Escolar Documentos
Profissional Documentos
Cultura Documentos
Caderno n.4 - Política Nacional de Habitação
Caderno n.4 - Política Nacional de Habitação
4
Novembro de 2004
Ministério
das Cidades
REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL
OLÍVIO DUTRA
Ministro de Estado
ERMÍNIA MARICATO
Ministra Adjunta e Secretária-Executiva
JORGE HEREDA
Secretário Nacional de Habitação
RAQUEL ROLNIK
Secretária Nacional de Programas Urbanos
Olívio Dutra
Ministro de Estado das Cidades
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
PACTO PARA PAGAMENTO DA DÍVIDA SOCIAL 7
8
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
BREVE RELATO DA TRAJETÓRIA
DA POLÍTICA HABITACIONAL
A trajetória da política habitacional no País tem sido marcada por mudanças na concep-
ção e no modelo de intervenção do poder público no setor que ainda não logrou êxito,
especialmente no que se refere ao equacionamento do problema da moradia para a
população de baixa renda.
A Fundação da Casa Popular, primeira política nacional de habitação, criada em 1946,
revelou-se ineficaz devido à falta de recursos e às regras de financiamento estabelecidas,
o que comprometeu o seu desempenho no atendimento da demanda, que ficou restrito
a alguns Estados da federação e com uma produção pouco significativa de unidades.
O modelo de política habitacional implementado a partir de 1964, pelo Banco Na-
cional de Habitação (BNH), baseava-se em um conjunto de características que deixaram
marcas importantes na estrutura institucional e na concepção dominante de política ha-
bitacional nos anos que se seguiram. Essas características podem ser identificadas a par-
tir dos seguintes elementos fundamentais: primeiro, a criação de um sistema de finan-
ciamento que permitiu a captação de recursos específicos e subsidiados, o Fundo de
Garantia de Tempo de Serviço (FGTS) e o Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo
(SBPE), que chegaram a atingir um montante bastante significativo para o investimento
habitacional. O segundo elemento foi a criação e operacionalização de um conjunto de
programas que estabeleceram, em nível central, as diretrizes gerais a serem seguidas, de
forma descentralizada, pelos órgãos executivos. Terceiro, a criação de uma agenda de
redistribuição dos recursos, que funcionou principalmente em nível regional, a partir de
critérios definidos centralmente. E, por último, a criação de uma rede de agências, nos
estados da federação, responsáveis pela operação direta das políticas e fortemente de-
pendentes das diretrizes e dos recursos estabelecidos pelo órgão central.
Desde o início da atuação do BNH, verificou-se a existência de problemas no modelo
proposto, tendo o Banco, ao longo de sua existência, efetuado mudanças visando corri-
gir o percurso de suas ações no que, entretanto, não foi bem sucedido, e, por não con-
seguir superar a crise do Sistema Financeiro da Habitação (SFH), acabou extinto.
Dentre as críticas feitas ao modelo a primeira, e central quanto à atuação do BNH,
foi a incapacidade em atender à população de mais baixa renda, objetivo principal que
havia justificado a sua criação. Outro ponto importante era o modelo institucional ado-
tado, com forte grau de centralização e uniformização das soluções no território nacio-
nal. A desarticulação entre as ações dos órgãos responsáveis pela construção das casas
populares e os encarregados dos serviços urbanos também era apontada, bem como a
construção de grandes conjuntos como forma de baratear o custo das moradias, geral-
mente feitos em locais distantes e sem infra-estrutura e, por último, o seu modelo finan-
ceiro que se revelou inadequado em uma economia com processo inflacionário.
10
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
vel pela formulação e implementação da Política Nacional de Habitação. Embora tenha
mostrado, de início, intenções reformadoras, a ação da SEPURB caracterizou-se por uma
retração do setor institucional.
Verifica-se, então, uma contínua redução dos quadros técnicos e uma perda de capa-
cidade de formulação, que vai se aprofundando ao longo do tempo. A transformação
da SEPURB em Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano (SEDU) não trouxe mu-
danças significativas nesse processo, persistindo a desarticulação institucional e a perda
de progressiva de capacidade de intervenção. As áreas da habitação e do desenvolvi-
mento urbano permanecem sem contar com recursos financeiros expressivos e sem
capacidade institucional de gestão, no plano federal.
Nesse período, foram criadas novas linhas de financiamento, tomando como base
projetos de iniciativa dos governos estaduais e municipais, com sua concessão estabele-
cida a partir de um conjunto de critérios técnicos de projeto e, ainda, a partir da sua ca-
pacidade de pagamento. No entanto, foi imposta significativa restrição ao financiamen-
to do setor público para a realização de empréstimos habitacionais, seja pela restrição
dos aportes de recursos do Orçamento Geral da União (OGU), seja pelo impedimento da
utilização dos recursos FGTS para esse fim. Isso restringiu principalmente as possibilida-
des de financiamento federal à regularização e urbanização de assentamentos precários,
já que os programas de oferta de novas unidades habitacionais puderam ser viabiliza-
dos por meio de financiamento do setor privado, como ocorre no âmbito do Programa
de Arrendamento Residencial (PAR), ou por meio de empréstimos individuais, como o
Programa Carta de Crédito.
Por um lado, ampliaram-se as condições de autonomia e de iniciativa locais (estadu-
ais ou municipais) na definição de agendas e implementação de políticas e, por outro,
restringiu-se o acesso a recursos. Embora premidas pela escassez de recursos, as iniciati-
vas em programas habitacionais por parte de administrações municipais disseminaram-
se a partir do final dos anos 80, e ganharam maior legitimidade na medida em que fo-
ram também apoiadas pelas novas políticas de financiamento adotadas por organismos
internacionais de fomento.
Seja pela redefinição institucional acentuadamente municipalista promovida pela
nova Constituição de 1988, seja pela iniciativa dos novos governos municipais eleitos na
década de 80, ou, ainda, como reflexo da desarticulação institucional dos sistemas es-
taduais de habitação e da retração e fragilidade das políticas federais, houve um efetivo
processo de descentralização e municipalização das políticas habitacionais, a partir de
meados dos anos 80.
Esse processo ressalta a potencialidade da gestão municipal em ampliar a eficácia, a
eficiência e a democratização das políticas. A gestão municipal teria, ainda, a virtude de
ser o nível de governo que permitiria uma maior integração entre as políticas de provi-
são de moradias e as políticas fundiária e de controle do uso e ocupação do solo, o que
ampliaria mais suas possibilidades de eficácia/eficiência. No entanto, a ideologia munici-
palista que passa a dominar importantes setores intelectuais e políticos, de certa forma,
ajudou a desviar o foco do processo de desarticulação institucional que caracterizou o
setor habitacional nesse período.
12
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
País, no qual são apontados os principais problemas existentes e as distorções do mo-
delo institucional e financeiro em vigor, cuja análise serviu de suporte à elaboração da
Política Nacional de Habitação (PNH) que vem a seguir. Nela são expostos os princípios,
os objetivos gerais e as diretrizes que a orientam, bem como a descrição de seus com-
ponentes e instrumentos, além de estratégias para viabilizar a meta principal da política
que é promover as condições de acesso à moradia digna, urbanizada e integrada à cida-
de, a todos os segmentos da população e, em especial, para a população de baixa renda.
Em seguida é detalhado o Sistema Nacional de Habitação (SNH) que se constitui no
desenho institucional da Política. O novo sistema terá que ser implantado progressiva-
mente uma vez que depende da adesão de Estados, Distrito Federal e Municípios e da
aprovação do marco regulatório que o sustenta. Ao mesmo tempo é necessário que se
realizem ações concretas que resultem na mudança do quadro atual na direção do que
propõe a nova Política. São ações que podem se viabilizar com as mudanças pontuais já
em curso, e que já interferem na realidade. Nesse sentido, o último capítulo deste docu-
mento apresenta uma estratégia de transição para o novo Sistema.
18
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
ridades aumente com a escala das cidades, O SERVIÇO DE COLETA DE LIXO NÃO ATENDE A 16
pelo menos 39% das cidades com menos MILHÕES DE BRASILEIROS. NOS MUNICÍPIOS DE
de 20.000 habitantes tinham favelas, lotea- GRANDE E MÉDIO PORTE, O SISTEMA CONVENCIONAL
mentos irregulares ou clandestinos. DE COLETA PODERIA ATINGIR TODA A PRODUÇÃO
Estima-se que cerca de 2,2 milhões das DIÁRIA DE RESÍDUOS SÓLIDOS, CONTUDO NÃO
casas e cômodos urbanos, no Brasil, en- ATENDE ADEQUADAMENTE AOS MORADORES DAS
contram-se em situação de inadequação FAVELAS, DAS OCUPAÇÕES E DOS LOTEAMENTOS
fundiária, o que representa 5,8% do total,
POPULARES, DEVIDO À PRECARIEDADE DA INFRA-
percentual que se eleva para 6,7% no total
ESTRUTURA VIÁRIA NAQUELAS LOCALIDADES
das Regiões Metropolitanas. É importante
ressaltar que a forma de coleta dessa infor- mite várias formas de acesso à propriedade
mação no Censo subestima a realidade e (especialmente após a Constituição de 88
que os dados aqui expressam, apenas, uma e o Estatuto da Cidade, que inscreveram o
parte desse universo. direito à moradia, especialmente para os
A ausência de uma política fundiária ade- setores de baixa renda, como um dos fun-
quada foi também responsável pela má damentos da função social da cidade e da
localização de conjuntos habitacionais po- propriedade), não foram totalmente incor-
pulares, pelo aumento especulativo do pre- porados às práticas administrativas dos Mu-
ço dos terrenos urbanos situados em áreas nicípios, Estados, Distrito Federal e União, e
de expansão, contribuindo para agravar no posicionamento do poder judiciário em
as condições habitacionais das famílias de processos de regularização.
baixa renda e para estimular os loteamen- A regularização fundiária dos assentamen-
tos clandestinos e a formação de favelas. tos, mesmo aqueles que preenchem as
O planejamento urbano, a gestão do solo condições exigidas pela lei, tem sido mo-
e a regulação urbanística, na maior parte rosa, difícil e raramente chega ao registro
das grandes cidades brasileiras, historica- final dos títulos em cartório e inscrição nos
mente estiveram muito mais voltados para cadastros da cidade. Isso se deve ao fato
o mercado das classes médias e interesses de que os procedimentos são complexos,
dos médios e grandes empreendedores, do envolvendo diversas instituições (cartórios,
que para o mercado de baixa renda, o que poder judiciário, entes federativos) e a in-
contribuiu para o processo de segregação tervenção de vários atores que deveriam
urbana e a exclusão territorial da popula- conjugar seus respectivos interesses para
ção de baixa renda. convergir ao mesmo objetivo.
Instrumentos urbanos como Planos Dire-
tores Locais, assim como grandes marcos
Domicílios vagos
legais (Lei nº 6766/79) não foram capazes
de aumentar a oferta de solo urbanizado Ao longo dos anos, a dinâmica do processo
para os mercados de baixa renda, o que de ocupação do solo urbano, em muitas
tem contribuído para o crescimento dos cidades do País, levou à constituição de no-
assentamentos precários e loteamentos vos bairros e centralidades gerando, além da
clandestinos. expansão horizontal e da fronteira urbana, ao
O direito à moradia e à propriedade garan- paulatino esvaziamento dos centros tradicio-
tidos pela ordem jurídica do País, que ad- nais que perderam população e atividades.
20
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
coletivo há um maior custo das viagens,
com o maior gasto de tempo e menos aces-
so ao sistema, devido ao espalhamento e
desagregação da área urbanizada. No caso
do transporte individual há maior pressão
sobre o poder público para que reforce
continuamente os investimentos no sistema
rodoviário em detrimento das formas mais
includentes de produção do espaço urbano.
Como resultado há piora nas condições de
mobilidade urbana comprometendo a qua-
Os limites da regulação urbanística não
lidade de vida dos habitantes.
alcançam as demandas por terra urbanizada
De uma maneira geral, as práticas de regu-
lação urbanística não têm promovido arti- A conseqüência mais grave dessa dissocia-
culações intersetorias capazes de enfrentar ção aparece na distância entre a regulação
os desafios da inclusão sócio-territorial e urbanística e a urbanização real. Os limites
os problemas intra-urbanos apontados an- da regulação urbanística não alcançam as
teriormente. A falta de transparência e au- demandas por terra formalmente urbaniza-
sência de controle social na elaboração de da, principalmente da população de baixa
planos e na aplicação da legislação de uso, renda, produzindo as extensas cidades in-
ocupação e parcelamento do solo tornam formais que se colocam como alternativas
essas práticas ainda mais frágeis. Tais fragi- de provisão habitacional para a população
lidades restringem a participação de vários que vive destituída de seus direitos sociais
segmentos da sociedade, principalmente básicos, especialmente de seu direito à
dos setores populares, nos assuntos relacio- cidade.
nados com a produção e apropriação dos
territórios urbanos.
Assentamentos precários
Outro problema generalizado nas práticas
correntes de regulação urbanística é a Os limites estruturais do mercado de mora-
dissociação entre os processos de planeja- dias para oferta de habitações em número
mento e gestão territoriais. Essa dissocia- suficiente, com qualidade e localização
ção separa as propostas de intervenções adequadas sob os aspectos ambiental e
territoriais dos processos cotidianos de social, combinados com a ausência de po-
negociação, análise e encaminhamento de líticas públicas que tenham como objetivo
decisões que interferem diretamente nos ampliar o acesso à terra urbanizada, têm
sentidos da urbanização brasileira. O re- levado um contingente expressivo da po-
sultado amplamente conhecido dessa dis- pulação brasileira a viver em assentamen-
sociação, combinada com a tradição anti- tos precários marcados pela inadequação
democrática mencionada anteriormente, de suas habitações e pela irregularidade no
é a elaboração de planos urbanísticos que acesso à terra, comprometendo a qualida-
nunca são implementados ou, quando são de de vida da população e provocando a
colocados em prática, sofrem abreviações e degradação ambiental e territorial de parte
graves distorções. substantiva das cidades.
