PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO

PARA A GESTÃO PÚBLICA

AULA 3

Prof. Milton Almeida

 CONVERSA INICIAL

Indo além da figura de agente público, nesta aula teremos a oportunidade

de conhecer, discutir e, principalmente, refletir acerca de princípios que regem
nossa conduta pessoal.
Quando no exercício de funções governamentais, estas regras e normas,
senão leis, se exigem mais clara e comprovadamente nas ações públicas. São,
além de bases constitucionais como a legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência, demais princípios para a boa convivência humana que
se estabelecem como ética e moralidade a serem estritamente observados no
atual modelo de planejamento estratégico governamental.
É dever de cada o gestor público observá-los ao autenticar seus atos
administrativos sob a luz do controle da sociedade a que serve e sob a égide da
Constituição 1988 (CF-88) com marcos regulatórios decorrentes, norteando
outros princípios da gestão, em que alguns conceitos comumente são
confundidos por leigos, tais como: legitimidade, transparência e
confidencialidade, governança e governabilidade, ética, economicidade, eficácia
e efetividade.

TEMA 1 – CONSTITUIÇÃO 1988 E PRINCÍPIOS DA GESTÃO

Para a história do Planejamento Público no Brasil, a CF-88 representa um

marco: veio consolidar elementos jurídicos, de modernização metodológica e
técnica que possibilitam constituir base para que sejam resolvidos
estrategicamente e legitimamente, onde anteriormente as gestões
administrativas, perante problemas econômicos, políticos e sociais, se
arrastavam há tempos e careciam de diretrizes.
De forma ampla, apontou para a implantação de um sistema composto
por planos e programas setoriais, regionais e nacionais, e leis orçamentárias que
incluíram um plano plurianual de alcance tático-estratégico complementado com
leis periodicamente anuais para diretrizes e orçamentos, viabilizando resultados
mais seguros e equilibrados. Essas leis, denominadas Leis Orçamentárias, de
acordo com a Constituição sistematizam nos órgãos envolvidos o processo
orçamentário e normatizam a forma de elaborar. Seu conjunto é composto pelo
Plano Plurianual (PPA), pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e pela Lei

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 Orçamentária Anual (LOA), cujas definições e detalhes estudaremos na aula
subsequente.
Por enquanto importa essa forma de sistematização e segurança ao
relacionar o planejamento ao orçamento de forma programada e compatível,
resultando no aumento da qualidade dos planos estratégicos. Segurança
econômica inclusive reforçada por um princípio também adotado na CF-88 que
visa evitar que despesas correntes sejam custeadas por meio de dívidas
contraídas por financiamentos, empréstimos e títulos emitidos; princípio este
denominado Regra de Ouro.
No artigo 37 da Constituição Federal do Brasil também estão expostos os
princípios que regem a Administração Pública, definindo as atribuições
constitucionais a serem seguidas bem como base para o sistema jurídico
concernente. No corpo do texto são proferidos os princípios expressos da
legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficiência, havendo outras
leis infraconstitucionais que dispõem outros princípios e implícitos. São fatores
que diferenciam a gestão pública da privada, os quais resumidamente
conceituamos a seguir.

 Princípio da legalidade: Determina que o agente público possa

fazer apenas o que a lei permite, diferentemente do setor privado
em que se pode fazer aquilo que não seja proibido por lei.
 Princípio da impessoalidade: Dispõe que, como agente público, os
atos praticados não são pessoais, mas, sim, atribuídos à instituição
em que atua, que possuindo interesse coletivo, deva ser impessoal
também quanto a compras e contratações (por licitações).
 Princípio da moralidade: Está relacionado à moral jurídica que
determina ética em quaisquer atos administrativos, optando
sempre pelo certo perante o errado.
 Princípio da publicidade: Estabelece que todos atos praticados
devem se divulgar amplamente, por meio de publicação em diários
oficiais, mídias sociais, jornais, editais, avisos de licitação, etc., a
não ser que haja cláusula de confidencialidade atendendo a
requisitos de exceção.
 Princípio da eficiência: É a busca do melhor desempenho pelo
agente público na sua capacidade administrativa para desenvolver
ações corretamente, com presteza, perfeição e rendimento
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 funcional de custo x benefício que vise a melhoria da comunidade
em atingimento tanto qualitativo quanto quantitativo.

