O NEO-INSTITUCIONALISMO E O VIÉS

ANTIPARTIDÁRIO NOS ESTUDOS LEGISLATIVOS

J. Cauby S. Monteiro*
M. C. Mira Cavalero Monteiro**
Tatiana Lobato de Lima***

RESUMO: O neo-institucionalismo na Ciência ações dos partidos e a relevância do papel que

Política vem exercendo significativa influência sobre exercem nas instituições legislativas são obliteradas,
os estudos legislativos, destacando-se na crítica às particularmente quando examinada a relação
análises enviesadas pelo antipartidismo em que as Executivo-Legislativo nos Estados brasileiros.

1 INTRODUÇÃO A ênfase nas investigações empíricas

sobre o funcionamento das instituições,
No Brasil, durante quase duas décadas
particularmente as legislativas, acentuou-se nos
desde o final dos anos sessenta, predominou na
anos noventa, ainda que os sistemas eleitoral e
Ciência Política uma significativa agenda de
partidário tenham se constituído em objetos de
pesquisas surgida a partir do conjunto da
análise desde a adoção das modernas
literatura acadêmica acerca de nossa
abordagens da Ciência Política no Brasil que
institucionalização política, pesquisas estas que
provavelmente remontam aos anos cinqüenta do
se voltavam para a investigação dos instrumentos
século XX. Esta perspectiva anteriormente
que poderiam aperfeiçoar e conferir estabilidade
negligenciada tem se fortalecido, como podemos
ao regime democrático brasileiro, mas que
observar na apresentação de resultados de
paradoxalmente prescindiram de seu exame
pesquisa nos GTs de estudos legislativos quando
sistemático. Na verdade, os fortes indícios
dos encontros anuais da Associação Nacional
apresentados por aqueles estudos de que a
de Pós-Graduação em Ciências Sociais
democracia não poderia viger, de alguma
(Anpocs) e nos bienais da Associação Brasileira
maneira acabaram por levar à atrofia das análises
de Ciência Política (ABCP). Predominaram,
empíricas sobre como o regime democrático
inicialmente, trabalhos sobre a relação entre
realmente funciona, embora, bem ou mal, e a
Congresso Nacional e Presidência da República.
despeito das restrições quanto ao seu exercício,
a democracia exista em nosso País há, pelo Nos principais programas brasileiros de
menos, quinze anos (Limongi, 2000, pp 103- pós-graduação em Ciência Política, surgem teses
104 e 143; Reis, 2000, pp 157-190).1 e dissertações que sinalizam claramente tanto o

*Professor do Departamento de Ciência Política (DECIP – CFCH/UFPA) e doutorando da UNICAMP em C. Sociais.

**Professora do Centro de Ciências Humanas e Educação (CCHE) da UNAMA e mestranda da UNICAMP em C. Política.
***Professora Substituta do DECIP/CFCH/UFPA e mestranda da UNB em C. Política.
1
Para os três critérios necessários ao perfilhamento de reformas políticas e econômicas ver Nelson (1994, p 7).
97
Adcontar, Belém, v. 2, nº 1, p. 7-10, maio 2001
 amadurecimento quanto à permanência desta
problemática na produção de conhecimento
científico.2 Nos anos 90, sobretudo, começaram
a se destacar apresentações de resultados de
pesquisa da relação Executivo-Legislativo e do
comportamento parlamentar nas Assembléias
Legislativas Estaduais (ALEs). As pesquisas
sobre o comportamento dos congressistas, em
geral, têm se voltado às questões pertinentes ao
sistema de governo, aos sistemas eleitorais -
como determinantes da dinâmica parlamentar -,
à maior ou menor disciplina, coesão e legislação
partidárias. Formas alternativas de alocação de
recursos públicos e também os desdobramentos
da reforma do Estado foram alguns dos
fenômenos tratados pela literatura sob este ponto
de vista. Pouca ou nenhuma ênfase foi dada à
estrutura de organização do processo legislativo,
e, assim, deixou-se de mencioná-la como um
fator relevante nos incentivos para a tomada de
decisão por parte dos representantes.
O fenômeno legislativo nas unidades
federativas tem sido analisado a partir de
categorias analíticas das teorias distributivista,
informacional e partidária, embora a maioria dos
estudiosos esteja de acordo que nenhuma destas
teorias isoladamente permita a consecução de
uma análise satisfatória. Mesmo quando a
pesquisa está voltada para o estudo do
federalismo, tal approach não pode ser
prescindido. Talvez haja aqui um problema de
desenho de pesquisa que mereça um exame mais
atento e que diz respeito, em primeiro lugar, à
conveniência ou não e aos limites do uso de
categorias analíticas para fenômenos
aparentemente semelhantes, porém, de
amplitudes diferentes.
2
Ver sobre isso as teses e dissertações sobre comportamento legislativo produzidas na última década nos cursos de Ciência Política do
IUPERJ, USP, UFMG, UNB.