22
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
comuns de desenvolvimento e enfrenta- ência de normatização relativa a materiais
mento das questões dessas áreas. de construção, o baixo nível de industriali-
O arranjo institucional, configurado após a zação dos processos construtivos e o des-
extinção do Banco Nacional da Habitação conhecimento, pelo consumidor final, dos
(BNH), decreto-lei nº 2.291/86, passou a requisitos necessários para uma habitação
atribuir ao Conselho Monetário Nacional adequada são alguns dos problemas que
(CMN) a função de orientar, disciplinar dificultam uma maior qualidade na produ-
e controlar o Sistema Financeiro da Ha- ção habitacional brasileira.
bitação (SFH), o que vem provocando a As aplicações dos recursos do Fundo de
aplicação inadequada dos recursos do Sis- Garantia por Tempo de Serviço6 têm sido
tema Brasileiro de Poupança e Empréstimo determinadas pela demanda e não pela
(SBPE), isto é, os recursos das Cadernetas de distribuição orçamentária de acordo com
Poupança e dos Fundos Habitacionais de o perfil do déficit, aplicando 79% dos re-
Apoio, bem como dos agentes financeiros cursos no atendimento à população com
e do SFH, são apllicados de forma divorcia- renda acima dos 5 salários mínimos.7
da do órgão detentor da competência de O principal programa implementado com
definir e implementar a Política Nacional de recursos do FGTS é o da Carta de Crédito
Habitação. Individual, com forte concentração na
Ao Banco Central do Brasil (BACEN), foi atri- aquisição de imóvel usado (em valor global
buída a competência de fiscalizar o funcio- contratado) e no financiamento de material
namento e os agentes integrantes do SFH, de construção (em número de contratos).
o que abrange as entidades financeiras e Em ambos um traço comum: a excessiva
não financeiras.Entretanto, a fiscalização pulverização das aplicações.
não vem ocorrendo de forma satisfatória, O poder público tem tido uma baixa capa-
pois tem sido restrita às entidades financei- cidade de investimento (recursos subsidia-
ras, captadoras de recursos. dos) em habitação popular, o que dificulta
O mercado imobiliário brasileiro não tem o acesso da população de baixa renda ao
sido capaz de ampliar a oferta de moradia crédito habitacional.
mesmo para os segmentos de renda mé- A rigidez na concessão do crédito, a utili-
dia. Do total de 4,4 milhões de unidades zação de critérios conservadores na análise
empreendidas, no período de 1995 a 1999, de risco, a ausência de uma política de
apenas 700 mil foram promovidas pela
iniciativa pública ou privada no Brasil. As 6 O Fundo de Garantia por Tempo de Serviço
outras 3 milhões e 700 mil unidades foram (FGTS), criado em 1966, é composto por contas
construídas por iniciativa da própria popu- vinculadas em nome dos trabalhadores, nas quais
lação, ou seja, cerca de 70% da produção as empresas depositam mensalmente valor equi-
valente a 8,5% das remunerações que lhes são
de moradia no país está fora do mercado
pagas ou devidas. O Fundo constitui-se em um
formal. pecúlio que é disponibilizado quando da aposen-
A presença maciça de mão-de-obra com tadoria, morte do trabalhador ou outras situações
baixa qualificação e de grande rotatividade, estabelecidas na Lei e representa uma garantia
para a indenização por tempo de serviço, nos ca-
tornando ineficiente qualquer programa de
sos de demissão imotivada.
treinamento, a baixa qualidade de materiais 7 Dado referente ao período de 2000 a setembro
24
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
O desempenho do SFI tende a permanecer os demais em carteira dos agentes financei-
abaixo do desejado devido ao ambiente ros privados e Companhias de Habitação
financeiro instável provocado pelo endivi- (Cohab).
damento externo do País, à manutenção O ajuste fiscal, imposto nos anos 90 a todos
de taxas de juros altos e incerteza quanto os entes federativos, impediu as COHAB, na
às taxas futuras, o que agrava o risco de condição de mutuárias, de acessar crédito
inadimplência e inviabiliza o lançamento junto ao FGTS. Isso, aliado a problemas de
de papéis de prazo longo, especialmente gestão das próprias companhias levou mui-
se lastreados em recebíveis residenciais, tas delas a serem extintas ou reestruturadas
o que explica a baixa atratividade dos CRI em secretarias ou departamentos.
como investimento. A fragmentação, descontinuidade e desar-
É significativo o número de contratos que ticulação das políticas habitacionais nos
apresentam desequilíbrio financeiro, no três âmbitos de governo, com evidente
âmbito do SFH, ocasionado pelo progres- pulverização de recursos entre diversos
sivo aumento do saldo devedor, uma vez programas, são problemas históricos da
que a prestação é reajustada pelo salário- questão habitacional.
base de cada categoria profissional e o
saldo devedor pela poupança. Além disso,
em função de diversos planos econômicos,
o governo Federal concedeu subsídios às
prestações dos mutuários enquanto os
saldos devedores recebiam reajustes de
acordo com índices econômicos reais, pro-
vocando descasamento entre operações
ativas e passivas do Sistema.
Em virtude dessa distorção, esses contratos
encontram-se ora inadimplentes, e por
conseqüência sujeitos a ações de despejos,
e ora o imóvel está supervalorizado frente
ao mercado imobiliário, fazendo com que o
mutuário deva, além do que já pagou, valor A EMGEA foi criada em decorrência do Programa
superior ao próprio imóvel. A maioria dos de Fortalecimento das Instituições Financeiras
Federais, com o propósito de adquirir bens e
contratos, com ou sem Fundo de Compen-
direitos da União e das demais entidades da admi-
sação da Variação Salarial (FCVS), encon- nistração pública federal. No processo de segrega-
tra-se cedida à Empresa Gestora de Ativos ção de ativos e passivos da CEF, para a criação da
(Emgea)10, uma empresa pública federal, e EMGEA, foram transferidos créditos no valor de R$
26,6 bilhões representados por 874.887 contratos
imobiliários – sendo 872.503 de responsabilidade
10 A Empresa Gestora de Ativos (EMGEA) é uma
de pessoa física e 2.384 de pessoa jurídica. Em
empresa pública federal, de natureza não financei- contrapartida, a EMGEA assumiu obrigações de
ra, vinculada ao Ministério da Fazenda, instituída responsabilidade da CEF junto aos fundos – FGTS,
pelo decreto nº 3.848, de 26 de junho de 2001, FDS – e a credores do Fundo de Apoio à Produção
com base na autorização contida na medida pro- de Habitações para População de Baixa Renda
visória nº 2.155, de 26 de junho de 2001 – atual MP (FAHBRE), em montante correspondente ao valor
nº 2.196-3, de 24de agosto de 2001. dos créditos recebidos.
30
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
sibilitando controle social e transparência DIRETRIZES
nas decisões e procedimentos; e
São diretrizes da Política Nacional de Habitação:
articulação das ações de habitação à po-
lítica urbana de modo integrado com as
demais políticas sociais e ambientais. Desenvolvimento institucional
no atendimento à classe média e garantin- ferências de recursos não onerosos (na for-
do segurança jurídica ao investidor. ma de transferência de renda) para atender
promoção e apoio a medidas de estímulo a parcela de população sem capacidade de
à poupança voltada para a habitação e pagamento de moradia, identificada como
implantação de novos mecanismos de cap- pertencente à faixa de população abaixo
tação de recursos no mercado de capitais e da linha de pobreza;
garantindo segurança jurídica ao investidor. concessão de subsídio à família e não ao
atendimento de acordo com o perfil e es- peração ao menos de parte dos subsídios
pecificidades da demanda; concedidos, considerada a evolução sócio-
desenvolvimento de estudos e pesquisas econômica das famílias;
destinados a estabelecer critérios que recuperação total do subsídio concedido,
melhor traduzam a diferenciada realidade nos casos de revenda ou alteração dos be-
sócio-econômica das famílias objeto dos neficiários durante a vigência do contrato
de financiamento.
11Respeitando as regras de prudência de equilí-
brio financeiro do FGTS e as deliberações do Con-
selho Curador do Fundo de Garantia por Tempo
de Serviço (CCFGTS).
32
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
Qualidade e produtividade
da produção habitacional
34
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
dades culturais na elaboração dos progra- GARANTIA DE QUE A PROVISÃO HABITACIONAL,
mas destinados a grupos étnicos específicos; ESPECIALMENTE PARA AS FAIXAS DE MENOR RENDA,
estímulo aos processos participativos locais OCORRA EM ÁREAS URBANIZADAS, LOCALIZADAS NO
que envolvam a população beneficiária, INTERIOR DAS PORÇÕES CONSOLIDADAS DA CIDADE
especialmente nas intervenções de integra-
ção urbana e regularização fundiária;
atuação coordenada e articulada dos en- mentais afetos à questão urbana, de medi-
tes federativos por meio de políticas que das cabíveis, especialmente relacionadas às
apresentem tanto caráter corretivo, base- tarifas públicas, para que os custos relativos
adas em ações de regularização fundiária, aos serviços urbanos não se tornem um
urbanização e inserção social dos assenta- ônus insustentável para as famílias benefici-
mentos precários, quanto preventivo, com árias dos programas governamentais;
ações voltadas para a ampliação e univer- definição de parâmetros técnicos e opera-
salização do acesso a terra urbanizada e a cionais mínimos de intervenção urbana de
novas unidades habitacionais adequadas; forma a orientar os programas e políticas
estabelecimento de linhas de atuação federais, estaduais e municipais, levando-se
compostas por recursos oriundos das fon- em conta as dimensões fundiária, urbanís-
tes presentes no Sistema Nacional de Habi- tica e edilícia, a dimensão da precariedade
tação, direcionadas a possibilitar diferentes física (risco, acessibilidade, infra-estrutura
formas de acesso à moradia e que con- e nível de habitabilidade) e a dimensão da
templem subsídios em níveis compatíveis vulnerabilidade social, compatíveis com a
com as características da demanda e com o salubridade, a segurança e o bem-estar da
custo das fontes de recursos; população, respeitando-se as diferenças
ampliação do estoque de moradias consi- regionais e a viabilidade econômico-finan-
derando, nas linhas de atuação, a significa- ceira das intervenções;
tiva diversidade regional existente no País estímulo ao desenvolvimento de alterna-
no que se refere a custos de produção e tivas regionais, levando em consideração
condições sócio-econômicas da população as características da população local, suas
demandante; manifestações culturais, suas formas de
apoio e estímulo aos diferentes níveis de organização e suas condições econômicas
poder dos entes federativos a quem cabe- e urbanas, evitando-se soluções padroniza-
rá implementação dos financiamentos e das e flexibilizando as normas, de maneira
programas habitacionais, inscritos e con- a atender às diferentes realidades do País;
solidados em Planos Estaduais, do Distrito viabilização de condições de financiamen-
Federal e Municipais de Habitação; tos para que a população de baixa renda
atuação integrada com as demais políticas tenha o menor custo possível;
públicas ambientais e sociais para garantir ampliação da capacidade operacional do
a adequação urbanística e sócio-ambiental sistema, estimulando à participação de
das intervenções no enfrentamento da pre- novos agentes financeiros, promotores e
cariedade urbana e da segregação espacial outros no âmbito do Sistema Nacional de
que caracterizam esses assentamentos; Habitação.
promoção, em conjunto com outros órgãos
federais e com os demais níveis governa-
36
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
HISTORICAMENTE AS EXPERIÊNCIAS DE mais apropriadas à realidade regional e social
INTERVENÇÃO EM ASSENTAMENTOS PRECÁRIOS desses assentamentos. Esse quadro leva, por-
PARTIAM DE UMA DIFERENCIAÇÃO ENTRE TRÊS tanto, a se propor uma melhor mensuração e
TIPOS BÁSICOS: LOTEAMENTOS (CLANDESTINOS OU caracterização dos assentamentos precários
IRREGULARES), FAVELAS E CORTIÇOS. DOS TRÊS para que possam ser estabelecidos os critérios
TIPOS, AS FAVELAS SERIAM O MAIS PRECÁRIO, para priorização das intervenções e distribui-
PELA INSEGURANÇA DA POSSE DA TERRA, PELA
ção dos recursos.
