Manual Direito Do Urbanismo

ANTÓNIO FRANCISCO DE SOUSA
DIREITO
DO
URBANISMO E AMBIENTE
3.ª Edição
2023
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Plano geral
PARTE 1
DIREITO DO URBANISMO
Capítulo I - Génese, evolução, objeto e caracterização

Capítulo II - Fundamento constitucional do direito do urbanismo
Capítulo III - Administração pública do urbanismo e ambiente
Capítulo IV - Política pública de solos, de ordenamento do território e
de urbanismo
Capítulo V - Gestão territorial
Capítulo VI - Programas e planos de ordenamento do território
Capítulo VII - Regime jurídico da urbanização e edificação
Capítulo VIII - Reabilitação urbana
Capítulo IX – Património arquitetónico
Capítulo X - Expropriação por utilidade pública
Capítulo XI - Polícia do urbanismo
PARTE 2
DIREITO DO AMBIENTE
Capítulo XII - Origem e evolução histórica do direito do ambiente

Capítulo XIII - Fundamento constitucional, da união europeia e de
direito internacional público do direito do ambiente
Capítulo XIV - Direito do ambiente em geral
Capítulo XV - Responsabilidade ambiental
Capítulo XVI - Informação administrativa ambiental
Capítulo XVII - Regime jurídico da conservação da natureza e da
biodiversidade
Capítulo XVIII - Prevenção e controlo das emissões de poluentes para
o ar
Capítulo XIX - Domínio público hídrico
Capítulo XX - Regime jurídico da água
Capítulo XXI - Gestão de resíduos
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Capítulo XXII - Polícia do ambiente: prevenção, minimização,
combate e reparação como função policial
Capítulo XXIII - ONGAs
Capítulo XXIV - Tutela administrativa e jurisdicional do ambiente
Capítulo XXV - Direito do ambiente: mares e oceanos
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Parte I
Capítulo I. Urbanismo e direito do urbanismo em geral

1. Génese e evolução histórica do urbanismo e do direito do urbanismo
1.1. O urbanismo na antiguidade
1.2. Formação e evolução das cidades
1.3. A idade média portuguesa
1.4. A industrialização, as grandes cidades e os seus efeitos
1.5. Sobre a origem e a evolução do urbanismo moderno em Portugal
2. Conceito, objeto e natureza do direito do urbanismo
3. Direito do urbanismo e disciplinas jurídicas afins
4. O direito do urbanismo como direito administrativo em especial
5. Vinculação do legislador e da Administração à linguagem técnica
Capítulo II. Fundamento constitucional do direito do urbanismo
Capítulo III. Administração pública do urbanismo e ambiente

6. Em geral
7. Estado: Governo, Ministérios, Secretarias de Estado, CCDRs
7.1. Governo
7.2. Ministérios
7.3. Secretarias de Estado
7.4. Funções urbanísticas do Governo
7.5. Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDRs)
8. Autarquias locais (municípios e freguesias) e entidades intermunicipais
8.1. Em geral
8.2. Freguesias
8.4. Municípios
8.5. Entidades intermunicipais
9. Tutela administrativa
Capítulo IV. Política pública de solos, de ordenamento do território e de

urbanismo
10. Fins da Política Pública de Solos, de Ordenamento do Território e de Urbanismo
(LBG da PPSOTU)
11. Princípios de direito do urbanismo que orientam a LBG da PPSOTU
12. Direitos e deveres dos cidadãos face à LBG da PPSOTU
13. Classificação e qualificação do solo
14. Vinculação social da propriedade: restrições de utilidade pública
15. Direitos e deveres dos proprietários
16. Estruturação da propriedade: dimensionamento, fracionamento, emparcelamento e
reparcelamento
17. Propriedade pública do solo
Capítulo V. Gestão territorial

18. Em geral
19. Sistema de gestão territorial: fins da gestão territorial
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20. Estrutura do sistema de gestão territorial: programas e planos
20.1. Em geral
20.2. Ponderação de interesses públicos e privados
21. Elaboração e aprovação dos programas e planos
22. Execução dos programas e planos territoriais
22.1. Execução sistemática e não sistemática
22.2. Monitorização e avaliação
23. Violação dos programas e planos territoriais
24. Invalidade urbanística
25. Punição de prática de invalidade
26. Controlo administrativo das operações urbanísticas
27. Redistribuição de benefícios e encargos; perequação
28. Valor do solo e das edificações
29. Níveis do sistema de gestão territorial
30. Vinculação jurídica dos programas e dos planos
31. Direito à informação e direito de participação
31.1. Direito à informação
31.2. Direito de participação
32. Garantias dos particulares
33. Harmonização dos interesses públicos e privados: justa ponderação
34. Interconexão entre programas nacionais e regionais
35. Interconexão entre planos intermunicipais e municipais
Capítulo VI. Programas e planos de ordenamento do território

36. Programa nacional da política de ordenamento do território
37. Programas setoriais, programas especiais, programas regionais
38. Programas e planos intermunicipais
40. Planos municipais
40.1. Em geral
40.2. Plano diretor municipal
40.3. Plano de urbanização
40.4. Plano de pormenor
41. Operações urbanísticas e seu controlo
42. Regularização de operações urbanísticas
43. Utilização e conservação do edificado
44. Reabilitação e regeneração urbanas
45. Instrumentos equitativos: redistribuição de benefícios e encargos
46. Valor do solo
Capítulo VII. Regime jurídico da urbanização e edificação

47. Precisão conceptual
48. Controlo prévio
48.1. Operações e obras sujeitas a licença
48.2. Obras sujeitas a comunicação prévia
48.3. Autorização de utilização
49. Isenção de controlo prévio
50. Operações urbanísticas promovidas pela Administração Pública
51. Termo de responsabilidade
52. Embargo e demolição
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53. Parecer, aprovação ou autorização em razão da localização
54. Informação prévia
55. Procedimento de licença em especial
55.1. Em geral
55.2. Consulta pública
55.3. Vinculação da decisão sobre o pedido de licenciamento
55.4. Procedimentos especiais
55.5. Controlo pela CCDR
55.6. Loteamento
55.7. Obras de urbanização
55.8. Caução
55.9. Contrato de urbanização
55.10. Execução por fases
55.11. Obras de edificação
55.12. Diretor de obra
56. Procedimento de autorização de utilização de edifícios e suas frações autónomas
57. Validade e eficácia dos atos de licenciamento e autorização de utilização e efeitos
da comunicação prévia
57a. Efeitos jurídicos de situações de facto decorrentes de atos nulos de gestão
urbanística
58. Responsabilidade civil da Administração
59. Caducidade e revogação da licença e autorização de utilização e cessação de efeitos
da comunicação prévia
60. Títulos das operações urbanísticas
61. Execução das obras e sua fiscalização
62. Ação substitutiva pela câmara municipal
63. Execução por terceiro
64. Conclusão e receção dos trabalhos
66. Fiscalização
67. Livro de obra
68. Contraordenações
Capítulo VIII. Reabilitação urbana

70. Princípios gerais da reabilitação urbana
71. Áreas de reabilitação urbana
72. Instrumentos de execução de política urbanística
72.1. Imposição da obrigação de reabilitar e obras coercivas;
72.2. Empreitada única
72.3. Demolição de edifícios
72.4. Direito de preferência
72.5. Arrendamento forçado
72.6. Servidões
72.7. Expropriação
72.8. Venda forçada
72.9. Reestruturação da propriedade
73. Obrigação de reabilitar e obras coercivas
74. Demolição de edifícios
75. Direito de preferência
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76. Participação e concertação de interesses
77. Apoios do Estado
Capítulo IX. Património arquitetónico

78. Regime de proteção e valorização do património cultural
79. Princípios gerais que regem a política do património cultural
80. Legislação património cultural
81. Objeto do património arquitetónico
82. Cidadania e participação cultural
83. Direção-Geral do Património Cultural (DGPC
84. Procedimento administrativo de classificação
85. Critérios genéricos de apreciação
Capítulo X. Expropriação por utilidade pública

86. Garantia constitucional da propriedade privada
87. Significado da garantia da propriedade privada no Estado de direito
88. Vinculação social da propriedade
89. Fundamento constitucional da expropriação por utilidade pública
90. Princípios da expropriação
91. Direito de reversão
92. Afetação e desafetação de bens do domínio Público
93. Resgate
94. Servidões administrativas
95. Interessados para efeitos de expropriação
96. Declaração de utilidade pública
97. Posse administrativa
98. Justa indemnização
99. Procedimento da expropriação por utilidade pública
100. Recurso da arbitragem
101. Pedido de expropriação total
102. Cedência de bens ou direitos
103. Reversão dos bens expropriados
104. Requisição de imóveis
105. Desistência da expropriação
106. Expropriação de bens móveis
Capítulo XI. Polícia do urbanismo

107. Polícia administrativa como prevenção: em geral
108. Autoridades de polícia administrativa
108.1. As Inspeções gerais como autoridades policiais
108.2. CCDRs
108.3. Presidentes de câmara
108.4. Cooperação das forças policiais
109. Fins e princípios
110. Prevenção do risco e do perigo
110.1. Em geral
110.2. Prevenção, minimização, combate e reparação como função policial
110.3. Vigilância e controlo: inspeção, fiscalização e vistoria urbanística
110.4. Acesso para efeitos de inspeção e de fiscalização urbanística: entrada no
domicílio e em instalações
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111. Contraordenações e coimas
111.1. Em geral
111.2. Contraordenação do ordenamento do território e urbanística
111.3. Sanções acessórias
111.3.1. Em especial: apreensão e perda a favor do Estado dos objetos
apreendidos usados ou produzidos aquando da infração
111.3.2. Em especial: interdição do exercício de profissões ou atividades;
111.3.3. Em especial: privação do direito a benefícios ou subsídios;
111.3.4. Em especial: privação do direito de participar em conferências, feiras
ou mercados;
111.3.5. Em especial: privação do direito de participar em arrematações ou
concursos públicos;
111.3.6. Em especial: encerramento de estabelecimento;
111.3.7. Em especial: cessação ou suspensão de licenças, alvarás ou
autorizações
111.3.8. Em especial: perda de benefícios fiscais e de benefícios de crédito;
111.3.9. Em especial: selagem de equipamentos destinados à laboração;
111.3.10. Em especial: imposição das medidas adequadas à prevenção de
danos ambientais, à reposição da situação anterior à infração e à
minimização dos efeitos decorrentes da mesma;
111.3.11. Em especial: publicidade da condenação;
111.3.12. Em especial: apreensão de animais.
112. Prescrição das contraordenações graves e muito graves
113. Perda de mandato
114. Crimes e penas criminais
PARTE 2
DIREITO DO AMBIENTE
CAPÍTULO XII
ORIGEM E EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO
DIREITO DO AMBIENTE
115. Das origens medievais ao passado recente
116. Fundamentos histórico-evolutivos do moderno direito do ambiente
CAPÍTULO XIII
FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL, DA UNIÃO EUROPEIA E
DE DIREITO INTERNACIONAL PÚBLICO DO
DIREITO DO AMBIENTE
117. Fundamento constitucional do direito do ambiente

118. Fundamento da União Europeia do direito do ambiente
119. Fundamento de direito internacional público do direito do ambiente.
120. Direito do ambiente como direito constitucional concretizado
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CAPÍTULO XIV
DIREITO DO AMBIENTE EM GERAL
121. Em geral
122. Objetivos da política ambiental
123. Princípios jurídico-ambientais
124. Direitos e deveres ambientais
125. Interação entre os componentes ambientais naturais e humanos
126. Instrumentos da política de ambiente
CAPÍTULO XV
RESPONSABILIDADE AMBIENTAL
127. Responsabilidade da Administração e dano ambiental
127.1. Em geral
127.2. Precisão terminológica
127.3. Responsabilidade objetiva
127.4. Responsabilidade subjetiva
127.5. Fiscalização e contraordenações
128. Tutela jurídica ambiental efetiva
CAPÍTULO XVI
INFORMAÇÃO ADMINISTRATIVA AMBIENTAL
129. Em geral
129-A. Precisão conceptual
130. Componentes ambientais: ar, água solo, biodiversidade
CAPÍTULO XVII
REGIME JURÍDICO DA CONSERVAÇÃO DA
NATUREZA E DA BIODIVERSIDADE
131. Enquadramento geral

132. Objetivos prioritários do regime jurídico da conservação da natureza e da
biodiversidade
133. Âmbito de aplicação do RJCNeBio
134. Principais noções técnico-jurídicas da CNBiod.
135. Princípios jurídicos da conservação da natureza e da biodiversidade
136. Autoridades e competências
137. Áreas protegidas classificadas
137.1. Áreas protegidas em geral
137.2. Classificação das áreas protegidas
137.3. Áreas protegidas de estatuto privado
137.4. Áreas protegidas transfronteiriças
137.5. Áreas protegidas pela UE: Rede Natura 2000
137.6. Proteção de direito internacional público
137.7. Sistema de Informação sobre o Património Natural
137.8. Cadastro Nacional dos Valores Naturais Classificados
138. Conservação de espécies e habitats
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139. Inspeção e fiscalização
140. Contraordenações e sanções
141. Outras contraordenações ambientais
141.1. Em geral
141.2. Publicidade da condenação
141.3. Apreensão cautelar e sanções acessórias
141.4. Reposição da situação anterior
142. Conclusão
CAPÍTULO XVIII
PREVENÇÃO E CONTROLO DAS
EMISSÕES DE POLUENTES PARA O AR
143. Em geral
144. Monitorização das emissões
145. Sanções acessórias e apreensão cautelar
CAPÍTULO XIX
DOMÍNIO PÚBLICO HÍDRICO
146. Em geral
147. Leito e seus limites
148. Margem e sua largura
149. Leitos e margens privados de águas públicas
150. Águas patrimoniais e águas particulares
151. Classificação e registo das águas do domínio público
152. Servidões administrativas sobre parcelas privadas de leitos e margens de águas
públicas
153. Zonas ameaçadas pelo mar: zonas adjacentes
CAPÍTULO XX
REGIME JURÍDICO DA ÁGUA
154. Em geral
155. Princípios fundamentais da gestão da água
156. Precisão terminológica
157. Regiões hidrográficas
158. Regiões hidrográficas internacionais
159. Agência Portuguesa do Ambiente: missão e funções
160. Autoridade nacional da água
161. Comissões de coordenação e desenvolvimento regional
161. Conselho Nacional da Água
162. Administrações portuárias
163. Ordenamento e planeamento dos recursos hídricos
164. Ordenação das utilizações dos recursos hídricos
165. Planeamento das águas
166. Proteção e valorização dos recursos hídricos
167. Medidas de proteção das captações de água
168. Zonas vulneráveis à poluição das águas
169. Medidas de proteção contra cheias e inundações
170. Medidas de proteção contra acidentes graves de poluição
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171. Estado de emergência ambiental
172. Objetivos ambientais
173. Monitorização do estado das águas
174. Utilização dos recursos hídricos
176. Associações de utilizadores
177. Infraestruturas hidráulicas
178. Princípio da utilização sustentável dos recursos hídricos
179. Taxa de recursos hídricos
180. Participação das pessoas singulares e coletivas
181. Sistema nacional de informação de recursos hídricos
182. Acesso à informação
183. Fiscalização e sanções
184. Planos de inspeção e de fiscalização
185. Acesso a instalações, à documentação e à informação
186. Responsabilidade civil pelo dano ambiental
187. Contraordenações, embargos e sanções acessórias
CAPÍTULO XXI
GESTÃO DE RESÍDUOS
188. Em geral
190. Princípios gerais da gestão de resíduos
191. Autoridades e planos de gestão de resíduos
192. Licenciamento das atividades de tratamento de resíduos
192.1. Em geral
192.2. Procedimento de licenciamento
193. Registo de informação e acompanhamento da gestão de resíduos
194. Regime económico e financeiro da gestão de resíduos: taxas
195. Mercado de resíduos
196. Fiscalização e contraordenações
CAPÍTULO XXII
POLÍCIA DO AMBIENTE: PREVENÇÃO, MINIMIZAÇÃO, COMBATE E
REPARAÇÃO COMO FUNÇÃO POLICIAL
197. Em geral
CAPÍTULO XXIII
ONGAs
198. Organizações não governamentais em geral
CAPÍTULO XXIV
TUTELA ADMINISTRATIVA E JURISDICIONAL DO AMBIENTE
199. Resolução de conflitos entre interesses públicos incompatíveis entre si
CAPÍTULO XXV
DIREITO DO AMBIENTE: MARES E OCEANOS
200. Em geral
201. Direito internacional público dos mares
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LEGISLAÇÃO DO URBANISMO
Constituição da República Portuguesa (CRP) (normas mais relevantes).

Lei orgânica do XXII Governo (LOG) - DL n.º 169-B/2019, de 3 de dezembro.
Comissões de coordenação e desenvolvimento regional (CCDRs) - Decreto-Lei n.º
228/2012 - Diário da República n.º 207/2012, Série I de 2012-10-25
Lei das autarquias locais (RJAL) - Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro (última versão
dada pela (Lei n.º 66/2020, de 04/11) - estabelece o regime jurídico das autarquias
locais
Regime jurídico da tutela administrativa (RJTA) - Lei n.º 27/96, de 1 de agosto:
última versão decreto-Lei n.º 214-G/2015.
Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo -
Decreto-Lei n.º 31/2014, de 30 de maio que estabelece as Bases Gerais da
Política Pública de Solos, de Ordenamento do Território e de Urbanismo
(LBG-PPSOTU), alterado pela lei n.º 74/2017, de 16/08.
Desenvolvimento das Bases da Política de Ordenamento e de Urbanismo -
Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT) - Decreto-
lei n.º 80/2015, de 14 de maio (alterado pelo DL n.º 81/2020, de 02/10).
Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação (RJUE) — Decreto-Lei n.º 555/99,
de 16 de dezembro (última atualização: Lei n.º 118/2019, de 17/09).
Regulamento Geral das Edificações Urbanas (RGEU) (Decreto-Lei n.º 38 382 de 7
de agosto de 1951, versão atualizada).
Portaria n.º 304/2019, de 12 de setembro - Define os requisitos funcionais da
habitação e da edificação em conjunto.
Regime jurídico da reabilitação urbana - decreto-lei n.º 307/2009, de 23 de outubro
(última alteração dl n.º 66/2019, de 21/05)
Código das Expropriações (CE) (Lei n.º 168/99, de 18 de setembro, última alteração:
Lei n.º 56/2008, de 04/09)
LEGISLAÇÃO DO AMBIENTE
Constituição Portuguesa (ver supra)

Legislação de direito internacional público
Legislação ambiental da UE
Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) – (art.º 11.º;
art.º 191.º a 193.º)
Lei de Bases da Política do Ambiente (LBA) - Lei n.º 19/2014, de 14 de abril.
Responsabilidade ambiental (RA) - Decreto-Lei n.º 147/2008, de 29 de julho (última
alteração: DL n.º 13/2016, de 09/03).
Regime de acesso à informação administrativa e ambiental (RAIAA) - Lei n.º
26/2016, de 22 de agosto (última alteração: Lei n.º 33/2020, de 12/08).
Lei quadro das contraordenações ambientais (LQCA) - Lei n.º 50/2006, de 29 de
agosto, última alteração dada pela Lei n.º 25/2019, de 26/03.
Domínio público hídrico (recursos hídricos) (DPH) lei n.º 54/2005, de 15 de
novembro (última alteração: Lei n.º 31/2016, de 23/08).
Lei da água (LA) (lei n.º 58/2005, de 29 de dezembro, na última versão dada pela lei
n.º 44/2017, de 19/06)
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Regime jurídico da conservação da natureza e da biodiversidade (aprovado pelo DL
n.º 142/2008, de 24 de julho, última alteração dada pelo - DL n.º 42-A/2016, de
12/08)
Prevenção e controlo das emissões de poluentes para o ar - decreto-lei n.º 39/2018,
de 11 de junho.
Regime geral da gestão de resíduos (DL n.º 178/2006, de 5 de setembro, última
alteração: Lei n.º 75-B/2020, de 31/12).
Organizações Não-Governamentais de Ambiente (ONGAs) (lei n.º 35/98 - última
alteração dada pela Lei n.º 82-D/2014, de 31/12).
Documentos para consultar:

Código Regulamentar do Município do Porto (in: www.cm-porto.pt > BAV)
Regulamento do Plano Diretor Municipal (RPDM)
Manual de recomendações e boas práticas - elaboração de projetos, 2017.
Normas Técnicas sobre Acessibilidade: Decreto-Lei n.º 163/2006, de 8 de agosto
(última alteração: DL n.º 95/2019, de 18/07);
Regime excecional e temporário a aplicar à reabilitação: Decreto-
Lei n.º 53/2014, de 8 de abril) (última alteração: DL n.º
95/2019, de 18/07);
Regime Jurídico da Segurança Contra Incêndios em Edifícios: Decreto-Lei n.º
220/2008, de 12 de novembro, com redação dada, pela última vez, pela Lei n.º
123/2019, de 18/10.
Balcão Virtual da Câmara Municipal do Porto (https://balcaovirtual.cm-porto.pt]PT)
Formulários ou Formulários Online
Cidadãos — Urbanização e Edificação
Guia prático de apoio à adesão e submissão de pedidos no Balcão de Atendimento
Virtual (BAV).
Guia de apoio - formatos, assinatura e certificação de documentos digitais
Quadro síntese de formatos, assinatura e certificação, www.cm-porto.pt > BAV.
PRINCIPAIS SIGLAS
ACCS - Administração Central do Sistema de Saúde
ACEPI - Associação de Economia Digital
ACES - Agrupamento de Centros de Saúde
ACPMR - Associação Cluster Portugal Mineral Resources
AD&C - Agência para o Desenvolvimento e Coesão
ADENE - Agência para a Energia
ADL - Associação de Desenvolvimento Local
ADSL - Asymmetric Digital Subscriber Line
AECT - Agrupamento Europeu de Cooperação Territorial
AEM - Ambulâncias de Emergência Médica
AICEP - Agência para o Investimento e Comércio Externo de Portugal
AM - Área Metropolitana
AMA - Agência para a Modernização Administrativa
AML - Área Metropolitana de Lisboa
AMP - Área Metropolitana do Porto
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AMT - Autoridade da Mobilidade e dos Transportes
ANA - Aeroportos de Portugal
ANAC - Autoridade Nacional da Aviação Civil
ANACOM - Autoridade Nacional de Comunicações
ANAFRE - Associação Nacional de Freguesias
ANI - Agência Nacional de Inovação
ANMP - Associação Nacional de Municípios Portugueses
ANPC - Autoridade Nacional de Proteção Civil
ANQEP - Agência Nacional para a Qualificação e o Ensino Profissional
ANSR - Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária
APA - Agência Portuguesa do Ambiente
APAP - Associação Portuguesa Arquitetos Paisagistas
APAV - Associação Portuguesa de Apoio à Vítima
APDC - Associação Portuguesa para o Desenvolvimento das Comunicações
ARDITI - Agência Regional para o Desenvolvimento da Investigação, Tecnologia e Inovação
ARPT - Agências Regionais de Promoção Turística
ARS - Administração Regional de Saúde
ARU - Áreas de Reabilitação Urbana
AT - Autoridade Tributária e Aduaneira - Finanças
BCAA - Boas Condições Agrícolas e Ambientais
BPRPVPC - Bases da Política e do Regime de Proteção e Valorização do Património Cultural
CAAP - Comissão de Acompanhamento da Arquitetura e Paisagem
CADAC - Comissão para a Aplicação e Desenvolvimento da Convenção de Albufeira
CAOP - Carta Administrativa Oficial de Portugal
CAP - Confederação dos Agricultores de Portugal
CASES - Cooperativa António Sérgio para a Economia Social
CCDR - Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional
CE – Código das Expropriações
CE = EC - Comissão Europeia
CEC - Commission of the European Communities
CEE - Comunidade Económica Europeia
CEP - Convenção Europeia da Paisagem
CIIC - Procedimento de classificação dos bens imóveis de interesse cultural, bem como o regime jurídico das
zonas de proteção e do plano de pormenor de salvaguarda
CIM - Comunidade Intermunicipal
CIRAC - Maps of Floods and Risk in Climate Change Scenarios
CM - Câmara Municipal
CNADS - Conselho Nacional do Ambiente e do Desenvolvimento Sustentável
CNCDA - Comissão Nacional de Combate ao Desperdício Alimentar
COMPETE - Programa Operacional Temático Competitividade e Internacionalização
COS - Carta de Uso e Ocupação do Solo
COSA - Carta de Uso e Ocupação do Solo para os Açores
COTEC - Associação Empresarial para a Inovação
CP - Comboios de Portugal
CPCJ - Comissão de Proteção de Crianças e Jovens
CPLP - Comunidade dos Países de Língua Portuguesa
CRP – Constituição da República Portuguesa
CRUS - Carta do Regime de Uso do Solo
CSI - Complemento Solidário para Idosos
CSM - Conselho Superior da Magistratura
CSM - Conta Satélite do Mar
CSP - Cuidados de Saúde Primários
CTEM - Ciências, Tecnologia, Engenharia e Matemática
DGADR - Direção-Geral de Agricultura e Desenvolvimento Rural
DGAE - Direção-Geral das Atividades Económicas
DGAEP - Direção-Geral da Administração e do Emprego Público
DGAJ - Direção-Geral da Administração da Justiça
DGARTES - Direção-Geral das Artes
DGEEC - Direção-Geral de Estatísticas da Educação e Ciência
DGEG - Direção-Geral de Energia e Geologia
DGOTDU - Direção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano
DGPC - Direção-Geral do Património Cultural
DGPJ - Direção-Geral da Política de Justiça
DGRSP - Direção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais
DGS - Direção-Geral da Saúde
DGT - Direção-Geral do Território
DGTF - Direção-Geral do Tesouro e Finanças
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DLBC - Desenvolvimento Local de Base Comunitária
DLD - Desempregado de Longa Duração
DLRA- Regime Jurídico da Responsabilidade por Danos Ambientais
DPH - Domínio Público Hídrico
DPM - Domínio Público Marítimo
DRAP - Direção Regional de Agricultura e Pescas
DRC - Direção Regional de Cultura
EDEC - Esquema de Desenvolvimento do Espaço Comunitário
EDM - Empresa de Desenvolvimento Mineiro
EEA - European Environment Agency
E-learning - Ensino à distância
EMPIS - Estrutura de Missão Portugal Inovação Social
ENCNB - Estratégia Nacional da Conservação da Natureza e da Biodiversidade (2030)
ENEA - Estratégia Nacional de Educação Ambiental
ENGIZC - Estratégia Nacional para a Gestão Integrada da Zona Costeira
EPIC - Explicitly Parallel Instruction Computing (EPIC WebGIS)
ERT - Entidade Regional do Turismo
ESPON - European Spatial Planning Observation Network (Observatório em Rede do Ordenamento do
Território Europeu)
ET 27 - Estratégia para o Turismo
ETAR - Estação de Tratamento de Águas Residuais
ETC - Equivalente a Tempo Completo
ETC - European Territorial Cooperation
EUA - Estados Unidos da América
EUROSTAT - Autoridade Estatística da União Europeia
FAO - Food and Agriculture Organization (Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a
Agricultura)
FCT - Fundação para a Ciência e a Tecnologia
FCUL - Faculdade de Ciências da Universidade de Lisboa
FEEI - Fundos Europeus Estruturais e de Investimento
FLUP-CEGOT - Faculdade de Letras da Universidade do Porto - Centro de Estudos em Geografia e
Ordenamento do Território
FTTH/B - Fibra Ótica
GAL - Grupo de Ação Local
GEE - Gases com Efeito de Estufa
GEMCAT - Generación de Empleo de Calidad Transfronterizo (Criação de Emprego de Qualidade
Transfronteiriço)
GEP - Gabinete de Estratégia e Planeamento
GEP/MTSSS - Gabinete de Estratégia e Planeamento do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança
Social
GNL - Gás Natural Liquefeito
GNR - Guarda Nacional Republicana
GPP - Gabinete de Planeamento, Políticas e Administração Geral
I&D - Investigação e Desenvolvimento
IAPMEI - Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e à Inovação
ICNF - Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas
ICS - Instituto de Ciências Sociais da Universidade de Lisboa
IDE - Investimento Direto Estrangeiro
IEFP - Instituto do Emprego e Formação Profissional
IGeoE - Instituto Geográfico do Exército
IGFEJ - Instituto de Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça
IGOT/UL - Instituto de Geografia e Ordenamento do Território/Universidade de Lisboa
IGT - Instrumento de Gestão Territorial
IH - Instituto Hidrográfico
IHRU - Instituto da Habitação e Reabilitação Urbana
IMT - Instituto da Mobilidade e dos Transportes
INE - Instituto Nacional de Estatística
INEM - Instituto Nacional de Emergência Médica
InfP - Infraestruturas de Portugal
INMLCF - Instituto Nacional de Medicina Legal e Ciências Forenses
INSA - Instituto Nacional de Saúde Doutor Ricardo Jorge
Interreg - European Territorial Cooperation - ETC
IP - Itinerário Principal
IPCC - Intergovernmental Panel on Climate Change
IPMA - Instituto Português do Mar e da Atmosfera
IPPAR - Orgânica do Instituto Português do Património Arquitetónico
IPSS - Instituição Particular de Solidariedade Social
Página 15 de 404
IRN - Instituto dos Registos e do Notariado
ISA - Instituto Superior de Agronomia
ISS - Instituto da Segurança Social
JF - Junta de Freguesia
JRC - Joint Research Centre
JUL - Janela Única Logística
KET - Key Enabling Technologies
LA - Lei da água
LBA - Lei de Bases da Política do Ambiente
LBA- Lei de Bases do Ambiente
LBG PPSOTU - Política Pública de Solos, de Ordenamento do Território e de Urbanismo
LDI - Land Degradation Index
LEADER - Ligações Entre Ações de Desenvolvimento da Economia Rural (Programa)
LMPMAVE - Linha de Máxima Preia-Mar de Águas Vivas Equinociais
LNEG - Laboratório Nacional de Energia e Geologia
LOG – Lei orgânica do Governo
LQCA - Lei quadro das contraordenações ambientais
LUISA - Territorial Modelling Platform Land Use-based Integrated Sustainability Assessment
MAFDR - Ministério da Agricultura, Florestas e do Desenvolvimento Rural
MAI - Ministério da Administração Interna
MAmb - Ministério do Ambiente
MC - Ministério da Cultura
MCTES - Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior
MEcon - Ministério da Economia
MEdu - Ministério da Educação
MF - Ministério das Finanças
MJ - Ministério da Justiça
MMar - Ministério do Mar
MPI - Ministério do Planeamento e das Infraestruturas
MPMA - Ministério da Presidência e da Modernização Administrativa
MS - Ministério da Saúde
MTSSS - Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social
NAV - Navegação Aérea de Portugal - NAV Portugal
NEET - Not in Education, Employment, or Training (jovens que não estão a trabalhar, não frequentam o
sistema de ensino, nem estão em formação)
NUTS - Nomenclatura das Unidades Territoriais para Fins Estatísticos
OMS - Organização Mundial de Saúde
ONG - Organização Não-Governamental
ONGA - Organização Não-Governamental de Ambiente
ONGD - Organização Não-Governamental para o Desenvolvimento
ONU - Organização das Nações Unidas
OOM - Observatório Oceânico da Madeira
OPF - Organização de Produtores Florestais
OT - Ordenamento do Território
PAC - Política Agrícola Comum
PALOP - Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa
PAMUS - Planos de Ação para a Mobilidade Urbana Sustentável
PANCD - Programa de Ação Nacional de Combate à Desertificação
PCEPA - Prevenção e controlo das emissões de poluentes para o ar
PDI - Plano Diretor Intermunicipal
PDM - Plano Diretor Municipal
PDR - Programa de Desenvolvimento Rural
PEM - Posto de Emergência Médica
PENSAAR - Plano Estratégico de Abastecimento de Água e Saneamento de Águas Residuais 2020
PEOT - Plano Especial de Ordenamento do Território
PERSU - Plano Estratégico de Resíduos Sólidos Urbanos
PET - Plano Estratégico de Transportes
PETI 3+ (2014-2020) - Plano Estratégico de Transportes e Infraestruturas
PGF - Plano de Gestão Florestal
PGR - Procuradoria-Geral da República
PGRH - Plano de Gestão de Região Hidrográfica
PGRI - Plano de Gestão dos Riscos de Inundações
PIB - Produto Interno Bruto
PIDT&I - Plano de Ação para a Investigação, Desenvolvimento Tecnológico e Inovação da Região
Autónoma da Madeira
PME - Pequenas e Médias Empresas
PNA - Plano Nacional da Água
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PNAP - Política Nacional de Arquitetura e Paisagem
PNDFCI - Plano Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios
PNPOT - Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território
PNR - Programa Nacional de Reformas
POAP - Plano de Ordenamento de Área Protegida
POBH - Plano de Ordenamento de Bacia Hidrográfica
POC - Programa para a Orla Costeira
PORDATA - Base de Dados Portugal Contemporâneo
POSF - Programa Operacional de Sanidade Florestal
PP - Plano de Pormenor
PPC - Paridade do poder de compra
PPI - Plano de Pormenor Intermunicipal
PPP- Princípio do poluidor pagador
PPS - Parceria Portuguesa para o Solo
PREPCRAM - Plano Regional de Emergência de Proteção Civil da Região Autónoma da Madeira
PRN - Plano Rodoviário Nacional
PROF - Programa Regional de Ordenamento Florestal
PROT - Plano Regional de Ordenamento do Território
PROT OVT - Plano Regional de Ordenamento do Território do Oeste e Vale do Tejo
PROTRAM - Plano Regional de Ordenamento da Região Autónoma da Madeira
PS - Plano Setorial
PSP - Polícia de Segurança Pública
PU - Plano de Urbanização
PUI - Plano de Urbanização Intermunicipal
RA - Responsabilidade ambiental
RAA - Região Autónoma dos Açores
RAIAA - Regime de acesso à informação administrativa e ambiental
RAM - Região Autónoma da Madeira
RAN - Reserva Agrícola Nacional
RCM - Resolução do Conselho de Ministros
RCP - Representative Concentration Pathways
REN - Reserva Ecológica Nacional
REOT - Relatório do Estado do Ordenamento do Território
RFCN - Rede Fundamental de Conservação da Natureza
RGA - Recenseamento Geral da Agricultura
RGEU - Regulamento Geral das Edificações Urbanas
RGGR - Regime Geral da Gestão de Resíduos
RH - Região Hidrográfica
RJAL - Lei das autarquias locais
RJCNB - Regime jurídico da conservação da natureza e da biodiversidade
RJIGT - Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial
RJREN - Regime Jurídico da Reserva Ecológica Nacional
RJRU - Regime jurídico da reabilitação urbana
RJSPTP - Regime Jurídico do Serviço Público do Transporte de Passageiros
RJTA - Regime jurídico da tutela administrativa
RJUE - Regime Jurídico da Urbanização e Edificação
RLVT - Região de Lisboa e Vale do Tejo
RN2000 - Rede Natura 2000
RNAP - Rede Nacional de Áreas Protegidas
RNCCI - Rede Nacional de Cuidados Continuados Integrados
RPRDE- Regime de Prevenção e Reparação do dano Ecológico
RSES - Rede de Serviços e Equipamentos Sociais
RSI - Rendimento Social de Inserção
RTE-T - Rede Transeuropeia de Transportes
SAU - Superfície Agrícola Utilizada
SCI - Sistema de Contas Integradas
SCML - Santa Casa da Misericórdia de Lisboa
SCT - Sistema Científico e Tecnológico
SCTA - Sistema Científico e Tecnológico dos Açores
SEALRA - Secretário de Estado da Administração Local e Reforma Administrativa
SEC - Secretário de Estado da Cultura
SECI - Secretaria de Estado para a Cidadania e a Igualdade
SEF - Serviço de Estrangeiros e Fronteiras
SEIPD - Secretaria de Estado da Inclusão das Pessoas com Deficiência
SGMJ - Secretaria-Geral do Ministério da Justiça
SIARL - Sistema de Informação de Apoio à Reposição da Legalidade
SIC - Sítios de Interesse Comunitário
Página 17 de 404
SICAD - Serviço de Intervenção nos Comportamentos Aditivos e nas Dependências
SIMPLEX - Simplificação Administrativa e Legislativa
SIPA - Sistema de Informação para o Património Arquitetónico
SIV - Suporte Imediato de Vida
SNAC - Sistema Nacional de Áreas Classificadas
SNIAMB - Sistema Nacional de Informação de Ambiente
SNIC - Sistema Nacional de Informação Cadastral
SNIG - Sistema Nacional de Informação Geográfica
SNIRH - Sistema Nacional de Informação de Recursos Hídricos
SNIT - Sistema Nacional de Informação Territorial
SNM - Subida do Nível Médio do Mar
SNS - Serviço Nacional de Saúde
SPGM - Sistema Português de Garantia Mútua
SPMS - Serviços Partilhados do Ministério da Saúde
SRTT - Sistema Regional de Transferência de Tecnologia
TDT - Televisão Digital Terrestre
TER - Turismo no Espaço Rural
TFUE - Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
TIC - Tecnologias da Informação e Comunicação
TICE - Tecnologias de Informação, Comunicação e Eletrónica
TIP - Ambulância Transporte Inter-hospitalar Pediátrico
TIPAU - Tipologia das Áreas Urbanas
TP - Turismo de Portugal
UE - União Europeia
UMIPE - Unidade Móvel de Intervenção Psicológica de Emergência
UMVI - Unidade de Missão valorização do Interior
UNESCO - United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (Organização das Nações
Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura)
URBACT - Programa de Cooperação Territorial Europeia com o objetivo de promover o desenvolvimento
urbano sustentável em cidades da Europa
UTA - Unidade de Trabalho Anual
VAB - Valor Acrescentado Bruto
VIH - Vírus da Imunodeficiência Humana
VMER - Viatura Médica de Emergência e Reanimação
ZC - Zona de Caça
ZEC - Zona Especial de Conservação
ZEE - Zona Económica Exclusiva
ZIF - Zona de Intervenção Florestal
ZPE - Zona de Proteção Especial
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NOTA PRÉVIA
1. O presente Direito do Urbanismo e Ambiente é especialmente

dirigido aos estudantes desta área especial do direito administrativo, razão
por que se apresenta como uma exposição geral da matéria, com vista a
proporcionar a sua mais fácil compreensão. Esta edição procura organizar e
expor, de forma simples e clara, o essencial do Direito do Urbanismo e
Ambiente. A extrema importância das matérias em questão exige uma
atenção especial no ensino universitário, nas perspetivas do seu melhor
conhecimento e da sua reflexão crítica. Qualquer ramo do direito, e
especialmente ramos como os que estão em causa, só se efetiva com a
participação cívica ativa de toda a população, individual e coletivamente.
Portugal, enquanto Estado democrático de direito só terá a ganhar se estiver
na linha da frente dos Estados que promovem políticas e direitos
ambientais e urbanísticas efetivas. Os primeiros passos já foram dados pelo
legislador português, em larga medida apoiado em legislação da UE,
através de diversas Diretivas. Falta agora, sobretudo, o laborioso e
complexo trabalho de estudo e implementação prática do direito criado,
embora o seu aperfeiçoamento tenha de continuar a ser uma preocupação
constante.
2. A vastidão e a elevada complexidade das legislações do urbanismo
e do ambiente só podem ser devidamente estudadas em cursos de
especialização. O que o presente Direito do Urbanismo e Ambiente tem em
vista é tão somente uma abordagem sistematizada e genérica dos aspetos
fundamentais das matérias em apreço, tendo em atenção os limites de
tempo impostos pelo contexto específico de uma disciplina semestral (na
configuração atual do curso) ou mesmo anual. (como seria desejável no
futuro, se as condições concretas o permitirem). Daqui resulta que a
aprendizagem que se tem em vista com o presente Direito do Urbanismo e
Ambiente deve ser encarada sobretudo como uma formação básica geral,
recomendando-se o aprofundamento das matérias em cursos de
especialização para aqueles que mais diretamente desejarem dedicar-se no
futuro às matérias em apreço.
3. O texto que se apresenta destina-se aos alunos da Unidade
Curricular de Direito do Urbanismo e Ambiente e tem em vista
proporcionar um elemento de estudo atualizado pelo padrão da legislação
vigente, seguindo o programa adotado. A vastidão das matérias abrangidas
obrigou a uma concentração no “conteúdo essencial” da legislação vigente,
de forma a adequar os conteúdos ao tempo exíguo de um semestre, que na
prática se resume a pouco mais de 3 meses de lecionação. Por outro lado, a
elevada qualidade técnico-científica da maior parte da legislação desta
unidade curricular, especialmente no direito do ambiente, aliada à
Página 19 de 404
imposição legislativa de inúmeras noções legais, recomendou que nos
ativéssemos, quanto possível, aos termos da lei, como forma de assegurar
aos estudantes maior fidelidade e contacto direto com a legislação vigente.
Porto, fevereiro de 2022

António Francisco de Sousa
Página 20 de 404
Bibliografia principal
RAQUEL CARVALHO: Introdução ao Direito do Urbanismo, Universidade Católica,

2017. ISBN: 9789898835178
GOMES, Carla Amado: Introdução ao direito do ambiente, ISBN: 5606939007155.
CORREIA, Fernando Alves, Manual de direito do urbanismo, ISBN: 978-972-40-3571-
0.
CORREIA, Fernando Alves, As garantias do particular na expropriação por utilidade
pública, 1983.
CODESSO, Fernando dos Reis: Direito do Ambiente - Ambiente e Território.
Urbanismo e Reabilitação Urbana, Almedina, 2017. ISBN: 9789724068169.
SOUSA, António Francisco de: A estrutura jurídica das normas de planificação
administrativa, Editora Danúbio, Lisboa 1986.
SOUSA, António Francisco de: Recurso de vizinhança, Editora Danúbio, Lisboa 1986.
Bibliografia complementar portuguesa
ALVES, R. M. A. (2001): Planeamento e Ordenamento do Território e o Estado

Português – contributos para uma intervenção renovada, IST, Lisboa.
CANOTILHO, GOMES: “Actos autorizativos jurídico-públicos e responsabilidade por
danos ambientais”, in BFDUC, vol. LXIX, 1993.
CORREIA, Fernando Alves, Direito do ordenamento do território e do urbanismo,
ISBN: 972-40-1319-7.
CORREIA, Fernando Alves, O plano urbanístico e o princípio da igualdade, ISBN:
972-40-0469-4.
GOMES, Carla Amado (2005): Textos dispersos de Direito do Ambiente, Lisboa, 2005;
GOMES, Carla Amado (2007): Risco e modificação do acto autorizativo concretizador
de deveres de protecção do ambiente, Coimbra.
PEREIRA DA SILVA, Vasco: Da Protecção Jurídica Ambiental. Os Denominados
Embargos Administrativos em Matéria de Ambiente, Lisboa, 1997.
SOUSA, António Francisco de: Manual de direito administrativo, Porto, Vida
económica, 2019.
SOUSA, António Francisco de: Administração pública e direito administrativo - novos
paradigmas, Porto, Vida económica, 2016.
SOUSA, António Francisco de: Direito administrativo europeu, Porto, Vida económica,
2016.
SOUSA, António Francisco de: Manual de direito policial, Editora Prefácio, Lisboa
2016.
SOUSA, António Francisco de: Conceitos indeterminados no direito administrativo,
Coimbra, Almedina, 1994,
SOUSA, António Francisco de: A discricionariedade administrativa, Editora Danúbio,
Lisboa 1987.
SOUSA, António Francisco, “A participação dos interessados no procedimento
administrativo”, in: Rev.FDUP.
SOUSA, António Francisco, “Por uma burocracia de Estado de direito”, in: Rev.FDUP.
Página 21 de 404
Bibliografia complementar estrangeira
BAUD, Pascal, BOURGEAT Serge, BRAS Catherine: Dictionnaire de Géographie,

vol. 89, Plátano Editora, Lisboa,1999.
BENEVOLO, L. História da cidade. (Tradução de Silvia Mazza). 5ª ed. 3ª reimpr. São
Paulo: Perspectiva, 2012.
BENJAMIN, Antonio Herman (1999): “Introdução ao Direito Ambiental Brasileiro. in:
BENJAMIN, Antonio Herman et alii.: Manual Prático da Promotoria de Justiça
do Meio Ambiente, 2.ª ed. São Paulo: IMESP.
BERGARIA, Bruno (2010): Direito Ambiental e a Responsabilidade Civil das
Empresas, Editora Forum. 2.ª ed.
BERTON, D. C.; LUTZER, A. V. B.; SCHONARDIE, E. F.: “Direito à cidade como
instrumento de efetivação dos direitos humanos”, in: Revista eletrônica do Curso
de Direito – UFSM. Santa Maria, v.8, Ed. Esp. – I Congresso Internacional de
Direito Ambiental e Ecologia Política – UFSM, p. 379-385, 2013.
BIRNIE, P./BOYLE, A. (2002): International Law and the environment, 2.ª ed, Oxford.
BOTHE, ANJA: “Direito do Urbanismo, do Ordenamento do Território e dos Solos em
Portugal e na Alemanha”, in: http://recil.grupolusofona.pt/bitstream/handle/.pdf.
Carta Europeia do Ordenamento do Território (Conselho da Europa, 1988,)
DAVIS, K.: “The Origin and Growth of Urbanization in the World”, American Journal
of Sociology 60 (5). University of Chicago Press, p. 429–37. 1955. Disponível em:
<http://www.jstor.org/stable/2772530>.
ELMQVIST, T. et al (editors). Urbanization, biodiversity and ecosystem services:
challenges and opportunities. (A global assessment – a part of the cities and
biodiversity outlook project). Open access (eBook): Springer Open, 2013.
ERNST/HOPPE: Das öfflentliche Bau- und Bodenrecht, Raumplanungsrecht, 2.ª ed.,
Munique 1981.
FERRÃO, João: O Ordenamento do Território como Política Pública, 2.ª edição,
Fundação Calouste Gulbenkian, Lisboa, 2014.
FIGUEIREDO, Guilherme José Purvin (2011): Curso de Direito Ambiental, 4.ª ed. São
Paulo: Revista dos Tribunais.
GALIANA, L.; VINUESA, J. (coords.): Teoría y Práctica para una Ordenación
Racional del Territorio, Editorial Síntesis, S. A., Madrid, 2010.
GRANZIERA, Maria Luiza Machado (2011): Direito Ambiental, 2.ª ed. São Paulo:
Atlas, 2011.
GRIEP/ BERNARDY: “A evolução histórica dos direitos e da urbanização para a
formulação do conceito de um direito à cidade”, in: Nomos, 2017 (vol. 37, n.º 2).
HOPPE: Grundfragen des Planungsrechts. Ausgewählte Veröffentlichungen, vol. 182
der Beiträge zur Raumplanung und zum Siedlungs- und Wohnungswesen,
Münster 1998
LARA FRANÇA MENDES, A Justiça Intergeracional: Uma Perspetiva do Direito
Fundamental das Futuras Gerações ao Meio Ambiente, Coimbra, 2016.
LEE, M. (2005): EU environmental law. Challenges, changes and decision-making,
Oxford/Portland.
LEFEBVRE, H.: O direito à cidade (trad. de Rubens Eduardo Frias), São Paulo: Editora
Moraes, 1991.
LEUZINGER, Márcia Dieguez/CUREAU, Sandra (2009): Direito Ambiental. Rio de
Janeiro: Elsevier.
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MACHADO, Paulo Affonso Leme (2011): Direito Ambiental Brasileiro, 19.ª ed. São
Paulo: Malheiros.
MERLI, P., CHOAY, F.: Dictionnaire de l’urbanisme et de l’amenagement, Presses
universitaires de France, 2000.
MILARÉ, Édis (2011): Direito do Ambiente, 8.ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais.
MOREIRA Neto, Diogo de Figueiredo (1975): Introdução ao Direito Ecológico e ao
Direito Urbanístico. Rio de Janeiro: Forense.
MORENO M. ÁNGEL. Manuel: Derecho comunitario del medio ambiente, ISBN: 84-
9768-305-6.
PADILHA, Norma Sueli (2010): Fundamentos Constitucionais do Direito Ambiental
Brasileiro. Rio de Janeiro: Elsevier.
RODRIGUES, Marcelo Abelha (2002): Instituições de Direito Ambiental. Vol. I., São
Paulo: Max Limonad.
ROUANET, S. P.: “A cidade iluminista”, in: Revista USP, São Paulo (26): 154-163,
Jun./Ago., 1995.
SARLET, Ingo Wolfgang/FENSTERSEIFER, Tiago (2011): Direito Constitucional
Ambiental: Estudos sobre a Constituição, os Direitos Fundamentais e a
Proteção do Ambiente. São Paulo: Revista dos Tribunais.
SÉGUIN, Elida (2006): O Direito Ambiental: nossa casa planetária, 3.ª ed. Rio de
Janeiro: Forense.
SILVA, José Afonso da (2007): Direito Ambiental Constitucional, 6.ª ed. São Paulo:
Malheiros.
Página 23 de 404
PARTE I
Capítulo I
Génese, evolução, objeto e caracterização
1. Génese e evolução histórica do urbanismo e do direito do

urbanismo
1.1. O urbanismo na antiguidade
Na pré-história, mais especificamente no período neolítico, foram

construídos os primeiros abrigos e monumentos, especialmente as
“antas”.
Na Antiguidade, destacaram-se grandes civilizações como a Egípcia, a
Babilónica, o Império Persa e a Suméria (3000 a 2000 ac.). Os
conhecimentos urbanísticos e parte da obra realizada são admiradas ainda
hoje.
Na chamada Antiguidade Clássica destacaram-se a Grécia e Roma.
Surgiu a Polis, com cidade e Estado, na Grécia. O aglomerado urbano
desenvolveu-se especialmente como necessidade de segurança coletiva,
de boa ordem, salubridade e bem-estar.
Em geral, até ao séc. XVII, o poder secular manteve-se amplamente
ligado ao poder divino, numa simbiose bem patente nos palácios e
templos: pirâmides no Egito; templos e palácios na Grécia, palácios,
templos, termas, circos de diversões em Roma;
1.2. Formação e evolução das cidades
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A formação das cidades recua a um passado longínquo, do qual ainda
não sabemos tudo. Sabe-se, no entanto, que na antiga Mesopotâmia
existiram, por volta de 2.500 a. C, cidades importantes como Ur (que
atingiu 50.000 habitantes) e Babilónia (que atingiu 80.000 habitantes),
com os seus célebres Jardins Suspensos da Babilónia (uma das sete
maravilhas do mundo antigo), no território do atual Iraque, entre o Tigre e
o Eufrates. Posteriormente, sugiram, no vale do Nilo, cidades como Tebas,
Mênfis e Alexandria. Na Índia surgiu Mohenjodaro, e na China surgiram
grandes cidades como Pequim e Hang-chou.
Na América central, no território ocupado pela atual Cidade do
México, por volta 500 a. C. surgiu Tenochtitlán, capital do Império Asteca,
que chegou a ter cerca de 100 mil habitantes.
Posteriormente, Atenas, na Grécia antiga, chegou a ter cerca de 250
mil habitantes1 e Roma, a capital do Império Romano, tinha no século 1º d.
C., mais de um milhão de habitantes. A grandiosidade urbanística da
cidade de Roma na Antiguidade clássica pode ser apreciada in
https://www.archdaily.com.br/br/871653/video-mostra-como-era-roma-no-
auge-do-imperio. Uma cidade com aquela grandiosidade só foi possível
pela observância de muitas e importantes regras de segurança e salubridade
urbana, para o que foi necessário criar eficazes sistemas de abastecimento
de água e de saneamento básico. A qualidade de vida e a estética urbana
foram cuidadosamente tomadas em consideração.
De então para cá, as concentrações urbanas não pararam de aumentar
em número e população, apesar de frequentes epidemias que dizimaram
grande parte da população.
1
O território de Atenas é habitado há 3.400 anos. Entre os anos 500 a. C. e 300 a. c., sua
época de ouro, Atenas foi o principal centro cultural e intelectual do Ocidente.
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1.3. A idade média portuguesa
Durante a Idade Média (longo período de cerca de 1000 anos entre o

séc. V e o séc. XV: queda dos impérios romanos do ocidente e do oriente
ou início da idade moderna), a arquitetura sofreu uma ampla evolução,
especialmente no sentido de mais segurança, de mais conforto e de maior
diversificação.
Ao Período Românico (X a XII) seguiu-se o Período Gótico (XIII a
XVI), de que há abundantes exemplos na arquitetura portuguesa. Castelos,
grandes catedrais, palácios e equipamentos urbanos – aquedutos e
estradas. O Domus Municipalis de Bragança (séc. XII), a Sé Velha de
Lisboa, a Sé Velha de Coimbra, Sé Velha de Porto e a Sé de Braga, a
Muralha Fernandina do Porto, são exemplos maiores da arquitetura
românica e gótica dessa época em Portugal. Mas o nosso país está repleto
de muitos outros exemplo grandiosos, pela sua expressão arquitetónica e
pelo seu valor histórico, onde podemos recuar ao período de ocupação
romana2. Assim, destacam-se o templo de diana em Évora, edificado
entre os Séculos I e II d. C. (durante o domínio Romano), a ponte romana
de chaves (Ponte de Trajano)3, sobre o rio Tâmega, a ponte romana de
vila formosa (alter do chão), a ponte romana de ponte de lima (a mais
antiga), a ponte romana de Amarante, o troço da via romana Porto-
Viseu.
Na Idade Moderna (séc. XVI a XIX) domina a arquitetura do
renascimento, o maneirismo, o barroco, o rococó e o neoclássico. O Palácio
2
Grande parte do património cultural está recuperado, mas há ainda muito a fazer e com
urgência. Veja-se, por exemplo, o sítio “os 10 lugares abandonados mais fantásticos de
Portugal” ou “imagens de património degradado”.
3
Também a ponte romana de alcântara, sobre o rio tejo, em Cáceres, Espanha, foi
mandada erguer pelo imperador romano Trajano.
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de Queluz, o Convento de Mafra, o Mosteiro dos Jerónimos e a Batalha são
alguns exemplos maiores deste período.
Quanto às caraterísticas das cidades medievais portuguesas, destacam-
se as grandes muralhas, as ruas estreitas de pedra, a presença de
castelos, pelourinhos, igrejas, torres de vigia, casas medievais. Cidades
como Monsanto, Castelo Rodrigo, Óbidos, Monsarz, Marvão, Almeida,
Valença, Beja, Elvas, ao que se acrescenta Lisboa, Porto, Braga
Coimbra, são exemplos de muito rico significado histórico e arquitetónico.
Na Idade Contemporânea, destaca-se a arquitetura neoclássica e
neogótica, a arte nova, o ecletismo, a arte deco, a arte moderna, a arte pós-
moderna e a arte contemporânea.
Na perspetiva do direito do urbanismo tem uma relevância especial a
reconstrução de Lisboa após o terramoto de 1755, pelo marquês de Pombal,
especialmente marcada por amplas avenidas e ruas direitas, em linha
com as grandes capitais europeias, como Paris ou Londres.
1.4. A industrialização, as grandes cidades e os seus efeitos
Nos anos quarenta do séc. XX, STEINBECK considerou que “uma

cidade é algo como um animal. Tem um sistema nervoso, uma cabeça,
ombros e pés. Uma cidade é algo separado de todas as outras cidades. E
uma cidade tem toda uma emoção.”4
A Revolução Industrial dos séculos XVIII e XIX atraiu para a cidade
grande parte dos camponeses à procura de emprego e de melhor qualidade
de vida. As cidades passaram a ser o centro de vida do mundo ocidental.
Na Europa, as grandes cidades surgiram sobretudo com a
industrialização nos finais do séc. XVIII e durante todo o séc. XIX.
4
John STEINBECK, The Pearl, 1947.
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Londres, Paris, Berlim, Roma e Madrid tornaram-se cidades grandes no
panorama europeu.
Fora da Europa, destacou-se especialmente Nova Iorque, S. Paulo e
Rio de Janeiro. Depois da 2.ª Guerra Mundial surgiram cidades
gigantescas, como Tóquio, Pequim, S. Paulo e Cidade do México.
A População mundial não tem parado de aumentar. Atualmente, a
população mundial ronda os 7.6 biliões de seres humanos, quando em 1960
era, aproximadamente, de 3 biliões. Cerca de 2/3 da população mundial é
população urbana (68% da população mundial).
Esta grande concentração urbana trouxe consigo inúmeros problemas
sociais, amplamente inventariados pela ONU, dos quais se destacam a
insuficiência de habitação condigna, de escolas e de hospitais. 30% da
população urbana mundial sofre em pobreza extrema e cerca de mil
milhões de pessoas vivem em favelas ou barracas.
As cidades crescem exponencialmente e com elas crescem também
muitos problemas a elas associados: segurança, habitação, escolas
hospitais, igrejas, estradas e ruas, canalização de água, transportes, jardins
públicos, etc.
Surgiu, com maior urgência, a necessidade de regular juridicamente a
vida na cidade, para que a ordem e as condições de vida sejam asseguradas.
Surgiram os planos de urbanização como instrumentos juridicamente
vinculativos e com estes, surgiu o direito do urbanismo. As migrações das
últimas décadas trouxeram problemas acrescidos de organização social, de
multiculturalismo, de choque de culturas.
1.5. Sobre a origem e a evolução do urbanismo moderno em

