos” dependendo do método aplicado.
Esse fenômeno também ocorre na análise de políticas públicas. Ao alterar as unidades
de medida, às vezes é possível tornar “eficazes” políticas públicas completamente
ineficazes, a posteriori, sem necessidade de modificá-las.
sua substância (por exemplo, variando a definição de quem considerar "desempregado"
ou sem trabalho, o número total de desempregados num país pode ser alterado).
Dada a estreita interdependência entre os métodos de avaliação do grau em
que os objetivos de uma política pública foram alcançados e os resultados
verdadeiramente obtidos, a seleção dos elementos avaliativos do PPA pode
têm grande influência no âmbito regulatório e político dos objetivos a alcançar. No
entanto, o debate político normalmente não entra nessa esfera e, portanto,
Esta selecção de parâmetros (cujo significado pode por vezes ser equivalente ao dos
próprios objectivos) é frequentemente monopolizada por actores que utilizam linguagem
técnica para fazer valer os seus interesses políticos.
sem a necessidade de explicá-los abertamente. São poucos os casos em que as
implicações políticas da selecção dos elementos avaliativos são reconhecidas.
abertamente (entre eles podemos citar o debate, já mencionado, sobre se o
taxa de desemprego deve ou não incluir aqueles que estão desempregados desde
há muito tempo e já não pode beneficiar do seguro-desemprego, ou
aos "desempregados empregados em programas de formação", ou aos já conhecidos
debate sobre se o "cesta de compras" capta suficientemente bem o panorama dos
preços num determinado momento).
Os elementos operacionais (instrumentos de intervenção, medidas)
Os elementos operacionais definem as modalidades de intervenção (ou o

medidas planejadas) para atingir os objetivos de uma política pública. Além do mais,
concretizar a hipótese de intervenção e especificar a hipótese causal sempre
que definem os grupos-alvo aos quais tais medidas se aplicam. Esses elementos do
PPA são os que, sem dúvida, melhor caracterizam uma política pública já
que, para além de definirem os grupos-alvo, determinam os direitos e obrigações que
lhes são diretamente conferidos, bem como o grau, tipo, amplitude e qualidade das
intervenções públicas previstas.
A escolha dos instrumentos depende em grande parte da modalidade de
intervenção selecionada (por exemplo, benefícios diretos, incentivos, proibições ou
autorizações, medidas de redistribuição, mecanismos de persuasão, criação de
estruturas sociais ou organizacionais,...). Devido aos seus efeitos
mais ou menos ampla sobre a situação dos grupos-alvo, esta seleção se refere
quer uma base jurídica explícita. Tanto do ponto de vista jurídico como do ponto de
vista da ciência administrativa, é importante que os elementos operacionais
indicar em que condições as medidas podem e devem ser aplicadas. Os juristas
referem-se a elas como causas condicionantes. Geralmente são apresentados sob
a fórmula “se, então”: “se alguém quiser construir uma casa,
então você deve atender a tal e tal condição para obter uma licença de construção”;
«se for constatada uma deterioração excessiva da qualidade do ar devido às suas
substâncias poluentes, então as emissões da empresa que as produz
eles devem parar”; «se alguém perder o emprego por motivos alheios à sua vontade,
pode beneficiar das prestações do seguro de desemprego»;
“Se uma empresa criar um emprego num determinado local, então poderá beneficiar
dessa isenção fiscal.”
No âmbito da Nova Gestão Pública, argumenta-se frequentemente que
A gestão das políticas públicas é excessivamente restringida por cláusulas
condicionais muito detalhadas e, por outro lado, muitas vezes essas mesmas políticas
Faltam-lhes definições precisas sobre quais os objectivos perseguidos (Hablützel
1995:499). Na verdade, as cláusulas condicionais restringem
a margem de manobra da administração; Contudo, poderíamos dizer, em
contrapartida, que garantem a previsibilidade da atuação dos poderes públicos e,
em última instância, a legalidade das políticas públicas (Knoepfel
1996:158s.).
Usamos o termo "elemento operacional" aqui porque ele define (o
modalidades de) la acción sobre los grupos-objetivo, condición sine qua non para
tornar uma política pública eficaz. Sem esta precisão operacional, os objectivos,
mesmo os mais legítimos, seriam letra morta. Apenas uma definição
exatidão das mudanças esperadas nos grupos-alvo em relação à situação
considerada inadmissível, permitirá que uma política pública seja
operacional. Esta intervenção pública pode ser realizada de diferentes formas.
Vamos examinar os quatro principais51 aqui:
• O canal regulatório baseia-se em proibições, obrigações ou atribuição de

diversos direitos que podem ser objeto de sanções caso
de não respeitar seus limites. Neste sentido, esta modalidade visa influenciar
diretamente o comportamento dos grupos-alvo. Os elementos operacionais
incluem a proibição geral de uma actividade (por exemplo
exemplo de construção); a concessão de licenças ou autorizações especiais
que permitam o não cumprimento de determinada proibição (por exemplo,
uma licença de exploração, uma licença de comercialização); ele
permissão geral para realizar uma atividade (por exemplo, a de
51. Ver Lowi 1972, Morand (1991a), particularmente a contribuição de Freiburghaus (1991xy)
sobre os meios de ação estatal e Morand (1991b), particularmente as contribuições de Morand (1991)
e Knapp (1991) sobre informação e persuasão, bem como outro de Delley (1991) sobre ação
através de treinamento. Ver também König e Dose (1993), Klöti (1998); sobre o modelo contratual: Gau
din 1996 e Godard 1997; sobre a modalidade convencional: Lascoume e Valuy 1996.
direito de expressar livremente a sua opinião em público), eventualmente

acompanhada de uma proibição no caso de situações particulares (por exemplo
por exemplo, a expressão de discursos xenófobos ou racistas, os limites
presença de menores no público); Por último, também pode ser tratado
de uma obrigação geral (usar cinto de segurança, usar capacete,
etc.), à qual corresponde uma sanção (por exemplo uma multa) no caso
de não conformidade.
• A via de incentivo tem um caráter mais indireto que a anterior

uma vez que opera através de transferências financeiras que visam influenciar o
comportamento dos grupos-alvo através
del “sinal de preço ”51bis . Os incentivos podem ser negativos
(impostos) ou positivos (redução fiscal, subsídio) e o objectivo pode ser alcançar
efeitos redistributivos.
• A rota persuasiva utiliza estratégias de informação para convencer os grupos-alvo

a adotarem comportamentos que vão na direção
dos objectivos políticos. Este tipo de ação pública frequentemente
É utilizado para acompanhar outras formas de intervenção. Porém,
Também pode constituir a modalidade principal, especialmente em áreas
relacionadas com liberdades pessoais fortemente protegidas por
direitos constitucionais. Este é frequentemente o caso das políticas de saúde
pública (por exemplo, a luta contra a SIDA, a prevenção
do tabagismo e das drogas ilegais), políticas de combate à xenofobia ou políticas
de inovação (por exemplo, política agrícola
que combina a divulgação de novas produções ecológicas,
por exemplo, e subsídios).
• Podemos propor uma via final de intervenção: provisão direta

de bens e serviços à população. Essa modalidade busca facilitar o
comportamento esperado dos grupos-alvo. A sua utilização, por exemplo em
o campo ecológico levará à construção de uma estação de tratamento; no
no domínio da saúde levará à construção de hospitais e centros médicos, e no
domínio do combate à pobreza resultará na construção de um abrigo para sem-
abrigo, etc.
Estamos conscientes de que estas quatro categorias constituem, num certo sentido,
“tipos-ideais” que não se encontram necessariamente no seu estado puro na realidade
administrativa. Na verdade, eles não são mutuamente exclusivos, mas sim
51 bis. Referimo-nos a um preço que é aumentado ou diminuído artificialmente através de impostos ou

