COMPRAS GOVERNAMENTAIS: MAPEAMENTO PRELIMINAR DE ESTUDOS NA

ÁREA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DAS PRINCIPAIS QUESTÕES DE

PESQUISA.
Autoria: Luiz Claudio Marques Campos

Resumo: o objetivo deste trabalho é analisar como as literaturas estrangeira e brasileira têm
estudado o tema “compras governamentais”, compará-las em especial quanto as “perguntas de
pesquisa” colocadas e metodologias de pesquisa utilizadas, e caracterizar a temática enquanto um
importante tema de pesquisa dentro do campo da administração pública. Foram pesquisados
artigos no site JSTOR e nos periódicos nacionais mais voltados à área de administração pública,
além de anais de encontros como ENANPAD e CLAD. A partir desta comparação, apontamos
algumas limitações ainda existentes na literatura nacional, como baixa utilização da literatura
estrangeira mais recente, predomínio do uso de metodologias pouco elaboradas e prevalência de
produção acadêmica mais prescritiva do que analítica, mais dirigida para questões práticas do que
para o desenvolvimento teórico-empírico da disciplina. Por fim, apontamos novas questões ainda
não enfrentadas por este campo de pesquisa, tendo como pano de fundo uma reflexão sobre a
administração pública como campo de estudos e pesquisas e da interface entre a necessidade de
um status “científico” e ao mesmo tempo de um caráter prático.

Na administração pública, a área e as regras para contratação de bens e serviços possuem

importância estratégica para o alcance dos objetivos estabelecidos nas várias políticas públicas.
Afinal, são comprados produtos e serviços que atuam como inputs ao que será produzido pelo
governo e também alguns dos próprios outputs (KELMAN, 2008) “entregues” pelo estado aos
cidadãos (ainda que não diretamente).
Além disso, estão presentes neste tema outras importantes questões: decisões sobre alocação
dos recursos públicos, que refletem a definição das agendas dos governos; os impactos que o estado
pode exercer sobre a economia em seu território a partir de seu poder de compra; a busca por um
melhor gasto dos recursos públicos (o que assume maior dimensão conforme o nível de carga
tributária imposta por determinado governo) e a transparência e controle sobre este gasto.
O fato de um governo decidir pagar por algo a ser fornecido ou providenciado pelo setor
privado (e não por ele próprio) não retira esta questão de sua pauta de problemas, embora altere a
natureza das preocupações (KELMAN, 2008).
Falamos aqui do estabelecimento de relações contratuais, o que demandaria do governo a
realização (bem feita) de ao menos três tarefas: desenvolver uma estratégia negocial adequada,
especificando as necessidades e escolhendo um instrumento contratual adequado, fazer a seleção
dos melhores fornecedores e após, realizar a gestão dos contratos celebrados (KELMAN, 2008).
Na medida em que o estado amplia suas relações com terceiros, mais importante se torna a
boa elaboração e gestão de contratos envolvendo o fornecimento de bens e serviçosi, como
condição para seu sucesso e atingimento de sua missão. Em alguns casos, a capacidade de
gerenciar estes contratos poderia ser apontada como a competência central de determinado órgão
público! (KELMAN, 2008).
Se considerarmos as propostas trazidas pelo New Public Management (NPM) e em
particular, as propostas de Reforma do Estado no Brasil a partir do Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado (PDRAE), a questão de compras governamentais também se mostra
relevante, na medida em que recomendam que o estado mantenha para si apenas as funções
consideradas próprias e indelegáveis, repassando a terceiros (mercado e terceiro setor) a gestão
de atividades não exclusivas e de caráter econômico. Assim, a realização de “compras

