APONTAMENTOS DE PRÁTICA DIPLOMÁTICA (E POLÍTICA EXTERNA

Apontamentos baseados principalmente nas obras “Manual Diplomático,

Direito Diplomático, Prática Diplomática” José Calvet de Magalhães;
“Rituais de <entendimento, Teoria e Prática Diplomáticas”, José César
Paulouro das Neves; “Diplomatic Handbook” R.G.Feltham; “Satow’s Guide
to Diplomatic Practice; “Breves Apontamentos sobre o Formulário e Estilo
da Documentação Diplomática” A. Ferrand de Almeida Fernandes.

1. A representação Externa do Estado

A representação externa do Estado, a afirmação dos Estados no contexto

internacional, constitui um atributo substantivo da soberania do Estado e
uma das suas mais marcantes afirmações. Desenvolve-se sobretudo pelo
relacionamento, pacífico ou conflitual, com os outros Estados e, hoje, com
as organizações internacionais.

O exercício da representação externa do Estado através do

relacionamento pacífico com os outros Estados constitui o cerne da acção
da diplomacia. Tratando-se de uma função de soberania, insere-se num
quadro formal devidamente regulamentado e envolvido pela dignidade e
solenidade que essa natureza lhe confere. Pelo mesmo motivo, a
representação externa do Estado implica e impõe uma rigorosa unidade e
disciplina no seu exercício.

2. A Diplomacia

Muitos autores se têm debruçado sobre a definição da diplomacia,

existindo um largo consenso em distingui-la da política externa – definida
pelos políticos e não pelos diplomatas –de que a diplomacia é um
instrumento. Nessa perspectiva a diplomacia pode ser definida como “o
conjunto de meios e actividades específicas que um Estado consagra ao
serviço da sua política externa” e ao prosseguimento por meios pacíficos
de relações com outros estados e à prossecução do interesse nacional
quer conciliável quer conflitual com o(s) Estado(s) interlocutores.
Caberá, neste contexto, sublinhar o carácter estatal da diplomacia e do
serviço diplomático, na medida em que consubstancia o exercício de uma
função de soberania dos Estados.

3. O estabelecimento de relações diplomáticas

As sociedades humanas viveram sempre envolvidas num quadro mais lato

que impôs a necessidade de contactos entre si. As unidades políticas em
que se constituíram foram sentindo a necessidade de estabelecer políticas
em relação umas às outras por modo a procurar harmonizar os seus
interesse com os de terceiros, a fim de garantir a sua consecução. Desde
a mais remota antiguidade que esses contactos são conduzidos através de
enviados e desde sempre se sentiu a necessidade de obedeceram a regras
que permitissem que estes desenvolvessem a sua actividade de forma
segura. A progressiva afirmação do Estado nação a partir da Paz de
Vestefália e sobretudo do século XIX, conferiu um novo cariz e uma nova
intensidade a esses contactos, conduzindo à formalização do
estabelecimento de relações entre estados e ao estabelecimento de
missões diplomáticas permanentes.

Quer o estabelecimento de relações diplomáticas, quer o estabelecimento

de missões diplomáticas permanentes, noções juridicamente distintas,
constituem uma faculdade soberana dos estados.

Hoje os Estados estabelecem também missões permanentes junto das

organizações internacionais e regionais de que são membros ou
observadores. A natureza dessas relações não é idêntica à das relações
entre Estados soberanos. A forma de funcionamento e as funções dessas
missões são, contudo, largamente coincidentes com a das embaixadas
bilaterais.

A formalidade a que, como acima se indica, obedecem as relações entre

Estados soberanos, levou, com a multiplicação de Estados verificada após
a segunda guerra mundial, com a consagração definitiva do princípio da
igualdade entres Estados soberanos na Carta das Nações Unidas e com a
progressiva generalização do estabelecimento de relações diplomáticas e
de troca de missões diplomáticas permanentes, a que se sentisse a
necessidade de codificar as regras e procedimentos a que essas relações
obedeciam, a fim de facilitar o seu desenvolvimento e evitar dificuldades e
atritos, o que veio a suceder com a aprovação da Convenção de Viena
sobre Relações Diplomáticas de 1961, de que Portugal é parte. (referir as
outras convenções de Viena?)

Aí (Art.º 3º) se consagra o princípio de que o estabelecimento de relações

diplomáticas, bem como o estabelecimento de missões diplomáticas
permanentes é feito por mútuo consentimento e se define o quadro da
sua actividade, bem como as suas principais funções:

a) Representar o Estado acreditante perante o Estado receptor;

b) Proteger no Estado receptor os interesses do Estado acreditante e
dos seus nacionais, dentro dos limites estabelecidos pelo Direito
Internacional;
c) Negociar com o Governo do Estado receptor;
d) Inteirar-se por todos os meio lícitos das condições e da evolução
dos acontecimentos no Estado receptor e informar a esse respeito o
Governo do Estado acreditante;
e) Promover relações amistosas e desenvolver as relações económicas,
culturais e científicas entre o Estado acreditante e o Estado
receptor.

4. O Chefe de Estado

Em todos os países o Chefe de Estado é o mais alto Representante da

Nação. Como figura representante de um Estado soberano, não pode, no
seu relacionamento com terceiros países, estar sujeito à soberania, e por
conseguinte à ordem jurídica, desses países em relação aos quais goza de
plena imunidade e de privilégios particulares.

Embora sob proposta dos respectivos Governos, os Chefes de Missão

diplomática são formalmente nomeados pelo Chefe de Estado como seus
representantes pessoais junto do Chefe de Estado do país que os recebe.
Derivam daí os privilégios e imunidades de que gozam, justamente
porque, indo exercer no país receptor a função soberana de representar o
seu país, não podem, (também eles?) estar sujeitos à soberania do Estado
receptor.
PM

5.O MNE

Se o chefe de Estado é o mais alto representante da Nação e lhe cabe

nomear os embaixadores, a política externa é definida pelos Governos que
incluem no seu seio um Ministro com competências específicas na
condução e execução da política externa.