Sob esses aspectos e de forma geral, a partir da Constituição e das

aprovações no Legislativo, todos os governos são obrigados a planejar as
próprias diretrizes e definir as prioridades para seus objetivos e metas a médio
e longo prazo, elaborando planos, programas e projetos.
Assim, podemos considerar que a Constituição mudou a forma de o
governo se relacionar não só dentro de seus órgãos componentes, mas
principalmente com a sociedade, resgatando direitos e criando ferramentas de
forma inclusiva para o público e os gestores, levando em consideração as
demandas e os problemas a serem abordados.
De acordo com Jackson (2018), houve avanços decorrentes disso e muita
evolução neste sentido, mas a falta de algumas regulamentações leva a ajustes
de acordo com a interpretação ou o entendimento de diferentes governos e
políticas públicas. Ademais, há que se adotar outras padronizações e melhorias
nas estruturas administrativas para que esses dispositivos constitucionais e
outras intenções da sua promulgação venham a ser ferramentas que apontem
um norte que nos leve à condição almejada e merecida para o cidadão brasileiro,
com o apoio do planejamento estratégico.

TEMA 2 – LEGALIDADE E LEGITIMIDADE; GOVERNANÇA

2.1 Outros princípios da Administração Pública

Tendo novamente como referência a base constitucional, considerando o

artigo 70, temos a abordagem de outros princípios, além dos cinco vistos
anteriormente. Relacionando ao já citado princípio da legalidade, versa acerca
dos princípios da economicidade e da legitimidade. Como veremos no próximo
tema, mais concernente com eficiência, eficácia e efetividade, a economicidade
se refere ao menor preço de aquisição ou custo de contratação, basicamente em
comparação com a média usual, mas considerando ainda razoabilidade,
proporcionalidade, finalidade e adequabilidade, ou seja, menor não em termo
absoluto e nem sempre o menor possível, de clara compreensão.
No entanto, o outro princípio, o da legitimidade (por vezes confundido com
o da legalidade), nos remete a avaliações distintas ao se aplicar atos de
Administração Pública, em que legalidade difere de legitimidade. Enquanto a
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 primeira está vinculada à ordem jurídica e de seus instrumentos fundamentais,
como leis, normas e resoluções, a legitimidade se relaciona aos reais interesses
da sociedade.
Ela tem base, entre outros aspectos, na análise da missão da instituição
pública e nos demais princípios, verificando se estão adequados aos atos
administrativos que se pretendem implementar, ou mesmo nos critérios para
ranquear na gestão de prioridades e adequação às diretrizes que norteiam as
demais decisões, em favor ao bem público. Isto é, vai buscar sentidos reais,
diferentemente das situações hipotéticas dos ordenamentos das leis que
buscam ocasiões em que devem se encaixar, sejam oportunidades ou
demandas.
É importante salientar que nem todos princípios da administração ideal
são jurídicos, mas se legítimos são mais concernentes ao âmago do ato em si
do que originários das leis, embora nunca contraponham a legalidade. Cada ato
administrativo se submete à fiscalização legal, pois todos devem estar em
conformidade com o que a legalidade exige formalmente. Mais do que isso,
fiscaliza e controla posteriormente se atende aos requisitos legais de como se
deva constituir, registrar e documentar.
Outras dualidades podem ser elencadas, contrapondo a questão da
legalidade e legitimidade nesta ordem, como relacionados a seguir, entre outros:

 normas jurídicas X princípios políticos

 fundamentos jurídicos X convicções ideológicas
 formalidade e tecnicidade X missão e valores

Suas combinações e antagonismos são demonstrados em diversos

exemplos por meio de atos administrativos, inclusive alguns que possam ser
legais mas se constituem ilegítimos; por exemplo: quando um governo faz a
repintura de espaços visualmente públicos nas cores que adota para sua
campanha; quando adquire automóveis caros por luxo ou aparência para mero
usufruto ou promoção da imagem de um político, enquanto veículos estão em
falta para serviços básicos da população; quando outorga uma alta
suplementação no valor pago a cargos em comissão mas sequer atualiza o
salário dos servidores efetivos nem os alinha a valores isonômicos da classe.
As ilegitimidades podem ser verificadas em inúmeros atos da gestão
quando, por exemplo: obras de melhorias e valorização imobiliária são alocadas