deduções, para desencorajar ou incentivar determinados comportamentos, ou para incorporar no preço o
custos não incorporados pelos mecanismos habituais de mercado. Um exemplo seriam as ecotaxas ou, em
Espanha, as reduções fiscais que nos últimos anos acompanharam a compra de casas ou de fundos de pensões.
missões
Eles geralmente são combinados. Por exemplo, o contrato é uma associação entre um
modalidade de tipo regulatório (atribuição de direitos e existência de sanções no caso de
ultrapassagem dos seus limites) e, muitas vezes, modalidade de tipo incentivo (subsídio
pactuado no caso de cumprimento dos objetivos). Por outro
Por outro lado, na literatura recente encontramos uma infinidade de propostas no sentido
de acrescentar a este cânone clássico das modalidades de ação estatal, a ação
contratual (Gaudin 1995, 1996; Lascoume, Valuy 1996; Bättig et al. 2000), bem como
como ação organizacional (em rede) (Morand 1991), etc.
Os elementos operacionais podem estar presentes no PPA de forma bastante
concreto (por exemplo, listando as indústrias a serem visadas, incluindo normas técnicas
altamente detalhadas) ou em termos mais específicos
muito vago, deixando assim às autoridades responsáveis pela implementação o
labor de operacionalizar suficientemente la política de que se trate. Sin embargo,
Seguindo os princípios do Estado de direito, o legislador deve articular algumas
bases jurídicas suficientemente claras, especialmente quando a intervenção pública
permite impor obrigações ou atribuir direitos importantes a determinados
grupos sociais.
Acordo de ação político-administrativa e recursos
As disposições do PPA designam as autoridades e serviços administrativos

competentes (atores públicos), bem como as regras institucionais necessárias à
implementação das políticas públicas. Eles também atribuem a
vários recursos necessários para realizar essas novas atividades. De acordo com
dependendo do nível de implementação em que se situam, estas disposições também
poderão estabelecer quais outros órgãos estarão envolvidos ou deverão ser consultados. Em
Nos casos, por exemplo, de políticas agrícolas, económicas e sociais, estes elementos
do programa podem também definir os poderes ou responsabilidades de determinados
actores (entidades, associações,...) a quem é atribuído o poder.
implementação pública (administração paraestatal).
Geralmente, os níveis central, desconcentrado e descentralizado partilham estes
poderes de implementação (em maior grau do que os legislativos).Esta situação é
particularmente evidente na Suíça ou em Espanha devido à sua
estrutura fortemente descentralizada que implica co-gestão por
os cantões, as comunidades autónomas e os municípios com base nas leis
de bases emanadas do legislativo central e que são posteriormente implantadas com
leis de desenvolvimento ou “implementação” adotadas em nível cantonal ou autônomo.
De forma relativamente semelhante, também ocorre em França, após as reformas de
descentralização de 1982 e 1987.
No âmbito de uma única política pública, podem assim ser atribuídas competências
a serviços com uma especialização (profissional) muito variada (por exemplo,
Na década de 1980, vários cantões suíços atribuíram a implementação da legislação
ambiental a diferentes serviços: obras públicas, saúde, polícia, etc.) e
consequentemente, a estruturas administrativas nem sempre convergentes. O legislador

central pode, no entanto, com a intenção de uniformizar a implementação, ultrapassar
parcialmente esta prerrogativa dos espaços regionais e
local e estabelecer de forma exaustiva a instituição e o tipo de serviços administrativos e
requisitos técnicos que devem ser obrigatoriamente seguidos no
Processo de implementação. Esta situação ocorreu na Suíça, por exemplo, no domínio do
desenvolvimento urbano, da saúde pública, do ambiente e,
mais recentemente, na luta contra o desemprego; na Espanha eles são bons
conhecidas tensões quanto ao nível de especificidade excessiva que, segundo as
comunidades autónomas, apresentam as leis de base, e o caso da chamada "lei
de dependência" (Lei de Promoção da Autonomia Pessoal e do Cuidado às Pessoas em
Situação de Dependência, 2006). de fato estabelecido
fortes ligações com comunidades autónomas e municípios.
No caso de muitas políticas públicas, a implementação de tais estruturas reduz-se à
atribuição de novas tarefas a serviços já existentes. O
a alocação de recursos (financeiros, humanos e outros) é decidida globalmente
no momento da aprovação do orçamento dos serviços envolvidos.
Em contrapartida, alguns CAE contêm cláusulas de financiamento específicas ou
Estabelecem toda uma rede de novos serviços responsáveis pela implementação da
(nova) política pública. Foi o que aconteceu, em Espanha, com o
criação de uma multiplicidade de agências especializadas em protecção ambiental, água,
segurança ou desenvolvimento regional ou local, para citar apenas alguns exemplos.
A designação de organizações administrativas pertencentes a diferentes níveis de

decisão afeta a condução das políticas públicas. Os acordos de ação político-administrativa
(APA) que adaptam
Além desta fragmentação institucional, podem causar deficiências consideráveis no
processo de implementação dos objetivos do PPA e, portanto, reduzir significativamente
o alcance dos seus elementos substantivos. Em vez disso, as APAs
particularmente bem adaptado pode alcançar uma solução para o problema em
são emitidos mais rapidamente em certas regiões ou comunidades autónomas do que
noutras (Kissling-Näf 1996:69ss. e 282ss.). Estamos então no que
Poderíamos chamá-lo de ponto sensível das políticas públicas em ambientes
governamentais descentralizados. Em Espanha, a diferença temporal que
existe entre CCAA na transposição das directivas europeias, ou é também evidente que
as divergências temporais que são detectadas na implementação de questões
como a já citada da “lei da dependência” ou no caso da
em andamento a disciplina “Educação para a Cidadania” do curso
2008-2009.
A implementação de qualquer política pública é cara. E isso não é verdade
apenas no caso de políticas que operam através de benefícios financeiros (
incentivos à investigação, construção da rede rodoviária), mas para qualquer outra política.
É necessário colocar à disposição dos atores políticos
público pelo menos o recurso "pessoal" ou simplesmente as instalações para abrigar
os novos órgãos administrativos (infraestrutura e recursos de comunicação).

Na Suíça, quando o PPA não prevê explicitamente estes recursos, a
Confederação não contribui para o financiamento da implementação pelos
cantões, pelo que estes últimos são obrigados a pagá-los com os seus próprios recursos.
orçamento. Se, por outro lado, existirem bases jurídicas para este efeito, algumas
atividades relacionadas com a implementação pelos cantões poderão
ser parcialmente financiado através de cobranças impostas aos grupos-alvo. Em
França, a distribuição dos custos envolvidos na implementação do
As políticas públicas têm geralmente um tratamento global no âmbito da dotação
orçamental que o Estado concede às coletividades territoriais (dotação global
para operação e equipamentos, principalmente). Na Espanha
Qualquer nova política decidida pela administração central conduz normalmente
a tensões sobre o financiamento dos novos serviços a implementar, uma vez que
que em muitas ocasiões se percebe que os custos das "inovações" caem
sobre os governos e as administrações regionais e locais. E um fenómeno
semelhante ocorre entre os parlamentos das comunidades autónomas e os
governos locais, estes últimos desconfiando da rapidez com que são delegados.
atribuições e a lentidão na transferência de recursos. No final, este conjunto de
elementos administrativos, técnicos e financeiros acabam por ser decisivos para
alcançar níveis significativos de concretização dos objetivos políticos.
declarado pela PPA.
Elementos processuais
Os serviços administrativos e as autoridades envolvidas no quadro

das políticas devem fazê-lo respeitando certas formas específicas de interacção,
tanto entre si como nas suas relações com os grupos-alvo, os grupos beneficiários
e os representantes de ambos. Eles são obrigados a respeitar
disposições institucionais que enquadram o PPA (como o respeito pelo
princípios do Estado de direito e da democracia) e garantir a transparência das
trocas de informações, meios de comunicação social, benefícios financeiros,
etc. Com esse objetivo, os PPAs disponibilizam aos atores políticos
público um número limitado de instrumentos administrativos padronizados para o
que podem – ou mesmo devem – utilizar para realizar a sua comunicação interna
e externa. Dentre esses instrumentos podemos citar, por exemplo, a decisão
administrativo, o contrato de direito público, os diferentes tipos de planos, o
estudos de impacto ambiental, diretivas, bem como outros instrumentos especiais
que possam existir em determinadas políticas.
Esta formalização da actividade administrativa permite a objectivação,
transparência, a reconstituição e independência dos órgãos públicos e
seus benefícios. Assim, uma decisão administrativa torna-se um documento
de valor transferível (título legal) e representa, para o seu proprietário, um
recurso legal que pode ser usado contra outros membros da sociedade (por exemplo
por exemplo, uma licença de construção, um acordo de subvenção). Este número