98
Adcontar, Belém, v. 2, nº 1, p. 7-10, maio 2001
2 AGENDA DAS REFORMAS E OS
ESTUDOS LEGISLATIVOS
A partir da década de 80, muitos governos
dos países então chamados “em desenvol-
vimento” ou “subdesenvolvidos”, em face da
crescente insatisfação pelos resultados socio-
econômicos do intervencionismo estatal,
abandonaram estas intervenções de inspiração
estruturalista para admitir mais fortemente a
atuação das forças de mercado na condução do
desenvolvimento econômico (Colclough &
Manor, 1994; Sola, 1993; Nelson, 1994). A
adoção destas políticas passou a exigir, em países
democráticos ou em processo de
democratização, reformas constitucionais
(Sartori, 1996; Tsebelis, 1997) que viabilizassem
os mecanismos de ajuste estrutural do Estado,
quaisquer que fossem as teorias que
fundamentam a condução destas reformas: a
neoliberal, a da sociologia institucional, da
escolha racional ou do modelo principal-agente
(Pereira, 1997; Przeworski, 1998). As
instituições políticas viram-se, então, diante da
tarefa tanto de adaptar seu desenho institucional
a estes procedimentos quanto de efetivamente
responder às demandas que a sociedade e a
economia apresentavam como constrangimentos
à organização de suas atividades.
O Brasil foi um dos últimos países a adotar
medidas de ajuste. O longo período autoritário
(1964/1985) e os revezes que sucederam à
primeira eleição presidencial (1989) até a posse
de Fernando Henrique Cardoso (1994)
contribuíram para adiar uma adesão mais
explícita e inequívoca às políticas orientadas para
o mercado. O Executivo e o Legislativo
enfrentaram o desafio de processar
institucionalmente as transformações necessárias
ao ajuste. Desde o início do processo constituinte
(1986), o Congresso foi a instituição mais posta
à prova e responsabilizada pelo adiamento da
implementação de transformações estruturais no
Estado brasileiro.
A tramitação legislativa de determinados
projetos do Executivo trouxe à tona aspectos
importantes da relação entre os dois Poderes,
tais como: o papel dos partidos, a coesão e
disciplina partidária, o papel dos líderes (tanto
de oposição quanto de situação) na condução
das votações em plenário e na formação e
funcionamento das comissões legislativas, além
das dificuldades mais gerais de aprovação, num
processo de reforma, de medidas “politicamente
inviáveis” (politically unfeasible policies) que
impõem a grandes grupos de eleitores perdas
certas e imediatas em troca de ganhos futuros,
difusos e incertos (Nelson 1994, p 9; Figueiredo
& Limongi, 1998, p 67).
Por exemplo: as mudanças legislativas na
Previdência Social 3 se constituíram num tema
que desnudou o processo de implementação de
ajustes, permitindo tanto o exame privilegiado
das disputas interpartidárias, quanto o da busca
do consenso, de negociações e compromissos.
Deste modo, possibilitou a análise da razão de
existência e relevância dos partidos na arena
legislativa, assim como do resultado de sua
atuação em termos do padrão de relacionamento
entre Executivo e Legislativo. A opinião pública
atribui aos partidos, no Legislativo, maior
autonomia em face do controle que os eleitores
idealmente deveriam exercer sobre seus
representantes. O Legislativo, por outro lado, é
a instituição onde os partidos apresentam maior
transparência ao escrutínio público. Se é verdade
que neste contexto os partidos parecem expor
seus piores traços de atuação, também
3
Trata-se da tramitação da PEC (Proposta de Emenda Constitucional) que tramitou entre 1994 e 1998 no Congresso Nacional.
Adcontar, Belém, v. 2, nº 1, p. 7-10, maio 2001
manifestam suas características básicas e
regulares de ação.
Tendo em vista o contexto nacional de
reforma do Estado, e como ela é adotada nas
unidades federativas, caberia uma agenda de
pesquisas que enfocasse as decisões sobre
políticas de imposição de perdas quando se
constituem peças importantes para o exercício
dos mecanismos de governabilidade que bem se
expressam na noção de estabilidade política.
Estamos nos referindo às matérias acerca das
reformas dos sistemas estaduais de Previdência
do funcionalismo público, de privatização ou
mesmo extinção de órgãos estaduais, ou, do lado
do Legislativo, tentativas de impeachment, ou
restrições orçamentárias e tributárias que afetam
a capacidade de obtenção de recursos por parte
do governo.
3 O NEO-INSTITUCIONALISMO NA
CIÊNCIA POLÍTICA
O neo-institucionalismo surgiu a partir das
críticas apresentadas pela teoria da escolha
racional aos modelos explicativos até então
dominantes na Ciência Política norte-americana:
o comportamentalismo e o pluralismo, mas tam-
bém como reação à tradição estrutural-
funcionalista e à irrupção do marxismo acadêmico
nas décadas de sessenta e setenta. Veio a
chamar-se institucionalismo porque, em con-
traste com as teorias anteriores, o foco da
explicação deslocou-se das preferências para as
instituições, que passaram a ser as variáveis
independentes mais relevantes. Recebeu também
o adjetivo novo porque era necessário distingui-
lo do “velho” institucionalismo dominante antes
da Segunda Guerra Mundial, isto é, aquele
praticado até o advento da chamada revolução
comportamentalista (Limongi 1994, pp 3-4;
Immergut, 1996, p.17).