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 para favorecer locais de propriedade relacionada a autoridades ou políticos; são
feitas aquisição de materiais impróprios ou inconvenientes, como bebidas,
artigos supérfluos de luxo, alimentação gourmetizada, material com conteúdo
pornográfico, ou publicação de sites com fundo promocional encoberto, em
detrimento da aquisição artigos básicos, merenda adequada, livros, plataformas
sociais, etc.
Já as transgressões comumente observadas de ilegalidade dos atos são:
gasto com folha de pagamento acima do limite permitido; contratações sem
concurso público em determinadas condições não justificáveis, às vezes
agravadas com remuneração acima do teto ou do mercado; dispensa indevida
de atos licitatórios ou fraude de sua necessidade fracionando valores para
suposta dispensa; uso de recursos com saúde e educação abaixo do mínimo
estipulado, entre outros.
Em suma, quando uma instituição pública empreende atos administrativos
que não beneficiam a sociedade com melhorias previstas no planejamento, mas
promove apenas a imagem política ou em benefício de influenciadores e
interesses espúrios, mesmo que dentro das diretrizes da lei, tais ações são
consideradas dentro da legalidade, mas não são legítimas.

2.2 Governança

Considerando estudos anteriores acerca da legalidade e legitimidade,

podemos associar seus fundamentos à luz da governança, aproveitando
também para a discerni-la de governabilidade. Podemos dizer que quando a
legalidade permite e dá condições de um governo empreender sua função, ele
usufrui da governabilidade, requisito para atuar e que ainda envolve a harmonia
com as influências políticas da oposição, das relações interfederativas e dos
poderes constituídos.
Já a governança, que exploraremos neste tema, se relaciona à
capacidade da administração pública de usufruir dessas condições da
governabilidade, à competência do governo de colocar em prática as decisões
de sua política pública em benefício da população. Propiciando maior
independência para seus atos, uma boa governança contribui com a diminuição
do clientelismo praticado por muitos governos.
A governança é um elemento essencial no planejamento estratégico,
principalmente quando se trata de planos mais complexos e sujeitos a riscos,
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 sobretudo o de não aceitação e que envolve a boa relação entre os agentes
públicos e as partes interessadas, assim como as políticas e as autoridades, e é
reforçada por procedimentos e padrões adequados e alinhados à missão.
Compõem elementos de uma estrutura de governança, o modelo
organizacional e de gestão estratégico aos objetivos; os critérios que justificam
o sucesso e da aceitação do ato administrativo; a relação entre a equipe
empreendedora e os grupos organizacionais, as partes interessadas e a
sociedade civil; os processos e procedimentos adequados para a comunicação
das informações, considerando inclusive a hierarquia influente nos processos
decisórios; o monitoramento para identificar e encaminhar estrategicamente a
resolução de questões que possam surgir durante a implementação; a análise
contínua para as aprovações de possíveis alterações e mudanças no teor, no
orçamento, no cronograma, na finalidade, na qualidade, entre outras,
principalmente as que dependem de aprovação externa à equipe.
Deve incluir uma estrutura para a tomada de decisões relativas ao
sucesso do plano, definindo responsabilidades e estratégias de comunicação e
prestação de contas para os envolvidos, visando a eficácia a ser atingida.
Para diminuir esforços desnecessários e resistências – ou a partir de outro
ângulo, criar atalhos para atingimento de cada meta –, é essencial a análise do
ambiente, sob os aspectos de empatia política, momento econômico, demandas
emergentes e demais influências relacionadas ao ônus a ser empregado para os
resultados, ainda considerando as limitações de tempo e orçamento, e
determinar o momento mais propício, quando não emergencial, para a
implantação de um plano e de seu cronograma. Nessa análise, é fundamental a
consideração das partes interessadas, isto é, dos stakeholders, que podem ser
constituídos por um indivíduo, um grupo ou uma organização; que pode afetar
ou ser afetado por uma decisão, atividade ou resultado de um ato administrativo.
O agente público deve tomar decisões considerando a população
envolvida e os recursos públicos onerosos, a melhor forma para os
procedimentos de encaminhamento, como proceder à abordagem geral visando
ao atingimento do objetivo estratégico, sujeito às influências de interesses
conflituosos ou favoráveis dependendo da aplicação por meio de
conhecimentos, habilidades e atitudes (CHA) adotados na administração
pública. Portanto, para a boa governança deve-se utilizar uma metodologia

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 confiável, abrangente e monitorável, com práticas de definição, documentação e
comunicação para que cada plano atinja plenamente o sucesso.