Modalidades limitadas de ação administrativa garantem o caráter transferível e o
reconhecimento social desta categoria de produtos de políticas públicas.
No que diz respeito às normas institucionais que tratam dos instrumentos e

procedimentos administrativos das políticas públicas, queremos insistir
no fato de os PPAs não necessariamente descreverem realidades administrativas, mas
sim estabelecerem valores normativos e padronizados aos quais devem tender. A real
estrutura do acordo específico de ação político-administrativa
(APA) pode, após a fase de acomodação real exigida pelo jogo entre atores
(ver capítulo 6.2) podem divergir dos padrões normativos. Além disso,
podem surgir diferenças importantes entre as formas de acção previstas no
programação de políticas públicas e aquelas a que os atores recorrem
a realidade. É possível que por vários motivos (por exemplo, economia administrativa,
retirada do procedimento do controle judicial, etc.) sejam preferidos,
acima dos atos formais, das atividades administrativas informais ou do recurso a
mecanismos de mediação. Pode até acontecer que estes últimos sejam suficientes para
induzir o comportamento desejado nos grupos-alvo, resultando em
portanto, mais eficiente do que os modos formais de ação.
Quando falamos de estrutura falamos necessariamente também de procedimento.
A estrutura de uma APA não consiste numa mistura caótica de diversas autoridades e
serviços administrativos que interagem com o mundo exterior sob
formas que variam constantemente. Pelo contrário, esta estrutura está articulada
de acordo com as interações ordenadas que ocorrem entre as diferentes tesouras. Com
o objetivo de criar relacionamentos funcionais, previsíveis e estáveis, o
O PPA prevê uma infinidade de regras institucionais que permitem organizar o
interações processuais, bem como acesso a recursos. Estas regras são
Referem-se, sobretudo, à estrutura interna do acordo político administrativo
(APA) e organizar, por exemplo, o procedimento de consulta, a circulação de
arquivos nos diferentes serviços, o processo de arbitragem administrativa
entre os interesses divergentes dos serviços, etc.
Além disso, outros elementos processuais podem regular os processos de
intercâmbio externo entre, por um lado, autoridades públicas e, por outro,
grupos-alvo, beneficiários finais ou terceiros. A provisão de
Os serviços públicos exigem, regra geral, o cumprimento de procedimentos mínimos,
não apenas com o objetivo de criar um consenso sobre os dados básicos,
mas também por obrigação legal, geralmente imposta pelos textos
que regulam os procedimentos administrativos52, para ouvir previamente as partes
envolvidas. No seu sentido clássico, estes procedimentos servem para proteger os
cidadãos contra a arbitrariedade da administração e contra
violações dos seus direitos fundamentais. Além disso, devem permitir
52. Por exemplo, a Lei Federal de Procedimentos Administrativos de 20 de dezembro,

1968 (RS 172.021) na Suíça.
os grupos-alvo disponibilizam todas as informações à administração

necessário para a implementação da política em questão. Finalmente, permite que as
autoridades administrativas se protejam de invasões incontroláveis.
de representantes de grupos de interesse.
Estes elementos processuais não são exclusivamente de natureza técnica. Pelo
contrário, são frequentemente objecto de debate, especialmente quando se trata de
do direito de acesso dos grupos-alvo, dos beneficiários finais e de terceiros ao procedimento
administrativo. É, em muitos casos, precisamente a forma como
lei processual que determina quem pode ou não ter o direito de entrar com uma ação
recorrer ou manifestar a sua oposição perante as autoridades administrativas ou judiciais.
Ao considerar simultaneamente os cinco elementos constituintes da
um PPA, levanta-se obviamente a questão da sua coerência e legalidade.
8.1.2 PPA: CONSISTÊNCIA E LEGALIDADE NOS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS

DAS DECISÕES DE POLÍTICAS PÚBLICAS
A coerência entre os diferentes elementos de um PPA constitui um critério

central para a análise e avaliação de políticas públicas. Isto é imperativo num sistema
federal como o da Suíça ou num sistema fortemente descentralizado como o
É o sistema espanhol. Mas este também é o caso em França, com níveis significativos de
descentralização e que também está ligada às directivas da União Europeia.
Isto porque os PPA são, regra geral, constituídos por decisões de diferentes governos e
administrações públicas. A Confederação,
os cantões e comunas, na Suíça. A União Europeia, o Estado, as regiões,
os departamentos e municípios, na França. A União Europeia, o Estado, o
Comunidades Autónomas e governos locais (províncias e municípios) em
Espanha. Embora, em teoria, os elementos de um PPA devam complementar-se entre si
e não se contradizem, na realidade não precisa ser assim. Para o
Analisar empiricamente a programação de uma política pública deve, portanto,
considerar a lógica interna e o fortalecimento ou enfraquecimento recíproco de
os elementos do PPA (coerência interna), além disso, o analista também deve examinar a
compatibilidade desses elementos com outras políticas públicas
que poderia eventualmente gerar contradições (coerência externa). O exame de coerência
pode, assim, abordar tanto a política específica em que o PPA está inserido (coordenação
que podemos chamar de “intrapolítica”), quanto a
globalidade do problema sobre o qual o PPA pretende influenciar (coordenação que
podemos chamar de "interpolítica") (ver Knoepfel 1995d:209ss).
Uma análise do PPA com base nos cinco elementos descritos no ponto anterior
permite identificar contradições entre os elementos constituintes;
por exemplo, entre os objectivos definidos e os elementos operacionais, ou entre os
definir objetivos e recursos atribuídos aos atores públicos da APA. São
As inconsistências podem influenciar diretamente a qualidade e a quantidade dos
resultados das políticas públicas. Nesses casos, falamos de “défice de implementação”.
"(pré)programado" (Knoepfel e Weidner 1982:92) que não pode ser

imputar aos responsáveis pela implementação, mas às autoridades responsáveis
de formulação de políticas. Assim, a ausência de atos formais (outputs) de
implementação de uma política pública pode ser explicada, por exemplo, pela
fato de o PPA pressupor um acordo de atuação político-administrativa
(APA) de implementação mal planeada ou “inadequada”, dada a sua incapacidade de
alcançar os objetivos e benefícios previstos pela política. Este é o caso,
por exemplo, da implementação de algumas directivas europeias em França ou
A Espanha, por serem “lançados” ou cair na implementação de APAs, não está preparada
para isso. Assim, por exemplo, no início da implementação da directiva relativa às
emissões de CO2 nocivas para a camada de ozono
("diretiva ozono"), a implementação foi realizada através dos acordos político-administrativos
(APA) que tinham sido utilizados para políticas relacionadas com
poluição do ar gerada pelas indústrias. No entanto, a directiva
o ozono também exigiu medidas sobre o tráfego automóvel. A legislação subsequente
reorientou a composição dessa APA para gerar
planos específicos sobre a qualidade do ar nas aglomerações urbanas.
Definições “erradas” de grupos-alvo (por vezes decorrentes de hipóteses causais
“deficientes”) constituem outra explicação possível para os défices de implementação
(pré)programados. Esses tipos de "erros" de programação
vêm da identificação imprecisa do comportamento de um grupo social como
causa da solução do problema público, dado que a conduta em questão só é
parcialmente, ou mesmo não, responsável pelo problema.
É geralmente difícil para os decisores políticos estimar até que ponto os objectivos
que formulam podem realmente ser alcançados através de
os elementos operacionais propostos. Isto se deve parcialmente ao fato de que
A maior parte das discussões sobre as medidas previstas com base no cenário de
intervenção não aborda detalhadamente o percurso administrativo planejado,
mas concentram-se antes no “grau de intervencionismo” a partir de perspectivas
ideológicas clássicas, ou centram-se nos custos financeiros da sua implementação
administrativa. (Varone 1998). Tal divórcio entre os objectivos e a
instrumentos também é observável nos processos de formulação de programas altamente
técnicos. Procedimentos legais de padronização
específicos para as áreas de planejamento, meio ambiente ou segurança
sociais, são exemplos disso. Na sequência da pressão política das associações sectoriais,
a legislação ambiental fixa as cargas máximas de substâncias poluentes autorizadas para
os diferentes tipos de instalações (valores limite de
emissões) que podem atingir níveis tais que acabarão necessariamente por ser
ultrapassados em zonas urbanas com elevada densidade de actividades individuais
geradoras deste tipo de emissões (aquecimento de habitações, automóveis
privado). O objectivo está, portanto, parcialmente condenado ao fracasso
formulação própria do PPA.
Algumas contradições programáticas semelhantes também podem ser notadas entre
os recursos atribuídos aos intervenientes públicos num acordo de acção.
a formação política administrativa (APA) e os objetivos ou formas de intervenção