Portugal
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O urbanismo moderno em Portugal desenvolveu-se sobretudo a partir
do último quartel do séc. XIX, impulsionado pela tendência geral na
Europa e pelas novas necessidades surgidas com a corrida das pessoas do
campo para a cidade à procura de emprego na muitas indústrias nascentes,
formando uma extensa massa operária, que compreendia frequentemente
mulheres e crianças, em geral mal paga, trabalhando muitas horas
(frequentemente até vinte horas por dia) e vivendo em fracas condições
habitacionais, de que ainda subsistem alguns vestígios, como as ilhas na
cidade do Porto.
No último quartel do séc. XIX, foi, assim, necessário preparar a
cidade para mais população, para a circulação dos “americanos” (puxados
por cavalos e posteriormente elétricos), dos comboios urbanos e
interurbanos e depois dos automóveis. Elaboraram-se planos urbanísticos,
expropriaram-se imóveis rústicos e urbanos e rasgaram-se longas avenidas
e ruas direitas, como a av. de Fernão Magalhães, avenida da Boavista, a rua
da Constituição no Porto ou as avenidas Fontes Pereira de Melo (1819-
1887) e 24 de julho, entre outras, em Lisboa.
Fontes Pereira de Melo, um dos políticos mais influentes do séc. XIX,
mandou abrir muitas estradas e a primeira linha de caminhos de ferro, entre
Lisboa e o carregado (12 quilómetros), inaugurada em 1856; deu início à
construção das linhas de caminhos de ferro de Vendas Novas e Sintra, a par
de ter mandado instalar a primeira linha telegráfica. Fontes Pereira de Melo
iniciou também uma determinante revolução dos transportes e das
comunicações, criou carreiras regulares de barcos a vapor, nomeadamente
para as ex-colónias, Madeira, Açores e Brasil, implementou os serviços
postais (primeiro selo no Reino Unido 1840; primeiro selo em Portugal –
1853) e as redes telefónicas (1877 em Lisboa e 1882 no Porto). A
importante revolução nas vias de comunicação e nos transportes
impulsionada por Fontes Pereira de Melo ficou conhecida por fontismo.
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A tarefa de dotar o país das infraestruturas necessárias ao seu
desenvolvimento prosseguiu ao longo de todo o séc. XX. Construíram-se
portos e aeroportos, caminhos de ferro e estradas. As cidades dotaram-se de
equipamentos importantes para a sua segurança e bem-estar, especialmente
a instalação de redes de esgotos, de canalização de água e de rede elétrica,
telefones, etc., mas também casas de espetáculos, hospitais, recintos
desportivos, escolas, etc., criaram-se espaços livres, como jardins públicos
e zonas de lazer (parques naturais), para tornar a cidade mais habitável e
mais confortável. A qualidade das habitações foi objeto de uma importante
regulamentação em 1951 (Regulamento Geral das Edificações Urbanas),
que em parte ainda está em vigor, e que visou dotar as habitações das
necessárias condições de higiene, salubridade e segurança, regulando
aspetos como a entrada de luz e ar nas habitações, o pé direito (altura
mínima) das divisões, as áreas mínimas dos compartimentos, etc.
Na história recente do direito do urbanismo em Portugal regista-se o
facto de, desde a segunda metade do séc. XIX e até à Constituição de 1976,
a Administração pública ter adotado, por imposição legislativa,
documentos internos, como desenhos e planos, que serviram de orientação
para as suas políticas e decisões urbanísticas, que vinculavam os serviços
administrativos, mas dos quais não resultavam direitos para os particulares.
Merecem particular destaque, neste âmbito, os “anteplanos”, impostos a
partir de 1944 e que vigoraram até o surgimento da moderna legislação
urbanística, já na vigência da Constituição de 1976, concretamente com o
surgimento, em 1982, da primeira legislação urbanística. De então para cá,
o direito do urbanismo não parou de se desenvolver e de se aprofundar,
como resulta, de forma insofismável, da vasta e rica legislação vigente,
para o que contribuiu determinantemente o estudo destas matérias nas
Faculdades de Direito, especialmente desde o alvor do presente século,
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tanto como unidade obrigatória do plano curricular da licenciatura, como
também em cursos de mestrado e doutoramento.
Num plano estritamente jurídico, o desenvolvimento da cidade
acompanhou o desenvolvimento dos direitos humanos ao ponto de hoje
podermos afirmar que que o cidadão ganhou um novo direito: o direito à
cidade, que deve ser entendido como direito a uma vida urbana em
segurança e bem estar. Trata-se de um direito individual de terceira
geração, que convive com um correspondente direito coletivo e difuso, tal
como a cidade é, enquanto espaço sustentável e de bem estar,
simultaneamente de cada um e de todos.
Bibliografia:
Gago, Rita: O surgimento do conceito de Urbanismo: teorias e práticas na Câmara
Municipal de Lisboa
Gomes, Bernardino António (1867): Relatório sobre os trabalhos da conferencia
sanitária internacional reunida em Constantinopla em 1866, Lisboa, Imprensa
Nacional.
Gomes, Bernardino António (1871): O esgoto, a limpeza e o abastecimento das aguas
em Lisboa, Lisboa, Typographia da Academia das Sciencias.
Silva, Álvaro Ferreira da (1996): “A construção residencial em Lisboa: evolução e
estrutura empresarial (1860-1930)”, in: Análise Social, 136-137, pp. 599-629.
Silva, Álvaro Ferreira da (1997): Crescimento urbano, regulação e oportunidades
empresariais: a construção residencial em Lisboa (1860-1930), Florença, EUI,
diss. de doutoramento.
Silva, Álvaro Ferreira da (1998): “Público e privado na modernização das infra-
estruturas: o abastecimento de água a Lisboa no século XIX”, comunicação ao
XVIII Encontro da Associação de História Económica e Social, Lisboa, Museu da
Água, EPAL.
Simões, Francisco (1886): Duas palavras acerca da avenida da Liberdade, Lisboa,
Typographia Portugueza.
Soares, Luís Bruno: “Sobre a estrutura urbana de Lisboa”, in: Arquitectura, abril 1980,
p. 27.
2. Conceito, objeto e natureza do direito do urbanismo
Numa aceção restrita ou etimológica, o urbanismo pode ser, em

geral, definido como a ciência que visa organizar e desenvolver a urbe,
isto é, a cidade, tendo em vista adequá-la às necessidades de segurança e
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bem-estar daqueles que nela habitam. Numa aceção ampla, o urbanismo
não se restringe às cidades e centros urbanos, mas alarga-se a todo o
território nacional5, apresentando-se como sinónimo de gestão do
território, isto é, de organização e desenvolvimento do território.
O objeto do urbanismo é a realidade ampla e complexa sobre a qual
incide a ação urbanística. Trata-se, pois, de um espaço territorial que, pela
ação humana urbanística, sofre as transformações consideradas
adequadas a satisfazer as necessidades das pessoas que nesse espaço vivem
em coletividade. O urbanismo atua sobre as ruas, os edifícios, os espaços
verdes e de lazer, as obras públicas e privadas, a habitação e todo o
equipamento urbano. O urbanismo é, pois, a ciência da organização e do
desenvolvimento do espaço urbano e, em geral, do território, de modo a
torná-lo funcional, na perspetiva de adaptá-lo à satisfação das necessidades
específicas das populações que nele habitam.
Enquanto ação humana, o urbanismo é cultura e cultura viva, porque
corresponde a uma ação humana de intervenção permanente sobre um
território, na busca das melhores condições de segurança, higiene,
salubridade, qualidade de vida e bem-estar para seres humanos que aspiram
constantemente a mais e melhor.
Quanto à sua natureza, o direito do urbanismo é um direito
administrativo especial. O direito do urbanismo tem as suas regras e
princípios jurídicos próprios, mas, supletivamente (→ 4.), rege-se pelo
direito administrativo em geral. No direito do urbanismo está em causa
uma relação entre a Administração pública e os particulares, portanto
5
O território nacional é “o território historicamente definido no continente europeu e
os arquipélagos dos Açores e da Madeira” (art.º 5.º, n.º 1, da CRP). E ainda: “o Estado
é unitário e respeita na sua organização e funcionamento o regime autonómico insular e
os princípios da subsidiariedade, da autonomia das autarquias locais e da
descentralização democrática da administração pública” (n.º 2). Ao que acrescenta: “os
arquipélagos dos Açores e da Madeira constituem regiões autónomas dotadas de
estatutos político-administrativos e de órgãos de governo próprio” (art.º 6.º, da CRP).
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relações jurídico-administrativas, as quais, no entanto, se regem,
amplamente, por um regime jurídico próprio, para melhor corresponderem
e se adaptarem às necessidades do caso concreto. A vastidão, a
complexidade e as características próprias do direito do urbanismo fazem
dele uma matéria difícil de abarcar cientificamente, com uma linguagem
própria6, institutos próprios, princípios específicos. A “juventude” do
direito do urbanismo enquanto ciência jurídica autónoma contribui também
para a relativa instabilidade de alguns dos seus domínios específicos.
3. Direito do urbanismo e disciplinas jurídicas afins
A expressão “direito do urbanismo” refere-se especificamente à urbe,

à cidade, ao centro urbano, mas não se restringe a ela. Do direito do
urbanismo, enquanto ramo de direito administrativo em especial, fazem
parte matérias que abarcam toda a gestão territorial, a gestão de todo o
território nacional, em conjunto, como um todo, tanto numa perspetiva
geral, como em múltiplas perspetivas setoriais (redes rodoviárias e
ferroviárias, portos, aeroportos, proteção da paisagem, da fauna e da flora,
etc.).
As necessidades a satisfazer de grandes concentrações de pessoas num
núcleo urbano são de vária ordem e exigem uma ação multidisciplinar e a
diferentes níveis de juristas, arquitetos, engenheiros, geógrafos,
economistas, historiadores, sociólogos, de forças policiais, serviços de
proteção civil, de autoridades de saúde pública, etc. Daqui resulta que o
6
A vinculação à linguagem técnica resulta clara, por exemplo, do art.º 128.º, n.º 2, do
RJIGT determina: “2 - Os programas e os planos territoriais são obrigados a aplicar os
conceitos técnicos e as definições nos domínios do ordenamento do território e do
urbanismo fixados por decreto regulamentar, não sendo admissíveis outros conceitos,
designações, definições ou abreviaturas para o mesmo conteúdo e finalidade”. Por
outro lado, são muitos os diplomas legais que no direito do urbanismo e no direito do
ambiente procedem à definição dos principais termos técnicos, como acontece, por
exemplo, no RJUE ou na Lei de Bases do Ambiente.
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direito do urbanismo não é um ramo do direito inteiramente autónomo,
criado e capaz de viver isoladamente “na sua pureza”, mas uma disciplina
jurídica que convive, por natureza, com outras áreas científicas, porque
precisa dos seus contributos determinantes, como é bem visível na
salubridade pública, no abastecimento público, nas comunicações, na
paisagem e estética urbana, etc. Assim, o estudo do direito do urbanismo
deve abrir-se a outros ramos do conhecimento focalizados na vida urbana
e, em geral, na gestão territorial.
4. O direito do urbanismo como direito administrativo em especial
O direito do urbanismo e ambiente é direito administrativo em

especial. Isto significa que o direito do urbanismo e ambiente se rege por
normas e princípios próprios e que, subsidiariamente, se orienta pelas
normas e princípios do direito administrativo em geral, especialmente as
normas e princípios previstas no Código do Procedimento Administrativo
(CPA).
5. Vinculação do legislador e da Administração à linguagem

técnica
Todo o direito do urbanismo e ambiente é, como direito

administrativo em especial, altamente técnico, dominado por uma vasta
linguagem técnica própria, difícil de abarcar por não especialistas, mas
absolutamente indispensável para o domínio correto destas matérias, como
para a sua plena e profunda compreensão. O domínio dos conceitos e
definições não é apenas uma necessidade técnico-científica; é também
obrigatório o seu conhecimento e emprego, pois o legislador
frequentemente precisa os conceitos e definições, ao mesmo tempo que
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obriga a que eles sejam usados nesse preciso sentido. Assim, por exemplo,
o art.º 128.º, n.º 2, do RJIGT, determina que “os programas e os planos
territoriais são obrigados a aplicar os conceitos técnicos e as definições
nos domínios do ordenamento do território e do urbanismo fixados por
decreto regulamentar7, não sendo admissíveis outros conceitos,
designações, definições ou abreviaturas para o mesmo conteúdo e
finalidade.”8 Por outro lado, o art.º 203.º, n.º 1, al. d), do mesmo diploma
determina que os regulamentos definem “os conceitos técnicos nos
domínios do ordenamento do território e do urbanismo, designadamente,
relativos aos indicadores, aos parâmetros, à simbologia e à sistematização
gráfica, a utilizar nos programas e nos planos territoriais”. E, o Decreto
Regulamentar n.º 9/2009, de 29 de maio, estabelece os conceitos técnicos
nos domínios do ordenamento do território9 e do urbanismo.
7
Trata-se do Decreto Regulamentar n.º 5/2019, de 27 de setembro, art.º 4.º, n.º 1, “a
utilização dos conceitos técnicos fixados nos termos do presente decreto regulamentar
dispensa a respetiva definição nos instrumentos de gestão territorial”. E, nos termos do
n.º 2, deste preceito, “os conceitos técnicos, como tal fixados pelo presente decreto
regulamentar, são de utilização obrigatória nos instrumentos de gestão territorial, não
sendo admissíveis outros conceitos, designações, definições ou abreviaturas para o
mesmo conteúdo e finalidade”
8
Conhecendo a relevância da vinculação do legislador e da Administração a uma
mesma linguagem técnica, na sua forma e conteúdo (expressões usadas e sua substância
conteudal) e das graves consequências de uma tal não vinculação, o legislador vinculou
expressamente os programas e os planos territoriais à aplicação dos conceitos técnicos e
das definições fixadas nos domínios do ordenamento do território e do urbanismo, ao
mesmo tempo que proibiu “outros conceitos, designações, definições ou abreviaturas
para o mesmo conteúdo e finalidade” (art.º 128.º, n.º 2, da LBG PPSOTU).
9
O regime jurídico do ordenamento do território em Portugal mantém uma ligação
estreita com o correspondente regime jurídico alemão constante, fundamentalmente, da
Lei Federal do Ordenamento do Território (Raumordnungsgesetz – ROG), regime que
se alarga especialmente a matérias como o urbanismo (Städtebau), o regime jurídico dos
solos (Bodenrecht) e o planeamento (ou planificação) setorial (Fachplanung). Sobre
uma primeira abordagem destas matérias no nosso país, cf. Sousa, António Francisco
de, A Estrutura Jurídica das Normas de Planificação Administrativa – directivas da
planificação, interesses em conflito, “discricionariedade de planificação”, Editora
Danúbio, Lisboa 1987 (este estudo resulta da tradução, com algumas adaptações, do
nosso estudo realizado em Freiburg i. Br., em 1985, sob a orientação do Prof. Doutor
Rainer Wahl, sob o título “Normative Struktur der Fachplanung: Planungsdirektiven,
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CAPÍTULO II
FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DO
O estudo de qualquer ramo do direito administrativo, geral ou

especial, deve principiar pelo seu fundamento jurídico-constitucional, uma
vez que, sendo o direito administrativo direito constitucional concretizado
(FRITZ WERNER10), ele baseia-se e tem as suas raízes na Constituição e,
mais em geral, no princípio do Estado de direito.
A Constituição da República Portuguesa (CRP) faz diversas
referências, diretas e indiretas, ao direito do urbanismo, para além de
consagrar diversos princípios jurídicos que se lhe aplicam diretamente. O
fundamento jurídico-constitucional do direito do urbanismo é, pois, vasto e
de grande relevância teórica e prática.
Antes de mais, a Constituição define o território nacional como “o
território historicamente definido no continente europeu e os arquipélagos
dos Açores e da Madeira” (art.º 5.º, n.º 1, da CRP).
Por outro lado, a Constituição estabelece o princípio do Estado
unitário que, compreendendo regiões em regime autonómico insular, se
rege pelos princípios “da subsidiariedade, da autonomia das autarquias
locais e da descentralização democrática da administração pública” (art.º
6.º, n.º 1, da CRP).
Belange, Planungsermessen”, que constituiu “autorização” para doutoramento

(“Doktorarbeit”).
10
Antigo Presidente do Tribunal Constitucional Federal alemão (de 1958 a 1969). Cf.
FRTIZ WERNER, “Verwaltungsrecht als konkretisiertes Verfassungsrecht”, in: DVBl.
1959, pág. 527-533.
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Com particular significado para o direito do urbanismo, a Constituição
estabelece diversas “tarefas fundamentais do Estado” de intervenção
sobre o território, nomeadamente a “tarefa fundamental” de “promover o
desenvolvimento harmonioso de todo o território nacional” (art.º 9.º, al.
g), da CRP), a par da “tarefa fundamental de “proteger e valorizar o
património cultural…, e assegurar um correto ordenamento do
território” (art.º 9.º, al. e), da CRP).
O ordenamento do território, sendo tarefa fundamental do Estado e
incumbindo, assim, a entes públicos, faz-se pela participação, direta e
indireta, dos cidadãos, através de uma cooperação que é simultaneamente
direito e dever (art.º 48.º da CRP), participação que pode ser individual ou
coletiva, nomeadamente através de associações (art.º 51.º da CRP) e que
pode revestir a forma de direito de petição e de direito de ação popular
(art.º 52.º da CRP)11. Nos limites da lei, o direito de ação popular é
constitucionalmente garantido a todos os cidadãos, “pessoalmente ou
através de associações de defesa dos interesses em causa” (art.º 52.º, n.º
3, da CRP). Por sua vez, a Constituição garante “a participação dos
interessados na elaboração dos instrumentos de planeamento
urbanístico” (art.º 65.º, n.º 5, da CRP) e de outros instrumentos de
planeamento físico do território.
Especial significado para o direito do urbanismo tem a garantia
constitucional do direito fundamental à propriedade privada (art.º 62.º
da CRP)12, que é assegurado a todos os cidadãos, nacionais ou estrangeiros,
11
Nos termos do art.º 52.º, n.º 1, da CRP, “1. Todos os cidadãos têm o direito de
apresentar, individual ou coletivamente, aos órgãos de soberania, aos órgãos de
governo próprio das regiões autónomas ou a quaisquer autoridades petições,
representações, reclamações ou queixas para defesa dos seus direitos, da
Constituição, das leis ou do interesse geral e, bem assim, o direito de serem
informados, em prazo razoável, sobre o resultado da respetiva apreciação.”
12
O art.º 1305.º do Código Civil determina, sob a epígrafe, propriedade das coisas”,
que “o proprietário goza de modo pleno e exclusivo dos direitos de uso, fruição e
disposição das coisas que lhe pertencem, dentro dos limites da lei e com observância
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como garantia estruturante do Estado de direito democrático.
Subjacente está a ideia fundamental de que o cidadão se realiza pela sua
liberdade e que esta pressupõe o poder ser proprietário de bens que
garantam a sua realização pessoal, de modo a poder satisfazer as suas
necessidades materiais e imateriais, como comprar ou arrendar habitação,
comprar alimentos, medicamentos, vestuário, meios de transporte, etc. A
dignidade humana realiza-se pela liberdade de desenvolvimento pessoal
e esta exige meios materiais assentes na propriedade. Sendo a propriedade
privada uma garantia fundamental do Estado de direito e da Constituição
portuguesa, e podendo exigir a gestão do território o uso, ou mesmo a
expropriação, da propriedade privada, a Constituição faz exigências
rigorosas a quaisquer formas de restrição do direito fundamental à
propriedade privada, estabelecendo neste âmbito uma rigorosa reserva de
lei: “a requisição e a expropriação por utilidade pública só podem ser
efetuadas com base na lei e mediante o pagamento de justa
indemnização” (art.º 62.º, n.º 2, da CRP)13.
Especificamente sobre o urbanismo, a Constituição determina que
compete ao Estado, às regiões autónomas e às autarquias locais a definição
das “regras de ocupação, uso e transformação dos solos urbanos”,
nomeadamente por meio de “instrumentos de planeamento” (art.º 65.º,
n.º 4), tudo nos limites das leis de ordenamento do território e urbanismo.
Para o efeito, aquelas entidades podem, nos limites da lei, expropriar14 os
das restrições por ela impostas.” Temos, assim, que o proprietário goza de três direitos:
uso, fruição e disposição.
13
A lei prevê outras formas de limitação da propriedade (e de vinculação social da
propriedade), como a venda forçada, o arrendamento forçado e a colocação sob
reserva.
14
A lei prevê outros meios de intervenção pública no solo, entre os quais se destaca a
reserva do solo, a venda e o arrendamento forçado de prédios urbanos, no caso de os
proprietários não cumprirem os ónus e deveres a que estão obrigados pelos planos
territoriais.
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solos necessárias à realização dos fins de utilidade pública urbanística em
concreto.
O enquadramento constitucional da habitação no urbanismo é feito no
art.º 65.º, n.ºs 1 a 3, da CRP. Consagra-se, como princípio fundamental, o
“direito, para si e para a sua família, a uma habitação de dimensão
adequada, em condições de higiene e conforto e que preserve a
intimidade pessoal e a privacidade familiar” (n.º 1) e o princípio do livre
acesso à habitação (n.º 3). Por outro lado, ao Estado incumbe a tarefa de
assegurar, na prática, o direito à habitação, para o que deve: a) estabelecer
e executar programas de política habitacional enquadrados em planos de
ordenamento geral do território e em planos de urbanização; b)
estimular a construção privada de habitação e o acesso à habitação,
própria ou arrendada; c) incentivar e apoiar as regiões autónomas e as
autarquias locais no desenvolvimento e realização de políticas de
habitação, bem como fomentar o surgimento de cooperativas de
habitação e a autoconstrução.
Incumbe ainda ao Estado, através de organismos próprios e “com o
envolvimento e a participação dos cidadãos” “ordenar e promover o
ordenamento do território, valorizando a paisagem (art.º 66.º, al. b), da
CRP), “criar e desenvolver reservas e parques naturais e de recreio,
bem como classificar e proteger paisagens e sítios, de modo a garantir a
conservação da natureza e a preservação de valores culturais de
interesse histórico ou artístico” (art.º 66.º, al. c), da CRP); promover, em
colaboração com as autarquias locais, a qualidade da vida urbana,
nomeadamente no plano arquitetónico e da proteção das zonas
históricas (art.º 66.º, al. e), da CRP).
Por outro lado, a Constituição refere-se ao domínio público e
enumera os bens que integram o domínio público, dos quis se destacam,
para além das águas territoriais e respetivos fundos marinhos, os lagos,
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Temos um prédio rústico no Porto (numa zona cheia de hotéis, uma zona onde há algum valor). Muda o PDM e o nosso
solo, por acaso é reclassificado como se fosse urbano. O preço do solo vai aumentar. Quando o solo é classificado como
urbano em princípio vai ficar mais caro. Antes a lei além destas duas figuras tinha o conceito de "solo urbanizável"
que é entre o solo rústico e o solo urbano, podia ser afeto às mesmas finalidades que o solo urbano "urbanização
programada ou cuja urbanização é possível urbanizar". Em 2014 acabou-se com isto.
lagoas e cursos de água navegáveis ou flutuáveis e respetivos leitos, as

“camadas aéreas superiores ao território acima do limite reconhecido ao
proprietário ou superficiário”, os jazigos minerais, as nascentes de águas
mineromedicinais, as cavidades naturais subterrâneas existentes no subsolo,
com exceção das rochas, terras comuns e outros materiais habitualmente
usados na construção, as estradas e as linhas férreas (art.º 84.º da CRP).
Incidindo o direito do urbanismo sobre o território, sará relevante
saber se, no caso concreto, estamos numa área integrada no domínio
público, caso em que, por exemplo, não se colocará a questão da
expropriação por utilidade pública.
O domínio público pode ser natural ou cultural, consoante seja
constituído por bens da natureza ou por bens criados ou transformados pelo
ser humano15.
No que respeita aos planos, a Constituição portuguesa refere-se a eles
de forma genérica, mas com clara inclinação para se referir à planificação
económica, o que acontece talvez pelo facto de a Constituição ter surgido
num contexto histórico-político marcado por um socialismo orientado para
o comunismo e, assim, para uma sociedade de economia planificada.
Ainda assim, do art.º 90.º da CRP resultam preocupações orientadas para o
desenvolvimento e a gestão territorial. Isto é visível, por exemplo, quando
se fala em “desenvolvimento harmonioso e integrado de sectores e
regiões”, em “defesa do mundo rural”, em “preservação do equilíbrio
ecológico”, em “defesa do ambiente” e em defesa da “qualidade de
vida”. Por outro lado, também quando a Constituição se refere à
“elaboração e execução dos planos” (art.º 91.º) e submete os “planos
nacionais” a uma harmonia com as respetivas leis de “grandes opções”,
nestas se integrarão seguramente os programas de desenvolvimento do
15
Marcelo CAETANO faz a distinção entre bens do domínio público natural (bens da
natureza) e bens do domínio público artificial, construídos pela ação humana (Direito
Administrativo, 1990: 922 e 923).
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território, que podem integrar “programas específicos de âmbito
territorial e de natureza sectorial”. No mesmo sentido aponta também a
orientação constitucional de uma execução (dos planos nacionais) de
forma “descentralizada, regional e sectorialmente” (art.º 91.º, n.º 3, da
CRP4).
São igualmente relevantes, na perspetiva do direito do urbanismo e
ambiente, os “objetivos da política agrícola” (art.º 93.º da CRP) que
surgem associados a um dever do Estado de promover uma “política
de ordenamento e reconversão agrária e de desenvolvimento florestal,
de acordo com os condicionalismos ecológicos e sociais do país”.
Ainda relevante na perspetiva jurídico-constitucional do direito do
urbanismo é a reserva relativa (com possibilidade de autorização do
Governo) de competência legislativa da Assembleia da República que o
art.º 165.º da Constituição estabelece quanto a determinadas matérias de
larga incidência no direito do urbanismo, como o “regime geral da
requisição e da expropriação por utilidade pública (al. e)), as “bases do
sistema de proteção da natureza, do equilíbrio ecológico e do património
cultural” (al. g)), os “meios e formas de intervenção, expropriação,
nacionalização e privatização dos meios de produção e solos por motivo de
interesse público, bem como critérios de fixação, naqueles casos, de
indemnizações” (al. l)), a “definição e regime dos bens do domínio
público” (al. v)) e, mas não menos importante, as “bases do ordenamento
do território e do urbanismo” (al. z).
Por fim, são de grande importância para o direito do urbanismo, os
princípios gerais de atuação da Administração previstos no art.º 266.º da
CRP, como o da prossecução do interesse público, da igualdade, da
proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa fé. Também têm
aplicação direta no direito do urbanismo os direitos e garantias dos
administrados previsto no art.º 266.º da CRP, como o direito de ser
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informado, o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, a
garantia de tutela jurisdicional efetiva, incluindo o direito de impugnar as
normas administrativas.
CAPÍTULO III
Ver aula prática dia Administração Direta
1/03/2023 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DO URBANISMO Administração Indireta
Administração Autónoma
6. Em geral
Neste capítulo dedicado à “Administração pública do urbanismo”

orientamos a nossa atenção para os entes e órgãos dotados de funções e
competências na área do urbanismo, enquanto titulares diretos dos poderes
jurídicos em matéria de urbanismo, tanto na preparação, como na decisão,
como ainda na fiscalização e no controlo. Trata-se de conhecer, com algum
detalhe, a organização administrativa neste domínio específico do direito
do urbanismo.
O primeiro ente a referir é naturalmente o Estado, que também neste
âmbito atua através do Governo, como um todo, mas também diretamente
através dos Ministérios, Secretarias de Estado, Direções-Gerais e
Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDRs)16, e,
indiretamente, através de entes com maior autonomia.
A par do Estado, há outros detentores de poder e responsabilidade em
matéria de direito do urbanismo, destacando-se as regiões autónomas, as
entidades intermunicipais (2 AM e 21 CIM)17 e as autarquias locais
(municípios e freguesias).
16
As CCDRs são serviços periféricos da Administração direta do Estado, dotados de
autonomia administrativa e financeira.
17
As entidades intermunicipais compreendem as Áreas Metropolitanas (AM) de Lisboa
e do Porto e as Comunidades Intermunicipais (CIM), que foram criadas há alguns anos
para assumirem as competências das Comissões de Coordenação e Desenvolvimento
Regional (CCDRs), que deveriam ser extintas. No entanto, as CCDR mantêm-se e as
CIM também, naturalmente com custos muito elevados para o Estado.
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7. Estado: Governo, Ministérios, Secretarias de Estado, CCDRs
7.1. Governo
As tarefas do Estado em matéria de urbanismo são prosseguidas, antes

de mais, pelo Governo da República (XXIII Governo Constitucional),
cuja lei orgânica foi aprovada pelo Dec.-Lei n.º 169-B/2019, de 3 de
dezembro.
O atual Governo assumiu expressamente uma “estratégia de
desmaterialização do procedimento”, com recurso crescente “às
tecnologias de informação e a mecanismos eletrónicos automatizados de
tramitação, incluindo a possibilidade de tomada de deliberações
eletronicamente formalizadas” (preâmbulo).
7.2. Ministérios
Na estrutura do Governo da República destaca-se, com especial

interesse para o direito do urbanismo, o Ministério do Planeamento, o
Ministério da Coesão Territorial18, o Ministério das Infraestruturas e
da Habitação e o Ministério do Ambiente e da Ação Climática.
Importantes, mas com menor relevo, são também o Ministério da
18 A coesão territorial tornou-se uma prioridade formalmente assumida em Portugal nos

últimos anos, na sequência da orientação política da União Europeia revelada pelo
Livro Verde sobre a Coesão Territorial Europeia (2008). Este “Livro Verde”
enumera os seguintes quatro elementos básicos para se alcançar a Coesão Territorial: 1)
concentração (criar massa crítica na resolução de problemas relacionados com a
externalidade), 2) conexão (reforçar a importância das conexões eficientes de áreas
menos desenvolvidas com os centros de crescimento, pela criação de infraestruturas e
de acesso a serviços), 3) cooperação (cooperar para além das fronteiras administrativas,
para obter sinergias) e 4) criar regiões com características geográficas específicas
(regiões montanhosas, ilhas e regiões fronteiriças de baixa densidade).
Página 43 de 404
Modernização do Estado e da Administração Pública e o Ministério da
Agricultura.
7.3. Secretarias de Estado
Ao nível das Secretarias de Estado destacam-se, no Ministério da

Modernização do Estado e da Administração Pública, a Secretaria de
Estado da Inovação e da Modernização Administrativa, a Secretaria de
Estado da Administração Pública e a Secretaria de Estado da
Descentralização e da Administração Local. No Ministério do
Planeamento, destaca-se a Secretaria de Estado do Planeamento; no
Ministério do Ambiente e da Ação Climática, destaca-se a Secretaria de
Estado do Ambiente, a Secretaria de Estado da Conservação da Natureza,
das Florestas e do Ordenamento do Território e a Secretaria de Estado da
Mobilidade; no Ministério das Infraestruturas e da Habitação destaca-
se a Secretaria de Estado das Comunicações, a Secretaria de Estado das
Infraestruturas e a Secretaria de Estado da Habitação; no Ministério da
Coesão Territorial, destaca-se a Secretaria de Estado do
Desenvolvimento Regional e a Secretaria de Estado da Valorização do
Interior; no Ministério da Agricultura, destaca-se a Secretaria de Estado
da Agricultura e do Desenvolvimento Rural.
Importa salientar que os Ministros podem delegar nos Secretários de
Estado coadjuvantes, “com faculdade de subdelegação, a competência
relativa aos serviços, organismos, entidades e estruturas deles
dependentes”, e podem ainda delegar nos secretários-gerais dos respetivos
ministérios as “competências relativas à prática dos atos necessários à
adoção dos instrumentos de mobilidade ou à celebração dos contratos
previstos na lei, relativos ao exercício de funções de apoio técnico e
Página 44 de 404
administrativo nos respetivos gabinetes”. Em geral, os Secretários de
Estado não dispõem de competência própria.
7.4. Funções urbanísticas do Governo
No que respeita mais especificamente às funções urbanísticas do

Governo, destaca-se o seguinte:
O Ministro do Ambiente e da Ação Climática (XXIII.º Governo -
2022) acompanha as medidas de caráter interministerial de execução do
Programa do Governo relativas à ação climática.
A modernização administrativa, que está na dependência do
Primeiro-Ministro, visa formular, conduzir, executar e avaliar as políticas
de modernização, inovação e simplificação administrativa do Estado e da
Administração Pública, nomeadamente em matéria de organização e gestão
dos serviços públicos, de alterações nos processos e procedimentos
administrativos e na qualificação do emprego público, bem como, a
política global e coordenada na área da descentralização e das
autarquias locais. O membro do Governo competente exerce a direção
sobre a Direção-Geral das Autarquias Locais e a superintendência e tutela
sobre a Agência para a Modernização Administrativa, I. P. e sobre o Fundo
de Apoio Municipal.
O Planeamento, na dependência da Ministra da Presidência, formula,
conduz e avalia as estratégias de desenvolvimento económico e social,
tendo em conta os objetivos da convergência e da coesão. A ministra
exerce superintendência e tutela sobre a Agência para o
Desenvolvimento e Coesão, I. P.
O Ministra da Cultura formula, conduz, executa e avalia uma
política global e coordenada na área da cultura, designadamente na
salvaguarda e valorização do património cultural. Ele exerce a direção
Página 45 de 404
sobre a Inspeção-Geral das Atividades Culturais e a Direção-Geral do
Património Cultural.
O Ministro do Ambiente e da Ação Climática formula, conduz,
executa e avalia as “políticas de ambiente, ordenamento do território,
cidades, transportes urbanos, suburbanos e rodoviários de passageiros,
mobilidade, clima, silvicultura, conservação da natureza, energia, geologia
e florestas, numa perspetiva de desenvolvimento sustentável e de coesão
social e territorial. Ele exerce a direção sobre a Secretaria-Geral do
Ministério do Ambiente, o Gabinete para a Mobilidade Elétrica em
Portugal e a Direção-Geral de Energia e Geologia. Compete-lhe, ainda,
exercer a superintendência e a tutela sobre a Agência Portuguesa do
Ambiente, I. P.19, sobre o Laboratório Nacional de Energia e Geologia,
I. P. e sobre o Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, I.
P.
O Ministro das Infraestruturas e da Habitação formula, conduz,
executa e avalia as “políticas de infraestruturas, nas áreas da construção, do
imobiliário, dos transportes e das comunicações, incluindo a regulação dos
contratos públicos, bem como as políticas de habitação, de reabilitação
urbana e dos transportes marítimos e dos portos”. Ele exerce
superintendência e tutela sobre o Instituto da Mobilidade e dos
Transportes, I. P. (em coordenação com o Ministro da Administração
Interna, com o Ministro do Ambiente e da Ação Climática e com o
Ministro do Mar, em razão das matérias relacionadas com as respetivas
áreas) e sobre o Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana, I. P.
19
A Agência Portuguesa do Ambiente, I. P., tem por missão, “propor, desenvolver e
acompanhar a gestão integrada e participada das políticas de ambiente e de
desenvolvimento sustentável”. Ela exerce, nomeadamente, funções de Autoridade
Nacional da Água, de Autoridade Nacional de Segurança de Barragens, de Autoridade
Nacional de Resíduos, de Autoridade Nacional para a Prevenção e Controlo Integrados
da Poluição, de Autoridade Nacional de Avaliação de Impacte Ambiental e de
Autoridade de Avaliação Ambiental Estratégica de Planos e Programas, e de autoridade
competente para o regime de responsabilidade ambiental.
Página 46 de 404
A Ministra da Coesão Territorial formula, conduz, executa e avalia
as “políticas de coesão territorial, de cooperação territorial europeia, de
desenvolvimento regional e de valorização do interior, tendo em vista a
redução das desigualdades territoriais e o desenvolvimento equilibrado
do território, atendendo às especificidades das áreas do país com baixa
densidade populacional e aos territórios transfronteiriços.” Ela é
responsável pelo Programa de Valorização do Interior e pelo Programa de
Revitalização do Pinhal Interior. Compete-lhe, ainda, exercer a direção
sobre as comissões de coordenação e desenvolvimento regional (em
coordenação com a Ministra da Modernização do Estado e da
Administração Pública, no que diz respeito à relação com as autarquias
locais, e com o Ministro do Ambiente e da Ação Climática, em matérias de
ambiente e ordenamento do território).
7.5. Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional

(CCDRs)
A orgânica das Comissões de Coordenação e Desenvolvimento

Regional (CCDRs) foi aprovada pelo Decreto-Lei n.º 228/2012 (in: DR n.º
207/2012, Série I, de 25 de outubro, de 2012 – entretanto diversas vezes
alterado, sendo a última alteração dada pela Lei n.º 37/2020, de 17/08). As
Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional são serviços
periféricos da Administração direta do Estado.
Segundo o preâmbulo deste diploma, a criação das CCDRs inseriu-se
no objetivo de contribuir para tornar a Administração pública eficiente
e racional na utilização dos recursos públicos e de redução da despesa
pública, objetivos cruciais “no processo de modernização e de
otimização do funcionamento da Administração Pública”. As CCDRs
são “interlocutoras privilegiadas para a nova dinâmica que se pretende
Página 47 de 404
Administração periférica do Estado. Será que as CCDRs têm personalidade jurídica? Não. Elas fazem parte da
Administração Direta do Estado
imprimir às políticas de ambiente, de ordenamento do território, de
desenvolvimento regional e de administração local, articulando ações
concretas com os serviços locais dos organismos centralizados,
promovendo a atuação coordenada dos serviços desconcentrados de âmbito
regional e o apoio técnico às autarquias locais e às suas associações, num
quadro potenciador de maior eficiência na gestão dos recursos públicos.”
Nos termos do art.º 1.º do DL 228/2012, as comissões de coordenação
e desenvolvimento regional são “serviços periféricos da administração
direta do Estado, dotados de autonomia administrativa e financeira”. Nos
termos do n.º 3, do referido art.º 1.º, “a definição das orientações
estratégicas e a fixação de objetivos para as CCDRs, nos domínios do
ambiente, ordenamento do território, conservação da natureza e cidades”, e
o acompanhamento da sua execução, bem como a designação dos
respetivos cargos de direção superior, “são articulados entre os membros do
Governo responsáveis pelas áreas do desenvolvimento regional e do
ambiente e ordenamento do território, sem prejuízo de competir ao membro
do Governo responsável pelas áreas do ambiente e ordenamento do
território decidir sobre as matérias relativas ao ambiente, ordenamento do
território, conservação da natureza e cidades, bem como as relativas à
Paisagem Cultural Evolutiva e Viva do Alto Douro Vinhateiro”
(património mundial da UNESCO).
As CCDRs atuam numa área geográfica que corresponde à
circunscrição dos municípios nela integrados.
Em Portugal, existem as seguintes cinco CCDRs:
a) Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do
Norte (CCDR Norte), com sede no Porto20;
20
Abarca os seguintes municípios: Arcos de Valdevez, Caminha, Melgaço, Monção,
Paredes de Coura, Ponte da Barca, Ponte de Lima, Valença, Viana do Castelo e Vila
Nova de Cerveira. Amares, Barcelos, Braga, Esposende, Terras de Bouro e Vila Verde.
Cabeceiras de Basto, Fafe, Guimarães, Mondim de Basto, Póvoa de Lanhoso, Vieira do
Página 48 de 404
b) Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do
Centro (CCDR Centro), com sede em Coimbra21;
c) Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de
Lisboa e Vale do Tejo (CCDR LVT), com sede em Lisboa22;
d) Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do
Alentejo (CCDR Alentejo), com sede em Évora23;
Minho, Vila Nova de Famalicão e Vizela. Espinho, Gondomar, Maia, Matosinhos,

Porto, Póvoa de Varzim, Santo Tirso, Trofa, Valongo, Vila do Conde e Vila Nova de
Gaia. Amarante, Baião, Castelo de Paiva, Celorico de Basto, Cinfães, Felgueiras,
Lousada, Marco de Canaveses, Paços de Ferreira, Paredes, Penafiel e Resende. Arouca,
Santa Maria da Feira, Oliveira de Azeméis, São João da Madeira e Vale de Cambra.
Alijó, Armamar, Carrazeda de Ansiães, Freixo de Espada à Cinta, Lamego, Mesão Frio,
Moimenta da Beira, Murça, Penedono, Peso da Régua, Sabrosa, Santa Marta de
Penaguião, São João da Pesqueira, Sernancelhe, Tabuaço, Tarouca, Torre de Moncorvo,
Vila Real e Vila Nova de Foz Coa. Alfândega da Fé, Boticas, Bragança, Chaves,
Macedo de Cavaleiros, Miranda do Douro, Mirandela, Mogadouro, Montalegre, Ribeira
de Pena, Valpaços, Vila Flor, Vila Pouca de Aguiar, Vimioso e Vinhais.
21
Abarca os seguintes municípios: Cantanhede, Coimbra, Condeixa-a-Nova, Figueira
da Foz, Mealhada, Mira, Montemor-o-Velho, Mortágua, Penacova e Soure. Águeda,
Albergaria-a-Velha, Anadia, Aveiro, Estarreja, Ílhavo, Murtosa, Oliveira do Bairro,
Ovar, Sever do Vouga e Vagos. Almeida, Celorico da Beira, Figueira de Castelo
Rodrigo, Guarda, Manteigas, Meda, Pinhel, Sabugal e Trancoso. Castelo Branco,
Idanha-a-Nova, Penamacor e Vila Velha de Ródão. Belmonte, Covilhã e Fundão.
Aguiar da Beira, Carregal do Sal, Castro Daire, Mangualde, Nelas, Oliveira de Frades,
Penalva do Castelo, Santa Comba Dão, São Pedro do Sul, Sátão, Tondela, Vila Nova de
Paiva, Viseu e Vouzela. Alvaiázere, Ansião, Arganil, Castanheira de Pera, Figueiró dos
Vinhos, Góis, Lousã, Miranda do Corvo, Oliveira do Hospital, Pampilhosa da Serra,
Pedrógão Grande, Penela, Tábua e Vila Nova de Poiares. Oleiros, Proença-a-Nova,
Sertã e Vila de Rei. Batalha, Leiria, Marinha Grande, Pombal e Porto de Mós. Fornos
de Algodres, Gouveia e Seia.
22
Abarca os seguintes municípios: Amadora, Cascais, Lisboa, Loures, Odivelas, Oeiras,
Sintra, Vila Franca de Xira e Mafra. Alcochete, Almada, Barreiro, Moita, Montijo,
Palmela, Seixal, Sesimbra e Setúbal. Almeirim, Alpiarça, Azambuja, Benavente,
Cartaxo, Chamusca, Coruche, Golegã, Rio Maior, Salvaterra de Magos e Santarém.
Abrantes, Alcanena, Constância, Entroncamento, Ferreira do Zêzere, Mação, Ourém,
Sardoal, Tomar, Torres Novas e Vila Nova da Barquinha. Alcobaça, Alenquer, Arruda
dos Vinhos, Bombarral, Cadaval, Caldas da Rainha, Lourinhã, Nazaré, Óbidos, Peniche,
Sobral de Monte Agraço e Torres Vedras.
23
A Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Alentejo (CCDR
Alentejo) abarca os seguintes municípios: Alcácer do Sal, Grândola, Odemira, Santiago
do Cacém e Sines. Alter do Chão, Arronches, Avis, Campo Maior, Castelo de Vide,
Crato, Elvas, Fronteira, Gavião, Marvão, Monforte, Mora, Nisa, Ponte de Sor e
Portalegre. Alandroal, Arraiolos, Borba, Estremoz, Évora, Montemor-o-Novo, Mourão,
Portel, Redondo, Reguengos de Monsaraz, Sousel, Vendas Novas, Viana do Alentejo e
Página 49 de 404
e) Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do
Algarve (CCDR Algarve), com sede em Faro24.
As CCDRs têm por função assegurar a coordenação e a articulação

das diversas políticas sectoriais de âmbito regional, bem como executar
as políticas de ambiente, de ordenamento do território e cidades, e
apoiar tecnicamente as autarquias locais e as suas associações, ao nível
das respetivas áreas geográficas de atuação.
As CCDRs promovem e garantem uma “adequada articulação
intersectorial entre os serviços desconcentrados de âmbito regional, em
termos de concertação estratégica e de planeamento das intervenções de
natureza ambiental, económica e social, numa ótica de desenvolvimento
regional”, apoiam tecnicamente as autarquias locais e as suas
associações, executam, avaliam e fiscalizam, ao nível regional, as
políticas de ambiente e de ordenamento do território, garantem a
“elaboração, acompanhamento e avaliação dos instrumentos de gestão
territorial, assegurando a sua articulação com os instrumentos de
gestão territorial de âmbito nacional e regional”.
As CCDRs são dirigidas por um presidente, que é coadjuvado por
dois vice-presidentes. São órgãos das CCDRs, além do presidente e dos
vice-presidentes, o fiscal único, o conselho de coordenação intersectorial
e o conselho regional.
O fiscal único é responsável pelo controlo da legalidade, da
regularidade e da gestão financeira e patrimonial da CCDR.
Vila Viçosa. Aljustrel, Almodôvar, Alvito, Barrancos, Beja, Castro Verde, Cuba,
Ferreira do Alentejo, Mértola, Moura, Ourique, Serpa e Vidigueira.
24
A Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve (CCDR
Algarve) abarca os seguintes municípios: Albufeira, Alcoutim, Aljezur, Castro Marim,
Faro, Lagoa, Lagos, Loulé, Monchique, Olhão, Portimão, São Brás de Alportel, Silves,
Tavira, Vila do Bispo e Vila Real de Santo António.
Página 50 de 404
O conselho de coordenação intersectorial promove a coordenação
técnica da execução das políticas da administração central, à escala da
região. O conselho de coordenação intersectorial é composto pelo
presidente e pelos “dirigentes máximos dos serviços locais desconcentrados
da administração central do Estado e dos serviços periféricos da
administração direta e indireta do Estado para as áreas da agricultura,
florestas, mar, ambiente, ordenamento do território, economia, emprego e
formação profissional, administração interna, igualdade, saúde, obras
públicas, transportes, energia, educação, desporto, juventude, ciência,
defesa nacional e cultura e pelos presidentes das juntas metropolitanas e
das comunidades intermunicipais.”
O conselho regional é um órgão consultivo da CCDR que representa
vários interesses e entidades relevantes para a prossecução dos fins da
CCDR. Ele é constituído pelos presidentes das câmaras municipais
abrangidas, por dois representantes das freguesias abrangidas e por outros
representantes de entidades e organizações abrangidas.
São atribuições das CCDRs exercer os poderes de autoridade do
Estado na respetiva área geográfica de atuação, “nomeadamente no que
respeita:
a) À liquidação e cobrança, voluntária ou coerciva, de taxas que lhes
sejam devidas nos termos da lei e, bem assim, dos rendimentos
provenientes da sua atividade;
b) À execução coerciva das decisões de autoridade, nos termos da
lei geral;
c) À defesa dos bens do domínio público sob a sua administração;
d) À prevenção, ao controlo de infrações e à aplicação de sanções
por atividades ilícitas, designadamente nos domínios do ambiente, do
ordenamento do território e da urbanização e edificação, de acordo com
a legislação aplicável;
Página 51 de 404
e) À competência para requerer a declaração de utilidade pública,
com ou sem caráter de urgência, para o efeito de expropriação de bens e
direitos nos termos da lei;
f) Ao reconhecimento de capacidade judiciária para efeitos da
efetivação de responsabilidade civil extracontratual visando a reparação
de danos causados ao ambiente ou aos interesses gerais do
ordenamento do território”.
Os funcionários das CCDRs que exerçam funções de fiscalização e
vigilância nas áreas do ambiente e do ordenamento do território são
detentores de poderes de autoridade (autoridades de polícia
administrativa) e são competentes para:
“a) Solicitar a colaboração das autoridades policiais quando
necessário à imposição de comportamentos legalmente devidos, à
prevenção de infrações à lei ou à salvaguarda da inviolabilidade de
bens públicos e interesses gerais no âmbito das atribuições das CCDRs;
b) Determinar, a título preventivo, e com efeitos imediatos, mediante
ordem escrita e fundamentada, a suspensão ou cessação de atividades
lesivas ou potencialmente danosas para o ambiente, o encerramento de
instalações quando da não aplicação dessas medidas possa resultar
risco iminente para a proteção da saúde pública e para segurança de
pessoas e bens;
c) Identificar quaisquer pessoas ou entidades que violem disposições
legais e regulamentares nos domínios do ambiente e do ordenamento
do território;
d) Intimar à imediata remoção de ocupações ilegais em bens do
domínio público sob a administração das CCDRs e determinar o embargo
de quaisquer construções em áreas de ocupação proibida ou condicionada
em zonas de proteção estabelecidas por lei ou em violação da lei, dos
regulamentos ou das condições de licenciamento ou autorização.”
Página 52 de 404
Os trabalhadores das CCDRs que desempenhem funções de
fiscalização e vigilância (verdadeiras autoridades de polícia
administrativa) usam um documento de identificação próprio, de modelo
aprovado pelo membro do Governo de que dependem as CCDRs. Trata-se
de um documento identificativo que deve ser apresentado, pelo menos
quando solicitado, aos destinatários das ações de fiscalização.
8. Autarquias locais25 (municípios e freguesias) e entidades

intermunicipais
8.1. Em geral
As autarquias locais são, nomeadamente, destinatárias de

competências transferidas e delegadas pelo Estado. Os municípios
também podem delegar competências nas entidades ou comunidades
intermunicipais e nas freguesias.
São amplas as competências urbanísticas das entidades
intermunicipais e das autarquias locais.
Desde logo, as autarquias locais prosseguem atribuições de
planeamento, de licenciamento e controlo prévio, e de fiscalização (art.º
3.º).
Por outro lado, as autarquias locais e as entidades intermunicipais
estão subordinadas, entre outros, aos seguintes princípios:
- da descentralização;
- da subsidiariedade;
- da complementaridade;
- da prossecução do interesse público;
25
Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro (última versão dada pela Lei n.º 66/2020, de 4 de
novembro).
Página 53 de 404
O regime das autarquias locais refere-se ainda a outras entidades além das próprias Autarquias Locais.
- da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos; e
- da intangibilidade das atribuições do Estado.
8.2. Freguesias
As freguesias promovem e salvaguardam os “interesses próprios das