TEMA 3 – EFICIÊNCIA, EFICÁCIA E EFETIVIDADE

Quando abordamos a Constituição Federal de 1988, definimos

objetivamente o princípio da eficiência. Entretanto, sendo este inclusive o que
menos diferencie a administração pública da privada, por ser um objetivo comum
as duas, cabe nos debruçarmos um pouco mais em seu foco, principalmente
para distingui-lo de outros termos correlatos: a eficácia e a efetividade, não
menos importantes. Com isso, pretendemos evidenciar melhor a diferença entre
estes termos para aplicá-los com conhecimento e, assim, elevar os padrões de
cada um deles no cumprimento de metas, com o mínimo de erros, com prazos
estabelecidos da melhor forma possível e com os resultados esperados pelos
agentes e pelos beneficiados.
A esses três conceitos somamos a economicidade, cuja definição é
simples e diz respeito ao menor preço ou custo, de aquisição ou contratação, em
comparação à média usual.
O ideal seria que essas qualificações positivas ocorressem em conjunto,
mas veremos que muitos atos públicos, por exemplo, contemplam eficácia, mas
não eficiência. Aqui, podemos fazer uma alusão a várias citações populares: o
caldo ficou mais caro que o peixe ou então, que se tapou o sol com a peneira –
ambas no sentido de explicitar que não houve eficácia. Podemos também
mencionar a história dos Três Porquinhos, em que nem a casa de palha nem a
de madeira foram efetivas se comparadas com a de pedra e, por fim, podemos
recorrer novamente aos ditos populares e dizer que sem economicidade, custou
os olhos da cara.

3.1 Eficiência

Aqui falaremos da qualificação que pode ser considerada uma essência

do servidor público, pois sua falta pode resultar em pena administrativa, civil ou
penal, se constatada negligência ou imperícia, ou seja, a prática da
administração pública espera de seu agente desempenho da função
proporcional à responsabilidade e aos recursos disponíveis. Eficiência, então,
diz respeito à relação entre o resultado alcançado e os recursos que foram

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 empregados para tal, o que geralmente se atinge quando se age da melhor forma
possível.
É atribuída a uma boa produtividade ou relação custo-benefício, e assim
sendo, tem teor funcional, de conduta e de aprimoramento técnico do agente no
cumprimento dos resultados, passível de avaliação funcional considerando as
mesmas condições e instrumental semelhantes, fatores mais relacionados à
eficácia, em que independa da capacitação humana. Essa avaliação citada visa
ao aperfeiçoamento da equipe a serviço de melhorar o planejamento estratégico,
com treinamento, seleção e reciclagem, podendo inclusive ser componente dele,
basicamente com viés administrativo, técnico e econômico.
Dependendo do setor ou resultado pretendido, outra forma semelhante de
analisar é na relação de insumos e produção, avaliando a necessidade de
readequar a organização, a incidência de falhas e a diminuição de desperdícios,
minimizando os custos e aumentando a produção sem comprometer a
qualidade. Em tempo, lembrando que no serviço público, esta qualidade pode
ser não só o produto físico em si, mas a forma de atendimento, um prazo
razoável se possível com respostas rápidas, segurança, isenção de burocracia
e entraves, com clareza e demonstração de cuidado e importância relacionados
à expectativa do cidadão.
Em suma e comparativamente com os demais conceitos em questão, a
eficiência se traduz numa conduta de excelência pelo servidor, com máxima
competência e resultado plenamente satisfatório em compatibilidade com os
recursos e meios disponibilizados.