Os assentamentos irregulares e precários
PREVALÊNCIA DE PADRÕES URBANÍSTICOS DE PIOR
têm crescido na ausência de uma política am-
QUALIDADE
pla que viabilize o acesso à terra e à moradia
para as camadas de mais baixa renda. A falta
de seu território ocupadas por assentamentos de financiamento compatível com as condi-
precários dificilmente podem ser sustentáveis ções de renda da população tem levado as
do ponto de vista sócio-ambiental, se não famílias de baixa renda para as situações de
efetivarem intervenções que visem à inclusão precariedade de diversas naturezas. A ocupa-
sócio-espacial do expressivo contingente po- ção de conjuntos habitacionais pela popula-
pulacional que reside nesses assentamentos. ção que não tem condições de acesso à pro-
Historicamente as experiências de interven- dução pública e o processo de degradação
ção em assentamentos precários partiam de a que são submetidos os conjuntos habita-
uma diferenciação entre três tipos básicos: lo- cionais, construídos a partir da década de 60,
teamentos (clandestinos ou irregulares), fave- são fenômenos também importantes a serem
las e cortiços. Dos três tipos, as favelas seriam considerados neste cenário de crescimento da
o mais precário, pela insegurança da posse da precariedade dos assentamentos urbanos.
terra, pela prevalência de padrões urbanísti- A questão da necessidade de políticas de
cos de pior qualidade (“lotes” menores, maior oferta de novas oportunidades habitacionais
densidade, sistema viário inadequado, pro- para as camadas de mais baixa renda deman-
blemas de acessibilidade), pela ausência de da a criação e a consolidação de mecanismos
infra-estrutura e pela inadequação dos sítios institucionais e financeiros para a ampliação
ocupados, com graves problemas de risco. da oferta pública e privada. Porém, é necessá-
A usual distinção entre favela e loteamento rio ainda que, no plano local, os programas de
popular parece não ser mais suficiente, sendo regularização/urbanização/inserção sejam ar-
necessária a delimitação de categorias mais ticulados a programas de ampliação da oferta
representativas do fenômeno da precariza- de moradias, ou seja, é necessário também no
ção no âmbito da política habitacional, para plano local assegurar a articulação entre pro-
melhor definição das estratégias e ações gramas preventivos e curativos.
necessárias de intervenção urbana. Essas no- Diante dessa complexa realidade urbana
vas categorias devem considerar elementos das cidades brasileiras, entende-se que o en-
que permitam o desenvolvimento de uma frentamento da questão dos assentamentos
tipologia de assentamentos precários que precários requer uma atuação articulada do
contemple as favelas e assemelhados, os lote- poder público envolvendo os três níveis de
amentos irregulares, os cortiços e os conjun- governo e demais agentes sociais afetos ao
tos habitacionais deteriorados, possibilitando setor habitacional, por meio da formulação e
a construção de alternativas de intervenção implementação de planos estaduais, do Distri-
38
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
mecanismos de participação e de controle AÇÕES DE DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL,
nas diversas etapas de planejamento e de VISANDO DOTAR OS ÓRGÃOS HABITACIONAIS E
implementação das intervenções, buscan- OS ATORES NÃO GOVERNAMENTAIS, ENVOLVIDOS
do ampliar a participação política e cidadã, COM AS INTERVENÇÕES EM ASSENTAMENTOS
contribuindo, ainda, para melhorar a eficá- PRECÁRIOS, DE CAPACIDADE TÉCNICA E POLÍTICA DE
cia e a eficiência dos programas e ações; FORMULAÇÃO, IMPLEMENTAÇÃO E AVALIAÇÃO DOS
mecanismos que efetivem a promoção da PROGRAMAS, PLANOS E PROJETOS
igualdade de oportunidades, privilegiando
as dimensões étnica, racial e de gênero, e
a proteção especial de grupos vulneráveis, O componente de Integração Urbana de As-
como os portadores de necessidades es- sentamentos Precários tem como objetivos
peciais, idosos e crianças nos programas e específicos:
ações; garantir linhas de financiamento, no âmbito
40
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
suplementação da ação dos governos
municipais à regularização fundiária susten-
tável em áreas urbanas ocupadas por as-
sentamentos precários e intervenção mais
direta nos casos em que os assentamentos
a serem regularizados estejam situados em
terras de propriedade da União.
f) Fontes de Recursos
Para a sua efetivação na escala necessária
ao enfrentamento da urbanização de assen-
tamentos precários, os programas e ações de- Ampliar o estoque de moradias e gerar uma redução
progressiva do déficit , atendendo ao segmento de
verão contar com fontes estáveis de subsídios
mais baixa renda
e linhas especiais de financiamentos, capazes
de viabilizar a implementação de uma política Cidades e demais setores responsáveis do go-
urbana que universalize o acesso à infra-es- verno Federal, no âmbito das discussões para
trutura urbana, especialmente saneamento a ampliação e consecução das metas de urba-
ambiental, rede viária e energia elétrica e aos nização de assentamentos precários definidas
equipamentos e serviços urbanos e sociais. no PPA 2004-2007.
Dada a natureza dos programas e ações de
urbanização e regularização fundiária a serem
Produção da habitação
financiados e o perfil de renda da população a
ser beneficiada, a ação do poder público con- As ações voltadas para o provimento de habi-
figura-se como fundamental tanto na estrutu- tações, baseadas no diagnóstico da situação
ração das intervenções, quanto, propriamente, habitacional no País, sinalizam que para o
na sua execução. Os recursos necessários para enfrentamento e superação dos obstáculos
a cobertura dos gastos devem ser, majoritaria- afetos à questão da produção é necessário
mente, de natureza não onerosa, compostos mobilizar um expressivo volume de recursos
pela parceria com os demais entes federativos, onerosos, com custo compatível com a capa-
conforme previsto no Projeto de Lei que insti- cidade de pagamento da população de baixa
tui o Fundo Nacional de Habitação de Interes- renda, e recursos não onerosos em quanti-
se Social (FNHIS). dade superior ao que tem sido alocado nos
Todavia, a retomada da concessão de atuais programas com origem no Orçamento
financiamentos com recursos do Fundo de Geral da União.
Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) ao setor Para ampliar o estoque de moradias, ge-
público, com capacidade de assumir dívida, rando uma redução progressiva do déficit
será fundamental para dar maior escala às e atendimento da demanda demográfica, o
intervenções necessárias. Essa retomada, en- atendimento ao segmento de mais baixa renda
tretanto, diz respeito a aspectos mais gerais da ocorrerá por meio do FNHIS, integrando as
política macroeconômica do governo Federal, ações dos três níveis de governo e agentes não
notadamente os de caráter fiscal. As condi- governamentais afetos ao setor habitacional.
ções de sua possível viabilização vêm sendo De igual forma, ressalta-se a importância
objeto de pactuação entre o Ministério das da participação do setor privado na produ-
42
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
DISPONIBILIZAR PROGRAMAS COM CRÉDITOS tação de Interesse Social, quanto por intermé-
ONEROSOS E SUBSIDIADOS PARA AMPLIAR O ACESSO dio de iniciativas associativas e/ou individuais
DA POPULAÇÃO DE BAIXA RENDA A UNIDADES dos próprios beneficiários.
HABITACIONAIS POR MEIO DA CONSTRUÇÃO Grupo IV – Famílias com capacidade aqui-
DE NOVAS UNIDADES, PRODUÇÃO DE LOTES sitiva e padrões de dispêndio orçamentário
URBANIZADOS, PROMOÇÃO DE MELHORIAS E compatíveis com aqueles exigidos pelo
AMPLIAÇÕES DE DOMICÍLIOS EXISTENTES E A
mercado. A tendência é ampliar a oferta de
moradia uma vez que se reduzam a níveis
OCUPAÇÃO DE UNIDADES HABITACIONAIS VAZIAS
mais adequados os riscos jurídicos, fiduciários
e patrimoniais envolvidos nas operações de
transferência de renda – residentes em áre- financiamento imobiliário, notadamente no
as degradadas, resultantes de processos de tocante às condições de execução efetiva das
ocupação espontâneos, vulneráveis porque garantias, ao mesmo tempo em que se consti-
estão sujeitos à desocupação, ou moradoras tuam os mecanismos de proteção que permi-
em imóveis cedidos, tratando-se, portanto, de tam aos beneficiários se prevenirem adequa-
famílias que deverão ser incluídas em progra- damente das situações de descontinuidade
mas integralmente subsidiados. temporária, porém por vezes mais duradouras,
Grupo II – Famílias que mantêm um dis- de obtenção da renda.
pêndio regular com o item moradia, ainda
que insuficiente para lhes assegurar acesso b) Formas de acesso à moradia
a uma solução adequada e que, em face da O atendimento à demanda deverá contem-
baixíssima capacidade aquisitiva que as ca- plar o amplo conjunto dos segmentos sociais,
racteriza, somente conseguirão obter uma evitando-se a existência de faixas de renda
moradia digna produzida de forma conven- não atendidas, por meio da oferta de imóveis
cional se o atendimento da política pública que compreenda a construção de novas mora-
puder lhes proporcionar subsídio financeiro, dias, aquisição de imóveis usados, melhorias e
permitindo que apenas uma parcela do custo recuperação do estoque de imóveis existentes.
de aquisição venha a onerar os seus limitados As linhas de atuação serão compostas por
orçamentos de subsistência, ou, ainda, que recursos oriundos do todas as fontes presen-
estes segmentos possam contar com soluções tes no Sistema Nacional de Habitação e serão
alternativas de produção da moradia (como direcionadas a diferentes formas de acesso à
a autoconstrução, autoempreendimento e moradia, por meio de financiamentos ou re-
autogestão) que lhes permitam adicionar em passe de recursos, conforme descrito a seguir.
trabalho e gestão os montantes que não con-
seguem aportar monetariamente.
Grupo III – Famílias cujas capacidades aqui-
I – Aquisição de imóveis novos ou usados
sitivas e carências habitacionais possam ser a) Financiamento ao beneficiário final, setor
plenamente equacionadas por meio de pro- público ou setor privado
gramas e projetos financiados com recursos A aplicação de recursos por meio de finan-
onerosos de baixo custo, providos por meio ciamentos habitacionais deverá contemplar
dos mecanismos tradicionais de atendimento, a aquisição de terreno e produção de novas
tanto em empreendimentos desenvolvidos unidades, a melhoria e a recuperação dos
por agentes promotores do Sistema de Habi- imóveis existentes.
44
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
questão habitacional do País, notadamente Essa modalidade requer ainda uma avalia-
para as famílias com renda inferior a 06 sa- ção das questões que envolvem a administra-
lários mínimos mensais e que precisam de ção dos imóveis arrendados, especialmente
uma parcela reduzida de subsídio para com- no que tange à manutenção e conservação ao
plementar a sua capacidade de pagamento longo do tempo de duração dos contratos de
mensal do imóvel. arrendamento, período em que estes imóveis
Diferentemente dos financiamentos habi- permanecem sob a responsabilidade da União.
tacionais tradicionais, a modalidade do arren- Considerando que os recursos alocados
damento residencial apresenta como carac- no atual Fundo de Arrendamento Residencial
terística, entre outras, a inexistência de saldo (FAR) serão aplicados até o final do ano em
devedor e a possibilidade de transferência do curso, deverá se buscar novas alocações de
imóvel sem a lenta tramitação que caracteriza recursos onerosos, junto ao FGTS, e de recur-
as vendas imobiliárias. sos não onerosos, por meio da reavaliação das
Ainda, e não menos relevante, destaca-se disponibilidades financeiras do FAR, ou ainda,
que o modelo econômico financeiro que será de recursos oriundos do OGU ou de saldos de
estabelecido para a fonte de recursos dessa outros fundos.
modalidade, compondo recursos onerosos Ainda, a continuidade de tal modalidade
e não onerosos, viabilizará o subsídio nas poderá ser viabilizada por meio da composi-
contraprestações dos contratos de arrenda- ção de recursos do FNHIS com empréstimos
mento residencial, permitindo que as famílias onerosos junto ao FGTS, de modo a continuar
beneficiadas paguem um valor de “prestação” atendendo à população que demanda por
adequado à sua renda mensal, assim como subsidio.
em patamares inferiores aos atualmente
praticados nos financiamentos habitacionais II – Locação social pública ou privada
tradicionais. Atualmente, a locação social tem sido definida
A proposta de reordenação dessa modali- para imóveis localizados em centros urbanos,
dade, no âmbito da PNH, que terá como pres- produzidos, recuperados ou financiados pelo
suposto primordial o atendimento específico setor público ou privado (proprietário loca-
do segmento da população que demanda dor) e destinada à população de baixa renda.
uma parcela de subsídio em seu comprome- Nas situações em que o imóvel é de pro-
timento mensal de pagamento, exigirá em priedade do setor privado, a locação social se
médio prazo as seguintes medidas: realiza nos casos em que o proprietário loca-
promoção da participação de entidades dor recebe incentivo para a produção/recupe-
populares legalmente estruturadas no ração do bem, na condição de manter, como
acompanhamento da implantação dos pro- locatário dos imóveis, o segmento da popula-
jetos; ção que demanda subsídio para pagamento
implementação, nos contratos de arren- das taxas de locação.
damento residencial, de mecanismos A reabilitação de imóveis residenciais para
que possibilitem o exercício da opção de a locação social – pública e privada –, espe-
compra do imóvel (propriedade), antes do cialmente os localizados nas áreas centrais das
término do prazo contratual de arrenda- cidades brasileiras, é entendida, no âmbito da
mento. PNH, como uma das linhas de ação adequada
à recuperação do estoque de imóveis existente.
46
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
aderência, deverão contar com o poder pú- de viabilizar o acesso ao solo urbano infra-
blico local, seja como promotor do empreen- estruturado para provisão de habitações de
dimento, seja com vistas à mobilização e ao interesse social. A implementação desses me-
fornecimento de recursos destinados à assis- canismos deve ser capaz de atuar no sentido
tência técnica. de romper o ciclo de reprodução de assenta-
mentos irregulares e informais.