respetivas populações, em articulação com o município” (art.º 6.º).
Fazem parte das atribuições das freguesias o equipamento rural e urbano,
o abastecimento público (p. ex. de água)26, a proteção civil, o ambiente e
salubridade, o ordenamento urbano e rural, bem como, nos limites da lei,
o planeamento, a gestão e a realização de investimentos.
Compete à assembleia de freguesia, sob proposta da junta de
freguesia, aprovar as taxas e regulamentos externos.
Compete à junta de freguesia:
- “aprovar operações urbanísticas em imóveis integrados no
domínio patrimonial privado da freguesia, após parecer prévio das
entidades competentes”27,
- “pronunciar-se sobre projetos de construção e de ocupação da via
pública, sempre que tal lhe for requerido pela câmara municipal”,
26 Tenha-se presente a Lei n.º 23/96, de 26 de julho, lei dos serviços públicos, (alterada
pela última vez pela Lei n.º 51/2019, de 29 de julho), que consagra a proteção do
“utente de serviços públicos essenciais”, seja qual for a natureza jurídica da entidade
prestadora. A Lei n.º 23/96, de 26/07, foi complementada, nomeadamente, pelo
Decreto-Lei n.º 194/2009, de 20/08, cujo art.º 1.º, estabelece “o regime jurídico dos
serviços municipais de abastecimento público de água, de saneamento de águas
residuais urbanas e de gestão de resíduos urbanos”. O art.º 10.º da Lei n.º 23/96, sob a
epígrafe de “prescrição e caducidade”, estabelece um prazo de prescrição de seis meses
após o termo do período da prestação do serviço.
27
Nos termos do Dec. Regul. 5/2019, Anexo I, “operações urbanísticas são as operações
materiais de urbanização, de edificação, utilização dos edifícios ou do solo desde que,
neste último caso, para fins não exclusivamente agrícolas, pecuários, florestais, mineiros
ou de abastecimento público de água”.
Página 54 de 404
- “participar, nos termos acordados com a câmara municipal, no
processo de elaboração dos planos municipais de ordenamento do
território”,
- “colaborar, nos termos acordados com a câmara municipal, na
discussão pública dos planos municipais do ordenamento do
território”,
- “facultar a consulta pelos interessados dos planos municipais de
ordenamento do território”,
- “emitir parecer sobre a denominação das ruas e praças das
localidades e das povoações”,
- “colaborar com a autoridade municipal de proteção civil na
iminência ou ocorrência de acidente grave ou catástrofe”,
- “promover a conservação de abrigos de passageiros existentes na
freguesia”,
- “gerir, conservar e promover a limpeza de balneários, lavadouros
e sanitários públicos”,
- “gerir e manter parques infantis públicos e equipamentos
desportivos de âmbito local”,
- “conservar e promover a reparação de chafarizes e fontanários
públicos”,
- “colocar e manter as placas toponímicas”,
- “conservar e reparar a sinalização vertical não iluminada
instalada nas vias municipais”,
- “proceder à manutenção e conservação de caminhos, arruamentos
e pavimentos pedonais”,
- “conceder terrenos, nos cemitérios propriedade da freguesia, para
jazigos, mausoléus e sepulturas perpétuas”,
- “gerir, conservar e promover a limpeza dos cemitérios
propriedade da freguesia”,
Página 55 de 404
- “administrar e conservar o património da freguesia”,
- “elaborar e manter atualizado o cadastro dos bens móveis e imóveis
propriedade da freguesia”,
- “declarar prescritos a favor da freguesia, após publicação de avisos,
os jazigos, mausoléus ou outras obras, bem como sepulturas perpétuas
instaladas nos cemitérios propriedade da freguesia, quando não sejam
conhecidos os proprietários ou relativamente aos quais se mostre que, após
notificação judicial, se mantém desinteresse na sua conservação e
manutenção de forma inequívoca e duradoura”,
- “proceder ao registo e ao licenciamento de canídeos e gatídeos”,
- “proceder à administração ou à utilização de baldios28 sempre que
não existam assembleias de compartes”,
- “licenciar a venda ambulante de lotarias, licenciar a atividade de
arrumador de automóveis”,
- licenciar “atividades ruidosas de caráter temporário que
respeitem a festas populares, romarias, feiras, arraiais e bailes” (art.º
16.º).
Compete ao presidente da junta de freguesia presidir à unidade local
de proteção civil, “determinar a instrução dos processos de
contraordenação e proceder à aplicação das coimas” (art.º 18.º).
A Lei Quadro das Contraordenações Ambientais (Lei n.º 50/2006,
de 29 de agosto, última alteração dada pela Lei n.º 25/2019, de 26/03)
define, no art.º 1.º, n.º 4, a contraordenação do ordenamento do
28
A Lei n.º 68/93, de 4 de setembro, define, no seu art.º 1.º, n.º 1, baldios como “os
terrenos possuídos e geridos por comunidades locais”. Estas comunidades locais são
constituídas pelos respetivos universos de compartes. O n.º 3, do art.º 1.º, determina
que os compartes, como “moradores de uma ou mais freguesias ou parte delas, segundo
os usos e costumes, têm direito ao uso e fruição do baldio”.
Página 56 de 404
território como a violação dos planos municipais e intermunicipais e
das medidas preventivas29.
Ao direito do urbanismo e ambiente aplicam-se, em primeiro lugar, as
normas contraordenacionais específicas e, subsidiariamente, o regime
geral das contraordenações, previsto e regulado no DL n.º 433/82, de 27
de outubro, que aprovou o “Ilícito de Mera Ordenação Social”, alterado
pela última vez pela Lei n.º 109/2001.
8.4. Municípios
São atribuições do município, em articulação com as freguesias,

promover e salvaguardar os “interesses próprios das respetivas
populações” e, designadamente: cuidar do equipamento rural e urbano;
habitação; proteção civil; ambiente e saneamento básico; ordenamento
do território e urbanismo; polícia municipal30 (art.º 23.º).
29
A Lei Quadro das Contraordenações Ambientais (Lei n.º 50/2006, de 29 de agosto,
última alteração dada pela Lei n.º 25/2019, de 26/03) define, no seu art.º 1.º, n.º 2, a
contraordenação ambiental como “todo o facto ilícito e censurável que preencha um
tipo legal correspondente à violação de disposições legais e regulamentares relativas ao
ambiente que consagrem direitos ou imponham deveres, para o qual se comine uma
coima”. Também constitui contraordenação ambiental a violação dos regulamentos de
gestão dos programas especiais (art.º 1.º, n.º 5, do mesmo diploma).
30
A “polícia municipal” é uma das atribuições mais antigas dos municípios e dos
antigos concelhos. O art.º 52.º do Código Administrativo de 1940 estabelecia que “as
deliberações das câmaras municipais podem revestir a forma de postura ou regulamento
policial sempre que contenham disposições preventivas de carácter genérico e execução
permanente”. O § 1.º deste art.º 52.º proibia às câmaras “fazer posturas sobre matérias
estranhas às suas atribuições ou já reguladas por lei” e o § 2.º permitia que posturas
cominassem certas penas. O âmbito da “polícia municipal” pode ser melhor
compreendido se tivermos presente o art.º 50.º do Código Administrativo de 1940, que
atribuiu às câmaras, no uso das suas atribuições de polícia (âmbito em que os
municípios podem emitir regulamentos autónomos em matéria policial, isto é, posturas),
competência para deliberar: 1 - Sobre tudo o que interesse à segurança e comodidade do
trânsito nas ruas, praças, cais e mais lugares públicos e não seja das atribuições de
outras autoridades; 2- Sobre o estacionamento de veículos nas ruas, praças e cais e
condições em que devem prestar os seus serviços ao público; 3- Sobre a iluminação
pública nas povoações e vias públicas sujeitas à sua jurisdição. 4- Sobre a denominação
das ruas e praças da povoação; 5- Sobre a segurança, elegância, salubridade e prevenção
Página 57 de 404
Compete à assembleia municipal, sob proposta da câmara municipal:
“Aprovar as taxas do município e fixar o respetivo valor; (…) c)
deliberar em matéria de exercício dos poderes tributários do município;
d) fixar anualmente o valor da taxa do imposto municipal sobre imóveis,
bem como autorizar o lançamento de derramas;” (…); g) aprovar as
posturas e os regulamentos com eficácia externa do município; h)
aprovar os planos e demais instrumentos estratégicos necessários à
prossecução das atribuições do município; deliberar sobre a afetação
ou desafetação31 de bens do domínio público municipal;” (…) r)
aprovar as normas, delimitações, medidas e outros atos previstos nos
regimes do ordenamento do território e do urbanismo”. E, nos termos
do n.º 2, al. i, do mesmo artigo, “elaborar e aprovar o regulamento do
conselho municipal de segurança” (art.º 25.º).
Compete, nos termos do art.º 33.º), à câmara municipal: a) elaborar
e submeter à aprovação da assembleia municipal os planos necessários à
realização das atribuições municipais; b) participar, com outras
entidades, no planeamento que diretamente se relacione com as
atribuições do município, emitindo parecer a submeter a apreciação e
deliberação da assembleia municipal; elaborar e aprovar a norma de
controlo interno, bem como o inventário dos bens, direitos e obrigações
patrimoniais do município e respetiva avaliação e ainda os documentos
de incêndios das edificações confinantes com ruas e lugares públicos; 6- Sobre a

numeração de edifícios nas cidades e vilas; (...) 14- Sobre a apascentação de gados nas
propriedades particulares; 15- Sobre instalação e funcionamento de elevadores de
acesso aos andares dos prédios destinados a habitação por inquilinos; 16- Sobre
disciplina dos cortejos fúnebres, enterramentos e exercício da actividade de agências
funerárias.”
31
Sobre a afetação e a desafetação, cf. LBG PPSOTU, art.º 24.º e Código das
Expropriações, art.º 6.º. Segundo MARCELO CAETANO a afetação é “o acto ou
prática que consagra a coisa à produção efectiva de utilidade pública” (Direito
Administrativo, 1990: 922 e 923). A desafetação (do domínio público) é, como inverso
da afetação, o ato, da lei ou da Administração, de retirar ou subtrair a utilidade pública
de determinada coisa, retirando-a do regime jurídico do domínio público.
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de prestação de contas, a submeter à apreciação e votação da assembleia
municipal; t) assegurar, incluindo a possibilidade de constituição de
parcerias, o levantamento, classificação, administração, manutenção,
recuperação e divulgação do património natural, cultural, paisagístico
e urbanístico do município, incluindo a construção de monumentos de
interesse municipal; w) ordenar, precedendo vistoria, a demolição total
ou parcial ou a beneficiação de construções que ameacem ruína ou
constituam perigo para a saúde ou segurança das pessoas; x) emitir
licenças, registos e fixação de contingentes relativamente a veículos, nos
casos legalmente previstos; y) exercer o controlo prévio, designadamente
nos domínios da construção, reconstrução, conservação ou demolição
de edifícios32, assim como relativamente aos estabelecimentos
insalubres, incómodos, perigosos ou tóxicos; z) emitir parecer sobre
projetos de obras não sujeitas a controlo prévio; aa) promover a
observância das normas legais e regulamentares aplicáveis às obras
referidas na alínea anterior; bb) executar as obras, por administração
direta ou empreitada; ii) Proceder à captura, alojamento e abate de
canídeos e gatídeos; jj) deliberar sobre a deambulação e extinção de
animais considerados nocivos; kk) declarar prescritos a favor do
município, após publicação de avisos, os jazigos, mausoléus ou outras
obras, assim como sepulturas perpétuas instaladas nos cemitérios
propriedade municipal, quando não sejam conhecidos os seus
proprietários ou relativamente aos quais se mostre que, após notificação
judicial, se mantém desinteresse na sua conservação e manutenção, de
forma inequívoca e duradoura; qq) administrar o domínio público
municipal; rr) deliberar sobre o estacionamento de veículos nas vias
públicas e demais lugares públicos; ss) estabelecer a denominação das
32
Nos termos do Dec. Reg. 5/2019, “edifício é uma construção permanente, dotada de
acesso independente, coberta, limitada por paredes exteriores ou paredes-meeiras que
vão das fundações à cobertura, destinada a utilização humana ou a outros fins.”
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ruas e praças das localidades e das povoações, após parecer da
correspondente junta de freguesia; tt) estabelecer as regras de numeração
dos edifícios; uu) deliberar sobre a administração dos recursos hídricos que
integram o domínio público do município; vv) propor a declaração de
utilidade pública para efeitos de expropriação”.
Compete ao presidente da câmara municipal: “elaborar e manter
atualizado o cadastro dos bens móveis e imóveis do município; dirigir,
em articulação com os organismos da administração pública com
competência no domínio da proteção civil, o serviço municipal de
proteção civil, tendo em vista o cumprimento dos planos de emergência
e programas estabelecidos e a coordenação das atividades a desenvolver
naquele âmbito, designadamente em operações de socorro e assistência
na iminência ou ocorrência de acidente grave ou catástrofe; w) presidir
ao conselho municipal de segurança; praticar os atos necessários à
administração corrente do património do município e à sua
conservação; i) proceder aos registos prediais do património imobiliário do
município, bem como a registos de qualquer outra natureza; j) conceder
autorizações de utilização de edifícios; k) embargar e ordenar a
demolição de quaisquer obras, construções ou edificações, efetuadas por
particulares ou pessoas coletivas, nos seguintes casos: i) sem licença ou na
falta de qualquer outro procedimento de controlo prévio legalmente
previsto ou com inobservância das condições neles constantes; ii) com
violação dos regulamentos, das posturas municipais, de medidas
preventivas, de normas provisórias, de áreas de construção prioritária, de
áreas de desenvolvimento urbano prioritário ou de planos municipais de
ordenamento do território plenamente eficazes; l) ordenar o despejo
sumário dos prédios cuja expropriação por utilidade pública tenha sido
declarada; m) conceder licenças policiais ou fiscais, nos termos da lei,
regulamentos e posturas; n) determinar a instrução dos processos de
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contraordenação e aplicar as coimas, com a faculdade de delegação em
qualquer dos outros membros da câmara municipal; p) conceder terrenos,
nos cemitérios propriedade do município, para jazigos, mausoléus e
sepulturas perpétuas.”
As autarquias locais regem-se pelos princípios da independência e
da especialidade (art.º 44.º e art.º 45.º).
Nos termos do art.º 62.º, “salvo se a lei prescrever forma especial, o
título dos direitos conferidos aos particulares por deliberação dos órgãos
das autarquias locais ou decisão dos seus titulares é um alvará expedido
pelo respetivo presidente”33.
8.5. Entidades intermunicipais
São entidades intermunicipais a área metropolitana e a

comunidade intermunicipal (art.º 63.º). Existem duas áreas
metropolitanas (AMP e AML) e 21 comunidades intermunicipais.
As áreas metropolitanas34 visam a prossecução de fins públicos,
como por exemplo: “promover o planeamento e a gestão da estratégia
de desenvolvimento económico, social e ambiental do território
abrangido”; criar redes de abastecimento público, infraestruturas de
saneamento básico, tratamento de águas residuais e resíduos urbanos; criar
redes de equipamentos de saúde; estabelecer o ordenamento do território,
conservação da natureza e recursos naturais; garantir a segurança e a
proteção civil; criar redes de equipamentos públicos. São órgãos da área
metropolitana o conselho metropolitano (órgão deliberativo), a comissão
33
Sobre os alvarás anteriores, cf. o art.º 125.º do RJUE.
34
A AMP compreende 17 municípios e conta com uma população de cerca de 1.800.000
habitantes. A AML compreende 18 municípios (Alcochete, Almada, Barreiro, Amadora,
Cascais, Lisboa, Loures, Mafra, Moita, Montijo, Odivelas, Oeiras, Palmela, Seixal,
Sintra, Sesimbra, Setúbal e Vila Franca de Xira) e conta com uma população de cerca
de 2.800.000 habitantes.
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executiva metropolitana e o conselho estratégico para o desenvolvimento
metropolitano”.
Compete ao conselho metropolitano, nomeadamente, “aprovar os
planos, os programas e os projetos de investimento e desenvolvimento de
interesse metropolitano, cujos regimes jurídicos são definidos em diploma
próprio, incluindo: i) plano metropolitano de ordenamento do território;
ii) plano metropolitano de mobilidade e logística; iii) plano metropolitano
de proteção civil; iv) plano metropolitano de gestão ambiental; v) plano
metropolitano de gestão de redes de equipamentos de saúde, educação,
cultura e desporto” (art.º 71.º).
Compete às comunidades intermunicipais35 prosseguir fins públicos,
como a “promoção do planeamento e a gestão da estratégia de
desenvolvimento económico, social e ambiental do território
abrangido”. Compete ainda às comunidades intermunicipais “assegurar
a articulação das atuações entre os municípios e os serviços da
administração central, nas seguintes áreas: a) redes de abastecimento
público, infraestruturas de saneamento básico, tratamento de águas
residuais e resíduos urbanos; b) rede de equipamentos de saúde; c)
rede educativa e de formação profissional; d) ordenamento do
território, conservação da natureza e recursos naturais; e) segurança e
proteção civil; f) mobilidade e transportes; g) redes de equipamentos
públicos; h) promoção do desenvolvimento económico, social e cultural;
i) rede de equipamentos culturais, desportivos e de lazer” (art.º 81.º).
Os órgãos da comunidade intermunicipal são a assembleia
intermunicipal, o conselho intermunicipal, o secretariado executivo
35
São as seguintes as comunidades intermunicipais: Alentejo Central, Alentejo Litoral,
Algarve, Alto Alentejo, Alto Minho, Alto Tâmega, Ave, Baixo Alentejo, Beira Baixa,
Beiras e Serra da Estrela, Cávado, Douro, Lezíria do Tejo, Médio Tejo, Oeste, Região
de Aveiro, Região de Coimbra, Região de Leiria, Tâmega e Sousa, Terras de Trás-os-
Montes, Viseu Dão Lafões.
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intermunicipal e o conselho estratégico para o desenvolvimento
intermunicipal (art.º 82.º).
Compete ao conselho intermunicipal: “aprovar os planos, os
programas e os projetos de investimento e desenvolvimento de interesse
intermunicipal, cujos regimes jurídicos são definidos em diploma próprio,
incluindo: i) Plano intermunicipal de ordenamento do território; ii) Plano
intermunicipal de mobilidade e logística; iii) Plano intermunicipal de
proteção civil; iv) Plano intermunicipal de gestão ambiental; v) Plano
intermunicipal de gestão de redes de equipamentos de saúde, educação,
cultura e desporto” (art.º 90.º).
Nos termos do art.º 111.º, “a descentralização administrativa
concretiza-se através da transferência por via legislativa de
competências de órgãos do Estado para órgãos das autarquias locais e
das entidades intermunicipais”. Nos termos do art.º 112.º, “a
concretização da descentralização administrativa visa a aproximação
das decisões aos cidadãos, a promoção da coesão territorial, o reforço da
solidariedade inter-regional, a melhoria da qualidade dos serviços prestados
às populações e a racionalização dos recursos disponíveis.”
9. Tutela administrativa
A Lei n.º 27/96 (Diário da República n.º 177/1996, Série I-A de

1.8.1996 - versão atual de 2015) aprovou o regime jurídico da tutela
administrativa. Ficam sujeitas ao regime jurídico da tutela administrativa as
autarquias locais e entidades equiparadas (áreas metropolitanas e
associações de municípios de direito público). “A tutela administrativa
consiste na verificação do cumprimento das leis e regulamentos por
Tutela de parte dos órgãos e dos serviços das autarquias locais e entidades
Legalidade
equiparadas” (art.º 2.º). “A tutela administrativa exerce-se através da
autarquias locais e entidades equiparadas (conceito)
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realização de inspeções, inquéritos e sindicâncias” (art.º 3.º). Esta tutela
administrativa é, pois, uma tutela de legalidade (e não tutela de mérito).
“a) A inspeção consiste na verificação da conformidade dos atos e
contratos dos órgãos e serviços com a lei; b) o inquérito consiste na
verificação da legalidade dos atos e contratos concretos dos órgãos e
serviços resultante de fundada denúncia apresentada por quaisquer pessoas
singulares ou coletivas ou de inspeção; c) a sindicância consiste numa
indagação aos serviços quando existam sérios indícios de ilegalidades de
atos de órgãos e serviços que, pelo seu volume e gravidade, não devam ser
averiguados no âmbito de inquérito.”
A inspeção é realizada “regularmente através dos serviços
competentes, de acordo com o plano anual superiormente aprovado”, o
inquérito e a sindicância “são determinados pelo competente membro do
Governo, sempre que se verifiquem os pressupostos da sua realização.”
“Os relatórios das ações inspetivas são apresentados para despacho do
competente membro do Governo, que, se for caso disso, os remeterá para o
representante do Ministério Público legalmente competente” (art.º 6.º). remeter artigo 6º
para o artigo 2º
Os órgãos e serviços objeto de ações de tutela administrativa estão
vinculados aos deveres de informação e cooperação (art.º 4.º). “A tutela
administrativa compete ao Governo36, e é assegurada articuladamente
pelos Ministros das Finanças e do Equipamento, do Planeamento e da
Administração do Território, no âmbito das respectivas competências (art.º
5.º). A prática (por ação ou omissão) de ilegalidades no âmbito da gestão
das autarquias locais ou no âmbito da gestão de entidades equiparadas pode
determinar a perda do respectivo mandato, “se tiverem sido praticadas
individualmente por membros de órgãos, ou a dissolução do órgão, se
forem o resultado da acção ou omissão deste.” (art.º 7.º). Incorrem em
36
As designações dos membros do Governo deste regime jurídico, aqui referidas,
devem ser atualizadas pela atual Lei do XXIII Governo Constitucional, de maio de
2022.
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O artigo 7º a 9º prevê as sanções que são a perda de mandato e a dissolução do órgão, sem contar com eventuais
sanções penais
perda de mandato os membros dos órgãos autárquicos que,
nomeadamente, “no exercício das suas funções, ou por causa delas,
intervenham em procedimento administrativo, acto ou contrato de direito
público ou privado relativamente ao qual se verifique impedimento legal,
visando a obtenção de vantagem patrimonial para si ou para outrem” (art.º
8.º). O órgão autárquico ou de entidade equiparada pode ser dissolvido
quando: “b) obste à realização de inspecção, inquérito ou sindicância, à
prestação de informações ou esclarecimentos e ainda quando recuse
facultar o exame aos serviços e a consulta de documentos solicitados no
âmbito do procedimento tutelar administrativo; c) viole culposamente
instrumentos de ordenamento do território ou de planeamento
urbanístico válidos e eficazes; d) em matéria de licenciamento urbanístico
exija, de forma culposa, taxas, mais-valias, contrapartidas ou
compensações não previstas na lei; i) incorra, por acção ou omissão
dolosas, em ilegalidade grave traduzida na consecução de fins alheios ao
interesse público” (art.º 9.º).
Instrumentos de gestão territorial: programas e planos
Âmbito Instrumentos de gestão territorial

territorial
Nacional Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território –
PNPOT
Planos Setoriais – OT - PSec
Planos Especiais – OT - PEOT
Regional Planos Regionais – OT – PROT,
Planos Intermunicipais – OT (planos regionais de elaboração
municipal)
Municipal Planos Municipais – OT – PMOT:
Plano Diretor Municipal – PDM,
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Planos de Urbanização – PU: aplica-se numa parte do território
municipal. Nomeadamente, o PU define a rede viária
estruturante, a localização de equipamentos de uso e
interesse coletivo, a estrutura ecológica, o sistema
urbano de circulação e transportes, o estacionamento.
Planos Pormenor – PP: define com pormenor a ocupação e é a base
dos projetos de execução (v.g. da infraestrutura e da
arquitetura dos edifícios).
CAPÍTULO IV
POLÍTICA PÚBLICA DE SOLOS, DE ORDENAMENTO DO
TERRITÓRIO E DE URBANISMO
A política pública de solos, de ordenamento do território e de

urbanismo encontra-se definida, com bastante detalhe, na Lei de Bases
Gerais da Política Pública de Solos, de Ordenamento do Território e de
Urbanismo (LBG PPSOTU), a Lei n.º 31/2014, de 30 de maio, que,
entretanto, foi alterada pela Lei n.º 74/2017, de 16 de agosto37.
O ordenamento do território é definido pela Carta Europeia do
Ordenamento do Território como referindo-se ao “conjunto de
instrumentos utilizados pelo setor público para influenciar, a vários níveis,
a distribuição de pessoas e atividades nos territórios, bem como a
localização de infraestruturas, as áreas naturais e de lazer”. As atividades
de ordenamento do território são executadas, a vários níveis, dos
administrativos e aos governamentais, de âmbito nacional, regional e local,
37 Anteriormente, vigorou a Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e

do Urbanismo – LBPOTU (Lei 48/98), que em larga medida foi regulamentada pelo
Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial – RJIGT (Decreto-Lei n. º
380/99). Atualmente vigora a LBG PPSOTU (Lei n.º 31/2014, de 30 de maio) e o
RJIGT (Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio).
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estando também prevista a cooperação em contextos transfronteiriços,
transnacionais e europeus.
10. Fins da Política Pública de Solos, de Ordenamento do

Território e de Urbanismo
urbanismo (LBG PPSOTU) tem em vista a prossecução de fins diversos,
de grande importância, destacando-se os seguintes:
- valorizar as potencialidades do solo;
- garantir o desenvolvimento sustentável;
- reforçar a coesão nacional;
- aumentar a resiliência do território aos efeitos decorrentes de
fenómenos climáticos extremos;
- evitar a contaminação do solo;
- salvaguardar e valorizar a identidade do território nacional;
- racionalizar, reabilitar e modernizar os centros urbanos;
- defender a fruição e a valorização do património natural, cultural e
paisagístico;
- garantir o aproveitamento racional e eficiente do solo;
- prevenir riscos coletivos e reduzir os seus efeitos nas pessoas e
bens;
- dinamizar as potencialidades das áreas agrícolas, florestais e silvo-
pastoris;
- regenerar o território, promovendo a requalificação de áreas
degradadas.38
Trata-se de objetivos de extrema relevância jurídica e prática e de
grande atualidade. Por isso, o legislador esteve bem na sua definição e
imposição legal.
38
Para maior detalhe, cf. o art.º 2.º.
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11. Princípios de direito do urbanismo que orientam a PPSOTU
Para assegurar que os objetivos traçados venham a ser efetivamente

alcançados, o legislador estabeleceu uma série de princípios jurídicos que
impôs ao legislador e à Administração39 e que são os seguintes:
Princípio da solidariedade intra e intergeracional, que garante às
gerações presentes e futuras uma qualidade de vida e um desenvolvimento
socioeconómico equilibrado.
Princípio da responsabilidade, prevenindo uma prévia avaliação
das intervenções com impacte relevante no território, impõe o dever de
reposição ou de compensação de danos que comprometam o património
natural, cultural e paisagístico.
Princípio da economia e eficiência40, que faz duas imposições:
- por um lado, uma utilização racional e eficiente dos recursos
naturais e culturais;
- por outro lado, uma sustentabilidade ambiental e financeira das
opções adotadas pelos programas e planos territoriais.
Princípio da coordenação e compatibilização das políticas de gestão
territorial com as políticas de desenvolvimento económico e social, o que
deve ser assegurado através de uma “adequada ponderação dos interesses
públicos e privados em presença”.
39
Sobre a relevância dos princípios jurídico-administrativos no Estado de direito, cf.
Sousa, António Francisco de: “Princípio jurídico-fundamentais no Estado de Direito:
sua função e relevância jurídica“, in: La fuerza institucional de la abogacía pública en el
contexto europeo: Vol. I / coord. por Rubén Miranda Gonçalves, Fábio da Silva Veiga;
José Julio Fernández Rodríguez (dir.), Vol. 1, 2020, ISBN 9788409177004, págs. 231-
320.
40
Sobre o princípio da economia e eficiência, cf. Sousa, António Francisco de,
“Princípio jurídico-fundamentais no Estado de Direito: sua função e relevância
jurídica“, in: La fuerza institucional de la abogacía pública en el contexto europeo: Vol.
I / coord. por Rubén Miranda Gonçalves, Fábio da Silva Veiga; José Julio Fernández
Rodríguez (dir.), Vol. 1, 2020, ISBN 9788409177004, págs. 231-320.
Página 68 de 404
Princípio da subsidiariedade, que simplifica e coordena os
procedimentos nos diferentes níveis da Administração Pública, como forma
de aproximar a decisão do cidadão.
Princípio da equidade, que assegura a justa repartição dos custos e
benefícios que resultam da aplicação dos programas, planos e instrumentos
de gestão territorial.
Princípio da participação dos cidadãos, que assegura o acesso à
informação e à participação na elaboração, execução, avaliação e revisão
dos programas e planos territoriais.
Princípio da harmonização de interesses públicos e privados, que
vincula reciprocamente as entidades públicas e privadas na realização dos
programas e planos territoriais.
Princípio da segurança jurídica e proteção da confiança, que
garante a estabilidade da lei e o respeito por direitos preexistentes e
consolidados.
12. Direitos e deveres dos cidadãos face à LBG da PPSOTU

urbanismo reconhece, nos termos da Constituição, o direito de
propriedade privada e os demais direitos relativos ao solo. Estes direitos
são ponderados e conformados no quadro das relações jurídicas de
ordenamento do território e de urbanismo, com os princípios e os valores
garantidos pela Constituição e pela lei, nomeadamente na legislação do
ambiente, da cultura e do património cultural, da proteção da paisagem e da
defesa saúde. A restrição do direito de propriedade privada e dos
demais direitos relativos ao solo está sujeita ao pagamento da justa
indemnização (art.º 62.º, n.º 2, da CRP), a qual deve ter lugar nos limites
estabelecidos na lei.
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Aos cidadãos são garantidos alguns direitos, tais como:
- direito a um ordenamento do território racional, proporcional e
equilibrado;
- direito a usar e a fruir o solo;
- direito a aceder aos espaços coletivos e de uso público (incluindo
equipamentos, espaços verdes e outros espaços de utilização
coletiva);
- direito a intervir e participar nos procedimentos administrativos
relativos ao solo, ao ordenamento do território e ao urbanismo.
Aos direitos anteriormente referidos correspondem, simultaneamente,
certos deveres importantes, como o dever de utilização sustentável e
racional do território e dos recursos naturais, o dever de respeitar o
ambiente, o património cultural e a paisagem e ainda o dever de usar
corretamente os bens do domínio público, as infraestruturas, os serviços
urbanos, os equipamentos, os espaços verdes e quaisquer espaços de uso
coletivo, abstendo-se de atos ou atividades que representem perigo de
lesão ou desvalorização (medida precautória) desses bens.
Sobre o Estado, as regiões autónomas e as autarquias locais recai,
antes de mais, o dever de promover a concretização da política pública
de solos, de ordenamento do território e de urbanismo. Este dever geral
compreende determinados deveres específicos como o dever de planear e
programar o uso do solo, o dever de garantir a igualdade e a
transparência no exercício dos direitos e no cumprimento dos deveres
relacionados com o solo, o dever de garantir o uso sustentável do solo,
de garantir a criação de espaços públicos para as infraestruturas, os
equipamentos urbanos, espaços verdes ou de utilização coletiva e o
dever de fiscalização o cumprimento da lei quanto ao uso, ocupação e
transformação do solo pelos cidadãos.
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O direito de uso do solo exerce-se nos limites da Constituição, da lei
e dos planos territoriais (intermunicipais e municipais). Para um uso mais
adequado, o solo é classificado e qualificado.
O solo pode ser classificado, tendo em consideração a sua natureza,

em rústico ou urbano (art.º 10.º da LBG da PPSOTU).
O solo rústico é “aquele que, pela sua reconhecida aptidão, se destine,
nomeadamente, ao aproveitamento agrícola, pecuário, florestal, à
conservação, valorização e exploração de recursos naturais, de recursos
geológicos ou de recursos energéticos, assim como o que se destina a
espaços naturais, culturais, de turismo, recreio e lazer ou à proteção de
riscos, ainda que seja ocupado por infraestruturas, e aquele que não seja
classificado como urbano” (art.º 10.º, n.º 2, al. a), da LBG da PPSOTU)41.
O solo urbano é aquele “que está total ou parcialmente urbanizado
ou edificado e, como tal, afeto em plano territorial à urbanização ou à
edificação” (art.º 10.º, n.º 2, al. b), da LBG da PPSOTU)42.
A classificação, reclassificação e qualificação do solo urbano é feita
segundo os critérios estabelecidos no Decreto Regulamentar n.º 15/2015,
de 19 de agosto.
A qualificação do solo reporta-se, no respeito pela sua classificação,

ao “conteúdo do seu aproveitamento tendo por base as potencialidades
de desenvolvimento do território”.
41
Esta definição consta também do Decreto Regulamentar n.º 5/2019, Anexo I, que
define os termos técnicos para a área do urbanismo, de 17 de setembro de 2019. Cf.
ainda o art.º 71.º do RJIGT (Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio).
42
Cf., neste sentido, o Dec. Reg. 5/2019, Anexo I. Cf. ainda o art.º 71.º do RJIGT
(Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio), e o Decreto Regulamentar n.º 15/2015, de 19
de agosto, art.º 5.º e 7.º
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14. Vinculação social da propriedade: restrições de utilidade
pública
O direito fundamental à propriedade garantido na Constituição (art.º

62.º) pode ser, em certa medida, limitado por lei, nomeadamente por razões
de interesse público relevante. A própria Constituição permite a
expropriação por utilidade pública, mediante justa indemnização.
Ao conteúdo do direito de propriedade podem, por lei, ser
estabelecidas outras restrições de utilidade pública. Nos termos do art.º
11.º, n.º 2, da LBG da PPSOTU “as restrições de utilidade pública são
obrigatoriamente traduzidas nos planos territoriais de âmbito
intermunicipal ou municipal”. A lei permite desafetações ou alterações
dos condicionamentos do aproveitamento específico do solo resultantes das
restrições de utilidade pública. Isto deve resultar de avaliação e
ponderação em concreto, nos termos previstos na lei43.
43
Contrariamente ao que muitas vezes é sustentado, a avaliação é uma operação
essencialmente vinculada, que não é realizada no âmbito de uma liberdade
discricionária de avaliação ou de uma livre margem de avaliação (que acabaria por
equivaler a uma liberdade discricionária por falta de controlo jurisdicional. Ilustrativo é
o recente ac. do Tribunal Administrativo Federal alemão em sede de avaliação de
desempenho ou de conhecimento de funcionários públicos, no qual o tribunal o faz
exigências jurídicas importantes, tendo acabado por exercer um controlo intenso (ac. de
1.3.2018), onde se lê: “l. A obrigação de tornar plausíveis as avaliações individuais
está relacionada com a faculdade de o funcionário suscitar objeções à sua exatidão ou
determinabilidade. Se o funcionário considerar que a explicação da sua avaliação pela
Administração não é suficientemente plausível, sobre ele recai o ónus de especificar
pontos concretos que considere que estão pouco claros ou incorretos. 2. Ao justificar a
avaliação global de uma avaliação, a ponderação dos diferentes elementos individuais
deve estar relacionada com as exigências estatutárias do cargo em causa. A
Administração deve assegurar que é uniforme a ponderação dos elementos
individuais de avaliação, no âmbito de aplicação de critérios de avaliação dentro de
um grupo de funcionários abrangidos” (tradução nossa, in: BVerwG, ac. de 1.3.2018 -
BverwG 2 A 10.17).
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Por outro lado, as áreas territoriais a reabilitar e a regenerar44 são
identificadas pelo Estado, pelas Regiões Autónomas e pelas autarquias
locais, entidades que devem também realizar as ações adequadas à
reabilitação e à regeneração.
Nos termos do Dec. Reg. 5/2019, Anexo I (que corresponde à
definição dada pelo art.º 61.º da Lei n.º 31/2014, de 30 de maio, LBG
PPSOTU), por “reabilitação entende-se uma forma de intervenção
territorial integrada que visa a valorização do suporte físico de um
território, através da realização de obras de reconstrução, recuperação,
beneficiação, renovação e modernização do edificado, das infraestruturas,
dos serviços de suporte e dos sistemas naturais, bem como de correção de
passivos ambientais ou de valorização paisagística”.
Nos termos do Dec. Reg. 5/2019, Anexo I (que corresponde à definição
dada pelo art.º 61.º da Lei n.º 31/2014, de 30 de maio, LBG PPSOTU), por
“regeneração entende-se uma forma de intervenção territorial integrada que
combina ações de reabilitação com obras de demolição e construção nova e
com medidas adequadas de revitalização económica, social e cultural e
de reforço da coesão e do potencial territorial”. Tenha-se presente que o
art.º 96.º, n.º 1, al. d), da CRP, estabelece como objetivo da política
agrícola “assegurar o uso e gestão racionais dos solos e dos restantes
recursos naturais, bem como a manutenção da sua capacidade de
regeneração”.
15. Direitos e deveres dos proprietários
Nos termos do art.º 1305.º do Código Civil, “o proprietário goza de

modo pleno e exclusivo dos direitos de uso, fruição e disposição das
44
O regime jurídico da reabilitação urbana (RJRU) foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º
307/2009, o qual foi, entretanto, diversas vezes alterado, a última das quais pelo DL n.º
66/2019, de 21 de maio.
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coisas que lhe pertencem, dentro dos limites da lei e com observância das
restrições por ela impostas.” Temos, assim, que o proprietário goza três
direitos: uso, fruição e disposição.
O proprietário do solo tem o direito de usar o solo, de acordo com a
sua classificação (rústico ou urbano) e com a sua qualificação, no respeito
pela lei e, nomeadamente, pelos programas e planos territoriais.
Nos termos do art.º 13.º da LBG PPSOTU, o proprietário de solo
urbano tem, nomeadamente, os seguintes direitos (nos limites do
estabelecido na lei):
- reestruturar o solo;
- realizar obras de urbanização;
- edificar;
- reabilitar e regenerar;
- usar as edificações.
Em geral, o proprietário tem o dever de preservar e valorizar os bens

naturais, ambientais, paisagísticos, culturais e de biodiversidade.
Em concreto, o proprietário tem, nos limites da lei, os seguintes
deveres (art.º 14.º da LBG PPSOTU):
- usar, conservar e reabilitar os seus imóveis, incluindo o edificado
existente;
- ceder áreas legalmente exigíveis para infraestruturas, equipamentos,
espaços verdes e outros espaços de utilização coletiva, ou, na
ausência ou insuficiência da cedência destas áreas, compensar o
município;
- realizar infraestruturas, espaços verdes e outros espaços de
utilização coletiva;
Página 74 de 404
- comparticipar nos custos de construção, manutenção, reforço ou
renovação das infraestruturas, equipamentos e espaços públicos de
âmbito geral;
- minimizar (ou mitigar) o nível de exposição a riscos coletivos.
Uma das manifestações possíveis da vinculação social da propriedade
(Sozialbindung des Eigentums) consiste na possibilidade de a
Administração impor ao proprietário a realização de operações
urbanísticas45 “necessárias à execução de um plano territorial de âmbito
intermunicipal ou municipal”, o que pode compreender, nomeadamente, a
obrigação de nele construir, conservar, reabilitar e demolir “as
construções e edificações que nele existam ou de as utilizar em
conformidade com o previsto em plano territorial” (art.º 15.º, n.º 1, da LBG
PPSOTU). Se não cumprir, pode haver lugar à expropriação ou à venda
forçada do imóvel para a realização dos fins em vista. Em certos casos, a
autoridade pode também substituir-se ao proprietário e realizar as obras,
a expensas deste (execução por ação substitutiva)46.
O “sacrifício” de direitos preexistentes e juridicamente consolidados
está sujeito ao pagamento de justa compensação ou indemnização (art.º
17.º da LBG PPSOTU). São igualmente indemnizáveis quaisquer
“sacrifícios” de efeito equivalente à expropriação.
Por outro lado, o solo pode ser sujeito ao regime de reserva, “para
infraestruturas urbanísticas47, equipamentos e espaços verdes e outros
45
46
Por exemplo, nos termos do art.º 15.º, nº 3, al. f), do Regime Jurídico da
Responsabilidade Ambiental, a autoridade competente pode “executar subsidiariamente,
a expensas do sujeito responsável, as medidas de reparação necessárias quando a
gravidade e as consequências dos danos assim o exijam.”
47
Nos termos do Dec. Reg. 5/2019, infraestruturas territoriais são “os sistemas técnicos
gerais de suporte, os sistemas gerais de circulação e transporte, os sistemas gerais de
captação, transporte e armazenamento de água, os sistemas gerais de armazenamento,
Página 75 de 404
espaços de utilização coletiva”. A reserva é sempre a prazo (na falta de
outro prazo, 5 anos), sob pena de caducidade, e determina a obrigação de
aquisição pela Administração Pública no prazo estabelecido no plano
territorial ou no instrumento de programação.
16. Estruturação da propriedade: dimensionamento,

fracionamento, emparcelamento e reparcelamento
A propriedade do solo pode ser alvo de dimensionamento,

fracionamento, emparcelamento e reparcelamento, consoante o previsto nos
planos territoriais. Os lotes48 (loteamento) são uma forma de
emparcelamento.
Os planos territoriais intermunicipais ou municipais definem o uso do
solo como áreas de construção, isto é, a sua edificabilidade. A
edificabilidade consiste na “quantidade de edificação que, nos termos das
disposições legais e regulamentares aplicáveis, pode ser realizada numa
dada porção do território”49. A edificabilidade de um lote50 ou parcela de
terreno pode ser, dentro de certos condicionalismos, transferida para outros
lotes ou parcelas (art.º 21.º da LBG PPSOTU).
17. Propriedade pública do solo
tratamento e rejeição de resíduos sólidos, os sistemas gerais de produção e distribuição

de energia e de telecomunicações fixas e móveis.
48
Nos termos do Dec. Reg. 5/2019, Anexo I., lote é um “prédio destinado à edificação,
constituído ao abrigo de uma operação de loteamento ou de um plano de pormenor com
efeitos registais”.
49
Nos termos do Dec. Reg. 5/2019, Anexo I.
50
Nos termos do Dec. Reg. 5/2019, Anexo I., lote é um “prédio destinado à edificação,
constituído ao abrigo de uma operação de loteamento ou de um plano de pormenor com
efeitos registais”.
Página 76 de 404
A propriedade pública do solo pode pertencer ao Estado, às regiões
autónomas e às autarquias locais.
O regime jurídico do património imobiliário público (RJPIP)51
estabelece um vasto leque de princípios gerais de atividade administrativa
aplicáveis aos bens do domínio público e do domínio privado e que são:
legalidade, realização do interesse público no respeito pelos direitos e
interesses legalmente protegidos dos particulares, igualdade,
proporcionalidade, justiça, imparcialidade e boa fé (art.º 2.º). São princípios
comuns aplicáveis aos dois tipos de bens: boa administração (art.º 3.º);
onerosidade (art.º 4.º); equidade (art.º 5.º); consignação (art.º 6.º);
concorrência (art.º 7.º); transparência (art.º 8.º); proteção (art.º 9.º); e
controlo (art.º 12.º). Os bens do domínio privado não se destinam
exclusivamente a gerar rendimento para a Administração. Isto é válido
tanto para os bens do domínio privado indisponível (aqueles que se
encontram afetados a uma utilidade pública), como para os bens do
domínio privado disponível. Uns e outros estão submetidos aos princípios
gerais de boa gestão.
Os espaços de uso público, equipamentos e infraestruturas de
utilização coletiva integram o domínio público estadual, regional ou local
(do município ou da freguesia)52. Mas a Administração pública também
pode ser titular de “domínio privado”, que pode ser imobiliário ou
mobiliário. São formas de constituição do domínio privado a desafetação
de bens do domínio público, a aquisição (gratuita ou onerosa) e a criação
de bens. Os bens do domínio privado da Administração podem ser
51
Cf. o Decreto-Lei n.º 280/2007, de 7 de agosto, que aprovou o regime jurídico do
património imobiliário público.
52
Marcelo Caetano faz a distinção entre bens do domínio público natural (bens da
natureza) e bens do domínio público artificial, construídos pela ação humana (Direito
Administrativo, 1990: 922 e 923).
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arrendados ou locados (nomeadamente financeira de imóveis pelo Estado),
podendo haver despejo de imóveis.
Por acordo entre o proprietário e a Administração e sendo mais
adequado na perspetiva urbanística, a propriedade pode ser mantida ou
integrada em titularidade privada.
Cessando as restrições de utilidade pública, as servidões
administrativas de utilidade pública e a desafetação de imóveis do
domínio público ou dos fins de utilidade pública a que se encontravam
adstritos, fazem caducar o regime de uso do solo53 para eles
especificamente previsto nos planos territoriais de âmbito intermunicipal
ou municipal.
A afetação54 confere ao bem sobre que incide o estatuto de direito
público. A afetação é um ato “real”, porque os seus efeitos se projetam
diretamente sobre a coisa e não sobre a pessoa do seu titular.
Uma afetação consiste num ato de autoridade que confere a um bem
um status público específico (por exemplo, estrada rodoviária, caminho
agrícola, praça pública)55. A afetação estabelece o fim público a que o
bem se destina servir (por exemplo, o uso comum ou uso coletivo de uma
estrada ou caminho público)56. Por si só, a afetação não torna um bem
53
Nos termos do Dec. Reg. 5/2019, Anexo I, o regime de uso do solo “é o conjunto das
regras que regulam a ocupação, uso e transformação de uma determinada porção do
território”.
54
Sobre a afetação e a desafetação, cf. LBG PPSOTU, art.º 24.º e Código das
Expropriações, art.º 6.º. Na doutrina, cf. FRANZ-JOSEPH PEINE, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 9.ª ed., C-F. Müller, 2008, n. m. 1370 e segs.; UDO STEINER,
HANS-WOLFGANG ARNDT, in: Besonderes Verwaltungsrecht: ein Lehrbuch, C. F.
Müller, 8.ª ed., 2006. P. 593 e segs.
55
Segundo MARCELO CAETANO a afetação é “o acto ou prática que consagra a
coisa à produção efectiva de utilidade pública” (Direito Administrativo, 1990: 922 e
923). A desafetação (do domínio público) é, como inverso da afetação, o ato, da lei ou
da Administração, de retirar ou subtrair a utilidade pública de determinada coisa,
retirando-a do regime jurídico do domínio público.
56
A afetação (ou “dedicação” ou “destinação”) confere o caráter público, por exemplo,
a uma via de comunicação (p. ex. estrada) pela vinculação da sua utilização
correspondente. A afetação confere à estrada, rua, praça, etc. o status de coisa pública.
Página 78 de 404
numa coisa pública. Para que a afetação seja efetiva, ela deve na realidade
ter sido colocada ao serviço do público, isto é, o bem deve estar acessível
ao público segundo o seu uso específico.
A afetação e o fim que ela tem em vista podem ser alterados a
posteriori, por ato de reafectação. À extinção da afetação chama-se
desafetação.
Para que um bem possa ser afetado a um fim público, a entidade
afetante deve ter o poder dispor do bem. É o que se verifica se o afetante
for o proprietário do bem e detiver o direito de uso. Se o afetante não for
titular do poder dispositivo do bem nos termos do direito privado ou não
dispuser do direito de uso do bem, terá de obter o necessário consentimento
do proprietário.
A afetação cria a obrigação de conservação, nos termos do direito
público. Se o afetante não for responsável pela conservação, ele necessitará
do consentimento do responsável pela conservação.
Se o proprietário e/ou o responsável pela conservação não tiver o
necessário consentimento, a afetação é ilegal e pode ser impugnada.
A afetação faz-se por ato de autoridade. Formalmente, a afetação
pode ser feita por lei, por regulamento ou por ato administrativo. Também
pode haver afetação de um bem com base no direito consuetudinário
(direito costumeiro), como acontece, p. ex., se um bem “desde tempos
imemoriais” for usado como coisa pública, como acontece, por exemplo,
com praias marítimas. Na maior parte dos casos, a afetação faz-se por ato
administrativo. A afetação é um ato administrativo necessitado do
consentimento do particular ou um ato multinível sempre que necessita
Como consequência legal da afetação, passa a ser permitido uso comum para o público
em geral. Na literatura comparada, cf. espec. Hans-Jürgen Kühlwetter: Widmung und
Entwidmung im öffentlichen Eisenbahnrecht - eine unbekannte Größe? In: Planung -
Recht – Rechtsschutz. Festschrift für Willi Blümel zum 70. Geburtstag am 6. Januar
1999, Schriften zum Öffentlichen Recht, vol. 772, (1999), p. 312 e segs.
Página 79 de 404
do consentimento do proprietário ou do responsável pela conservação do
bem.
Verifica-se reafetação (ou “mudança de estatuto”) quando, por ato
de autoridade, é alterado o status ou fim de uma coisa pública. É o caso,
por exemplo, de uma rua de circulação rodoviária geral ser transformada,
por reafectação, em “zona de peões” numa parte histórica da cidade.
Os bens imóveis do domínio privado do Estado, das regiões
autónomas e das autarquias locais podem ser afetados à realização de
fins de política pública de solos, como, por exemplo, a regulação do
mercado do solo, a redistribuição de benefícios e encargos, a localização
de infraestruturas, de equipamentos e de espaços verdes, a execução de
programas e planos territoriais.
Os bens imóveis de particulares podem passar a integrar a titularidade
pública ou ser afetados à realização de fins do Estado, das regiões
autónomas e das autarquias locais através de aquisição originária, de
reafectação, de compra e venda, de permuta, de arrendamento, de
locação financeira, de sucessão, de doação, de renúncia, de
expropriação por utilidade pública ou de cedência no contexto de
operação urbanística e de compensação perequativa. Sob pena de
reversão57, os imóveis cedidos para fins de utilidade pública, no âmbito de
operações urbanísticas58, não podem deixar de ser afetados a fins de
57
Sobre a reversão, cf. o art.º 45.º do RJUE: direito de reversão em caso de as
parcelas cedidas serem afetas a fins diversos daqueles para que hajam sido cedidas. Cf.
ainda ao cf. art.º 5.º do Código das Expropriações (direito de reversão) no caso de os
bens expropriados não serem aplicados, no prazo de dois anos, ao fim que determinou a
expropriação ou se, entretanto, tiverem cessado as finalidades da expropriação. Sobre
como se processa a reversão no caso de expropriação, cf. 74.º e segs. do CE.
58
Página 80 de 404
utilidade pública, ainda que distintos dos que motivaram a cedência (art.º
24.º e art.º 25.º da LBG PPSOTU)59.
CAPÍTULO V
GESTÃO TERRITORIAL
18. Em geral
A gestão territorial opera-se pela intervenção administrativa no solo.