de uma política pública. Os custos envolvidos na implementação de uma política estão
a aumentar devido à crescente profissionalização e às crescentes exigências das
autoridades em termos de equipamento técnico.
Algumas decisões essenciais para a eficácia das políticas públicas são
distanciam-se bastante dos intervenientes centrais dos programas em questão. O
Os parlamentos têm pouca consciência das repercussões de tais decisões sobre
implementação e avaliação dos efeitos induzidos pelas políticas.
Além do critério da coerência, o da legalidade tem um papel considerável na
construção e análise crítica dos PPAs. Nos sistemas políticos baseados no direito, ou
seja, nos quais a ordem jurídica se caracteriza
Devido ao princípio da legalidade, praticamente todas as políticas públicas têm
uma base jurídica e a sua formulação, nomeadamente no que diz respeito aos
instrumentos de intervenção e aos seus procedimentos administrativos, são juridicamente
regulamentado. O analista de políticas públicas não pode ignorar esta dimensão
jurídico-normativo. Na prática, os regulamentos muitas vezes constituem
um elemento central ou – pelo menos – um importante ponto de partida. Um PPA
incoerente a nível jurídico (por exemplo, a falta de proporcionalidade entre o
elementos operacionais e objetivos, uma decisão regulatória contraditória
com a lei ou uma decisão legislativa contrária à Constituição) pode ser modificada
através de uma decisão proferida por um tribunal administrativo ou constitucional e
assim consideravelmente reforçada ou, pelo contrário,
enfraquecer. Isto é particularmente verdade nos países membros da União
Europeu: as disposições tomadas a nível nacional devem ser compatíveis
com o direito europeu. Caso contrário, o Estado-Membro pode ser levado perante
o Tribunal de Justiça Europeu. Várias decisões de governos nacionais ou regionais
destinadas a ajudar as empresas foram anuladas devido à sua incompatibilidade com
as regras europeias no domínio da concorrência (a fim de
evitar a concorrência desleal no mercado comum europeu). Neste sentido,
Tem havido muito debate ultimamente sobre a ajuda das regiões ou municípios para
que certas companhias aéreas de baixo custo operem a partir dos seus aeroportos.
O exame da coerência e da legalidade do material normativo de uma política
pública pode ser realizado tanto antes como depois da decisão.
política é tomada. Nesse sentido, o referido exame pode ter caráter prospectivo (e,
conjuntamente, preventivo) ou retrospectivo. Grande parte da avaliação
A legislação preventiva é realizada por meio de órgãos e procedimentos
interno à administração. No que diz respeito ao nível federal suíço,
A legalidade de todos os projetos de lei é avaliada pelo Office fédéral de la
justiça54. Em França ou em Espanha, este mesmo controlo é realizado pelo Conselho de
54. Ver art. 7º do Ordonnance réglant les tâches des départements, des groupements et des fices
(RS 172.010.15). A participação na elaboração de textos legislativos não se limita exclusivamente
para questões de legalidade. A Chancelaria Federal (serviço jurídico e linguístico) também assume alguns
importantes trabalhos transversais neste processo de administração interna.
Estado (no que diz respeito à compatibilidade entre as decisões do Legislativo e do

Executivo) e do Tribunal Constitucional (no que diz respeito à compatibilidade dos textos
legislativos e regulamentares com a Constituição). De
De maneira semelhante poderíamos falar sobre os controles de coerência normativa entre
as legislações cantonais autônomas espanhola e suíça e a legislação estadual e os
respectivos textos constitucionais.
8.1.3. DIMENSÕES ANALÍTICAS OPERACIONAIS
A comparação das PPP entre países, regiões e até entre setores,

no campo das políticas públicas destinadas a resolver problemas semelhantes,
leva à identificação de três dimensões principais de análise.
PPA detalhado versus programa-quadro
Por consistirem em um conjunto de decisões, os PPAs podem variar

consideravelmente de um país para outro ou de um espaço político para outro, dependendo da sua
os conteúdos substantivos são mais ou menos limitados. Quando a estrutura de
problema público a ser resolvido é semelhante e o número de intervenções individuais é
mais ou menos equivalente, tais variações do PPA decorrem de uma concepção diferente
da atividade de implementação:
• O conteúdo substantivo limitado do PPA pode corresponder a um grau

de fraca concretude (cláusulas gerais) ou porque apenas um número limitado
de elementos substantivos são regulamentados no nível do PPA. Isso permite
aos intervenientes na fase de implementação uma margem de manobra
considerável, facilitando a tomada em consideração das circunstâncias locais
específicas para a resolução de casos individuais. Desta maneira,
podem ser desenvolvidas, para uma mesma política pública (nacional ou mesmo
regional), formas de implementação muito diferentes. Isso é por exemplo
o caso das políticas públicas executadas pela administração
centrais na Grã-Bretanha, que deixam uma importante margem de apreciação
às autoridades desconcentradas com base no critério de "caso
por caso».
• Um amplo conteúdo substantivo do PPA pode ser caracterizado por uma

regulação abundante da maioria ou de todos os seus elementos constituintes,
ou por um grau muito elevado de concretude. Neste caso, a intenção dos atores
responsáveis pela programação do
deixando às autoridades responsáveis pela implementação uma margem de
manobra mínima. Neste caso, comum no sistema federal alemão e no
o sistema francês relativamente centralizado, visam
abordar variações entre estratégias e práticas de implementação nas regiões

e, consequentemente, evitar discricionariedades no
tratamento daqueles administrados através de uma prática de aplicação
homogênea.
Esta distinção também pode aparecer quando nos referimos aos CAE.
substantivo e institucional. Quanto mais limitado for o conteúdo substantivo devido às
tradições legislativas ou à construção político-administrativa do
num país, devem ser incluídas mais regras institucionais para evitar práticas
(demasiado) heterogéneas e maior margem de manobra para os intervenientes.
PPP e esferas de governo (PPA centralizado versus descentralizado)
A distribuição das decisões legislativas e regulamentares entre

nas diversas esferas político-administrativas, tem como objetivo orientar a
implementação e pode variar de um país para outro. Em alguns casos, a parte essencial
do PPA será atribuído ao nível estadual nacional, enquanto em alguns outros o
A parte legislativa é mais importante a nível regional ou mesmo local (por exemplo, o
federalismo legislativo na Suíça, ou os poderes legislativos muito significativos das
Comunidades Autónomas em Espanha).
Uma rápida reconstrução da estrutura de competências permite ao analista