99
 A percepção de que as instituições
capacitam ou restringem em grande medida as
ações individuais ou de grupos de indivíduos,
influenciando os resultados e alterando seus
objetivos, levou alguns autores a adotar as
instituições como variáveis independentes na
análise das ações políticas. Para terem
efetividade, as instituições precisam de
capacidade para estimular ou desestimular
comportamentos e atividades de recolher,
acumular e distribuir recursos e implementar
meios para alcançar determinados fins; tudo isto
implica o uso da força ou de meios de persuasão.
Enquanto a força pretende tornar o
comportamento indesejável mais dispendioso, a
indução funciona incentivando o comportamento
desejável (Elster, 1993, pp 147-149).
Ainda que o termo neo-institucionalismo
passasse a ser reivindicado por aqueles que se
opunham ao individualismo metodológico, o
rótulo tendeu a ser associado aos seguidores do
institucionalismo proposto por March e Olsen
(1984) ou por aqueles que aceitaram o convite
de Sckopol (1985) e colaboradores para “trazer
o Estado de volta” às suas análises. Para estes
autores, talvez pudéssemos indicar uma filiação
a algum tipo de institucionalismo histórico
(Immergut, 1994) em contraste com a análise
da teoria da escolha racional. Não obstante todas
essas ressalvas, reconhecemos que hoje há uma
tendência que, feliz ou infelizmente, reforça a idéia
da existência de um “paradigma neo-
institucionalista” (Lane & Ersson, 2000).
Talvez não baste apenas propor que as
instituições sejam a chave para o entendimento
da “política” (no sentido simultâneo de polity,
policy e politics), mas também defini-las, ainda
que provisoriamente, como ponto de partida
metodológico para um desenho de pesquisa. É
possível, por exemplo, enfatizar as regras como
características que definem os arranjos
institucionais, em particular aquelas utilizadas por
indivíduos para determinar quem e o quê está
incluído em situações de decisão, como se
100
Adcontar, Belém, v. 2, nº 1, p. 7-10, maio 2001
estrutura a informação, que ações podem ser
tomadas, em que seqüência, e como ações
individuais serão agregadas e transformadas em
decisões coletivas (Kiser & Ostrom, 1982, p
179). As instituições têm sido entendidas como
regras formais, procedimentos de observância
destas regras e práticas regulares e operativas
que estruturam o relacionamento entre indivíduos
e as várias unidades do sistema político e da
economia, tanto como regras formais, quanto
constrangimentos informais, meios de assegurar
seu cumprimento (North, 1990, p 386), ou ainda
como “investimentos”.
Uma instituição pode se caracterizar pela
capacidade de delimitar escolhas e possuir
mecanismos de tomada de decisões. As
instituições reduzem certos custos de transação,
isto é, os de fazer e manter um contrato, mas ao
mesmo tempo engendram outros custos. Elas
diminuem o grau de incerteza proveniente de
comportamentos imprevisíveis e,
conseqüentemente, facilitam a identificação de
parceiros adequados para as transações e a
elaboração de contratos, levando em conta o
maior número possível de eventualidades. No
entanto, as instituições podem aumentar os custos
de uma transação ao elevar, por exemplo, o
número de parceiros na barganha e interação.
De qualquer maneira que sejam definidas, a
ênfase estará nas regras que regulam
comportamentos recorrentes (North, 1990,
1991).
A ênfase nas regras implica averiguar em
que consiste uma instituição e não somente o que
ela faz. Nem por isso esta caracterização deixa
de obliterar distinções cruciais entre instituições
e outros arranjos responsáveis pela agregação
de comportamentos individuais. Em particular, a
linha que divide uma instituição e uma norma
torna-se extremamente tênue se somente a
natureza da regra for considerada. Há quem não
considere proveitosa a distinção entre instituição
e norma. No entanto, o linguajar comum tem
bons motivos para distingui-las. Embora os dois
fenômenos tendam a se reforçar mutuamente,
tratá-los como se fossem o mesmo ofusca
algumas questões analíticas cruciais (Levi, 1990).
Existe certamente uma tendência de se impor
sanções contra aqueles que quebram normas,
porém os mais importantes incentivos para
obedecê-las parecem ser muito mais cognitivos
e sociais (Elster, 1993, p 123). Instituições, por
outro lado, contêm um aspecto legal e repousam
numa estrutura relativamente clara de
implementação de decisões (Levi, 1990, pp 403-
404).
Em relação à escolha de instituições, o
foco analítico deixa de ser seu impacto sobre a
interação política e passa a ser como elas
delimitam as possibilidades de escolha de novas
instituições. As constituições nacionais são
freqüentemente citadas como exemplos
paradigmáticos de instituições que “duram” – são
“à prova de renegociação” e exigem “robustez”.
Mesmo elas, porém, podem e algumas vezes
devem ser mudadas. No final do século XX,
muitas constituições foram mudadas sob regimes
democráticos para que a organização do Estado
pudesse contar com “uma estrutura de
recompensas e penalidades para mantê-la [a
organização do Estado] em seu rumo – ‘bons’
incentivos e desestímulos que espantem” (Sartori,
1996, p 216).