Pela gestão territorial, a Administração realiza os objetivos de política
pública de solos.
No âmbito da função de gestão territorial, o Estado, as regiões
autónomas e as autarquias locais podem, para a realização dos fins de
política pública de solos, comprar, permutar ou vender bens imóveis.
Para os mesmos fins, estas entidades têm direito de preferência nas
transmissões onerosas de prédios entre particulares. É o que se verifica
quando esteja em causa a execução de programas e planos territoriais, a
reabilitação e regeneração de áreas rústicas e urbanas, a reestruturação
de prédios rústicos e urbanos, a preservação e valorização do
património natural, cultural e paisagístico, a prevenção e a redução de
riscos coletivos (art.º 29.º da LBG PPSOTU).
Para a prossecução dos fins da política pública de solos, o Estado, as
regiões autónomas e as autarquias locais podem, ainda, constituir o direito
de superfície sobre bens imóveis integrantes do seu domínio privado. O
Estado, as regiões autónomas e as autarquias locais podem ceder, a título
precário e com caráter oneroso, a utilização de bens do respetivo
domínio privado. Estes entes podem também celebrar contratos de
59 Sobre a área de cedência média, cf. RJIGT, art.º 182.º

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concessão ou atribuir licenças de uso privativo de bens que integrem o
seu domínio público.
Para a prossecução dos fins da política pública de solos, podem ser
constituídas servidões administrativas sobre bens imóveis que, com
carácter real, limitem o direito de propriedade ou outros direitos reais. As
servidões administrativas com efeito análogo à expropriação estão
sujeitas ao pagamento de justa indemnização.
Para a prossecução dos fins de política pública de solos, podem ser
realizadas expropriações por utilidade pública de bens imóveis, mediante
o pagamento de justa indemnização (art.º 34.º da LBG PPSOTU). As
expropriações por utilidade pública podem visar fins estabelecidos na
lei, como a realização de operações urbanísticas60, a reabilitação e
regeneração de áreas territoriais rústicas e urbanas, a realização de
intervenções públicas ou de iniciativa pública, a instalação de
infraestruturas e equipamentos de uso coletivo, a integração de terrenos na
titularidade pública do solo, ou a execução de programas e planos
territoriais.
Em alternativa à expropriação por utilidade pública, pode ser feita a
venda forçada, se os proprietários não cumprirem os ónus e deveres
decorrentes de operação de regeneração prevista em plano territorial de
âmbito intermunicipal ou municipal, ou de operação de reabilitação
urbana61 (art.º 35.º). A venda forçada é uma ultima ratio e está sujeita ao
pagamento do preço, que, na falta de acordo, corresponde à justa
indemnização.
60
61
Nos termos do Dec. Reg. 5/2019, Anexo I, operação de reabilitação urbana consiste
no conjunto articulado de intervenções visando, de forma integrada, a reabilitação
urbana de uma determinada área”.
Página 82 de 404
19. Sistema de gestão territorial: fins da gestão territorial
A gestão territorial visa a execução da política de solos, de

ordenamento do território e de urbanismo, garantindo a realização de certos
objetivos importantes, que o legislador enumerou:
“a) A melhoria das condições de vida e de trabalho das populações;
b) A correta distribuição e localização no território das atividades
económicas, das funções de habitação, de trabalho, de cultura e de lazer;
c) A criação de oportunidades diversificadas de emprego como meio
para a fixação das populações, particularmente nas áreas menos
desenvolvidas;
d) A preservação e defesa de solos com potencialidade para
aproveitamento com atividades agrícolas, pecuárias ou florestais, de
conservação da natureza, de turismo e lazer, de produção de energias
renováveis62 ou de exploração de recursos geológicos, de modo a que a
afetação daqueles solos a outros usos se restrinja às situações em que seja
efetivamente necessária e se encontre devidamente comprovada;
e) A adequação de níveis de densidade urbana, impedindo a
degradação da qualidade de vida, bem como o desequilíbrio da organização
económica e social;
62
As energias renováveis (energias limpas) são de diversa ordem: solar, eólica,
geotérmica, hidráulica, maremotriz, hidrogénio, entre outras. A Central de Ondas do
Pico, foi a primeira central do mundo de energia das ondas ligada à rede. Esta Central
produziu, até 2010, 48MWh, tendo estado 1300 horas de funcionamento. A nível
mundial existem diversas centrais das maremotriz, destacando-se as da Escócia, Coreia
e do País Basco. A exploração das energias renováveis também está sujeita ao princípio
do aproveitamento racional e da eficiência, nomeadamente na relação custos-benefícios.
Página 83 de 404
f) A rentabilização de infraestruturas, evitando a extensão
desnecessária das redes e dos perímetros urbanos e racionalizando o
aproveitamento das áreas intersticiais63;
g) A aplicação de uma política de habitação que permita resolver as
carências existentes;
h) A reabilitação e a revitalização dos centros históricos e dos
elementos do património cultural classificados, bem como do respetivo
parque habitacional em detrimento de nova construção;
i) Promover a acessibilidade de todos os cidadãos aos edifícios, bem
como aos espaços públicos e de uso coletivo;
j) A recuperação e regeneração de áreas degradadas;
k) A prevenção e redução de riscos coletivos”64 (art.º 37.º da LBG
PPSOTU).
20. Estrutura do sistema de gestão territorial: programas e planos
20.1. Em geral
O sistema de gestão territorial assenta numa dupla estrutura (art.º

38.º da LBG PPSOTU): programas e planos.
Os programas estabelecem o quadro estratégico de
desenvolvimento territorial e as suas diretrizes programáticas, ou
definem a incidência espacial de políticas nacionais a considerar em cada
nível de planeamento (central e regional). Os programas são instrumentos
da administração central que funcionam como meios de intervenção do
Governo na tutela de interesses públicos de âmbito nacional (programas
nacionais) e regional (programas regionais);
63
As áreas ou espaços intersticiais são vazios urbanos, porque simplesmente continuam
naturais ou porque deixaram de desempenhar a função para que foram reservados.
64
Fim tipicamente de polícia administrativa.
Página 84 de 404
Os planos estabelecem opções e ações concretas em matéria de
planeamento e de organização do território, e definem o uso do solo. O
quadro estratégico municipal e intermunicipal tem como instrumento o
plano diretor (municipal e intermunicipal). Só os planos territoriais
classificam (o seu destino básico: rústico ou urbano) e qualificam (isto é,
definem o conteúdo de aproveitamento: agrícola, florestal, exploração
geológica, etc.) o uso do solo. A ocupação, transformação e uso do solo
está prevista nos planos territoriais, salvaguardando os interesses dos
particulares e a sua confiança jurídica.
O solo é classificado em rústico ou urbano. O solo urbano é aquele
que é adequado a ser total ou parcialmente urbanizado ou edificado. Pode
haver reclassificação do solo de rústico para urbano, mas esta implica um
contrato de urbanização no qual são fixados os encargos urbanísticos da
operação, o prazo de execução e a redistribuição dos custos e benefícios.
20.2. Ponderação de interesses públicos e privados
Sobre as entidades responsáveis pela elaboração, aprovação, alteração,

revisão, execução e avaliação dos programas e planos territoriais recai a
obrigação de identificar (determinar), graduar (atribuir um valor e
ordenar) e harmonizar (estabelecer equilíbrios), nos programas e planos
territoriais, os vários interesses, públicos e privados, com expressão no
ordenamento do território (art.º 39.º, n.º 1, LBG PPSOTU). Deve ser
assegurada a complexa “harmonização dos vários interesses públicos com
expressão espacial, tendo em conta a defesa nacional, a segurança, a saúde
pública, a proteção civil e as estratégias de desenvolvimento65, bem como a
65
Entre os planos estratégicos nacionais destacam-se os seguintes: Quadro de
Referência Estratégica Nacional (QREN), Estratégia Nacional para o Desenvolvimento
Sustentável (ENDS), Estratégia Nacional de Conservação da Natureza e da
Biodiversidade (ENCNB), Estratégia Nacional para o Mar, o Plano Nacional para as
Página 85 de 404
sustentabilidade territorial, em termos económicos, sociais, culturais e
ambientais, a médio e longo prazo” (n.º 2). As entidades responsáveis pela
elaboração, aprovação, alteração, revisão, execução e avaliação dos
programas e planos territoriais asseguram a coordenação entre as diversas
políticas com incidência territorial e a política de ordenamento do território
e urbanismo.
Os programas territoriais de âmbito nacional definem o quadro
estratégico para o ordenamento do espaço nacional e para a sua integração
na União Europeia. Para o efeito, estes programas estabelecem as
diretrizes a considerar a nível regional e a compatibilização das políticas
públicas sectoriais do Estado (art.º 40.º da LBG PPSOTU).
Os programas regionais estabelecem as opções estratégicas de
organização do território regional (art.º 41.º), as infraestruturas e os
equipamentos de utilização coletiva66 de interesse regional, e ainda as áreas
de interesse regional (agrícolas, florestais, ambientais, ecológicos e
económicos).
Os programas regionais formam o “quadro de referência
estratégico” dos programas intermunicipais e dos planos territoriais de
âmbito intermunicipal e municipal.
O programa intermunicipal é de elaboração facultativa (art.º 42.º). Ele
assegura a articulação entre o programa regional e os planos territoriais de
âmbito intermunicipal ou municipal.
Alterações Climáticas (PNAC), Plano Nacional de Emprego e ainda o Programa de

Acção Nacional de Combate à Desertificação (PANCD).
66
Nos termos do Dec. Reg. 5/2019, “equipamentos de utilização coletiva são as
edificações e os espaços não edificados afetos à provisão de bens e serviços destinados à
satisfação das necessidades coletivas dos cidadãos, designadamente nos domínios da
saúde, da educação, da cultura e do desporto, da justiça, da segurança social, da
segurança pública e da proteção civil.”
Página 86 de 404
Os planos territoriais de âmbito intermunicipal são o plano
diretor intermunicipal, o plano de urbanização intermunicipal e o plano
de pormenor intermunicipal.
Os planos territoriais de âmbito municipal estabelecem o regime de
uso do solo67 e a respetiva execução. Eles estão limitados pela
Constituição, pela lei ordinária, pelas diretrizes estratégicas regionais, e
pelas opções de desenvolvimento estratégico local.
Os planos territoriais municipais são o plano diretor municipal, o
plano de urbanização e o plano de pormenor (art.º 43.º).
O plano diretor municipal é vinculativo (salvo havendo plano diretor
intermunicipal). Ele estabelece a estratégia de desenvolvimento
territorial municipal.
O plano de urbanização desenvolve e concretiza o plano diretor
municipal, ao mesmo tempo que estrutura a ocupação do solo e o seu
aproveitamento. Ele fornece “o quadro de referência para a aplicação das
políticas urbanas e define a localização das infraestruturas e dos
equipamentos coletivos principais” (art.º 98.º). O plano de urbanização
incide sobre o perímetro urbano por plano diretor municipal e os solos
rústicos complementares, bem como outras áreas destinadas a usos e a
funções urbanas, como zonas industriais ou turísticas.
O plano de pormenor desenvolve e concretiza em detalhe as
propostas de ocupação de qualquer área do território municipal (cf. art.º
101.º e art.º 102.º).
O programa nacional da política de ordenamento território, os
programas sectoriais68 e os programas especiais69 prosseguem objetivos
67
território”.
68
De acordo com o art.º 40.º, n.º 3, os programas sectoriais “estabelecem, no âmbito
nacional e de acordo com as políticas sectoriais da União Europeia, a incidência
Página 87 de 404
de interesse nacional e estabelecem os princípios e as regras orientadoras
da disciplina a definir pelos programas regionais (art.º 44.º, n.º 1, da LBG
PPSOTU). Os programas regionais prosseguem os objetivos de interesse
regional. Os planos territoriais intermunicipais e municipais desenvolvem e
concretizam as orientações definidas nos programas territoriais nacional ou
regional.
Os programas e os planos territoriais asseguram a respetiva
articulação.
Os programas territoriais vinculam as entidades públicas (art.º
46.º). Os planos territoriais intermunicipais e municipais vinculam as
entidades públicas e os particulares.
O Estado, as regiões autónomas e as autarquias locais podem celebrar
contratos prévios em matéria de elaboração, alteração, revisão, suspensão
e execução de planos territoriais intermunicipais ou municipais.
21. Elaboração e aprovação dos programas e planos
O programa nacional da política de ordenamento do território é

elaborado pelo Governo e aprovado por lei da Assembleia da República.
Os programas regionais de ordenamento do território são
elaborados e aprovados pelo Governo, sob a coordenação do membro
responsável pela área do ordenamento do território. Os programas
especiais e sectoriais são elaborados e aprovados pelo Governo, sob a
territorial da programação ou concretização de políticas públicas dos diversos sectores

da administração central do Estado, nomeadamente, nos domínios da defesa,
segurança pública, prevenção de riscos, ambiente, recursos hídricos, conservação
da natureza e da biodiversidade, transportes, comunicações, energia, cultura,
saúde, turismo, agricultura, florestas, comércio ou indústria.”
69
De acordo com o art.º 40.º, n.º 3, os programas especiais estabelecem
“exclusivamente regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais, através de
medidas que estabeleçam ações permitidas, condicionadas ou interditas em função dos
objetivos de cada programa, prevalecendo sobre os planos territoriais de âmbito
intermunicipal e municipal”.
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coordenação do membro responsável pela área cujo interesse público é
tutelado no programa a título principal, em articulação com o membro do
Governo responsável pela área de ordenamento do território. Os
programas e planos territoriais intermunicipais são elaborados pelas
câmaras municipais dos municípios associados ou pelo conselho executivo
da associação de municípios e são aprovados, respetivamente, pelas
assembleias municipais interessadas ou pela assembleia intermunicipal”
(art.º 48.º).
Os programas e os planos territoriais podem ser objeto de revisão,
alteração, suspensão ou revogação. A título excecional, o plano diretor
intermunicipal ou o plano diretor municipal podem estar sujeitos a
ratificação pelo Governo (art.º 51.º).
22. Execução dos programas e planos territoriais
A execução dos programas e dos planos territoriais é da

responsabilidade do Estado, das regiões autónomas ou das autarquias
locais. Os particulares devem concretizar e adequar as suas pretensões aos
objetivos e prioridades definidos nos planos territoriais de âmbito
intermunicipal e municipal. O contrato de urbanização
(Erschließungsvertrag) precede a realização de infraestruturas na execução
de planos territoriais.
22.1. Execução sistemática e não sistemática
O legislador estabelece uma distinção entre execução sistemática e

execução não sistemática. Na execução sistemática70 (art.º 55.º), as
70
No preâmbulo do RJRU, lê-se que na “operação de reabilitação urbana sistemática” é
“acentuada a vertente integrada da intervenção, dirigindo-se à reabilitação do
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operações urbanísticas71 integradas são precedidas de programação
municipal, com vista à transformação, reabilitação ou regeneração
ordenada do território abrangido. Na execução não sistemática, as
operações são feitas sem prévia programação integrada, isto é,
pontualmente ou ad hoc.
22.2. Monitorização e avaliação
Os programas e planos territoriais devem ser estabelecidos de forma a

permitirem a monitorização da respetiva estratégia, dos objetivos e dos
resultados da sua execução. Para isso, as entidades responsáveis pela
monitorização recolhem a informação relevante, que disponibilizam
publicamente, e promovem a elaboração de relatórios de execução (art.º
57.º).
23. Violação dos programas e planos territoriais
O legislador estabeleceu o princípio da compatibilidade

(articulação ou harmonização) ou da conformidade entre os diversos
programas e planos territoriais72, sob pena de invalidade (art.º 128.º da
LBG da PPSOTU), na forma de nulidade (art.º 129.º da LBG da
PPSOTU). De igual forma, são nulos os atos praticados em violação de
edificado e à qualificação das infraestruturas, dos equipamentos e dos espaços verdes e

urbanos de utilização coletiva, com os objetivos de requalificar e revitalizar o tecido
urbano”. E acrescenta mais adiante: “O acto de delimitação da área de reabilitação
urbana, sempre que se opte por uma operação de reabilitação urbana sistemática, tem
ainda como imediata consequência a declaração de utilidade pública da expropriação ou
da venda forçada dos imóveis existentes ou, bem assim, da constituição de servidões.”
71
72
Cf. art.º 25.º; art.º 85.º, n.º 2, al. b); art.º 89.º, n.º 3, al. a); art.º 128.º, n.º 1).
Página 90 de 404
qualquer plano de âmbito intermunicipal ou municipal aplicável” (art.º
130.º, n.º 1, da LBG da PPSOTU).
Regime idêntico foi estabelecido no RJUE, cujos artigos 67.º e segs.
cominam com a nulidade os atos (licenças e autorizações) que violem os
planos municiais e intermunicipais.
24. Invalidade urbanística
A invalidade corresponde a uma violação da lei e do direito, a uma

ilegalidade ou, melhor, a uma antijuridicidade. Faz-se a distinção entre
duas formas de invalidade: a nulidade, que corresponde à invalidade mais
grave73, e a anulabilidade, que corresponde à invalidade menos grave (cf.
art.ºs 161.º a 163.º do CPA). A irregularidade corresponde, em geral74, a
violações suaves ou não graves da lei, que apenas dão direito, quando
detetadas, à correção do erro ou da desconformidade com a lei. A nulidade
carateriza-se por não produzir efeitos jurídicos (ato nulo e de nenhum
efeito)75 e poder ser declarada a todo o tempo. No entanto, há exceções a
assinalar. No âmbito do direito urbanístico, a invalidade-regra dos atos de
gestão urbanística é a nulidade, porque, na ponderação entre a legalidade e
a segurança e estabilidade jurídicas do particular, prevalece a defesa da
legalidade urbanística (art.º 68.º, do RJUE). Assim, nos termos do art.º 69.º,
n.º 4, do RJUE, “a possibilidade de o órgão que emitiu o ato ou deliberação
declarar a nulidade caduca no prazo de 10 anos, (…) se os factos que
determinaram a nulidade não forem participados ao Ministério Público
73
A nulidade corresponde a um desvalor jurídico mais grave, aplicável às situações de
desrespeito grave e flagrante da legalidade, sendo, por isso, imperativo sobrepor a tutela
da legalidade à estabilidade jurídica na esfera do particular.
74
Uma importante exceção está prevista no art.º 59.º, al. a), da LAL, que prevê uma
irregularidade que conduz à nulidade.
75
Nos termos do art.º 25.º, n.º 7, do regime jurídico dos recursos hídricos, “são nulos e
de nenhum efeito todos os atos ou licenciamentos que desrespeitem o regime referido
nos números anteriores”.
Página 91 de 404
nesse prazo, exceto relativamente a monumentos nacionais e respetiva zona
de proteção”.
Para a determinação da ilegalidade da operação urbanística devemos
distinguir: a) se há uma exigência de controlo prévio; b) se há uma isenção
de controlo prévio; c) se foram violadas normas legais e/ou regulamentares
aplicáveis.
Na invalidade urbanística estão em causa obras que padecem de
vícios jurídicos, as chamadas ‘obras ilegais’. Quando elas aconteçam, é
necessário apurar o que falhou na tutela preventiva da legalidade
urbanística e indagar o que ainda pode ser feito para a reposição da
legalidade urbanística.
O art.º 59.º da LAL, sob a epígrafe “atos nulos”, comina
expressamente com a nulidade “a) atos que prorroguem ilegal ou
irregularmente os prazos de pagamento voluntário dos impostos, taxas,
derramas, mais-valias e preços; b) deliberações de órgão das autarquias
locais que envolvam o exercício de poderes tributários ou determinem o
lançamento de taxas ou mais-valias não previstas na lei; c) deliberações de
órgão das autarquias locais que determinem ou autorizem a realização de
despesas não permitidas por lei.”
No plano específico do direito do urbanismo, o legislador comina
diversas violações da lei e do direito com a nulidade, por as considerar
muito graves. Em geral, são nulas as normas de programas ou planos que
violem programas ou planos (art.º 129.º RJIGT) e são nulos os atos que
violem planos intermunicipais ou municipais (art.º 130.º RJIGT).
Por exemplo, depois de o art.º 128.º do RJIGT determinar que “a
compatibilidade ou a conformidade entre os diversos programas e planos
territoriais é condição da respetiva validade”, o art.º 129.º (invalidade dos
planos e programas) determina, no seu n.º 1, que “são nulas as normas de
programas e de planos que violem qualquer programa ou plano territorial
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com o qual devessem ser compatíveis ou conformes”. E o n.º 2 do mesmo
artigo determina que também são nulos os programas e os planos
territoriais aprovados em violação de instrumentos de ordenamento do
espaço marítimo, sempre que não tenham sido previstas as necessárias
medidas de compatibilização, de acordo com o disposto no artigo 25.º”. Por
outro lado, nos termos do art.º 130.º do RJIGT, “são nulos os atos
praticados em violação de qualquer plano de âmbito intermunicipal ou
municipal aplicável”.
O art.º 143.º do RJIGT comina com a nulidade “os atos
administrativos que decidam pedidos de licenciamento ou admitam
comunicações prévias, com inobservância das proibições ou limitações
decorrentes do estabelecimento de medidas preventivas e de normas
provisórias, que violem os pareceres vinculativos emitidos ou que
tenham sido praticados sem prévia solicitação dos pareceres
vinculativos devidos.”
No âmbito do RJUE, o art.º 67.º determina que “a validade das
licenças ou das autorizações de utilização depende da sua conformidade
com as normas legais e regulamentares aplicáveis em vigor à data da sua
prática”. E, mais especificamente, o art.º 68.º do RJUE enumera as
seguintes nulidades de licenças, de autorizações de utilização e de decisões
relativas a pedidos de informação prévia:
- se violarem o plano municipal ou intermunicipal de ordenamento do
território, plano especial de ordenamento do território, medidas preventivas
ou licença ou comunicação prévia de loteamento em vigor;
- se não tiverem sido precedidas de “consulta das entidades cujos
pareceres, autorizações ou aprovações sejam legalmente exigíveis, bem
Página 93 de 404
como quando não estejam em conformidade com esses pareceres,
autorizações ou aprovações”76.
Para melhor assegurar o respeito pela lei e pelo direito, o legislador
estabeleceu, no art.º 69.º do RJUE, um dever geral de qualquer pessoa de
participação ao M.º P.º dos factos geradores das nulidades e quaisquer
outros factos de que possa resultar a invalidade dos atos administrativos
(nos termos do RJUE).
Uma especificidade do regime da nulidade no âmbito do RJUE é a
caducidade da sua invocação decorridos dez anos após a sua prática,
regime que também é válido para os factos comunicados por qualquer
pessoa. Esta caducidade só não se verifica quando se trate de monumentos
nacionais e respetiva zona de proteção (art.º 69.º, n.º 4, do RJUE).
Nos termos do art.º 25.º da Lei n.º 54/2005, de 15 de novembro (lei do
domínio público hídrico ou lei dos recursos hídricos), depois de
estabelecer diversas proibições na “zona de ocupação edificada proibida”
(n.º 2) e de estabelecer limitações nas “zonas de ocupação edificada
condicionada” (n.º 5), declara que são “nulos e de nenhum efeito” todos
os atos ou licenciamentos que desrespeitem as referidas interdições ou
limitações.
25. Punição de prática de invalidade
As violações que originam a nulidade são violações graves da lei e

do direito praticadas pelos órgãos e agentes da Administração no exercício
76
Segundo ROGÉRIO SOARES, “os pareceres conformes são vinculantes apenas num
sentido: o de que impedem uma decisão positiva se o parecer é negativo (caso de
necessidade de parecer favorável) ou impedem uma decisão negativa se o parecer é
positivo (caso de recusa só possível com apoio num parecer)” (Direito Administrativo,
ed. cop., págs. 138). Os pareceres vinculativos que instruem os procedimentos
urbanísticos são “pareceres conformes”, pois apenas são vinculativos quando sejam
desfavoráveis.
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dos seus poderes funcionais; algumas destas violações podem configurar o
crime de abuso de poder, previsto e punido no art.º 282.º do CP, que diz:
“O funcionário que, fora dos casos previstos nos artigos anteriores, abusar
de poderes ou violar deveres inerentes às suas funções, com intenção de
obter, para si ou para terceiro, benefício ilegítimo ou causar prejuízo a
outra pessoa, é punido com pena de prisão até 3 anos ou com pena de
multa, se pena mais grave lhe não couber por força de outra disposição
legal.”
Mais especificamente, o art.º 382.º-A do CP, prevê expressamente o
crime de “violação de regras urbanísticas por funcionário”, nos
seguintes termos: “1 - O funcionário que informe ou decida
favoravelmente processo de licenciamento ou de autorização ou preste
neste informação falsa sobre as leis ou regulamentos aplicáveis, consciente
da desconformidade da sua conduta com as normas urbanísticas, é
punido com pena de prisão até três anos ou multa. 2 - Se o objeto da licença
ou autorização incidir sobre via pública, terreno da Reserva Ecológica
Nacional, Reserva Agrícola Nacional, bem do domínio público ou terreno
especialmente protegido por disposição legal, o agente é punido com pena
de prisão até cinco anos ou multa.”77
26. Controlo administrativo das operações urbanísticas
A realização de operações urbanísticas depende, em regra, de

controlo prévio, que tem dois fins: por um lado, salvaguardar os interesses
públicos em presença; por outro lado, definir, de forma estável e
inequívoca, a situação jurídica dos interessados.
77
Sobre este tipo de crime, cf. Matos, Ricardo Jorge Bragança de: “O Crime de violação
de regras urbanísticas por funcionário: uma perspectiva (necessariamente) dirigida ao
direito do urbanismo”, in Revista do Centro de Estudos Judiciários, 2013, I, pág. 89 a
114.
Página 95 de 404
O controlo administrativo das operações urbanísticas visa três fins
principais: por um lado, assegurar a conformidade das operações
urbanísticas (cf. art.º 2.º, al. j), do RJUE) com as disposições legais e
regulamentares aplicáveis; por outro lado, prevenir perigos ou danos
para a saúde pública e a segurança de pessoas e bens (fins tipicamente
policiais); por outro lado, ainda, garantir uma efetiva responsabilização dos
técnicos e dos particulares responsáveis por eventuais prejuízos.
O controlo preventivo pode ser dispensado (por lei) se a salvaguarda
dos interesses públicos em causa for compatível com um mero controlo
sucessivo. A dispensa ou não de controlo preventivo não afasta o controlo
sucessivo.
As operações urbanísticas realizadas sem o controlo prévio obrigatório
podem ser regularizadas nos termos da lei. Esta regularização não
dispensa a eventual aplicação de sanções, bem como eventuais medidas de
tutela da legalidade urbanística (art.º 102 e segs.).
As edificações devem, nos termos da lei, respeitar as regras de
segurança, salubridade e estética. Por outro lado, os proprietários devem
manter as edificações em condições de utilização, realizando as
necessárias obras de conservação (art.º 60.º da LBG PPSOTU).
A lei prevê um regime jurídico de reabilitação78, com vista à
valorização do edificado, através da realização de obras de reconstrução,
recuperação, beneficiação, renovação e modernização. A reabilitação
também pode compreender obras de correção de passivos ambientais ou
de valorização paisagística.
A regeneração79 combina ações de reabilitação, de demolição, de
construção nova e de revitalização económica, social e cultural (art.º 61.º
78
Cf. Decreto-Lei n.º 307/2009, de 23 de outubro, última alteração dada pelo DL n.º
66/2019, de 21 de maio.
79 Também pode haver regeneração dos recursos naturais (art.º 11.º, n.º 1, do Decreto-
Lei n.º 147/2008, de 29 de julho, que aprovou o regime da responsabilidade ambiental).
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da LBG PPSOTU). Nos termos do art.º 61.º, n.º 2, do mesmo diploma, “a
regeneração é a forma de intervenção territorial integrada que
combina ações de reabilitação com obras de demolição e construção
nova e com medidas adequadas de revitalização económica, social e
cultural e de reforço da coesão e do potencial territorial”.
27. Redistribuição de benefícios e encargos: perequação
Os planos territoriais de âmbito intermunicipal ou municipal contêm

instrumentos de redistribuição equitativa de benefícios e encargos (art.º
64.º da LBG PPSOTU), a que se chama perequação80. A redistribuição de
benefícios e encargos visa, nomeadamente, garantir a igualdade de
tratamento quanto a benefícios e a encargos decorrentes de plano territorial
de âmbito intermunicipal ou municipal.
O Decreto Regulamentar que define vinculativamente os conceitos
técnicos para a área do urbanismo (de setembro de 2019) define a
perequação como “a redistribuição equitativa dos benefícios e dos
encargos resultantes da execução de um instrumento de gestão territorial
vinculativo dos particulares ou de outro instrumento de intervenção
urbanística a que a lei atribua esse efeito”.
28. Valor do solo e das edificações
Contrariamente ao que muitas vezes é sustentado, a avaliação é uma

operação essencialmente vinculada, que não é realizada no âmbito de uma
liberdade discricionária de avaliação ou de uma livre margem de avaliação
80
Nos termos do Dec. Reg. 5/2019, Anexo I, “a perequação consiste na redistribuição
equitativa dos benefícios e dos encargos resultantes da execução de um instrumento de
gestão territorial vinculativo dos particulares ou de outro instrumento de intervenção
urbanística a que a lei atribua esse efeito.”
Página 97 de 404
(que acabaria por equivaler a uma liberdade discricionária por falta de
controlo jurisdicional). Ilustrativo da vinculação na avaliação é o recente
ac. do Tribunal Administrativo Federal alemão, tomado em sede de
avaliação de desempenho ou de conhecimento de funcionários públicos, no
qual o tribunal o faz exigências jurídicas importantes, tendo acabado por
exercer um controlo intenso (ac. de 1.3.2018), onde se lê: “l. A obrigação
de tornar plausíveis as avaliações individuais está relacionada com a
faculdade de o funcionário suscitar objeções à sua exatidão ou
determinabilidade. Se o funcionário considerar que a explicação da sua
avaliação pela Administração não é suficientemente plausível, sobre ele
recai o ónus de especificar pontos concretos que considere que estão pouco
claros ou incorretos. 2. Ao justificar a avaliação global de uma avaliação,
a ponderação dos diferentes elementos individuais deve estar relacionada
com as exigências estatutárias do cargo em causa. A Administração deve
assegurar que é uniforme a ponderação dos elementos individuais de
avaliação, no âmbito de aplicação de critérios de avaliação dentro de um
grupo de funcionários abrangidos”81. No mesmo sentido apontam os
critérios de avaliação estabelecidos no art.º 70.º e seg. da LBG PPSOTU.
O estabelecimento pelo legislador de critérios de avaliação82 (→ 46)
revela a vontade de vinculação do legislador. O art.º 69.º da LBG PPSOTU
estabelece os seguintes critérios de avaliação do solo: “1 - O solo é
avaliado pelo método de avaliação mais apropriado, tendo em consideração
a sua situação concreta (…). 2 - A avaliação do solo faz-se de acordo com
os métodos comparativo de valores de mercado, de capitalização do
rendimento ou de custo de reposição, a definir em lei. 3 - A avaliação das
edificações tem em conta o respetivo estado de conservação”. É notória a
intenção de vincular o avaliador, como forma de assegurar uma “avaliação
81
Tradução nossa, in: BVerwG, ac. de 1.3.2018 - BverwG 2 A 10.17.
82
Cf. também o art.º 26.º do CE.
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justa” e, assim, uma indemnização justa e a correta prossecução do
interesse público.
A avaliação do solo compara os valores de mercado e tem em conta
capitalização do rendimento. As benfeitorias são avaliadas de forma
independente relativamente ao solo. As plantações são avaliadas pelo
método de capitalização do rendimento. A avaliação das edificações tem
em conta o respetivo estado de conservação.
29. Níveis do sistema de gestão territorial
O sistema de gestão territorial, que constitui a base da política de

ordenamento do território e de urbanismo, desenvolve-se em quatro
níveis: nacional, regional, intermunicipal e municipal. A concretização de
cada nível faz-se através de instrumentos próprios.
O nível nacional concretiza-se por programas: o programa nacional
geral da política de ordenamento do território; programas setoriais; e
programas especiais.
O nível regional concretiza-se por programas regionais.
O nível intermunicipal concretiza-se por planos: plano diretor
intermunicipal; planos de urbanização intermunicipais; e plano de
pormenor intermunicipais,
O nível municipal concretiza-se por planos: o plano diretor
municipal; planos de urbanização; planos de pormenor.
Sistema de gestão territorial

Instrumento Vinculação jurídica
Nível nacional programa nacional geral; vinculam as entidades
programas setoriais; e públicas
programas especiais
Nível regional programas regionais vinculam as entidades
públicas
Página 99 de 404
Nível plano diretor vinculam as entidades
intermunicipal intermunicipal; públicas e, direta e
planos de urbanização imediatamente, os
intermunicipais; e particulares
plano de pormenor
intermunicipais
Nível plano diretor municipal; vinculam as entidades
municipal planos de urbanização; públicas e, direta e
planos de pormenor imediatamente, os
particulares
Sistema Nacional de Gestão Territorial

PROGRAMA Princípios: Elaboração: Governo
NACIONAL DE - da coesão territorial; Aprovação: AR (art.º
POLÍTICA DE - da competitividade 37.º, n.º 4, do RJIGT).
ORDENAMENTO externa
DO TERRITÓRIO Documentos Vinculação: vinculam
(PNPOT) as entidades públicas83.
Lei n.º 99/2019, estruturais:
de 5 de setembro
- o referencial - Diagnóstico, Validade: A validade
territorial orientador - Estratégia e Modelo dos programas depende
na definição da Territorial; da sua compatibilidade
Estratégia Portugal - Agenda para o ou a conformidade
2030. Território (Programa entre os diversos
- estabelece as opções de Ação). programas e planos
estratégicas relevantes territoriais (art.º 128.º,
para a organização do n.º 1, do RJIGT).
território nacional,
- estabelece o quadro
de referência para a
elaboração dos
demais programas e
planos territoriais
- é um instrumento de
83
Nos termos do art.º 128.º, n.º 2, do RJIGT, “os programas e os planos territoriais são
obrigados a aplicar os conceitos técnicos e as definições nos domínios do ordenamento
do território e do urbanismo fixados por decreto regulamentar, não sendo admissíveis
outros conceitos, designações, definições ou abreviaturas para o mesmo conteúdo e
finalidade”. O decreto regulamentar que aqui está em causa é o Decreto Regulamentar
n.º 5/2019, de 27 de setembro, que procede à fixação dos conceitos técnicos atualizados
nos domínios do ordenamento do território e do urbanismo. O art.º 4.º, n.º 2, deste
Decreto regulamentar corresponde ao art.º 128.º, n.º 2, do RJIGT.
Página 100 de 404
cooperação com a EU
e seus Estados-
Membros. (art.º 30.º
RJIGT)
PROGRAMAS São instrumentos Elaboração: Governo
SETORIAIS programáticos de
diferentes políticas de
Aprovação: Governo
- “estabelecem os incidência territorial,
objetivos e as medidas em diversos domínios
indispensáveis ao da administração
adequado ordenamento central.
agrícola e florestal do Exemplos:
território, - defesa nacional; -
equacionando as segurança pública; -
necessidades atuais e prevenção e
futuras” (art.º 14.º, n.º minimização de riscos;
2, do RJIGT). - ambiente; - recursos
hídricos; - conservação
da natureza e da
biodiversidade; -
transportes;
- infraestruturas; -
comunicações; -
energia; - recursos
geológicos; - cultura;
- saúde; - habitação; -
turismo;
- agricultura; -
florestas; - comércio; -
indústria. (art.º 39.º
RJIGT).
PROGRAMAS Têm por objeto: Elaboração: Governo
Aprovação: Governo
ESPECIAIS - a orla costeira,
- as áreas protegidas,
- visam a realização de
- as albufeiras de águas
objetivos
públicas - os estuários.
indispensáveis à defesa
(art.º 42.º, n.º 2, do
de interesses públicos e
RJIGT).
de recursos nacionais
de incidência
territorial;
- estabelecem regimes
de salvaguarda de
Página 101 de 404

recursos e valores
naturais. (art.º 42.º,
43.º, 44.º RJIGT).
Sistema de gestão territorial: nível municipal

Plano diretor Estabelece: Vincula as entidades
municipal - a estratégia de públicas e, direta e
(PDM) desenvolvimento territorial imediatamente, os
Art.º 95.º do municipal, particulares
RJIGT - o modelo territorial É preparado pela câmara
(objeto); art.º municipal, municipal e aprovado
96.º e art.º 97.º - as opções de localização e pela assembleia
do RJIGT de gestão de equipamentos municipal. (art.º 76.º, n.º
(conteúdo) de utilização coletiva e 1, do RJIGT)84.
- as relações de Excecionalmente pode
interdependência com os ser ratificado pelo
municípios vizinhos. (art.º Governo (art.º 51.º, n.º 1,
27.º, n.º 5, 43.º, n.º 3, do art.º 90.º e art.º 91.º do
RJIGT). RJIGT).
Planos de desenvolve e concretiza o Vincula as entidades
urbanização plano diretor municipal públicas e, direta e
(PU) - estrutura a ocupação do imediatamente, os
Art.º 98.º do solo e o seu particulares.
RJIGT aproveitamento, definindo a É preparado pela câmara
(objeto); art.º localização das municipal e aprovado
99.º e art.º infraestruturas e dos pela assembleia
100.º do RJIGT equipamentos coletivos municipal. (art.º 76.º, n.º
(conteúdo) principais (art.º 43.º, n.º 4, 1, do RJIGT)
do RJIGT).
Planos de desenvolve e concretiza o Vinculam as entidades
pormenor (PP) plano diretor municipal, públicas e, direta e
Art.º 101.º do define a implantação e a imediatamente, os
RJIGT volumetria das edificações, particulares.
(objeto); art.º a forma e organização dos
96.º e art.º espaços de utilização Modalidades específicas
102.º, art.º coletiva e o traçado das de planos de pormenor
107.º do RJIGT infraestruturas (art.º 43.º, n.º (art.º 103.º RJIGT):
(conteúdo) 5, do RJIGT). a) plano de intervenção
no espaço rústico (art.º
84
Nos termos do art.º 33.º, n.º 1, da LAL, compete à câmara municipal “elaborar e
submeter à aprovação da assembleia municipal os planos necessários à realização das
atribuições municipais”.
Página 102 de 404
104.º);
b) plano de pormenor
de reabilitação urbana85
(art.º 105.º);
c) plano de pormenor
de salvaguarda (art.º
106.º).
30. Vinculação jurídica dos programas e dos planos
Os programas territoriais vinculam as entidades públicas (art.º 3.º
RJPPS).
Os planos territoriais vinculam as entidades públicas e, direta e
imediatamente, os particulares.
31. Direito à informação e direito de participação
31.1. Direito à informação
Nos termos do art.º 5.º do RJIGT, os interessados têm o direito de ser

informados sobre a política de gestão do território e sobre a elaboração, a
aprovação, o acompanhamento, a execução e a avaliação dos programas e
planos territoriais. O direito à informação dos interessados compreende
os direitos de consultar os diversos processos (inclusivamente estudos e
85
Nos termos do art.º 13.º do RJRU, “a delimitação das áreas de reabilitação urbana é
da competência da assembleia municipal, sob proposta da câmara municipal”. Nos
termos do art.º 25.º, n.º 1, al. h), da LAL, compete à assembleia municipal “aprovar os
planos e demais instrumentos estratégicos necessários à prossecução das atribuições do
município”
Página 103 de 404
outra documentação, escrita e desenhada), de obter cópias de atas (de
reuniões deliberativas), certidões, informações e conhecer
condicionantes, servidões administrativas e outras restrições ao uso do
solo. O direito à informação faz-se, essencialmente, pelo recurso a meios
informáticos.
31.2. Direito de participação
Os interessados, sejam pessoas singulares ou coletivas (p. ex.

associações representativas dos interesses ambientais, económicos, sociais
e culturais), têm o direito de participar na elaboração, alteração, revisão,
execução e avaliação dos programas e planos territoriais.
É fundamental que o Estado promova, nomeadamente nos programas
escolares, uma cultura cívica capaz de valorizar o ordenamento do
território, bem como um conhecimento rigoroso dos riscos, a participação
dos cidadãos, a capacitação técnica das instituições e dos agentes
administrativos competentes.
No âmbito do seu direito de participação, os interessados podem
formular sugestões e pedidos de esclarecimento às entidades responsáveis
pelos programas ou pelos planos territoriais. Os interessados podem
também propor a celebração de contratos e podem intervir na discussão
pública dos programas e planos.
A fim de facilitar a informação e a participação dos interessados, as
entidades públicas responsáveis pela elaboração, alteração, revisão,
execução e avaliação dos programas e dos planos territoriais devem
divulgar, nos termos da lei:
“- A decisão de desencadear o processo de elaboração, de alteração ou
de revisão, identificando os objetivos a prosseguir;
Página 104 de 404

- A conclusão da fase de elaboração, de alteração ou de revisão, bem
como o teor dos elementos a submeter a discussão pública;
- A abertura e a duração das fases de discussão pública;
- As conclusões da discussão pública;
- Os mecanismos de execução dos programas e dos planos territoriais;
- O regime económico e financeiro dos planos territoriais;
- O início e as conclusões dos procedimentos de avaliação, incluindo
de avaliação ambiental” (art.º 6.º).
As propostas apresentadas pelos interessados devem ser ponderadas
pelas entidades competentes. Nos termos da lei, “a abertura dos períodos
de discussão pública é feita através de aviso a publicar no Diário da
República, o qual deve prever o recurso a meios eletrónicos para
participação na discussão pública, designadamente através de plataforma
colaborativa de gestão territorial.”
32. Garantias dos particulares
Para além das garantias gerais dos administrados previstas no Código

do Procedimento, os interessados têm, no âmbito dos programas e planos
territoriais, o direito de ação popular, o direito de apresentação de queixa
ao Provedor de Justiça, e o direito de apresentação de queixa ao Ministério
Público. Tratando-se de planos intermunicipais e municipais, os
interessados têm, ainda, o direito de impugnação direta desses planos.
33. Harmonização dos interesses públicos e privados: justa

ponderação
Os interesses públicos relevantes devem, numa primeira fase, ser

identificados. Os programas e os planos territoriais devem garantir a sua
Página 105 de 404

harmonização. Havendo interesses públicos incompatíveis entre si, deve
ser dada prioridade “àqueles cuja prossecução determine o mais adequado
uso do solo, em termos ambientais, económicos, sociais e culturais.” Os
interesses respeitantes “à defesa nacional, à segurança, à saúde pública, à
proteção civil e à prevenção e minimização de riscos”, têm prioridade
sobre os demais interesses públicos (art.º 9.º).
Os programas e os planos territoriais devem identificar, antes de
mais, os recursos territoriais. Para efeitos do RJPP, a expressão “recursos
territoriais” abarca uma diversidade de recursos, entre os quais:
recursos naturais, áreas perigosas, áreas de risco, áreas agrícolas e
florestais, áreas de exploração de recursos energéticos e geológicos, áreas
ecológicas, património arquitetónico, arqueológico e paisagístico,
sistema urbano86, redes de transporte e mobilidade, redes de
infraestruturas e equipamentos coletivos” (cf. art.º 10.º).
Por outro lado, os programas e os planos territoriais devem
identificar, em regra, as redes de estruturas, de infraestruturas e dos
sistemas indispensáveis à defesa nacional.
O legislador fala, no art.º 13.º87, em áreas perigosas e de risco e
exige a sua identificação, mas não as define. O legislador impõe que os
planos territoriais delimitem as áreas perigosas e de risco, e identifiquem
os elementos vulneráveis para cada risco, devendo “estabelecer as regras e
as medidas para a prevenção e minimização de riscos, em função da
graduação dos níveis de perigosidade”. O legislador deixa o
estabelecimento dos critérios para as entidades responsáveis em razão da
matéria, solução que pode conduzir a disparidades relevantes nestes
critérios.
86
O sistema urbano compreende uma da estrutura do povoamento e uma política para
as cidades, com objetivos quantitativos e qualitativos coerentes e sustentáveis.
87
Do regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial (RJIGT), aprovado pelo
Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio.
Página 106 de 404
O legislador distingue áreas agrícolas, florestais e pecuários, áreas de
reserva agrícola, de obras de aproveitamento hidroagrícola e de regime
florestal (art.º 14.º). A adequada proteção destas áreas faz-se por
programas setoriais, que “devem estabelecer os objetivos e as medidas
indispensáveis ao adequado ordenamento agrícola e florestal do território,
considerando as necessidades atuais e futuras.”
O património arquitetónico, arqueológico e paisagístico abarca os
vestígios arqueológicos, os elementos e conjuntos construídos, enquanto
testemunhos da história da ocupação e do uso do território. Estes são
valores de interesse relevante para a memória e a identidade das
respetivas comunidades, razão por que são identificados nos programas e
nos planos territoriais.
Os programas e os planos territoriais definem a localização e a
distribuição das atividades económicas, sejam industriais, turísticas, de
comércio ou de serviços. O mesmo acontece com as redes de transporte e
mobilidade e com as redes de infraestruturas e equipamentos
coletivos.
Sobre o Estado, as entidades intermunicipais e as autarquias locais
recai o dever de coordenação das correspondentes intervenções territoriais.
A justa ponderação (Abwägunsgebot) exige, como condição prévia, a
correta e completa identificação do material a ponderar. Só depois de
identificados, se poderá proceder à justa ponderação dos bens em presença.
34. Interconexão entre programas nacionais e regionais
O programa nacional da política de ordenamento do território, os

programas setoriais, os programas especiais e os programas regionais
constituem-se em compromisso recíproco que exige uma
compatibilização das respetivas opções. Os objetivos de interesse nacional
Página 107 de 404

devem ser respeitados pelos programas regionais, que prosseguem os
objetivos de interesse regional.
35. Interconexão entre planos intermunicipais e municipais
Os planos territoriais municipais atendem às orientações dos

programas intermunicipais. Se existir um plano diretor, um plano de
urbanização ou um plano de pormenor de âmbito intermunicipal, isso
implica a não existência, na respetiva área, de planos municipais do mesmo
tipo. O plano diretor municipal define o quadro estratégico de
desenvolvimento territorial do município.
Capítulo VI
PROGRAMAS E PLANOS DE ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO
36. Programa nacional da política de ordenamento do território
O programa nacional da política de ordenamento do território

(PNPOT) “estabelece as opções estratégicas com relevância para a
organização do território nacional”. Ele constitui também “o quadro de
referência a considerar na elaboração dos demais programas e planos
territoriais e constitui um instrumento de cooperação com os demais
Estados-Membros para a organização do território da União Europeia.” O
PNPOT constitui um “quadro unitário para o desenvolvimento territorial
integrado, harmonioso e sustentável do País”. Ele visa garantir a “coesão
territorial do País, atenuando as assimetrias regionais e garantindo a
igualdade de oportunidades” (art.º 31.º).
O PNPOT define um modelo de organização espacial para o País. Para
o efeito, ele estabelece diretrizes, orientações, objetivos, padrões mínimos e
Página 108 de 404

máximos, articulações e coordenações (art.º 32.º). Ele é constituído por um
relatório e por um programa de ação. A sua elaboração é da
responsabilidade do Governo, através, especialmente, do Ministro que tem
a tutela do ordenamento do território. A sua aprovação é da competência da
Assembleia da República.
O PNPOT, no seu procedimento de constituição, está sujeito à
discussão pública, para o que deve ser divulgado, prevendo a lei (art.º
37.º) uma reunião de concertação.
37. Programas setoriais, programas especiais, programas

regionais
O programa nacional de política de ordenamento do território, forma

com os programas setoriais, com os programas especiais e com os
programas regionais um “compromisso recíproco de compatibilização
das respetivas opções” (art.º 26.º, n.º 1, do RJIGT).
Os programas setoriais são “instrumentos programáticos” ou de
“concretização” das diferentes políticas de incidência territorial. Trata-se
dos diferentes setores da administração central com incidência territorial.
Alguns exemplos de programas setoriais são enumerados pelo legislador
(art.º 39.º do RJIGT): “defesa, segurança pública, prevenção e minimização
de riscos, ambiente, recursos hídricos, conservação da natureza e da
biodiversidade, transportes, infraestruturas, comunicações, energia e
recursos geológicos, cultura, saúde, habitação, turismo, agricultura,
florestas, comércio e indústria”88.
88
Nos termos do DL 169/2012, art.º 2.º, al. m), o estabelecimento industrial é “a
totalidade da área coberta e não coberta sob responsabilidade do industrial, que inclui as
respetivas instalações industriais, onde é exercida atividade industrial”. O mesmo
diploma define a instalação industrial como “a unidade técnica dentro de um
estabelecimento industrial na qual é exercida uma ou mais atividades industriais
Página 109 de 404
Os programas setoriais89 são instrumentos programáticos ou de
concretização das diversas políticas com incidência na organização do
território (art.º 39.º). Eles estabelecem opções setoriais e objetivos a
alcançar. Os programas setoriais contêm opções estratégicas e traçam
objetivos a alcançar no quadro das diretrizes nacionais.
Os programas especiais têm por objeto (área de incidência) a orla
costeira, as áreas protegidas, as albufeiras de águas públicas e os estuários.
Eles estabelecem, exclusivamente, regimes de salvaguarda de recursos e
valores naturais. Eles são elaborados pela administração central e visam
objetivos indispensáveis à tutela de interesses públicos e de recursos
naturais de relevância nacional (ver art.º 42.º e segs. do RJIGT).
Tanto os programas setoriais, como os programas especiais são
aprovados por resolução do Conselho de Ministros (art.º 51.º do RJIGT).
Os programas regionais estão à responsabilidade das comissões de
coordenação e desenvolvimento regional (CCDRs), embora eles sejam
aprovados por resolução do Conselho de Ministros. Eles definem a
estratégia regional de desenvolvimento territorial (art.º 52.º), integram as
opções estabelecidas a nível nacional e consideram estratégias sub-
regionais e municipais de desenvolvimento local. Os programas regionais
constituem o “quadro de referência para a elaboração dos programas e dos
planos intermunicipais e dos planos municipais”.
incluindo as atividades de armazenagem ou pré-processamento de resíduos para

introdução no processo ou quaisquer outras atividades diretamente associadas que
tenham uma relação técnica com as atividades exercidas” (al. p)).
89
Nos termos do art.º 14.º, n.º 2, do (…), “os programas setoriais estabelecem os
objetivos e as medidas indispensáveis ao adequado ordenamento agrícola e florestal
do território, equacionando as necessidades atuais e futuras.” Por sua vez, nos termos
do art.º 16.º, n.º 2, do mesmo diploma, os programas setoriais relevantes definem os
princípios, as diretrizes e as medidas que concretizam as orientações políticas relativas
às áreas de proteção e valorização ambiental que garantem a salvaguarda e a
valorização dos ecossistemas”.
Página 110 de 404

Os programas regionais estabelecem a estratégia regional de
desenvolvimento do território e visam, antes de mais, o desenvolvimento
da respetiva região. Eles integram as opções nacionais e consideram as
estratégias sub-regionais e municipais de desenvolvimento territorial. Por
outro lado, eles constituem um quadro de referência para os programas e
planos intermunicipais e para os planos municipais (cf. art.º 52.º do
RJIGT).
38. Programas e planos intermunicipais
O programa intermunicipal é de elaboração facultativa. Ele

“assegura a articulação entre o programa regional e os planos
intermunicipais e municipais, no caso de áreas territoriais que, pela
interdependência estrutural ou funcional ou pela existência de áreas
homogéneas de risco, necessitem de uma ação integrada de planeamento”
(art.º 61.º). O programa intermunicipal pode abranger toda a área
geográfica de toda a entidade intermunicipal ou apenas a área geográfica de
dois ou mais municípios territorialmente contíguos integrados na mesma
entidade intermunicipal.
Os planos intermunicipais e municipais são instrumentos de
natureza regulamentar que estabelecem o regime de uso do solo90 e
definem a ocupação territorial e a organização de redes e sistemas
urbanos. Definem também o aproveitamento do solo e garantem a
sustentabilidade socioeconómica e financeira, bem como a qualidade
ambiental (art.º 69.º). O uso do solo abarca sua ocupação, transformação
e utilização, que se reflete na classificação e qualificação do solo.
90
território”.
Página 111 de 404
A classificação do solo estabelece o destino básico do solo, que pode

ser rústico ou urbano (art.º 71.º do RJIGT). Os planos intermunicipais ou
municipais classificam o solo como urbano ou rústico. O solo urbano é
aquele que está total ou parcialmente urbanizado ou edificado e, assim,
afeto à urbanização ou edificação; o solo rústico é aquele que se destina à
agricultura, à pecuária, à exploração florestal, à conservação, valorização e
exploração de recursos naturais, de recursos geológicos ou de recursos
energéticos. Também é solo rústico aquele que se destina a espaços
naturais, culturais, de turismo, recreio e lazer ou à proteção de riscos, ainda
que seja ocupado por infraestruturas, e todo o solo que não foi classificado
como urbano91.
Pode haver lugar, a título excecional, à reclassificação de solo rústico
em urbano. Também pode ser feita, a todo o tempo, a reclassificação do
solo urbano em solo rústico.
A qualificação do solo tem por base o conteúdo do seu
aproveitamento, respeitando-se, sempre, a classificação prévia do solo em
rústico ou urbano (art.º 74.º do RJIGT).
Assim, o solo classificado pode ser qualificado como: espaço
agrícola ou florestal, espaços de exploração de recursos energéticos e
geológicos, espaços para atividades industriais, espaços naturais e de valor
cultural e paisagístico, espaços de infraestruturas, de turismo e de outras
atividades.
40. Planos municipais
91
Cf., neste sentido, o Dec. Reg. 5/2019, Anexo I. Cf. ainda o art.º 10.º da Lei n.º
31/2014, de 30 de maio (LBG PPSOTU), o art.º 71.º do RJIGT (Decreto-Lei n.º
80/2015, de 14 de maio), e o Decreto Regulamentar n.º 15/2015, de 19 de agosto, art.º
5.º e 7.º
Página 112 de 404
40.1. Em geral
Os planos municipais estabelecem o quadro de desenvolvimento do

respetivo território. Nomeadamente, eles refletem a estratégia de
desenvolvimento local, definem a orientação de proteção e de valorização
ambiental municipal, os princípios e as regras de garantia da qualidade
ambiental, da integridade paisagística e da preservação do património
cultural. Os planos municipais também definem os parâmetros de uso do
solo e do espaço público.
Os planos municipais são elaborados pelas câmaras municipais e a
sua aprovação está a cargo da assembleia municipal (art.º 90.º). O plano
diretor municipal pode, excecionalmente, estar sujeito à ratificação do
Governo. A elaboração do plano diretor municipal é acompanhada por uma
comissão consultiva, coordenada e presidida pela respetiva comissão de
coordenação e desenvolvimento regional (CCDR). A lei prevê uma
concertação para harmonização dos interesses, uma ampla participação
dos interessados (art.º 88.º do RJIGT), uma discussão pública (art.º 89.º
dos RJIGT).
40.2. Plano diretor municipal
O plano diretor municipal (PDM) define, sob a forma de

regulamento, o quadro estratégico de desenvolvimento do município.
Ele “estabelece a estratégia de desenvolvimento territorial municipal, a
política municipal de solos, de ordenamento do território e de urbanismo, o
modelo territorial municipal, as opções de localização e de gestão de
Página 113 de 404

equipamentos de utilização coletiva92 e as relações de interdependência
com os municípios vizinhos, integrando e articulando as orientações
estabelecidas pelos programas de âmbito nacional, regional e
intermunicipal” (art.º 95.º do RJIGT). O PDM é um instrumento de
referência para a elaboração dos planos de urbanização e dos planos de
pormenor.
40.3. Plano de urbanização
Em sentido material, a “urbanização” consiste no “resultado da

realização coordenada de obras de urbanização e de edificação, de
eventuais trabalhos de remodelação dos terrenos e das operações fundiárias
associadas”93.
O plano de urbanização “desenvolve e concretiza o plano diretor
municipal e estrutura a ocupação do solo e o seu aproveitamento” (art.º 98.º
do RJIGT). O plano de urbanização assume a forma de regulamento.
40.4. Plano de pormenor
O plano de pormenor “desenvolve e concretiza em detalhe as

propostas de ocupação de qualquer área do território municipal,
estabelecendo regras sobre a implantação das infraestruturas e o desenho
dos espaços de utilização coletiva, a implantação, a volumetria e as regras
para a edificação e a disciplina da sua integração na paisagem, a
localização e a inserção urbanística dos equipamentos de utilização
92
segurança pública e da proteção civil.”
93
Dec. Reg. 5/2019, Anexo I.
Página 114 de 404
coletiva94 e a organização espacial das demais atividades de interesse
geral.” (art.º do 101.º RJIGT). O plano de pormenor pode assumir
modalidades específicas: plano de intervenção no espaço rústico; plano de
reabilitação urbana; plano de salvaguarda (art.º 103.º do RJIGT). No artigo 103º distinguem-se
vários Planos Pormenor
diferentes
41. Operações urbanísticas e seu controlo

Artigo 2º, alínea j) RJUE: definição de operações urbanísticas
A “realização de operações urbanísticas depende, em regra, de

controlo prévio vinculado à salvaguarda dos interesses públicos em
presença e à definição estável e inequívoca da situação jurídica dos
interessados” (art.º 58.º da LB PPSOTU)
Nos termos da lei, o controlo administrativo das operações
urbanísticas destina-se a assegurar a conformidade das operações
urbanísticas com as disposições legais e regulamentares aplicáveis e a
prevenir os perigos ou danos que da sua realização possam resultar para a
saúde pública e segurança de pessoas e bens, bem como a garantir uma
efetiva responsabilização dos técnicos legalmente qualificados e dos
particulares responsáveis pelos eventuais prejuízos causados por tais
operações” (art.º 58.º da LB PPSOTU).
“Quando a salvaguarda dos interesses públicos em causa seja
compatível com a existência de um mero controlo sucessivo, a lei pode
isentar de controlo prévio a realização de determinadas operações
urbanísticas, desde que as condições de realização sejam suficientemente
definidas em plano municipal”.
42. Regularização de operações urbanísticas
94
Cf. art.º 21.º do RJIGT, art.º 43.º do RJUE.
Página 115 de 404
A lei prevê a possibilidade de regularização de operações
urbanísticas realizadas sem o necessário controlo prévio ou operações
urbanísticas para a finalização de operações urbanísticas inacabadas ou
abandonadas pelos seus promotores (art.º 59.º da LBG da PPSOTU). A
regularização das operações urbanísticas é, geralmente, acompanhada da
aplicação de sanções e de medidas de tutela da legalidade urbanística95,
no cumprimento dos planos e demais legislação aplicável.
As edificações devem ser mantidas em boas condições de utilização,

sofrendo as obras de conservação indispensáveis. Em geral, as edificações
devem manter as condições de segurança, salubridade e estéticas
necessárias ao fim a que se destinam.
44. Reabilitação e regeneração urbanas
O regime jurídico da reabilitação urbana (RJRU) foi aprovado pelo