atribuir os cinco elementos do PPA aos níveis central, regional e/ou local. Todos
elemento para o qual não existe disposição legislativa nacional, regional (ou mesmo
local) deve ser atribuído ao nível decisivo para a implementação (que na Suíça
e Espanha corresponde normalmente ao nível cantonal e autónomo).
PPPs substantivas versus institucionais
Como terceiro ponto, devemos lembrar que os CAE não contêm apenas
elementos substantivos, mas também incluem decisões institucionais que
regular a organização da sua implementação, a disponibilização dos diversos
os recursos são concedidos aos atores, bem como os processos administrativos e
judiciais a serem aplicados. Estas regras regulam, sobretudo, o funcionamento interno do
APA e as suas interações com os grupos-alvo, os beneficiários finais do
políticas públicas e terceiros. Algumas observações empíricas permitem avançar a
hipótese de que existem vários tipos de APP.
Pode ser:
• um PPA que se concentre nos elementos substantivos do problema a ser

resolvido e que estabeleça claramente os objetivos a serem alcançados,
os elementos avaliativos e os elementos operacionais (tradição “alemã”).
• um PPA que enfatize regras institucionais específicas e que

determina da forma mais completa possível os acordos político-
administrativos (APA) que também devem resolver os problemas em cada caso
como os procedimentos a seguir (tradição anglo-saxônica)
• um PPA que se concentra em uma combinação específica de elementos
substantivo, organizacional e processual (este é antes o caso
da Espanha, com variações em cada política)
O Gráfico 16 apresenta esquematicamente a forma como os decisores

políticos podem ponderar alternativamente os cinco elementos constituintes de um
PPA.
As observações e proposições anteriores são o resultado da simples

aplicação de uma regra mais geral que postula uma interdependência entre
quadro legislativo e conteúdo concreto ou operacional, e que de facto temos vindo
a seguir no nosso esquema analítico (regras institucionais e regras substantivas).
No entanto, no discurso legislativo cotidiano o conteúdo prevalece
Substantivo PPA. Os decisores estão interessados primeiro nos objectivos
a realizar e, mais ainda, pela acção específica junto dos grupos-alvo (elementos
operacionais). As questões organizacionais e processuais despertam geralmente
um interesse secundário, embora tais elementos possam, em última análise,
Em última análise, serão eles que determinarão em maior medida a qualidade da
implementação e os efeitos finalmente induzidos.
A aplicação do conceito que aqui propomos ao comparar os PPAs de

diferentes países ou regiões, podem identificar lacunas nos PPAs e
facilitar assim a discussão sobre a sua influência na implementação do
política e, principalmente, na proteção dos interesses dos seus beneficiários finais.
Estaríamos nos perguntando: quais interdependências entre os diferentes
elementos do PPA exercem uma influência particular
sobre a extensão do seu núcleo (enfraquecimento, fortalecimento)? Quais são
as potenciais consequências políticas de diferentes combinações de elementos
específicos e que estratégias os atores poderiam usar contra eles
implicados?
8.2. O acordo político-administrativo (Produto 3)
O acordo de ação político-administrativa (APA) de uma política pública

representa o conjunto estruturado de atores públicos e paraestatais que
são responsáveis pela sua implementação e, portanto, finalmente relacionam o
postulados políticos e sua aplicação concreta em um determinado lugar. O
A maioria das decisões relativas à designação de autoridades e serviços
administrativos competentes são geralmente tomadas a nível do programa.
político-administrativo (ver capítulo 8.1). Contudo, é possível que novos
decisões –devido ao jogo indireto de alguns atores (ver capítulo 6.2)–
especificar, e até mesmo modificar, essas disposições legais e regulamentares em
seu momento de implementação final. Este seria o caso, por exemplo, quando
distribuir poderes formais (atribuindo, por exemplo, a nova política
público a serviços administrativos pré-existentes ou recentemente criados), o
alocação de recursos financeiros e humanos, etc. dos quais o
autoridades responsáveis pela implementação, bem como pela gestão intra e
interorganizacional das unidades administrativas envolvidas.
8.2.1. APA: ELEMENTOS CONSTITUTIVOS
Um acordo de ação político-administrativa não integra exclusivamente

atores públicos, mas se estende a todos os atores privados que tenham
responsabilidades atribuídas ou delegadas aos poderes públicos e que,
Devido a esta delegação de responsabilidades, eles participam como iguais na
produção de ações concretas (outputs) vinculadas a políticas públicas em
pergunta. Com efeito, a APA articula estes atores através de regras institucionais,
formais e informais, que regulam a atribuição de funções específicas.
para atuar na área em questão. Estas regras devem permitir uma coordenação
substantiva (positiva ou negativa; proactiva ou reactiva) entre os diferentes
serviços que realizam as diversas tarefas administrativas exigidas pelo
aplicação tempestiva da mesma política pública. Isto é reforçado através de re
regras processuais que estabelecem uma rede de interações horizontais e/ou

verticais entre os atores (coordenação processual). Consequentemente, um
A APA pode ser interpretada como a base organizacional e processual de uma política pública.
Representa a rede de atores públicos e privados responsáveis
da implementação de uma política pública, sem, no entanto, abranger ou esgotar o
conjunto do sistema de atores do «espaço de políticas públicas» (3.3.1) envolvidos no problema
que se pretende resolver (rede de ação política, rede de políticas). Na verdade, com algumas
excepções, nem todos os intervenientes
Os privados envolvidos fazem parte integrante da APA, embora seja incontestável que
participam no espaço e nas múltiplas arenas correspondentes ao
políticas públicas analisadas.
As unidades elementares da APA são os atores públicos (3.3.2). Nós
Referimo-nos à unidade mínima de ação de um sistema, unidade que, dada a sua
homogeneidade interna, não pode ser subdividida em entidades menores. Esta unidade de
base é definida por uma estrutura hierárquica interna ou por uma coesão voluntária de pessoas
reunidas com o objetivo de desempenhar uma função específica
e indispensável às políticas públicas. Cada unidade elementar tem - apesar
tanto a sua inserção em organizações administrativas mais ou menos grandes,
bem como sua subordinação hierárquica aos superiores político-administrativos - de
certa autonomia no seu funcionamento. Com efeito, é competente para decidir sobre todos os
assuntos que sejam da sua competência, sem necessidade, de
Portanto, buscando a concordância explícita de outros atores em cada ocasião.
Geralmente, as APAs reúnem atores estaduais, regionais e até municipais de países
descentralizados; atores centrais e desconcentrados e, em
uma medida ínfima, descentralizada, no caso dos países mais centralizados.
Esses atores pertencem a diferentes organizações administrativas (escritórios
serviços estaduais, regionais, ministérios e direcções departamentais) entre
qual a coordenação, mesmo a verdadeira cooperação, deve ocorrer para
que a APA possa aplicar os diferentes elementos substantivos do PPA que as autoridades
políticas adoptaram (ver gráfico 7 sobre a hierarquia do PPA
instituições).
8.2.2. DIMENSÕES OPERACIONAIS DA ANÁLISE
Para realizar uma análise comparativa dos acordos político-administrativos, distinguimos

diversas dimensões internas – que permitem
definir o funcionamento da própria APA – e as dimensões externas – que ajudam a situar a
APA em relação ao seu ambiente. É importante ressaltar que a APA,
como as redes de ação pública, variam de acordo com um grande número de dimensões e não
há acordo entre os diferentes autores sobre
à relevância e capacidade explicativa destas dimensões (ver o debate
sobre “redes de ação pública” resumidas por Clivaz 1998, Le Galès e
Tatcher, 1995).
Mais precisamente, consideramos cinco dimensões internas

que caracterizam a estrutura de uma APA: (a) o número e tipo de atores, (b) o
grau de coordenação horizontal, (c) o grau de coordenação vertical, (d) o
grau de centralização dos principais atores e (e) o grau de politização. Obviamente, estas
cinco dimensões não são mutuamente exclusivas, mas sim
em vez disso, constituem diversas facetas de uma APA. Eles podem ser usados para projetar um
tipologia de APAs ou redes de ação pública, embora este não seja o nosso objetivo.
Estamos interessados no fato de que tais dimensões exercem influência sobre
os resultados de uma política pública (planos de ação, resultados). Diversas investigações
empíricas demonstram que estes elementos, que examinaremos agora com mais detalhes,
têm uma influência notável nos produtos intermediários e
fins da política pública.
O número e tipo de atores: APA mono ou plural
Na prática, podem ser identificados APAs “multi-atores” e APAs compostos por um