O MNE tem actualmente a seguinte estrutura :

:::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::
:::::::::::::::::::

6. A rede de postos
Como acima referido, o estabelecimento de missões permanentes
em países terceiros é uma faculdade dos Estados, que seleccionam,
em função de critérios sobretudo geográficos, históricos, políticos,
de segurança e económicos os locais onde estabelecem essas
missões. A multiplicação de Estados soberanos a partir da segunda
metade do século XX faz com que nenhum país tenha hoje missões
diplomáticas residentes em todos os outros países do Mundo, mas
com que a maior parte dos países tenham relações entre si e
nomeiem embaixadores permanentes, embora muitas vezes
residentes num outro país. Podem ainda manterem relações
diplomáticas sem estabelecer missões diplomáticas.

A tendência é de cada país ter relações diplomáticas com a maioria,

se não a totalidade, dos outros estados e seleccionar
criteriosamente aqueles onde se estabelecem missões diplomáticas
residentes, sendo muitas delas acreditadas noutros Estados como
missões não residentes.

A rede diplomática portuguesa é constituída por missões junto das

organizações internacionais, embaixadas, consulados gerais,
consulados, vice-consulados e cônsules honorários.
Portugal tem hoje 8 missões em organismos internacionais, 78
embaixadas e XX consulados de carreira (confirmar). Designam-se por
consulados de carreira, que podem ser consulados gerais ou consulados,
os postos consulares cujos titulares são diplomatas de carreira. Existem,
além disso, Vice Consulados, chefiados por funcionários do MNE e cônsules
honorários, geralmente nacionais do País receptor, personalidades
distintas das cidades onde estão acreditados.

7. O Chefe de Missão

Até à segunda guerra mundial as missões diplomáticas dividiam-se

em legações, chefiadas por Ministros Plenipotenciários, e
Embaixadas, chefiadas por embaixadores. Hoje, na prática, existem
apenas embaixadas, chefiadas por embaixadores, (que podem ter,
na hierarquia da sua carreira diplomática, a categoria de Ministros
Plenipotenciários, mas que são acreditados junto de países terceiros
como embaixadores) ou, na ausência destes, pelos seus substitutos
legais, que assumem, nesse caso, funções como encarregados de
negócios, ad interim (a.i.), se por um período de tempo limitado, ou
“en pied”, se a encarregatura tiver tempo indeterminado.

Cabe (É ao Governo que compete propor) ao Presidente da

República nomear os Embaixadores sob proposta do Governo.
Embora a designação de um Embaixador seja naturalmente uma
prerrogativa do país que o envia, há que, antes de proceder à sua
nomeação, garantir o consentimento do país receptor em relação à
personalidade escolhida, a fim de evitar uma rejeição pública,a qual
constituiria um escolho no relacionamento entre os dois países –
justamente o oposto do que se pretende com o envio de um
embaixador. Assim, antes da nomeação de um embaixador,
procede-se ao chamado “pedido de agrèment”, que deveria por
definição constituir um procedimento confidencial, a fim de evitar
que uma resposta negativa por parte do país receptor, (a qual,
sublinhe-se, não carece de justificação, justamente pelos mesmos
motivos de confidencialidade) constitua também um irritante nas
relações entre os Estados envolvidos.

Actualmente, devido à prática crescente de fugas de informação

para a comunicação social de nomes dos embaixadores indigitados
pelos governos antes da resposta, ou ao menos do envio, do pedido
de agrèment, tal procedimento tem vindo a perder, em muitos
países, como é o nosso caso, esse carácter de confidencialidade, ao
ponto de por vezes os próprios MNEs publicarem a lista dos nomes
antes do pedido de agrèment, o que pode constituir uma fonte de
embaraço se, por qualquer motivo, o país de destino tiver objecções
à acreditação do indivíduo indigitado.( Nota: não é já uma crítica, é
uma mera constatação de factoa, p.ex. os holandeses julgo que
publicam por prática a lista, os ingleses fazem as indigitações por
concurso, etc. Mas não vejo inconveniente em que se retire a
frase)

Os Embaixadores são, como se disse, acreditados pessoalmente

pelo seu Chefe de Estado junto do Chefe de Estado do país aonde
vão servir. Trata-se de uma forma que sublinha a solenidade do
exercício de poder soberano da representação externa dos Estados.

Como enviado e acreditado pelo seu Chefe de Estado enquanto

mais alto magistrado e representante da Nação, o embaixador
representa todo o Estado, os seus órgão e instituições.

Contudo, sendo ao Governo que cabe definir e conduzir a política

externa, é do Governo, através do MNE, que o Chefe de Missão
recebe instruções sobre a política que lhe cabe executar.

O início de funções de um embaixador tem lugar no momento em

que apresenta as suas cartas credenciais ao Chefe de Estado do país
receptor, momento em que entrega também as cartas de chamada
do seu antecessor. As cartas credenciais são apresentadas em
cerimónias a que em todos os países se atribui a solenidade de um
 acto de soberania por parte dos dois estados envolvidos – a
acreditação e a sua aceitação. São, como se disse, pessoalmente
dirigidas pelo Chefe de Estado do país acreditante ao Chefe de
Estado do país receptor, em termos muito formais, que seguem
ainda em larga medida a tradição das monarquias absolutas (inserir
exemplo do texto das nossas cartas credenciais).

Alguns países permitem que o Embaixador desempenhe certo tipo

de funções a partir do momento em que entrega, no MNE do
Estado receptor, cópia das cartas credenciais, também designadas
como “cartas figuradas”. Porém só após a apresentação das cartas
credenciais goza o Embaixador da plenitude das suas atribuições.

Além do país onde reside, o Embaixador pode estar (eliminar ainda)

acreditado junto de outro, ou outros, países, com Embaixador não
Residente. A aceitação por parte dos Estados receptores de
embaixadores não residente no seu território pode ser
condicionada por diversos critérios (p.ex. Portugal não aceita a
acreditação nessa forma de embaixadores residentes em Madrid; a
Santa Sé não aceita embaixadores residentes em Roma acreditados
junto da República italiana).