Decreto-Lei n.º 307/2009, o qual foi, entretanto, diversas vezes alterado, a
última das quais pelo DL n.º 66/2019, de 21 de maio.
A reabilitação urbana é uma forma de intervenção integrada que tem
em vista valorizar o suporte físico pela realização de obras de
reconstrução, recuperação, beneficiação, renovação e modernização, seja
de edifícios, de infraestruturas, de suportes e de sistemas naturais, bem
como a correção de passivos ambientais ou a valorização paisagística.
95
Tenha-se presente que, nos termos do art.º 100.º, n.º 1, “o desrespeito dos atos
administrativos que determinem qualquer das medidas de tutela da legalidade
urbanística previstas no presente diploma constitui crime de desobediência, nos
termos do artigo 348.º do Código Penal”. Em geral, sobre as medidas de tutela da
legalidade urbanística, cf. art.º 102.º e segs.
Página 116 de 404
A regeneração urbana combina ações de reabilitação com obras de
demolição e construção nova, bem como com medidas de revitalização
económica, social, cultural, de reforço da coesão e do potencial territorial
(art.º 61.º da LBG PPSOTU). A reabilitação urbana é objeto de estudo mais
desenvolvido mais adiante.
45. Instrumentos equitativos: redistribuição de benefícios e

encargos
Os planos territoriais de âmbito intermunicipal ou municipal contêm

instrumentos de redistribuição equitativa de benefícios e encargos deles
resultantes (art.º 64.º da LBG PPSOTU).
A redistribuição de benefícios e encargos visa: a) a garantia da
igualdade de tratamento face a benefícios e encargos; b) a disponibilização
de terrenos e edifícios ao município para a implementação, instalação ou
renovação de infraestruturas, equipamentos, espaços verdes e outros
espaços de utilização coletiva e a compensação de particulares; c) a
garantia da igualdade de tratamento quanto a benefícios e encargos na
execução do plano intermunicipal ou municipal.
46. Valor do solo
O solo é avaliado pelo método de avaliação mais apropriado, tendo em

consideração a sua situação concreta (art.º 69.º da LBG PPSOTU). À
avaliação do solo aplicam-se os métodos comparativos de valores de
mercado, de capitalização do rendimento e de custo de reposição. Os solos
rútico e urbanos são avaliados, respetivamente, nos termos dos art.ºs 70.º e
71.º. da LBG PPSOTU. Para mais desenvolvimentos sobre o valor do solo,
→ 28. Sobre a avaliação para efeitos de expropriação, cf. art.º 26.º do CE.
Página 117 de 404

Página 118 de 404
CAPÍTULO VII
REGIME JURÍDICO DA URBANIZAÇÃO E EDIFICAÇÃO
O Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE) foi aprovado

pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, entretanto diversas vezes
alterado (última atualização: Lei n.º 118/2019, de 17/09).
O legislador começou por definir conceitos fundamentais da

urbanização e edificação. Em boa hora o fez, dada a especificidade desta
terminologia técnica.
Assim, o art.º 2.º do RJUE adota as seguintes definições:
“a) ‘Edificação’, a atividade (ação) ou o resultado (produto) da
construção, reconstrução, ampliação, alteração ou conservação de um
imóvel destinado a utilização humana, bem como de qualquer outra
construção (p. ex., muro, parede, tanque de rega, estradão, caminho), que
se incorpore no solo com caráter de permanência96;
b) ‘Obras de construção’, as obras de criação de novas edificações;
c) ‘Obras de reconstrução’, as obras de construção subsequentes à
demolição, total ou parcial, de uma edificação existente, das quais resulte a
reconstituição da estrutura das fachadas97;
d) ‘Obras de alteração’, as obras de que resulte a modificação das
características físicas de uma edificação existente, ou sua fração,
designadamente a respetiva estrutura resistente, o número de fogos ou
96
Esta definição corresponde à definição dada pelo Dec. Reg. 5/2019, Anexo I.
97
Nos termos do Dec. Reg. 5/2019, a fachada é “cada uma das faces aparentes do
edifício, constituída por uma ou mais paredes exteriores diretamente relacionadas entre
si”.
Página 119 de 404
divisões interiores, ou a natureza e cor dos materiais de revestimento
exterior, sem aumento da área total de construção98, da área de
implantação99 ou da altura da fachada;
e) ‘Obras de ampliação’, as obras de que resulte o aumento da área
de implantação, da área total de construção, da altura da fachada ou do
volume de uma edificação existente;
f) ‘Obras de conservação’, as obras destinadas a manter uma
edificação nas condições existentes à data da sua construção, reconstrução,
ampliação ou alteração, designadamente as obras de restauro, reparação
ou limpeza;
g) ‘Obras de demolição’, as obras de destruição, total ou parcial, de
uma edificação existente;
h) ‘Obras de urbanização’, as obras de criação e remodelação de
infraestruturas destinadas a servir diretamente os espaços urbanos100 ou as
edificações, designadamente arruamentos viários e pedonais, redes de
esgotos e de abastecimento de água, eletricidade, gás e telecomunicações, e
ainda espaços verdes e outros espaços de utilização coletiva101;
i) ‘Operações de loteamento’, as ações (noção mais ampla que
trabalhos e obras) que tenham por objeto ou por efeito a constituição de um
ou mais lotes destinados, imediata ou subsequentemente, à edificação
98
Nos termos do Dec. Regul. 5/2019, a “área total de construção é o somatório das
áreas de construção de todos os edifícios existentes ou previstos numa porção
delimitada de território”.
99
A área de implantação de um edifício corresponde à área de solo ocupada pelo
edifício. A área de solo é uma porção de território delimitada em planta por uma linha
poligonal fechada.
100
Os espaços urbanos de utilização coletiva são “áreas de solo urbano, distintas dos
espaços verdes de utilização coletiva, que se destinam a prover, entre outras,
necessidades coletivas de estadia, recreio e lazer ao ar livre” (Dec. Reg. 5/2019, Anexo
I).
101
Esta definição corresponde integralmente à definição dada pelo Dec. Regul. 5/2019,
Anexo I.
Página 120 de 404
urbana e que resulte da divisão (parcelamento) de um ou vários prédios
ou do seu reparcelamento;
j) ‘Operações urbanísticas’, as operações materiais de urbanização,
de edificação, utilização dos edifícios ou do solo desde que, neste último
caso, para fins não exclusivamente agrícolas, pecuários, florestais, mineiros
ou de abastecimento público de água;
l) ‘Obras de escassa relevância urbanística’, as obras de edificação
ou demolição que, pela sua natureza, dimensão ou localização tenham
escasso impacte urbanístico (impacte de pouca relevância);
m) ‘Trabalhos de remodelação dos terrenos’, as operações
urbanísticas (trabalhos concretos) não compreendidas nas alíneas
anteriores que impliquem a destruição do revestimento vegetal, a alteração
do relevo natural e das camadas de solo arável ou o derrube de árvores de
alto porte ou em maciço para fins não exclusivamente agrícolas, pecuários,
florestais ou mineiros;
o) ‘Zona urbana consolidada’102, a zona caracterizada por uma
densidade de ocupação que permite identificar uma malha ou estrutura
urbana já definida, onde existem as infraestruturas essenciais e onde se
encontram definidos os alinhamentos dos planos marginais por edificações
em continuidade.
p) ‘Arrendamento forçado’, o arrendamento de edifícios ou frações
autónomas, assumido por uma entidade administrativa, pelo prazo
estritamente necessário para o efeito, com o objetivo de garantir o
ressarcimento das despesas incorridas com a realização de obras
coercivas, através do recebimento das rendas relativas a contrato
previamente existente à intervenção que se mantenha em vigor ou, quando
102
O Dec. Reg. 5/2019, define a “área urbana consolidada” como “uma área de solo
urbano que se encontra estabilizada em termos de morfologia urbana e de
infraestruturação e está edificada em, pelo menos, dois terços da área total do solo
destinado a edificação”.
Página 121 de 404
este não exista ou tenha cessado a sua vigência, pela celebração de novo
contrato” (ver o art.º 36.º do LBG PPSOTU103, o art.º 161.º do RJIGT, o
art.º 59.º do RJRU).
47A. Poderes municipais: regulamentar, de decisão e de ação

material
Para a prossecução das suas atribuições urbanísticas, os municípios

podem aprovar regulamentos municipais de urbanização e de
edificação, e ainda regulamentos de lançamento e liquidação das taxas.
Para além do poder regulamentar, os municípios dispõem de poder de
tomar decisões (praticar atos jurídicos) e de poder de praticar atos
materiais.
47B. Direito de propriedade e o ius aedificandi
O ius aedifcandi não é parte integrante do direito (fundamental) à

propriedade privada. Ele é conferido pela lei e pelos instrumentos de gestão
territorial (art.º 65.º, n.º 4, da CRP), caindo no âmbito dos poderes de
controlo prévio da Administração. O fundamento do ius aedificandi foi
tradicionalmente controverso, mas a doutrina e a jurisprudência concordam
que não está em causa uma faculdade decorrente do direito de propriedade
privada; ele é atribuído por lei e pelos instrumentos de gestão territorial,
competindo às autoridades, em sede de controlo prévio (ou sucessivo),
delimitar o âmbito do ius aedificandi em concreto104.
103
Nos termos do art.º 36.º, n.º 2, da LBG PPSOTU, “os prédios rústicos e os prédios
mistos sem dono conhecido e que não estejam a ser utilizados para fins agrícolas,
florestais, silvo-pastoris ou de conservação da natureza, podem ser disponibilizados na
bolsa nacional de terras”.
104 Neste sentido, cf. o ac. do STA de 21.03.2004 (proc. 035338), que concluiu: “o ius
aedificandi não se inclui no direito de propriedade privada, sendo antes o resultado de

Página 122 de 404
O ius aedifcandi compreende os direitos de urbanizar, lotear e
edificar. Assim, qualquer destas operações urbanísticas não são faculdades
inerentes ao direito de propriedade do solo, não fazendo parte do núcleo
essencial do direito de propriedade privada (art.º 62.º, da CRP).
A aquisição das faculdades urbanísticas que integram o conteúdo de
aproveitamento do solo urbano é efetuada de forma sucessiva e gradual,
estando sujeita ao cumprimento de ónus e deveres urbanísticos
estabelecidos na lei e nos planos territoriais de âmbito intermunicipal ou
municipal aplicáveis (princípio da aquisição gradual das faculdades
urbanísticas - art.º 15.º da LBG PPSOTU). Isto confirma que o ius
edificandi é uma faculdade atribuída pelo ordenamento jurídico urbanístico
(lei, programas e planos)105. O ius edificandi concretiza-se pelos
procedimentos de controlo prévio.
48. Controlo prévio
O controlo prévio insere-se no contexto da realização dos princípios

da precaução106 e da prevenção107. O controlo prévio enquadra-se na ideia
uma atribuição jurídico-pública decorrente do ordenamento jurídico urbanístico,

designadamente dos planos”.
105
Por exemplo, são os planos urbanísticos que qualificam os solos urbanos.
106
Nos termos do art.º 4.º, al. e), da LBA, o “princípio da precaução determina que as
medidas destinadas a evitar o impacte negativo de uma ação sobre a conservação da
natureza e a biodiversidade devam ser adotadas “mesmo na ausência de certeza
científica da existência de uma relação causa-efeito entre eles”. Nos termos do art.º 3.º,
n.º 2, al. b), da lei de bases gerais da política pública de solos, de ordenamento do
território e de urbanismo (LBG PPSOTU), a prevenção e da precaução “obrigam à
adoção de medidas antecipatórias com o objetivo de obviar ou minorar os impactes
adversos no ambiente”.
107
Os princípios da precaução e da prevenção encontram-se consagrados em diversa
legislação nacional e da UE, como acontece, por exemplo, no artigo 191º, n.º 2, do
Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), que determina que a
política da União no domínio do ambiente se baseia “nos princípios da precaução e da
ação preventiva”. No âmbito da CRP, o princípio da prevenção está consagrado no art.º
66º, n.º 2, alínea a). Também o princípio da solidariedade intergeracional, previsto na al.
d), do mesmo preceito da Constituição, radica, indiretamente, na ideia de prevenção. A
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de menor afetação possível do interesse público e dos direitos e interesses
dos particulares. Está também presente a concretização da ideia de
poupança, economicidade ou menores custos, aliada à ideia de bom senso,
na linha do brocardo popular de que “mais vale prevenir que remediar”.
Um dos setores mais importantes do direito urbanístico é constituído
pelo controlo prévio. Fundamentalmente, o controlo prévio exerce-se
pelos seguintes instrumentos: licença, comunicação prévia e autorização
de utilização (art.º 4.º RJUE). A realização de operações urbanísticas está,
em geral, sujeita a licença ou a comunicação prévia. Só excecionalmente as
obras podem estar isentas de controlo prévio (art.º 6.º, n.º 5, RJUE).
48.1. Operações e obras sujeitas a licença
A licença para a realização da operação urbanística é consubstanciada

na deliberação final de deferimento do pedido de licenciamento (art.º 26.º
do RJUE).
As operações e obras sujeitas a licença correspondem ao nível mais
elevado de controlo prévio, porque em causa está a proteção de bens da
maior relevância na perspetiva do interesse público.
Nos termos do art.º 4.º do RJUE, estão sujeitas a licença
administrativa as seguintes operações e obras:
a) As operações de loteamento (trabalho intelectual, abstrato, no
papel e obras em concreto);
b) As obras de urbanização e os trabalhos de remodelação de
terrenos na área de operação de loteamento;
c) As obras de construção, de alteração ou de ampliação fora da área
de operação de loteamento ou de plano de pormenor;
nível infraconstitucional, veja-se, nomeadamente, a Lei de Bases do Ambiente de 2014

(art.º 3.º, al. c)) e a Lei da Água (art.º 3.º, n.º 1, al. g)).
Página 124 de 404
d) As obras de conservação, reconstrução, ampliação, alteração ou
demolição de imóveis classificados108 ou em vias de classificação, de
imóveis integrados em conjuntos ou sítios classificados ou em vias de
classificação, e as obras de construção, reconstrução, ampliação, alteração
exterior ou demolição de imóveis situados em zonas de proteção de
imóveis classificados ou em vias de classificação;
e) Obras de reconstrução com aumento da altura da fachada ou do
número de pisos;
f) As obras de demolição das edificações que não se encontrem
previstas em licença de obras de reconstrução;
h) As obras de construção, reconstrução, ampliação, alteração ou
demolição de imóveis em áreas sujeitas a servidão administrativa ou
restrição de utilidade pública;
i) Operações urbanísticas com remoção de azulejos de fachada;
j) Operações urbanísticas não sujeitas a comunicação prévia (v. art.º
5.º RJUE) ou isentas de controlo prévio (art.º 6.º, n.º 5, RJUE) (art.º 4.º do
RJUE).
48.2. Obras sujeitas a comunicação prévia
A “comunicação prévia” é a expressão geralmente usada para a

“comunicação prévia com prazo” ou simplesmente “comunicação” (art.º 4.º
do RJUE).
A comunicação prévia é dirigida ao presidente da câmara municipal e
efetuada através da plataforma eletrónica (art.º 35.º, n.º 1, do RJUE).
108
O Decreto-Lei n.º 148/2015 de 4 de agosto, estabelece o regime da classificação e
da inventariação dos bens móveis de interesse cultural. Nos termos do art.º 3.º, n.º 1,
deste diploma, “um bem móvel ou um conjunto de bens móveis pode ser classificado
como de interesse nacional, de interesse público ou de interesse municipal”.
Página 125 de 404
Nos termos do art.º 35.º, n.º 8, do RJUE, “a câmara municipal deve,
em sede de fiscalização sucessiva109, inviabilizar a execução das operações
urbanísticas objeto de comunicação prévia e promover as medidas
necessárias à reposição da legalidade urbanística110, quando verifique
que não foram cumpridas as normas e condicionantes legais e
regulamentares, ou que estas não tenham sido precedidas de pronúncia
obrigatória111, nos termos da lei, das entidades externas competentes, ou
que com ela não se conformem.” Mas, o referido poder-dever de exercer a
fiscalização sucessiva caduca 10 anos após a data de emissão do título da
comunicação prévia (art.º 35.º, n.º 9, do RJUE).
Um exemplo: perante uma situação de suposta ilegalidade urbanística
(p. ex. na sequência de uma ação de fiscalização baseada numa queixa
particular), o respetivo circunstancialismo deve ser confirmado pelos
serviços técnicos da edilidade. Concluindo-se que foi realizada construção
que não estava prevista no projeto de arquitetura previamente aprovado e
que a obra realizada sem a necessária licença é insuscetível de
enquadramento no regime de “obras de escassa relevância
urbanística” (art.º 6.º-A do RJUE)112 e é igualmente insuscetível de
legalização, por incumprimento das normas regulamentares em vigor (v.g.
do Plano Diretor Municipal e respetivo Regulamento), nomeadamente no
109
Cf. também o art.º 60.º, n.º 3, e o art.º 102.º do RJUE.
110
A reposição da legalidade urbanística é uma forma de restabelecimento da legalidade
violada. Nos termos do art.º 59.º da LBG da PPSOTU, que tem por epígrafe
“regularização de operações urbanísticas”, “a lei estabelece um procedimento
excecional para a regularização de operações urbanísticas realizadas sem o controlo
prévio a que estavam sujeitas bem como para a finalização de operações urbanísticas
inacabadas ou abandonadas pelos seus promotores” (n.º 1). E acrescenta: “a
regularização das operações urbanísticas não prejudica a aplicação de sanções e de
medidas de tutela da legalidade urbanística” (n.º 2).
111
Trata-se de um parecer obrigatório. Quanto ao “prévio parecer favorável da
administração do património cultural competente”, cf. o art.º 43.º, n.º 4, e o art.º 54.º, n.º
1, da Lei n.º 107/2001, de 8 de setembro (bases da política e do regime de proteção e
valorização do património cultural).
112
Isto é, “obras de edificação ou demolição que, pela sua natureza, dimensão ou
localização tenham escasso impacte urbanístico” (cf. art.º 2.º, al. l), do RJUE).
Página 126 de 404
que respeita aos afastamentos legais, deve ser emitida ordem de demolição
e desencadeadas as respetivas providências, devido à insusceptibilidade de
a mesma vir a satisfazer os requisitos legais e regulamentares de
urbanização (art.º 106.º do RJUE). Em caso de incumprimento da medida
da tutela da legalidade urbanística (ordem de demolição), deve ser
determinada a posse administrativa do imóvel, por forma a poder ser
realizada a respetiva execução coerciva (art.º 107.º do R.J.U.E.)113.
As operações urbanísticas sujeitas a “comunicação prévia” vêm
enumeradas no art.º 4.º, n.º 4, do RJUE. No entanto, a lei não impõe aqui
um controlo prévio pela via de “comunicação prévia”. Antes, mesmo
relativamente a estas operações urbanísticas, o interessado pode optar pelo
regime do licenciamento (art.º 4.º, n.º 6, do RJUE). A comunicação prévia
é titulada por comprovativo eletrónico. Tal como acontece com o pedido
de licenciamento, também a comunicação prévia de operação urbanística
deve ser publicitada sob a forma de aviso114, e deve ser colocado no local
de execução da operação (art.º 12.º do RJUE).
A comunicação prévia de loteamento está prevista na lei e vem
referida, por exemplo, no art.º 39.º, no art.º 68.º, al. a), no art.º 79, n.º 2,
art.º 116.º, n.º 2, do RJUE.
A comunicação prévia não consiste numa mera informação, mas a
sua eficácia está sujeita a “admissão”, que é uma forma de controlo
prévio. À admissão da comunicação prévia referem-se, por exemplo, o
143.º do RJIGT115, o art.º 44.º, n.º 1, al. a), o art.º 51.º, n.º 1 e n.º 3, o art.º
53.º-F, o art.º 77-C, n.º 1, al. b), todos do RJRU. No entanto, esta
“admissão” da comunicação prévia parece não estar em perfeita sintonia
113
Na jurisprudência, cf. ac. do TCA do Sul, de 20 de novembro de 2011, processo n.º
42/11.0 BELLE, in http://www.dgsi.pt. e ac. do Supremo Tribunal Administrativo, de
16 de junho de 2004, Processo 02011/03, in http://www.dgsi.pt/jsta.
114
Sobre os dizeres do aviso e a sua publicidade, cf. o art.º 78.º RJUE.
115
O art.º 143.º do RJIGT fala em ato de admissão de comunicação prévia.
Página 127 de 404
com o art.º 34.º, n.º 2, do RJUE, que determina: “A comunicação prévia
consiste numa declaração que, desde que corretamente instruída, permite
ao interessado proceder imediatamente à realização de determinadas
operações urbanísticas após o pagamento das taxas devidas, dispensando a
prática de quaisquer atos permissivos.” Parece haver contradição, ou
pelo menos falta de sintonia, entre as normas aqui indicadas.
A comunicação prévia não configura um procedimento administrativo
de controlo prévio. Trata-se apenas de uma declaração às autoridades
competentes que deve ser feita pelo interessado antes de iniciar a operação
urbanística. O fim desta comunicação é o de permitir realisticamente o
controlo administrativo sucessivo.
As obras sujeitas a comunicação prévia situam-se num nível
intermédio, entre as obras de maior relevância, sujeitas a licença, e as
obras de escassa relevância urbanística. Não estão em causa bens de
proteção de extremo valor urbanístico. A intensidade do controlo prévio
adequa-se (exigência da proporcionalidade) à relevância dos bens em
perigo.
Estão sujeitas a comunicação prévia as seguintes operações
urbanísticas: a) As obras de reconstrução sem aumento da altura da
fachada ou do número de pisos; b) As obras de urbanização e os trabalhos
de remodelação de terrenos em área de operação de loteamento; c) As
obras de construção, de alteração ou de ampliação em área de operação de
loteamento ou de plano de pormenor; d) As obras de construção, de
alteração ou de ampliação em zona urbana consolidada sem elevação da
cércea116 em relação às fachadas da frente edificada do lado do arruamento
116
A cércea é a altura da edificação. Mede-se a partir da soleira e consiste na a
dimensão vertical até ao ponto mais alto do edifício, incluindo a cobertura e demais
volumes edificados, mas exclui chaminés e elementos acessórios e decorativos.
Segundo o regulamento do Plano de Ordenamento da Orla Costeira (POOC), cércea, é a
“dimensão vertical da construção, contada a partir do ponto de cota média do terreno no
Página 128 de 404
da nova edificação; e) A edificação de piscinas associadas a edificação
principal; f) As operações urbanísticas precedidas de informação prévia
favorável; (al.s g) e h) revogadas); i) As obras após intimação da câmara
municipal (art.º 4.º, n.º 4, do RJUE).
48.3. Autorização de utilização
Na linguagem corrente, e mesmo de outros diplomas legislativos, os

termos “licença” e “autorização” são muitas vezes confundidos e usados
como sinónimos. Na linguagem do RJUE, estes termos têm um significado
próprio, ainda que o legislador não os defina expressamente. A
autorização de utilização é uma forma de controlo prévio que tem lugar
após a conclusão das obras e é feita tendo em vista a utilização do
edificado, com o intuito de controlar a sua adequação à utilização
pretendida (habitação, hotel, fábrica, etc.).
Estão sujeitas a autorização a utilização ou a alteração da utilização
dos edifícios ou suas frações autónomas.
No que respeita à competência para o exercício do controlo prévio, o
exercício da competência de licenciamento, de receção (e controlo) da
comunicação prévia e de autorização de utilização é da competência da
câmara municipal, com faculdade de delegação no seu presidente e de
subdelegação nos vereadores.
Divergindo da linguagem técnica do RJUE, nomeadamente do seu
art.º 4.º, em muitos outros diplomas do Direito do Urbanismo e Ambiente
usam os termos licença117 e autorização noutros sentidos. Por exemplo, o
alinhamento da fachada até á linha superior de beirado ou platibanda ou guarda do

terraço” (artigo 4º, al. t)).
117
O legislador também criou no RJUE a figura da “licença parcial” (art.º 23.º). Na
linguagem do RJUE, o termo “licença” parece ser ligado à “operação urbanística”,
como resulta do art.º 26.º.
Página 129 de 404
art.º 35.º, n.º 2, al. m), da LAL, confere ao presidente da câmara a
competência para “conceder licenças policiais ou fiscais, nos termos da
lei, regulamentos e posturas118”, sendo o termo “licença aqui empregado
genericamente para licenças e autorizações. Também o art.º 38.º, n.º 3, al.
i), da LAL, confere à câmara municipal a faculdade de delegar no
presidente da câmara a competência para “conceder licenças de ocupação
da via pública por motivo de obras”. De igual forma, o art.º 32.º da Lei de
Bases Gerais da Política Pública de Solos, de Ordenamento do Território e
de Urbanismo (LBG PPSOTU - Lei n.º 31/2014, de 30 de maio) confere ao
Estado, às regiões autónomas e às autarquias locais o poder de “conceder
licenças de uso privativo de bens que integrem o seu domínio público,
designadamente para efeitos de utilização, exploração ou gestão de
infraestruturas urbanas e de espaços e equipamentos de utilização
coletiva”119. Por outro lado, o art.º 60.º da Lei da Água, que tem por
epígrafe “utilizações do domínio público sujeitas a licença”, determina
que “1 - Estão sujeitas a licença prévia as seguintes utilizações privativas
dos recursos hídricos do domínio público: a) A captação de águas; b) A
rejeição de águas residuais; c) A imersão de resíduos, etc.” O art.º 62.º do
118
A “postura” é um termo típico da Administração medieval portuguesa, mantendo-se
agora como um tipo específico de regulamento (regulamento de polícia municipal) que
para ser devidamente compreendido (e, assim, devidamente interpretado) exige uma
ligação à história da Administração pública portuguesa: as posturas foram
historicamente regulamentos concelhios. Esta é também uma fonte de dificuldade
acrescida para o tradutor de textos jurídicos. Segundo FRANZ-PAUL LANGHANS,
“as posturas parecem designar as leis novas ou estabelecimentos que as entidades com
poder para legislar elaboravam para os casos não previstos nas leis antigas e nos
costumes. A própria etimologia da palavra facilita esta interpretação. Pôr
regulamentação legal aos casos concretos ainda não submetidos à disciplina jurídica”
(in: Estudos de Direito Municipal. As Posturas, Lisboa, 1938, pág. 18. O termo
“postura” integrou a legislação municipal do liberalismo, especialmente nos códigos
administrativos, tendo passado depois para a legislação concelhia da República. O
Código Administrativo de 1940, determinava no seu art.º 52.º: “As deliberações das
câmaras municipais podem revestir a forma de postura ou regulamento policial sempre
que contenham disposições preventivas de carácter genérico e execução permanente”.
119
Este n.º 1 do art.º 32.º da LBG PPSOTU corresponde, ipsis verbis, ao art.º 158.º, n.º
1, do RJIGT (DL 80/2015).
Página 130 de 404
mesmo diploma fala no n.º 1 em autorização prévia de utilização de
recursos hídricos, enquanto o n.º 2 submete a licença prévia de utilização
certas atividades quando incidem sobre leitos, como p. ex. a extração de
inertes.
49. Isenção de controlo prévio
49.1. Em geral
A isenção de controlo prévio está reservada para obras de reduzida

ou escassa relevância urbanística (ver art.º 2.º, al. l), do RJUE). Está aqui
subjacente a ideia de que não devem ser impostos ónus aos cidadãos
quando eles não estejam justificados por razões suficientemente fortes
de interesse público. Esta é uma manifestação do princípio da
proporcionalidade, na exigência de afetação mínima, de estrita
necessidade e mesmo de adequação. Por outro lado, a isenção de controlo
prévio não prejudica o controlo sucessivo, cuja possibilidade se mantém,
nos termos do art.º 58.º, n.º 3 e n.º 4, da LBG PPSOTU, no art.º 17.º, n.º 1,
do RJUE.
Estão isentas de controlo prévio:
“a) As obras de conservação (…);
b) As obras de alteração no interior de edifícios ou suas frações que
não impliquem modificações na estrutura de estabilidade, das cérceas, da
forma das fachadas, da forma dos telhados ou coberturas ou que não
impliquem a remoção de azulejos de fachada, independentemente da sua
confrontação com a via pública ou logradouros”;
Página 131 de 404

c) As obras de escassa relevância urbanística.” (art.º 6.º)120 [salvo
no caso de imóveis classificados (art.º 4.º, n.º 2, al. d), do RJUE) e em
regime idêntico].
d) Os destaques de uma única parcela de prédio com descrição
predial situado em perímetro urbano, se as duas parcelas resultantes do
destaque confrontarem com arruamentos públicos”.
e) Os destaques fora dos perímetros urbanos nos casos previstos na
lei (art.º 6.º, n.º 5, do RJUE).
49.2. Obras de escassa relevância urbanística
Estando as obras de escassa relevância urbanística isentas de

controlo prévio, será do maior interesse saber que obras caiem nesta
categoria. O legislador enumerou as obras de escassa relevância urbanística
no art.º 6.º-A do RJUE. Nestes termos, são de escassa relevância
urbanística as seguintes obras:
“a) As edificações, contíguas ou não, ao edifício principal com altura
não superior a 2,2 m ou, em alternativa, à cércea do rés do chão do
edifício principal com área igual ou inferior a 10 m2 e que não confinem
com a via pública;
b) A edificação de muros de vedação até 1,8 m de altura que não
confinem com a via pública e de muros de suporte de terras até uma
altura de 2 m ou que não alterem significativamente a topografia dos
terrenos existentes;
120
O art.º 3.º, n.º 2, al. a), do RJUE, determina que os regulamentos municipais devem
“concretizar quais as obras de escassa relevância urbanística para efeitos de delimitação
das situações isentas de controlo prévio”. Cf. Isto é, “obras de edificação ou demolição
que, pela sua natureza, dimensão ou localização tenham escasso impacte urbanístico”
(cf. art.º 2.º, al. l), do RJUE).
Página 132 de 404
c) A edificação de estufas de jardim com altura inferior a 3 m e área
igual ou inferior a 20 m2;
d) As pequenas obras de arranjo e melhoramento da área
envolvente das edificações que não afetem área do domínio público;
e) A edificação de equipamento lúdico ou de lazer associado à
edificação principal com área inferior à desta última;
f) A demolição das edificações referidas anteriormente;
g) A instalação de painéis solares fotovoltaicos ou de geradores
eólicos associada à edificação principal, para produção de energias
renováveis121, incluindo de microprodução, que não excedam, no primeiro
caso, a área de cobertura da edificação e a cércea desta em 1 m de altura, e,
no segundo, a cércea da mesma em 4 m e que o equipamento gerador não
tenha raio superior a 1,5 m, bem como de coletores solares térmicos para
aquecimento de águas sanitárias que não excedam os limites previstos para
os painéis solares fotovoltaicos;
h) A substituição dos materiais de revestimento exterior ou de
cobertura ou telhado por outros que, conferindo acabamento exterior
idêntico ao original, promovam a eficiência energética;
i) Outras obras, como tal qualificadas em regulamento municipal.”
49.3. Exceções
São excetuadas da isenção do controlo prévio as obras e instalações em:

a) Imóveis classificados ou em vias de classificação, de interesse
nacional ou de interesse público;
121
A Diretiva Energias Renováveis (Diretiva (UE) 2018/2001), que entrou em vigor em
dezembro de 2018, surgiu no âmbito do pacote “Energias limpas para todos os
europeus”. Esta Diretiva estabelece a meta vinculativa de eficiência energética até 2030
de, pelo menos, 32 % do consumo final de energia e a quota de combustíveis renováveis
nos transportes até 2030 de pelo menos 14%.
Página 133 de 404
b) Imóveis situados em zonas de proteção de imóveis classificados
ou em vias de classificação;
c) Imóveis integrados em conjuntos ou sítios classificados ou em
vias de classificação.” (ver também o art.º 4.º do RJUE)
50. Operações urbanísticas promovidas pela Administração

Pública
As operações urbanísticas promovidas pela própria Administração

Pública estão, nos termos do art.º 7.º do RJUE, amplamente isentas de
controlo prévio.
50-A. Procedimento de controlo prévio
Em geral, o procedimento de controlo prévio é tramitado

informaticamente através de plataforma eletrónica. Esta tramitação
eletrónica abrange atos como: a) entrega de requerimentos e de
comunicações; consulta (pelos interessados) do estado dos procedimentos;
submissão dos procedimentos a consulta por entidades externas ao
município122; obtenção de comprovativos automáticos; disponibilização de
informação relativa aos procedimentos.
Por um lado, trata-se de um mecanismo eficazmente encontrado para
reduzir os inconvenientes burocráticos e de tempo inerentes ao controlo
prévio e que persistem em revelar-se, na prática, como excessivos. Por
outro lado, trata-se de uma garantia de legalidade, isto é, de garantia de
cumprimento da lei e do direito no caso concreto.
51. Termo de responsabilidade

122
Cf. os art.º 13.º, 13-A e 13-B do RJUE.
Página 134 de 404
O termo de responsabilidade é um documento de grande importância
em direito da urbanização e edificação. Ele foi introduzido ex novo no
passado recente, com o intuito de acelerar e desburocratizar o
procedimento das operações urbanísticas.
O termo de responsabilidade consiste numa declaração que atesta que
o projeto cumpre as normas legais e regulamentares aplicáveis,
fazendo a menção ao plano municipal ou intermunicipal de ordenamento
do território em vigor ou a uma licença de loteamento. O termo de
responsabilidade é subscrito pelo técnico autor do projeto, o qual deve estar
habilitado, nos termos da lei da qualificação profissional. Em geral, o
termo de responsabilidade é exigível aos técnicos responsáveis pela
elaboração e subscrição de projetos, fiscalização de obra e direção de obra
(art.º 10.º do RJUE).
O requerimento (de licença) ou comunicação é, nos termos do art.º
10.º do RJUE, sempre instruído com declaração dos autores dos projetos,
da qual conste que “foram observadas na elaboração dos mesmos as
normas legais e regulamentares aplicáveis, designadamente as normas
técnicas de construção em vigor, e do coordenador dos projetos, que ateste
a compatibilidade entre os mesmos”.
A fiscalização do respeito pelas normas previstas constantes dos
planos territoriais municipais e intermunicipais é da competência das
câmaras municipais territorialmente competentes e, ainda, de outras
entidades a quem a lei tenha atribuído tais competências (cf. art.º 131.º da
LBG da PPSOTU).
A fiscalização é sistemática123 quando se enquadra no cumprimento
do dever geral de vigilância das entidades correspondentes;
123
Também o art.º 90.º, n.º 1, al. a), da Lei da Água (L. 58/2005) fala em fiscalização
sistemática. O mesmo acontece no art.º 40.º, n.º 1, al. a), do RJCBiod. O legislador faz
Página 135 de 404
diferentemente, a fiscalização é pontual ou casuística quando ocorre na
sequência de queixas e denúncias de particulares124.
52. Embargo e demolição
Independentemente da aplicação de eventual coima, o presidente da

câmara municipal pode determinar o embargo de trabalhos ou a
demolição de obras quando violem plano intermunicipal ou plano
municipal. Estando em causa a prossecução de objetivos de interesse
nacional ou regional, a autoridade competente para o embargo e a
a distinção entre execução “sistemática” e “não sistemática” (art.º 55.º da LBG da

PPSOTU) e carateriza a execução sistemática como a “realização, mediante
programação municipal, de operações urbanísticas integradas, tendo em vista a
transformação, reabilitação ou regeneração ordenada do território abrangido”,
enquanto a execução não sistemática “é efetuada sem necessidade de prévia
delimitação de unidades de execução, por intermédio de operações urbanísticas”. E
esclarece ainda que “a execução sistemática dos planos territoriais de âmbito
intermunicipal ou municipal é concretizada através de políticas urbanas integradas”.
O legislador também faz a distinção entre operações urbanísticas “sistemáticas” e “não
sistemáticas” (art.º 64.º n.º 1 e 4, da LBG da PPSOTU). Também a operação de
reabilitação urbana pode ser sistemática ou simples (art.º 8.º, n.º 1, do Regime Jurídico
da Reabilitação Urbana (RJRU). A operação de reabilitação urbana simples consiste
numa “intervenção integrada de reabilitação urbana de uma área, dirigindo-se
primacialmente à reabilitação do edificado, num quadro articulado de coordenação e
apoio da respetiva execução” (art.º 8.º, n.º 3, do RJRU); diferentemente, a operação de
reabilitação urbana sistemática consiste numa “intervenção integrada de reabilitação
urbana de uma área, dirigida à reabilitação do edificado e à qualificação das
infraestruturas, dos equipamentos e dos espaços verdes e urbanos de utilização coletiva,
visando a requalificação e revitalização do tecido urbano, associada a um programa de
investimento público” (art.º 8.º, n.º 3, do RJRU). O regime das operações de
reabilitação urbana simples é desenvolvido nos art.ºs 29.º e seg. do RJRU; o regime
das operações de reabilitação urbana sistemática é desenvolvido nos art.ºs 31.º e
segs. do RJRU. O legislador fala ainda em identificação e classificação sistemática de
edifícios, das infraestruturas urbanas, equipamentos e espaços urbanos e verdes de
utilização coletiva (cf. art.º 24.º, n.º 1, al. d), do RJRU). Por outro lado, o legislador fala
ainda em “divulgação ao público de forma sistemática e periódica” pelos órgãos e
entidades destinatárias da Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto (Regime de Acesso à
Informação Administrativa e Ambiental - RAIAA) que recolhem e organizam a
informação ambiental no âmbito das suas atribuições. E fala ainda em “sistemática
proteção e valorização dos recursos hídricos” (art.º 32.º, n.º 1, da Lei da Água (L.
58/2005).
124
Cf. art.º 131.º, n.º 3, da LBG da PPSOTU.
Página 136 de 404
demolição é o inspetor-geral da agricultura, do mar, do ambiente e do
ordenamento do território ou o presidente da respetiva CCDR.
Sendo a demolição efetuada por ação substitutiva diretamente pela
entidade administrativa ou por terceiro por sua incumbência, as despesas
respetivas correm por conta do dono das obras a demolir. Se o seu
pagamento não for voluntário, passa-se à cobrança coerciva. Neste caso, o
título executivo é a certidão emitida pelos serviços competentes, que deve
conter a identificação do dono das obras e o montante em dívida125.
O não acatamento da ordem de embargo pelo prosseguimento dos
trabalhos embargados constitui crime de desobediência (art.º 348.º, n.º 1,
al. b), do Código Penal).
Nos termos do art.º 47.º, n.º 1, da Lei n.º 107/2001, de 8 de setembro,
“O organismo competente da administração do Estado, da administração
regional autónoma ou da administração municipal deve determinar o
embargo administrativo de quaisquer obras ou trabalhos em bens imóveis
classificados como de interesse nacional, de interesse público ou de
interesse municipal, ou em vias de classificação como tal, cuja execução
decorra ou se apreste a iniciar em desconformidade com a presente lei”. E,
nos termos do art.º 48.º desta lei, nenhum imóvel classificado, ou em vias
de classificação, pode ser deslocado ou removido, em parte ou na
totalidade, do lugar que lhe compete, salvo situações excecionais em que
tal poderá ser autorizado. Também só a título muito excecional pode ser
autorizada a demolição de imóveis classificados ou em vias de
classificação (art.º 49.º da Lei n.º 107/2001, de 8 de setembro).
53. Parecer, aprovação ou autorização em razão da localização
125
Cf. art.º 132.º da LBG da PPSOTU.
Página 137 de 404
O parecer obrigatório e favorável126 da CCDR constitui um
mecanismo de controlo prévio, quando a lei o exija, com vista à
salvaguarda de interesses públicos de nível superior, geralmente de nível
nacional.
A CCDR respetiva é a entidade coordenadora territorialmente
competente para emitir uma decisão global e vinculativa para toda a
administração quanto à “consulta de entidades da administração central,
direta ou indireta, do setor empresarial do Estado, bem como de entidades
concessionárias que exerçam poderes de autoridade, que se devam
pronunciar sobre a operação urbanística em razão da localização”. As
entidades consultadas pela CCDR pronunciam-se no prazo imperativo de
20 dias. Sendo a decisão tomada em conferência decisória127, os pareceres
emitidos têm natureza não vinculativa. Se o parecer da CCDR não for
favorável a uma operação urbanística (por esta ser desconforme com
instrumento de gestão territorial) e revestindo-se a operação de especial
relevância regional ou local, a CCDR pode, por sua iniciativa ou a
solicitação do município, propor ao Governo a aprovação, em resolução do
Conselho de Ministros, da alteração, suspensão ou ratificação, total ou
parcial, de plano relativamente ao qual a desconformidade se verifica (art.º
13.º do RJUE).
54. Informação prévia da autoridade
126
Quanto ao “prévio parecer favorável da administração do património cultural
competente”, cf. o art.º 43.º, n.º 4, e o art.º 54.º, n.º 1, da Lei n.º 107/2001, de 8 de
setembro (bases da política e do regime de proteção e valorização do património
cultural).
127
Sobre a conferência procedimental, cf. CPA, Parte III, Título I, Capítulo III (art.ºs
77.º a 81.º). O CPA também prevê a possibilidade de celebração de acordos
endoprocedimentais (art.º 57.º).
Página 138 de 404
Também a informação prévia da autoridade pode ser considerada
como uma forma de controlo prévio, com a especificidade de não ser
obrigatória e ocorrer apenas por iniciativa do particular.
A informação prévia pode revelar-se, no caso concreto, de grande
relevância teórica e prática, jurídica e material, para o particular, mas
também para o interesse público. A informação prévia permite ao particular
projetar melhor os seus investimentos e correr menores riscos. Ao interesse
público, a informação prévia permite prevenir futuras situações de conflito
com os particulares e, assim, uma maior pacificação social, ao mesmo
tempo de contribui para a redução da burocracia e das despesas da
Administração.
Do ponto de vista jurídico-administrativo, cabe questionar qual a
natureza da informação prévia: tratar-se-á de uma “promessa-ato” ou de
uma “pré-decisão”?128
A promessa-acto “tem em vista a prática de um ato administrativo, a
pré-decisão constitui um verdadeiro ato administrativo. A pré-decisão, que
incide sobre questões prévias, diz respeito apenas a alguns pressupostos da
decisão final global, mas decide de forma definitiva sobre eles. Na pré-
decisão, a Administração resolve em termos definitivos questões concretas
relevantes para decisões posteriores”129. As pré-decisões são sobretudo
tomadas nos chamados procedimentos de múltiplas fases.
Na informação prévia a autoridade administrativa presta aos
interessados uma informação prévia, autovinculando-se a ela. É o caso da
informação prestada ao requerente de uma obra de urbanização e
128
Estas figuras jurídico-administrativas estão particularmente estudadas e
desenvolvidas no direito alemão nas figuras da Vorbescheid e da Zusicherung. Sobre as
figuras jurídicas da pré-decisão e da informação prévia, cf. Sousa, António Francisco
de, Manual de direito administrativo, Porto 2019, pág. 626 e seg.
129
cf. Sousa, António Francisco de, Manual de direito administrativo, Porto 2019, pág.
626.
Página 139 de 404
edificação, nos termos do Dec.-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro (art.
14.º130).
A lei permite que os interessados possam solicitar à câmara municipal
informação prévia sobre a viabilidade de realização de determinada
operação urbanística, sobre os respetivos condicionamentos legais ou
regulamentares, como por exemplo infraestruturas, servidões
administrativas e restrições de utilidade pública, índices urbanísticos,
cérceas, afastamentos e outras condicionantes. Podem também ser pedidas
outras informações prévias, como volumetria, alinhamento, cércea e
implantação da edificação e dos muros de vedação (cf. art.º 14.º do RJUE).
A câmara municipal tem o prazo de 20 dias para deliberar sobre o pedido
de informação.
A informação prévia favorável tem efeito vinculativo, durante um
ano, para as entidades competentes para a decisão de licenciamento e para
o controlo sucessivo de operações urbanísticas.
55. Procedimento de licença em especial
55.1. Em geral
A licença é uma forma de controlo prévio das obras e edificações a

ela sujeitas. Ela consiste, antes de mais, na apreciação do projeto de
arquitetura, quanto à sua conformidade com os instrumentos de gestão
urbanística em vigor para o local em que a obra ou operação irá ter lugar.
Está em causa a conformidade com “planos municipais ou intermunicipais
130
O n.º 1 do referido art.º 14.º determina: “1 - Qualquer interessado pode pedir à
câmara municipal, a título prévio, informação sobre a viabilidade de realizar
determinada operação urbanística e respetivos condicionamentos legais ou
regulamentares, nomeadamente relativos a infraestruturas, servidões administrativas e
restrições de utilidade pública, índices urbanísticos, cérceas, afastamentos e demais
condicionantes aplicáveis à pretensão.”
Página 140 de 404
de ordenamento no território, planos especiais de ordenamento do
território, medidas preventivas, área de desenvolvimento urbano prioritário,
área de construção prioritária, servidões administrativas, restrições de
utilidade pública e quaisquer outras normas legais e regulamentares
relativas ao aspeto exterior e a inserção urbana e paisagística das
edificações, bem como sobre o uso proposto” (art.º 20.º do RJUE)131.
A câmara municipal delibera sobre o pedido de licenciamento no
prazo de 45 dias, tratando-se de operação de loteamento e no prazo de 30
dias, no caso de obras de urbanização (art.º 23.º do RJUE).
Em geral, as declarações de responsabilidade dos autores dos
projetos de arquitetura (termo de responsabilidade) constituem garantia
suficiente do cumprimento das normas legais e regulamentares aplicáveis
quanto aos aspetos interiores das edificações.
A deliberação final de deferimento do pedido de licenciamento
consubstancia a licença para a realização da operação urbanística (art.º 26.º
do RJUE).
A autorização consubstancia um controlo prévio de utilização do
edifício ou habitação. É com esta delimitação que o legislador usa o termo
autorização, embora não a defina e a distinga expressamente da licença.
Também a comunicação prévia é uma forma de controlo prévio, que
tem lugar nos casos expressamente previstos na lei (art.º 34.º e segs.). A
comunicação prévia é dirigida, através da plataforma eletrónica, ao
presidente da câmara municipal.
55.2. Consulta pública
131
Regime idêntico é válido para a apreciação dos projetos de loteamento, obras de
urbanização e dos trabalhos de remodelação de terrenos pela câmara municipal (art.º
21.º do RJUE).
Página 141 de 404

A consulta pública é, simultaneamente, uma forma de abertura da
Administração (Administração aberta) e de informação e participação
dos cidadãos na atividade da Administração. Desta forma realiza-se a
“democracia participada”, que é marca identitária do nosso Estado de
direito.
A consulta pública, que pode ser facultativa ou obrigatória, consiste na
sujeição a discussão pública, através de regulamento municipal, sobre o
licenciamento de operações de loteamento de significativa relevância
urbanística (art.º 22.º do RJUE).
55.3. Vinculação da decisão sobre o pedido de licenciamento
A decisão sobre o pedido de licenciamento é vinculativa e não

discricionário. O legislador estabelece os casos em que o pedido de
licenciamento deve ser indeferido. É o que se verifica, por exemplo,
quando o licenciamento pedido viola o “plano municipal e intermunicipal
de ordenamento do território, plano especial de ordenamento do território,
medidas preventivas, área de desenvolvimento urbano prioritário, área de
construção prioritária, servidão administrativa, restrição de utilidade
pública ou quaisquer outras normas legais e regulamentares aplicáveis”
55.4. Procedimentos especiais
A lei prevê procedimentos especiais para casos que ela especifica. É o

caso dos empreendimentos turísticos
Página 142 de 404

A “autorização prévia” é uma forma concreta de controlo prévio e de
prevenção. A autorização prévia, não é uma promessa de ato, mas é já uma
decisão, mais especificamente uma decisão prévia.
Nos termos da lei, “a autorização prévia pode ser dispensada quando
as obras se situam “em área que nos termos de plano de urbanização, plano
de pormenor ou licença ou comunicação prévia de loteamento em vigor
esteja expressamente afeta ao uso proposto” (art.º 39.º do RJUE).
55.5. Controlo pela CCDR
A lei sujeita a parecer prévio da CCDR o licenciamento de

“operação de loteamento que se realize em área não abrangida por
qualquer plano municipal ou intermunicipal de ordenamento do território”.
Este parecer “destina-se a avaliar a operação de loteamento do ponto de
vista do ordenamento do território e a verificar a sua articulação com os
instrumentos de desenvolvimento territorial” (art.º 42.º do RJUE).
55.6. Loteamento
O loteamento é uma operação urbanística destinada a criar lotes (um

ou mais), portanto uma operação de parcelamento, destinada à edificação
urbana (cf. art.º 2.º, RJUE). O Decreto Regulamentar que define os
conceitos fundamentais do urbanismo (de setembro de 2019), define “lote”
como o “prédio destinado à edificação, constituído ao abrigo de uma
operação de loteamento ou de um plano de pormenor com efeitos
registais.”
Os projetos de loteamento devem prever áreas para espaços verdes
e de utilização coletiva, infraestruturas e equipamentos (art.º 43.º do
Página 143 de 404

RJUE). Estas operações são, nos termos do art.º 2.º RJUE, operações de
urbanização.
Para o efeito, o proprietário e demais titulares de direitos reais sobre o
prédio a lotear “cedem gratuitamente ao município as parcelas para
implantação de espaços verdes públicos e equipamentos de utilização
coletiva e as infraestruturas que, de acordo com a lei e a licença ou
comunicação prévia, devam integrar o domínio municipal”. Para este
efeito, o requerente deve “assinalar as áreas de cedência ao município em
planta a entregar com o pedido de licenciamento ou comunicação prévia”.
Com a emissão do alvará, as parcelas de terreno cedidas ao município
passam a integrar o domínio público municipal (art.º 44.º, RJUE). Mas o
cedente tem o direito de reversão sobre as parcelas cedidas se estas
vierem a ser afetadas a “fins diversos daqueles para que hajam sido
cedidas” (art.º 45.º RJUE)132.
A gestão das infraestruturas e dos espaços verdes e de utilização
coletiva “pode ser confiada a moradores ou a grupos de moradores133 das
zonas loteadas e urbanizadas”, pela celebração de acordos (contratos
administrativos) com o município, de cooperação ou de concessão do
domínio municipal. Estes acordos podem ter por objeto a limpeza e
higiene, conservação dos espaços verdes, manutenção dos equipamentos de
recreio e lazer134, vigilância da respetiva área (art.º 46.º RJUE).
55.7. Obras de urbanização
132
Também o art.º 5.º do CE trata da reversão, estabelecendo o seu regime no âmbito
do Código das Expropriações, especialmente no caso de os bens expropriados não terem
sido aplicados ao fim que determinou a expropriação. A reversão dos bens
expropriados segue o procedimento estabelecido nos art.ºs 74.º e segs. do CE, regime
que prevê a possibilidade de um “acordo de reversão” – art.º 76.º - A do CE).
133
Por exemplo, por intermédio da administração de condomínios.
134
Por exemplo, piscinas, campos de ténis, etc.
Página 144 de 404
O art.º 2.º, al. h), do RJUE, define ‘obras de urbanização’, as obras
de criação e remodelação de infraestruturas destinadas a servir
diretamente os espaços urbanos135 ou as edificações, designadamente
arruamentos viários e pedonais, redes de esgotos e de abastecimento de
água, eletricidade, gás e telecomunicações, e ainda espaços verdes e outros
espaços de utilização coletiva”
O órgão competente para o licenciamento das obras de urbanização
(em geral, a câmara municipal) determina as condições a observar na
execução das mesmas, o prazo para a sua conclusão, a caução de garantia
da boa e regular execução das obras, as condições gerais do contrato de
urbanização (→ 55.9; sendo esse o caso). Se a obra se encontrar em fase
de acabamento, o presidente da câmara municipal pode, a requerimento do
interessado, conceder a prorrogação e nova prorrogação, mediante o
pagamento de uma taxa (art.º 53.º).
55.8. Caução
O requerente ou comunicante presta caução a favor da câmara

municipal destinada a garantir a boa e regular execução das obras de
urbanização. A caução é prestada mediante garantia bancária, hipoteca
sobre imóveis do requerente, depósito em dinheiro ou seguro-caução
(art.º 54.º RJUE).136
55.9. Contrato de urbanização