Para a consecução desse objetivo, o Esta-
Integração da política habitacional à
tuto da Cidade disponibilizou instrumentos,
política de desenvolvimento urbano
tais como o parcelamento e edificação com-
O direito à moradia é um dos direitos funda- pulsórios e o IPTU Progressivo, o Solo Criado,
mentais garantidos pela Constituição Federal o Direito de Superfície e o estabelecimento
de 1988, ampliando o conceito para além da de Zona Especiais de Interesse Social (ZEIS),
edificação e incorporando o direito à infra- que podem induzir formas de uso e ocupação
estrutura e serviços urbanos, garantindo o do solo interferindo na lógica de formação de
direito pleno à cidade. O solo urbano infra-es- preços no mercado imobiliário.
truturado é o insumo básico para a produção Nessa perspectiva, os municípios deverão
de moradias e, portanto, o planejamento e a ser estimulados e apoiados para desenvolve-
legislação de parcelamento do solo pode e rem ações conforme as seguintes diretrizes de
deve contribuir para viabilizar o acesso ao solo relativas ao planejamento urbano e à regula-
urbanizado para a população de baixa renda. mentação do uso do solo:
definição de Plano Diretor indicando as áre-
I – A política fundiária e imobiliária para as de interesse para produção, manutenção
habitação e regularização de habitação, assim como
A Política Fundiária para a habitação pro- para restrição desses usos, em função de
posta pelo governo federal visa garantir o condicionantes ambientais ou de oferta de
acesso à moradia e à cidade, devendo, por- infra-estrutura e transporte;
tanto, envolver a adequação dos mecanis- mobilização dos instrumentos de indução
mos legais de âmbito federal, a definição de do uso e ocupação do solo urbano atrela-
diretrizes, critérios e condicionalidades para dos aos objetivos acima expostos;
atribuição de recursos para habitação e infra- avaliação dos impactos ambientais e sociais
48
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
nos e imóveis públicos e particulares, utili- direito à moradia e função social da pro-
zando todos os recursos legais disponíveis priedade e da cidade (implementação dos
e estratégias compatíveis com os mercados princípios e instrumentos do Estatuto da
locais; Cidade, destacando o direito à moradia
criação de programas de capacitação para para a população de baixa renda);
a gestão fundiária, incluindo a cooperação normas gerais para toda a cidade por meio
técnica internacional; de adoção de padrões básicos, únicos para
disponibilização de recursos específicos todos, que garantam dignidade e urbanida-
para formação de estoques como forma de de para os cidadãos.
proteção contra a valorização imobiliária indução da produção habitacional em áre-
em situações específicas; as urbanas consolidadas.
criação de políticas específicas para redu-
ção dos domicílios vazios, mediante me- A partir da premissa da Gestão Democrá-
canismos de estímulo (financiamento para tica da Cidade e tendo o Plano Diretor como
reformas, por exemplo), apoio ao aumento elemento estruturador para a definição de
da demanda (oferta de aval ou de “bolsas- novos parcelamentos, a nova legislação deve-
aluguel”, por exemplo) e penalização nos rá tratar de questões como:
casos de retenção especulativa; a regularização fundiária;
exigência de plano para utilização de terre- a utilização dos imóveis vazios ou subutili-
com ênfase na qualidade do espaço público. (até 5 salários mínimos, com prioridade de
A nova lei concebida como a Lei de Respon- 0 a 3 salários mínimos );
sabilidade Territorial irá contribuir para a con- o pleno reconhecimento dos direitos reais
50
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
equipamentos e infra-estruturas ao longo de É SABIDO QUE O VALOR DOS IMÓVEIS A SEREM
toda a jornada (24 horas) e racionalizar os des- PRODUZIDOS NUM TERRENO DETERMINA O
locamentos cotidianos. PREÇO QUE O PROPRIETÁRIO PODE PEDIR PELO
Uma pauta comum de trabalho, entre as SEU IMÓVEL. DESSE MODO É PRECISO PRESTAR
políticas de desenvolvimento urbano, de habi- ATENÇÃO PARA QUE OS SUBSÍDIOS COLOCADOS
tação e de mobilidade deve considerar, entre EM EMPREENDIMENTOS NÃO CONTRIBUAM
outros pontos, os seguintes: PARA VIABILIZAR GANHOS ESPECULATIVOS
promoção de uma política habitacional
DO PROPRIETÁRIO E “VALORIZAR” OS IMÓVEIS
voltada à consolidação das áreas já ocupa-
VIZINHOS
das, sobretudo daquelas já providas de in-
fra-estrutura de transporte e próximas aos
locais de atração de viagens; VII – Infra-estrutura urbana e saneamento
promoção de uma política habitacional que
ambiental
incentive a ocupação dos vazios urbanos; Quando se confronta o objetivo de univer-
elaboração de projetos de unidades ha- salização do saneamento com a situação do
bitacionais e conjunto de moradias que déficit qualitativo habitacional nas cidades
considerem as necessidades especiais de brasileiras, fica evidente a magnitude do de-
locomoção dos portadores de deficiências. safio de garantir o atendimento da população
Para tanto, estão sendo regularizadas as de baixa renda concentrada em áreas de as-
leis nº. 10.048/00 e de nº. 10.098/00 que sentamentos precários.
definem os princípios, critérios e padrões a As deficiências de infra-estrutura urbana
serem utilizados para atender a essa parce- e saneamento ambiental são identificadas
la expressiva da sociedade; como decorrentes, entre outras causas, de um
elaboração e implantação de projetos de modelo inadequado de desenvolvimento e
novas unidades habitacionais que pre- de urbanização, de ineficiências na prestação
vejam o acesso dos moradores a bens, dos serviços, da contenção dos investimentos
serviços e equipamentos na proximidade, públicos nas últimas décadas e, especialmen-
diminuindo a necessidade de viagens mo- te, da ausência de uma política de desenvolvi-
torizadas; mento urbano integrada. A efetiva integração
elaboração e implantação de projetos ha- de investimentos em saneamento ambiental
bitacionais que tenham como prioridade em áreas informais e de assentamentos precá-
o transporte público e coletivo como me- rios, com os programas de urbanização e de
canismo para assegurar os deslocamentos provisão habitacional, é estratégia fundamen-
que serão gerados; princípio que também tal para a população de baixa renda ter acesso
serve para as políticas de reabilitação de à terra urbanizada e à moradia adequada.
áreas centrais; O processo de expansão urbana fortemen-
elaboração e implantação de projetos habi- te marcado pela exclusão social, que vem
tacionais que considerem o deslocamento ocorrendo nas cidades brasileiras, tem levado
pedestre, incentivando sua prática no sen- grande parte da população de baixa renda a
tido de retomada e valorização do espaço ocupar áreas urbanas de alto valor ambiental
público. e de risco. Esse processo desordenado e ex-
cludente de urbanização causa grande inter-
ferência nos sistemas de água, esgotamento
52
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
Interesse Social (SHIS) e o Subsistema de Ha- mercado de capitais dos títulos securitizados
bitação de Mercado (SHM), que objetivam lastreados em recebíveis imobiliários, e outras
segregar as fontes de recursos para viabilizar o modalidades. Já o Subsistema de Habitação
acesso à moradia digna, às diferentes deman- de Interesse Social será movimentado por
das e perfil do déficit. recursos advindos do Fundo de Garantia por
O Subsistema de Habitação de Interesse Tempo de Serviço (FGTS) e do Fundo Nacional
Social (SHIS) tem como principal objetivo de Habitação de Interesse Social (FNHIS) e,
garantir que os recursos públicos sejam desti- ainda, os provenientes de outros fundos como
nados exclusivamente a subsidiar a população o Fundo de Arrendamento Residencial (FAR),
de mais baixa renda, na qual se concentra a o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e o
maior parte do déficit habitacional brasileiro. Fundo de Desenvolvimento Social (FDS).
Já o Subsistema de Habitação de Merca- O Sistema Nacional de Habitação atuará de
do (SHM) tem como objetivo reorganizar o forma descentralizada, pelo envolvimento do
mercado privado da habitação, tanto na am- poder público, nos três níveis de governo, e
pliação das formas de captação de recursos, articulação deste com a iniciativa privada e as
quanto no estímulo à inclusão dos novos organizações da sociedade.
agentes, facilitando a promoção imobiliária, A exposição mais detalhada do Sistema
de modo que ele possa contribuir para aten- Nacional da Habitação é apresentada na parte
der significativa parcela da população que 3 deste documento.
hoje está sendo atendida por recursos subsi-
diados.
O desenvolvimento institucional
O atendimento da demanda habitacional
pelos dois subsistemas levará em conta a O Desenvolvimento Institucional constitui
significativa diversidade regional brasileira, um dos instrumentos estratégicos da Política
considerando tanto os custos de produção Nacional da Habitação. Por ele é que se dará a
da moradia quanto o poder de pagamento integração e capacitação dos diversos agentes
da população demandante. Para tanto serão públicos e privados no País, envolvidos com
definidas faixas de atendimento de acordo a questão habitacional, criando-se, assim, as
com a capacidade de pagamento das famílias condições necessárias à implementação do
beneficiárias e o custo dos financiamentos das modelo de política habitacional que se deseja:
diferentes fontes, atuando os dois subsistemas democrático, descentralizado e transparente,
de forma complementar, o que possibilitará o por meio do qual se promoverá o direito de
atendimento das diferentes realidades e, desse acesso à moradia digna a todos os cidadãos.
modo, alcançar o objetivo de universalização Para que se alcance os objetivos propostos
proposto pela Política Nacional de Habitação. pela Política Nacional de Habitação é necessá-
Sob o aspecto das fontes e da destinação rio que as ações de desenvolvimento institu-
de recursos, os dois subsistemas mantêm cional se orientem pelas seguintes diretrizes:
nítida segmentação. A fonte de recursos para
o Subsistema de Mercado é a captação via I – Planejamento e gestão
cadernetas de poupança e demais instrumen- Buscar a cooperação entre os três níveis de
tos de atração de investidores institucionais e governo, tendo o Ministério das Cidades
pessoas físicas, tais como os relacionados ao como órgão gestor e de planejamento da
fortalecimento e ampliação da presença no Política em nível federal.
54
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
motores de natureza social (cooperativas, Para adquirir a amplitude e a abrangência
associações de moradores) com a finali- necessárias, as ações de capacitação se-
dade de organizar empreendimentos de rão feitas em parceria com agentes e ato-
caráter solidário e reunir a demanda. res institucionais em condições de exercer
o papel de capacitadores (universidades,
III – Capacitação de agentes públicos e centros de pesquisa e formação, organi-
sociais zações não governamentais, consultorias
especializadas, etc.), que formarão uma
Buscar vincular as ações de capacitação aos rede nacional de capacitadores, cuja atu-
processos de planejamento, implementa- ação dar-se-á em conformidade com as
ção e avaliação dos programas e projetos diretrizes da PNH. A ampliação da rede
da PNH; será estimulada pela incorporação de no-
Capacitar os agentes públicos e sociais em vos grupos e instituições,
todos os níveis de governo e instâncias de Como forma de se combater a desigual-
participação da PNH para exercerem com dade no acesso ao conhecimento pelas
autonomia e capacidade técnica as funções diferentes regiões do País, apoiar o forta-
de agentes do planejamento, da gestão, da lecimento de núcleos de formação e ca-
avaliação e do monitoramento da imple- pacitação voltados para a questão habi-
mentação de políticas habitacionais; tacional-urbana, principalmente naqueles
Os programas e atividades de capacitação locais mais desfavorecidos de capacidade
para a política habitacional deverão estar técnica.
em consonância com a Política e com o
Plano Nacional de Habitação, respeitadas IV – Atualização do quadro legal
a diversidade e especificidades regionais e normativo
locais e os diferentes níveis de desenvolvi- No âmbito federal:
mento institucional dos agentes públicos e aprovação do Fundo Nacional de Habita-
debates, oficinas, simpósios etc.), de modo do solo de forma a refletir as diretrizes da po-
a estimular a reflexão coletiva e incorpora- lítica, ampliando o acesso à terra urbanizada.
ção ativa dos atores no processo de capaci-
tação; No âmbito estadual, do Distrito Federal, muni-
Nas ações de capacitação, buscar a par- cipal e metropolitano:
ticipação conjunta de agentes públicos buscar a consolidação das políticas habita-
de uma mesma região como forma de cionais e urbanas, dos mecanismos de ges-
estimular sua aproximação e a troca de tão democrática e dos fundos de habitação
experiências, contribuindo assim para a de interesse social em instrumentos legais
formação de instâncias de integração entre e normativos discutidos e legitimados pela
municípios (associações microrregionais, sociedade e aprovados pelas instâncias le-
consórcios, fóruns etc). gislativas;
56
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
COM A IMPLEMENTAÇÃO DO SISTEMA DE sibilidade de alcance do índice final previsto
INFORMAÇÕES, A SNH TERÁ O COMPROMISSO DE para cada indicador.
DIVULGAR OS RESULTADOS DA AÇÃO PÚBLICA Nesse sentido, garantir a avaliação e o
NO SETOR HABITACIONAL E GARANTIR A SUA acompanhamento sistemático das políticas
UTILIZAÇÃO, VALIDAÇÃO E RETROALIMENTAÇÃO habitacionais, especialmente daquelas sob a
PELO CONJUNTO DE USUÁRIOS DAS BASES DE DADOS responsabilidade do setor público, possibilita
E INFORMAÇÕES A SEREM DISPONIBILIZADAS
avaliar o desempenho das mesmas e garantir
maior efetividade e transparência à ação go-
vernamental.
realizados pelas demais esferas de governo, Alguns critérios deverão nortear a formu-
pelo setor privado, bem como todos os agen- lação e a implantação do Simahab. Entre os
tes financeiros que operam no âmbito do Sis- mais importantes devem ser considerados: a
tema Financeiro da Habitação. desigualdade regional, a segregação territo-
Na gestão do Plano Plurianual (PPA), instru- rial, a diversidade social em termos de gênero,
mento no qual estão inseridas todas as ações de etnia, de classes de renda, de acessibili-
do governo Federal, a avaliação ocupa posição dade aos serviços e equipamentos sociais e
fundamental, na medida em que busca o aper- urbanos.
feiçoamento contínuo da concepção e imple- Embora a questão habitacional deva ser
mentação dos programas e do Plano, com o sempre analisada de forma integrada com os
objetivo de atingir os resultados esperados. A demais tópicos do desenvolvimento urbano,
proposta de avaliação adotada parte do pres- na perspectiva do direito à cidade, os dados e
suposto da sua institucionalização no ciclo de indicadores afetos ao setor habitacional mere-
gestão do gasto, como mais um evento de ges- cem um recorte próprio pela sua complexida-
tão integrada a demais eventos importantes de, dimensão e gravidade social, especialmen-
como a elaboração do Projeto de Lei de Dire- te aqueles relacionados aos assentamentos
trizes Orçamentárias (LDO), do Projeto de Lei precários.