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governamentais” (em sentido lato, considerando tanto a compra de bens como a terceirização de
serviços e ainda a celebração de parcerias para transferência das atividades não exclusivas do
estado) poderia ser considerada uma das funções típicas do núcleo estratégico do governo.
Considerando ainda os princípios norteadores da Administração Pública inscritos no artigo
37 da Constituição Federal (como legalidade, impessoalidade, eficiência, moralidade, entre
outros) e o próprio princípio da obrigatoriedade da licitação, este é um tema que está presente de
forma explícita no cotidiano da administração pública.
Para Gaetani (2005, p.59), apesar das regras de licitação e contratação serem uma das
grandes áreas de qualquer política de gestão pública, o setor de procurement tem se constituído
em uma das áreas mais críticas da administração pública, dados “os graves déficits de capacidade
do governo na operacionalização de compras, celebração de contratos, geração de ganhos de
eficiência e adoção de praticas transparentes de controle social do gasto público”.
São comuns na literatura jurídica e de administração pública, e mesmo junto aos gestores
públicos, percepções e diagnósticos que mencionam excesso de formalismo e de
uniformidade de procedimentos da Lei Geral de Licitações - nº. 8.666/93 (PINTO, s.d;
RODRIGUES e OLIVEIRA, 2002), demora excessiva na realização dos processos de
compra, dúvidas sobre a eficácia da forma de controle burocrática (RODRIGUES e
OLIVEIRA, 2002), bem como deficiências profissionais, práticas e teóricas dos
servidores que a operam, e interpretação rígida e formal da Lei pelo Poder Judiciário e
pelas assessorias jurídicas dos órgãos públicos (TORRES, 2007; LUNNETA, 2007) .
Somado a isso, já se tornou notícia corriqueira na imprensa e nas ações de fiscalização de
órgãos governamentais de controle, como Tribunais de Contas e Polícia Federal, a constatação de
esquemas de corrupção e conflitos de interesse na realização de licitações e contratações, com
conseqüente prejuízo na prestação de serviços públicos e menor eficiência do gasto público.
As tensões existentes entre os defensores de diferentes formas de atuação e tamanho do
estado têm na questão de compras um bom local para embates ideológicos: desde as
terceirizações criticadas pro sindicatos de servidores públicos e políticos mais alinhados à
esquerda, até a questão da capacidade de controle governamental, não sendo rara a idéia presente
no senso comum e na mídia de que governos “dormem no ponto” e não “tomam conta da loja”,
permitindo que os contratados façam o que quiserem. Nas palavras de Kelman (2008, p. 02) “este
é um mundo de custos superiores aos previstos e de fracassos no desempenho”.
Tanto Kelman (2008) quanto Gaetani (2005) apontam o caráter estratégico da área de
compras, mostram como o tema vem relativamente sendo negligenciado dentro dos próprios
governos e como não pode mais ser entendido apenas como uma “função administrativa
secundária”, devendo, ao contrário, receber atenção do topo da liderança governamental e ser
uma das principais competências nas carreiras de executivos públicos. Kelman vai mais longe
ainda, ao defender que os responsáveis pela gestão contratual sejam “definidores da agenda”
(2008, p.04) para os outros e não apenas exímios executores.
Por este breve panorama, o tema “compras governamentais” parece tornar-se um potencial
objeto de pesquisa para o campo da administração pública e também para gestores e consultores
envolvidos em processos de reforma e melhoria da gestão pública, estando inserido dentro da
“ampla gama de questões que remetem ao conjunto de processos e fatores que operam dentro do
aparato estatal” (PACHECO, 2003, p.12).

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 No Brasil, a esmagadora maioria dos trabalhos que se debruçam sobre este tema são
exclusivamente jurídicos e pensamos que não poderíamos chamá-los propriamente de
“pesquisas”: trata-se de manuais jurídicos que “destrincham” a lei de licitações e suas
modificações posteriores, a exemplo de Di Pietro (2001 e 2007) e Justen Filho (2005a e 2005b)
ou artigos mais curtos que discorrem sobre a interpretação doutrinária e jurisprudencial de leis
relativas ao tema, ou mesmo a explanação de seus aspectos mais técnicos e operacionais, caso de
Rodrigues e Oliveira (2002).
Ainda assim, a partir do destaque e visibilidade da discussão sobre a Reforma do Estado, o
tema vem adquirindo novos contornos. Seja dentro dos governos, onde várias tentativas vem
sendo feitas para melhorar os sistemas de licitações, dando-lhes mais eficiência, agilidade e
transparência, seja na área acadêmica, onde estudos nacionais também apontam para a
disseminação bastante dinâmica de inovações como o pregão eletrônico e a divulgação de
licitações na internet. Além disso, debruçam-se sobre os possíveis impactos das chamadas
transações B2G (business-to-government), como por exemplo, a redução de custos de transação
peculiares ao fornecimento para governos, incremento de competição e do acesso e
fortalecimento da accountability (FERNANDES, 2005, p. 196).
Apesar do diagnóstico critico inicialmente feito, Gaetani (2005) ressalta que a inovação
trazida por novas formas de leilões e a incorporação de novas tecnologias trouxeram
significativos ganhos de eficiência nas transações. ii
Rodrigues e Oliveira (2002) também chamam a atenção para as recentes
inovações nos processos de aquisição do setor público, setor este que estivera por
muito tempo “estacionado” face a legislações desatualizadas e inflexíveis, mas que
começa a dar uma guinada profunda em seus procedimentos a partir de três alterações:
utilização de sistema de registro de preços, criação de nova modalidade de licitação
(pregão) e utilização da internet para a realização de suas compras eletrônicas e
registro de todos os seus processos de aquisição. Podemos ainda citar uma mudança
recente na legislação que buscou estabelecer regras diferenciadas para a participação
de micro e pequenas empresas nos processos de compras governamentais, dando-lhes
alguns incentivos. iii
Por tudo isso, o objetivo deste trabalho é inicialmente, analisar como as literaturas
estrangeira e brasileira têm estudado o tema; quais são as “perguntas de pesquisa” colocadas e
quais as metodologias de pesquisa utilizadas, e após, tentar inserir e caracterizar a temática
“compras governamentais” enquanto um tema de pesquisa dentro do campo da administração
pública. Buscaremos também fazer algumas comparações entre os estudos estrangeiros e os feitos
no Brasil e apontar novas questões ainda não enfrentadas por este campo de pesquisa.