135
Os espaços urbanos de utilização coletiva são “áreas de solo urbano, distintas dos
espaços verdes de utilização coletiva, que se destinam a prover, entre outras,
necessidades coletivas de estadia, recreio e lazer ao ar livre” (Dec. Reg. 5/2019, Anexo
I).
136
Sobre a caução ver também os art.ºs 54.º, n.ºs 1, 2, e 3; 53.º, n.º 1, al. b) e 84.º e 85.º,
todos do RJUE. Sobre a caução no regime das expropriações, cf. art.º 52.º, n.º 4 e 5, e
art.º 53.º, n.º 3, e espec. art.º 57.º do CE; cf. também o art.º 67.º, n.º 4, al. b), da Lei da
Água.
Página 145 de 404
Quando a execução de obras de urbanização envolva mais de um
responsável, pode ser celebrado entre as partes um contrato de
urbanização137.
O contrato de urbanização permite, numa base de consensualidade,
prevenir futuros incumprimentos e associar, pela conciliação de interesses,
o particular à realização de interesses públicos (art.º 55.º do RJUE).
O contrato de urbanização estabelece as obrigações das partes
contratantes quanto à execução das obras de urbanização, quanto às
responsabilidades a que ficam sujeitas e quanto ao prazo de cumprimento.
As partes no contrato de urbanização são: o município, o proprietário e
outros titulares de direitos reais sobre o prédio. Facultativamente, podem
também ser partes no contrato as empresas que prestem serviços públicos e
outras entidades envolvidas na operação de loteamento ou na urbanização
(art.º 55.º RJUE).
55.10. Execução por fases
As obras de urbanização podem ser realizadas por fases. Para o efeito,

o interessado requere a execução por fases, indicando que obras inclui em
cada fase e os prazos em que se propõe requerer a respetiva licença. As
fases devem ter coerência interna e dizer respeito a áreas a lotear ou a
urbanizar com aptidão de funcionamento autónomo (art.º 56.º do RJUE).
55.11. Obras de edificação
137
O contrato de urbanização tem a sua origem no direito alemão de urbanização e
edificação na figura do Erschließungsvertrag, previsto no § 123 do Código das
Edificações alemão (BauGB).
Página 146 de 404
Nos termos do Dec. Reg. 5/2019, Anexo I, a edificação é a atividade
ou o resultado da construção, reconstrução, ampliação, alteração ou
conservação de um imóvel destinado a utilização humana, bem como de
qualquer outra construção que se incorpore no solo com carácter de
permanência”138.
Compete à entidade licenciadora (geralmente, a câmara municipal)
fixar as condições que devem ser observadas na execução da obra. Estas
condições acompanham o deferimento do pedido de licenciamento das
operações urbanísticas (art.º 57.º RJUE)139.
As edificações antigas, realizas à luz de regime jurídico anterior,
bem como as respetivas utilizações não são prejudicadas por normas
legais e regulamentares posteriores. Não pode ser recusada a licença de
obras de reconstrução ou de alteração das edificações com fundamento em
normas legais ou regulamentares supervenientes à construção originária,
salvo se as novas obras derem origem ou agravarem desconformidade com
as normas em vigor. As novas obras devem melhorar as condições de
segurança e de salubridade da edificação. Este regime aplica-se, com as
devidas adaptações, à fiscalização sucessiva de obras sujeitas a
comunicação prévia (art.º 60.º RJUE).
55.12. Diretor de obra
O titular da licença de construção ou o apresentante da

comunicação prévia ficam obrigados a afixar em placa em “material
138
Esta definição corresponde ipsis verbis à definição dada pelo art.º 2.º do RJUE.
139
Cf. o Decreto-Lei n.º 120/2013, de 21 de agosto, que “aprova o regime excecional de
extensão de prazos previstos para a execução de obras, a caducidade de licença ou
admissão de comunicação prévia e a apresentação de requerimento do respetivo alvará
de licenciamento ou de autorização de utilização, previstos nos artigos 58.º, 59.º, 71.º e
76.º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro”.
Página 147 de 404
imperecível” no exterior da edificação a identificação do diretor de obra
56. Procedimento de autorização de utilização de edifícios e suas

frações autónomas
A autorização de utilização de edifícios e suas frações autónomas

(art.º 63.º RJUE), depois de realizadas as obras sujeitas a controlo prévio, a
conceder no prazo de 10 dias, visa verificar a conformidade da obra
realizada com a obra licenciada e a conformidade da utilização pretendida
com as normas legais e regulamentares aplicáveis (art.º 62.º RJUE). Em
certos casos, a autorização de utilização é precedida de vistoria (art.º 64.º
RJUE). A vistoria é efetuada por uma comissão composta, no mínimo, por
três técnicos, a designar pela câmara municipal, dos quais pelo menos dois
devem ter habilitação legal para ser autor de projeto (art.º 65.º RJUE).
57. Validade e eficácia dos atos de licenciamento e autorização de

utilização e efeitos da comunicação prévia
O regime de validade dos atos de licenciamento, das autorizações de

utilização e da comunicação prévia vem regulado nos art.ºs 67 e segs. do
RJUE. Este regime, enquadra-se na linha do regime de validade dos
programas e planos, previsto nos art.ºs 128.º e segs. do RJIGT.
O legislador associa a “validade” (das licenças ou das autorizações de
utilização) à sua conformidade com as normas legais e regulamentares
em vigor. Trata-se, pois, de uma validade, que significa conformidade
com a lei e com o direito, isto é, de validade como juridicidade.
Página 148 de 404

A invalidade ou desconformidade com a lei e com o direito pode
apresentar diversos graus de gravidade. O grau mais grave é a nulidade
(art.ºs 68.º e 69.º do RJUE).
O legislador enumera no art.º 68.º os casos em que a invalidade gera a
nulidade. Assim, “são nulas as licenças, as autorizações de utilização e as
decisões relativas a pedidos de informação prévia que:
a) Violem o disposto em plano municipal ou intermunicipal de
ordenamento do território, em plano especial de ordenamento do território,
em medidas preventivas, licença ou comunicação prévia de loteamento em
vigor;
b) […];
c) Não tenham sido precedidas de consulta das entidades cujos
pareceres, autorizações ou aprovações sejam legalmente exigíveis, bem
como quando não estejam em conformidade com esses pareceres,
autorizações ou aprovações.”
Nos termos do art.º 69.º do RJUE (que tem a epígrafe “participação,
ação administrativa e declaração de nulidade”),
“1. Os factos geradores das nulidades previstas no artigo anterior e
quaisquer outros factos de que possa resultar a invalidade dos atos
administrativos previstos no presente diploma devem ser participados,
por quem deles tenha conhecimento, ao Ministério Público, para efeitos de
propositura da competente ação administrativa e respetivos meios
processuais acessórios.
2 - Quando tenha por objeto atos de licenciamento ou autorizações de
utilização com fundamento em qualquer das invalidades previstas no artigo
anterior, a citação ao titular da licença ou da autorização de utilização para
contestar a ação referida no número anterior tem os efeitos previstos no
artigo 103.º para o embargo, sem prejuízo do disposto no número seguinte.
Página 149 de 404

3 - O tribunal pode, oficiosamente ou a requerimento dos interessados,
autorizar o prosseguimento total ou parcial dos trabalhos, caso da ação
administrativa resultem indícios de ilegalidade da sua interposição ou da
sua improcedência total ou parcial, ou adotar medidas cautelares
alternativas, adicionais ou preventivas, nos termos do artigo 120.º do
Código de Processo nos Tribunais Administrativos, devendo o juiz decidir
esta questão, quando a ela houver lugar, no prazo de 10 dias, tendo o
recurso da decisão caráter urgente e os efeitos previstos no n.º 4 do artigo
115.º
4 - A possibilidade de o órgão que emitiu o ato ou deliberação
declarar a nulidade caduca no prazo de 10 anos, caducando também o
direito de propor a ação prevista no n.º 1 se os factos que determinaram a
nulidade não forem participados ao Ministério Público nesse prazo, exceto
relativamente a monumentos nacionais e respetiva zona de proteção.”
A previsão de caducidade ao fim de dez anos protege a Administração
autora da ilegalidade. No entanto, se também aqui o ato nulo não produz
efeitos jurídicos, então a nulidade pode ser conhecida e declarada pelo
tribunal a todo o tempo. Esta questão parece não estar ainda claramente
resolvida.
57a. Efeitos jurídicos de situações de facto decorrentes de atos

nulos de gestão urbanística
O direito administrativo toma a anulabilidade como o desvalor

jurídico-regra da ilegalidade. Os atos administrativos inválidos, por força
dos princípios da segurança, certeza, confiança e estabilidade das relações
jurídicas, adquirem os efeitos típicos dos atos válidos, consolidando-se na
ordem jurídica, se não forem anulados ou revogados com fundamento na
respetiva ilegalidade, nos prazos estabelecidos. Diferentemente, no direito
Página 150 de 404

do urbanismo, o desvalor jurídico-regra é a nulidade, como forma de
assegurar mais eficazmente o cumprimento da legalidade administrativa,
considerando o elevado valor dos bens e interesses protegidos pelas
normas. Este é um regime rígido pode conflituar com a boa-fé e a proteção
da confiança. Pode estar em causa a realização de operações urbanísticas
baseadas em ato administrativo nulo, mas verosimilmente válido, gerador
de confiança. Nos termos do art.º 162.º, n.º 3, do CPA, a autoridade
competente para a declaração de nulidade, deve ponderar no caso concreto,
a possibilidade de reconhecer a consolidação jurídica da situação de facto,
como alternativa à demolição. Trata-se de uma exceção ao regime regra de
ausência de efeitos jurídicos dos atos nulos (art.º 162.º, n.º 1, do CPA),
como forma de realizar a justiça no caso concreto (mais concretamente,
boa-fé, proteção da confiança e proporcionalidade, mas também justiça
material, paz social, igualdade, interesse público, nomeadamente como
efeito do decurso do tempo). A demolição é a medida mais grave de
reintegração da legalidade urbanística, tanto na perspetiva do proprietário,
como na perspetiva da autoridade licenciadora, que pode ter de suportar os
prejuízos decorrentes da demolição. É possível o reconhecimento de efeitos
jurídicos de situações de facto decorrentes de atos nulos de gestão
urbanística através da aplicação subsidiária do art.º 162.º, n.º 3, do CPA (no
RJUE não existe uma tal previsão), aplicável pela remissão prevista no art.º
122.º do RJUE. No entanto, importa salientar que o art.º 69.º, n.º 4, do
RJUE, introduziu uma derrogação ao princípio da improdutividade dos atos
nulos, no caso de decurso de um prazo de 10 anos, independentemente do
tipo de nulidade.
58. Responsabilidade civil da Administração
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O município responde civilmente por violações do RJUE, por ação
ou omissão. A responsabilidade do município compreende “prejuízos
resultantes de operações urbanísticas executadas com base em atos de
controlo prévio ilegais, nomeadamente em caso de revogação, anulação
ou declaração de nulidade de licenças ou autorizações de utilização, sempre
que a causa de revogação, anulação ou declaração de nulidade resulte de
uma conduta ilícita dos titulares dos seus órgãos ou dos seus funcionários
e agentes” (art.º 70.º do RJUE).
Nos termos do art.º 7.º da LTutela AL, “a prática, por ação ou
omissão, de ilegalidades no âmbito da gestão das autarquias locais ou no da
gestão de entidades equiparadas pode determinar … a perda do respetivo
mandato, se tiverem sido praticadas individualmente por membros de
órgãos, ou a dissolução do órgão, se forem o resultado da ação ou omissão
deste”. Também aqui o “pode” não é compatível com a legitimidade e a
necessidade de aplicação de uma sanção tão grave.
Nos termos do art.º 9.º da LTutela AL, qualquer órgão autárquico ou
de entidade equiparada (órgão de entidade intermunicipal) pode ser
dissolvido quando: “c) Viole culposamente instrumentos de ordenamento
do território ou de planeamento urbanístico válidos e eficazes; d) Em
matéria de licenciamento urbanístico exija, de forma culposa, taxas, mais-
valias, contrapartidas ou compensações não previstas na lei; (….) i)
Incorra, por ação ou omissão dolosas, em ilegalidade grave traduzida na
consecução de fins alheios ao interesse público”. Em rigor, o “pode” só faz
sentido juridicamente se for entendido como “deve”, sempre que se
verifiquem as previsões legais estabelecidas.
59. Caducidade e revogação da licença e autorização de utilização;

cessação de efeitos da comunicação prévia
Página 152 de 404

O prazo-regra estabelecido no RJUE de caducidade e revogação da
licença ou comunicação prévia para a operação de loteamento é o prazo
de um ano. Este prazo-regra também se aplica no caso de operações
urbanísticas (art.º 71.º RJUE). A contagem do prazo faz-se de acordo com
o disposto no artigo 279.º do Código Civil140.
Tendo a licença ou comunicação prévia caducado, o seu titular pode
requerer nova licença ou apresentar nova comunicação prévia (art.º 72.º
RJUE).
A revogação da licença ou das autorizações de utilização seguem o
regime jurídico previsto no CPA para os atos constitutivos de direitos
(art.ºs 165.º e segs. do CPA e art.º 73.º RJUE).
60. Títulos das operações urbanísticas
Os títulos das operações urbanísticas são documentos que titulam os

atos permissivos subjacentes, a saber: a licença de operação urbanística, a
autorização de utilização e o comprovativo (eletrónico) de comunicação
prévia.
Para além de titularem os atos que lhes estão subjacentes, os títulos de
operações urbanísticas têm a função de lhes conferir eficácia.
Nos termos do art.º 75.º do RJUE, “compete ao presidente da câmara
municipal emitir o alvará para a realização das operações urbanísticas,
podendo delegar esta competência nos vereadores, com faculdade de
subdelegação, ou nos dirigentes dos serviços municipais”.
140
O Decreto-Lei n.º 120/2013, de 21 de agosto, “aprova o regime excecional de
extensão de prazos previstos para a execução de obras, a caducidade de licença ou
admissão de comunicação prévia e a apresentação de requerimento do respetivo alvará
de licenciamento ou de autorização de utilização, previstos nos artigos 58.º, 59.º, 71.º e
76.º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro”.
Página 153 de 404
Em geral, nos termos do art.º 62.º da LAL, “salvo se a lei prescrever
forma especial, o título dos direitos conferidos aos particulares por
deliberação dos órgãos das autarquias locais ou decisão dos seus titulares é
um alvará expedido pelo respetivo presidente.” Por sua vez, nos termos do
art.º 38, n.º 3, al. h), da LAL, o presidente da câmara pode delegar a
competência para “emitir alvarás exigidos por lei na sequência da decisão
ou deliberação que confiram esse direito”.
No caso da licença e da autorização de utilização, o título tem a
designação técnica de alvará. Nos termos do art.º 74.º, n.º 1, do RJUE, “as
operações urbanísticas objeto de licenciamento são tituladas por alvará,
cuja emissão é condição de eficácia da licença”. Nos termos do n.º 3, do
mesmo art.º 74.º do RJUE, a autorização de utilização dos edifícios é
titulada por alvará. E, nos termos do art.º 125.º do RJUE, as operações
urbanísticas sujeitas a licenciamento são tituladas por alvará, o qual é
condição de eficácia da licença141.
As operações urbanísticas sujeitas a comunicação prévia são
tituladas pelo comprovativo eletrónico da sua apresentação (que é
emitido pela plataforma eletrónica), acompanhado do comprovativo do
pagamento das respetivas taxas.
As operações de loteamento são tituladas, ainda, por documento
comprovativo da prestação de caução e da celebração do instrumento
notarial ou por declaração da câmara municipal relativa à sua
inexigibilidade.
141
Nos termos do art.º 53.º, n.º 6, do RJUE, a prorrogação do prazo de realização de
operação urbanística não dá lugar à emissão de novo alvará nem à apresentação de nova
comunicação prévia, mas apenas a um averbamento no alvará ou comunicação
existentes. Por outro lado, nos termos do art.º 55.º, n.º 4, do RJUE, tendo sido celebrado
um contrato de urbanização, ele será averbado no alvará ou comunicação. Por outro
lado, os prazos de execução da obra começam a contar da data de emissão do respetivo
alvará, da data do pagamento de taxa devida e da prestação de caução (art.º 58.º, n.º 3,
do RJUE).
Página 154 de 404
A autorização de utilização dos edifícios é titulada por alvará (art.º
74.º). O alvará obedece a um modelo-tipo aprovado por portaria do
membro do Governo responsável pelo ordenamento do território. O alvará
de licença de operação de loteamento ou de obras de urbanização deve
especificar diversos elementos, como por exemplo a identificação do
titular do alvará, a identificação do prédio objeto da operação de
loteamento ou das obras de urbanização, a identificação dos atos dos
órgãos municipais relativos ao licenciamento da operação de loteamento e
das obras de urbanização e o enquadramento da operação urbanística em
plano municipal ou intermunicipal de ordenamento do território (art.º 77.º
RJUE). O alvará está sujeito a publicidade por parte do seu titular e da
câmara municipal. O titular do alvará “deve promover, no prazo de 10 dias
após a emissão do alvará, a afixação no prédio objeto de qualquer
operação urbanística de um aviso, visível do exterior, que deve permanecer
até à conclusão das obras”. Este “aviso” deve conter os dados fundamentais
do alvará. A câmara municipal publicita o aviso através de publicação em
boletim municipal, na página da Internet do município ou em edital (a
afixar nos paços do concelho e nas sedes das juntas de freguesia
abrangidas). A publicação do aviso de alvará de loteamento pode ser feita
num jornal de âmbito local (quando o número de lotes seja inferior a 20),
ou num jornal de âmbito nacional, nos restantes casos (art.º 78.º RJUE).
O alvará (ou o título da comunicação prévia) pode ser cassado (não
confundir com caçado), isto é, pode ser apreendido ao seu titular, por ato
de apreensão142 notificado ao respetivo titular. É o que deve acontecer se a
licença caducar, for revogada, anulada ou declarada nula. O título de
comunicação prévia é cassado ao seu titular por averbamento da
142
Esta apreensão administrativa é um ato tipicamente policial, praticado no exercício
de poderes de polícia administrativa.
Página 155 de 404
cassação na plataforma eletrónica (art.º 79.º RJUE). O alvará cassado é
apreendido pela câmara municipal.
A emissão, após requerimento do interessado, de alvará de
licenciamento de operações urbanísticas ou de autorização de utilização é
da competência do presidente da câmara municipal143. A emissão de alvará
é vinculativa e não discricionária, só podendo ser recusada nos casos e com
os fundamentos previstos na lei. Nos termos da lei, “o requerimento de
emissão de alvará só pode ser indeferido com fundamento na caducidade,
suspensão, revogação, anulação ou declaração de nulidade da licença, na
caducidade ou cassação do título da comunicação prévia (…), ou na falta
de pagamento das taxas referidas no número anterior” (art.º 76.º, n.º 5,
RJUE). Assim, a emissão de alvará é um ato essencialmente vinculado da
Administração.
O alvará deve conter diversas especificações previstas no art.º 77.º do
RJUE, das quais se destacam as seguintes: “a) Identificação do titular do
alvará; b) Identificação do prédio objeto da operação de loteamento ou das
obras de urbanização; c) Identificação dos atos dos órgãos municipais
relativos ao licenciamento da operação de loteamento e das obras de
urbanização”.
Com a entrada em vigor do Regime Jurídico da Urbanização e
Edificação (RJUE - Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, última
atualização: Lei n.º 118/2019, de 17/09), procedeu-se à substituição da
intimação judicial para a emissão do alvará pela intimação judicial para
a prática de ato legalmente devido, enquanto instrumento privilegiado de
proteção jurisdicional. Assim, deixou de ser necessário ficcionar a
existência de um ato tácito de deferimento do projeto como forma de
143
Nos termos do art.º 23.º, n.º 7, do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação
(RJUE - Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, última atualização: Lei n.º
118/2019, de 17/09) “o deferimento do pedido de licença parcial dá lugar à emissão de
alvará”.
Página 156 de 404
permitir o recurso do requerente aos tribunais para a obtenção de uma
intimação judicial para a emissão do alvará. Quantos às operações sujeitas
a mera autorização, o deferimento tácito dispensa o particular de recorrer
aos tribunais, podendo iniciar a execução da sua operação urbanística sem a
prévia emissão do respetivo alvará, logo que tenha pago as taxas
urbanísticas devidas. A certidão da sentença transitada em julgado de
intimação à emissão do alvará de licença ou autorização de utilização
substitui o alvará não emitido (art.º 113.º, n.º 7, do RJUE).
Salvo nos casos previstos na lei, é punível como contraordenação
a realização de quaisquer operações urbanísticas sujeitas a prévio
licenciamento sem o respetivo alvará de licenciamento (art.º 98.º do RJUE).
61. Execução das obras e sua fiscalização
Em regra, as obras e os trabalhos sujeitas a licença só podem iniciar-

se após a emissão do respetivo alvará, que é condição de eficácia do título
de licenciamento ou de autorização (art.º 80.º RJUE).
O início dos trabalhos é previamente comunicado à câmara
municipal, até cinco dias antes do início, pelo seu promotor, o qual deve
comunicar a identidade da pessoa, singular ou coletiva, encarregada da
execução dos mesmos (art.º 80.º-A RJUE).
Certos trabalhos mais importantes estão sujeitos a imposições
específicas, como é o caso da demolição, escavação e contenção
periférica, das ligações às redes públicas (água, eletricidade, gás,
saneamento, telecomunicações) e, não por último, das eventuais alterações
ao projeto durante a execução da obra (art.º 83.º RJUE).
62. Execução direta: ação substitutiva pela câmara municipal
Página 157 de 404

A câmara municipal deve (poder-dever) agir em ação substitutiva,
substituindo-se ao principal obrigado faltoso (titular do alvará ou titular da
comunicação prévia), mas às custas deste, na realização de obras
importantes e urgentes, por razões de interesse público previstas na lei.
Pode tratar-se de obras como as seguintes: “salvaguarda do património
cultural, da qualidade do meio urbano e do meio ambiente, da segurança
das edificações e do público em geral ou, no caso de obras de urbanização,
também para proteção de interesses de terceiros adquirentes de lotes”. A
“falta” ou “omissão” do principal obrigado pode resultar do não início
das obras no prazo estabelecido, de interrupção das obras por mais de um
ano, da não conclusão das obras no prazo fixado ou, ainda, da não
realização das correções ou alterações intimadas. Como meio de coação, a
câmara municipal pode acionar as cauções prestadas. Uma vez
reembolsadas as despesas efetuadas, a câmara municipal procede ao
levantamento do embargo que tenha sido decretado ou, sendo esse o caso,
emite o alvará (art.º 84.º RJUE).
63. Execução por terceiro
As obras de urbanização também podem ser executadas por terceiro,

nomeadamente o adquirente de lotes, de edifícios construídos nos lotes ou
de frações autónomas. Para o efeito, estes interessados devem requerer
autorização judicial para promover diretamente a execução das obras de
urbanização (art.º 85.º RJUE).
64. Conclusão e receção dos trabalhos
Concluída a obra, o dono da obra “é obrigado a proceder ao

levantamento do estaleiro, à limpeza da área e à reparação de quaisquer
Página 158 de 404

estragos ou deteriorações que tenha causado em infraestruturas públicas
(por exemplo nas zonas destinadas à passagem de peões, devido à
circulação de camiões ou à colocação de gruas). A satisfação desta
exigência legal (art.º 86.º RJUE) é condição prévia da emissão do alvará
de autorização de utilização ou da receção provisória das obras de
urbanização, salvo quando tenha sido prestada caução para garantia da
execução das operações.
Após a conclusão das obras de urbanização, o interessado requere a
receção, provisória ou definitiva, pela câmara municipal das obras, para o
que a câmara municipal procede à respetiva vistoria prévia. O auto de
vistoria deve assinalar eventuais deficiências das obras de urbanização
(art.º 87.º RJUE).
Os donos das edificações ou aqueles que por elas são responsáveis,

devem conservá-las, efetuando obras, em regra, a cada período de 8 anos e
sempre que necessário nas perspetivas da segurança, da salubridade e do
arranjo estético, independentemente do prazo de 8 anos (art.º 89.º RJUE).
65a. Imposição de obras e demolições
Independentemente do dever de conservação anteriormente referido, a

câmara municipal “pode” (isto é, deve, por se tratar, também aqui, de um
falso “pode”) a todo o tempo, oficiosamente ou a requerimento de qualquer
interessado, “determinar a execução das obras necessárias à correção de
más condições de segurança, de salubridade, ou das obras de conservação
necessárias à melhoria do arranjo estético”. Por outro lado, “a câmara
municipal pode, oficiosamente ou a requerimento de qualquer interessado,
Página 159 de 404

ordenar a demolição total ou parcial das construções que ameacem ruína
ou ofereçam perigo para a saúde pública e para a segurança das
pessoas” (art.º 89.º, n.º 3, do RJUE)144. Está em causa a competência de
polícia da urbanização da câmara municipal (que também recai sobre as
CCDRs, em representação do Governo), “polícia” que se traduz num
poder-dever de vigilância, fiscalização e controlo, razão por que, em
caso de dano (para o interesse público ou para as pessoas) há
responsabilidade dos titulares de poder de polícia. No exercício destes
poderes, a notificação é acompanhada da indicação dos elementos
instrutórios necessários para a execução das obras, devendo indicar as
medidas urgentes necessárias e o prazo de execução. Para o exercício
dos seus poderes de polícia urbanística, a câmara deve proceder às
vistorias que considere necessárias, especialmente nos casos de maior
urgência (art.º 90.º do RJUE). Na sequência das vistorias, a câmara
determina as obras necessárias, o grau da sua urgência e quem as
realiza (ela própria, o proprietário ou terceiro).
O dever de conservação que recai sobre o proprietário proíbe atos ou
operações materiais dolosos que provoquem ou agravem situações de
insegurança, insalubridade, deterioração do edifício ou do seu arranjo
estético. A lei enumera situações das quais presume que há violação dos
deveres de conservação do proprietário (art.º 89.º, n.º 2, RJUE).
Para a realização de obras urgentes, a câmara municipal pode
ordenar o despejo administrativo necessário à execução dessas obras. O
despejo administrativo deve ser executado no prazo de 45 dias, mas se
houver risco iminente de desmoronamento ou grave perigo para a
144
Nos termos do art.º 128.º do Regulamento Geral das Edificações Urbanas (RGEU),
“as edificações serão delineadas e construídas de forma a ficar sempre assegurada a sua
solidez, e serão permanentemente mantidas em estado de não poderem constituir perigo
para a segurança pública e dos seus ocupantes ou para a dos prédios vizinhos”.
Página 160 de 404
saúde pública, o despejo deve (o legislador usa impropriamente o termo
“pode”) ser executado imediatamente (art.º 92.º RJUE)145.
66. Fiscalização
As operações urbanísticas estão sujeitas a fiscalização

administrativa, neste caso sucessiva, mesmo quando estejam isentas de
licença ou de outro controlo prévio. A fiscalização administrativa exerce-se
no âmbito dos poderes policiais de vigilância, fiscalização e controlo da
câmara (e das CCDRs). O fim em vista é o de assegurar a “boa ordem” na
urbanização e edificação, isto é, a conformidade das operações com as
exigências da lei e do direito (lei, regulamentos e princípios jurídicos
aplicáveis), prevenir os perigos (aqui reside o caráter policial desta
atividade) que da sua realização ou situação possam resultar para a saúde, a
integridade e a segurança das pessoas e para o interesse público (estética
urbana, património arquitetónico, histórico, etc.)146.
A autoridade policial competente é, antes de mais, o presidente da
câmara municipal, que pode delegar em qualquer vereador. No exercício da
sua competência de fiscalização, o presidente da câmara municipal é
auxiliado por funcionários municipais (fiscais ou agentes de polícia
municipal), que preparam e executam as decisões do presidente. Nos
termos do art.º 35.º da LAL, compete ao presidente da câmara,
nomeadamente: “j) Conceder autorizações de utilização de edifícios;
k) Embargar e ordenar a demolição de quaisquer obras, construções ou
edificações, efetuadas por particulares ou pessoas coletivas, nos seguintes
casos: I) Sem licença ou na falta de qualquer outro procedimento de
controlo prévio legalmente previsto ou com inobservância das condições
145
Idem, ibidem.
146
Cf. art.º 93.º RJUE.
Página 161 de 404
neles constantes; II) Com violação dos regulamentos, das posturas
municipais, de medidas preventivas, de normas provisórias, de áreas de
construção prioritária, de áreas de desenvolvimento urbano prioritário ou
de planos municipais de ordenamento do território plenamente eficazes”.
Por força de uma autorização expressa da lei (art.º 94.º, n.º 5, do
RJUE), a câmara municipal147 pode privatizar parte da atividade de
fiscalização, contratando empresas privadas habilitadas a efetuar a
fiscalização de obras e a realização das inspeções. Estas empresas devem
provar a sua idoneidade, nomeadamente demonstrando que possuem nos
seus quadros engenheiros, arquitetos e juristas competentes e idóneos para
as funções em causa. O próprio legislador fala em fiscais municipais ou
“trabalhadores das empresas privadas” (art.º 95.º, n.º 1, RJUE),
conferindo-lhes o poder de “realizar inspeções aos locais onde se
desenvolvam atividades sujeitas a fiscalização …, sem dependência de
prévia notificação”. Estes fiscais, públicos ou privados, “podem fazer-se
acompanhar de elementos das forças de segurança e do serviço municipal
de proteção civil, sempre que haja fundadas dúvidas ou possa estar em
causa a segurança de pessoas, bens e animais”. Neste caso, as forças de
segurança e os membros do serviço de proteção civil intervêm como
órgãos auxiliares, portanto, no exercício de uma função auxiliar (a uma
função própria de outra entidade, a câmara).
Certas operações de inspeção de operações urbanísticas (como a
entrada no domicílio para averiguar eventuais obras ou situações de
perigo) exigem o consentimento do legítimo titular do domicílio e, na falta
deste consentimento, a prévia autorização judicial por mandado judicial.
147
Nos termos do art.º 33.º da LAL, compete à câmara municipal, nomeadamente, “w)
ordenar, precedendo vistoria, a demolição total ou parcial ou a beneficiação de
construções que ameacem ruína ou constituam perigo para a saúde ou segurança das
pessoas; (…) y) Exercer o controlo prévio, designadamente nos domínios da
construção, reconstrução, conservação ou demolição de edifícios, assim como
relativamente aos estabelecimentos insalubres, incómodos, perigosos ou tóxicos”.
Página 162 de 404
A entrada no domicílio de qualquer pessoa sem o seu consentimento
depende, assim, de prévia autorização judicial148. A entrada no domicílio
não se confunde com a busca domiciliária149. A entrada não permite atos
de busca, mas meros atos de vistoria ou constatação de um estado ou
situação. O requerimento de entrada no domicílio deve ser dirigido ao
tribunal administrativo e é apresentado pelo presidente da câmara
municipal, após o proprietário não ter facultado o acesso ao local, não
obstante ter sido para o efeito regularmente notificado. O caráter
fortemente restritivo do direito fundamental à privacidade do domicílio
obriga a um cuidadoso respeito pelo princípio da proporcionalidade, que
aliás foi correta e suficientemente acolhido pelo legislador nos seguintes
termos: “a entrada e a permanência no domicílio devem respeitar o
princípio da proporcionalidade, ocorrer pelo tempo estritamente
necessário à atividade de inspeção, incidir sobre o local onde se realizam
ou realizaram operações urbanísticas e a prova a recolher deve limitar-se à
atividade sujeita a inspeção” (art.º 96.º, n.º 7, do RJUE)150.
148
A proteção especial da lei ao domicílio começa logo na Constituição, cujo art.º 65.º,
n.º 1, garante a todos o direito, “para si e para a sua família, a uma habitação de
dimensão adequada, em condições de higiene e conforto e que preserve a intimidade
pessoal e a privacidade familiar”.
149
Sobre a distinção entre entrada e busca domiciliária, cf. SOUSA, António
Francisco de, Manual de Direito Policial, Porto 2016, páginas 643 a 664. A versão
originária deste texto, de 2003 (como tese de doutoramento), terá sido a primeira vez
que a distinção entre os institutos jurídicos (ou medidas policiais) da entrada e da
busca domiciliárias foi feita no sistema jurídico português. Até então, a entrada era
apenas considerada como exigência prévia e associada à busca domiciliária. Lembre-se,
ainda, que no mesmo texto, em versão divulgada em 1998, se criticou o facto de o art.º
34.º, n.º 2, da CRP (na versão que vigorou até 2001, 5.ª revisão da CRP) determinar: “a
entrada no domicílio dos cidadãos contra a sua vontade só pode ser ordenada pela
autoridade judicial competente, nos casos e segundo as formas previstas na lei.
Ninguém pode entrar durante a noite no domicílio de qualquer pessoa sem o seu
consentimento”. A nossa crítica foi acompanhada de exemplos concretos de grave
perigo ou risco atual e urgente de vida de pessoas no domicílio (p. ex. pessoa
esfaqueada, sequestro, etc.) acompanhados da recusa de consentimento por parte do
titular do domicílio.
150
Teve, assim, razão o Tribunal Constitucional quando, no seu ac. de 195/2016, de 23
de maio, julgou inconstitucional a norma do artigo 95.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º
Página 163 de 404
67. Livro de obra
No livro de obra, o respetivo diretor de obra regista “todos os factos

relevantes relativos à execução de obras licenciadas ou objeto de
comunicação prévia”. O livro de obra deve ser mantido no local da obra,
para permitir a consulta pelos funcionários responsáveis pela fiscalização.
Entre os factos sujeitos a registo estão os seguintes: “data de início e
conclusão da obra, factos que impliquem a paragem ou suspensão da obra,
alterações feitas ao projeto licenciado ou previamente comunicado” (art.º
97.º do RJUE).
68. Contraordenações
O direito do urbanismo é, essencialmente, um direito de ordenação,

na medida em que visa estabelecer a “boa ordem no território”, através de
regras de gestão territorial, na urbe e fora dela, por meio de diversos
instrumentos de gestão territorial urbanística. Sendo normas de ordenação
e, assim, direito ordenacional, a sua violação configura
contraordenação, com as consequentes sanções, geralmente sob a forma
de coima, mas também outras sanções acessórias e mesmo sanções
criminais.
O legislador enumera diversos tipos de contraordenações, para as
quais prevê as respetivas sanções. O art.º 98.º do RJUE determina que são
puníveis como contraordenação, nomeadamente:
555/99, de 16 de outubro [Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE)], que

permitia a realização de inspeções ao domicílio de qualquer pessoa, sem o seu
consentimento, nos termos e para os efeitos do referido diploma, ainda que sem a
dispensa de prévio mandado judicial.
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“a) A realização de quaisquer operações urbanísticas sujeitas a prévio
licenciamento sem o respetivo alvará de licenciamento, (…);
b) A realização de quaisquer operações urbanísticas em
desconformidade com o respetivo projeto ou com as condições do
licenciamento ou da comunicação prévia;
c) A execução de trabalhos em violação do disposto no n.º 2 do artigo
80.º-A;
d) A ocupação de edifícios ou suas frações autónomas sem
autorização de utilização ou em desacordo com o uso fixado no respetivo
alvará ou comunicação prévia, salvo se estes não tiverem sido emitidos no
prazo legal por razões exclusivamente imputáveis à câmara municipal”.
A lista de condutas puníveis como contraordenação é extensa e as
coimas vão de algumas centenas de euros até cem mil euros.
São puníveis não só as ações dolosas e consumadas, mas também
ações negligentes e simples tentativas (art.º 98.º, n.º 9, do RJUE).
CAPÍTULO VIII
REABILITAÇÃO URBANA
O regime jurídico da reabilitação urbana (RJRU) foi aprovado pelo

Decreto-Lei n.º 307/2009, o qual foi, entretanto, diversas vezes alterado, a
última das quais pelo DL n.º 66/2019, de 21 de maio.
À semelhança do art.º 2.º do RJUE, o art.º 2.º do RJRU procedeu a
algumas definições fundamentais, clarificando e objetivando desta forma a
interpretação e aplicação do respetivo regime jurídico. Foram definidas as
seguintes noções fundamentais:
Página 165 de 404

“a) ‘Acessibilidade’: o conjunto das condições de acesso e
circulação em edifícios, bem como em espaços públicos, permitindo a
movimentação livre, autónoma e independente a qualquer pessoa, em
especial às pessoas com mobilidade condicionada;
b) ‘Área de reabilitação urbana’: a área territorialmente delimitada
que, em virtude da insuficiência, degradação ou obsolescência dos
edifícios, das infraestruturas, dos equipamentos de utilização
coletiva151 e dos espaços urbanos e verdes de utilização coletiva,
designadamente no que se refere às suas condições de uso, solidez,
segurança, estética ou salubridade, justifique uma intervenção
integrada, através de uma operação de reabilitação urbana152 aprovada em
instrumento próprio ou em plano de pormenor de reabilitação urbana;
c) ‘Edifício’: a construção permanente, dotada de acesso
independente, coberta, limitada por paredes exteriores ou paredes meeiras
que vão das fundações à cobertura, destinada a utilização humana ou a
outros fins;
d) ‘Imóvel devoluto’: o edifício ou a fração que assim for
considerado nos termos dos artigos 2.º e 3.º do Decreto-Lei n.º 159/2006,
de 8 de agosto;
e) ‘Entidade gestora’: a entidade responsável pela gestão e
coordenação da operação de reabilitação urbana relativa a uma área de
reabilitação urbana;
151
segurança pública e da proteção civil.” Cf. art.º 21.º do RJIGT, art.º 43.º do RJUE.
152
Nos termos do Dec. Reg. 5/2019, Anexo I, a operação de reabilitação urbana consiste
no conjunto articulado de intervenções visando, de forma integrada, a reabilitação
urbana de uma determinada área”.
Página 166 de 404
f) ‘Fração’: a parte autónoma de um edifício que reúna os requisitos
estabelecidos no artigo 1415.º do Código Civil, esteja ou não o mesmo
constituído em regime de propriedade horizontal;
g) ‘Habitação’: a unidade na qual se processa a vida de um agregado
residente no edifício, a qual compreende o fogo e as suas dependências;
h) ‘Operação de reabilitação urbana’: o conjunto articulado de
intervenções visando, de forma integrada, a reabilitação urbana de uma
determinada área;
i) ‘Reabilitação de edifícios’: a forma de intervenção destinada a
conferir adequadas características de desempenho e de segurança funcional,
estrutural e construtiva a um ou a vários edifícios, às construções
funcionalmente adjacentes incorporadas no seu logradouro, bem como às
frações eventualmente integradas nesse edifício, ou a conceder-lhes novas
aptidões funcionais, determinadas em função das opções de reabilitação
urbana prosseguidas, com vista a permitir novos usos ou o mesmo uso com
padrões de desempenho mais elevados, podendo compreender uma ou mais
operações urbanísticas;
j) ‘Reabilitação urbana’: a forma de intervenção integrada sobre o
tecido urbano existente, em que o património urbanístico e imobiliário é
mantido, no todo ou em parte substancial, e modernizado através da
realização de obras de remodelação ou beneficiação dos sistemas de
infraestruturas urbanas, dos equipamentos e dos espaços urbanos ou verdes
de utilização coletiva e de obras de construção, reconstrução, ampliação,
alteração, conservação ou demolição dos edifícios;
k) ‘Unidade de intervenção’: a área geograficamente delimitada a
sujeitar a uma intervenção específica de reabilitação urbana, no âmbito de
uma operação de reabilitação urbana sistemática aprovada através de
instrumento próprio, com identificação de todos os prédios abrangidos,
Página 167 de 404

podendo corresponder à totalidade ou a parte da área abrangida por aquela
operação ou, em casos de particular interesse público, a um edifício”.
Por outro lado, a lei da reabilitação urbana é clara quanto aos seus
objetivos, que claramente fixa logo no seu art.º 3.º:
“a) Assegurar a reabilitação dos edifícios que se encontram
degradados ou funcionalmente inadequados;
b) Reabilitar tecidos urbanos degradados ou em degradação;
c) Melhorar as condições de habitabilidade e de funcionalidade do
parque imobiliário urbano e dos espaços não edificados;
d) Garantir a proteção e promover a valorização do património
cultural;
e) Afirmar os valores patrimoniais, materiais e simbólicos como
fatores de identidade, diferenciação e competitividade urbana;
f) Modernizar as infraestruturas urbanas;
g) Promover a sustentabilidade ambiental, cultural, social e
económica dos espaços urbanos;
h) Fomentar a revitalização urbana, orientada por objetivos
estratégicos de desenvolvimento urbano, em que as ações de natureza
material são concebidas de forma integrada e ativamente combinadas na
sua execução com intervenções de natureza social e económica;
i) Assegurar a integração funcional e a diversidade económica e
sociocultural nos tecidos urbanos existentes;
j) Requalificar os espaços verdes, os espaços urbanos e os
equipamentos de utilização coletiva;
k) Qualificar e integrar as áreas urbanas especialmente vulneráveis,
promovendo a inclusão social e a coesão territorial;
l) Assegurar a igualdade de oportunidades dos cidadãos no acesso às
infraestruturas, equipamentos, serviços e funções urbanas;
m) Desenvolver novas soluções de acesso a uma habitação condigna;
Página 168 de 404

n) Recuperar espaços urbanos funcionalmente obsoletos,
promovendo o seu potencial para atrair funções urbanas inovadoras e
competitivas;
o) Promover a melhoria geral da mobilidade, nomeadamente através
de uma melhor gestão da via pública e dos demais espaços de circulação;
p) Promover a criação e a melhoria das acessibilidades para cidadãos
com mobilidade condicionada;
q) Fomentar a adoção de critérios de eficiência energética em
edifícios públicos e privados.”
70. Princípios gerais da reabilitação urbana
Nos termos do art.º 4.º do RJRU, reabilitação urbana orienta-se pelos

seguintes princípios:
“a) Princípio da responsabilização dos proprietários e titulares de
outros direitos, ónus e encargos sobre os edifícios, conferindo-se à sua
iniciativa um papel preponderante na reabilitação do edificado e sendo-
lhes, nessa medida, imputados os custos inerentes a esta atividade;
b) Princípio da subsidiariedade da ação pública, garantindo que as
ações de reabilitação urbana relativas a espaços privados são diretamente
promovidas por entidades públicas apenas na medida em que os
particulares, quer isoladamente quer em cooperação com aquelas, não as
assegurem ou não possam assegurá-las;
c) Princípio da solidariedade intergeracional, assegurando a
transmissão às gerações futuras de espaços urbanos corretamente
ordenados e conservados;
d) Princípio da sustentabilidade, garantindo que a intervenção
assente num modelo financeiramente sustentado e equilibrado e
contribuindo para valorizar as áreas urbanas e os edifícios intervencionados
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através de soluções inovadoras e sustentáveis do ponto de vista sócio-
cultural e ambiental;
e) Princípio da integração, preferindo a intervenção em áreas cuja
delimitação permita uma resposta adequada e articulada às componentes
morfológica, económica, social, cultural e ambiental do
desenvolvimento urbano;
f) Princípio da coordenação, promovendo a convergência, a
articulação, a compatibilização e a complementaridade entre as várias
ações de iniciativa pública, entre si, e entre estas e as ações de iniciativa
privada;
g) Princípio da contratualização, incentivando modelos de execução
e promoção de operações de reabilitação urbana e de operações
urbanísticas tendentes à reabilitação urbana baseados na concertação entre
a iniciativa pública e a iniciativa privada;
h) Princípio da proteção do existente, permitindo a realização de
intervenções no edificado que, embora não cumpram o disposto em todas
as disposições legais e regulamentares aplicáveis à data da intervenção, não
agravam a desconformidade dos edifícios relativamente a estas disposições
ou têm como resultado a melhoria das condições de segurança e
salubridade da edificação ou delas resulta uma melhoria das condições de
desempenho e segurança funcional, estrutural e construtiva da edificação e
o sacrifício decorrente do cumprimento daquelas disposições seja
desproporcionado em face da desconformidade criada ou agravada pela
realização da intervenção;
i) Princípio da justa ponderação153, promovendo uma adequada
ponderação de todos os interesses relevantes em face das operações de
153
Este princípio tem origem no direito germânico, onde foi desenvolvido pelo BVerwG
no conhecido Acórdão B-42 (ac. de 30.4.1969), tendo posteriormente passado para a lei
positiva, concretamente para o § 1.º, n.º 7, do BBauG. Sobre o desenvolvimento deste
princípio no referido Ac. B-42, cf. SOUSA, António Francisco de, A estrutura das
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reabilitação urbana, designadamente os interesses dos proprietários ou de
outros titulares de direitos sobre edifícios objeto de operações de
reabilitação;
j) Princípio da equidade, assegurando a justa repartição dos encargos
e benefícios decorrentes da execução das operações de reabilitação urbana”
(art.º 4.º RJRU)154. Tenha-se presente que o Código Europeu de Boa
Conduta Administrativa (CEBCA), no seu art.º 11.º, sob a epígrafe
“equidade”, determina que “o funcionário deve atuar de forma imparcial,
equitativa e razoável”. Assim, a equidade continua a ser uma exigência
básica da boa administração, ainda que o CPA não lhe faça referência
expressa. Segundo a jurisprudência do TJUE, por exemplo, os danos
morais são fixados com base na equidade155. A Administração pública
portuguesa também pode, por razões de equidade, revogar o ato, se admitir
normas de planificação administrativa: Directivas de planificação, interesses em

conflito, “discricionariedade de planificação”, Editora Danúblio, Lisboa 1987, espec.
cap. IV sob o título “O comando jurídico-constitucional da justa ponderação dos
interesses (Abwägungsgebot), p. 31 e segs.
154
Sobre a equidade no direito administrativo, cf. Sousa, António Francisco de, Manual
de direito administrativo, Porto, 2019, pág. 405, nota 465, e pág. 406. O princípio da
equidade exige a realização da justiça material. O art.º 3.º, n.º 1, al. f), da LBG
PPSOTU, impõe o respeito pela equidade nas políticas públicas e as atuações
administrativas em matéria de solos, de ordenamento do território e de urbanismo
“assegurando a justa repartição dos benefícios e dos encargos decorrentes da aplicação
dos programas e planos territoriais e dos instrumentos de política de solos”. A equidade
caminha de mãos dadas com o princípio da justiça, exigindo ela própria a realização da
justiça material no caso concreto. Recorde-se que já a Carta Constitucional, de 1826,
previu, no § 17.° do artigo 145.°, a organização de um código civil e criminal fundado
nas “sólidas bases da justiça e da equidade”. Na Constituição atual, a equidade é
referida no art.º 282.º, n.º 4. O Código de Processo nos Tribunais Administrativos e
Fiscais manda atender à equidade quando determina que “o tribunal pode, no entanto,
determinar que os efeitos da decisão se produzam apenas a partir da data do trânsito em
julgado da sentença quando razões de segurança jurídica, de equidade ou de interesse
público de excecional relevo, devidamente fundamentadas, o justifiquem”. O mesmo
diploma exige ainda a observância da equidade nos seus art.ºs 139.º, n.º 2 e 185.º, n.º 2.
Tenha-se presente que os tribunais arbitrais voluntários julgam segundo o direito e,
excecionalmente, podem também julgar segundo juízos de equidade (cf. Lei n.º 31/86,
de 29 de agosto, e Dec.-Lei n.º 59/99, de 2 de março - art.º 258.º).
155
Cf. p. ex., TJUE, 1985, caso Adams. Na doutrina portuguesa, cf. Cordeiro, A.
Menezes, “A decisão segundo a equidade”, in: O Direito, Ano 122, n.º 2, 1990, pág.
261 e ss.
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a ilegalidade de ato anterior, não obstante ele se ter tornado inimpugnável
pela não interposição atempada do recurso.
O dever de promover a reabilitação urbana e o dever de reabilitar os
edifícios e frações recai sobre o Estado, as Regiões Autónomas e as
autarquias locais.
O dever de promover a reabilitação urbana também recai sobre os
proprietários e outros titulares de direitos que tenham ónus e encargos
sobre os edifícios e frações, os quais devem assegurar a reabilitação,
nomeadamente através da realização das obras necessárias à
manutenção ou reposição da sua segurança, salubridade e arranjo
estético.
Os proprietários e outros titulares de direitos que tenham ónus e
encargos sobre edifícios e frações estão proibidos de, dolosa ou
negligentemente, provocar ou agravar uma situação de falta de
segurança ou de salubridade, provocar a sua deterioração ou
prejudicar o seu arranjo estético.
A nível municipal, a reabilitação urbana é promovida pelos
municípios. Para o efeito, os municípios devem aprovar “a delimitação de
áreas de reabilitação urbana” e “a operação de reabilitação urbana a
desenvolver”, por instrumento próprio ou por um plano de pormenor de
reabilitação urbana. A cada área de reabilitação urbana corresponde uma
operação de reabilitação urbana (art.º 7.º, n.º 4).
A operação de reabilitação urbana pode ser simples ou sistemática
(art.º 8.º). A operação sistemática visa a requalificação e revitalização do
tecido urbano e surge associada a um programa de investimento público.
As operações de reabilitação urbana são coordenadas e geridas por
uma entidade gestora, que pode ser o município ou uma empresa do setor
empresarial local.
Página 172 de 404

Os modelos de execução das operações de reabilitação urbana podem
ser da iniciativa dos particulares ou da iniciativa das entidades gestoras.
No segundo caso, pode ser seguida a execução direta pela entidade
gestora, a execução por administração conjunta, ou a execução por
parcerias com entidades privadas (neste caso, por concessão da
reabilitação ou por contrato de reabilitação urbana).
71. Áreas de reabilitação urbana
As áreas de reabilitação urbana são “espaços urbanos que, em virtude

da insuficiência, degradação ou obsolescência dos edifícios, das
infraestruturas urbanas, dos equipamentos ou dos espaços urbanos e verdes
de utilização coletiva, justifiquem uma intervenção integrada.” As áreas
de reabilitação urbana podem abranger, por exemplo, “áreas e centros
históricos, património cultural imóvel classificado ou em vias de
classificação e respetivas zonas de proteção, áreas urbanas degradadas ou
zonas urbanas” (art.º 12.º, n.º 2, do RJRU).
As áreas de reabilitação urbana são delimitadas pela assembleia
municipal, sob proposta fundamentada da câmara municipal (art.º 13.º do
RJRU).
As operações de reabilitação urbana são aprovadas por instrumento
próprio ou por plano de pormenor de reabilitação urbana. Eles devem
conter a definição do tipo de operação de reabilitação urbana e a
estratégia de reabilitação urbana ou o programa estratégico de
reabilitação urbana (neste caso, reabilitação sistemática).
A entidade gestora acompanha e avalia a operação de reabilitação
urbana. Ela elabora anualmente um relatório de monitorização da operação
de reabilitação em curso, o qual deve ser submetido à assembleia
municipal.
Página 173 de 404

O plano de pormenor de reabilitação urbana orienta-se
especialmente pelo RJIGT (art.º 21.º e segs. do RJIGT), salvo normas
especiais do próprio regime jurídico de reabilitação urbana. A lei fixa o
conteúdo material e documental dos planos de pormenor de reabilitação
urbana e o procedimento da sua aprovação (art.º 24.º e segs.).
Se o município for a entidade gestora da operação de reabilitação
urbana, ele pode exercer, no âmbito da execução da operação de
reabilitação urbana, poderes de licenciamento e admissão de comunicação
prévia de operações urbanísticas e autorização de utilização, pode também
efetuar inspeções e vistorias, adotar medidas de tutela da legalidade
urbanística, cobrar taxas e receber cedências ou compensações. Se a
entidade gestora da operação de reabilitação urbana não for o município, é
necessário delegação destes poderes.
72. Instrumentos de execução de política urbanística
A lei confere à entidade gestora de operação de reabilitação urbana a

possibilidade de usar diversos instrumentos de execução, de acordo com
as necessidades do caso concreto. Esses instrumentos são:
“- imposição da obrigação de reabilitar e de obras coercivas;
- empreitada única;
- demolição de edifícios;
- direito de preferência,
- arrendamento forçado,
- servidões,
- expropriação,
- venda forçada; e
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- reestruturação da propriedade”156 (→ 72.9).
Vejamos cada um destes instrumentos de execução per se:
72.1. Imposição da obrigação de reabilitar e obras coercivas;
Nos termos do art.º 55.º, n.º 1, do RJRU, “caso seja atribuído a um

edifício ou fração um nível de conservação 1, 2 ou 3, a entidade gestora
pode impor ao respetivo proprietário a obrigação de o reabilitar,
determinando a realização e o prazo para a conclusão das obras ou
trabalhos necessários à restituição das suas características de desempenho e
segurança funcional, estrutural e construtiva, de acordo com critérios de
necessidade, adequação e proporcionalidade.” E o art.º 62.º, n.º 1, do
RJRU, determina que “se os proprietários não cumprirem a obrigação
de reabilitar nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 55.º, ou
responderem à respetiva notificação alegando que não podem ou não
querem realizar as obras e trabalhos indicados, a entidade gestora pode,
em alternativa à expropriação a que se alude no n.º 2 do artigo anterior,
proceder à venda157 do edifício ou fração em causa em hasta pública a
quem oferecer melhor preço e se dispuser a cumprir a obrigação de
reabilitação no prazo inicialmente estabelecido para o efeito, contado
da data da arrematação.”
72.2. Empreitada única
156
Art.º 54.º do RJRU. Compare-se com os instrumentos de execução dos planos
previstos no art.º 153.º e segs. do RJIGT. Em geral, sobre os instrumentos de execução
de operações de reabilitação urbana, cf. os art.º 44.º e segs. do RJRU.
157
Cf. 72.8.
Página 175 de 404
A empreitada única vem prevista no art.º 56.º do RJRU, cujo n.º 1,
determina que “a entidade gestora de uma operação de reabilitação urbana
pode promover a reabilitação de um conjunto de edifícios através de uma
empreitada única”.
72.3. Demolição de edifícios
No que respeita à demolição de edifícios, o art.º 33.º, n.º 1, al. y), da

LAL, confere à câmara municipal o poder de “exercer o controlo prévio,
designadamente nos domínios da construção, reconstrução, conservação
ou demolição de edifícios, assim como relativamente aos
estabelecimentos insalubres, incómodos, perigosos ou tóxicos”. Por sua
vez, o art.º 157.º do RJIGT submete a demolição de edifícios a
“autorização” nos seguintes casos: a) Quando for necessária para a
execução de plano de urbanização ou plano de pormenor; b) Quando
for integrada em operação de reabilitação urbana, prevista no quadro de
uma unidade de execução ou de plano intermunicipal ou de plano
municipal; c) Quando os edifícios careçam de condições de segurança ou
de salubridade indispensáveis ao fim a que se destinam e a respetiva
beneficiação ou reparação for técnica ou economicamente inviável; d)
Quando as características arquitetónicas dos edifícios ou a sua
integração urbanística revelem falta de qualidade ou desadequação.”
A demolição de edifícios é, em geral, um instrumento de execução
de política urbanística e como tal vem referida no art.º 54.º, n.º 1, al. c) do
RJRU). Mais especificamente, o art.º 57.º, n.º 1, do mesmo diploma, refere
que “a entidade gestora pode ordenar a demolição de edifícios aos quais
faltem os requisitos de segurança e salubridade indispensáveis ao fim a
que se destinam e cuja reabilitação seja técnica ou economicamente
inviável.” Este poder é, em geral, vinculado. E o n.º 2 deste artigo 57.º
Página 176 de 404

determina a aplicação, com as necessárias adaptações, do regime
estabelecido nos art.ºs 89.º a 92.º do RJUE à demolição de edifícios no
âmbito do RJRU.
72.4. Direito de preferência
O art.º 29.º da LBG PPSOTU, confere um direito de preferência ao