8. A Missão diplomática

As missões diplomáticas são os postos avançados da representação

externa do Estado

As missões diplomáticas constituem o instrumento primordial do

exercício da diplomacia e das relações entre estados, bem como da
participação dos Estados nas organizações multilaterais a que
pertence ou em que participa.

Existem dois tipos de missões diplomáticas: junto de um país terceiro,

missões bilaterais designadas como embaixadas, ou junto de
organizações internacionais, as chamadas missões multilaterais. Estas
têm características próprias, desde logo quanto ao estatuto dos Chefes
de Missão, que não são acreditados junto da organização onde vão
servir, não pelo Chefe de Estado, mas pelo Governo, visto não serem
entidades soberanas e por alguns aspectos do tipo de funções que
exercem, a que adiante se aludirá. Mas à parte esses dois aspectos o que
se aplica às missões bilaterais e é normalmente extensível às missões
multilaterais.(alterei a ordem destes dois parágrafos)

Mutatis-mutandis aplica-se às missões diplomáticas o regime das

embaixadas, que se podem definir como “órgão de um sujeito de direito
internacional, por ele instituído de modo permanente junto a outro
sujeito de direito internacional, com a finalidade de garantir as
respectivas relações diplomáticas (1 Rituais de Entendimento).

Podem ainda definir-se como um “serviço público do Estado acreditante,

instalado permanentemente no estado acreditador” (ibidem), na medida
em que presta aos nacionais residentes nesse Estado, ou aos que ali
estejam de passagem, serviços como a emissão de documentos de
identificação, celebração de casamentos, registos de nascimento,
procurações, testamentos etc. e também aos naturais do Estado
receptor serviços desde a emissão de vistos a certidões e autenticação
de documentos que produzem efeitos no Estado acreditante.

A missão diplomática é composta pelo Chefe de Missão, pelos

membros do pessoal da missão e pelos locais da missão: a
chancelaria e residência do Chefe de Missão. A Convenção de Viena
divide os membros da missão diplomática em agentes diplomáticos
e outos membros da missão, sendo os primeiros constituídos pelo
Chefe da Missão e pelo pessoal diplomático e os segundos pelo
pessoal administrativo e técnico da missão e pelo pessoal de
serviço.

Estabelece a Convenção de Viena que os agentes diplomáticos

compreendem os membros da missão que tiverem a qualidade de
diplomata, o que inclui, não só os funcionários da carreira
diplomática, como outros funcionários do quadro técnico do MNE
ou de outros ministérios, a quem, para o exercício das funções que
lhes compete exercer enquanto colocados na embaixada, o Estado
acreditante atribui estatuto diplomático, incluindo pois os adidos
militares e os conselheiros e adidos económicos, comerciais,
culturais, de imprensa, etc.

O Chefe de Missão é, contudo, o único membro da Missão

diplomática pessoalmente acreditado junto do Estado receptor e
por isso formalmente o único que representa o seu país o e pode
agir em nome dele. Os restantes membros da missão diplomática
apenas exercem essas funções por delegação do Chefe de Missão.
Funções da Missão diplomática

Os outros membros da missão diplomática, incluindo o pessoal

diplomático, não carecem de acreditação junto do país receptor,
sendo suficiente a notificação atempada ao MNE local, por parte da
Embaixada, das suas chegadas e partidas.

Na ausência temporária do Embaixador a Chefia da Missão é

assumida pelo seu substituto legal, membro do pessoal diplomático
da Missão, o qual, segundo o regulamento português, é o
funcionário da carreira diplomática em serviço na Embaixada mais
graduado a seguir ao Embaixador, bastando também para o início e
termo do exercício da encarregatura, uma mera notificação da
partida do embaixador e do nome de quem o substitui
temporariamente e, naturalmente, comunicação de sentido inverso
quando o Embaixador regressa ao posto.

No caso de a Chefia de Missão ser assegurada a título permanente,

ou em qualquer caso por período prolongado, por um encarregado
de negócios, ele será acreditado junto do Ministro dos Negócios
Estrangeiros do Estado receptor, por “cartas de gabinete”, dirigidas
pelo MNE do Estado acreditante ao seu homólogo do Estado
receptor. Por distinção com os e.n. ad interim (a.i.) estes designam-
se como e.n. en pied, ou “en titre”.
Como acima referido, a Convenção de Viena define, no art.º 3º, as funções
da missão diplomática:

a) Representação

A representação é a função basilar da actividade diplomática – não a

esgota, mas sem ela não se podem exercer as restantes funções que a
caracterizam. Poderá definir-se como o “conjunto das actuações do
agente diplomático que tem um carácter meramente representativo,
ou seja, de simples afirmação da presença ou responsabilização do
estado em nome do qual actua”. Desenvolve-se por modo a afirmar a
presença do Estado em todos os aspectos das relações com o país em
que a missão se encontra acreditada, como na presença em actos e
cerimónias oficiais, na transmissão de comunicações oficiais, na
representação em actividades jurídicas correntes, na assinatura de
acordos bilaterais ou internacionais, etc., bem como na defesa e
promoção dos interesses nacionais.

A representação é exercida pelo Chefe de Missão e, em delegação

deste, pelos agentes diplomáticos da missão, em nome do Estado e
não de elementos constitutivos deste. O Chefe de Missão não assume
funções de representação de um órgão ou instituição do Estado que
representa, ou menos ainda de um qualquer departamento da sua
administração. Se o fizesse, diminuiria a o seu estatuto e a natureza da
presença do seu Estado no acto ou função em que o representa.

Eta actividade inclui também a chamada representação social, através

da qual, quer pela participação e presença em eventos sociais para que
é convidado, quer pela promoção de actos desse tipo, através dos
quais o agente diplomático deve estabelecer, nos meios relevantes do
país onde reside, relações pessoais que possam ser úteis ao
desenvolvimento da sua actividade e aos interesse do seu país.