Orçamentária Anual (LOA), ou ainda do Balanço O modelo de desenvolvimento urbano
Geral da União (BGU) e do controle, tornando-a supõe uma ênfase na informação sobre mo-
uma prática útil, periódica e sistemática de afe- nitoramento e gestão do espaço urbano, a
rição e análise de resultados da implementação instrumentalização para a tomada de decisões
dos programas e do Plano, segundo critérios quanto às prioridades de investimentos e aos
de eficiência, eficácia e efetividade. modelos institucionais a serem adotados.
A finalidade dessa avaliação pode ser tradu- Para tanto, é preciso avaliar, no caso do setor
zida em quatro principais objetivos: prestar con- habitacional, o desempenho e a eficiência dos
tas à sociedade; auxiliar a tomada de decisão; programas habitacionais e de urbanização
aprimorar a concepção e a gestão do Plano e integrada de assentamentos precários, espe-
dos programas, e promover o aprendizado. cialmente melhoria habitacional e/ou realoca-
A avaliação qualitativa do Plano e dos ção habitacional, os serviços de infra-estrutura
programas é complementada, principalmen- urbana e saneamento ambiental e sociais,
te, pelo demonstrativo da execução física e de regularização fundiária e de mobilidade
financeira por programa e por ação, pelo de- urbana. A redução da renda e o aumento dos
monstrativo da evolução dos índices de cada custos de moradia, o acesso inadequado aos
indicador por programa e avaliação da pos- serviços de saneamento, o aumento das de-
58
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
de Serviço (FGTS), o Fundo Nacional de Ha- a elaboração de Planos Estaduais, do Distrito
bitação de Interesse Social (FNHIS), o Fundo Federal e Municipais.
de Amparo ao Trabalhador (FAT), o Fundo de A elaboração dos Planos dos Estados,
Arrendamento Residencial (FAR) e o Fundo de Distrito Federal e Municípios é de responsa-
Desenvolvimento Social (FDS), equacionar as bilidade dos gestores governamentais, mas
necessidades habitacionais brasileiras, no pra- devem ser feitos em estreita interlocução
zo e nas condições estabelecidas. com os sujeitos sociais responsáveis pela sua
O cumprimento do Plano será de respon- implementação e com a participação dos mo-
sabilidade de todos os agentes que estiveram vimentos sociais, organizações não-governa-
comprometidos com a formulação da Política mentais, universidades, população organizada
Nacional de Habitação e outros interessados e agentes executores das ações. Quanto mais
no desenvolvimento urbano sustentável. Ao democrático e participativo for o processo de
Ministério das Cidades caberá coordenar a ela- construção do Plano, mais força e apoio so-
boração do Plano Nacional, estimular e apoiar mar-se-ão à sua execução.
64
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
Subsistema de Habitação de Interesse Social, na concessão e administração de créditos e
a Caixa desempenhará o papel de analista subsídios.
da capacidade aquisitiva dos beneficiários a A institucionalização dessa rede de agen-
serem atendidos com recursos originários de tes, além de contribuir para ampliar as opor-
fontes onerosas (especialmente os provenien- tunidades de trabalho em várias empresas e
tes do FGTS). No processo de concessão do organizações, será essencial para a criação de
crédito, a CEF deverá respeitar os princípios uma saudável concorrência, que poderá gerar
da Política Nacional de Habitação, de modo uma redução do custo de moradia concomi-
a garantir recursos para as faixas de renda, tante à elevação da qualidade dos serviços
programas e modalidades de atendimento às prestados.
demandas prioritárias, evitando-se as distor-
ções hoje existentes no processo de operacio-
O Banco Central do Brasil
nalização do financiamento.
No que tange ao Subsistema de Finan- Caberá ao Banco Central do Brasil fiscalizar as
ciamento de Habitação de Mercado, a CEF entidades de natureza financeira integrantes
como principal banco federal captador de do Sistema Financeiro da Habitação, em con-
poupança popular deverá ter papel de des- sonância com as diretrizes da PNH, articulan-
taque na implementação de medidas do do com o Ministério das Cidades.
governo voltadas ao incentivo do SBPE/SFH e
do SFI, como, por exemplo, as cadernetas de
O Conselho Monetário Nacional
poupança vinculadas a financiamentos imo-
biliários e os instrumentos de investimento O Conselho Monetário Nacional deverá exer-
imobiliário já existentes como letras hipotecá- cer, em consonância com as diretrizes da PNH,
rias, letras de crédito imobiliário e cédulas de as atribuições de regulação e controle do
crédito imobiliário. Sistema Financeiro da Habitação, do Sistema
Financeiro do Saneamento e dos sistemas
financeiros conexos, subsidiários ou comple-
Agentes financeiros, promotores
mentares.
e técnicos
Planos Municipais, Estaduais e do Distrito Fede- (FGTS), nas condições estabelecidas pelo
ral de Habitação de Interesse Social, respeitan- seu Conselho Curador;
do-se as peculiaridades dos entes federativos, Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), nas
de forma que a execução da PNH seja descen- condições estabelecidas pelo seu Conselho
tralizada, promovida pela cooperação entre Deliberativo;
União, Estados, Municípios e Distrito Federal. Outros fundos ou programas que vierem a
66
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
NO MODELO PROPOSTO PARA O SHIS, O SUBSÍDIO seus programas habitacionais e das suas polí-
DEVE SER INVERSAMENTE PROPORCIONAL À ticas de subsídios.
CAPACIDADE AQUISITIVA DE CADA FAMÍLIA, Para aderir ao Sistema Nacional de Habita-
SUBLINHANDO A IMPORTÂNCIA DO PAPEL ATRIBUÍDO ção e atuar de modo correspondente às reali-
ÀS POLÍTICAS PÚBLICAS VOLTADAS PARA O RESGATE dades regionais ou locais, os Estados, Distrito
DA CIDADANIA Federal e Municípios precisarão contar com
uma estrutura institucional básica capacitada
a intervir na área da habitação e do desenvol-
A lógica de um sistema de fundos, associa- vimento urbano, composta por uma instância
da evidentemente a uma política habitacional de administração direta (secretaria ou direto-
capaz de produzir ações integradas dos diver- ria) ou órgão a ela ligado (COHAB), um Con-
sos agentes, está em otimizar a aplicação dos selho e um Fundo. A adesão será formalizada
recursos, garantindo melhores resultados e por meio da assinatura de Termo de Adesão
possibilitando, na associação de recursos one- com o Ministério das Cidades.
rosos e não onerosos, a construção de uma Essa estrutura institucional deverá exercer
política de subsídios. funções de coordenação, planejamento, ela-
boração de programas e projetos de interven-
ção, controle e informação. Uma das tarefas
Entidades integrantes do Subsistema
mais importantes será a formulação do Plano
de Habitação de Interesse Social
Estadual, Distrital ou Municipal de Habitação,
Além das entidades nacionais já mencionadas, articulado com o Plano Diretor, que traçará as
como o Ministério de Cidades, o Conselho das estratégias de equacionamento do problema,
Cidades e o Conselho Gestor do FNHIS, que com a definição dos programas habitacio-
integram o Sistema Nacional de Habitação, nais compatíveis com as necessidades locais.
também fazem parte do Subsistema de Habi- Outro papel importante será articular os
tação de Interesse Social entidades estaduais, segmentos e os agentes locais envolvidos na
do Distrito Federal e municipais e agentes questão da habitação, para ampliar e tornar
promotores, financeiros e técnicos estatais, mais legítima a capacidade de intervenção do
públicos e privados, cujas competências estão poder público. Por último, cabe a esse órgão
abaixo especificadas. a execução dos programas definidos local-
mente conforme as diretrizes e linhas de ação
a) Governos Estaduais, do Distrito Federal e definidas pelo Ministério das Cidades.
Municipais
Os Estados que aderirem ao SHIS deverão b) Conselhos Estaduais, do Distrito Federal e
atuar como articuladores das ações do setor Municipais de Habitação
habitacional no âmbito do seu território, Os Conselhos serão as principais ferramen-
promovendo a integração dos planos habita- tas para se garantir a participação e integra-
cionais dos Municípios e do Distrito Federal ção da sociedade na construção e no funcio-
aos planos de desenvolvimento regional, namento do SHIS, pois eles deverão debater e
coordenando atuações integradas que exijam aprovar as políticas estaduais, do Distrito Fe-
intervenções intermunicipais, em especial nas deral e municipais, assim como os Planos Ha-
áreas complementares à habitação, e dando bitacionais e as prioridades na aplicação dos
apoio aos Municípios para a implantação dos recursos. O controle por eles viabilizado será
68
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
por intermédio dos Estados, Distrito Federal e implantação de saneamento básico, infra-
Municípios: estrutura e equipamentos urbanos, com-
por intermédio da realização de transferên- plementares aos programas habitacionais
cia do FNHIS para os Fundos Estaduais e do de interesse social;
Distrito Federal de Habitação de Interesse aquisição de materiais para construção,
Social (FEHIS) e destes para os Fundos Mu- ampliação e reforma de moradias;
nicipais ou diretamente do Fundo Nacional recuperação de imóveis encortiçados ou
para os Fundos Municipais de Habitação produção de imóveis em áreas deteriora-
de Interesse Social (FMHIS) nos casos de das, centrais ou periféricas, para fins habita-
ausência do Fundo Estadual, após a inte- cionais de interesse social;
gralização da contrapartida local; outros programas e intervenções na forma
por repasse direto do Ministério das Cida- aprovada pelo Conselho Gestor do FNHIS.
des, nos casos excepcionalizados pelo Con-
selho Gestor, para programas e projetos Articulação dos recursos dos fundos que
compatíveis com as diretrizes estabelecidas compõem o Subsistema de Habitação de Inte-
pela PNH; resse Social
em associação a recursos onerosos, inclu- No Subsistema de Habitação de Interesse
sive os do FGTS, para fomentar programas Social pretende-se contar com operações
habitacionais de caráter nacional. para provisão de financiamentos e repasse de
recursos onerosos e não onerosos ao poder
b) Aplicações dos recursos público, como a seguir se descreve.
Buscando responder ao objetivo de
viabilizar o acesso à moradia e contemplar a) O Fundo de Garantia por Tempo de Serviço
com diferentes soluções ao conjunto de seg- Financiamentos onerosos, a juros que asse-
Municípios excluídos dessa obrigação legal, i) o aporte dos saldos patrimoniais não-
em legislação equivalente. Os recursos serão exigíveis do FGTS, obtidos como resultado
aplicados para: de aplicações com elevada rentabilidade,
aquisição, construção, conclusão, melhoria, geradores de “excedentes”; ii) a combinação
reforma, locação social e arrendamento de de recursos exigíveis do FGTS em composi-
unidades habitacionais em áreas urbanas e ção com recursos não onerosos fornecidos
rurais; pelo FNHIS (e por fundos simétricos a este,
produção de lotes urbanizados para fins ha- que venham a ser constituídos por Estados
bitacionais e aquisição de terrenos vincula- e Municípios para idêntica finalidade); iii) a
da à implantação de projetos habitacionais; combinação de recursos exigíveis do FGTS
urbanização de assentamentos, produção em composição com recursos não onerosos
de equipamentos comunitários, regulariza- fornecidos por outras fontes disponíveis,
ção fundiária e urbanística de áreas carac- ainda que por período determinado (casos
terizadas de interesse social; dos recursos provenientes do FAR e FDS).
dos já existentes;
alienação de bens pertencentes ao patri-
Fundos Estaduais, Municipais
mônio municipal e distrital e de suas autar-
e do Distrito Federal
quias e empresas;
Os Fundos Estaduais de Habitação constituir- venda de outorgas onerosas do direito de
70
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
OS RECURSOS CARREADOS AO FUNDO vimento institucionais, que certamente serão
ESTADUAL PODERÃO SER TRANSFERIDOS AOS exigidas como forma de melhor preparar os
FUNDOS MUNICIPAIS E DO DISTRITO FEDERAL Estados, Distrito Federal e Municípios para o
(TRANSFERÊNCIA FUNDO A FUNDO) OU FINANCIAR cumprimento dos papéis mais relevantes que
DIRETAMENTE PROGRAMAS ESTADUAIS OU lhes serão reservados pela Política.