Situando “compras governamentais” enquanto questão de pesquisa no campo da

administração pública:

A partir de pesquisa feita no JSTOR, selecionamos alguns trabalhos que pudessem nos dar
um breve e inicial panorama de como o tema “compras governamentais” vem sendo tratado na

3
literatura internacional.iv Obviamente, esta seleção não tem a pretensão de ser exaustiva, mas sim
de nos dar parâmetros de comparação em relação à literatura nacional mapeada.v
A maioria dos artigos mapeados possui viés econômico e trabalha com modelos estatísticos
na análise dos processos de compra, baseando-se, em maior ou menor medida, na teoria da
agência e suas categorias analíticas, principalmente “assimetria de informação” e “custos de
transação”. Diversas variáveis podem ser inseridas nestes modelos, a partir das várias
possibilidades/modalidades de se fazer uma compra, número de fornecedores envolvidos, tipos de
produtos e serviço, entre outras.
É possível também observar um viés “normativo/propositivo”, pois os estudos são feitos
para mostrar possíveis imperfeições dos modelos e/ou contratos utilizados pelos governos e como
estes podem ser aperfeiçoados. Há ainda um número expressivo de estudos de caso analisando
processos de procurement em setores específicos, especialmente o militar/defesa.
Encontramos um primeiro esforço de construção teórica no trabalho de Baumol (1947), que
busca fazer uma análise teórica da natureza e dos efeitos das compras governamentais. Para ele o
governo compra basicamente por dois motivos: pela necessidade de determinado bem ou serviço
que será essencial no trabalho de suas agências e/ou para influenciar o preços e emprego no
mercado. Ciente de que o governo não é um simples comprador e que a magnitude de suas
compras pode representar um instrumento de controle, o autor entende que o formato ou o tipo de
procedimento adotado pode significar outras intenções que não a compra imediata de
determinado bem ou serviço (mas sim a de causar determinado efeito no mercado). Assim, sua
análise estará voltada para os efeitos que cada modalidade de compras teria sobre o mercado e o
preço do produto/serviço a ser adquirido.
Bajaris e Tadelis (2001) mencionam que o “procurement problem” tem atraído muita
atenção da literatura econômica e que o principal foco tem sido posto no setor público, face à sua
importância para a economia de um pais (nos Estados Unidos, as compras do governo federal,
estados e municípios responderiam por cerca de 10% de todo o PIB do pais).
Reichelstein (1992) tenta mostrar como a teoria da agência pode ser usada no campo de
government contracting para o design de incentivos contratuais. Ele relaciona o uso de diferentes
tipos de contrato (de custo fixo e variável) ao grau de assimetria de informações entre governo e
contratantes, sendo que quanto maior for esse grau, mais relutantes os governos serão em se valer
de contratos de custo fixo.
Ao mesmo tempo, o contratante sempre buscará obter um preço maior na operação, se
valendo da ignorância do governo com relação ao real preço do bem ou serviço. Os contratos de
custo variável podem evitar este problema, mas trazem o risco do chamado cost padding, ou seja,
a introdução de serviços ou adicionais desnecessários, a demandar um custo adicional de
monitoramento por parte do governo e nem sempre sendo detectáveis.
Partindo deste cenário, o autor discute quais incentivos positivos podem ser estabelecidos
para se evitar estes problemas, considerando as dificuldades na determinação de custos, em como
os contratantes constróem e apresentam seus orçamentos e em cálculo de taxas de lucro que
sejam razoáveis ao governo e que não representem penalidade aos contratantes. O autor entende
ser possível “prever” o comportamento dos contratantes a partir dos incentivos formulados pelo
governo, permitindo com isso, que se busquem as melhores performances e orçamentos realistas.
A partir da construção desse referencial teórico e de um modelo estatístico com variáveis
relativas aos vários incentivos, o autor o testou no Departamento de Defesa da Alemanha em dois
projetos-piloto de procurement.
Bajaris e Tadelis (2001) tentam relativizar o modelo geral da assimetria de informações,
apontando outros trabalhos que mostram evidências de que tanto governo quanto fornecedores,
4
na prática enfrentarão incertezas e questões não previstas após a assinatura do contrato. Assim, o
procurement problem seria primariamente uma questão de adaptação ex-post do que de proteção
ex-ante. Questionam também a assunção de que o comprador sempre possua menos informação
do que o vendedor, uma vez que no caso do governo, cabe a ele decidir pelas especificações do
bem ou serviço a ser adquirido.
Kelman (2008) também cita estudos mostrando a dificuldade de estimativas prévias em
projetos complexos envolvendo muitas etapas, tarefas complexas e inusitadas e incertezas