número muito limitado de atores, mesmo um único ator. Quanto
Quanto maior for o número de intervenientes, mais necessário será que a APA disponha
de mecanismos precisos para a negociação e estabelecimento dos poderes e
procedimentos necessários à gestão coordenada do
múltiplas atividades. Na falta disso, existe o risco de os actos produzidos serem
contraditórios (por exemplo, nas condições de uma licença para
ser capaz de construir). Para ser considerado como tal, um APA multilateral deve ter uma
certa estabilidade institucional, para poder enfrentar com sucesso as pressões
do exterior.
Além de identificar os atores envolvidos na implementação de um
política pública, é importante distinguir entre aqueles que fazem parte de um organismo
administrativo daqueles outros não públicos. Quanto maior for o número de intervenientes
paraestatais, incluindo os privados, presentes numa APA, menor será a viabilidade para a
aplicação e acompanhamento das regras específicas do funcionamento interno do
serviços administrativos durante a implementação de políticas públicas. Tudo parece
indicar que o grau de previsibilidade dos resultados da implementação
de um PPA por uma APA mista, ou seja, composta por atores públicos
e privado, é inferior aos resultados de uma APA de implementação formada exclusivamente
por atores públicos.
É o caso da educação ou da saúde pública prestada através de
agentes públicos e privados, e que acarreta problemas de gestão, fiscalização e avaliação,
pois podem ser detectados desvios significativos em relação
aos tipos de população recebida ou em termos dos serviços finalmente desenvolvidos. É
o caso, em Espanha, das políticas educativas, que contam para a sua
implementação com uma APA composta por intervenientes privados (faculdades e escolas
de iniciativa comercial ou de natureza religiosa), e que em regime concertado
econômicos, fazem parte da rede educacional de oferta pública, e como eu disse
Como mencionado anteriormente, o controle sobre como a política é implementada por

destes intervenientes privados torna-se mais complexo e menos previsível. O mesmo
ocorre no caso da saúde pública, um campo em que os desenvolvimentos recentes são
apresentando desvios assinaláveis entre a implementação e os APA que efectivamente existem nas
diversas Comunidades Autónomas.
No caso de políticas energéticas ou outras “utilidades” (água), a APA

Tendem a ser constituídos por um único interveniente ou por muito poucos, dada a
natureza monopolista ou oligopolista do sector. Políticas mais recentes ou
multissectoriais, tais como políticas ambientais ou políticas económicas e sociais,
Tendem a contar com APAs com um grande número de intervenientes.
O grau de coordenação horizontal: APA integrada versus APA fragmentada
Entre os APAs multiatores, normalmente distinguimos os APAs integrados

e APA fragmentada horizontalmente. Fragmentação político-administrativa
Não resulta automaticamente de uma estrutura complexa que inclui um grande número
de intervenientes. Sua manifestação mais frequente é a ausência de coordenação
(horizontal) substantivo, geralmente pelo fato de os atores pertencerem a organizações
administrativas ou “ambientes regionais”56 divergentes, até mesmo opostos, pelas
respectivas tarefas primárias e pelos interesses que defendem.
representar e defender. Essa fragmentação também pode ser devida à falta de
regras processuais ou a implementação integrada de políticas públicas originalmente
separadas (por exemplo: políticas para combater a poluição atmosférica, controlar o
tráfego pesado e
construção de rodovias nacionais).
Uma característica importante dos APA não coordenados é que os seus principais
intervenientes não têm vontade de coordenar ou mesmo desenvolver estratégias
explícitas de não cooperação. Além das divergências que possam surgir
entre os actores ao nível dos valores, funções e objectivos prosseguidos, são
frequentemente as suas “clientelas” privadas que se opõem à
coordenação e inserção dos “seus” serviços numa nova APA. Apesar dele,
os atores que pertencem ao espaço de políticas públicas em questão (capítulo
3.3.1) não desejam abandoná-lo sem uma razão específica para fazê-lo.
Consequentemente, este tipo de fragmentação horizontal acarreta o risco de causar
contradições no conteúdo dos planos de ação (produto 4) ou no
atos formais de implementação (produto 5). De uma forma genérica poderíamos
Ou seja, as políticas ambientais, educativas ou de saúde são geralmente dotadas de
APA com baixo nível de coordenação, enquanto as políticas de equipamentos de infra-
estruturas geralmente têm APA forte.
integrados.
56. Sobre esta concepção sociológica ver, por exemplo, Jäger e Dürrenberger (1992).
O grau de coordenação vertical: APA integrado versus atomizado
Também podemos analisar uma APA com base no grau de coordenação

vertical existente entre os vários níveis político-administrativos (por exemplo
federais, regionais e municipais). Na Suíça, o federalismo tem três características
principais: (1) a coexistência de três níveis formalmente distintos com autonomia efetiva
dos níveis inferiores com base no princípio da subsidiariedade; (2) Federalismo de
implementação como forma dominante para
implementação – por cantões e municípios – de políticas federais; (3) a busca frequente
por um consenso entre os níveis estaduais (Knoep fel et al. 1998). Isto é “federalismo
cooperativo”; em que, no entanto,
diferenças importantes podem ser observadas dependendo da política em questão (ver
Wälti 1999).
Em França, as relações entre os níveis nacional, desconcentrado e descentralizado
baseavam-se tradicionalmente num modelo denominado regulação cruzada (Crozier,
Thoenig 1976, Grémion, 1976) que se baseava num sistema
de trocas e acordos entre os líderes eleitos das comunidades locais, por um lado, e os
serviços do Estado, por outro. Este sistema foi baseado em
um elevado grau de coordenação vertical garantido pelo Estado, o que levou a
à produção de uma doutrina de ação comum em todo o território. No entanto, o movimento
de descentralização iniciado na década de 1980 veio
questionar esta forma de funcionamento (Duran, Thoenig 1996:xy). Apesar de
grau de coordenação vertical está, como sempre, presente dentro
dos serviços do Estado, já não é acompanhada pelo mesmo grau de coordenação
horizontal, o que conduz a uma institucionalização mais eficaz das relações de negociação
entre os governos centrais, desconcentrados e
descentralizado.
Em Espanha, o sistema autónomo está fortemente próximo do modelo federal, mas
não possui os mecanismos de integração e desorganização que lhe são característicos
(câmara parlamentar de carácter territorial; comissões de
coordenação por políticas,...). É, portanto, um sistema fragmentado com tendência
às relações bilaterais e competitivas entre esferas de governo. Existem conselhos de
coordenação de políticas interterritoriais, com presença igualitária das diversas
Comunidades Autónomas e cuja eficácia real varia muito de política para política.
política (Börzel, 2002, Echevarría-Subirats, 1998; Gallego-Subirats, 2002; Maiz,
1999; Moreno, 1997)
Assim, ao analisar as APAs, é necessário identificar o grau de coordenação
eficaz entre as autoridades e serviços das diferentes esferas de governo.
Uma APA será classificada como integrada se o Estado central e as demais instituições
territoriais partilharem não só competências legislativas e regulamentares, mas também
de execução. Pelo contrário, uma APA pode
ser classificado como atomizado se as instituições públicas infranacionais tiverem
autonomia muito ampla para programação e/ou implementação
de políticas públicas. Neste último caso, os intervenientes regionais ou locais podem
adaptar a política às suas próprias necessidades, sem efetivamente levar em consideração