Depreciado por quem ignora o cerne da actividade diplomática, (não

me parece necessária a referência ao croquete) este é um dos
principais deveres do agente diplomático, pois é tarefa do Chefe de
Missão e dos seus colaboradores estabelecer uma rede de relações
com entidades e instituições relevantes e influentes que permitam e
facilitem a promoção dos interesses do Governo, das empresas e de
outras instituições do seu País.

b)Informação

A recolha de informação sobre o País onde está acreditada é uma das

funções basilares de uma Embaixada. Trata-se contudo de uma função
cujo escopo e interesse se foi modificando com o tempo e sobretudo
com a velocidade da comunicação. Hoje, a função do embaixador não é
tanto a de dar conta dos acontecimentos políticos relevantes que
ocorrem no país onde serve, que os meios de comunicação social
reportam em tempo real, mas de os interpretar e de avaliar o seu
impacto não só na vida política, económica e social interna do país
onde reside, mas sobretudo no relacionamento desse país com o país
que representa e na comunidade internacional no seu todo. O papel do
embaixador é, pois, o de, com base nas informações que consegue
recolher através não só dos meios de comunicação, sobretudo dos
editorialistas, analistas e comentadores mais reputados, mas dos meios
políticos, administrativos, empresarias, culturais e sociais que conhece
e frequenta, bem como dos colegas de outras embaixadas, dar a
transmitir ao seu Governo os aspectos essenciais, as causas e
interesses que movem a vida publica do país onde exerce as suas
funções e das tendências que podem determinar o seu
posicionamento, quer no quadro das relações bilaterais, quer no
quadro da comunidade internacional.

Este tipo de informação implica uma cuidada avaliação da credibilidade

das fontes e uma análise crítica dos elementos recolhidos, bem como
uma selecção criteriosa da informação a canalizar para a capital. A
informação deve ser ”breve, altamente selectiva e honesta, ou seja,
sem subterfúgios ou falsas asserções destinadas a reforçar a sua
credibilidade ou interesse”. Recorde-se que, como estipula a
Convenção de Viena, a informação diplomática só pode ser aquela que
é obtida por meios lícitos (Art.º 3º d)). Deve assentar, em larga escala,
nos conhecimentos, mas também na intuição e sensibilidade do Chefe
de Missão, que deve ser isento na informação que transmite, sem
temer ser incómodo para as suas autoridades. O Embaixador deve pois
saber transmitir, não os factos, mas a análise e apreciação que deles
faz, de forma concisa e sintética, honesta, evitando tentações de
agradar ao Governo, por acção ou omissão, ou de servir propósitos
pessoais.

A isto acresce a transmissão e divulgação de informação relevante do

seu país, não só às pertinentes autoridades do país onde está
acreditado, como a sua divulgação pública, através da comunicação
social, de conferências, colóquios, etc., acção se reveste de crescente
relevância e se designa por diplomacia pública.

c) Negociação

A negociação, no sentido de “contactos entre estados para

concertarem entre si a realização de interesses comuns ou
recíprocos” é uma das funções das missões diplomáticas, que atinge
particular proeminência nas missões multilaterais. A negociação
pode ser informal, cingindo-se ao diálogo que constitui a actividade
normal de uma missão diplomática, ou formal, quando visa a
celebração de uma acordo escrito que carece de posterior
aprovação política e que marca em grande parte a actividade das
missões multilaterais.

A negociação formal pode ser feita a nível político, caso em que se

designa negociação directa, ou por intermediários e, como já dito,
ser bilateral –entre dois Estados – ou multilateral - entre dois ou
mais Estados, ou no seio, de uma organização multilateral.

Um processo negocial pressupõe uma adequada preparação que

inclui:
- a definição do objectivo da negociação, que compete ao poder
político e deve ser feita com a possível precisão;
- a recolha de elementos e informação pertinentes ao objecto de
negociação, a fim de facilitar a argumentação e garantir uma sólida
base de conhecimento do objecto da negociação, bem como de
procurar compreender os interesses e objectivos da outra parte; e
 estabelecer a estratégia e táctica da negociação, devendo esta ser
dotada da necessária flexibilidade para se adaptar à evolução dos
acontecimentos sem perder de vista o fim estratégico;
- a condução da negociação vai desde a preparação do cenário em
que será conduzida, à definição da ordem do dia (clara e concisa) . O
negociador deve conduzir a negociação utilizando uma
argumentação coerente, evitando contradições que possam ser
exploradas pelo interlocutor, não deve em nenhum caso recorrer a
falsidades, ser claro, sóbrio, mas firme sem ser duro e flexível sem
dar impressão de fraqueza, e sem nunca expor as suas posições de
recuo, o que pode colocar em causa a negociação.

d) A promoção de relações amistosas e o desenvolvimento de relações

económicas, culturais e científicas junto do estado receptor é uma
das funções que o art.3º da CV atribui às missões diplomáticas.
Constitui um elemento dinâmico e impulsionador da acção
diplomática que assume particular incidência quando as relações
entre os dois Estados decorrem sem incidentes. Dar a conhecer
melhor o país que representa e promover a sua imagem nos
campos descritos e noutros, é um das tarefas mais relevantes e
aliciantes da acção diplomática, que confere substancial margem de
manobra e iniciativa ao Chefe de Missão. Contudo (essa promoção –
eliminar) tem de ter o apoio das entidades nacionais (Estado,
instituições culturais, empresas), sob pena de se correr o risco de
não corresponder às expectativas criadas, acabando por produzir o
efeito contrário ao pretendido.

Uma efectiva promoção deve procurar dar uma imagem de conjunto

positiva do país. Aquilo que hoje se chama diplomacia económica esteve
naturalmente sempre presente na acção diplomática de todos os estados,
até porque não é possível dissociar os interesses económicos dos
interesses políticos. (É contudo verdade – eliminar) A rede diplomática
nacional (embaixadas e consulados) tem sido menos aproveitada do que
devia. É imperativa a conjugação da acção diplomática com uma
perspectiva estratégica da promoção económica é da maior oportunidade.
De sublinhar ainda a relevância da promoção cultural externa. A
divulgação da cultura nacional no exterior é a forma mais eficaz de
projectar uma imagem positiva e de qualidade do país, susceptível de
fazer associar uma marca de qualidade aos produtos nacionais em geral. A
promoção cultural deve ser dirigida a públicos seleccionados capazes de
transmitir à opinião pública a imagem de qualidade que a cultura do país
encerra, transpondo para outros domínios, designadamente no plano
comercial.