4 O NEO-INSTITUCIONALISMO E OS
ESTUDOS LEGISLATIVOS
A principal diferença entre as três grandes
correntes que analisam o Poder Legislativo diz
respeito aos motivos pelos quais as instituições
de organização do processo decisório são
criadas.4
Na teoria distributivista, a ênfase recai
sobre as motivações resultantes da natureza do
4
São elas: a distributivista, a informacional e a partidária. Na verdade, estas últimas são dissensões da visão distributivista, que é a
perspectiva dominante (Limongi, 1994, p 4).
Adcontar, Belém, v. 2, nº 1, p. 7-10, maio 2001
sistema eleitoral. Para os autores identificados
com esta corrente, os congressistas são guiados
pela lógica eleitoral e estarão interessados, quase
que exclusivamente, em aprovar intervenções de
cunho clientelista.
Para a versão informacional, as
instituições devem atender à necessidade do
Poder Legislativo de decidir com base no maior
volume de informação disponível. O Congresso,
portanto, deve ser capaz de motivar os
congressistas para que se tornem especialistas
em certas áreas e usem as informações de que
dispõem para o bem de todos. O foco é
transferido para a tentativa de promover políticas
públicas bem informadas por meio da redução
da incerteza.
A perspectiva partidária questiona as
premissas anteriores de que os partidos não
contam e que os interesses individuais dos
congressistas é que são relevantes, chamando a
atenção para a importância dos partidos como
elementos estruturadores da atividade legislativa
(Patrício & Santos, 1996). A necessidade de
reforçar sua imagem junto ao eleitorado torna-
se um fator explicativo importante e a organização
legislativa é entendida como expressão e forma
de controle dos partidos sobre a ação
parlamentar. Em comum, as três perspectivas
possuem a referência ao indivíduo legislador
como unidade de análise, e a preocupação em
comprovar a veracidade de seus modelos por
intermédio do exame da gênese e dinâmica de
funcionamento das comissões permanentes do
Congresso.
Em alguns modelos interpretativos do
papel da estrutura institucional, a variável
dependente é o potencial para a mudança de
política (policy) em contextos distintos, embora
esta possibilidade, destituída de outros fatores,
não garanta que alguma mudança venha a
ocorrer. A estabilidade nas políticas (policies)
101
 estaria inversamente relacionada com a
estabilidade política, isto é, produziria
instabilidade no regime ou no governo em geral.
O conceito central nessas análises é o de veto
player, definido como um ator coletivo ou
individual cuja aquiescência é necessária para
uma decisão. Os atores com poder de veto
podem ser divididos em duas categorias:
partidários (os partidos) ou institucionais
(Presidente, Casas do Congresso). A
estabilidade nas políticas aumentaria com: 1) o
número de atores com poder de veto; 2) sua
incongruência (a diferença em seus
posicionamentos); 3) a coesão interna desses
atores. Assim, democracias que mostram
dominância de um só partido ou governo de
minoria de partido único apresentariam apenas
um ator com poder de veto, enquanto sistemas
presidencialistas, federativos ou parlamentaristas
de coalizão exibiriam múltiplos atores com poder
de veto (Tsebelis, 1997). Outros estudos,
entretanto, apontam continuidade e estabilidade
nos programas sociais mesmo em países com
significativas diferenças institucionais (Figueiredo
& Limongi, 1999, p 194).
Parlamentares possuem preferências que
são primariamente a reeleição, e secunda-
riamente o aumento de seu prestígio e patrimônio
(à medida que o primeiro determina estes
últimos). A busca da reeleição leva o parlamentar
médio a favorecer projetos que tragam
benefícios concentrados (espacialmente) para
seus distritos e/ou para os grupos de interesse
que os apóiam (setorialmente). Os projetos cujos
benefícios são difusos tendem a ser
“subproduzidos”. Os parlamentares interagem
numa arena sujeita à regra majoritária, ou seja,
os projetos devem contar com a aprovação da
maioria dos seus membros. Assim, teoricamente,
os membros do Congresso se engajariam em um
processo de trocas mutuamente vantajosas até
5
No caso brasileiro, esse número seria de 257 parlamentares.
102
Adcontar, Belém, v. 2, nº 1, p. 7-10, maio 2001
que nenhum apoio recíproco fosse possível. No
entanto, cada parlamentar teria que trocar a
aprovação de seu projeto individual pelo seu
apoio a projetos de, pelo menos, metade dos
membros do Legislativo, já que cada parlamentar
representa um voto.5 Os legisladores, portanto,
se deparam recorrentemente com a possibilidade
de seus pares não honrarem compromissos de
apoio recíproco (logrolling), o que levaria o
Congresso à paralisia decisória, pois não seria
possível a formação de coalizões vencedoras
para cada projeto (Melo, 1997, p 76).