as decisões prévias ou concomitantes tomadas pelos atores do
níveis estaduais mais elevados. Algumas pesquisas sobre implementação
das políticas públicas realizadas demonstram, com base em múltiplos exemplos,
a capacidade de certos atores locais de se apropriarem de políticas federais
(Terribilini 1999) ou implementá-los para fins completamente diferentes daqueles
inicialmente desejado pelo legislador nacional (Linder 1986; Duran, Thoenig
1996).
De um modo mais geral, o grau de integração vertical varia dependendo
políticas publicas. Nos países federais, podemos encontrar políticas com um
APA fortemente integrada, quando, a priori, esperaríamos encontrar uma grande
atomização (por exemplo, a APA da política florestal na Suíça, onde os funcionários da
área acima mencionada formam um verdadeiro “órgão administrativo” altamente
hierárquico que inclui os níveis federal, cantonal e municipal). Em
Por outro lado, em países centralizados podemos encontrar APA muito atomizados,
quando, a priori, esperaríamos o contrário (por exemplo, o caso da política
ambiental em França, que carece de representação territorial ao nível do departamento
e da comunidade local). Em Espanha surgem situações diferentes dependendo
a política que consideramos. O grau de unidade da política universitária, por
Por exemplo, é notável, apesar de o CCAA ter uma certa margem de manobra. Mas, a
existência de corpos docentes comuns a todo o território, e a própria dinâmica de
articulação europeia (Estratégia de Bolonha), dá
esta política um notável grau de coerência vertical. Em vez disso, as políticas
ambientais, de género ou serviços sociais específicos, são nomeadamente
atomizado, o que é explicável dada a incorporação tardia dos dois primeiros na agenda
de políticas públicas (e quando as comunidades autónomas já estavam instaladas que
as transformaram em oportunidades para a implantação de
seu autogoverno), bem como a falta de universalidade dos serviços sociais, que
o que deu uma margem de manobra considerável às comunidades autónomas e aos
municípios).
O grau de centralidade dos principais atores: APA centralizada versus igualitária
O analista também pode distinguir entre APAs em que o peso – influência e poder
– dos atores é distribuído de acordo com um modelo igualitário e APAs em que
predominam um ou vários atores-chave. Este cargo
O centro pode ser ocupado tanto por um ator nacional como por um ator regional, que
poderá impor, a partir desta situação privilegiada, o seu ponto de vista.
visto unilateralmente. No entanto, a presença de um ator dominante (que
poderíamos chamar de central) não se manifesta, na maioria dos casos, devido
uma simples submissão dos demais atores (que chamaríamos de periféricos). Sim
existe a ameaça de intervenção unilateral do ator central
negociações importantes, bilaterais ou multilaterais frequentemente seguem com

os demais atores, públicos ou privados, presentes na APA. A centralidade de um
ator, elemento que às vezes é significativo para explicar a qualidade final de alguns
produtos de políticas públicas, refere-se tanto ao setor vertical quanto ao
à dimensão horizontal da APA. Um ator pode ser dominante em um determinado nível
hierárquico, ou seja, em relação aos demais atores desse mesmo nível.
nível e/ou central para todos os níveis estaduais.
Políticas públicas que enfrentam importantes desafios estratégicos, como
como políticas militares ou relacionadas com questões energéticas, geralmente
Possuem uma APA com alto grau de centralidade vertical; enquanto aqueles para os
quais os desafios fundamentais são de natureza espacial, como
políticas de infra-estruturas, têm APA com uma forte centralidade horizontal. Por outro
lado, as políticas cujos desafios são de natureza mais territorial têm uma menor
centralidade vertical que se combina, se forem
extremamente sectorial, com também fraca centralidade horizontal.
O grau de politização: APA politizada versus burocrática
Ao tentar explicar as divergências nos produtos das diversas APAs

encarregado de implementar políticas públicas com objetivos semelhantes, até mesmo
idênticos, o analista frequentemente vê a importância de atores nomeados “políticos” (por
exemplo, membros individuais do
parlamento, o governo, bem como organizações ou comissões de especialistas) cujo
comportamento difere do comportamento dos atores burocráticos,
que, pelo menos na aparência, é mais técnico. Poderíamos antecipar que, geralmente,
quando as APAs são “politizadas”, os produtos que delas derivam
derivada tem um caráter menos previsível do que quando é uma APA
puramente burocrático.
A análise do grau de politização de uma APA deve ser feita com
prudência, dado que esta dimensão se baseia, em maior medida do que as quatro
precedentes, de fato e não de direito. Além disso, está sujeito a variações diacrônicas que
às vezes são extremamente rápidas e difíceis de determinar.
antecipar. Esta imprevisibilidade deve-se simplesmente ao facto de os intervenientes
legalmente competentes poderem, em quase qualquer momento do ciclo de uma
políticas públicas, sendo apontados como politicamente responsáveis (ataques, desastres
naturais). Por exemplo, os APA para a implementação de grandes projectos de infra-
estruturas, caso enfrentem oposição significativa, poderão ser considerados
rapidamente sujeito a debate na esfera política. Temos um exemplo recente na Catalunha
ou no País Basco com a construção do comboio de alta velocidade.
É também evidente que a relevância pública da questão habitacional gerou
as condições para que de forma precipitada e sem muitos poderes
imobiliário, foi criado em 2004 um Ministério da Habitação, recuperando assim uma
departamento que havia desaparecido em 1975.
Além disso, o facto de os actores políticos dominarem dentro da APA ou, por exemplo,
pelo contrário, os atores burocráticos, depende também da “biografia” do
políticas públicas. As “velhas” políticas têm uma certa rotina burocrática,
enquanto os novos abrem mais espaços para conflitos políticos
(por exemplo, o caso da implementação da redução do tempo de trabalho para 35 horas em
França; a legalização do casamento entre homossexuais em
España).
Além das cinco dimensões que acabamos de abordar, é necessário
considerar duas outras dimensões, neste caso externas à APA. Referem-se às relações que
uma APA mantém com atores públicos e privados.
de seu ambiente social que não estão diretamente envolvidos em políticas públicas
em questão.
O contexto definido por outras políticas públicas: homogeneidade versus

heterogeneidade
A margem de manobra da APA da política pública em análise depende significativamente

do contexto estabelecido por outras políticas públicas. Esta influência pode ser um apoio ou,
pelo contrário, uma desvantagem para
os atores da APA na política pública estudada. Isto dependerá dos poderes e tarefas assumidos
pelos atores públicos que desempenham exclusiva ou paralelamente funções noutras políticas
públicas. Portanto, vale a pena examinar
Se o quadro administrativo, caracterizado pelas regras institucionais que regulam as
organizações administrativas (gráfico 3 acima 5.2.3) e no qual evoluem os atores da APA das
diferentes políticas públicas, é homogêneo
ou heterogêneo (ver gráficos 17 e 18).
Se os principais intervenientes da APA pertencerem a vários ministérios ou departamentos,
ou a diferentes unidades do mesmo ministério (gabinetes ou serviços administrativos), então o
contexto pode ser considerado como
heterogêneo. Pelo contrário, um elevado grau de homogeneidade pressupõe que
Esses intervenientes pertencem inteiramente ao mesmo ministério, ou mesmo a um único
unidade administrativa do ministério em questão. Trata-se, portanto, de proceder a uma
análise da posição dos atores da APA. Essa análise é importante
dado que o contexto acima mencionado é frequentemente traduzido em tradições específicas de
cada ministério ("esprit de corps", habitus), em tipos dominantes de carreira
recrutamento de profissionais e quadros, em redes de interação tradicionais mantidas
preferencialmente com determinados ministérios ou divisões, com grupos sociais específicos
(“clientelas”) ou com assessores externos
que gozam de influência notável num órgão administrativo. É evidente
que, ao longo de muitos anos, a política hídrica em Espanha foi especialmente
dominada por engenheiros rodoviários, de canais e portuários, e tem sido nos últimos anos que
esta hegemonia tem sido discutida a partir de outros campos da
"perícia". Algo semelhante estava acontecendo na Espanha nas políticas de saúde
com a incorporação da lógica econômica e gerencial nas décadas de 70 e 80.
Os exemplos mais frequentes de APA enquadrados em contexto administrativo