REGIONAIS DE HABITAÇÃO, ESTABELECIDOS NO
PLANO ESTADUAL DE HABITAÇÃO, VALENDO-SE DA O SUBSISTEMA DE HABITAÇÃO
REDE DE AGENTES FINANCEIROS, PROMOTORES E DE MERCADO
TÉCNICOS
A Política Nacional de Habitação parte do
pressuposto de que a contribuição dos inves-
que venham ou possam se fazer por grupos timentos privados, capazes de assegurar o
de municípios, por intermédio de organismos atendimento da demanda solvável em condi-
regionais e, ainda, outros casos relacionados a ções de mercado, é absolutamente essencial
várias entidades de interesse ou natureza pú- para viabilizar o novo SNH, possibilitando que
blica que estejam mobilizadas para a realiza- os recursos públicos, onerosos e não onero-
ção de um determinado projeto ou programa. sos, venham a ser destinados à população de
No Termo de Adesão estarão assinalados renda mais baixa.
os objetivos e propósitos comuns, os deveres, Nessa perspectiva, o Subsistema de Habita-
responsabilidades e padrões de reciprocidade ção de Mercado objetiva a reorganização do
atribuídos à cada parte, notadamente as de- mercado privado de habitação, tanto amplian-
finições referentes a contrapartidas de cada do as formas de captação de recursos, como
âmbito. Esse Termo de Adesão, além de se estimulando a inclusão de novos agentes e
referir aos mecanismos de acesso aos recursos facilitando a promoção imobiliária, de modo
articulados no âmbito do FNHIS, expõe as que ele possa contribuir para atender parcelas
diretrizes e normas para os entes federados se significativas da população que hoje estão
integrarem a PNH e o SHIS. sendo atendidas por recursos públicos.
Em vista das disparidades regionais e or- A premissa básica do novo modelo consiste
ganizacionais da Federação Brasileira e da em viabilizar a complementariedade dos atu-
implantação progressiva do próprio Sistema, ais Sistema de Financiamento Imobiliário (SFI),
entende-se que, inicialmente, a adesão dos Sistema Financeiro da Habitação (SFH), em
entes federados ao SHIS poderá se dar por um particular o Sistema Brasileiro de Poupança
Termo de Adesão Provisório (TAP), quando e Empréstimo (SBPE). A expansão do crédito
alguns requisitos poderão ser temporariamen- habitacional está subordinada à implantação
te dispensados de cumprimento, dando-se de modalidades de captação de recursos mais
prazos para que os entes se ajustem à nova eficiente que o atual sistema de poupança.
realidade, sem que isso possa prejudicar a re- O Subsistema terá como principal captador
alização das ações emergenciais, nem a conti- de recursos os bancos múltiplos, com desta-
nuidade de programas em execução, cujo de- que para a caderneta de poupança atual e
sencadeamento tenha ocorrido anteriormente de novas modalidades de poupança a serem
à vigência do novo marco legal. Essa fase criadas.
também será imprescindível à realização de Como estratégia de implementação do
ações voltadas para a capacitação e desenvol- Sistema Nacional de Habitação para levantar
ser consideradas no cômputo dos investimen- buição territorial mais adequada à demanda;
tos exigidos em habitação. fomentar a estruturação de empreendi-
com lastro nos créditos adquiridos, emitirão créditos e na sua colocação junto a investi-
CRI a serem adquiridos pelos bancos e por dores.
investidores institucionais e privados.
Outra questão importante é a revisão da a) Bancos múltiplos
carga tributária incidente no mercado secun- Os bancos múltiplos deverão ter por principal
dário e na cadeia produtiva. função a captação de recursos, com destaque
Além disso, para ampliar o investimento para a caderneta de poupança, a poupança
privado e reduzir o custo do financiamento habitacional e a nova poupança (descritas
de mercado, as medidas traduzidas na lei adiante). A concessão de créditos às pesso-
10.931/04 irão permitir: o aperfeiçoamento do as jurídicas, dirigidas à produção de novos
instituto do patrimônio de afetação; a obriga- empreendimentos, também será objeto de
toriedade do pagamento do incontroverso; priorização nas atividades desses agentes por
a inserção no Código Civil da modalidade caracterizarem operações de curto prazo.
de alienação fiduciária como garantia de Teriam, desta forma, o papel de fomentado-
operações no âmbito do SFI e a aceleração res do sistema, delegando a outros agentes
na dedução do Fundo de Compensação da a geração e administração do financiamento
habitacional, sem estarem impedidos desta
função, porém reduzindo-a ao limite de seu
15 A criação do fundo, de natureza privada,, será interesse na fidelização e atração de clientes.
constituído por quotas a serem subscritas por ins-
tituições financeira captadoras de poupança e por
entidades de previdência privada e por segurado- b) Companhias hipotecárias e outras institui-
ras em função de suas reservas técnicas, voltados ções financeiras que venham exercer ope-
unicamente para a aquisição de CRI. rações de repasse
72
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
A CONCESSÃO DE CRÉDITOS ÀS PESSOAS O governo deverá patrocinar a desoneração
JURÍDICAS, DIRIGIDAS À PRODUÇÃO DE NOVOS de custos fiscais e tributários, como instru-
EMPREENDIMENTOS, TAMBÉM SERÁ OBJETO DE mento de estímulo ao fomento do mercado
PRIORIZAÇÃO NAS ATIVIDADES DESSES AGENTES POR secundário. As receitas tributárias originárias
CARACTERIZAREM OPERAÇÕES DE CURTO PRAZO. da produção ampliada serão significativamen-
TERIAM, DESTA FORMA, O PAPEL DE FOMENTADORES te maiores que as hoje obtidas com a carga
DO SISTEMA, DELEGANDO A OUTROS AGENTES A
incidente sobre os níveis (sabidamente limita-
dos) de atividade do mercado imobiliário, fa-
GERAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO DO FINANCIAMENTO
zendo com que os acréscimos de dinamismo
HABITACIONAL, SEM ESTAREM IMPEDIDOS DESTA
proporcionados pelas novas modalidades de
FUNÇÃO, PORÉM REDUZINDO-A AO LIMITE DE SEU
captação de recursos para o financiamento
INTERESSE NA FIDELIZAÇÃO E ATRAÇÃO DE CLIENTES
mais do que compensem as desonerações
tributárias introduzidas como estímulo.
A essas entidades está reservado o papel
de principais agentes na geração de finan- d) Cooperativas de crédito habitacional
ciamentos habitacionais, priorizando a con- As Cooperativas de Crédito Habitacional (CCH)
cessão de crédito às pessoas físicas, no des- poderão reunir cooperados, captar recursos
ligamento de empreendimentos financiados para a produção de empreendimentos e con-
pelos bancos ou no fornecimento de crédito ceder financiamentos. Poderão, ainda, dispor
para aquisição de imóveis novos ou usados da modalidade de financiamento coletivo e,
e para a produção individual. A captação de com isso, entre outros empreendimentos, que
recursos para o financiamento poderá se dar seriam viabilizados por essa modalidade, esta-
nos moldes atualmente admitidos: i) em espe- riam os relacionados à aquisição e reabilitação
cial emissão de letras hipotecárias; ii) venda de de edificações coletivas deterioradas e a ma-
créditos concedidos a companhias securitiza- nutenção de parques habitacionais.
doras; iii) empréstimos junto a bancos – que
seriam considerados no direcionamento, ou e) Consórcios habitacionais
mesmo na emissão de Certificados de Finan- A formação de Consórcios Habitacionais será
ciamento Habitacional (CFH), a ser instituído. estimulada como forma de elevar a poupança
Os CFH teriam por lastro financiamentos con- destinada à produção habitacional e não à
cedidos e poderiam ser repassados a bancos comercialização de imóveis novos ou usados
para a composição de suas carteiras. existentes no estoque imobiliário.
74
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
sujeito a inúmeras substituições de indicado- prazos para a aprovação de projetos, a com-
res e a expurgos, que acabaram por provocar patibilização das legislações dos três níveis
questionamentos na justiça. de governo, especialmente a ambiental, e a
Outra medida que poderá ter impacto simplificação de processos e especificações,
significativo na ampliação do mercado é a ao lado da redução de custos cartorários,
revisão da legislação urbana para baratear e igualmente poderão contribuir para aumentar
facilitar a promoção imobiliária. A definição de a eficiência do novo modelo.
O Subsistema de Habita- na forma atual e nas novas de incorporadores e cons- Os bancos e as compa-
ção de Mercado (SHM) con- modalidades propostas. trutores ou diretamente às nhias hipotecárias, por
sistirá de ação complemen- O subsistema contará com pessoas físicas. sua vez, poderão negociar
tar dos atuais Sistema de um Fundo de Liquidez de Poderão ainda realizar seus créditos com com-
Financiamento Imobiliário Certificados de Recebíveis operações de crédito com panhias securitizadoras,
(SFI) e Sistema Financeiro da Imobiliários (CRI) destinado companhias hipotecárias para as quais, com lastro nos
Habitação (SFH). a assegurar a recompra des- a geração de novos contratos créditos adquiridos, emiti-
O SHM terá como princi- ses papéis junto a investido- de financiamento. Tais opera- rão CRI a serem adquiridos
pal captador de recursos os res privados. Os bancos po- ções deverão ser consideradas pelos bancos e por inves-
bancos múltiplos, por meio derão financiar diretamente no cômputo dos investimentos tidores institucionais e
da caderneta de poupança a produção por intermédio exigidos em habitação. privados.
80
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
b) Montagem da estrutura institucional do Sis- Distrital e Municipais de Habitação de
tema Nacional de Habitação com a adesão Interesse Social, e a institucionalização de
de estados, Distrito Federal e municípios novos marcos de referência para a realiza-
Com a base institucional do Sistema prati- ção da política habitacional em sintonia e
camente estabelecida em âmbito federal – integração com a PNH;
Ministério das Cidades, Secretaria Nacional de a constituição de Fundos e a existência de
Habitação, Conselho das Cidades, o Conselho uma dotação orçamentária para a movi-
Gestor do Fundo Nacional de Habitação de mentação de recursos destinados à habita-
Interesse Social, o FNHIS –, trata-se agora de ção, inclusive os originários de transferên-
concentrar esforços para se avançar em dire- cias provenientes do fundo nacional;
ção à integração dos estados, Distrito Federal a criação de Conselhos com a responsabi-
e municípios ao Sistema, para colocar em prá- lidade de respaldar as deliberações adota-
tica a adesão e formalização de compromissos das, no âmbito dos estados, Distrito Federal
recíprocos entre esses entes federativos e as e municípios, relativas às respectivas
instâncias nacionais do SFH e da PNH. políticas de habitação, de modo a que elas
Como regra, a adesão integral ao SNH deve possam se realizar de forma articulada às
prever o cumprimento de algumas condi- diretrizes estabelecidas pela PNH. Eventual-
ções de ordem institucional, financeira e de mente, poderão ser aproveitadas estruturas
planejamento governamental. No entanto, a já existentes nesses entes da federação, tais
diversidade de situações encontradas no País e como os Conselhos de Desenvolvimento
a necessidade de dar andamento às metas go- Urbano e Habitacional, do Meio Ambiente
vernamentais de aplicação de recursos no setor e outros afins, cujas normas de funciona-
habitacional apontam a conveniência de se es- mento possam ser adaptadas aos requisitos
tabelecer, desde já, regras para uma etapa provi- estabelecidos nos Termos de Adesão, inclu-
sória de adesão, que serão detalhadas adiante. sive no tocante as garantias de participação
da sociedade em níveis de representativi-
c) Termo de Adesão Integral dade e pluralidade adequados às caracte-
A adesão integral ao SNH pressupõe o atendi- rísticas da política pública em questão;
mento simultâneo das seguintes condições: a criação de uma estrutura institucional,
a celebração de Termo de Adesão Integral dotada de aparato técnico, responsável
(TAI) à Política e Sistema Nacional de Habi- pelo planejamento e implementação da
tação tendo, de um lado, o ente federado política habitacional;
e, de outro, o Ministério das Cidades, onde a formulação de Planos Habitacionais, arti-
o primeiro se compromete a acolher e se culados com o Plano Diretor.
orientar pelas diretrizes da Política Nacional
de Desenvolvimento Urbano e de Habi- d) Termo de Adesão Provisório
tação e o segundo a dar apoio necessário No Termo de Adesão Provisório (TAP) – a
para se garantir as respostas aos requisitos rigor um Acordo entre Partes, contemplando
estabelecidos para a Adesão. O apoio a ser a fixação de metas de curto prazo – o ente
dado visa, especialmente, a constituição federado se comprometerá a tomar as iniciati-
nos âmbitos federados (dos estados, Dis- vas legais, institucionais e técnicas necessárias
trito Federal e municípios) dos respectivos a atender os requisitos especificados nos itens
Fundos, a elaboração dos Planos Estaduais, anteriores.