A solução histórica para esse tipo de
problema de ação coletiva foi a formação de
comissões e subcomissões especializadas que
detêm “direitos de propriedade” sobre o
tratamento exclusivo das questões acerca de seus
distritos eleitorais (constituencies). Os membros
dessas comissões tipicamente representariam de
forma mais intensa os interesses setoriais e
localistas, e tomariam decisões, superando assim
um problema de ação coletiva. Os membros de
uma comissão especializada, por se auto-
selecionarem, são os representantes mais
identificados com interesses setoriais relativos a
esta comissão. Em suma, o sistema de comissões
e subcomissões representa um arranjo específico
que permite a mediação entre interesses sociais
e decisões legislativas. Os partidos disciplinados
também são citados como formas de superação
do chamado dilema do “segredo eficiente”: a
superação de interesses localistas por interesses
universalistas programáticos. A direção dos
partidos responde a uma estrutura de incentivos
distinta daquela com que se depara o parlamentar
médio. Tal estrutura associada à disciplina
partidária permite que um espectro mais amplo
de interesses seja contemplado (Shepsle &
Weingast, 1981).
Enfim, a teoria distributiva da organização
legislativa tem sido contestada fundamentalmente
porque, ao enfatizar o sistema de comissões,
prescinde do papel dos partidos, dos ganhos
coletivos produzidos pelo sistema de comissões
especializadas – redução dos custos de obtenção
de informação por não-especialistas –, do
aprendizado social resultante, ou ainda por não
considerar os ganhos de eficiência (pela
diminuição dos custos de agente-principal)
gerados pela delegação de atribuições a
comissões (Krehbiel, 1991; Kiewiet &
Mccubbins, 1991; Limongi, 1994; Melo, 1997).
Todas estas abordagens, entretanto, precisam
passar por um teste empírico do funcionamento
das instituições legislativas nacionais pois, como
já ressaltaram alguns pesquisadores brasileiros,
a principal lição a ser extraída destes estudos
diz respeito, sobretudo, ao foco de análise. Os
resultados das investigações institucionalistas nos
mostram que variáveis organizacionais
específicas à organização dos trabalhos
legislativos podem e devem ser tomadas como
variáveis independentes com grande poder
explicativo. Estas contribuições tenderam a ser
ignoradas por estudos comparativos
preocupados com o destino de governos
presidencialistas: os aspectos institucionais da
organização dos trabalhos legislativos foram
negligenciados e, implicitamente, portanto,
assumidos como irrelevantes. “Inferências sobre
os efeitos de governos baseados na separação
de poderes tenderam a deixar na sombra um dos
poderes em questão” (Figueiredo & Limongi,
1997, p 2).
5 O ANTIPARTIDISMO E O MODELO
DE ANÁLISE DOS PARTIDOS NO
BRASIL
Há no Brasil uma visão muito difundida
de que os partidos, de um modo geral,
ressalvadas as raras exceções, são organizações
artificiais manipuladas pelo Poder Executivo ou
Adcontar, Belém, v. 2, nº 1, p. 7-10, maio 2001
por interesses escusos e inconfessáveis. Como
prova dessa crença, argumenta-se que os
partidos brasileiros não exibem continuidade
histórica, não representam interesses de classes
sociais, não possuem coerência programática,
e, quando estão no poder, suas ações vão de
encontro às demandas de seus eleitores, além
do que seus membros, quando detentores de
cargos eletivos ou de nomeação, abandonam
qualquer fidelidade ao programa partidário e se
transformam em trânsfugas, ao sabor das
circunstâncias de manutenção do poder.
O primeiro traço constitutivo desta visão
está relacionado com a crença de que os partidos
devem manter uma estreita relação com as
classes sociais para que possam ser
considerados organizações autênticas e válidas.
Este argumento, entretanto, não pode ser aceito
sem reservas: evocaremos, em primeiro lugar, a
principal restrição ao chamado modelo classista
de análise partidária por sua excessiva tendência
a reduzir os partidos a sua base social,
“descuidando do efeito constitutivo que a própria
estrutura do Estado, e portanto da arena
decisória, tem sobre eles” (Souza, 1976, p 40).
A análise das relações entre partidos e
classes, além de ser bastante complexa no que
diz respeito à correspondência e à representação
de interesses sócioeconômicos e ideológicos, ao
apoio de bases eleitorais classistas aos
candidatos e aos resultados efetivos de defesa
dos interesses de classe pelos partidos, não pode
subestimar o peso específico que a estrutura
estatal exerce sobre o sistema partidário. O
perigo do reducionismo societal (ou em outras
palavras, a redução da vida partidária à sua base
social) no estudo da constituição dos partidos,
não deve ser colocado em segundo plano, sob
pena de não se apreender corretamente seu
comportamento e desempenho nos Poderes
Executivo e Legislativo. Vários resultados de
pesquisa têm levado alguns analistas a repensar
a exigência de que um partido deva representar
a tradução necessária e suficiente de uma classe
103
 ou grupo social (Balbachevsky, 1992, pp 161-
162).
Esta crença e a busca de um “verdadeiro
partido” tão presente na opinião pública, na
mídia, no senso comum e na cultura política
nacional, dificultam a compreensão do papel que
os partidos desempenham e da função que
exercem no interior das instituições.