heterogêneos, nós os encontramos nas políticas de combate aos desastres
naturais57 que tradicionalmente reúnem os atores da segurança, proteção
civil, equipamentos e meio ambiente.
As políticas agrícolas, bem como as políticas de defesa, são geralmente

dotado de um contexto institucional homogéneo, embora seja verdade que nos
últimos tempos a incorporação de dinâmicas de desenvolvimento rural tem sido
abrindo o campo das políticas agrárias a outras perspectivas e outros atores.
Por fim, é importante ressaltar que a formação da APA, no
Na maioria dos casos, é regido pelas regras institucionais gerais de um país,
como o Estado de direito, a legalidade, o atual sistema de governo, o
federalismo legislativo ou de implementação, garantia das liberdades individuais,
etc. Tais regras podem ser "hostis" ou dificultar o estabelecimento ou
funcionamento de uma APA ou, pelo contrário, ser elemento propulsor para a
concepção de uma APA eficaz para determinada política pública. Considerado tanto
individual e coletivamente, os elementos constituintes de um regime
sistema democrático que acabamos de mencionar, têm, de facto, influência na
própria concepção da APA de políticas públicas e nos atos produzidos por
estes (ver os resultados da investigação neoinstitucionalista, realizada principalmente
por Weawer e Rockman, 1993).
O grau de abertura: APAs abertas versus fechadas
O grau de abertura de uma APA mede a intensidade das interações entre

seus atores e aqueles que constituem seu ambiente social imediato.
Consequentemente, o analista deve identificar as condições de comunicação com
os atores públicos da APA. Condições que podem ser mais ou menos seletivas
dependendo dos tipos de espaços políticos em questão (3.3.2). Por outro lado,
alguns são caracterizados por uma delimitação muito clara entre atores públicos e
intervenientes privados, o que torna muito difícil o contacto entre estes dois grupos,
enquanto em outros, essas trocas são frequentes, tanto a nível formal
como informal, implantando lógicas de parceria.
O ambiente social das APAs é composto por grupos de interesse e atores
individuais, que, regra geral, representam os grupos-alvo.
bem como os beneficiários finais e eventualmente os terceiros grupos ou restantes
de grupos envolvidos (reunidos no espaço da política pública analisada). As
As interações entre os atores da APA e estes atores “externos” são frequentemente
(muito) seletivas. Estão estruturados através de um conjunto de regras processuais
formais, bem como de “usos e costumes” (regras informais).
entre os quais podemos incluir a cultura organizacional das diferentes autoridades e
serviços administrativos envolvidos. No entanto, as trocas
entre a APA e o seu ambiente permitem aos actores político-administrativos perceber
melhor os problemas sociais que são objecto (ou que deveriam ser) de intervenção
pública e “gerir” melhor possíveis oposições à
soluções planejadas. Ao nível da análise empírica, distinguem-se tradicionalmente
APA fechados, APA parcialmente abertos e APA abertos. Se uma APA for
fechado a grupos-alvo, beneficiários finais e outros grupos, então
seus produtos são formulados de maneira notavelmente unilateral.
Políticas cujos produtos não podem ser objeto de contestação jurídica

perante um tribunal federal ou administrativo são exemplos de APAs fechadas. Tal é
Este é frequentemente o caso de políticas “técnicas” ou “sensíveis” (por exemplo,
políticas de infra-estruturas das décadas de 1970 e 1980, políticas de segurança pública e
as diferentes políticas de segurança militar). Encontramos exemplos de APAs
parcialmente abertas na política de desenvolvimento urbano das décadas de 1970 e 1980, cujas
As APA, em regra, estavam abertas exclusivamente aos públicos-alvo
(proprietários de terras) e tinha caráter fechado em relação aos vizinhos,
aos inquilinos e aos cidadãos em geral.
Por outro lado, a política de desenvolvimento urbano da década de 1990, bem

como a política de infra-estruturas deste mesmo período, são abertas e equipadas com
procedimentos mais participativos (ver a este respeito Linder, 1986; Knoepfel,
1977; Fourniau, 1990).
8.3. Processos: atores, recursos e instituições mobilizados
A programação de uma política pública é geralmente realizada em

com base em um procedimento formal. Na verdade, o processo legislativo é claramente
menos aberto do que o da inclusão de um problema público na agenda política. A
discussão que apresentamos a seguir tem como objetivo principal resumir as principais
etapas da adoção das bases legais e regulatórias.
de uma política pública. No final, os atores envolvidos na programação, bem como
já que a sua margem de manobra institucional é extremamente dependente
regimes (inter)nacionais. Contudo, a mobilização deste ou daquele recurso por
diferentes actores, reunidos em diversas coligações, pode
variam significativamente e, conseqüentemente, têm grande influência sobre
os resultados do processo de tomada de decisão (ou seja, os produtos PPA e
O QUE).
Neste sentido, é aconselhável dar prioridade às regras institucionais gerais do

sistema político-administrativo em que se formula a política pública em questão (por
exemplo, a composição partidária do governo e
do parlamento, a separação de poderes, o uso da decisão da maioria ou
consenso, sistemas de comissões extraparlamentares, processos formais e informais
de pré-consulta, tipos de referendos e iniciativas populares
possível, moções parlamentares, etc.). Enfatizemos, porém, que para
Para considerar adequadamente as arenas de decisão nas quais as políticas públicas
são programadas, é necessário (e cada vez mais frequentemente) incluir também
explicitamente a nível europeu/comunitário.

Analisis y Gestion de Politicas Publicas

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Análise e gestão de políticas públicas

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Joan Subirats, Peter Knoepfel, Corinne Larrue e Frederic Varonne

Análise e gestão de políticas públicas

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1ª edição: outubro de 2008

© 2008: Joan Subirats, Peter Knoepfel, Corinne Larrue e Frederic Varonne

Direitos exclusivos da edição em espanhol

Depósito legal: B. - 2008

Impresso na Espanha por

É terminantemente proibida, sem

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Apresentamos um manual de políticas públicas. Portanto, não é um

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6 ANÁLISE E GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

da democracia direta; na França ou na Espanha, o primeiro tem praticamente o

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A evolução recente das democracias ocidentais implicou e implica

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8 ANÁLISE E GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

do sistema político-administrativo em geral e as intervenções destes

As especificidades da análise da análise de políticas públicas

A análise de políticas públicas que propomos é definida com base em três

UMA ANÁLISE DAS INTERAÇÕES ENTRE ATORES PÚBLICOS E PRIVADOS

A análise das políticas públicas propõe interpretar o Estado,1 e de forma

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solução de problemas coletivos assim definidos. Nesse sentido, o livro

UMA ANÁLISE EM TERMOS DE PROBLEMAS PÚBLICOS

A segunda característica a partir da qual partimos na nossa proposta de análise

Análise:Layout 1 26/6/08 11:29 Pg

10 ANÁLISE E GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

UMA ANÁLISE COMPARATIVA

O modelo de análise que apresentamos também tenta incorporar estudos

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Objetivos científicos e práticos

Do ponto de vista científico, a análise das políticas públicas baseia-se em diversas

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12 ANÁLISE E GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Um modelo de análise original

Para finalizar esta introdução, gostaríamos de situar nosso trabalho em relação

1. Esta é uma análise com objectivos operacionais: o facto de o

2. Esta é uma análise comparativa: As dimensões utilizadas em

3. As aplicações específicas provêm de países particularmente contrastantes:

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Eles oferecem um bom campo de comparação. De acordo com as tipologias comumente

4. A análise combina aspectos substanciais e institucionais: Ou

5. A análise levanta questões específicas de gestão de políticas públicas:

Este manual está estruturado em várias partes:

A primeira apresenta o referencial teórico da análise das políticas públicas,

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14 ANÁLISE E GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

das políticas públicas, são analisados sucessivamente os processos de

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Nesta primeira parte apresentamos, de forma esquemática, o quadro

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Perspectivas teóricas na análise de políticas públicas

A análise das políticas públicas consiste no “estudo da ação dos

1.1. As diferentes correntes na análise das políticas públicas