tecnológicas, sendo que a diferença de custos entre o estimado e o realizado não decorreria
necessariamente de negligência ou corrupção, e que este mesmo padrão é observado no setor
privado. O autor questiona ainda a suposta capacidade das contratadas em “explorar governos
negligentes” (a partir da análise do indicador “retorno sobre patrimônio/faturamento” e de sua
magnitude em alguns setores da economia que têm o governo como comprador e pela
constatação da existência de grandes estruturas de gerenciamento de contratos no setor público).
Burguet e Koo Che (2004) constróem modelos de procurement e analisam como a
introdução da variável “corrupção” afeta sua eficiência, grau de competitividade e a trajetória dos
atores envolvidos. Buscam também conceber alternativas das quais os governos podem ser valer
para limitar seus efeitos adversos. Os autores chamam a atenção para variáveis que dificultam
uma avaliação imparcial das propostas em um processo de compras, como por exemplo, quando
os bens e serviços envolvem novas tecnologias ou ao há parâmetros standard.
Um segundo grupo de artigos mapeados se mostrou mais voltado ao campo da
administração pública. A pesquisa de Susan MacManus gerou o livro Doing Business with
Government e parece colocar um quadro bem diferente das premissas da teoria da agência.
Segundo resenha de Stein (1993), os dados coletados junto a empresas privadas mostram
frustração e descontentamento com os relatórios “opressivos” do governo, atrasos nos
pagamentos, tratamento diferenciado para empresas pertencentes a pessoas inseridas em grupos
classificados como “minorias”, e pressões para diminuição de preços que baixam as margens de
lucro.
Este trabalho poderia ser útil em explicar quem são os que fazem negócios com o governo e
por que o fazem. Mesmo imaginando que o sistema atual de compras ofereça poucas brechas para
fraudes, ele pode desencorajar a venda ao governo, sendo que os selecionados não seriam
necessariamente os mais capacitados ou os mais eficientes.
Entretanto, Stein faz ressalvas metodológicas ao estudo: apesar da amostra ser
numericamente significativa (3282 empresas), ela foi composta a partir de cadastros de apenas 2
condados, portanto, seus resultados não poderiam ser generalizados para outras regiões do pais.
As respostas de organizações com fins lucrativos e sem fins lucrativos não foram separadas,
assim como as respostas de fornecedores que nunca haviam tido um contrato na pratica (35% da
amostra, e que tenderiam a ter uma visão mais negativa do processo). As respostas também
deveriam ter sido separadas por tipo de bem ou serviço contratado. Outra variável que poderia
influenciar as respostas é o grau de dependência dos recursos governamentais, muito maior no
setor sem fins lucrativos do que na maioria das empresas, que possuem outros clientes.
Ainda assim, o estudo é útil por apresentar o outro lado do processo, a visão das empresas,
trazendo subsídios importantes para gestores públicos visando a melhoria dos processos de
compras. Por fim, o livro mostra a necessidade de inovações também nesta área, e não apenas nas
áreas de recursos humanos e orçamento.
Celec et al (2000) discutem a utilização de incentivos diferenciados às chamadas minority-
and women-owned businesses nos processos de compras governamentais, como forma de nivelar
suas oportunidades de acesso. São discutidas as dificuldades para o administrador público em,
5
primeiramente, identificar uma real situação de desigualdade ou discriminação por raça e/ou
gênero (sendo necessário a realização do chamado disparity study), o que justificaria este tipo de
programa e após, desenhar este programa de forma a combater especifica e tão somente a
disparidade identificada.
As observações de Kelman (2008) também trazem aspectos deste tema na literatura
estrangeira mais voltados ao campo da administração pública: ele relembra que entre as propostas
trazidas na onda de “reinventar o governo” nos anos 90, estava a linha de frente do processo de
compras públicas – com relação ao estabelecimento de requisitos, estruturação de um acordo
geral do negócio e seleção dos fornecedores certos. Os desafios identificados por estes teóricos e
práticos estavam inicialmente nos desafios do desenho institucional relativos a normas e critérios.
No entanto, não se prestou atenção na parte pós-assinatura dos contratos.
Kelman também menciona estudos de caso que mostram a existência do que chama de
“estigma administrativo”, motivo de desprestígio de funções administrativas nas quais a função
compras se insere, levando inclusive a que a função seja delegada a funcionários de baixo
desempenho.
Por fim, citamos outro conjunto de artigos que buscarão estabelecer medidas e padrões de
performance para a gestão e avaliação das áreas de compras governamentais (Kestenbaum and
Straight, 1995).