Estado, às regiões autónomas e às autarquias locais nas transmissões
onerosas de prédios entre particulares, para a prossecução de objetivos de
política pública de solos, para as seguintes finalidades: a) execução dos
programas e planos territoriais; b) reabilitação e regeneração de áreas
territoriais rústicas e urbanas; c) reestruturação de prédios rústicos e
urbanos; d) preservação e valorização do património natural, cultural e
paisagístico; e) prevenção e redução de riscos coletivos.”
Por sua vez, nos termos do art.º 62.º, n.º 3, do RJRU, se houver lugar à
venda forçada “a entidade gestora e o município dispõem de direito de
preferência na alienação do imóvel em hasta pública”.
Também o art.º 5.º, n.º 5, do CE, confere ao expropriado, um direito
de preferência, caso já não possa haver lugar à reversão158. A lei prevê
ainda outros direitos de preferência, como acontece, por exemplo, com o
art.º 16.º, n.º 1, da Lei das Águas, que confere ao Estado ou às regiões
autónomas um direito de preferência, em caso de alienação de quaisquer
parcelas privadas de leitos ou margens.
72.5. Arrendamento forçado
158
Sobre a reversão, cf. o art.º 45.º do RJUE: direito de reversão em caso de as
parcelas cedidas serem afetas a fins diversos daqueles para que hajam sido cedidas. Cf.
ainda o art.º 5.º do Código das Expropriações (direito de reversão) no caso de os bens
expropriados não serem aplicados, no prazo de dois anos, ao fim que determinou a
expropriação ou se, entretanto, tiverem cessado as finalidades da expropriação. Sobre
como se processa a reversão no caso de expropriação, cf. 74.º e segs. do CE.
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Para efeitos do RJUE (art.º 2.º, al. p), do RJUE), o arrendamento
forçado, consiste no “arrendamento de edifícios ou frações autónomas,
assumido por uma entidade administrativa, pelo prazo estritamente
necessário para o efeito, com o objetivo de garantir o ressarcimento das
despesas incorridas com a realização de obras coercivas, através do
recebimento das rendas relativas a contrato previamente existente à
intervenção que se mantenha em vigor ou, quando este não exista ou tenha
cessado a sua vigência, pela celebração de novo contrato”.
Quando os proprietários não cumpram os ónus e os deveres a que
estão obrigados por um plano territorial, o legislador previu meios eficazes
de intervenção pública, destacando-se a reserva de solo, a venda e o
arrendamento forçado de prédios urbanos.
Nos termos do art.º 36.º do da LBG PPSOTU, “os edifícios e as
frações autónomas objeto de ação de reabilitação podem ser sujeitos a
arrendamento forçado, nos casos e nos termos previstos na lei”159.
De igual forma, nos termos do art.º 161.º do RJIGT, “os edifícios e as
frações autónomas objeto de ação de reabilitação podem ser sujeitos a
arrendamento forçado. Regime idêntico está previsto no art.º 59.º do
regime jurídico da reabilitação urbana160. Não por último, nos termos do
art.º 108-B, n.º 5, do RJUE, “a câmara municipal procede ao
arrendamento forçado do imóvel mediante procedimento concursal ou
através da aplicação de regulamento municipal para a atribuição de fogos”.
72.6. Servidões
159
Nos termos do art.º 36.º, n.º 2, da LBG PPSOTU, “os prédios rústicos e os prédios
mistos sem dono conhecido e que não estejam a ser utilizados para fins agrícolas,
florestais, silvo-pastoris ou de conservação da natureza, podem ser disponibilizados na
bolsa nacional de terras”.
160
Decreto-Lei n.º 307/2009, de 23 de outubro, última alteração DL n.º 66/2019, de
21/05.
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Nos termos do art.º 33.º do da LBG PPSOTU, “para a prossecução de
finalidades concretas de interesse público relativas à política fundiária
podem (…) ser constituídas servidões administrativas sobre bens
imóveis que, com carácter real, limitem o direito de propriedade ou outros
direitos reais, por lei, ato administrativo ou contrato, prevalecendo sobre as
demais restrições de uso do solo.” Designadamente, podem ser impostas
aos titulares dos direitos reais sobre bens imóveis, “obrigações de não
adotar condutas que prejudiquem as finalidades de interesse público
prosseguidas pelo Estado, regiões autónomas e autarquias locais, na medida
estritamente necessária para a prossecução dessas finalidades” (art.º 33.º,
n.º 2). E o n.º 6 deste artigo determina que “as servidões administrativas
que tenham efeito análogo à expropriação são constituídas mediante
pagamento de justa indemnização, nos termos da lei”.
Nos termos do art.º 60.º, n.º 1, do RJRU, “podem ser constituídas as
servidões administrativas necessárias à reinstalação e funcionamento das
atividades localizadas nas zonas de intervenção”. Por sua vez, o art.º 8.º, n.º
1, do CE, determina que “podem constituir-se sobre imóveis as servidões
necessárias à realização de fins de interesse público.” O n.º 2 deste artigo
determina que “as servidões, resultantes ou não de expropriações, dão lugar
a indemnização quando: a) inviabilizem a utilização que vinha sendo dada
ao bem, considerado globalmente; b) inviabilizem qualquer utilização do
bem, nos casos em que estes não estejam a ser utilizados; ou c) anulem
completamente o seu valor económico.” Também o art.º 21.º da Lei das
Águas prevê a constituição de servidões administrativas sobre parcelas
privadas de leitos e margens de águas públicas.
72.7. Expropriação
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A Expropriação por utilidade pública vem prevista tanto na
Constituição (art.º 62.º, n.º 2)161 como no art.º 159.º do RJIGT, mas tem o
seu desenvolvimento específico no Código das Expropriações162. Nos
termos da CRP do art.º 159.º, n.º 1, do RJIGT, “podem ser expropriados os
terrenos ou os edifícios que sejam necessários à execução dos programas e
dos planos territoriais, bem como à realização de intervenções públicas e
instalação de infraestruturas e de equipamentos de utilidade pública.” O
art.º 163.º do RJIGT prevê um direito à expropriação dos proprietários
“dos seus terrenos necessários à execução dos planos, quando se destinem a
retificação de estremas, indispensável à realização do aproveitamento
previsto em plano de pormenor”. E o art.º 61.º do RJRU determinada que,
“na estrita medida em que tal seja necessário, adequado e proporcional,
atendendo aos interesses públicos e privados em presença, podem ser
expropriados os terrenos, os edifícios e as frações que sejam necessários à
execução da operação de reabilitação urbana.”
A expropriação dos bens imóveis classificados pode ser promovida
pela administração do património cultural, depois de ouvidos os
interessados e os órgãos consultivos competentes (art.º 50.º da Lei de bases
da política e do regime de proteção e valorização do património cultural).
72.8. Venda forçada
A Lei de Bases Gerais da Política Pública de Solos, de Ordenamento

do Território e de Urbanismo (LBG PPSOTU, Lei n.º 31/2014, de 30 de
maio, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 74/2017, de 16/08) prevê,
no art.º 35.º, sob a epígrafe “venda forçada”, que “os proprietários que
161
Nos termos do art.º 62.º, n.º 2, da CRP, “a requisição e a expropriação por utilidade
pública só podem ser efetuadas com base na lei e mediante o pagamento de justa
indemnização”.
162
O Código das Expropriações (CE) foi aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de
setembro, última alteração: Lei n.º 56/2008, de 04/09.
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não cumpram os ónus e deveres decorrentes de operação de
regeneração prevista em plano territorial de âmbito intermunicipal ou
municipal ou de operação de reabilitação urbana podem ser sujeitos a
venda forçada, nos termos da lei, em alternativa à expropriação, por
motivo de utilidade pública.” O art.º 16.º, n.º 2, do mesmo diploma dispõe
que, “caso o proprietário não cumpra a obrigação no prazo estabelecido, ou
manifeste a sua oposição à mesma, a sua execução apenas pode ter lugar
mediante expropriação ou venda forçada do imóvel”. Por sua vez, o art.º
160.º do RJIGT, também sob a epígrafe “venda forçada”, determina que,
“em alternativa à expropriação …, podem ser sujeitos a venda forçada:
a) os bens imóveis necessários às operações de regeneração ou de
reabilitação urbana, quando os respetivos proprietários não cumpram os
ónus e deveres decorrentes de plano territorial; b) os edifícios em ruína ou
sem condições de habitabilidade, bem como das parcelas de terrenos
resultantes da sua demolição, nas situações previstas no regime jurídico da
reabilitação urbana.”.
O art.º 32.º do Regime Jurídico da Reabilitação Urbana determina que
“a aprovação de uma operação de reabilitação urbana sistemática
constitui causa de utilidade pública para efeitos da expropriação ou da
venda forçada dos imóveis existentes na área abrangida, bem como da
constituição sobre os mesmos das servidões, necessárias à execução da
operação de reabilitação urbana.” Por fim, mas não por último, a venda
forçada surge como “instrumento de execução” ao dispor da entidade
gestora no art.º 54.º, n.º 1, al. h), do RJRU. Por outro lado, o art.º 62.º, n.º
1, do RJRU, dispõe que “se os proprietários não cumprirem a obrigação
de reabilitar (…) alegando que não podem ou não querem realizar as
obras e trabalhos indicados, a entidade gestora pode, em alternativa à
expropriação (…), proceder à venda do edifício ou fração em causa em
hasta pública a quem oferecer melhor preço e se dispuser a cumprir a
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obrigação de reabilitação no prazo inicialmente estabelecido para o
efeito, contado da data da arrematação.” E o n.º 4 do art.º 63.º do mesmo
diploma determina que “o proprietário beneficia, relativamente ao valor do
bem sujeito a venda forçada, de todas as garantias conferidas ao
expropriado, pelo Código das Expropriações, relativamente à justa
indemnização, designadamente quanto às formas de pagamento,
pagamento dos respetivos juros e atribuição desse valor aos interessados,
com as necessárias adaptações”. Para os moradores do imóvel, o art.º 73.º,
n.º 3, determina que “quem, de boa fé, habitar em edifícios ou frações que
sejam objeto de reestruturação da propriedade, expropriação ou venda
forçada, (…), tem direito a realojamento equivalente, devendo apenas
ser constituído como interessado no procedimento de determinação de
montante indemnizatório se prescindir desse realojamento.”
72.9. Reestruturação da propriedade
As operações de reestruturação da propriedade são o fracionamento, o

emparcelamento e o reparcelamento da propriedade163. As operações de
reestruturação de iniciativa pública podem ser promovidas por imposição
administrativa ou por proposta de acordo de reestruturação da propriedade
com os titulares das unidades prediais a reestruturar164.
Nos termos do art.º 19.º (estruturação da propriedade) da Lei de Bases
Gerais da Política Pública de Solos, de Ordenamento do Território e de
Urbanismo (LBG PPSOTU) “as associações de municípios e as autarquias
locais podem promover, por sua iniciativa ou em cooperação com os
proprietários de prédios, a reestruturação da propriedade” (n.º 3). Por outro
lado, “os proprietários do solo rústico podem, individualmente ou em
163
Cf. art.º 162.º, n.º 1, do RJIGT.
164
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associação, promover a reestruturação da propriedade, nomeadamente para
reduzir ou eliminar os inconvenientes socioeconómicos da fragmentação e
da dispersão da propriedade” (n.º 4).
O reparcelamento do solo urbano consiste na reestruturação da
propriedade que agrupa terrenos de solo urbano e posteriormente os
(re)divide, adjudicando os (novos) lotes aos primitivos proprietários ou a
outros interessados165.
73. Obrigação de reabilitar e obras coercivas
A entidade gestora pode impor ao proprietário a obrigação de

reabilitar, “determinando a realização e o prazo para a conclusão das obras
ou trabalhos necessários à restituição das suas características de
desempenho e segurança funcional, estrutural e construtiva, de acordo com
critérios de necessidade, adequação e proporcionalidade.” (art.º 55.º, n.º
1). Se o proprietário não iniciar as operações urbanísticas determinadas, ou
não as concluir nos prazos fixados, a entidade gestora pode tomar posse
administrativa dos edifícios ou frações para dar execução imediata às
obras determinadas.
74. Demolição de edifícios
A entidade gestora pode (isto é, deve) ordenar a demolição de

edifícios que não satisfaçam os requisitos de “segurança e salubridade
indispensáveis ao fim a que se destinam e cuja reabilitação seja técnica ou
economicamente inviável” (art.º 57.º do RJRU). Mas, estando em causa
património cultural imóvel classificado, ou em vias de classificação, a
165
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demolição total ou parcial necessita de prévia autorização expressa da
administração do património cultural.
75. Direito de preferência
A entidade gestora tem preferência nas transmissões onerosas, entre

particulares, de terrenos, edifícios (ou frações) situados em área de
reabilitação urbana. Tratando-se de património cultural imóvel classificado
ou em vias de classificação ou de imóveis localizados nas respetivas zonas
de proteção, o direito de preferência da entidade gestora não prevalece
contra os direitos de preferência previstos na Lei de Bases do Património
Cultural (art.º 37.º, n.º 1, da Lei n.º 107/2001, de 8 de setembro), isto é, dos
comproprietários, do Estado, das Regiões Autónomas e dos municípios
(art.º 58.º do RJRU).
76. Participação e concertação de interesses
Para efeitos do RJRU, interessados são os proprietários e os titulares

de outros direitos, ónus e encargos relativos ao edifício ou fração a
reabilitar. São considerados interessados aqueles que, no registo predial,
na matriz predial ou em títulos bastantes de prova que exibam, figurem
como titulares dos direitos referidos, tratando-se de prédios omissos ou
em manifesta desatualização dos registos e das inscrições. Também são
interessados quem demonstre ter um interesse pessoal, direto e legítimo
relativamente ao objeto do procedimento e requeira a sua intervenção como
tal.
77. Apoios do Estado e dos municípios
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O Estado pode conceder apoios financeiros e outros incentivos aos
proprietários e a terceiros que promovam ações de reabilitação de
edifícios. O Estado também pode conceder apoios financeiros às
entidades gestoras.
Nos limites da lei, também os municípios podem conceder apoios
financeiros a intervenções no âmbito das operações de reabilitação urbana.
Os apoios financeiros podem ser atribuídos aos proprietários, às entidades
gestoras da operação de reabilitação urbana e a terceiros que promovam
ações de reabilitação urbana (art.º 75.º do RJRU).
CAPÍTULO IX
PATRIMÓNIO ARQUITETÓNICO
78. Regime de proteção e valorização do património cultural
A Lei 107/2001, de 8 de setembro, estabelece as bases da política e do

regime de proteção e valorização do património cultural. O património
cultural apresenta-se como “realidade da maior relevância para a
compreensão, permanência e construção da identidade nacional166 e
para a democratização da cultura” (art.º 1.º). Por isso, deve ser protegido e
valorizado, antes de mais pelo Estado e pelos entes públicos em geral. Nos
termos do art.º 2.º, n.º 1, da Lei 107/2001, o património cultural, material
166
Esta ligação do património cultural, com as suas raízes no passado histórico da nação
portuguesa e no presente, reveste-se de importância extrema e, por isso, deve fazer parte
da formação cívica dos portugueses, incluindo dos “novos portugueses”, isto é, daqueles
estrangeiros e apátridas que adquirem a nacionalidade portuguesa. O que é exigido aos
portugueses por nascimento para a “construção da identidade nacional” também deve
ser exigido aos “novos portugueses”, no seu mínimo indispensável. Exige-se não só o
conhecimento dos valores fundamentais da cultura portuguesa, como também a sua
aceitação e identificação com ela. Recorde-se o n.º 3, do art.º 3.º: “o conhecimento,
estudo, proteção, valorização e divulgação do património cultural constituem um dever
do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais”.
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e imaterial167 (enquanto “parcelas estruturantes da identidade e da
memória coletiva portuguesas”) é constituído por todos os bens que são
“testemunhos com valor de civilização ou de cultura portadores de
interesse cultural relevante”. Todos estes bens devem ser “objeto de
especial proteção e valorização”. O “interesse cultural relevante”,
designadamente arquitetónico, reflete “valores de memória, antiguidade,
autenticidade, originalidade, raridade, singularidade ou
exemplaridade”. E, como se diz no n.º 4, do art.º 2.º, também fazem parte
do património cultural português “aqueles bens imateriais que constituam
parcelas estruturantes da identidade e da memória coletiva
portuguesas”. A reter como verdadeira lição de epistemologia jurídica,
o art.º 3.º, n.º 1, declara que o Estado deve assegurar, através da
salvaguarda e valorização do património cultural, “a transmissão de uma
herança nacional cuja continuidade e enriquecimento unirá as
gerações num percurso civilizacional singular”, devendo ainda o Estado
proteger e valorizar o património cultural como “instrumento primacial
de realização da dignidade da pessoa humana, objeto de direitos
fundamentais, meio ao serviço da democratização da cultura e esteio
da independência e da identidade nacionais” (n.º 2). E ainda, nos termos
do art.º 12.º, n.º 1, al. b), que determina ser tarefa fundamental do Estado e
dever dos cidadãos, a proteção e a valorização do património cultural com
167
O art.º 2.º do Republicação do Decreto -Lei n.º 139/2009, de 15 de junho define o
“património cultural imaterial” como “as manifestações culturais expressas em
práticas, representações, conhecimentos e aptidões, de caráter tradicional,
independentemente da sua origem popular ou erudita, que as comunidades, os grupos e
os indivíduos reconheçam como fazendo parte integrante do seu património cultural, e
que, sendo transmitidas de geração em geração, são constantemente recriadas pelas
comunidades e grupos em função do seu meio, da sua interação com a natureza e da sua
história, incutindo -lhes um sentimento de identidade coletiva”. E o n.º 3 deste preceito
determina que O património cultural imaterial se manifesta -se nos seguintes domínios:
“a) Tradições e expressões orais, incluindo a língua como vetor do património cultural
imaterial; b) Expressões artísticas e manifestações de carácter performativo; c) Práticas
sociais, rituais e eventos festivos; d) Conhecimentos e práticas relacionados com a
natureza e o universo; e) Competências no âmbito de processos e técnicas tradicionais”.
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vista a “vivificar a identidade cultural comum da Nação Portuguesa e das
comunidades regionais e locais a ela pertencentes e fortalecer a consciência
da participação histórica do povo português”. Que exemplo de bem
legislar!
79. Princípios gerais que regem a política do património cultural
No âmbito dos princípios gerais que regem a política do património

cultural, nomeadamente arquitetónico, distinguimos os seguintes:
inventariação, planeamento, coordenação (com outras políticas),
eficiência, inspeção e prevenção, informação (bases de dados atualizadas
e de acesso livre aos cidadãos), equidade (na distribuição de encargos,
ónus e benefícios), responsabilidade (pelos atos suscetíveis de afetar a
integridade dos bens)168.
80. Legislação do património cultural
A legislação portuguesa do património cultural é vasta e antiga. Na

legislação em vigor, destacam-se, para além da Lei 107/2001, os seguintes
diplomas:
- Lei n.º 13/85, de 6 de julho (património cultural português).
- Decreto-Lei n.º 164, de 1997, que estabelece normas relativas ao
património cultural subaquático.
- Lei n.º 19/2000, que alterou a Lei n.º 13/85, de 6 de julho
(património cultural português) e o Decreto-Lei n.º 164/97, de
27 de junho (património cultural subaquático).
- Decreto-Lei n.º 140/2009, que estabelece o regime jurídico dos
estudos, projetos, relatórios, obras ou intervenções sobre bens
168
Cf. art.º 6.º da Lei 107/2001.
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culturais classificados, ou em vias de classificação, de interesse
nacional, de interesse público ou de interesse municipal.
- Resolução do CM n.º 70/2009, de 21 de agosto, que cria do
Programa de Recuperação do Património Classificado
(PRPC) - Programa Cheque-Obra.
81. Objeto do património arquitetónico
Integram o património arquitetónico os bens arquitetónicos que, sendo

testemunhos com valor de civilização ou de cultura portadores de interesse
cultural relevante, são objeto de especial proteção e valorização.
O interesse cultural relevante dos bens do património arquitetónico
reflete valores de memória, antiguidade, autenticidade, originalidade,
raridade, singularidade ou exemplaridade.
O património arquitetónico português é extenso e transversal a todas
as localidades e a todas as épocas da história do país. Uma lista bastante
atualizada do património edificado pode ser consultada na Internet169.
Trata-se de uma parte importante do património cultural português, em si
mesmo uma das principais riquezas do país, que, por um lado, gera riqueza
(especialmente atrai muito turismo, que se tornou na principal fonte de
receita do país), mas, por outro lado, tem elevados custos de preservação e
valorização, com responsabilidades diretas para os cidadãos
individualmente considerados e para o Estado, enquanto comunidade dos
portugueses.
82. Cidadania e participação cultural
169
https://pt.wikipedia.org/wiki/Lista_de_património_edificado_em_Portugal.
Página 188 de 404
A cidadania portuguesa é participada e exerce-se ativamente, com
deveres e direitos. Como pressuposto do exercício pleno da cidadania, os
portugueses devem poder entender, sentir, viver, partilhar, defender e
promover a cultura portuguesa em todas as suas vertentes. A atribuição
da nacionalidade portuguesa a apátridas e estrangeiros deve ter em conta
estes aspetos de forte comprometimento cultural, sob pena de ser atribuída
a nacionalidade portuguesa a quem não se identifica com a cultura
portuguesa, não a conhece, não se revê nela, não se integra nela, nada tem a
ver com ela, embora tenha o dever de a respeitar e preservar. Por um lado,
a lei estabelece importantes deveres de cidadania; por outro lado, não se
preocupa(ria) em assegurar o cumprimento dos deveres que cria (a lei não
pode criar deveres gerais de cidadania apenas para alguns portugueses).
No Estado de direito democrático, a cidadania pratica-se. A
cidadania é cultura e, como tal, necessita de aprendizagem e aumenta com
a aprendizagem. Por isso, a cidadania deve fazer parte dos programas
de formação escolar, da pré-primária à universidade, da formação
profissional à formação cívica em geral, por exemplo através dos media e
de eventos culturais, como teatro, concertos musicais, filmes, desportos. A
cidadania portuguesa deve ser uma prática viva na conduta de todo o
português, sem exceção. O Estado tem especiais responsabilidades neste
domínio, sendo sua tarefa fundamental “assegurar a transmissão de
uma herança nacional cuja continuidade e enriquecimento unirá as
gerações num percurso civilizacional singular” (art.º 3.º, n.º 1, da Lei n.º
107/2001).
O dever de proteger e valorizar o património cultural – enquanto
testemunho material com valor de civilização ou de cultura – também
resulta do facto de o património cultural ser “instrumento primacial de
realização da dignidade da pessoa humana, objeto de direitos
fundamentais, meio ao serviço da democratização da cultura e esteio
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da independência e da identidade nacionais” (art.º 3.º, n.º 2, da Lei n.º
107/2001). A fruição dos valores e bens do património cultural é um modo
de desenvolvimento da personalidade pela realização cultural (o
cidadão português como ser essencialmente cultural).
A proteção e valorização do património cultural é tarefa
fundamental do Estado e dever dos cidadãos (art.º 12.º). Mais
concretamente, o dever de proteger, valorizar e divulgar o património
cultural recai sobre o Estado, as Regiões Autónomas e as autarquias locais
(art.º 3.º, n.º 3). Mas também os particulares, individualmente e em
associação170 (ação popular) têm o dever de proteger os bens culturais ou
outros valores do património cultural, dever que se alarga ao Provedor de
Justiça, ao Ministério Público (art.º 9.º) e, em geral, a “todos”171 (art.º 11.º)
.
Os titulares de direitos e interesses legalmente protegidos sobre bens
culturais, ou outros valores integrantes do património cultural, lesados por
atos (jurídicos ou materiais) da Administração Pública têm, nomeadamente,
o direito de impugnação de atos administrativos e de normas emitidas no
desempenho da função administrativa, incluindo o recurso à
correspondente ação administrativa, o recurso a meios cautelares do
contencioso administrativo, o direito de apresentar denúncia, queixa ou
participação ao Ministério Público e queixa ao Provedor de Justiça.
Aos interessados é também reconhecido o direito de ação popular172
para a proteção de bens culturais ou outros valores integrantes do
170
Cf. art.º 10.º, n.º 1: “institutos culturais, associações de defesa do património cultural,
e outras organizações de direito associativo”.
171
Isto leva-nos a interrogar como poderão estrangeiros que, comprovadamente, não
conhecem nem a língua, nem os bens e valores culturais portugueses, cumprir este dever
cívico. Quando a lei se refere a “todos”, não exclui ninguém que se encontre em
território português, incluindo estrangeiros e apátridas, mas muito especialmente os
cidadãos portugueses, sendo compreensivelmente mais exigente para com estes.
172
Sobre as “estruturas associativas” de defesa do património cultural, cf. o art.º 10.º da
Lei n.º 107/2001.
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património cultural. Este direito abarca o recurso ao embargo judicial de
obra e a outros procedimentos cautelares.
São três os deveres fundamentais de preservação, defesa e valorização
do património cultural que recaem sobre “todos”173, especialmente sobre os
cidadãos portugueses:
- não atentar contra a integridade dos bens culturais;
- defender e conservar o património cultural, que compreende a sua
não destruição, deterioração ou perda;
- valorizar o património cultural, que compreende a divulgação, o
acesso à fruição e enriquecimento dos valores culturais.
O fim da política de proteção e valorização dos bens e valores
culturais portugueses consiste em “vivificar a identidade cultural comum
da Nação Portuguesa e das comunidades regionais e locais a ela
pertencentes e fortalecer a consciência da participação histórica do povo
português em realidades culturais de âmbito transnacional”. Trata-se de
uma declaração solene repleta de conteúdo e significado, que tem de ter
implicações práticas nas políticas governamentais e na atividade da
Administração pública.
83. Direção-Geral do Património Cultural (DGPC)
173
Cf. art.º 11.º da Lei n.º 107/2001.
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Nas autoridades administrativas responsáveis pelo património cultural
ocupa especial destaque a Direção-Geral do Património Cultural
(DGPC) que, nos termos do art.º 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 115/2012,
aprovou a orgânica da Direção-Geral do Património Cultural, e “tem por
missão assegurar a gestão, salvaguarda, valorização, conservação e restauro
dos bens que integrem o património cultural imóvel, móvel e imaterial
do País, bem como desenvolver e executar a política museológica
nacional“.
A Direção-Geral do Património Cultural é um serviço central da
administração direta do Estado, dotado de autonomia administrativa.
Compete-lhe, nomeadamente, “propor a classificação de bens imóveis, de
interesse nacional e de interesse público” (art.º, 2.º, n.º 1, al. c)) e
“autorizar, nos termos da lei, os planos, projetos, trabalhos, alterações de
uso e intervenções de iniciativa pública ou privada a realizar em imóveis
classificados ou em vias de classificação, designadamente monumentos,
conjuntos e sítios” (art.º, 2.º, n.º 1, al. g)). Compete-lhe, ainda, “promover,
quando necessário, a expropriação de bens culturais imóveis” (art.º, 2.º, n.º
3, al. a)). A afetação ou desafetação à DGPC da gestão de bens imóveis
classificados é da competência do Governo, por portaria dos ministros das
finanças e da cultura (art.º, 8.º, n.º 1).
Os bens imóveis podem ser classificado como de interesse nacional,
de interesse público ou de interesse municipal.
Os “monumentos nacionais” podem ser monumentos, conjuntos ou
sítios.
O Procedimento de classificação de imóveis é dirigido pelo Instituto
de Gestão do Património Arquitetónico e Arqueológico, I. P.
(IGESPAR, I. P.).
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84. Procedimento administrativo de classificação
O procedimento administrativo de classificação de um bem imóvel

(seja monumento, conjunto ou sítio) inicia-se oficiosamente ou a
requerimento de qualquer interessado (art.º 25.º da Lei n.º 107/2001, de
8 de setembro e art.º 4.º do Decreto-Lei n.º 309/2009, de 23 de outubro). A
decisão final, por decreto, do procedimento de classificação de bem imóvel
como de interesse nacional é da competência do Governo. A decisão final,
por portaria, do procedimento de classificação de bem imóvel como de
interesse público é da competência do membro do Governo responsável
pela área da cultura, (art.º 30.º).
A classificação de bem imóvel como de interesse municipal é da
competência da câmara municipal (Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, art.º
64.º, n.º 2, al. m)).
85. Critérios genéricos de apreciação
A classificação dos bens culturais obedece a critérios exigidos por lei,

que podem verificar-se individual ou cumulativamente, e que são (art.º
17.º):
- carácter matricial do bem;
- génio do seu criador;
- interesse do bem como testemunho simbólico ou religioso;
- interesse do bem como testemunho notável de vivências ou factos
históricos;
- valor estético, técnico ou material intrínseco do bem;
- conceção arquitetónica, urbanística e paisagística;
- extensão do bem e o que nele se reflete do ponto de vista da
memória coletiva;
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- importância do bem do ponto de vista da investigação histórica ou
científica;
- circunstâncias suscetíveis de acarretarem diminuição ou perda da
perenidade ou da integridade do bem.
CAPÍTULO X
EXPROPRIAÇÃO POR UTILIDADE PÚBLICA
86. Garantia constitucional da propriedade privada
Nos termos da Constituição (art.º 62.º, n.º 2, da CRP) e do Código das

Expropriações, os bens imóveis (art.º 1.º CE) ou móveis (art.º 91.º CE) e
os direitos a eles inerentes (por exemplo, arrendamento, uso e fruição)
podem ser objeto de expropriação, quando se verifiquem duas condições
prévias:
a) utilidade pública a cargo da entidade expropriante
b) pagamento contemporâneo de uma justa indemnização174.
A expropriação por utilidade pública visa fins como:
- Realização de operações urbanísticas;
- Reabilitação e regeneração de áreas rústicas e urbanas;
- Realização de intervenções públicas ou de iniciativa pública;
- Instalação de infraestruturas e equipamentos de uso coletivo;
- Execução de programas e planos territoriais175.
174
Sobre a justa indemnização, cf. o ac. do STJ de 5.11.2008, proc. n.º 3266/08.
175
Cf. art.º 34.º do CE. Nos termos do art.º 159.º, n.º 1, do RJIGT, “podem ser
expropriados os terrenos ou os edifícios que sejam necessários à execução dos
programas e dos planos territoriais, bem como à realização de intervenções públicas
e instalação de infraestruturas e de equipamentos de utilidade pública.”
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87. Significado da garantia da propriedade privada no Estado de
direito
Ao garantir a propriedade privada, o Estado de direito garante

concomitantemente a condição básica para a realização pessoal dos
cidadãos, para o livre desenvolvimento da sua personalidade e para a
realização dos seus direitos e liberdades fundamentais. Na sociedade
moderna, tudo custa dinheiro e o Estado não tem capacidade para garantir
tudo a todos. O ser humano cultural de Portugal deste limiar do séc. XXI
tem, para além de necessidades fisiológicas básicas, crescentes
necessidades culturais e de formação profissional, económicas, sociais, de
saúde e ambientais, cuja satisfação é pressuposto da sua realização
enquanto ser cultural e enquanto membro da sua comunidade. Pela
propriedade privada o ser humano, apoiado pelo Estado, tem a
possibilidade de se realizar de acordo com a sua capacidade e o seu
trabalho.
88. Vinculação social da propriedade
Por um lado, a propriedade privada é uma garantia fundamental da

Constituição; por outro lado, por razões de interesse ou de utilidade
pública, a propriedade privada pode ser sacrificada, nos casos e limites
previstos na lei, e sempre mediante o pagamento de justa indemnização. A
expropriação e a requisição são vias privilegiadas para a realização da
vinculação social da propriedade privada (Sozialbindung des Eigentums ou
Sozialpflichtigkeit des Eigentums)176.
176 Para uma análise da jurisprudência do Tribunal Constitucional Federal alemão

sobre a vinculação social da propriedade, cf. espec. E. Niebler, Die Sozialbindung des
Eigentums nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, disponível, in:
https://link.springer.com/content/pdf/10.1007%2FBF02741180.pdf.
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89. Fundamento constitucional da expropriação por utilidade
pública
A expropriação por utilidade pública, prevista no art.º 62.º, n.º 2, da

CRP, é uma matéria fundamental do direito do urbanismo, que tem a sua
sede própria no Código das Expropriações (CE)177.
A expropriação opera a passagem de um bem do domínio privado
para o domínio público. Esta passagem é determinada no exercício de
poderes de autoridade; é, portanto, imposta e, quando realizada nos termos
da lei, a ela não se pode opor o proprietário. Trata-se, pois, de uma
importante limitação ou restrição do direito fundamental à propriedade
privada, que é, como foi salientado, um pilar fundamental do Estado de
direito. Tratando-se de uma restrição a um direito fundamental, estamos no
âmbito da reserva de lei, razão por que a Administração não pode atuar
sem lei ou para além do que é permitido por lei.
A par da expropriação da propriedade, a lei prevê outras formas
importantes de restrição da propriedade privada, como a requisição (art.º
62.º, n.º 2, da CRP; art.º 80.º do CE, requisição de imóveis e direitos a eles
inerentes), a expropriação do direito de arrendamento (art.º 30.º CE), a
expropriação do direito de uso e fruição (art.º 32.º CE), a venda forçada
e o arrendamento forçado.
Nos termos do art.º 80.º, n.º 1, do CE, “em caso de urgente
necessidade e sempre que o justifique o interesse público nacional, podem
ser requisitados bens imóveis e direitos a eles inerentes, incluindo os
estabelecimentos comerciais ou industriais, objeto de propriedade de
entidades privadas, para realização de atividades de manifesto interesse
177
CE, versão dada pela Lei n.º 56/2008, de 4 de setembro.
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público178, adequadas à natureza daqueles, sendo observadas as garantias
dos particulares e assegurado o pagamento de justa indemnização.” O
art.º 61.º, n.º 2, al. j), da LOG, prevê a possibilidade de “requisição de
pessoal a empresas públicas ou privadas”.
90. Princípios da expropriação
A expropriação por utilidade pública está sujeita aos princípios gerais

de direito administrativo179, destacando-se os princípios da prossecução do
interesse público (que, em concreto, significa utilidade pública da
expropriação), do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos
dos expropriados e demais interessados, da legalidade, da justiça, da
igualdade, da proporcionalidade180, da imparcialidade e da boa fé.
178
Por exemplo, requisição de um hotel para alojamento temporário de pessoas sujeitas
a quarentena obrigatória por suspeita de estarem infetadas com o SARS-CoV-2 ou de
pessoas desalojadas por uma catástrofe natural.
179
Os princípios gerais de direito administrativo têm a sua sede, especialmente, na CRP
e no CPA. Nos termos do art.º 266.º, n.º 2, da CRP, “Os órgãos e agentes
administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem atuar, no exercício
das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da
justiça, da imparcialidade e da boa fé.”
180
Em França, o princípio da proporcionalidade foi desenvolvido para o direito
administrativo em geral precisamente a partir de um caso concreto de expropriação por
utilidade pública, mais precisamente no conhecido acórdão ville nouvelle Est, do CE
francês, de 1971. Tratou-se do arrêt Ville nouvelle Est, que tratou de uma
“Expropriation pour cause d’utilité publique”, acórdão no qual o CE francês
desenvolveu a chamada “théorie du bilan coût-avantages”, isto é, teoria da “ponderação
custos-benefícios”. Pouco tempo antes, o Tribunal Administrativo Federal alemão
havia, no seu ac. de 30.4.1969, desenvolvido, na conhecido B 42 Urteil, o princípio da
proporcionalidade a partir do imperativo (ou princípio) da justa ponderação
(Abwägungsgebot). A análise custos-benefícios é um método matemático de avaliação,
nomeadamente da função de utilidade social do indivíduo ou da utilidade marginal de
um bem. A análise custo-benefício é usada especialmente (não exclusivamente) para
avaliar o dinheiro ganho em grandes projetos, tanto no setor público como privado.
Nesta avaliação são incluídos tanto custos e benefícios menos expressivos em termos
financeiros ou monetários (como p. ex. danos ambientais) como outros impactos
expressos em termos monetários. Muitas empresas privadas recorrem frequentemente a
outras técnicas de avaliação de projetos, como a taxa de retorno. Nos anos 50 e 60 do
séc. XX, as técnicas de avaliação custo-benefício foram aplicadas, especialmente no
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Como princípio geral, a expropriação limita-se ao estritamente
necessário para a realização do seu fim. Mas este “estritamente
necessário” deve considerar, eventualmente, as exigências futuras, tendo
em consideração o programa de execução faseada e calendarizada, que não
pode ultrapassar seis anos (art.º 3.º CE).
91. Direito de reversão
O direito de reversão permite ao expropriado reaver o bem

expropriado. Este direito é garantido em certos casos expressamente
previstos na lei e que são:
“a) Se no prazo de dois anos, após a data de adjudicação, os bens
expropriados não forem aplicados para o fim que determinou a
expropriação;
b) Se, entretanto, tiverem cessado as finalidades da expropriação”
(art.º 5.º do CE).
O direito de reversão exerce-se segundo um procedimento específico

que vem regulado no art.º 74.º e segs. do CE. O art.º 76.º-A regula o
“acordo de reversão”: “Autorizada a reversão, podem a entidade
expropriante, ou quem ulteriormente haja adquirido o domínio do prédio,
consoante o caso, e o interessado acordar quanto aos termos, condições e
montante indemnizatório da reversão”.
Reino Unido, ao desenvolvimento da rede rodoviária, após a sua aplicação na avaliação

do projeto do metro de Londres. A técnica de análise custos-benefícios é usada nos
nossos dias em muitos setores económicos e industriais com elevado grau de
sofisticação e aperfeiçoamento materializados em complexas fórmulas matemáticas
(muito presentes nos projetos de transporte nas economias mais desenvolvidas).
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Também nos termos do art.º 45.º do RJUE, “o cedente tem o direito de
reversão sobre as parcelas cedidas … sempre que estas sejam afetas a fins
diversos daqueles para que hajam sido cedidas”.
92. Afetação e desafetação de bens do domínio Público
A afetação (Widmung) consiste no ato, da lei ou da Administração, de

submissão de coisa ao regime jurídico da utilidade pública.
Diferentemente, a desafetação (Entwidmung) (do domínio público) é,
como inverso da afetação, o ato (da lei ou da Administração) que retira ou
subtrai a utilidade pública de determinada coisa, retirando-a do regime
jurídico do domínio público.
A cessação da utilidade pública e do regime jurídico do domínio
público, que corresponde à desafetação é, por vezes, (impropriamente)
designada de desclassificação. Porém, a desclassificação é mais
abrangente, na medida em que corresponde ao ato inverso da classificação
de uma coisa (como de valor histórico, de valor arquitetónico, de valor
monumental, etc.). O ato da lei ou da Administração que desclassifica uma
coisa declara que essa coisa deixou de possuir as caraterísticas próprias da
categoria de bens dominiais a que pertencia. A desclassificação pode ser
explícita ou implícita.
A afetação181 dos bens do domínio público está prevista e regulada no
art.º 6.º do CE. Este artigo garante às pessoas coletivas de direito público
um direito a ser compensadas (em dinheiro ou em espécie, como melhor
convier aos fins públicos em causa) pelos prejuízos efetivos que
181
Segundo MARCELO CAETANO a afetação é “o acto ou prática que consagra a
coisa à produção efectiva de utilidade pública” (Direito Administrativo, 1990: 922 e
923). A desafetação (do domínio público) é, como inverso da afetação, o ato, da lei ou
da Administração, de retirar ou subtrair a utilidade pública de determinada coisa,
retirando-a do regime jurídico do domínio público.
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resultarem da “afetação definitiva dos seus bens de domínio público a
outros fins de utilidade pública”182.
93. Resgate
O resgate consiste na forma de expropriar bens ou direitos relativos a

concessões e privilégios183. Nos termos do art.º 7.º do CE, “com o resgate
das concessões e privilégios outorgados para a exploração de obras ou
serviços de utilidade pública podem ser expropriados os bens ou direitos
a eles relativos que, sendo propriedade do concessionário, devam
continuar afetos à obra ou ao serviço”.
94. Servidões administrativas
Podem ser constituídas servidões administrativas se a realização de

fins de interesse público o exigir (art.º 8.º CE). A constituição de servidões
representa uma oneração ou ingerência no direito de propriedade, que
está sujeita ao pagamento de justa indemnização (proporcional ao dano
causado).
182
Cf. Afonso Queiró, “Uma Questão Sobre Domínio Público Marítimo”, in:
Publicações da Associação Jurídica de Aveiro, 1969, 2.
183
Os privilégios foram marca caraterística dos tempos da monarquia em toda a Europa,
sendo muitas vezes hereditários. Um dos mais conhecidos privilégios hereditários na
Europa ocorreu em meados do séc. XVI, sendo beneficiária a família alemã Thurn und
Taxis (Fürstenhaus Thurn und Taxis), da qual vem o termo táxi, que recebeu em
concessão o serviço postal urbano e interurbano que então se efetuava através de
carroças puxadas por cavalos. A prestação do serviço postal por membros desta família
alargou-se à Itália (Ruggiano de Tassis), à Áustria (Janetto von Taxis) e à Bélgica,
unindo o serviço postal entre diversos Estados. Em 1794, ano que marca o fim do Velho
Regime na Alemanha, o “negócio” do serviço postal em exclusividade foi vendido ao
herdeiro da coroa espanhola, mas veio a ser resgatado pela coroa alemã no séc. XX.
Regimes idênticos existiram noutras partes da Europa, incluindo em Portugal. A família
Thurn und Taxis ainda produz uma cerveja com o nome Thurn und Taxis. Em Portugal
o serviço postal foi criado e entregue ao cuidado de Luis Homem, em 1520. Em 1606, o
serviço foi concedido em exclusividade ao primeiro Correio-Mor Luis Gomes da Mata,
serviço que se manteve nessa família durante dois séculos.
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95. Interessados para efeitos de expropriação
Para efeitos de expropriação, são interessados o expropriado e os

titulares de direitos reais ou ónus sobre o bem a expropriar, bem como os
arrendatários dos imóveis (rústicos ou urbanos) (art.º 9.º CE).
O arrendatário habitacional de prédio urbano pode optar por
realojamento equivalente184. Não tomando esta opção, o arrendatário
assume a qualidade de interessado.
96. Declaração de utilidade pública
A decisão de expropriar é seguida da declaração de utilidade

pública, a qual deve ser fundamentada, para o que deve indicar
claramente a causa de utilidade pública e os bens a expropriar, os
proprietários e outros interessados.
As CCDR exercem poderes de autoridade do Estado na respetiva área
geográfica de atuação, nomeadamente, poderes relativos à competência
para requerer a declaração de utilidade pública, com ou sem caráter de
urgência. A nível municipal, compete à câmara municipal propor a
declaração de utilidade pública para efeitos de expropriação. Compete ao
presidente da câmara ordenar o despejo sumário dos prédios cuja
expropriação por utilidade pública tenha sido declarada. A nível
intermunicipal, compete ao conselho intermunicipal propor a declaração de
utilidade pública para efeitos de expropriação. Os bens imóveis que
tenham sido cedidos pelos particulares para fins de utilidade pública não
184
O realojamento equivalente deve ser adequado às suas necessidades e às daqueles
que com ele vivam em economia comum à data da declaração de utilidade pública.
Página 201 de 404
podem deixar de ser afetos a fins de utilidade pública (mesmo que distintos
das que motivaram a cedência, sob pena de reversão).
As parcelas a expropriar devem ser devidamente identificadas pelas
descrições na conservatória e inscrições matriciais. Os proprietários e
interessados conhecidos devem ser claramente identificados.
A entidade expropriante inicia com uma tentativa de compra,
segundo o direito privado. Ela “deve diligenciar no sentido de adquirir os
bens por via de direito privado”, para o que deve pedir e apresentar uma
proposta de aquisição (art.º 11.º CE). No caso de proprietários
desconhecidos, são publicados editais nos locais de estilo do município.
No caso de recusa ou de falta de resposta no prazo estabelecido, a
entidade expropriante pode pedir (ao Governo ou ao presidente da
assembleia municipal – art.º 12.º e art.º 14.º do CE) a declaração de
utilidade pública.
Em caso de urgência, esta urgência deve ser declarada na própria
declaração de utilidade pública.
No caso de calamidade pública (p. ex. a pandemia Covid-19) ou de
exigências de segurança interna ou de defesa nacional, a expropriação
pode (deve) ser urgentíssima. Neste caso, o Estado ou as autoridades
competentes podem (devem) tomar posse imediata dos bens sem
formalidade prévia.
A declaração de utilidade pública é publicada na 2.ª Série do Diário da
República. Os futuros expropriados e interessados são notificados por carta
registada com aviso de receção.
97. Posse administrativa
A autorização de posse administrativa indica os motivos que a

fundamentam e o prazo previsto para o início das obras. A investidura na
Página 202 de 404

posse administrativa dos bens deve ser precedida de notificação da
declaração de utilidade pública e de autorização da posse administrativa.
Segue-se a realização da vistoria ad perpetuam rei memoriam (vistoria
para memória futura)185, que se destina a efetuar um levantamento dos
elementos de facto relevantes para a avaliação. O proprietário e os
interessados são notificados do local, dia e hora da transmissão da posse.
O perito nomeado para a vistoria ad perpetuam rei memoriam elabora
um auto, que deve conter uma descrição pormenorizada do local,
referindo, designadamente, as construções existentes, as características
destas, a época da edificação, devendo ainda mencionar expressamente
todos os elementos suscetíveis de influírem na avaliação (art.º 21.º do
CE). O auto de posse administrativa identifica o expropriado e os demais
interessados conhecidos e indica o Diário da República onde foi publicada
a declaração de utilidade pública.
98. Justa indemnização
A justa indemnização não visa compensar o benefício por ela

alcançado pela Administração, mas apenas ressarcir o prejuízo sofrido
pelo expropriado. A justa indemnização correspondente ao “valor real e
corrente do bem”, tendo em consideração o seu “destino efetivo ou
possível numa utilização económica normal, à data da publicação da
declaração de utilidade pública, tendo em consideração as circunstâncias e
condições de facto existentes naquela data” (art.º 23.º). No entanto, se entre
a declaração de utilidade pública e a tomada de posse do bem tiver havido
colheita de frutos, estes também podem ser considerados no cálculo do
185
Sobre a vistoria ad perpetuam rei memoriam, cf. art.º 20.º , sobretudo art.º 21 .º , e
art.º 91 .º, n.º 5, do CE. Ver também o art.º 63.º, n.º 7, do RJRU.
Página 203 de 404
sacrifício sofrido pela expropriação. A justa indemnização é para o Estado
um dever e para o expropriado um direito constitucional.
Quando satisfaça a indemnização, o Estado tem direito de regresso
sobre a entidade expropriante, podendo, independentemente de quaisquer
formalidades, proceder à cativação de transferências orçamentais até ao
valor da dívida, incluindo os juros de mora que se mostrem devidos desde
a data do pagamento da indemnização.
No Estado de direito só lugar a uma indemnização: a justa
indemnização186, pois o Estado de direito é ipso facto Estado de justiça. A
indemnização injusta é inconstitucional e ilegal.
O montante da indemnização é calculado com referência à data da
declaração de utilidade pública. O índice de preços no consumidor é
publicado pelo Instituto Nacional de Estatística para o local da situação dos
bens (ou da sua maior extensão).
Para efeitos do cálculo da indemnização por expropriação, o solo é
classificado em “solo apto para a construção” ou em “solo para outros
fins”187. Esta classificação corresponde, mutatis mutandis, à classificação
geral dos solos em direito do urbanismo que distingue o solo urbano do
solo rústico.
Nos termos do Dec. Reg. 5/2019, Anexo I, “solo urbano é o que está
total ou parcialmente urbanizado ou edificado e, como tal, afeto em plano
territorial à urbanização ou à edificação.”
Nos termos do Dec. Reg. 5/2019, Anexo I, “O solo rústico é aquele
que, pela sua reconhecida aptidão, se destine, nomeadamente, ao
aproveitamento agrícola, pecuário, florestal, à conservação, valorização e
exploração de recursos naturais, de recursos geológicos ou de recursos
186
Nos termos do art.º 62.º, n.º 2, da CRP, “A requisição e a expropriação por utilidade
pública só podem ser efetuadas com base na lei e mediante o pagamento de justa
indemnização.”
187
Sobre esta classificação, cf. o art.º 25.º do CE.
Página 204 de 404
energéticos, assim como o que se destina a espaços naturais, culturais, de
turismo, recreio e lazer ou à proteção de riscos, ainda que seja ocupado por
infraestruturas, e aquele que não seja classificado como urbano”. Nos
termos do mesmo diploma, “solo rústico complementar é o solo rústico
adjacente a um ou mais perímetros urbanos que, no quadro da elaboração
de um plano de urbanização, se revele necessário abranger para estabelecer
uma intervenção integrada de planeamento.”
O legislador estabeleceu no art.º 26.º do CE os critérios de cálculo do
valor do solo188 apto para a construção. O cálculo do valor (do solo)
configura a “avaliação” do solo. Esta avaliação tem de ser justa e, para
isso, deve obedecer a critérios claros e objetivos. Quem avalia está
mandatado por lei para avaliar, isto é, calcular (determinar) e declarar o
valor (do solo). À luz da lei e do direito, só há um valor justo. Esta
operação de avaliação é estritamente vinculada, não tendo nada de
discricionária, nem há aqui “margens de avaliação” que possam conduzir a
uma liberdade de ação como liberdade de cálculo do valor. A boa
administração exige a justiça no caso concreto e esta assenta na clareza e
objetividade do cálculo do valor. Este raciocínio é, em geral, válido para
toda e qualquer avaliação da Administração pública, pois toda a avaliação
consiste precisamente em calcular ou determinar e declarar o valor. No
caso do art.º 26.º do CE, o legislador determinou os critérios de avaliação.
Noutros casos em que o legislador não o tenha feito com tanta clareza e
objetividade, o intérprete e aplicador da lei deve fazê-lo; essa operação,
sendo uma operação de cálculo (determinação) e declaração da justiça
no caso concreto é essencialmente vinculada e, assim, sujeita a um
controlo jurisdicional que deve ser, em princípio, pleno, mas que o tribunal
pode, no caso concreto, autorecuar, considerando as circunstâncias do caso
concreto. “A natureza da decisão conformadora exige que ela apenas
188
Sobre o valor do solo, cf. → 28 e → 46.
Página 205 de 404
possa ter lugar através de valorações, prognoses e juízos valorativos da
autoridade administrativa. Só assim a Administração pode reagir, célere e
eficazmente, no cumprimento das suas funções. Por isso, pode não ser aqui
possível um controlo jurisdicional pleno, apesar da vinculação da
autoridade administrativa à melhor decisão possível. Isto porque a decisão
administrativa não é nestes casos compatível com o controlo total a
posteriori de uma instância independente. Mas deste forçoso
reconhecimento de recuo do controlo jurisdicional não se deve concluir
que a zona não controlada se transformou, por isso, em zona
discricionária”189. Posteriormente, sustentámos que “a flexibilidade do self-
restreint judicial permite ao tribunal adaptar-se permanentemente às novas
situações, aos novos reconhecimentos científicos e às novas técnicas de
controlo”190. E ainda: “o juiz, criterioso e responsável, conhecendo o real
significado da função de julgar, fixará a linha ideal do seu controlo com as
circunstâncias envolventes do caso concreto”191.
Segundo a doutrina tradicional portuguesa, a zona da “margem de
apreciação” não é discricionariedade, mas deve ter o mesmo regime de não
controlo jurisdicional. No entanto, este entendimento faz ‘tábua rasa’ do
direito fundamental do cidadão a uma tutela jurisdicional efetiva. Em
sede de avaliação de desempenho ou de conhecimento de funcionários
públicos, o Tribunal Administrativo Federal alemão faz exigências
189
SOUSA, A. F. de, A discricionariedade administrativa, Lisboa 1987, p. 332 e
seg.
190
SOUSA, A. F., ‘Conceitos indeterminados” no direito administrativo,
Coimbra 1994, p. 238. Ver uma panorâmica geral da origem e evolução da
“margem de apreciação” e dos problemas que ela suscita no Estado de direito in:
SOUSA, A. F. de, “'Margem de apreciação' e Estado de direito” (in: Polis, n.º 2,
1995, pág. 7 e segs.). Cf. também idem, 'Conceitos indeterminados' no direito
administrativo, Almedina, Coimbra 1994, espec. pág. 48 e segs e 1 17 e segs.
191
SOUSA, A. F., “Conceitos indeterminados” no direito administrativo,
Coimbra 1994, p. 240. Sobre esta temática, cf. SOUSA, António Francisco de,
“Os ‘conceitos legais indeterminados’ no direito administrativo alemão”, in:
Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro 166 (1986), pág. 276 a 291.
Página 206 de 404
jurídicas importantes que controla plenamente, como aconteceu no seu ac.
de 1.3.2018, onde se lê: “l. A obrigação de tornar plausíveis as
avaliações individuais está relacionada com a faculdade de o funcionário
suscitar objeções à sua exatidão ou determinabilidade. Se o funcionário
considerar que a explicação da sua avaliação pela Administração não é
suficientemente plausível, sobre ele recai o ónus de especificar pontos
concretos que considere que estão pouco claros ou incorretos. 2. Ao
justificar a avaliação global de uma avaliação, a ponderação dos diferentes
elementos individuais deve estar em relação com as exigências
estatutárias do cargo. A Administração deve assegurar que é uniforme a
ponderação dos elementos individuais de avaliação, no âmbito de aplicação
de critérios de avaliação dentro de um grupo de funcionários abrangidos”
(in: BVerwG, ac. de 1.3.2018, BverwG 2 A 10.17).
O estabelecimento pelo legislador dos critérios de avaliação reflete
precisamente que para ele a operação é vinculada e não livre. Sobrepõem-
se exigências de justiça material às perspetivas do foro estritamente
pessoal192.
A preocupação do legislador com a justa indemnização alarga-se ao
cálculo do valor nas expropriações parciais (art.º 29.º), à indemnização
respeitante ao arrendamento (art.º 30.º), à indemnização pela interrupção
da atividade comercial, industrial, liberal ou agrícola (art.º 31.º), à
indemnização pela expropriação de direitos diversos da propriedade plena
(art.º 32.º).
99. Procedimento da expropriação por utilidade pública
192
Sobre a recusa de juízos avaliativos do foro estritamente pessoal do avaliador,
conferir Sousa, António Francisco de, “Discricionariedade, ‘margem de livre
apreciação’, ‘justiça administrativa’, ‘discricionariedade imprópria’, ‘discricionariedade
técnica’: Comentário ao acórdão do TCAN, processo 01049/13.9BEBRG, 1.ª Secção -
Contencioso Administrativo, de 15-02-2019[1] – concurso para professor catedrático”,
in: RMP, n.º 160, out./dez. 2019.
Página 207 de 404
O procedimento da expropriação por utilidade pública é diferente
consoante se trate de expropriação amigável ou de expropriação litigiosa.
Na expropriação amigável, o procedimento é desencadeado com
uma tentativa de acordo, da iniciativa da entidade expropriante, para o
que começa por propor um acordo ao expropriado e aos demais
interessados. Podem ser objeto de acordo diversos aspetos importantes para
as diferentes partes, destacando-se o montante da indemnização, a forma
de pagamento da indemnização (eventualmente em prestações), prazos e
respetivos juros, eventualmente indemnização pela cedência de bens ou
direitos, expropriação total e condições acessórias.
A proposta no procedimento de expropriação amigável é feita em
carta ou ofício registado com aviso de receção, pela entidade expropriante,
que deve ser efetuada até 15 dias após a publicação da declaração de
utilidade pública. A proposta deve indicar um montante indemnizatório (o
mesmo para outros interessados). Os destinatários têm igual período de 15
dias para responder, podendo aceitar ou propor outro montante
indemnizatório, eventualmente louvado em avaliação de perito.
Havendo acordo, passa-se à escritura de expropriação amigável, se
o expropriante tiver notário privativo; na falta deste, há lugar ao auto de
expropriação amigável, que será celebrado no notário privativo do
município em que se situa o bem expropriado (ou a sua maior extensão).
Integrando a entidade expropriante o sector público administrativo, o auto
de expropriação amigável é celebrado perante funcionário designado para
o efeito.
Não havendo acordo (assim é também entendido o silencio do
expropriado), passa-se à expropriação litigiosa, iniciando-se esta com
uma notificação do expropriado e demais interessados.
Página 208 de 404