3.2 Eficácia

A eficácia fica mais evidente ao focar a mensuração das metas obtidas

perante o produto que foi planejado; pela medição dos resultados que abrangeu
ou pelo alcance da expectativa esperada. Importa aqui a qualidade, a
oportunidade potencial, a adaptabilidade ao que veio servir – sejam serviços ou
produtos, considerando o atingimento possível.
Mede o grau de sucesso tendo em vista a meta da organização, mas nem
tanto no primeiro plano o fator humano, quanto os relacionados às condições,
aos instrumentos e aos meios utilizados, que com o advento da tecnologia pode
atingir o máximo parametrizado. Por este motivo, alguns autores consideram

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 necessário o conhecimento e a capacitação do agente para maior eficácia, à
custa de inteligência e inovação quando for preciso transpor limites e desafios.
Comparativamente com os demais conceitos em questão, a eficácia se
atinge no cumprimento pleno da meta, no exercício da função, no atingimento do
objetivo ou mesmo indo além, com influência dos fundamentos de sentido
tecnológico-instrumental e os meios empregados para os quais os agentes
devem estar capacitados e conscientes, em função do bem comum.

3.3 Efetividade

A efetividade é um termo atribuído ao que se conseguiu um sentido

autêntico, além de ser legítimo e ter qualidade, pois cada resultado tem a sua
particularidade. Mesmo que no mesmo local e com o mesmo molde, o momento
da efetivação de um ato é único; como comumente se diz: a coisa certa, no local
certo, na hora certa. Ou seja, além de atingir a meta, ser efetivo diz respeito ao
que é estável, equilibrado, sem falha de interrupção; àquilo que por ser bom,
permanece, a exemplo de um funcionário efetivado em seu cargo por mérito.
O que é efetivo também pode ser designado como verdadeiro ou
consequente do que é real, que tem uma existência significativa. No caso de
uma ação governamental, refere-se àquela que é constatável e incontestável e
se apresenta para funcionar satisfatória e regularmente enquanto fizer sentido,
se for o caso. O que pode ocorrer com produtos com economicidade, eficiência
e eficácia não é só de bonito, só pra fotografia ou só pra inglês ver, como
popularmente se diz. Assim sendo, das qualificações em questão, a efetividade
é a mais recente na administração pública depois de tanto aflorarem simulacros
de atos supostamente bem-sucedidos, mas mal-intencionados. E por este
motivo, é um índice mais complexo que abrange qualidade, período, momento
adequado, público atendido, participação social e pertencimento – tudo voltado
para resultados legítimos obtidos com ações administrativas.
Portanto, carece que se justifique além dos objetivos aquilo que justifica-
se não fazer, mesmo com eficiência; o que não precisa ser feito em detrimento
daquilo que é necessário, apenas para comprovar o emprego de recursos,
públicos (muitas vezes de financiamentos em que o maior beneficiado é o
banco), um cargo ou a existência de um órgão paraestatal, por exemplo. Para
evitar esse desserviço à economia e para haver efetividade em cada ato
administrativo, precede analisar sua real oportunidade e necessidade e, com
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 transparência, apontar quais setores são beneficiados e a responsabilidade
pelos ônus em contrapartida.
Tais decisões devem baseadas em consonância com a particularidade
das políticas públicas implementadas, com um planejamento estratégico
participativo e com ações veiculadas de forma a sensibilizar a comunidade
envolvida, atestando essa efetividade e as demais qualificações da
administração pública e de seus agentes.
Comparativamente com os demais conceitos em questão, a efetividade é
melhor indicadora de êxito administrativo que a economicidade, a eficácia e a
eficiência. Isso se deve ao fato de ela apresentar a aferição real dos resultados
das ações dos agentes públicos em benefício à população de forma
positivamente relativa à abrangência e à legitimidade.