82
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
deverá definir as linhas de ação e respectivas tuições e agentes sociais afetos ao setor ha-
fontes de recursos, propor metas de atendi- bitacional, para discutir as tendências e diag-
mento a médio e longo prazo, programas re- nosticar os principais problemas habitacionais
gionalizados de intervenção, áreas prioritárias brasileiros, com vistas a fornecer subsídios
para alocação de recursos e cenários quantita- para a formulação de políticas e programas
tivos/financeiros que orientem os investimen- habitacionais mais adequados ao enfrenta-
tos, as aplicações e estabeleçam critérios para mento do déficit habitacional e à urbanização
a distribuição regional de recursos. e regularização de assentamentos precários,
No processo de elaboração do Plano Na- agindo no sentido de reduzir as desigualda-
cional de Habitação deverão ser estruturados des sociais e urbanas.
e debatidos, no Conselho das Cidades e junto Para o alcance dos objetivos pretendidos, a
aos entes federados, os mecanismos para a implementação do SIMAHAB deve respeitar as
formulação dos Planos de Habitação Estadu- seguintes estratégias:
ais, Municipais e do Distrito Federal. garantir a sua articulação com a política
sidades habitacionais ainda não satisfeitas, do Ministério das Cidades, governo Fede-
especialmente aquelas relacionadas com a ral, estados, municípios e instituições que
população urbana residente em assentamen- atuam com informações e programas habi-
tos precários e áreas de moradia informal. tacionais, promovendo consultas e eventos
Neste sentido, a Política Nacional de Ha- que estimulem a adesão ao sistema;
bitação tem como um de seus eixos estraté- utilizar o espaço do Conselho das Cidades
em escala federal, estadual e municipal que estabelecendo metas anuais, que podem
possam ser utilizados pelo conjunto de insti- ser revistas consoante o andamento dos
84
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
Distrito Federal e municípios para apoiar, princi- que permitiram, especialmente, que a tota-
palmente, o desenvolvimento de projetos es- lidade de seus recursos fosse destinada ao
peciais. O Programa destina-se a ações voltadas atendimento da faixa de renda até 03 (três)
para a construção ou aquisição de unidades salários mínimos. Foram, ainda, promovidas as
habitacionais e lotes urbanizados, aquisição de seguintes alterações:
materiais de construção, urbanização de assen- distribuição de recursos entre as unidades
tamentos precários e requalificação urbana. To- da Federação de acordo com o déficit habi-
davia, não foi viabilizada dotação orçamentária tacional;
específica para o Programa, sendo executado revisão dos limites operacionais;
86
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
reduzirão, progressivamente, o volume de re- em andamento previstos no PPA 2004-2007,
cursos destinados pelo FGTS para descontos. relacionados com a urbanização de assen-
tamentos precários (Pró-Moradia, Melhoria
das Condições de Habitabilidade, Programa
REVISÃO DE PROGRAMAS E LINHAS
Habitar Brasil BID (HBB), PAT-Prosanear, Apoio
DE FINANCIAMENTO
a Implantação de Projetos Integrados de Sa-
Contempla ações que visam consolidar revi- neamento Ambiental, Regularização Fundiária,
sões já introduzidas em programas e linhas Apoio a Prevenção e a Erradicação de Áreas
de financiamento, bem como apresentar de Risco) aos princípios e diretrizes definidas
sugestões e diretrizes para criação de novas no âmbito da PNH.
linhas de ação, tendo em vista ampliar o aten- O processo de adequação dos programas
dimento a todos os segmentos da população já foi iniciado a exemplo do programa Habi-
em suas necessidades e, especialmente, à po- tar-Brasil-BID-HBB que em 2003/2004 teve
pulação de baixa renda. suas metas financeiras revistas e pactuadas
junto ao Banco Interamericano de Desenvol-
vimento (BID) e seu prazo prorrogado para
Integração urbana de assentamentos
março de 2006. O HBB revelou-se um pro-
precários
grama com forte capacidade de indução dos
Este componente da PNH deve abranger pro- municípios à participação, atuando inclusive
gramas e ações diversos de acordo com as in- em municípios com pouca experiência nos
tervenções demandadas pelo conjunto de ti- dois componentes deste programa: o Sub-
pologias de assentamentos precários de baixa programa de Desenvolvimento Institucional
renda – favelas e assemelhados loteamentos (DI) e o Subprograma de Urbanização de
irregulares e clandestinos, cortiços, entre ou- Assentamentos Subnormais (UAS)18. A ava-
tras –, conforme seus níveis de precariedade e liação das experiências obtidas nos projetos
tendo como referência um padrão mínimo de em desenvolvimento servirá de base para a
intervenção a ser definido, de acordo com as elaboração de um programa mais amplo e de
especificidades regionais e locais. Isto significa caráter nacional. Além disso, há uma proposta
que no curto prazo deverá ser desenvolvida do governo federal em discussão junto aos
uma caracterização mais precisa desse univer- atores nacionais e internacionais de excluir da
so que oriente o planejamento das interven- meta do superávit primário os investimentos
ções e a melhor distribuição de recursos. em infra-estrutura, saneamento e habitação
O componente de Integração Urbana de de interesse social, que se aprovado dará novo
Assentamentos Precários, por envolver várias fôlego ao desenvolvimento de programas que
dimensões – regularização fundiária, urbanís- objetivem a integração urbana de assenta-
tica, intervenção física-ambiental, melhorias mentos precários.
habitacionais, trabalho social –, exige a inte- Além dessas, adequações para viabilizar
gração de programas e ações nos três níveis a integração urbana dos assentamentos
de governo, articulando recursos das várias
fontes no planejamento das intervenções no
18A síntese da avaliação do programa HBB esta
território e unificando a gestão na implemen-
inserida no Caderno que trata especificamente do
tação das ações. Dessa forma, não se pode componente da Integração Urbana de Assenta-
prescindir de adequar os programas e ações mentos Precários.
88
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
de imóveis usados e reforma requer uma re- atomizada e fragmentada, garantindo resul-
visão de caráter normativo, para torná-la mais tados objetivos no enfrentamento do déficit,
aderente aos objetivos da Política Nacional de compatível com o investimento e a abrangên-
Habitação, sobretudo como um instrumento cia deste programa.
capaz de produzir resultados mais eficazes no Assim, a transformação desta modalidade
âmbito dos programas que atendem a reabili- e de outras vinculadas ao financiamento de
tação de áreas urbanas. material de construção deve ser acompanha-
Além disso, poderá exercer um papel estra- da de alterações no sentido de incorporar a
tégico para promover uma maior ocupação assistência técnica como um requisito indis-
do estoque de domicílios vagos que atinge pensável para a contratação, objetivando as-
números muito elevados, notadamente nas segurar que os recursos sejam bem aplicados,
capitais das regiões Sudeste e Sul que têm e garantir que a qualidade alcançada, tanto
concentrado porcentagens sempre muito durante o processo de construção quanto no
elevadas de recursos, mas que, contraditoria- produto final obtido, seja plenamente satis-
mente, têm sofrido um acréscimo exagerado fatória diante das especificações construtivas
no número de domicílios vagos. (projeto, processo construtivo, materiais etc.).
Neste sentido, a articulação entre as in-
tervenções de urbanização de áreas ou de
II – Programas e linhas de financiamento implantação de lotes urbanizados realizadas
a pessoas físicas, para aquisição ou pelo poder público municipal e a concessão
produção de imóveis novos e lotes de crédito ao beneficiário final para aquisição
urbanizados de material, acompanhada de assistência
a) Financiamento a pessoas físicas técnica, seria muito adequada, independente-
O financiamento para aquisição ou produ- mente da fonte que viesse a financiar a inter-
ção de unidades isoladas, a pessoas físicas, venção. Este tipo de ação, que se caracteriza
deverá estar voltado ao atendimento da de- pela concentração espacial na concessão
manda enquadrada nos Grupos II, III e IV, onde financiamento, tem ainda a vantagem de ba-
se alocariam recursos do FGTS, do FAT, do ratear e facilitar o fornecimento da assistência
SBPE e outros do mercado. técnica e a capacitação para a produção.
A modalidade Carta de Crédito Individual Também configura-se como o mais ade-
- Material de Construção com recursos do quado para apoiar o desenvolvimento de
FGTS que, por meio da concessão de crédito projetos voltados para melhorias da moradia
para a compra de materiais de construção, rural, neste caso também articulados com a
vem promovendo, além da reforma de imó- qualificação do habitat rural. Iniciativas dessa
veis, a construção de novas unidades, é um natureza dependerão, para o seu êxito, de
programa que apresenta extrema aderência uma forte presença do poder público local,
ao perfil do déficit e aos objetivos da PNH. seja como promotor do empreendimento,
Em que pese a revisão das diretrizes de apli- seja com vistas à mobilização e fornecimento
cação desta modalidade estabelecerem o de recursos destinados à assistência técnica.
direcionamento de 100% dos recursos para O programa Carta de Crédito Individual, por
financiamento a famílias na faixa de renda até meio da Resolução no 448/04 do CCFGTS, pas-
05 salários mínimos, é necessário ampliar o sou a permitir a aplicação de recursos em ope-
controle das aplicações que ocorrem de forma rações de produção de imóveis em áreas rurais.
90
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
para as Cooperativas de Crédito Rural da Agri- vistas a melhor responder às duas questões
cultura Familiar participarem como agentes centrais tratadas na Política Nacional de Habi-
financeiros; no Programa de Crédito Solidário tação: a provisão habitacional e a urbanização
(PCS), onde a demanda rural equivale à cerca de assentamentos precários. Foram estrutu-
de 18% da demanda atendida pelo programa; radas duas principais ações: uma voltada à
no FGTS através da supressão do limite or- melhoria das condições de habitabilidade de
çamentário de investimento para a área rural assentamentos precários e a outra direcionada
e da formatação de modalidade apropriada à construção de unidades habitacionais.
a esse segmento, viabilizando a participação No caso do programa de financiamento
das entidades rurais como agente associativo. ao setor público, o Pró-moradia, em 2004, foi
Nesta etapa de implantação foram ou estão autorizado, pelo Conselho Monetário Nacio-
em processo de atendimento cerca de 31.000 nal, flexibilização para a contratação de R$61
famílias. milhões para atendimento de estados e mu-
Como subcomponente do Programa de nicípios em situação de emergência ou cala-
Habitação Rural foi segmentado o atendimen- midade pública, formalmente reconhecidos
to às etnias índios e quilombolas, numa ação pelo governo Federal, sendo aprovado pelo
articulada com os órgãos federais setoriais, Conselho Curador do FGTS redução de con-
a exemplo da Fundação Nacional do Índio trapartida e taxa de juros, para estes casos.
(Funai), da Secretaria Especial de Políticas de
Promoção da Igualdade Racial (Seppir) e da d) Programas e linhas de financiamento ao
Fundação Nacional de Saúde (Funasa), com setor privado
a parceria de instâncias locais, tendo sido Os programas voltados ao financiamento
atendido cerca de 1.800 famílias, a exemplo do setor privado estarão direcionados ao
da comunidade quilombolas dos Kalungas atendimento da demanda enquadrada nos
em Goiás, com 1200 unidades habitacionais, e Grupos III e IV, onde se alocam recursos do
da comunidade Guarani-Kaiowá de Dourados FGTS, do SBPE, do SFI e outros do mercado,
–MS com 400 unidades habitacionais. potencializados pela recente promulgação
da Lei no 10.931/04, que visa aumentar a
c) Programas e linhas de financiamento e de segurança jurídica dos contratos, associada
repasse ao setor público ao mecanismo propiciado pela resolução do
Por ser o principal responsável pelo atendi- Conselho Monetário Nacional, que permite a
mento à população de baixa renda (Grupo I), significativa ampliação de recursos para finan-
o setor público municipal, distrital ou estadu- ciamento.
al, assim como as Companhias de Habitação Diante da necessidade de otimização
(COHAB) teriam um papel fundamental na dos recursos públicos e atendimento da de-
organização da demanda e na concessão de manda onde se concentra o déficit, deverão
subsídios adicionais oriundos dos respectivos ser concebidas e fomentadas novas formas
Fundos Municipais, do Distrito Federal e Esta- de parceria com o setor privado visando ao
duais, que poderiam ampliar o atendimento atendimento da população de mais baixa
aos segmentos de renda mais baixa. renda. Neste segmento de demanda, onde é
Novo desenho foi estabelecido para ope- preponderante a presença do setor público,
ração dos programas lastreados com recursos as parcerias público-privadas, na implemen-
orçamentários a partir do PPA 2004/2007, com tação de projetos habitacionais estruturados,
publicação por este Ministério, da Portaria no edifícios antigos, desde que localizados em
231, de 04 de junho de 2004, entre as quais áreas consideradas adequadas pelo poder
destacamos: público municipal, avaliando-se, inclusive, a
adoção de especificações técnicas míni- possibilidade de operações de compra de
mas, regionalizadas, identificando as carac- edifícios desocupados nas áreas centrais;
terísticas locais no que diz respeito, entre favorecer o envolvimento, no delineamento
outras, à tipologia das unidades habitacio- e execução dos projetos, de entidades or-
nais, à dotação de infra-estrutura interna e ganizadoras, associações e outros organis-
equipamentos comunitários, propiciando mos da sociedade civil organizada, desde
uma leitura mais apropriada das necessida- que legalmente estruturados, assim como
des regionais; a participação de escritórios de assessoria
inserção das Companhia de Habitação técnica que atuem junto a estas associa-
Popular como proponentes à execução de ções no decorrer da implantação dos pro-
projetos de empreendimentos no âmbito gramas; e
do Programa; envolver e incentivar a participação das
92
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
Qualidade e produtividade métodos e de ferramentas de gestão, com
da produção habitacional vistas a uma elevação do desempenho sis-
têmico da cadeia produtiva;
O Programa Brasileiro da Qualidade e Produtivi-
induzir, por meio da melhoria da qualidade,
dade do Habitat (PBQP-H) visa contribuir para o
aumento da produtividade e disseminação
aumento da produtividade e competitividade
de informações junto à cadeia produtiva
do setor da construção civil, atuando em par-
e consumidor final, o estabelecimento de
ceira com o setor privado e entidades do setor
relações de consumo mais éticas e eco-
público. O objetivo final é aumentar as condi-
nomicamente adequadas, pautadas pela
ções de acesso à moradia, por meio da redução
existência de referenciais normativos da
do custo final das unidades sem perda de qua-
qualidade da construção habitacional;
lidade - principal responsável pela deterioração
garantir a implementação do Sistema Na-
precoce das moradias, no País.
cional de Avaliações Técnicas (SINAT), objeti-
Após 6 anos do início da implementação,
vando estabelecer referenciais para a avalia-
foi concluído um ciclo importante do progra-
ção técnica e de desempenho de produtos,
ma, com a sensibilização e adesão dos esta-
materiais e componentes inovadores;
dos, além da aprovação e funcionamento de
incentivar a elaboração, revisão e adoção
26 (vinte e seis) Programas Setoriais da Quali-
de normas técnicas como referencial para
dade (PSQ) de materiais de construção.
a produção de materiais de construção e
A implementação de ações de melhoria de
execução de serviços em conformidade;
qualidade e produtividade da produção habi-
elevar a produtividade sistêmica da cadeia
tacional exige um compromisso por parte de
produtiva da construção civil, com o incre-
todos os agentes envolvidos no processo de
mento dos indicadores de conformidade
produção habitacional, cujo funcionamento
dos materiais e a ampliação dos atuais Pro-
ocorre de forma sistêmica com a participação
gramas Setoriais da Qualidade (PSQ), além
do poder público, setor privado e sociedade
da instituição de Programas Intersetoriais
civil organizada, onde as seguintes estratégias
da Qualidade visando a integração dos
deverão ser estabelecidas:
existentes;
propor ações que objetivem a criação e
consolidar e ampliar parcerias institucio-
implantação de mecanismos de fomento à
nais do Programa Brasileiro de Qualidade
pesquisa, modernização tecnológica, orga-
e Produtividade do Habitat (PBQP-B), ob-
nizacional e gerencial do setor da constru-
jetivando incluir os governos municipais,
ção habitacional que minimizem a situação
institutos de pesquisa, INMETRO e outros,
atual;
como parte da estratégia de aproximar os
garantir que a assessoria técnica ocorra tan-
benefícios do Programa do cidadão;
to em programas de integração urbana de
exercer o poder de compra do poder pú-
assentamentos precários, quanto na reabi-
blico e sua capacidade de crédito, para fa-
litação de imóveis e na produção de novas
vorecer ações que induzam à produção em
moradias;
conformidade e à melhoria da qualidade
estimular maior integração da cadeia pro-
dos sistemas de gestão dos segmentos do
dutiva, considerando a lógica de subsiste-
setor da construção civil;
mas integrados e a necessidade de adoção
fortalecer a articulação institucional com en-
de novas tecnologias de organização, de
tidades de proteção dos direitos do
94
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS LEI 10.257, de 10 de julho de 2001. Estatuto da
Cidade.