#(Temos de falar sobre isto, penso que é uma questão de apresentação

que eu não soube fazer) Como acima se referiu, a representação externa
do Estado, por constituir um exercício de soberania, reveste-se de
considerável formalidade e mesmo solenidade.

Por isso desde Vestefália, passando pelo Congresso de Viena, pela

Sociedade das Nações e sobretudo com as Nações Unidas, foi-se sentido a
necessidade de estabelecer um quadro jurídico para o seu
desenvolvimento, dando lugar à já referida Convenção de Viena sobre as
Relações Diplomáticas, de 1961, à Convenção de Viena sobre Relações
Consulares de 1963 (Portugal já é parte?) e a Convenção de Viena sobre a
representação dos Estados nas suas Relações com Organizações
Internacionais de Carácter Universal, de 1975.

Contudo, a rápida evolução da cena mundial e até a crescente

desformalização (como dizer?) das relações sociais em geral, vieram
introduzir alterações no quadro das relações internacionais, que não
podem ser ignoradas.

Desde logo, a multiplicação de Estados soberanos, sobretudo após o

processo de descolonização, com a existência hoje de cerca de 200
Estados, veio alterar profundamente o contexto em que se desenvolvem
as relações bilaterais. Por exemplo, o direito de acesso às mais altas
instâncias do Estado receptor, incluindo o Chefe de Estado, era uma
prerrogativa dos embaixadores, que é hoje impossível de assegurar.
Mesmo o acesso ao Ministro dos Negócios Estrangeiros, ou a outros
membros do Governo, numa capital onde haja 150 ou 160 embaixadores
residentes, ou mesmo 70 ou 80, não é fácil de garantir e deve ser só
procurada pelos embaixadores em casos que efectivamente o justifiquem.

Também o interesse da Missão informar a sua capital sobre a política

interna do país de residência se esbateu, restringindo-se a um reduzido
número de países cujos desenvolvimentos políticos internos possam ter
uma repercussão significativa no próprio país que se representa, nas
relações bilaterais ou na cena internacional (vizinhos, países ligados por
particulares afinidades, comunidades migrantes, potências mundiais e
regionais).

A referida desformalização das relações sociais ocorrida nas últimas

décadas repercutiu-se nas relações diplomáticas, tornando-as, sobretudo
entre os países ocidentais, menos formais, desde logo no tratamento
pessoal, mas também por vezes no respeito das normas tradicionais da
actividade diplomática e das próprias regras da CV, inclusive no que
respeita às imunidades diplomáticas. Se essa evolução pode ter vantagens
no estabelecimento de contactos ou na participação em certos eventos,
pode também tornar mais difícil o aceso a certas instâncias que era antes
obrigatório, como acima se referiu. Mas sobretudo se, por qualquer razão,
algo corre mal nas relações bilaterais, pode levar a situações delicadas
para o agente diplomático. Se o essencial é que o Chefe e o pessoal da
Missão se comportem sempre de modo a dar boa reputação ao seu país,
não deve nunca ser esquecido que as relações diplomáticas são relações
entre estados e não relações pessoais entre os indivíduos encarregados de
as praticar. Além de que a informalidade nem sempre é bem acolhida em
países com soberanias mais recentes. A formalidade constitui aliás uma
(garantia?) defesa para os agente s diplomáticos na medida em que, ao
balizar o quadro onde a sua actividade se desenvolve, define a sua
responsabilidade no caso de se suscitarem problemas nas relações
bilaterais.

A função de um Embaixador não se cinge porém apenas ao que está

codificado na Convenção de Viena, que sobretudo caracteriza o quadro
mais geral das suas funções básica. A actividade diplomática não é
essencialmente uma actividade jurídica, mas política.
 No exercício das suas funções, o Embaixador deve, naturalmente,
respeitar o quadro legal em que define a sua acção e seguir as orientações
e instruções que lhe são transmitidas pelo seu MNE.

Mas deve gozar de considerável margem de discricionariedade no

desenvolvimento da sua acção, na selecção da informação que transmite,
na selecção das pessoas e meios com que se relaciona, nas áreas que
elege para a promoção da imagem e dos interesses do seu País.

O Embaixador deve ter a iniciativa de formular uma política activa para a

sua missão promovendo tudo o que possa contribuir para a prossecução
dos interesses nacionais e de cidadãos e empresas nacionais no
relacionamento bilateral.

O que hoje sobretudo se pretende do Chefe de uma missão diplomática –

e portanto também dos seus colaboradores – , é que tenha um
conhecimento sólido do país que representa, da sua História, das suas
instituições, da sua cultura, da sua economia, das suas empresas (do seu
tecido empresarial?) e, em simetria, que procure ter um conhecimento
profundo do Governo e do povo do país onde está acreditado, daquilo que
o faz mover, das fontes de poder e de influência, permitindo-lhe
constituir uma mais valia para as relações entre os dois países, em todos
os aspectos, políticos, económicos, culturais, empresariais.

Com base nesse conhecimento do Governo e do povo do país onde está

acreditado, o Embaixador não se deve eximir de, com sensatez e senso
político, propor à sua capital linhas de acção, recomendar a
reconsideração de instruções que repute menos adequadas e estar em
condições de aconselhar os políticos, funcionários, empresários e outros
agentes nacionais que visitem o país onde está acreditado sobre a melhor
forma de abordar e de lidar coma as entidades locais.

9. A Carreira Diplomática

A Carreira Diplomática portuguesa é um corpo único e especial de

funcionários do Estado, sujeito a regras específicas, impostas num
Estatuto próprio, de ingresso, acesso e progressão na respectiva
carreira, independentemente das funções que sejam chamados a
desempenhar.