Diferentemente do que seria esperado como
conseqüência desta visão distorcida acerca da
vida partidária nacional, os partidos na Câmara
do Deputados de 1989 a 1994 (período de
relações entre Executivo e Legislativo
particularmente tensas no Brasil), não tiveram um
comportamento parlamentar caótico e
indisciplinado. Algumas pesquisas têm insistido
em apontar a fragilidade da estrutura partidária
brasileira e, direta ou indiretamente, atribuem a
esta estrutura uma das causas dos problemas
enfrentados pelo País. Partidos,
conseqüentemente, não passariam de
agrupamentos frouxos, nos quais deputados se
reuniriam em função dos seus interesses
conjunturais. A crescente fragmentação
partidária, de acordo com esta explicação,
resultante também dos interesses individuais dos
deputados, tornaria impossível esperar qualquer
comportamento previsível e estruturado dos
legisladores. O comportamento do parlamentar
não guardaria nenhuma relação com sua filiação
partidária. “A fragmentação partidária nominal
esconderia uma fragmentação real que seria
ainda maior. (...) os julgamentos apresentados
acima são infundados” (Figueiredo & Limongi,
1995, p 497).
Acredita-se que, para a maioria do
eleitorado, o que realmente importa é o
candidato e não o partido ao qual pertence,
todavia os resultados da pesquisa sobre a
motivação dos eleitores ao escolher um candidato
também contrariam esta crença. Resultados de
6
Sobre as inclinações ideológicas nas decisões de voto do eleitorado, ver também Singer (2000).
104
Adcontar, Belém, v. 2, nº 1, p. 7-10, maio 2001
pesquisas apontam a fragilidade desses
pressupostos. Não corresponde à realidade
afirmar que projetos propriamente partidários
não encontrem espaço para se implantar entre
os eleitores. A debilidade do sistema partidário
é um dado empírico que não podemos refutar,
todavia a responsabilidade por essa fraqueza não
deve ser imputada a alguma idiossincrasia
específica do eleitorado. Não basta dizer que
no Brasil não existem partidos porque o povo
não vota em partidos, na verdade, guardadas as
diferenças de situação, o que podemos ver é que:
o padrão de comportamento do eleitorado
brasileiro nessa dimensão não é muito
diferente daquele que se observa em países cujo
sistema partidário tem uma história muito mais
longa. (...) Se neste país os partidos são frágeis,
as causas devem ser buscadas em outras searas
(Balbachevsky, 1992, pp 161-162).6
Talvez o elã que impulsiona os mais
mirabolantes projetos de reforma do sistema
político no Brasil e as constantes propostas de
engenharia institucional para o aprimoramento
deste sistema não atentem, em seu excessivo
formalismo, para a dinâmica da realidade política
que viceja sob o presidencialismo e os sistemas
eleitoral e partidário nacionais. Por isto parte
destas propostas se apresenta a alguns analistas
como máscaras do velho liberalismo oligárquico
brasileiro em seu recôndito desejo de regresso
ao passado de exclusão e de cidadania quase
inexistente. Tanto o número de partidos efetivos,
quanto o de candidatos por posto são
compatíveis com a heterogeneidade de interesses
e a densidade eleitoral do País. É aceitável,
contudo, que eleitorados gigantescos optando
entre significativo número de competidores eleva
a imprevisibilidade dos resultados.
Considerando-se ainda que o encontro entre
eleitores e partidos, como fenômeno recente em
nossa história, torna plausível antecipar a
permanência de certa instabilidade no sistema
partidário, em especial no de legendas. Também
tendem a ser oscilantes as taxas de renovação
parlamentar em todos os níveis. Nada disso
indica morbidez da estrutura política brasileira.
Ao contrário, tratam-se de:
sintomas de repulsão ao nosso secular sistema
oligárquico e da compreensível hesitação
sobre os rumos a tomar. Uns pretendem fazer
refluir a competição para canais
oligarquizantes – voto majoritário, exclusão
de partidos –, ou mesmo cortar o fluxo de
conversão (tornando o voto facultativo)
(Santos, 1994, p 64).7
As opiniões até aqui refutadas, não só por
corresponderem a traços arraigados da assim
chamada cultura política brasileira, mas
sobretudo por serem parcial e escandalosamente
verdadeiras, têm mantido sua força na mídia, nas
elites e até mesmo entre alguns estudiosos do
sistema partidário. Talvez se possa atribuir estas
opiniões ao antipartidismo “como norma vigorosa
e assaz enraizada no pensamento político
brasileiro” (Souza, 1976, p 30). Antipartidismo
este que, para uma melhor avaliação do quadro
partidário brasileiro, exige uma análise de seus
antecedentes históricos. Esses antecedentes se
compõem de dois fatores básicos: de um lado,
uma experiência que não incentivava o
fortalecimento de partidos; e de outro, uma
estrutura institucional que também afetou
negativamente o desenvolvimento do sistema
partidário (Kinzo, 1993, p 5).
Tanto do lado da experiência brasileira,
que não incentiva o fortalecimento dos partidos,
quanto da estrutura institucional que cria
obstáculos ao desenvolvimento do sistema
partidário, têm-se fatores inibidores que não
apenas explicam a existência de certos padrões
de comportamento antipartidário arraigados, mas
7
Sobre as conseqüências do fim do voto obrigatório ver Elkins (2000).