MARQUES, E. O. Versão comentada sobre a propos-
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE COHABs. Desequilí-
ta preliminar da Política e Sistema Nacional de
brios Ativo – Passivo dos Agentes COHABs do
Habitação, Programa Habitar Brasil BID (Projeto
Sistema Financeiro de Habitação. Manaus, 2004.
BRA/00/019). Brasília, 2004.
CAIXA ECONÔMICA FEDERAL. Estudo da Transfe-
MINISTÉRIO DAS CIDADES. Relatório elaborado
rência de Competências e Atribuições do Banco
para o BIRD – Banco Mundial. Brasília, 2003.
Nacional de Habitação – BNH. Brasília, 2004.
MINISTÉRIO DAS CIDADES. Política de Informação
CARDOSO, A. L. Versão comentada sobre a propos-
das Cidades – PIC, versão 1. Brasília, 2004.
ta preliminar da Política e Sistema Nacional de
MINISTÉRIO DAS CIDADES/VIA PÚBLICA. Diagnós-
Habitação, Programa Habitar Brasil BID (Projeto
tico das condições habitacionais, da política
BRA/00/019). Brasília, 2004.
habitacional e das ações institucionais da polí-
CHERKEZIAN, H. Versão comentada sobre a propos-
tica habitacional realizada no Brasil. Programa
ta preliminar da Política e Sistema Nacional de
Habitar Brasil BID (Projeto BRA/00/019). Brasília,
Habitação, Programa Habitar Brasil BID (Projeto
2004.
BRA/00/019). Brasília, 2004.
MINISTÉRIO DAS CIDADES/VIA PÚBLICA. Subsídios
FINATEC; BANCO MUNDIAL; CAIXA; SECRETARIA
para formulação do novo Sistema Nacional de
ESPECIAL de DESENVOLVIMENTO URBANO.
Habitação. Programa Habitar Brasil BID (Projeto
Proposta de Política Nacional de Habitação.
BRA/00/019). Brasília, 2004.
Brasília, 2002.
MINISTÉRIO DAS CIDADES/VIA PÚBLICA. Estratégia
FIESP/CIESP e MINISTERIO DO DESENVOLVIMENTO,
de implantação da Política e Sistema Nacional
INDÚSTRIA E COMÉRCIO EXTERIOR. Agenda de
de Habitação. Programa Habitar Brasil BID (Pro-
política para a cadeia produtiva da construção
jeto BRA/00/019). Brasília, 2004.
civil. São Paulo, 2004.
MINISTÉRIO DAS CIDADES/ FUNDAÇÃO JOÃO
FÓRUM NACIONAL DE REFORMA URBANA. Versão
PINHEIRO. Déficit Habitacional no Brasil: Muni-
comentada sobre a proposta preliminar da Po-
cípios selecionados e microrregiões demográfi-
lítica e Sistema Nacional de Habitação. Rio de
cas. FJP. Belo Horizonte, novembro 2004.
Janeiro, 2004.
MINISTÉRIO DAS CIDADES/CONFEA. Plano Diretor
IBGE (RJ). Pesquisa Nacional por Amostragem de
Participativo – guia para elaboração pelos mu-
Domicílios – PNAD, 1999: microdados. Rio de
nicípios e cidadãos. Brasília, 2004.
Janeiro, 2000. CD-ROM.
MINISTÉRIO DAS CIDADES. Diretrizes do antepro-
INSTITUTO CIDADANIA. Projeto Moradia. São Paulo,
jeto de lei da Política Nacional de Saneamento
2000.
Ambiental. Brasília, 2004.
INSTITUTO BRASILEIRO de GEOGRAFIA e ESTATÍS-
MINISTÉRIO DAS CIDADES. Diretrizes da Política
TICA. Censo demográfico. IBGE. Rio de Janeiro,
Nacional de Mobilidade Urbana. Brasília, 2004.
2000.
PARKINSON, A. M e colaboradores. Plano Nacional
INSTITUTO BRASILEIRO de GEOGRAFIA e ESTATÍSTI-
de Habitação. Habitação de Mercado: uma
CA. Pesquisa de Informações Municipais. IBGE.
nova perspectiva. São Paulo, 2004.
Rio de Janeiro, 2001.
PESSINA.L. Versão comentada sobre a proposta
IMPARATO, I. Comentários da equipe do Banco
preliminar da Política e Sistema Nacional de
Mundial sobre a proposta preliminar da Política e
Habitação, Programa Habitar Brasil BID (Projeto
Sistema Nacional de Habitação. São Paulo, 2004.
BRA/00/019). Brasília, 2004.
96
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
FUNASA – Fundação Nacional da Saúde PIB – Produto Interno Bruto
HBB – Programa Habitar Brasil BID PIC – Programa de Informações das Cidades
HIS – Habitação de Interesse Social PNAD – Pesquisa Nacional de Amostra Domiciliar
IBAMA – Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e PNDU – Política Nacional de Desenvolvimento
dos Recursos Renováveis Urbano
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística PNH – Política Nacional de Habitação
ICMS – Imposto sobre Circulação de Mercadorias e PNURBI – Política Nacional de Urbanização
Prestação de Serviços Integrada e de Regularização Fundiária de
INMETRO – Instituto Nacional de Metrologia, Assentamentos Precários
Normalização e Qualidade Industrial PPA – Plano Plurianual
INSS – Instituto Nacional do Seguro Social PSH – Programa de Subsídio à Habitação de
IPMF – Imposto Provisório sobre Movimentações Interesse Social
Financeiras PSQ – Programas Setoriais de Qualidade
IPTU – Imposto Predial e Territorial Urbano RFFSA – Rede Ferroviária Federal Sociedade
LDO – Lei das Diretrizes Orçamentárias Anônima
LOA – Lei Orçamentária Anual SBPE – Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo
LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal SEAC – Secretaria Especial de Habitação e Ação
MBES – Ministério da Habitação e do Bem-Estar Comunitária
Social SEDU – Secretaria Especial de Desenvolvimento
MDU – Ministério do Desenvolvimento Urbano e Urbano
Meio Ambiente SEPURB – Secretaria da Política Urbana
MHU – Ministério da Habitação, Urbanismo e Meio SEPPIR – Secretaria Especial de Políticas de
Ambiente Promoção da Igualdade Racial
MP – Medida Provisória SFH – Sistema Financeiro da Habitação
MPA – Movimento dos Pequenos Agricultores SFI – Sistema Financeiro Imobiliário
MPO – Ministério do Planejamento e Orçamento SHIS – Subsistema de Habitação de Interesse Social
MST – Movimento dos Sem Terra SHM – Subsistema de Habitação de Mercado
OGU – Orçamento Geral da União SIMAHAB – Sistema de Informação, Monitoramento
OMS – Organização Mundial de Saúde e Avaliação do Setor Habitacional
ONG – Organizações Não Governamentais SINAT – Sistema Nacional de Avaliações Técnicas
ONU – Organização das Nações Unidas SM – Salário Mínimo
PAR – Programa de Arrendamento Residencial SNH – Secretaria Nacional de Habitação do
PAT Prosanear – Projeto de Assistência Técnica ao Ministério das Cidades
Prosanear – Programa de Saneamento Básico SNH – Sistema Nacional da Habitação
PBQP-H – Programa Brasileiro de Qualidade e SNIC – Sistema Nacional de Informações das Cidades
Produção do Habitat SNPU – Secretaria Nacional de Programas Urbanos
PCDI – Plano de Capacitação e Desenvolvimento do Ministério das Cidades
Institucional TAI – Termo de Adesão Integral
PCS – Programa de Crédito Solidário TAP – Termo de Adesão Provisório
PEA – População Economicamente Ativa TR – Taxa de Referência
PEHP – Programa Especial de Habitação Popular UM-HABITAT – Programa das Nações Unidas para
PES/CP – Plano de Equivalência Salarial por os Assentamentos Humanos
Categoria Profissional ZEIS – Zonas Especiais de Interesse Social
Equipe técnica
Participaram também das discussões da PNH
COORDENAÇÃO representantes dos seguintes órgãos e instituições
Jorge Fontes Hereda
Laila Nazem Mourad BANCO CENTRAL
Diretoria de Normas
Programa Habitar-Brasil-BID-HBB
Desenvolvimento Institucional
CLEBER LAGO DO VALLE MELLO FILHO
Tel 411- 4649
Cleber.filho@cidades.gov.br
Programa Habitar-Brasil-BID-HBB
Urbanização de Assentamentos Subnormais
AMBROSIO DE SERPA COUTINHO
Tel 411 4679
aserpa@cidades.gov.br
Programas do OGU
MIRNA QUINDERÉ BELMIRO CHAVES
Tel 2108-1793
mirnaqbc@cidades.gov.br
Chefe de Gabinete
DIRCEU SILVA LOPES
cidades@cidades.gov.br
Consultora Jurídica
EULÁLIA MARIA DE CARVALHO GUIMARÃES
conjur@cidades.gov.br
Assessor de Comunicação
ÊNIO TANIGUTI
enio.taniguti@cidades.gov.br
Assessor Parlamentar
SÍLVIO ARTUR PEREIRA
aspar@cidades.gov.br
102
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
Assessora de Relações Internacionais Departamento de Água e Esgotos
ANA BENEVIDES Diretor
abenevides@cidades.gov.br CLOVIS FRANCISCO DO NASCIMENTO FILHO
clovisfn@cidades.gov.br
Departamento Nacional de Trânsito (Denatran)
Diretor Departamento de Desenvolvimento e Cooperação
AILTON BRASILIENSE PIRES Técnica
denatran@mj.gov.br Diretor
MARCOS MONTENEGRO
Secretário Nacional de Habitação marcos.montenegro@cidades.gov.br
JORGE HEREDA
snh@cidades.gov.br Departamento de Articulação Institucional
Diretor
Departamento de Desenvolvimento Institucional SERGIO ANTONIO GONÇALVES
e Cooperação Técnica sergioag@cidades.gov.br
Diretora
LAILA NAZEM MOURAD Secretário Nacional de Transporte e da Mobilidade
laila.mourad@cidades.gov.br Urbana
JOSÉ CARLOS XAVIER
Departamento de Produção Habitacional josecx@cidades.gov.br
Diretora
EMILIA CORREIA LIMA Departamento de Cidadania e Inclusão Social
emilia.lima@cidades.gov.br Diretor
LUIZ CARLOS BERTOTTO
Departamento de Urbanização e Assentamentos luiz.bertotto@cidades.gov.br
Precários
Diretora Departamento de Mobilidade Urbana
INÊS DA SILVA MAGALHÃES Diretor
imagalhaes@cidades.gov.br RENATO BOARETO
renato.boareto@cidades.gov.br
Secretária Nacional de Programas Urbanos
RAQUEL ROLNIK Departamento de Regulação e Gestão
programasurbanos@cidades.gov.br Diretor
ALEXANDRE DE AVILA GOMIDE
Departamento de Planejamento Urbano alexandre.gomide@cidades.gov.br
Diretor
BENNY SCHASBERG Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU )
planodiretor@cidades.gov.br Diretor-presidente
JOÃO LUIZ DA SILVA DIAS
Departamento de Apoio à Gestão Municipal Territorial dir.p@cbtu.gov.br
Diretora
OTILIE PINHEIRO Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A.
olitiemp@cidades.gov.br (Trensurb)
Diretor-presidente
Departamento de Assuntos Fundiários Urbanos MARCO ARILDO PRATES DA CUNHA
Diretor trensurb@trensurb.com.br
SÉRGIO ANDRÉA
regularizacao@cidades.gov.br
PROJETO GRÁFICO
Anita Slade
Sonia Goulart
FOTOS
Arquivo MCidades
REVISÃO
Carla Lapenda