Análise da literatura nacional sobre compras governamentais:

Neste capítulo buscaremos descrever como a literatura nacional tem trabalhado o tema
“compras governamentais” e quais as principais “questões de pesquisa”. Nosso mapeamento se
voltou para as publicações mais diretamente relacionadas ao campo da administração pública no
Brasil: Anais dos encontros da ANPAD e CLAD, Revista do Serviço Público e Revista de
Administração Pública e ainda publicações mais recentes de instituições ou governos também
voltados aos temas de gestão pública, como Fundap (2005) e Vilhena et al (2006).
Diferentemente da literatura estrangeira mapeada, a grande maioria dos trabalhos nacionais
se insere em uma linha que estuda os resultados e impactos da introdução de novas tecnologias
nos procedimentos governamentais de compras. Ao focar no setor público, buscam avaliar as
“transformações na administração pública em conexão com os projetos de governo eletrônico”
(FERNANDES, 2005, p. 195).
Cardoso (2004) mostra os resultados da utilização da BEC – Bolsa Eletrônica de Compras
no governo de São Paulo, cujo orçamento anual é de 4,3 bilhões para materiais e serviços e o site
da BEC já publica uma lista de mais de 8.500 itens, para os quais cerca de 5.500 fornecedores já
venderam.
Trata-se de um estudo de caráter exploratório, qualitativo e com componentes de uma
avaliação. A partir de um questionário padrão enviado a órgãos públicos e fornecedores que
utilizam a BEC, buscou-se avaliar se ela melhorou o relacionamento do estado com seus
fornecedores, se sua utilização está bem assimilada, se melhorou as condições de trabalho dos
operadores e se houve benefícios operacionais quanto a prazos, custos, qualidade, etc.
Segundo este autor, no caso de compras, as propostas trazidas pelo governo eletrônico
permitiram profunda reformulação nos métodos pelos quais o Estado compra bens e serviços,
ampliação do numero de fornecedores e realização de licitações on-line, com oferecimento de
condições mais vantajosas e permitindo maior controle e transparência.
Os resultados apresentados mostram que a sistemática da BEC resultou em maior rapidez,
transparência, economia e qualidade dos produtos e serviços adquiridos (em que pese o autor não
6
apresentar dados quantitativos que corroborem a hipótese); os dados também apontam que ainda
há dificuldades na operação, face às limitações técnicas ou falta de maior especificação dos
materiais a serem adquiridos, e também preocupação dos gestores com a qualidade do material
entregue pelas empresas vencedoras. Aponta-se ainda a preocupação coma centralização de
informações sobre sua utilização em alguns poucos funcionários, dificultando a disseminação do
conhecimento e dos benefícios da BEC.
Em linha semelhante, o trabalho de Fernandes (2005) analisa as transformações na gestão
de compras no governo federal a partir da análise do desenvolvimento e da trajetória do Sistema
Integrado de Administração de Serviços Gerais (Siasg) e seu portal Comprasnet, responsável pelo
processamento das contratações no governo federal e que envolve recursos de cerca de R$ 15
bilhões, interligando mais de 2 mil órgãos compradores e com cerca de 212 mil fornecedores
cadastrados.
O autor chama atenção para algumas “variáveis” que afetam o delineamento dos sistemas
de compras eletrônicas: características organizacionais da administração pública brasileira e o
aparato jurídico-legal. Menciona estudos que buscaram estabelecer parâmetros de análise e
mensurar possíveis impactos destes projetos sobre a estrutura organizacional e sobre a gestão no
setor público.
Neste caso, o parâmetro de avaliação é a “intensidade da transformação associada com a
informatização”. Ou seja, no caso de compras eletrônicas, os parâmetros seriam:

• amplitude do sistema com relação às etapas e funções que constituem o processo de

compras
• conveniência e a segurança do acesso aos serviços e às funções pelos fornecedores e
gerentes públicos (NOIE, 2000, apud FERNANDES, 2005, p. 200).

Considera-se também a inserção destes sistemas no fragmentado ambiente da administração

pública e seu grau de consolidação enquanto sistema único e obrigatório de processamento de
compras. Para o estudo em questão, o autor se valeu de três variáveis para direcionar a coleta de
dados:

• abrangência em relação ao processo de compras,

• inserção nos órgãos enquanto sistema único de compras
• transformação de processos e estruturas.

As conclusões apresentadas apontam para um estágio de maturidade e desenvolvimento do

Siasg/Comprasnet, qualificado como um sistema consolidado, embora com abrangência ainda
limitada, pois o sistema ainda não abarca todo o ciclo de compras (por exemplo, a
requisição/aprovação da compra e preparação das licitações ainda são manuais e pulverizada nos
diversos órgãos). Ainda, o grau de inserção dos procedimentos eletrônicos (pregão e cotação) é
maior do que os demais formatos de compras previstos na lei de licitações, para os quais o
sistema não oferece todas as possíveis funcionalidades.
As funcionalidades já existentes se referem à consulta e definição de preço de referência, e
reserva de dotação orçamentária, com interface junto a dois outros sistemas (Sistema de Preços
Praticados – Sispp e Sistema de Minuta de Empenho-SISME) e divulgação, com envio
automático dos documentos a serem publicados na internet e imprensa nacional.

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 Na categoria inserção, o autor mostra que todos os processos de compras passaram a
transitar pelo SIAG, consolidando sua condição de sistema uso de uso obrigatório, o que ocorreu
não sem um esforço do governo em garantir o uso dos diversos sistemas complementares, como
SICAF e os sistemas de catálogos de materiais e serviços.
Garcia (2007) fez uma pesquisa junto aos gestores de catorze regionais administrativas da
Secretaria da Fazenda para avaliar alguns aspectos da sistemática das Licitações Públicas atuais
utilizadas no âmbito do Estado de São Paulo, mais especificamente a Bolsa Eletrônica de
Compras – BEC e o Pregão Presencial, como parte de um processo de aquisição e ou contratação
de bens e serviços visto sob a ótica do executor dos procedimentos.
A partir do questionário aplicado, alguns dos principais elementos apontados estão
relacionados:

• às dificuldades na descrição do objeto da licitação, no tocante aos itens cadastrados;

• ao resguardo da qualidade das aquisições e contratações vinculado a outros segmentos
envolvidos, desde as empresas participantes até o recepção do material e a clareza das
especificações;
• a garantia de maior economicidade é evidente, mas ela pode existir também como
resultado da supervalorização do preço estimado, na composição do preço de mercado,
utilizado como referencial, no início do certame;
• a unanimidade em elencar vantagens, não elimina a existência de desvantagens, ou seja,
embora todos indiquem as vantagens de forma categórica, ainda existem desvantagens a
serem consideradas como dificuldades nesses novos formatos de licitar.

A autora busca alguma soluções. Por exemplo, a revisão do cadastramento de materiais,

contemplando já no ato de inscrição da empresa para fornecimento na BEC a vinculação do
produto que ela está apta a oferecer, independente de marca, mas identificando suas
características, devidamente homologadas, com a apresentação e conseqüente atualização de
laudos, análises, preços e outras informações que se fizerem necessárias à garantia da agilidade e
eficiência das compras públicas. Neste cadastramento da empresa seria importante haver uma
integração no sistema, capaz de bloquear a participação de fornecedores que estivessem
irregulares com a documentação pertinente (atualmente, o edital obriga que se aguarde o prazo
para regularização, atrasando o processo de aquisição). A autora ainda menciona as dificuldades
que a administração pública tem em aplicar sanções a empresas licitantes que violam as regras do
certame, prejudicando o planejamento dos órgãos.
Para Izaac Filho e Biderman (2005) a criação da Bolsa Eletrônica de Compras transformou
os tradicionais processos licitatórios em dinâmicos leilões entre fornecedores que competem
simultaneamente, sem limitações geográficas, pela venda ao menor preço. Segundo estes autores,
a BEC/SP gerou uma redução média de cerca de 20% nas compras do governo, justificando que
essa economia se deu em virtude de dois componentes: o processo de compra através do leilão
inglês reverso e a ampliação da participação de fornecedores, em virtude da utilização do meio
eletrônico.
O contexto geral do artigo é o processo de modernização gerencial da administração
pública no Brasil e da importância de uma política de compras estruturada e eficiente. Os autores
descrevem o processo de implantação da BEC e ressaltam o contexto de crise fiscal no estado de
São Paulo, a necessidade de monitorar gastos, conseguir mais eficiência e aumentar a arrecadação
tributaria. Adotam como referencial teórico a teoria geral dos leilões, ou seja, as diferenças

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teóricas observáveis entre um leilão tradicional e um virtual (como por exemplo, diferenças no
numero de propostas recebidas e variação nos custos de realização do procedimento), em um viés
nitidamente econômico, o que se coaduna com o objetivo do artigo, que é justamente demonstrar
e medir o efetivo impacto financeiro nas compras do governo do estado a partir da utilização da
BEC.
No contexto do choque de Gestão no estado de Minas Gerais, Santa et al (2006) relacionam
as medidas para um gerenciamento mais eficiente das atividades de compras como decorrência da
necessidade de equilíbrio fiscal e de maior controle dos gastos públicos e do orçamento
disponível. Uma outra preocupação pontuada é busca de melhoria da qualidade de materiais e
serviços adquiridos.
O artigo detalha mudanças na estrutura organizacional (como fusões de diretorias de
compras, finanças e planejamento em cada órgão e novas definições sobre
descentralização/centralização de responsabilidades) e outras medidas como padronização de
especificações, obrigatoriedade na utilização do sistema unificado de aquisições, interpretações
uniforme da legislação, consolidação de bases cadastrais de fornecedores e intensificação do uso
do pregão, que proporcionaram estas mudanças. Um importante aspecto que o artigo foca é a
preocupação com a fase pós seleção dos fornecedores. Em especial, a questão do recebimento dos
materiais, havendo um diagnóstico de distanciamento entre os setores financeiro e do responsável
pelo recebimento dos bens, buscando-se medidas para reduzir a assimetria informacional entre
estas duas partes do ciclo.
Por fim, o artigo mostra as economias obtidas a partir da obrigatoriedade de uso do pregão
(nos casos de bens e serviços comuns) e de um banco de melhores preços e a agilidade a partir da
adoção da cotação eletrônica (nos casos de dispensa de licitação) e medidas adotadas para
melhoria do processo, como capacitação de servidores e fornecedores para uso das novas
modalidades de compras e utilização do sistema integrado de aquisições. Ainda, relaciona a
concessão de incentivos a micro e pequenas empresas e a empresas estabelecidas no estado que
contratem com o governo (isenção do ICMS).
Ainda nesta linha, o trabalho mais recente mapeado foi o de Nunes et al (2007), que
buscaram avaliar quais as vantagens e desvantagens do pregão eletrônico em relação ao
presencial, tendo como objeto a Fundação Nacional de Saúde da Paraíba. O questionário utilizado
elencou como critérios para a avaliação pretendida entre os dois sistemas: vantagens e
desvantagens competitivas e para o leiloeiro; economia de preço dos bens/serviços adquiridos;
economia nos custos da realização do pregão; prazos de fornecimento e treinamento/capacitação
do pregoeiro e equipe.
A principal vantagem do pregão foi a possibilidade de se exigir amostras dos produtos e o
contato oral com os licitantes para esclarecer dúvidas. Ainda, permite maior acesso de licitantes,
dado que nem todos se utilizam do meio eletrônico para venda de seus produtos. O pregão
eletrônico, potencialmente permite a reunião de um numero maior de propostas e economia de
recursos, que podem ser utilizados em outras necessidades do órgão. As vantagens também foram
a de simplificação e agilidade no procedimento. Por fim, um importante ponto levantado é a falta
de capacitação suficiente e de planejamento da demanda, o que pode ser uma ameaça efetiva aos
ganhos trazidos pela nova tecnologia.
Ainda, sob um enfoque mais institucional, os trabalhos de Fernandes (2005) e Talero
(2001) chamam a atenção para a necessidade de diminuir a regulamentação excessiva dos
processos de compras na administração pública, considerando que grande parte dos produtos são
padronizados, e seus procedimentos de aquisição poderiam, portanto, ser simplificados.