Adcontar, Belém, v. 2, nº 1, p. 7-10, maio 2001
também contribuem para a manutenção destes
mesmos padrões negativos que se expressam nos
seguintes traços (Kinzo, 1993, p 5): 1) intensa
desagregação do jogo político-partidário; 2)
excessiva heterogeneidade e fragmentação
interna dos partidos; 3) falta de comprome-
timento programático; 4) escasso compromisso
de uma parcela considerável da elites brasileiras
com as instituições partidárias; 5) facilidade com
que se troca de partido e; 6) desrespeito pela
relação representante-partido-representado. É
necessário, em primeiro lugar, aceitar o fato de
que, para o bem ou para o mal, os partidos no
Brasil existem e devem ser entendidos como
organizações que atuam no mercado de votos e
como agentes que de algum modo interferem no
processo decisório governamental. Finalmente,
é necessário, também, no caso brasileiro, seguir
as regras de como contar o número de
partidos, levando-se em consideração sua
potencialidade de coalizão (Regra nº 1) ou de
chantagem (Regra nº 2). Os que não têm essas
características são irrelevantes e não devem ser
levados em conta, portanto, é enganoso contar
nominalmente todos os partidos de um
determinado sistema; a verdade é que
encontraremos partidos que não fazem diferença:
podem aparecer ou desaparecer sem que sejam
notados (Sartori, 1996, pp 46-47; 1982, pp
145-148, 330-334; Kinzo, 1993, p 1).
6 A RELEVÂNCIA DOS PARTIDOS
NO LEGISLATIVO BRASILEIRO
Quando, a partir de 1985, no início do
primeiro governo civil, o Legislativo brasileiro
adquiriu maior importância com o processo de
democratização, a relevância dos partidos pôde
ser melhor detectada, como já havia ocorrido,
por exemplo, na própria eleição via colégio
eleitoral, que não elegeu Paulo Maluf, o candidato
105
 apoiado oficialmente pelos membros do
Executivo, mas Tancredo Neves, o candidato
articulado por uma ampla coalizão de oposição
moderada ao regime militar. Esta relevância dos
partidos na arena legislativa ganhou naturalmente
maior transparência e efetividade durante o
processo constituinte de 1986 a 1988. Foi
constatado, por exemplo, para este período, uma
maior definição ideológica e programática dos
partidos em sua atuação para elaborar a nova
Carta Constitucional. Embora não seja fácil
vislumbrar uma situação em que o sistema
partidário brasileiro de fato se estabilize e se
consolide, isso não significa que os partidos não
desempenhem um papel importante, como
ocorreu, por exemplo, no processo de transição
democrática e o trabalho por eles desenvolvido
na Assembléia Nacional Constituinte. Apesar das
inúmeras vezes que a composição das bancadas
foi alterada em conseqüência das reformulações
do quadro partidário, a definição de posições
razoavelmente claras, separando os partidos em
questões relevantes pode ser o prenúncio da
formação de clivagens mais duradouras. Não é
demais lembrar, contudo, que a consolidação do
sistema partidário no Brasil, nos termos de
Sartori, só ocorrerá com a confluência de fatores
que permitam a continuidade da experiência
democrática (Kinzo, 1990, p 127).
Após dez anos da promulgação da
Constituição, já realizadas três eleições
presidenciais diretas (1989, 1994, 1998), três
para governadores e deputados (estaduais e
federais, 1990, 1994, 1998), para senadores,
prefeitos e vereadores, da adoção dos institutos
constitucionais de eleições em dois turnos e no
último pleito (1998), do instituto da reeleição,
do equacionamento da crise do impeachment
e renúncia de Collor: os partidos e o Congresso
Nacional, envolvidos na gestão do Plano Real e
nas reformas constitucionais funcionaram
institucionalmente e com relativa regularidade e
8
Carey e Shugart (1998) afirmam que a prática dos decretos do Executivo em si não significa necessariamente que as legislaturas sejam
marginalizadas na produção das políticas.
106
Adcontar, Belém, v. 2, nº 1, p. 7-10, maio 2001
agilidade ao desafio que a crise econômica se
lhes apresentava. O funcionamento do Con-
gresso Nacional, tanto hoje quanto no período
anterior à transição do autoritarismo para
democracia, assim como nas arenas partidária e
eleitoral, apresenta aspectos importantes em
relação ao desenvolvimento dos partidos (Kinzo,
1990; Figueiredo & Limongi, 1995a e 1994).
O Legislativo destacou-se no período inicial da
implantação do regime democrático pela
dinâmica da Assembléia Constituinte, estabele-
cida para definir, na nova Constituição, o pacto
social substantivo e seus procedimentos de
implantação que as negociações da transição
democrática não foram capazes de produzir
(Figueiredo & Limongi, 1995), e isto ocorreu
logo após ter participado das negociações da
passagem para o governo civil que se iniciaria a
partir de março de 1985. A atuação dos parla-
mentares em torno de questões políticas, sociais
e econômicas contribuiu para a identificação de
tendências substantivas definidas e expressas
através de posicionamentos e da formação de
blocos e dissensões partidárias, e possibilitou aos
parlamentares o uso de recursos reais de
representação, através, por exemplo, das práti-
cas de negociação entre interesses conflitantes.