TEMA 4 – MORALIDADE E ÉTICA

Quando citamos o artigo 37 da Constituição Federal, entre os princípios

presentes da Administração Pública, citamos o da moralidade. E quando
definimos os fundamentos que norteiam os atos administrativos, além de missão
e de visão, os fechamos com os de valores, os quais definimos como o suporte
e o embasamento moral e ético da organização. Esses conceitos básicos foram
retomados no tema anterior ao comporem a definição de legitimidade, a qual
sem as qualificações ética e moral imbuídas nos agentes públicos
provavelmente não se alcança.
Mas, afinal, o que define moral x ética? E como se diferenciam esses
termos, que também se confundem, a exemplo dos já discutidos legitimidade x
legalidade; governabilidade x governança?
Atribuímos o conceito de ética numa acepção mais abrangente, no sentido
da conduta que as pessoas assumem na sociedade, de seu comportamento
mais abrangente nas relações humanas. Já à moral, atribuímos esses valores,
inclusive os espirituais, a um determinado grupo, uma comunidade ou até a uma
nação especificamente.
Originalmente, a ética pertence à ciência da filosofia, mas se expande e
dinamicamente se desenvolve em estudos que a atualizam, assim como se
alteram as formas das relações interpessoais (por exemplo, maior abertura às
diversidades de gênero e raça), como também a tecnologia (redes sociais), ou a

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 ocorrência de novos fatos antes não documentados, que vêm à tona fazendo
repensar o comportamento humano.
Os estudos citados, de forma geral, se debruçam sobre os conceitos de
bem e de mal, o que seria mau ou bom. É, logicamente, um conceito relativo,
mas regras e padrões estabelecidos o tornam absoluto em determinadas
aplicações, como esta que agora discutimos: na administração pública. Por
exemplo, algumas brincadeiras e piadas amenizam o relacionamento familiar,
mas podem ser inconvenientes em discussões para a tomada de decisões numa
equipe administrativa.
Essas regras podem ser adotadas ao próprio comportamento de cada ser,
contribuindo para o bem-estar pessoal e a autoestima, independentemente do
ambiente que compartilha. Neste meio, no entanto, forma um caráter que ajuda
a se relacionar com os demais que, por sua vez, também adotam tais valores,
mesmo se diferenciando cada qual com sua pessoalidade e independência de
posições quanto a opiniões em geral. Ainda com a possível alteração desse
meio, em relação à cultura, por exemplo, podem se alterar os princípios morais;
aquilo que era considerado feio fazer, passa a não mais ser por influência de
uma moda, pela importação de costumes estrangeiros ou pela constante
mudança de paradigmas. Já a ética mantém seus valores repousados na
constância e permanência que sempre a preservaram.
Para o agente público, cabe permanentemente cumprir essa ética na sua
conduta, inclusive legalmente pelos aspectos fundamentados em leis,
observando seus deveres profissionais com os valores morais estabelecidos.
Diria que além de cumprir, deve estar sempre revendo como melhorá-los e
ajustá-los, pois o servidor se relaciona, direta ou indiretamente, com um número
desmesurável de cidadãos que sequer optam por determinadas relações, às
vezes por necessidades de diferentes graus de urgência, condições e situações,
às vezes contra a vontade própria na qual se observa uma inicial
impessoalidade, mas que se traduz como a imagem da instituição que
representa.
Oportunamente elencamos alguns desses princípios de ética que
independem do lugar: honestidade, benevolência, integridade, imparcialidade,
dignidade, oposição à injustiça com atitude (coragem), autonomia, compaixão,
beneficência, consistência e cumprimento do que se dispõe a fazer. Neste último
princípio, lamentavelmente transcende a posição inversa que muitos agentes

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 políticos assumem em relação também a princípios que deveriam dar exemplo:
oposição à corrupção, aplicação de meritocracia e prática da isonomia.

TEMA 5 – PUBLICIDADE, TRANSPARÊNCIA E CONFIDENCIALIDADE

O administrador público, na prática de suas atividades profissionais, e não

só por zelar pela conveniência e justiça e pela isonomia de oportunidades, mas
também por aplicar princípios da ética tal como a honestidade, deve se ater ao
artigo 37 da Constituição de 1988 no que diz respeito à redação dada pela
Emenda Constitucional nº 19/1998, a qual estabelece que “a administração
pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos estados, do
Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da [...] publicidade”,
entre outros que já abordamos. Este recorte diz respeito à “divulgação dos atos
da Administração Pública para o controle e conhecimento dos órgãos estatais e
da sociedade”.