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 Por fim, abriu-se um recente capítulo no tema “Compras governamentais”, a partir das
questões de sustentabilidade ambiental. Artigos como os de D’Amico (2007) e Vilhena (2007)
mostram como as administração públicas têm estabelecido critérios socioambientais a serem
observados nas descrições de bens e serviços a serem adquiridos e do potencial indutor que o estado,
enquanto grande comprador, pode ter na construção de padrões mais sustentáveis de consumo e
desenvolvimento econômico.

Considerações Finais: entre o “analítico” e o “how to do”:

Gostaríamos de iniciar este capítulo retomando os trabalhos de Linn Jr. (1994), March
(1997) e Pacheco (2003) sobre a administração pública como campo de estudos e pesquisas, da
interface entre a necessidade de um status “científico” e ao mesmo tempo de seu caráter pratico e
difusor das “boas práticas de gestão” e ainda das interfaces entre as matrizes teóricas vindas da
administração, economia, teoria das organizações e teoria democrática/ciência política.
A análise dos artigos acima mostrada é esclarecedora e pode ser um exemplo prático do que
Pacheco (2003) aponta como característica do campo da administração pública: o caráter
propositivo de sua produção acadêmica e o debate entre este ser uma possível fragilidade do
ponto de vista científico e ao mesmo tempo ser pertinente, e inerente face ao objeto de estudo ser
predominantemente aplicado.
Os trabalhos nacionais analisados parecem estar muito mais focados na linha de “princípios
e técnicas administrativas” com forte referencial à administração e ao direito. Isso porque apenas
Neder e Biderman (2005) se valem de uma teoria bem desenvolvida e de uma metodologia mais
detalhada e demonstrada para análise de um caso de compras governamentais. Os demais
trabalhos apenas contextualizaram a questão da reforma do Estado, a introdução das novas
tecnologias de governo eletrônico, caracterizaram o arcabouço jurídico que rege a área de
compras e pontuaram a necessidade de melhoria de seus processos.
Nas palavras de March (1997), os estudos mostrados parecem ser exemplos do tipo de
pesquisa em administração pública sobre detalhes concretos de programas específicos e agências,
mas cuja contribuição à elaboração de teoria organizacional e teoria democrática é notavelmente
menor. Neste caso, dir-se-ia inexistente.
Os estudos encontrados também parecem se adequar ao diagnóstico mais pessimista
realizado por Machado-da-Silva, Amboni e Cunha (1989 apud PACHECO, 2003) mostrando
“fragilidades dos trabalhos na área de administração pública”, como por exemplo:

ƒ A ocorrência de baixa utilização da literatura estrangeira mais recente;

ƒ O predomínio do uso de metodologias pouco elaboradas ou pouco
adequadas aos objetivos do estudo;
ƒ A prevalência de produção acadêmica mais prescritiva do que analítica,
mais dirigida para questões práticas do que para o desenvolvimento teórico-empírico
da disciplina.

Antes de avançar, é importante pontuar o esclarecimento feito por Pacheco (2003, p. 05),
que entende que o caráter propostivo não é necessariamente incompatível com o caráter
científico do campo da administração pública. O que sim, se revela incompatível seria a
insuficiência metodológica, ou seja, fazer proposições “a partir do senso comum ou
exclusivamente da visão pessoal, sem exploração de lógicas explicativas e conseqüências ou
impactos das propostas”.