Pôde-se observar por meio da dinâmica
dos trabalhos da Constituinte a presença de
importantes elementos próprios ao funciona-
mento partidário, como níveis importantes de
coesão e de diferenciação programática entre
as agremiações (Kinzo, 1990). Com o marco
constitucional de 1988, a arena congressual foi
alterada pela recuperação de sua capacidade de
intervenção, que lhe fora retirada durante o
regime militar. A despeito da manutenção de um
instrumento em alguns aspectos semelhante ao
decreto-lei que dota a Presidência da República
de poder de agenda sobre o funcionamento do
Legislativo – estamos nos referindo à medida
provisória8 –, a investigação do comportamento
partidário no Congresso a partir da promulgação
da Constituição de 1988, revela uma dinâmica
na qual se definem importantes alterações no
perfil dos partidos, possibilitando seu
fortalecimento. Algumas pesquisas apontam, por
exemplo, que o comportamento partidário no
Congresso vem indicando positivamente a
definição de perfis político-ideológicos mais
consistentes, através inclusive da identificação de
um padrão ideológico de alianças (Figueiredo
& Limongi, 1994). Acreditamos que esta
situação partidária possui uma relevância
específica para o Congresso Nacional, de tal
modo que informa de maneira substantiva o
processo de tomada de decisão e que, portanto,
constitui-se numa característica fundamental para
o entendimento do comportamento partidário no
Congresso Brasileiro.
Não basta detectar esta ação partidária
nas comissões e procedimentos de votação, mas
principalmente na atuação do colégio de líderes
e no poder que eles exercem na condução dos
trabalhos legislativos. A existência constitucional
de um poder de decreto - medida provisória9 -,
além da prerrogativa do Executivo de proposição
legislativa (inclusive em matéria constitucional),
e a possibilidade de veto presidencial cuja
revogação pelo Legislativo exige quorum
qualificado de três quintos, fazem com que a
principal especificidade do caso brasileiro,
comparando-se com os EUA, resida no poder
muito maior que o Executivo detém no Brasil,
na sua produção jurídica, que pode passar ao
largo do Legislativo e o torna ator decisivo na
troca de votos. Enquanto no Brasil os trabalhos
legislativos são centralizados e ancorados na
ação dos partidos, nos Estados Unidos, eles são
descentralizados e estruturados a partir das
comissões e da ação individual dos parlamentares
(Figueiredo & Limongi, 1997).
9
Constituição Federal Art. 22. Sobre o poder executivo de decreto veja Carey e Shugart (1998).
10
Os dados de Marcos Melo mostraram, todavia, que no caso da Previdência, os resultados das votações abalaram estas convicções
sobre sua previsibilidade e a disciplina partidária (Melo, 1997a).
Adcontar, Belém, v. 2, nº 1, p. 7-10, maio 2001
Os principais estudos sobre o tema, no
entanto, concluem que os efeitos esperados da
legislação eleitoral e da forma de governo sobre
as relações entre os poderes Executivo e
Legislativo e sobre o comportamento dos
parlamentares no Brasil não são respaldados
empiricamente (Figueiredo & Limongi, 1995a).
Não foi encontrada indisciplina partidária e
tampouco um Congresso que agisse como um
ator com poder de veto (veto player). Os dados
analisados mostram fortemente a preponderância
do Executivo sobre um Congresso que se dispõe
a cooperar e vota de maneira disciplinada de tal
modo que “em média, 86% do plenário vota de
acordo com a orientação de seu líder, taxa
suficiente para predizer com acerto 90% das
votações nominais” (Figueiredo & Limongi,
1997, p 1).10
7 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Os estudos sobre os legislativos estaduais
têm se caracterizado por adotar basicamente três
perspectivas que privilegiam: 1) o
“ultrapresidencialismo” estadual marcando a
relação entre Executivo e Legislativo como um
dos componentes do federalismo brasileiro
(Abrucio; Teixeira & Costa, 2000); 2) ou os
aspectos endógenos do funcionamento e
organização do Legislativo (Santos, 1998); 3)
ou, sob forte influência da abordagem
informacional, num modelo em que as
Assembléias Legislativas são compreendidas
como um conjunto complexo de resultantes de
constrangimentos dos sistemas eleitorais e
partidários, mudanças, regras, estrutura e
funcionamento institucionais (Anastasia, 2000).
Um primeiro passo para avançar nesta
direção seria a adoção de estudos comparativos
107
 entre as diversas assembléias estaduais do País,
ou ao menos de uma região. Tal procedimento
permitiria ressaltar características típicas de
como esses subsistemas se diferenciam do
sistema nacional.11 Se acrescentarmos a estas
singularidades das ALEs o contexto de uma
região como a Amazônia, estaremos desenhando
instituições legislativas obrigadas a processar
produtos decorrentes de estruturas
socioeconômicas e sistemas políticos fortemente
marcados por fatores econômicos e societais
resultantes das características de graus de
desenvolvimento (econômico, social e político)
amplamente insatisfatório, tanto para as
expectativas e demandas das populações locais
quanto para os padrões de desenvolvimento
nacional.
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11
Pereira (2000) realiza um estudo comparativo entre as regras, procedimentos, mecanismos, formas de organização etc. que as
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108
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