5.1 Publicidade

Tecnicamente antes, podemos admitir que para muitos autores a gestão

da comunicação é um dos principais cuidados quando se implementa um plano,
projeto, processo ou programa. Quaisquer que sejam os atos públicos, deve
haver publicidade, isto é, ampla divulgação dos atos praticados, a não ser que,
por comprovada necessidade, a estratégia peça formalmente uma cláusula de
confidencialidade. Dito tecnicamente no início, pois cabe ter o conhecimento de
como administrar tal comunicação, considerando primeiramente, por exemplo,
as normas legais quanto a uma licitação; as normas internas quanto a
hierarquias; ou seguindo protocolos – mas tudo no devido prazo, de forma ampla,
por meio de diários oficiais, editais, jornais, murais, publicação de avisos de
licitação, sites, plataformas digitais e até mesmo em redes sociais. A exceção se
dá quando há necessidade de sigilo devidamente justificado e formalizado para
atender a uma estratégia ou segurança jurídica.
Como exemplo de setores em que legalmente a publicidade tem protocolo
instituído, temos o orçamento público, sob a Lei de Responsabilidade Fiscal, com
a publicidade prescrita das Leis Orçamentárias (PPA, LOA, LDO). Há também
algumas jurisdições governamentais que exigem anúncios públicos para
determinados tipos de itens de aquisição, e quando no gerenciamento de

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 aquisições, as técnicas para condução das mesmas exigem que a publicidade
seja feita de acordo com listas de fornecedores, com possibilidade de ampliação
com a colocação de anúncios em veículos de grande abrangência. Para tanto,
geralmente são utilizadas publicações de grande circulação, como jornais
selecionados, publicações comerciais especializadas e meio digital (em sites e
plataformas, além da utilização de recursos on-line para informar pedidos à lista
de fornecedores cadastrados).

5.2 Transparência

Além da publicidade, no campo da ética e da moral – se analisados em

conjunto –, temos também a transparência como um dos pilares da democracia,
o qual se faz presente desde a Grécia Antiga, quando discussões, orçamentos
e decisões eram audíveis em praça pública.
O princípio da transparência também versa naqueles promulgados pelo
artigo 216 da CF-88 e regulado na já citada Lei nº 12.527/11 onde se lê no artigo
3º:

Os procedimentos previstos nesta Lei destinam-se a assegurar o

direito fundamental de acesso à informação e devem ser executados
em conformidade com os princípios básicos da administração pública
e com as seguintes diretrizes (...) IV – fomento ao desenvolvimento da
cultura de transparência na administração pública.

Já artigo 41 da CF-88 promulga que o Poder Executivo Federal designa

órgão da administração pública federal que seja responsável pela promoção de
campanha de abrangência nacional de fomento à cultura da transparência e
direito de acesso à informação e, ainda, pelo treinamento de agentes públicos
relacionado à transparência.
A transparência é fundamental nos processos participativos na gestão
pública, mas não se trata apenas da publicação em si, obrigatória ou não; trata-
se da disponibilização – de forma inteligível, clara e objetiva dos conteúdos – dos
dados e das informações para a população, que assim pode inclusive ser útil à
participação ou intervenção nas decisões, motivando a contribuição, o interesse
e a politização. Essa motivação, bem como a publicidade já abordada e a
participação popular (em audiências públicas, por exemplo) podem ser
consideradas princípios que integram o princípio da transparência.
A participação popular se dá com convites proativos pela administração
muitas vezes promovidos pelos Ministérios Públicos ou por outros órgãos

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 controladores externos, atendendo à Lei nº 8.784/99, que prevê nos artigos 31 e
32 a “convocação facultativa de audiências e consultas públicas”; no artigo 33
“outros meios de participação dos administrados”; e ainda no artigo 48 atesta o
exercício da transparência por meio da participação popular e de audiências
públicas, não só nas leis de diretrizes orçamentárias mas também na execução
de planos, leis e orçamentos.
De acordo com Jacson (2018), não apenas na administração financeira
se faz a gestão de problemas de transparência, burocracia e falta de controle,
mas também no planejamento público.

Um atributo fundamental para a recuperação da credibilidade do

planejamento em uma sociedade democrática é a transparência que o
planejamento e, principalmente, a execução do plano precisam exibir.
Isso significa que uma condição importante para a reconstrução do
planejamento é a existência de mecanismos e instrumentos voltados
para o acompanhamento da execução dos programas e dos projetos
contidos no plano, a avaliação recorrente dos resultados que vão
sendo obtidos durante o período do plano e, quando necessário, a
indicação de ajustes e correções para mantê-los no rumo originalmente
traçado.