10
 Assim, em que pese o caráter propositivo presente em todos os artigos nacionais, não
podemos deixar de reconhecer o esforço de produção de dados e de relacionar este caráter
propositivo a uma verificação empírica (ainda que esta possa ser melhorada e ter um referencial
teórico bem definido) e o seu potencial de “de fornecer diretrizes (...) à ação social do Estado e de
sua burocracia” (CAVALCANTI, 1984, apud PACHECO 2003, p. 02).
O que nos parece necessário é melhor explicitar o referencial teórico utilizado, como nos
trabalhos estrangeiros citados, alem de ampliar a interface com outras ciências como a ciência
política, sociologia e economia, que possuem referenciais teóricos que podem ser utilizados em
estudos sobre este tema.
Ainda, ampliar os estudos a partir de uma variável mais organizacional, que tenha a
organização como objeto de análise e não apenas os procedimentos e técnicas implantadas. Aqui
a diferença entre o texto de Kelman (2008) e dos autores nacionais fica evidente. A abordagem de
Kelman (2008) parece estar muito mais associada à definição de competências aos responsáveis
pela área de compras e questões organizacionais e de recursos humanos decorrentes desta função,
enquanto os estudos nacionais se focam “apenas” nos impactos trazidos à área de compras pelas
novas tecnologias de governo eletrônico (o que acaba se tornando um “monotema” dentro de uma
problemática que oferece tantas possibilidades de pesquisa, como demonstrado).
Mesmo os artigos na área de compras sustentáveis analisados se assemelham mais a
relatórios de implantação de projetos, não possuindo propriamente uma “questão de pesquisa”.
A partir da experiência internacional, existiria um amplo campo de estudos dentro deste
tema, abordando-se problemáticas de pesquisa como as citadas abaixo:

• percepções das empresas sobre o estado enquanto comprador;

• percepções e motivação de técnicos e dirigentes que trabalham nesta área por
exemplo, sobre accountability;
• estudos de caso sobre cooptação e conflito de interesses das burocracias que
trabalham com compras a partir de estudos de caso (por exemplo a licitação para o
SIVAM – sistema de Vigilância da Amazônia e os últimos escândalos de corrupção no
governo federal como a Operação Vampiro e a Operação Sanguessuga, que se
estruturaram a partir de fraudes em licitações);
• pesquisa e criação de indicadores de performance;
• monitoramento de todo o ciclo de compras e não apenas da fase da licitação
propriamente (pensamos que seria muito interessante mapear todo o ciclo e, a partir da
comparação de vários ciclos entre diferentes agências, verificar quais os eventuais
gargalos que diminuem a eficiência do processo e quais as possíveis soluções);
• eficácia e limitações das instituições em coibir a corrupção;
• capacidade do núcleo estratégico em realizar gestão de contratos;
• avaliação da atuação das comissões de licitações;
• gestão de compras enquanto “carreira” e competências necessárias;
• avaliação dos processos de terceirização de serviços;
• estudos sobre interfaces horizontais entre contratadas e usuários finais de serviços
e interfaces verticais com níveis mais altos da organização e ambiente externo (Kelman,
2008);
• estudos econômicos sobre o poder de compras dos governos ou sobre a
competitividade das empresas.

11
 Todas estas possibilidades têm a sua disposição importantes referenciais teóricos vindos da
teoria das organizações, teoria política e economia.
Ainda, pensamos que o tema “compras governamentais” pode ser enquadrado como
exemplo de problemática transversal, com potencial capacidade de contribuição na construção de
um campo de questões próprias à administração pública, enriquecendo-o face aos estudos
“setoriais”, atualmente predominantes (PACHECO, 2003).

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12
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13
i
O autor cita como exemplos o Departamento de energia e a Nasa, que gastam respectivamente,
94 e 78% de seus orçamentos com produtos e serviços contratados.
ii
Segundo o site Comprasnet, o Governo Federal teria economizado R$ 3,2 bilhões com o uso do
pregão eletrônico nas aquisições de bens e serviços em 2007, o que equivaleria a uma redução de
16,3% obtida na contratação de R$ 16,5 bilhões por meio dessa modalidade de compra. Os gastos
totais na modalidade pregão (presencial e eletrônico) para compra de bens e serviços comuns
alcançaram no mesmo ano R$ 23,7 bilhões.
iii
Segundo o site Comprasnet, o Governo Federal contratou entre outubro de 2007 e fevereiro de
2008 quase R$ 1,3 bilhão através de licitações realizadas exclusivamente para micro e pequenas
empresas , o que representa 12% dos R$ 10,8 bilhões licitados pela modalidade de pregão
eletrônico no período. Esse seria o resultado da obrigatoriedade de os órgãos federais realizarem
licitações exclusivas para micro e pequenas empresas nas contratações de até R$ 80 mil
determinada em setembro de 2007 pelo Decreto Presidencial 6.204/07. De um total de 18.412
pregões realizados no período, 2.270 contaram unicamente com a participação de fornecedores
desse segmento. Foram mais de 6,3 mil micro e pequenos empresários vencedores de licitações
exclusivas do Governo Federal no valor de até R$ 80 mil.
iv
Pesquisamos no JSTOR a partir de dois verbetes básicos: “procurement” e “governmental”.
v
Assim, deixamos apenas mencionado o site do European Institute of Public Administration, que
traz diversos estudos sobre compras, mas que não foram aqui analisados.
http://www.eipa.eu/en/pages/show/&tid=87

14