A Carreira Diplomática portuguesa integra as seguintes categorias:

a) Embaixador
b) Ministro Plenipotenciário
c) Conselheiro de Embaixada
d) Secretário de Embaixada
e) Adido

O ingresso na Carreira Diplomática é feito pela categoria de Adido de

Embaixada, por concurso de provas públicas, a que podem concorrer
todos os cidadãos portugueses licenciados.

O Estatuto da Carreira Diplomática define as condições de progressão

na carreira, colocação nos postos, tempo de serviço, remuneração, etc.

Os diplomatas estão sujeitos a um regime de estrita exclusividade,

apenas podendo exercer, mediante autorização, funções de docência
(ou equiparáveis?).

Interrogado sobre quais deviam ser as qualidades de um diplomata,

Harold Nicolson, reputado diplomata britânico e referência para o
estudo da diplomacia, retorquiu que as características do diplomata
ideal deveriam ser “verdade, rigor, calma, paciência, bom feitio,
modéstia e lealdade”. Observaram-lhe que se esquecera de incluir
inteligência, conhecimento, prudência, hospitalidade, charme,
engenho, coragem e tacto. “Não me esqueci”, respondeu, “tomei-as
como um dado”.

Se, como observado, conhecimento, inteligência, tacto, coragem e

prudência são características fundamentais na função diplomática.
São-no também a abertura de espírito, a capacidade de ouvir, de
apreender e analisar a sociedade onde serve, de síntese no reportar
dessa realidade, de relacionamento pessoal, bem como o sentido de
Estado, o equilíbrio e a firmeza nas negociações. Mas talvez a
qualidade crucial seja a credibilidade, quer em relação aos
interlocutores de países terceiros, quer em relação às suas próprias
 autoridades. O diplomata é um enviado, um mensageiro, de algum
modo um intermediário. Se não inspirar confiança, se tiver fama de
pouco fiável, torna-se supérfluo.

O diplomata deve ainda empenhar-se totalmente nas funções que

desempenha e ter uma disponibilidade de 24 horas.

10.Diplomacia multilateral
11.A interdependência crescente da actividade e dos interesses dos
diversos países, deu origem, sobretudo no seguimento das guerras
mundiais do século XX ao reconhecimento da necessidade de
internacionalizar a gestão das relações entre Estados, em diversas
áreas. Esse processo culminou com a criação das Nações Unidas,
organização de vocação universal, que engloba praticamente todos
os Estados Soberanos do Mundo (200?), signatários da Carta das
nações Unidas, a qual, tendo por base o princípio da igualdade
entre Estados soberanos, estabelece como fim a manutenção da
Paz e da segurança internacional, o desenvolvimento de relações
amigáveis entre nações e a resolução pacífica de conflitos.

Para além das NU propriamente ditas, que numa definição apropriada

constituem uma Conferência em sessão contínua e permanente, o sistema
das NU inclui diversas agências especializadas (ver lista) que reúnem
também em permanência. Estas agências estão sediadas em diversas
cidades, por vezes mais do que uma na mesma cidade, e também elas têm
uma actividade permanente. Existem ainda um considerável número de
organizações regionais ou de cariz mais especializado, como a OCDE, a
Nato ou a CPLP.

O facto destas organizações funcionarem em permanência, faz com que os

Estados membros ali tenham delegações ou representações permanentes.

Como acima referido, a estrutura e o enquadramento jurídico e

institucional das missões junto de organismos internacionais é análoga ao
das embaixadas bilaterais. Diverge no sentido em que o Chefe da Missão,
não é nomeado pelo Chefe de Estado, mas pelo Governo, não carece de
agrément e ainda por ser o Estado onde a organização tem a sua sede,
que tem de conferir as garantias e imunidades diplomáticas.
Essas missões podem ser de Observação, quando o país não é membro da
organização (p.ex. a Missão da Santa Sé junto das NU ou dos EUA junto da
UE) ou missões de efectiva representação, sendo os seus Chefes
normalmente designados como Representantes Permanentes dos seus
países junto da respectiva organização. Os Chefes de Missão não
apresentam credenciais, apenas um carta do seu Governo que os designa
como seu representante junto da instituição em causa e que apresentam
ao funcionário máximo da respectiva estrutura institucional (normalmente
Secretário Geral ou Director Geral), figura que não tem qualquer paralelo
com um Chefe de Estado soberano, pois os “titulares” das organizações
internacionais são os Estados membros e não as estruturas que asseguram
o seu suporte burocrático.

Cabe a essa missões assegurar a representação e a defesa dos interesses

do Estado que representa junto bem como assegurar a participação e
condução de negociações por parte do seu país na actividade da
organização em causa.

Reside aqui uma primeira diferença crucial entre o trabalho de uma

missão multilateral e de uma Embaixada bilateral. Esta cuida do confronto
(conflitual ou convergente) de interesses entre dois Estados soberanos,
que podem divergir ou convergir, mas de algum modo os dois Estados
situam-se em polos opostos nessa relação. Na diplomacia multilateral,
seja em organizações ou conferências, todos os Estados participantes
concorrem em princípio nos fins que lhe são próprios e desenvolvem em
conjunto esforços para os obter, sendo as decisões no final tomadas por
conjunto, por consenso ou por votação. Na prática, os interesses dos
diversos membros podem não só não convergir, como ser mesmo
conflituais, dando, com maior frequência, origem a negociações muito
mais antagónicos do que nas relações bilaterais. Nessa perspectiva a
diplomacia multilateral será tanto mais exigente quanto as decisões
tomadas nas instancia em que se desenrola possam ter efeito no Estado
que se representa. Na maior parte dessas organizações o trabalho das
missões consiste na participação num processo de negociação contínuo e
permanente, buscando, conforme o processo de decisão de cada uma,
promover, defender e salvaguardar o interesse nacional, procurando
encontrar soluções de compromisso ou obrigando a tomar posições de
confrontação.

O trabalho da Missão é condicionado pela agenda e pelos temas da

organização onde está acreditada, que os Estados membros têm tem uma
capacidade limitada de condicionar.