Outras leis promulgam outras formas de participação e informação em

diferentes níveis, em atos e processos, como na elaboração de plano diretor,
plebiscito, referendo popular, fiscalização e outros, muitas vezes
disponibilizando e acessando, principalmente, consultas públicas de diversos
teores com o uso de redes virtuais. Como exemplo, temos o Portal da
Transparência do Poder Executivo do Estado do Paraná, espaço virtual que
disponibiliza informações sobre a estrutura de governo, orçamento,
responsabilidade fiscal, licitações, contratos, patrimônio, remuneração dos
servidores, etc., para a sociedade acompanhar e fiscalizar o uso dos recursos
públicos.
Também é possível analisar a transparência e promover o controle social
por meio da medição de indicadores. Algumas paraestatais também divulgam a
transparência como parte do rol de valores de instituições, como Anvisa, Receita
Federal e Petrobrás. Da mesma forma, muitos órgãos têm adotado processos
de accountability (responsividade cabível à administração pública), definindo-o
como um processo de controle e transparência na avaliação de desempenho.

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 5.3 Confidencialidade

A confidencialidade, princípio atribuído à qualidade de sigilo e discrição

conferida a um material, proposta, informação ou documento, parte ou total de
um ato ou processo, de forma geral, é contrária à natureza pública. O sigilo de
atos públicos sempre tem que advir de uma forma de exceção, pois apenas em
casos específicos há possibilidade de haver confidencialidade, sendo esta
estipulada e comprovável perante juízo, não contrapondo a exigência de
publicidade nas atividades do governo. Mesmo assim, não pode ser irrestrita,
devendo se ater a limites dessa possibilidade a fim de assegurar acesso às
informações básicas necessárias já discutidas anteriormente, não ferindo as
garantias constitucionais.
Assim, num planejamento estratégico, o gerenciamento das
comunicações pode se alterar devido à influência de fatores relacionados ao
efeito da mensagem, ao timing da divulgação (otimização da resposta no
momento certo, conforme plano temporal ou de segurança), às vezes com bases
de dados caras ou com barreiras políticas ou ainda quando submetido a normas
internacionais. Em quaisquer dos casos, é necessário realizar um estudo de
viabilidade para essa possível confidencialidade ou então uma análise de seu
requisito, diferentemente do legítimo jogo privado de sigilo das estratégias,
verificado nas corporações quando a confidencialidade é base para a
competição no mercado.

NA PRÁTICA

Alguns contratos, inclusive de acordo com normas internacionais,

possuem cláusulas de confidencialidade para atender requisitos de preservação
de direitos específicos ou de divulgação de indicadores durante o processo até
a consolidação do escopo, para garantia de resultados confiáveis.
A possibilidade de sigilo citada cabe em casos que a divulgação de um
determinado ato pode prejudicar, inviabilizar ou impossibilitar um projeto ou seus
influenciados. Como exemplos, podemos mencionar a valorização imobiliária
que viria a aumentar o custo de uma região motivada pelo projeto em si alterando
as características reais; uma estratégia que dependa da comprovação de um ato
precedente para se viabilizar; a gestão da comunicação apontar o melhor

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 momento para a divulgação conforme cronograma técnico, a fim de obter um
resultado não influenciado por especuladores ou tendenciosa articulação.

FINALIZANDO

Nesta aula, reforçamos a importância de o agente público se pautar nos

princípios básicos constitucionais da administração pública, ou seja, legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, estendidos para suas
formas inter-relacionadas e conceitualmente distintas da legitimidade,
governança, eficácia, efetividade, transparência e confidencialidade.
Além dos aspectos aqui apontados, observamos que é indispensável
quando se falta aos princípios elencados, a associação da ética e da moral ao
exercício do direito, por teoricamente defender a população dos desvios de
conduta e demais ilegalidades, o que viria constituir contribuição para incentivar
o fundamental exercício da cidadania e, assim, garantir os valores
imprescindíveis para um estável convívio social. Se este não se verifica, a
retórica diz que o inverso se constata. Por outro lado, a população tem, entre
outros deveres, o de exercer sua cidadania, se manifestando também
eticamente em relação aos resultados como guardiã da moral e da ética nos
cuidados ao bem comum.

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