12.União Europeia
A natureza supranacional da União europeia confere à acção
diplomática da Representação Permanente (REPER) de cada Estado
junto dela um carácter muito particular. O trabalho desenvolvido
pelas representações nacionais junto da UE pode considerar-se,
quanto ao método, como multilateral, mas com características que
o singularizam. A UE é a única organização internacional onde se
gere, em conjunto, áreas de soberania dos Estados membros,
produzindo as decisões ali tomadas efeito, imediato ou mediato, na
ordem jurídica dos Estados membros, envolvendo praticamente
todas as áreas da sociedade, o que confere à acção que ali se
desenvolve um carácter próprio, simbiose entre política externa e
interna, que se situa entre a acção diplomática e legislativa, pese
embora a decisão final ser naturalmente efectuada ao nível político.

Tal leva ainda a que REPER seja integrada não só por diplomatas e
outros funcionários do MNE, como por técnicos oriundos dos mais
diversos ministérios e ainda a que a participação nacional nas
dezenas de reuniões do Conselho e da Comissão que diariamente se
realizam em Bruxelas seja assegurada não só por elementos da
missão, como por funcionários vindos de Lisboa.

13.Privilégios e Imunidades Diplomáticas

O conceito de protecção dos enviados diplomáticos, a fim de lhes

permitir o adequado exercício das suas funções surge mesmo entre
os povos mais primitivos da antiguidade e chegou a ser considerado
um dever sagrado no tempo dos romanos. Conceito de direito
consuetudinário, que sofreu naturalmente alterações – e violações
– ao longo dos séculos e cujo expresso reconhecimento e
necessidade de regulação baseado nos princípios da reciprocidade e
da igualdade entre Estados soberanos foi sentido com a
intensificação das relações diplomáticas e a multiplicação de
Estados com culturas e regimes diversos e está hoje regulamentado
nas Convenções de Viena de 1961 e 1975.

Diversas teorias se teceram em torno desta questão, desde a

extensão ao enviado diplomático da imunidade atribuída ao Chefe
de Estado em visita a um país estrangeiro, a que atrás se aludiu, à
mais popularizada teoria da extra-territorialidade, teorias
presentemente postas de parte. Prevalece hoje um critério de
funcionalidade prática: para o exercício da sua função soberana de
representação do Estado e intérprete da sua vontade, o Embaixador
não pode estar sujeito aos órgãos de soberania do país anfitrião,
sob pena de ficar dependente de pressões e condicionamentos.
Como diz Montesquieu, os embaixadores “são a palavra do país que
os envia e essa palavra deve ser livre”. Ou seja, em linguagem
jurídica, o exercício da função soberana de representação de um
Estado junto de outros não pode, por definição, estar sujeita à
soberania do Estado receptor.

Esta é hoje a base funcional em que assenta o regime das

prerrogativas de que gozam os diplomatas e as missões
diplomáticas, regime por vezes difícil de compreender em tempos
normais e em sociedades que constituem estados de direito, (“mas”
eliminado) que não se destina a privilegiar indivíduos, mas a
permitir o pleno exercício das funções diplomáticas, mesmo em
situações excepcionais e países excepcionais.

O termo prerrogativas diplomáticas designa o conjunto de

privilégios e imunidades de que gozam os agentes e as instalações
diplomáticas, que ao longo dos tempos e com a evolução das
relações entre Estados, se constatou serem necessários para o cabal
desempenho da diplomacia e se podem resumir no seguinte
quadro:

(transcrever o quadro da pág.85 do Manual Diplomático de José

Calvet de Magalhães)

I. INVIOLABILIDADE. A inviolabilidade cobre os agentes

diplomáticos e os membros da sua família que residam com
ele, salvo excepções decorrentes de serem nacionais do país
anfitrião ou aí terem residência permanente, bem como os
locais da missão e da residência dos agentes diplomáticos, e
bem assim os arquivos, correspondência oficial (Mala
diplomática) e pessoal, e bens e meios de transporte da
missão e dos agentes diplomáticos;

II. Imunidades de Jurisdição

A imunidade de jurisdição concedida aos agentes
diplomáticos isenta-os da sujeição aos tribunais do País
receptor. Em contrapartida o agente diplomático não pode
exercer qualquer actividade lucrativa, profissional ou
comercial, no país onde serve.

Os agentes diplomáticos gozam de uma total imunidade de

jurisdição penal, Não podendo ser detidos, interrogados ou
julgados por um Tribunal do país onde exercem as suas
funções, mesmo quando incorram numa violação da Lei penal
desse país. Estão contudo sujeitos à lei do seu País e, em
situações deste tipo, entre países respeitadores do Estado de
Direito, o País acreditante retira a imunidade aos seus
representantes – faculdade de que, note-se, o agente
diplomático não goza. Em alternativa o Estado receptor pode
pedir que o infractor seja retirado do País ou, em última
instância, declará-lo persona non grata, levando à sua
expulsão.
 A Convenção de Viena estabelece também a imunidade de
jurisdição civil, mas com três excepções: uma acção real sobre
imóvel privado do agente diplomático situado em território
do estado receptor; uma acção sucessória em que o agente
diplomático figure a título privado e não em nome do Estado;
um acção referente a qualquer actividade profissional ou
comercial exercida pelo agente diplomático fora das suas
funções oficiais e em violação portanto das regras a que está
obrigado. Os agentes diplomáticos gozam ainda da imunidade
da obrigação de testemunhar em juízo.

III. Isenções fiscais

As missões e os agentes diplomáticos estão isentos do
pagamento dos impostos nacionais e locais dos países onde
estão acreditados, excepto no caso de impostos indirectos
incluídos no preço (caso que pode também ser excepcionado
pelo país receptor,) e nos casos de propriedade, sucessão ou
proventos privados. Estão ainda isentos de direitos
aduaneiros quanto à importação de mobiliário e
equipamento para sua instalação e importação de bens para
consumo próprio, bem como de prestações sociais, pessoais e
militares.

IV. O Estado receptor deve assegurar aos membros das missões

diplomáticas liberdade de circulação e trânsito para o
exercício das suas funções, salvo o disposto nas leis e
regulamentos relativo a zonas de acesso condicionado por
motivos de segurança nacional.

V. Os Chefes de Missão têm direito ao uso da bandeira e escudo

do seu País nos locais da Embaixada e meios de transporte
oficiais.
VI. Os Estados devem ainda conceder aos agentes diplomáticos neles
acreditados todas as facilidades necessárias para o cabal
desempenho das suas funções.

VII. Deveres dos agentes diplomáticos.

As prerrogativas concedidas aos agentes diplomáticos não
visam, como acima referido, o seu benefício pessoal, mas
conceder-lhes as condições necessárias para o exercício das
(eliminar “suas”) funções de representação de um Estado
soberano, sem as sujeitar à soberania do País onde estão
acreditados. Tal implica que os agentes diplomáticos devem,
no seu comportamento pessoal, e como estipula a Convenção
de Viena, respeitar, com particular responsabilidade e zelo, as
leis e regulamentos do país onde estão acreditados. Têm
ainda deveres, como o já referido de não poderem procurar
informações por meios ilícitos e ainda o de não interferência
nos assuntos internos do Estado anfitrião.

Conforme acima foi referido, nos estados de Direito e nas

sociedades modernas, assentes no princípio da igualdade dos
cidadão perante a Lei, estas prerrogativas diplomáticas são
muitas vezes mal compreendidas, não só pela opinião
pública, como pelos agentes da autoridade e por vezes pelas
próprias instância a quem cabe fazê-las respeitar. Daqui
resulta que muitas vezes, em questões menores, as
autoridades locais não as conheçam e não as respeitem,
originando incidentes que despertam na comunicação social
uma certa hostilidade em relação aos privilégios
diplomáticos. Deve por isso haver um particular cuidado no
seu uso que, insiste-se, se destina a permitir o exercício das
funções diplomáticas e não a beneficiar o agente. Cabe
também ao Estado acreditante ter o cuidado de fazer com
que os seus diplomatas cumpram rigorosamente os deveres a
que estão obrigados em relação aos países onde servem e,
caso estes efectivamente violem as Leis desse País, não só
 exercer a sua autoridade, a que os seus agentes nacionais
estão sujeitos, como levantar as imunidades no caso em que
tenham sido utilizadas e/ou invocadas abusivamente.

Esta situação bem como a desformalização das relações

sociais atrás aludidas, leva por vezes, sobretudo nos países
democráticos, a uma relativização do respeito pelas normas
da CV sobre privilégios e imunidades diplomáticas, caindo-se
um pouco num regime de reciprocidade nesta matéria, o que
cria alguma insegurança, que justamente se pretendeu evitar
com a sua regulação. Por pouto lado, essa mesma
desformalização leva a que, também com base na
reciprocidade, os Estado estabeleçam acordos bilaterais
permitindo por exemplo o exercício de funções profissionais
pelo conjugues dos agentes diplomáticos, o que
naturalmente pode criar as pressões e condicionamentos ao
exercício livre e independentes das suas funções que é
justamente o que se pretende impedir com as normas sobre
as prerrogativas das missões e agentes diplomáticos.

14. PROTOCOLO
Designa-se por protocolo o conjunto de regras que permitem
organizar e disciplinar as cerimónias e reuniões de carácter oficial
de modo a que decorram de forma ordenada e amena, e que
assegure o respeito pelas precedências dos participantes em função
dos cargos oficiais que ocupam. O Protocolo reponde pois à
necessidade material de assegurar que as reuniões e eventos
decorram de forma ordenada de modo a garantir a efectivação dos
objectivos que se propõem, exigência comum a qualquer reunião
independentemente da sua natureza, e outra de ordem política e
legal que consiste, além de garantir a esses eventos a dignidade
inerente ao Estado, em assegurar aos participantes numa reunião
oficial o lugar que a lei ou costume lhes confere em função das
posições oficiais que ocupam. Em Portugal existe uma Lista de
Protocolo oficial aprovada pela Assembleia da República.
 A questão de precedências entre as Nações e por decorrência entre
os respectivos Chefes de Estado e embaixadores, deu durante
séculos, origem a discórdias entre enviados diplomáticos, levando
mesmo em alguns casos a vias de facto. Existia desde a Idade Média
uma suposta hierarquia entre as diversas nações europeias, que
tinha no topo o Imperador do Sacro Império Romano Germânico,
seguido pelo Rei de Roma, França, Espanha, Aragão, Portugal,
Inglaterra, etc. Mas a verdade é que essa hierarquia não era
consensual e as nações e os seus embaixadores nem sempre a
reconheciam e aceitavam, sendo crescentemente colocada em
causa pela evolução do relevo das diversas nações e pelo surgir do
conceito da igualdade entre Estados. Por isso, e para pôr cobro aos
incidentes protocolares que a situação gerava, por ocasião do
casamento da Princesa do Brasil, em 1760, O Marquês de Pombal
propôs que, à excepção do Núncio e do Embaixador do Império, os
enviados fossem ordenados pela ordem da data de apresentação de
credenciais. (1) SGDP 4.9) A sugestão de Pombal,não foi bem aceite,
mas o conceito acabou por ser adoptado no Congresso de Viena e
finalmente consagrado na Convenção de Viena de 1961. A mesma
lógica se observa,por vezes com algum grau de flexibilidade, em
cerimónias ou reuniões em que esteja presente mais de um Chefe
de Estado.

Cada país possui um serviço do Protocolo de Estado, no caso

português integrado no MNE, que define as regras que presidem ao
cerimonial do Estado de acordo com a prática internacional e a
tradição e regras nacionais, vigia a concessão e uso de privilégios e
imunidades diplomáticas, ocupa-se das mercês honoríficas ligadas
às relações externas, trata dos passaportes diplomáticos e cuida das
deslocações oficiais no âmbito das relações internacionais.

15.
16. Direito Internacional

17. Protecção a nacionais