Na expropriação litigiosa, o valor da indemnização é fixado por
arbitragem. A arbitragem é desencadeada pela entidade expropriante. Da
decisão arbitral cabe recurso, com efeito meramente devolutivo, para o
tribunal do lugar da situação dos bens (ou da sua maior extensão). Neste
processo, são partes legítimas a entidade expropriante, o expropriado e
outros interessados.
No processo judicial, a arbitragem faz-se pela intervenção de três
árbitros. Estes árbitros são designados pelo presidente do Tribunal da
Relação do local da situação dos prédios a expropriar (ou da sua maior
extensão). Os árbitros são peritos (da lista oficial).
Pode ser designado mais de um grupo de árbitros, se a extensão e o
número de bens a expropriar o exigir. Os árbitros deliberam por acórdão
fundamentado, tomado por unanimidade ou por maioria193.
Da decisão arbitral cabe recurso, que deve ser interposto no prazo de
20 dias.
100. Recurso da arbitragem
Interposto o recurso de arbitragem, o processo é concluso ao juiz. A

avaliação é então feita por cinco peritos: a entidade expropriante e o
expropriado designam um perito, cada; os três outros peritos são
designados pelo tribunal (art.º 62.º do CE).
Na sua decisão, o juiz fixa o montante das indemnizações a pagar pela
entidade expropriante. Da sentença judicial pode haver recurso, (com
efeito meramente devolutivo). Mas, “sem prejuízo dos casos em que é
sempre admissível recurso, não cabe recurso para o Supremo Tribunal
193
Os laudos, ou laudos periciais, são relatos de avaliação dos técnicos avaliadores. Os
honorários dos árbitros são pagos pela entidade expropriante.
Página 209 de 404
de Justiça do acórdão do tribunal da Relação que fixa o valor da
indemnização devida” (art.º 66.º CE).
101. Pedido de expropriação total
Quando a entidade expropriante se proponha expropriar apenas parte

de um bem, os interessados podem requerer a expropriação total. Ainda
que o fim da expropriação exija apenas a expropriação de parte de um
prédio, o proprietário pode requerer a expropriação total em duas
situações: a) “se a parte restante não assegurar, proporcionalmente, os
mesmos cómodos que oferecia todo o prédio”; e, b) “se os cómodos
assegurados pela parte restante não tiverem interesse económico para o
expropriado, determinado objetivamente” (art.º 3.º, n.º 2, do CE). Não
sendo o pedido aceite pela entidade expropriante, decide o juiz.
Por outro lado, nos termos do art.º 163.º, n.º 1, do RJIGT, “os
proprietários podem exigir a expropriação por utilidade pública dos seus
terrenos necessários à execução dos planos, quando se destinem a
retificação de estremas, indispensável à realização do aproveitamento
previsto em plano de pormenor”.
102. Cedência de bens ou direitos
Por acordo das partes, a indemnização pode ser, total ou

parcialmente, satisfeita através da cedência194 de bens ou direitos ao
expropriado (ou aos demais interessados). Os expropriados (e eventuais
interessados) têm o direito de ser indemnizados em juros moratórios
pelos atrasos imputáveis à entidade expropriante.
194
Cf. art.º 44.º do RJUE.
Página 210 de 404
103. Reversão dos bens expropriados
A lei prevê que, em certos casos, possa haver reversão dos bens
expropriados. Assim, o expropriado pode requerer à entidade que declarou
a utilidade pública da expropriação a reversão195 dos bens expropriados
(cf. arti.ºs 78.º e 79 do CE). A decisão sobre o pedido de reversão deve
ser notificada ao requerente, à entidade expropriante e aos interessados. Ela
é ainda publicada no Diário da República.
Mesmo tendo sido autorizada a reversão, pode haver acordo entre a
entidade expropriante e o expropriado quanto aos termos, condições e
montante indemnizatório da reversão (art.º 76.º do CE).
104. Requisição de imóveis
Com fundamento em interesse público, bens imóveis e direitos a eles

inerentes podem ser requisitados “para realização de atividades de
manifesto interesse público”, sempre mediante o pagamento de justa
indemnização.
A requisição de imóveis (e de direitos a eles inerentes) faz também
parte do poder policial das autoridades administrativas (polícia
administrativa). Também aqui estamos no âmbito da vinculação social da
propriedade privada, a qual admite a ingerência da autoridade por razões
de interesse público e sempre mediante justa indemnização. O art.º 80.º do
CE refere-se a situações de “urgente necessidade”196, de interesse público,
195
Nos termos do art.º 45.º, n.º 1, do RJUE, “O cedente tem o direito de
reversão sobre as parcelas cedidas (...) sempre que estas sejam afetas a fins
diversos daqueles para que hajam sido cedidas.” E, nos termos do n.º 4, deste
preceito, em alternativa ao exercício do direito de reversão, o cedente pode exigir
ao município uma indemnização.
196
A “urgente necessidade” desencadeia o dever de ação, o dever de exercer a
competência. Nos termos do art.º 80.º do CE, “Em caso de urgente necessidade
Página 211 de 404
de interesse nacional, requisitos que associa a um (falso) “pode”. A
verificação destes requisitos no caso concreto está sujeita ao controlo
jurisdicional pleno, não se verificando neste âmbito qualquer
discricionariedade. Assim, perante uma situação de urgente necessidade, a
Administração “pode”, isto é, deve requisitar o imóvel particular, por
exemplo para “hospital de campanha”, para estacionamento, para
colocação de uma grua.
Os imóveis requisitados podem ser usados por instituições públicas ou
particulares de interesse público (instituições particulares de utilidade
pública administrativa, de mera utilidade pública e de solidariedade social).
Em regra, a requisição está sujeita a prévio reconhecimento da sua
necessidade por Resolução do Conselho de Ministros, nomeadamente
quanto à verificação da urgência e do interesse público e nacional. Nesta
apreciação, deve ser observado o princípio da proporcionalidade
(adequação, indispensabilidade e proporcionalidade em sentido estrito).
e sempre que o justifique o interesse público e nacional, podem ser requisitados

bens imóveis e direitos a eles inerentes, incluindo os estabelecimentos comerciais
ou industriais, objeto de propriedade de entidades privadas, para realização de
atividades de manifesto interesse público, adequadas à natureza daqueles, sendo
observadas as garantias dos particulares e assegurado o pagamento de justa
indemnização”. Esta situação assemelha-se à constante do art.º 89.º, n.º 3, do
RJUE, que diz: “A câmara municipal pode, oficiosamente ou a requerimento de
qualquer interessado, total ou parcial das construções que ameacem ruína ou
ofereçam perigo para a saúde pública. É também o que resultada do 92.º, n.º 1,
que diz: “A câmara municipal pode proceder ao despejo sumário dos prédios ou
parte de prédios nos quais haja de realizar-se as obras, sempre que tal se mostre
necessário à execução das mesmas.” Veja-se, ainda, o art.º 92.º, n.º 4, do mesmo
diploma, que diz: “O despejo deve executar-se …, salvo quando houver risco
iminente de desmoronamento ou grave perigo para a saúde pública, caso em
que deve executar-se imediatamente.” Neste caso, a intenção de vinculação do
legislador é evidente, não obstante ele ter recorrido, inexplicavelmente, a um
“poderá”, em vez de um “terá”. O “poderá” é inequivocamente um “deverá”,
sempre que se verifique a situação de “risco iminente de desmoronamento ou
grave perigo para a saúde pública”. Em todos estes casos, a competência é
vinculada e, assim, há dever de agir, sendo esta uma competência de urgência de
polícia administrativa (prevenção da boa ordem).
Página 212 de 404
A requisição de bens imóveis197 está sujeita ao pagamento de justa
indemnização, a qual não se destina a compensar o benefício alcançado
pelo requisitante, mas apenas a ressarcir o prejuízo sofrido pela
requisição. Trata-se, pois, de uma “justa compensação” (a pagar no prazo
de 60 dias), tendo em conta a duração da requisição, a natureza do bem
requisitado e eventuais desgastes ou danos.
105. Desistência da expropriação
A entidade expropriante pode desistir, total ou parcialmente, da

expropriação, enquanto não for investida na propriedade dos bens a
expropriar. Havendo desistência, o expropriado e demais interessados têm
direito a ser indemnizados pelos danos sofridos.
106. Expropriação de bens móveis
A lei prevê a possibilidade de expropriação de bens móveis (art.º 91.º

do CE). Neste caso, reveste-se de particular importância a posse
administrativa, imediatamente depois de vistoria ad perpetuam rei
memoriam. O procedimento de expropriação de bens móveis revela-se
como adaptação do regime da expropriação de bens imóveis.
CAPÍTULO XII
POLÍCIA DO URBANISMO
107. Polícia administrativa como prevenção: em geral
197
O art.º 61.º, n.º 2, al. j), da LOG, prevê a “requisição de pessoal a empresas públicas
ou privadas”.
Página 213 de 404
Referindo-se à caraterização da postura e do regulamento policial, e
baseando-se no Código Administrativo de 1940, MARCELLO
CAETANO198 sustentou que as deliberações das câmaras municipais
podem revestir a forma de postura ou regulamento policial. “O carácter
preventivo das suas normas confere-lhe natureza policial, visto a polícia
se caracterizar pelo fim de prevenir ou evitar danos sociais”. Tanto a
postura como o regulamento de polícia são regulamentos policiais (visam
prevenir ou evitar danos sociais): ambos contêm disposições preventivas de
carácter genérico e execução permanente tendo em vista prevenir ou evitar
danos sociais. A postura tem a sua especificidade no facto de surgir de
deliberações tomadas por iniciativa da câmara, no âmbito de matérias das
atribuições policiais municipais. A postura é, pois, regulamento policial
autónomo municipal.
O direito do urbanismo é, essencialmente, um direito de ordenação,
na medida em que todo ele se orienta para o estabelecimento da boa ordem
urbanística (em sentido amplo), ainda que não seja apenas isso. Na
legislação do urbanismo, são muitas as normas que organizam e
disciplinam (“ordenam”), tendo em vista fins de precaução199, de
prevenção, de minimização (ou mitigação) e de combate a riscos e a
perigos para os bens jurídicos protegidos por essas normas, como a vida e
a saúde das pessoas, individual e coletivamente (saúde pública). O direito
de ordenação é direito policial geral, dominado pela ideia fundamental de
prevenção do risco e do perigo (para os bens jurídico-ordenacionalmente
protegidos que se aglutinam genericamente na fórmula da cláusula geral
de polícia: “prevenção do perigo para a ordem e a segurança
198
Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, Coimbra, 1991, vol. I, pág.
102.
199
Nos termos do art.º 89.º da Lei da Água, na aplicação da lei da água, os organismos
de Administração Pública devem observar o princípio da precaução e da prevenção.
Página 214 de 404
públicas”). Polícia é, pois, (não exclusivamente, mas essencialmente)
prevenção do perigo para a ordem e segurança públicas200.
O caráter ordenacional/policial do direito urbanístico é notório na
generalidade dos diplomas legais deste ramo do direito administrativo
especial. O art.º 11.º, n.º 2, do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão
Territorial (RJIGT - decreto-lei n.º 80/2015, de 14 de maio) determina que
“o conjunto dos equipamentos, infraestruturas e sistemas que asseguram a
segurança, a proteção civil e a prevenção e minimização de riscos, é
identificado nos programas e nos planos territoriais.” Por sua vez, o art.º
13.º, n.º 2, do mesmo diploma, determina que “os planos territoriais
delimitam as áreas perigosas e de risco, identificam os elementos
vulneráveis para cada risco e estabelecem as regras e as medidas para a
prevenção e minimização de riscos, em função da graduação dos níveis
de perigosidade e de acordo com os critérios a estabelecer pelas entidades
responsáveis em razão da matéria.”
108. Autoridades de polícia administrativa
Autoridades de polícia administrativa são, em geral, todas as

autoridades da Administração, seus órgãos e agentes, às quais a lei confere
poderes, competências e responsabilidades policiais, isto é, de prevenção e
combate ao perigo para a ordem, segurança, tranquilidade e saúde públicas.
Neste conceito amplo estão também compreendidas as forças de segurança.
108.1. As Inspeções-Gerais como autoridades policiais
200
Cf. António Francisco de Sousa: “Prevenção do perigo como função das forças de
segurança e das autoridades de polícia administrativa”, in: Polícia Portuguesa, n.º 105
(1997), p. 22 e segs.
Página 215 de 404
Ao nível da Administração central, o Governo da República, o
Primeiro Ministro, os Ministros e Secretários de Estado são autoridades
policiais no âmbito das suas funções e competências policiais. Os mesmo
se diga das Direções Gerais e das Inspeções Gerais.
As Inspeções Gerais são serviços centrais da administração direta do
Estado. Isto significa que, apesar da sua autonomia administrativa,
pertencem ao Estado e estão sob a direção dos respetivos membros do
Governo.
Algumas das mais importantes Inspeções Gerais são:
A Inspeção Geral da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do
Ordenamento do Território (IGAMAOT); a Inspeção Geral da Saúde; a
Inspeção Geral da Administração Interna, a Inspeção Geral das Finanças, a
Inspeção Geral dos Jogos, a Inspeção Geral da Educação e a Inspeção
Geral do Trabalho. As Inspeções Gerais desenvolvem uma ação inspetiva,
por iniciativa própria ou por iniciativa dos cidadãos através de denúncias e
queixas.
108.2. CCDRs
Enquanto serviços da Administração central direta do Estado, as

CCDRs exercem amplos poderes de polícia administrativa na respetiva
área geográfica de atuação. As CCDRs são competentes para prevenir
infrações à lei e para salvaguardar a inviolabilidade de bens públicos e
interesses gerais, para o que podem, se necessário, solicitar a cooperação
das forças de segurança.
As competências policiais das CCDRs situam-se não apenas na área
do urbanismo, mas também na área do ambiente. Nos termos do art.º 13.º,
n.º 2, al. b), do Decreto-Lei n.º 228/2012, de 25 de outubro, que aprovou a
orgânica das comissões de coordenação e desenvolvimento regional, os
Página 216 de 404

trabalhadores das CCDR que exerçam funções de fiscalização e vigilância
nas áreas do ambiente e do ordenamento do território são detentores dos
decorrentes poderes de autoridade e gozam da “prerrogativa” (leia-se
poder-dever) de “determinar, a título preventivo, e com efeitos
imediatos, mediante ordem escrita e fundamentada, a suspensão ou
cessação de atividades lesivas ou potencialmente danosas para o
ambiente, o encerramento de instalações quando da não aplicação
dessas medidas possa resultar risco iminente para a proteção da saúde
pública e para segurança de pessoas e bens”. Não menos ilustrativo dos
poderes policiais das CCDRs (e do Inspetor-Geral da IGAMAOT) é o art.º
33.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 39/2018, de 11 de junho (que estabelece o
regime da prevenção e controlo das emissões de poluentes para o ar, e
transpõe a Diretiva (UE) 2015/2193), que determina: “O Inspetor-Geral da
IGAMAOT ou o dirigente máximo da CCDR territorialmente competente
podem, sempre que seja detetada uma situação de perigo grave para o
ambiente ou para a saúde humana, adotar as medidas cautelares que,
em cada caso, se justifiquem para prevenir ou eliminar a situação de
perigo, nomeadamente a suspensão da laboração da instalação, o
encerramento, no todo ou em parte, da instalação ou a apreensão do todo
ou parte do equipamento, mediante selagem”.
108.3. Presidentes de câmara
A nível das autarquias locais, são muitas as competências de polícia

administrativa, sobretudo do presidente da câmara municipal e da
própria câmara municipal. Por exemplo, nos termos do art.º 33.º da LAL,
compete à câmara municipal apoiar atividades que contribuam para a
promoção da saúde e a prevenção das doenças (n.º 1, al. u)).
Página 217 de 404

108.4. Cooperação das forças policiais
As forças policiais cooperam com as autoridades de polícia

administrativa, auxiliando-as no cumprimento das suas funções. Por
exemplo, quando necessário à imposição de comportamentos legalmente
devidos, as CCDRs podem solicitar a colaboração das “autoridades
policiais” (aqui no sentido de forças policiais), para prevenção de
infrações à lei ou para a salvaguarda da inviolabilidade de bens
públicos e interesses gerais (aqui as “autoridades policiais” são tomadas
como forças de segurança, que prestam colaboração ou “auxílio” às
autoridades de polícia administrativa ou autoridades de ordenação)201.
109. Fins e princípios
A legislação do urbanismo (e ambiente) é pródiga no estabelecimento

de fins e princípios de caráter jurídico-policial, isto é, preventivo e
201
Cf. o art.º 90.º, n.º 3, da Lei da Água (Lei n.º 58/2005, de 29 de dezembro, na última
versão dada pela Lei n.º 44/2017, de 19/06), segundo o qual, “colaboram na ação
fiscalizadora as autoridades policiais ou administrativas com jurisdição na área,
devendo prevenir as infrações ao disposto nesta lei e participar as transgressões de
que tenham conhecimento”. De igual modo, nos termos do art.º 40.º, n.º 2, do Regime
Jurídico da Conservação da Natureza e da Biodiversidade (aprovado pelo DL n.º
142/2008, de 24 de julho, última alteração dada pelo DL 42-A/2016), “a fiscalização
compete à autoridade nacional, especialmente através do serviço de vigilantes da
natureza, à Guarda Nacional Republicana, especialmente através do Serviço de
Proteção da Natureza e do Ambiente (SEPNA), às demais autoridades policiais e aos
municípios. Nos termos do art.º 66.º do Regime Geral da Gestão de Resíduos (DL n.º
178/2006, de 5 de setembro, última alteração: DL n.º 152-D/2017, de 11/1), “a
fiscalização do cumprimento do presente diploma compete às ARR, à Inspeção-Geral
do Ambiente e do Ordenamento do Território, aos municípios e às autoridades
policiais”. Nos termos do art.º 13.º, n.º 2, al. a), do Decreto-Lei n.º 228/2012 de 25 de
outubro, que aprovou a orgânica das Comissões de Coordenação e Desenvolvimento
Regional, os trabalhadores das CCDR que exerçam funções de fiscalização e vigilância
nas áreas do ambiente e do ordenamento do território possuem poderes de autoridade e,
no exercício dessas funções, podem “solicitar a colaboração das autoridades policiais
quando necessário à imposição de comportamentos legalmente devidos, à prevenção de
infrações à lei ou à salvaguarda da inviolabilidade de bens públicos e interesses gerais
no âmbito das atribuições das CCDR”.
Página 218 de 404
repressivo da boa ordem e segurança na área do ordenamento do território e
urbanismo (e ambiente).
Destacamos alguns aspetos fundamentais:
Nos termos da lei de bases gerais da política pública de solos, de
ordenamento do território e de urbanismo (LBG PPSOTU), as políticas
públicas e as atuações administrativas em matéria de solos, de ordenamento
do território e de urbanismo estão subordinadas aos princípios da
precaução e da prevenção, que obrigam à adoção de medidas
antecipatórias, com o objetivo de obviar ou minorar os impactes
adversos no ambiente (art.º 3.º, n.º 2, al. b). A precaução e a prevenção
radicam no mesmo motivo condutor ético de tutela preventiva do ambiente
no contexto da sociedade de risco da atual modernidade. Enquanto a
precaução visa evitar o risco elevado, hipotético ou potencial, ainda não
comprovado cientificamente com toda a segurança, a prevenção visa evitar
o perigo grave, conhecido e comprovado. Diz-se que o princípio da
precaução é proactivo, porque o risco que visa prevenir ainda não é claro,
objetivo e seguro, mas potencial; já o princípio da prevenção é reativo,
porque responde (reage) a um perigo grave, conhecido e seguro.
Por sua vez, os planos territoriais de âmbito intermunicipal ou
municipal visam prosseguir fins de “prevenção ou minimização de riscos
coletivos inerentes a acidentes graves ou catástrofes e de riscos
ambientais” (art.º 21.º, n.º 1, al. c). Por outro lado, o Estado, as regiões
autónomas e as autarquias locais têm o direito de exercer o direito de
preferência nas transmissões onerosas de prédios entre particulares para
fins de “prevenção e redução de riscos coletivos” (art.º 29.º, al. e)). A
própria gestão territorial visa executar a política de solos, de ordenamento
do território e de urbanismo e garantir a “prevenção e redução de riscos
coletivos” (art.º 37.º, al. k)).
Página 219 de 404

Na graduação de interesse públicos incompatíveis entre si, tem de ser
dada prioridade sobre os demais interesses públicos aos “interesses
respeitantes à defesa nacional, à segurança, à saúde pública, à proteção
civil e à prevenção e minimização de riscos” (art.º 9.º RJIGT).
Por sua vez, “os programas e os planos territoriais identificam e
delimitam as áreas perigosas e de risco, desenvolvendo-as e
concretizando-as”, e os planos territoriais “delimitam as áreas perigosas e
de risco, identificam os elementos vulneráveis para cada risco e
estabelecem as regras e as medidas para a prevenção e minimização de
riscos, em função da graduação dos níveis de perigosidade (art.º 13.º
RJIGT).
110. Prevenção do risco e do perigo
110.1. Em geral
O direito ordenacional tem como marca identitária a prevenção do

risco202 e do perigo. Toda a legislação do urbanismo e ambiente é
dominada pelas ideias de risco e de perigo e pela necessidade da sua
prevenção. O risco e o perigo são reconhecidos em diferentes graus de
probabilidade e iminência.
O perigo iminente é, em geral, uma cláusula que desencadeia a
competência de urgência de certas autoridades administrativas,
nomeadamente, e com muita frequência, das forças de segurança. A
competência de urgência caracteriza-se pela necessidade de intervenção
202
O risco tornou-se elemento caraterístico da vida individual e social. Vivemos numa
sociedade de risco, como justamente salienta o sociólogo ULRICH BECK na sua obra
fundamental Risikogesellschaft, Auf dem Weg in eine andere Moderne, publicada em
1986 (Suhrkamp, Frankfurt a. M.). No entanto, o risco ambiental (e policial) não se
confunde com o risco geral da vida, o risco que todo o cidadão corre no seu dia a dia,
muitas vezes entendido como o risco socialmente aceite.
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imediata ou no mais curto espaço de tempo, o que leva a que o legislador
suprima formalidades e prazos que normalmente são exigidos por razões de
segurança jurídica.
Por exemplo, o art.º 89.º, n.º 3, do RJUE, diz que “a câmara municipal
pode, oficiosamente ou a requerimento de qualquer interessado, ordenar a
demolição total ou parcial das construções que ameacem ruína ou
ofereçam perigo para a saúde pública. O art.º 90.º, n.º 8, do RJUE,
determina que “as formalidades previstas no presente artigo podem ser
preteridas quando exista risco iminente de desmoronamento ou grave
perigo para a saúde pública, nos termos previstos na lei para o estado
de necessidade”. É também o que resultada do 92.º, n.º 1, do mesmo
diploma, que diz: “A câmara municipal pode ordenar o despejo sumário
dos prédios ou parte de prédios nos quais haja de realizar-se as obras... ,
sempre que tal se mostre necessário203 à execução das mesmas.” Neste
sentido, também o art.º 92.º, n.º 2, do RJUE, admite o despejo
administrativo imediato quando se verifique, no caso concreto, “risco
iminente de desmoronamento ou grave perigo para a saúde pública”. E
o art.º 92.º, n.º 4, do mesmo diploma, diz: “O despejo deve executar-se ..,
salvo quando houver risco iminente de desmoronamento ou grave perigo
para a saúde pública, em que poderá [leia-se “deverá”] executar-se
imediatamente”.
Também o Dec.-Lei n.º 228/2012, de 25 de outubro, que aprovou a
orgânica das Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional
203
O estado de necessidade baseia-se na ideia fundamental de, no caso concreto,
salvaguardar o interesse ou bem jurídico de maior valor. O direito de necessidade,
resultante do estado de necessidade, afasta a ilicitude, nos termos do art.º 34.º do CP,
que diz: “Não é ilícito o facto praticado como meio adequado para afastar um perigo
actual que ameace interesses juridicamente protegidos do agente ou de terceiro, quando
se verificarem os seguintes requisitos: a) Não ter sido voluntariamente criada pelo
agente a situação de perigo, salvo tratando-se de proteger o interesse de terceiro; b)
Haver sensível superioridade do interesse a salvaguardar relativamente ao interesse
sacrificado; e c) Ser razoável impor ao lesado o sacrifício do seu interesse em atenção à
natureza ou ao valor do interesse ameaçado.”
Página 221 de 404
(CCDRs), se refere, no seu art.º 13.º, n.º 2, al. b), ao risco iminente, e
legitima as CCDs a “determinar, a título preventivo, e com efeitos
imediatos, mediante ordem escrita e fundamentada, a suspensão ou
cessação de atividades lesivas ou potencialmente danosas para o
ambiente, o encerramento de instalações quando da não aplicação dessas
medidas possa resultar risco iminente para a proteção da saúde
pública e para segurança de pessoas e bens”.
Ilustrativo é ainda o art.º 126.º do regime jurídico da reabilitação
urbana (Decreto-Lei n.º 307/2009, de 23 de outubro, última alteração dada
pelo DL n.º 66/2019, de 21/05), segundo o qual “as árvores ou os maciços
de arborização que, embora situados em logradouros204 de edificações ou
outros terrenos particulares, constituam, pelo seu porte, beleza e condições
de exposição, elementos de manifesto interesse público, e como tais
oficialmente classificados, não poderão ser suprimidos, salvo em casos de
perigo iminente, ou precedendo licença municipal, em casos de
reconhecido prejuízo para a salubridade ou segurança dos edifícios
vizinhos”.
Da urgência da intervenção causada pelo risco iminente ou pelo
grave perigo para bens jurídico importantes, resulta a necessidade de
preterir formalidades prévias à intervenção que nos casos normais são
exigidas por razões de segurança jurídica. O risco iminente, que
desencadeia a competência de urgência, também exige uma intervenção
imediata, sem delongas e esperas que ponham em perigo ou inviabilizem o
efeito útil da intervenção.
204
Nos Termos do Dec. Reg. 5/2019, Anexo I, logradouro é “um espaço ao ar livre,
destinado a funções de estadia, recreio e lazer, privado, de utilização coletiva ou de
utilização comum, e adjacente ou integrado num edifício ou conjunto de edifícios”.
Página 222 de 404
O perigo atual verifica-se quando já se iniciaram os acontecimentos
danosos ou eles ocorrerão com segura probabilidade imediatamente ou no
futuro mais próximo205.
O perigo atual206 desencadeia a urgência de intervenção pela
atualidade da situação de necessidade. Ponderada a situação concreta, o
efeito danoso ameaça de tal forma que se impõem medidas imediatas e
apropriadas de proteção do bem jurídico ameaçado. Deve estar em causa
um perigo que não pode ser prevenido (ou combatido) eficazmente e em
tempo útil doutro modo. Por outro lado, o bem jurídico ameaçado deve ser
claramente superior a eventuais bens que tenham de ser, no caso concreto,
sacrificados (relegados para segundo plano). O critério aqui presente é o da
razoabilidade.
É inerente à situação de necessidade a presença, no caso concreto, de
um risco atual para um bem jurídico-policialmente protegido de grande
relevância jurídica como a vida, a integridade física, a liberdade, a honra ou
a propriedade.
110.2. Prevenção, minimização, combate e reparação como função

policial
Nos termos do art.º 11.º, al. m), da Lei da Responsabilidade

Ambiental (Decreto-Lei n.º 147/2008, de 29 de julho), “medidas de
prevenção” são “quaisquer medidas adotadas em resposta a um
acontecimento, ato ou omissão que tenha causado uma ameaça iminente
205
Sousa, António Francisco de, Manual de direito policial, Porto 2016, p. 466.
206
A Lei n.º 147/99 (última alteração dada pela Lei n.º 26/2018, de 5 de julho) define no
seu art.º 5.º, al. c) a “situação de emergência” como “a situação de perigo atual ou
iminente para a vida ou a situação de perigo atual ou iminente de grave
comprometimento da integridade física ou psíquica da criança ou jovem, que exija
proteção imediata …, ou que determine a necessidade imediata de aplicação de medidas
de promoção e proteção cautelares”.
Página 223 de 404
de danos ambientais, destinadas a prevenir ou minimizar207 ao máximo
esses danos”.
Nos termos do art.º 11.º, al. n), da Lei da responsabilidade ambiental,
“medidas de reparação” são qualquer ação, ou conjunto de ações,
incluindo medidas de carácter provisório, com o objetivo de reparar,
reabilitar ou substituir os recursos naturais e os serviços danificados ou
fornecer uma alternativa equivalente a esses recursos ou serviços, tal como
previsto no anexo V ao (…) decreto-lei, do qual faz parte integrante”.
110.3. Vigilância e controlo: inspeção, fiscalização e vistoria

urbanística
Nos termos do art.º 90.º da Lei da Água, a verificação do

cumprimento das respetivas normas pode revestir a forma de fiscalização
ou de inspeção. A fiscalização é desenvolvida de forma sistemática pelas
autoridades licenciadoras, no cumprimento da sua obrigação legal de
vigilância dos utilizadores dos recursos hídricos; esta fiscalização também
pode ser desenvolvida pontualmente na sequência de queixas e denúncias
recebidas.
As inspeções são efetuadas de forma casuística e aleatória, mas
também podem ser efetuadas ou em execução de um plano de inspeção
previamente aprovado, ou no âmbito do apuramento de responsabilidades
por acidentes de poluição.
As autoridades policiais208 ou administrativas colaboram na ação
fiscalizadora, competindo-lhes prevenir as infrações e participar as
transgressões que sejam do seu conhecimento.
207
A minimização ou mitigação do risco é, muitas vezes, a única coisa que as
autoridades podem fazer, como acontece por exemplo quando se trata de circulação
automóvel, de vacinação pública, etc., situações em que o rico nunca é inteiramente
eliminado (não há risco zero).
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110.4. Acesso para efeitos de inspeção e de fiscalização
urbanística: entrada no domicílio e em instalações
A ação de inspeção, fiscalização e vistoria urbanística exige

frequentemente a entrada na propriedade privada ou mesmo no
domicílio.
No exercício das funções inspetivas, as autoridades administrativas de
fiscalização ou vigilância têm a facultada de entrar livremente nos
estabelecimentos e locais onde se exerçam as atividades a inspecionar. Os
responsáveis pelos espaços a inspecionar são obrigados a “facultar a
entrada e a permanência às autoridades” e a apresentar-lhes “a
documentação, livros, registos e quaisquer outros elementos que lhes forem
exigidos” e ainda a prestar-lhes as informações que forem solicitadas. Se
for recusado o acesso ou obstruída a ação inspetiva, de fiscalização ou
vigilância, as autoridades podem solicitar a colaboração das forças
policiais para remover a obstrução e garantir a realização, em segurança,
dos atos inspetivos209.
Regime idêntico ao anteriormente referido vigora no âmbito da Lei da
Água210. Nos termos do art.º 93.º desta lei, “no exercício das suas funções,
deve ser facultada às entidades com competência de inspeção e de
fiscalização devidamente identificadas a entrada livre nas instalações onde
se exercem as atividades sujeitas a medidas de fiscalização ou de inspeção”
208
Também no caso de “recusa de acesso ou obstrução à ação inspetiva, de fiscalização
ou vigilância, pode ser solicitada a colaboração das forças policiais para remover tal
obstrução e garantir a realização e segurança dos atos inspetivos” (art.º 18.º, n.º 6, da
Lei Quadro das Contraordenações Ambientais - Lei n.º 50/2006, de 29 de agosto, última
alteração dada pela Lei n.º 25/2019, de 26/03).
209
Art.º 18.º, n.ºs 4, 5 e 6, do lei quadro das contraordenações ambientais (Lei n.º
50/2006, de 29 de agosto, última alteração dada pela Lei n.º 25/2019, de 26 de março).
210
Lei da Água (Lei n.º 58/2005, de 29 de dezembro, na última versão dada pela Lei n.º
44/2017, de 19/06).
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(n.º 1). “Os responsáveis pelas instalações sujeitas a medidas de inspeção
ou de fiscalização são obrigados a facultar a entrada e a permanência às
entidades referidas e a prestar-lhes a assistência necessária, nomeadamente
através da apresentação de documentação, livros ou registos solicitados, da
abertura de contentores e da garantia de acessibilidade a equipamentos.”
(n.º 2). E o n.º 3 acrescenta que, “no âmbito da ação inspetiva ou
fiscalizadora, o respetivo pessoal pode recolher informação sobre as
atividades inspecionadas, proceder a exames a quaisquer vestígios de
infrações, bem como a colheitas de amostras para exame laboratorial”.
Por seu turno, nos termos do art.º 91.º, n.º 4, do CE, “a designação do
perito envolve a autorização para este entrar no local onde se encontra o
bem, acompanhado de representantes da entidade expropriante, a fim de
proceder à vistoria ad perpetuam rei memoriam, se necessário com o
auxílio de força policial”. E, nos termos do n.º 3 deste artigo, encontrando-
se os bens a expropriar no interior do domicílio, a entidade expropriante
pode “solicitar ao presidente do tribunal da Relação do lugar do domicílio
do expropriado a nomeação de um perito com formação adequada, para
proceder à vistoria ad perpetuam rei memoriam”.
111. Contraordenações e coimas
111.1. Em geral
111.2. Contraordenação do ordenamento do território e

urbanística
Em termos gerais, as contraordenações do ordenamento do território e

urbanística consistem na violação das normas de ordenação do território e
Página 226 de 404

de urbanização. As contraordenações de ordenamento do território e
urbanísticas podem ser muito graves, graves ou leves.
A Lei Quadro das Contraordenações Ambientais (Lei n.º 50/2006,
de 29 de agosto, última alteração dada pela Lei n.º 25/2019, de 26 de
março) define a contraordenação do ordenamento do território como a
“violação dos planos municipais e intermunicipais e das medidas
preventivas”. Ao direito do urbanismo aplicam-se, em primeiro lugar, as
normas contraordenacionais próprias e, subsidiariamente, o regime geral
das contraordenações, previsto e regulado no DL n.º 433/82, de 27 de
outubro, que aprovou o “ilícito de mera ordenação social” (alterado, pela
última vez, pela Lei n.º 109/2001).
Nos termos do art.º 40.º-A da LQCA, constitui contraordenação
muito grave “a prática dos seguintes atos em violação de disposições de
plano intermunicipal ou de plano municipal de ordenamento do território:
a) As obras de construção, ampliação e demolição;
b) A execução de operações de loteamento;
c) A instalação de depósitos de sucata, de ferro-velho, de entulho ou
de resíduos ou de qualquer natureza;
d) A ocupação e transformação do uso do solo para a construção,
alteração, ampliação ou utilização de pedreiras”.
Constitui contraordenação grave, “a prática dos seguintes atos em
violação de disposições de plano intermunicipal ou de plano municipal de
ordenamento do território:
a) As obras de alteração ou de reconstrução;
b) A utilização de edificações ou a ocupação e transformação do uso
do solo para o exercício de atividades não admitidas pelo plano;
c) A instalação ou ampliação de infraestruturas, nomeadamente de
produção, distribuição e transporte de energia elétrica, de
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telecomunicações, de armazenamento e transporte de gases, águas e
combustíveis ou de saneamento básico;
d) A abertura de estradas, caminhos ou de novas vias de comunicação
ou de acesso;
e) A realização de aterros ou escavações;
f) As demais operações urbanísticas que correspondam a trabalhos de
remodelação dos terrenos.”
Constitui igualmente contraordenação grave “a violação das
limitações decorrentes do estabelecimento de medidas preventivas ou das
disposições estabelecidas por normas provisórias” (art.º 40.º-A, n.º 3, da
LQCA).
A punição da contraordenação rege-se pela lei vigente “no
momento da prática do facto ou do preenchimento dos pressupostos de que
depende” (art.º 4.º, n.º 1, da Lei n.º 50/2006211). O momento da prática do
facto é o momento em que o agente atuou ou, no caso de omissão,
deveria ter atuado. Pelas contraordenações são responsáveis
“administradores, gerentes e outras pessoas que exerçam, ainda que
somente de facto, funções de administração em pessoas coletivas”, e ainda
quaisquer entidades equiparadas. Os responsáveis pelas
contraordenações respondem pelas coimas e pelas custas processuais nos
termos da lei (art.º 8.º da Lei n.º 50/2006).
As contraordenações são puníveis a título de dolo ou de negligência.
Sendo a negligência sempre punível, não há dolo quando o erro sobre
elementos do tipo, sobre a proibição ou sobre um estado de coisas afastaria
a ilicitude do facto ou a culpa do agente. Nas contraordenações
211
A Lei n.º 50/2006, de 29 de agosto (última alteração dada pela Lei n.º 25/2019, de
26/03) – Lei Quadro das Contraordenações Ambientais.
Página 228 de 404

classificadas de graves e muito graves é punível a tentativa. O agente age
sem culpa quando atua sem consciência da ilicitude do facto, não lhe sendo
o erro censurável. Os menores de 16 anos são inimputáveis.
Em geral, as ações de inspeção e de fiscalização não devem ser
antecedidas de comunicação ou notificação aos visados ou responsáveis
pelas instalações e locais a inspecionar. Em caso de recusa de acesso ou
obstrução à ação inspetiva, de fiscalização ou vigilância, pode ser
solicitada a colaboração das forças policiais para remover a obstrução
e garantir a realização, em segurança, dos atos inspetivos (art.º 18.º, n.º
6, da Lei n.º 50/2006).
No exercício dos seus poderes de vigilância, fiscalização ou
inspeção, as autoridades administrativas podem determinar o embargo de
construções em áreas de ocupação proibida ou condicionada “em zonas de
proteção estabelecidas por lei ou em contravenção à lei, aos regulamentos
ou às condições de licenciamento ou autorização”. Para o exercício dos
seus poderes de vigilância, fiscalização ou inspeção, as autoridades podem
consultar, sem reservas, os processos relativos às construções, solicitar
cópias, que devem ser disponibilizados com urgência.
Na determinação da coima e das sanções acessórias são consideradas
a gravidade da contraordenação (muito grave, grave ou leve)212, a culpa do
agente, a sua situação económica e os benefícios por ele obtidos com a
infração. E são ainda considerados outros aspetos, como a conduta anterior
e posterior do agente, as exigências de prevenção, a eventual coação,
falsificação e falsas declarações.
111.3. Sanções acessórias
212
A classificação das contraordenações em leves, graves e muito graves consta do art.º
21.º da Lei n.º 50/2006. A gravidade das contraordenações reflete-se no montante da
coima, como resulta do art.º 22.º deste diploma.
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O regime jurídico das contraordenações do ordenamento do território
e urbanismo prevê um conjunto de sanções acessórias (que é, em geral,
comum ao direito do ambiente). Nos termos do art.º 30.º da Lei n.º
50/2006, as principais sanções acessórias são:
a) Apreensão e perda a favor do Estado dos objetos apreendidos
usados ou produzidos aquando da infração;
b) Interdição do exercício de profissões ou atividades;
c) Privação do direito a benefícios ou subsídios;
d) Privação do direito de participar em conferências, feiras ou
mercados;
e) Privação do direito de participar em arrematações ou
concursos públicos;
f) Encerramento de estabelecimento;
g) Cessação ou suspensão de licenças, alvarás ou autorizações;
h) Perda de benefícios fiscais e de benefícios de crédito;
i) Selagem de equipamentos destinados à laboração;
j) Imposição das medidas adequadas à prevenção de danos
ambientais, à reposição da situação anterior à infração e à
minimização dos efeitos decorrentes da mesma;
l) Publicidade da condenação;
m) Apreensão de animais.
111.3.1. Em especial: apreensão e perda a favor do Estado dos

objetos apreendidos usados ou produzidos aquando da
infração
Página 230 de 404

A apreensão213 é, frequentemente, uma eventual sanção acessória ao
pagamento de coima, pela prática de contraordenação administrativa. No
âmbito do regime de gestão de resíduos, a fiscalização do cumprimento
da lei é da competência das ARR, da Inspeção-Geral do Ambiente e do
Ordenamento do Território, dos municípios e das autoridades policiais
(art.º 66.º do respetivo regime jurídico). Nos termos do art.º 99.º, n.º 1, al.
a), do RJUE, pode ser aplicada a sanção acessória no caso de prática de
certas contraordenações graves. Também o art.º 27.º do regime jurídico da
responsabilidade ambiental, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 147/2008, de
29 de julho, prevê a possibilidade de, sempre que necessário, a autoridade
administrativa competente determinar a apreensão provisória de bens e
documentos. E o art.º 30.º, n.º 1, al. a), da LQCA, também prevê a
possibilidade de apreensão dos “objetos pertencentes ao arguido,
utilizados ou produzidos aquando da infração”.
A perda a favor do Estado também pode verificar-se no caso de
“objetos pertencentes ao agente que serviram ou estavam destinados a
servir para a prática da infração, ou que por esta foram produzidos”, nos
termos do art.º 77.º -D, n.º 1, al. a), do RJRU.
O art.º 30.º, n.º 1, al. a), da LQCA, prevê a possibilidade de perda a
favor do Estado dos “objetos pertencentes ao arguido, utilizados ou
produzidos aquando da infração”. Nos termos do art.º 33.º, n.º 1, da LQCA,
“podem ser declarados perdidos os objetos que serviram ou estavam
destinados a servir para a prática de uma contraordenação ou que em
consequência desta foram produzidos, quando tais objetos representem,
pela sua natureza ou pelas circunstâncias do caso, grave perigo para a
saúde, segurança de pessoas e bens ou ambiente, ou exista sério risco da
sua utilização para a prática de um crime ou de outra contraordenação
213
A lei portuguesa (e sobretudo a lei brasileira) fala por vezes em sequestro de bens, no
sentido da sua apreensão. Cf., p. ex. do 32.º, n.º 2, da LBG PPSOTU, e o art.º 47.º, n.º 1,
do RJUE.
Página 231 de 404
em matéria ambiental ou de ordenamento do território.”. E, nos termos do
art.º 35.º deste diploma, “o caráter definitivo ou o trânsito em julgado da
decisão de perda determina a transferência da propriedade para o Estado”.
111.3.2. Em especial: interdição do exercício de profissões ou

atividades
A interdição do exercício da profissão ou da atividade é uma

sanção acessória que pode ser aplicada, por exemplo, no âmbito da
reabilitação urbana, nos termos do art.º 77.º -D, n.º 1, al. b), do RJRU, ou
no âmbito do art.º 30.º, n.º 1, al. b), da LQCA, ou ainda no âmbito do art.º
99.º, n.º 1, al. b), do RJUE. Nos termos do art.º 99.º, n.º 1, al. b), do RJUE,
sem prejuízo da responsabilidade civil, criminal ou disciplinar, pode ser
aplicada a sanção acessória de “interdição do exercício no município, até
ao máximo de quatro anos, da profissão ou atividade conexas com a
infração praticada”. De igual forma, nos termos do art.º 30.º, n.º 1, al. b), da
LQCA, pode ser aplicada a pena acessória de “interdição do exercício de
profissões ou atividades cujo exercício dependa de título público ou de
autorização ou homologação de autoridade pública”. E, nos termos do art.º
32.º deste diploma, a interdição temporária, até ao limite de três anos, do
exercício da profissão ou da atividade a que a contraordenação respeita
pode ser aplicada aos responsáveis por qualquer contraordenação. Porém,
esta sanção só pode ser aplicada “se o arguido praticou a contraordenação
em flagrante e grave abuso da função que exerce ou com manifesta e grave
violação dos deveres que lhe são inerentes”.
111.3.3. Em especial: privação do direito a benefícios ou subsídios
Página 232 de 404

Nos termos do art.º art.º 30.º, n.º 1, al. c), da LQCA, pela prática de
contraordenações graves e muito graves pode ser aplicada ao infrator a
sanção acessória de “privação do direito a benefícios ou subsídios
outorgados por entidades ou serviços públicos nacionais ou comunitários”.
111.3.4. Em especial: privação do direito de participar em

conferências, feiras ou mercados
Nos termos do art.º art.º 30.º, n.º 1, al. d), da LQCA, pela prática de
sanção acessória de “privação do direito de participar em conferências,
feiras ou mercados nacionais ou internacionais com intuito de transacionar
ou dar publicidade aos seus produtos ou às suas atividades”.
111.3.5. Em especial: privação do direito de participar em

arrematações ou concursos públicos
Nos termos do art.º art.º 30.º, n.º 1, al. e), da LQCA, pela prática de
sanção acessória de “privação do direito de participar em arrematações
ou concursos públicos que tenham por objeto a empreitada ou concessão
de obras públicas, a aquisição de bens e serviços, a concessão de serviços
públicos e a atribuição de licenças ou alvarás”.
111.3.6. Em especial: encerramento de estabelecimento
Nos termos do art.º 30.º, nº 1, al. f), da LQCA, pela prática de

sanção acessória de “encerramento de estabelecimento cujo
Página 233 de 404

funcionamento esteja sujeito a autorização ou licença de autoridade
administrativa”.
111.3.7. Em especial: cessação ou suspensão de licenças, alvarás

ou autorizações
A suspensão ou cassação de alvará pode acontecer nos termos do

art.º 76.º, n.º 5, do RJUE, e especialmente no caso do art.º 79.º do RJUE, e
ainda no art.º 84.º, n.º 1, do mesmo diploma.
Em certos casos, pode ser aplicada a sanção acessória de suspensão
ou cassação de alvará, nos termos do art.º 25.º, n.º 10, al. c), do regime do
domínio público hídrico (Lei n.º 54/2005, de 15 de novembro).
Nos termos do art.º 30.º, nº 1, al. g), da LQCA, pela prática de
sanção acessória de “cessação ou suspensão de licenças, alvarás ou
autorizações relacionadas com o exercício da respetiva atividade”.
111.3.8. Em especial: perda de benefícios fiscais e de benefícios de

crédito
Nos termos do art.º 30.º, nº 1, al. h), da LQCA, pela prática de

sanção acessória de “privação do direito a benefícios ou subsídios
outorgados por entidades ou serviços públicos nacionais ou comunitários”.
111.3.9. Em especial: selagem de equipamentos destinados à

laboração
Página 234 de 404

Nos termos do art.º 108.º, n.º 5, do RJUE, no caso de execução
coerciva de uma ordem de embargo, os funcionários municipais
responsáveis pela fiscalização de obras procedem à selagem do estaleiro da
obra e dos respetivos equipamentos.
Nos termos do art.º 30.º, nº 1, al. i), da LQCA, pela prática de
sanção acessória de “selagem de equipamentos destinados à laboração”.
Por outro lado, nos termos do art.º 41.º, n.º 1, al. e), da LQCA, quando
seja necessário para a instrução do processo de contraordenação ambiental
ou quando estejam em causa “a saúde, a segurança das pessoas e bens e o
ambiente, a autoridade administrativa pode determinar a “selagem de
equipamento por determinado tempo”.
Nos termos do art.º 33.º, n.º 1, do regime da prevenção e controlo das
emissões de poluentes para o ar214, “o Inspetor-Geral da IGAMAOT ou o
dirigente máximo da CCDR territorialmente competente podem, sempre
que seja detetada uma situação de perigo grave para o ambiente ou para
a saúde humana adotar as medidas cautelares que, em cada caso, se
justifiquem para prevenir ou eliminar a situação de perigo,
nomeadamente a suspensão da laboração da instalação, o encerramento
no todo ou em parte da instalação ou a apreensão do todo ou parte do
equipamento, mediante selagem”.
111.3.10. Em especial: imposição das medidas adequadas à

prevenção de danos ambientais, à reposição da situação
anterior à infração e à minimização dos efeitos decorrentes da
mesma
214
Decreto-Lei n.º 39/2018, de 11 de junho, que estabelece o regime da prevenção e
controlo das emissões de poluentes para o ar, e transpõe a Diretiva (UE) 2015/2193.
Página 235 de 404

Nos termos do art.º 30.º, nº 1, al. j), da LQCA, pela prática de
sanção acessória de “imposição das medidas que se mostrem adequadas
à prevenção de danos ambientais, à reposição da situação anterior à
infração e à minimização dos efeitos decorrentes da mesma”.
111.3.11. Em especial: publicidade da condenação
Nos termos do art.º 30.º, nº 1, al. l), da LQCA, pela prática de

sanção acessória de “publicidade da condenação”. Nos termos do art.º
38.º da LQCA, “a lei determina os casos em que a prática de infrações
graves e muito graves é objeto de publicidade” (n.º 1). A publicidade pode
consistir na “publicação de um extrato com a caracterização da infração e a
norma violada, a identificação do infrator e a sanção aplicada”. A
publicação pode ser feita “num jornal diário de âmbito nacional e numa
publicação periódica local ou regional, da área da sede do infrator, a
expensas deste”; na 2.ª série do Diário da República, igualmente a expensas
deste” (n.º 2). É o tribunal que promove as publicações referidas, tendo
havido decisão judicial; nos demais casos é a autoridade administrativa que
promove a publicação.
111.3.12. Em especial: apreensão de animais
Nos termos do art.º 30.º, nº 1, al. m), da LQCA, pela prática de

sanção acessória de “apreensão de animais”. Note-se que a apreensão de
animais implica a sua guarda em locais adequados, como p. ex. em canil,
em felídeo (e não gatídeo) ou em jardim zoológico.
Página 236 de 404

112. Prescrição das contraordenações graves e muito graves
A prescrição das contraordenações graves e muito graves verifica-

se decorrido o prazo de cinco anos (art.º 40.º, n.º 1, da LQCA). Sendo as
contraordenações leves, o prazo de prescrição é de três anos. O prazo de
prescrição de coima e sanções acessórias é de três anos se
contraordenação for grave ou muito graves e de dois anos se
contraordenação for leve.
113. Perda de mandato
Nos termos do art.º 8.º, n.º 2, do Regime Jurídico da Tutela

Administrativa (RJTA)215, “incorrem, igualmente, em perda de mandato
os membros dos órgãos autárquicos que, no exercício das suas funções, ou
por causa delas, intervenham em procedimento administrativo, acto ou
contrato de direito público ou privado relativamente ao qual se verifique
impedimento legal, visando a obtenção de vantagem patrimonial para si ou
para outrem”.
A ação para perda de mandato de órgãos autárquicos é interposta, por
dever funcional, pelo Ministério Público, por qualquer membro do órgão
autárquico em causa, ou por quem tenha interesse direto em demandar (art.º
11.º, n.º 2, do RJTA). A ação para declaração de perda de mandato tem
caráter urgente (art.º 15.º RJTA).
114. Crimes e penas criminais
215
Lei n.º 27/96, de 1 de agosto, última versão de 2015 (Decreto-Lei n.º 214-G/2015).
Página 237 de 404
O Código Penal216 passou a prever, a partir de 2010, o crime de
violação de regras urbanísticas217, nos seguintes termos (art.º 382-A): “1.
O funcionário que informe ou decida favoravelmente processo de
licenciamento ou de autorização ou preste neste informação falsa sobre
as leis ou regulamentos aplicáveis, consciente da desconformidade da sua
conduta com as normas urbanísticas, é punido com pena de prisão até três
anos ou multa. 2 - Se o objeto da licença ou autorização incidir sobre via
pública, terreno da Reserva Ecológica Nacional, Reserva Agrícola
Nacional, bem do domínio público ou terreno especialmente protegido por
disposição legal, o agente é punido com pena de prisão até cinco anos ou
multa”.
Nos termos do art.º 100.º do RJUE, constitui crime de desobediência
“o desrespeito dos atos administrativos que determinem qualquer das
medidas de tutela da legalidade urbanística”. E constitui crime de
falsificação de documentos as falsas declarações ou informações prestadas
pelos responsáveis referidos nas alíneas e) e f) produzidas nos ‘termos de
responsabilidade’ ou no ‘livro de obra’. O crime de falsificação de
documentos está previsto no art.º 256.º do Código Penal.
Constitui crime de desobediência (art.º 348.º, n.º 1, al. b), do Código
Penal) a não identificação voluntária por parte do agente de
contraordenação a pedido das autoridades administrativas competentes
(art.º 47.º da LQCA; ver também o art.º 42.º, n.º 2, da mesma lei).
Também constitui crime de desobediência o prosseguimento dos
trabalhos embargados (art.º 133.º do RJIGT).
Em geral, configura crime de abuso de poder “o funcionário que, …,
abusar de poderes ou violar deveres inerentes às suas funções, com
216
Última alteração dada pela Lei n.º 58/2020, de 31 de agosto.
217
Cf. MATOS, Ricardo Jorge Bragança de: “O crime de violação de regras
urbanísticas por funcionário: uma perspectiva (necessariamente) dirigida ao direito do
urbanismo”, in Revista do Centro de Estudos Judiciários, 2013, I, pág. 89 a 114.
Página 238 de 404
intenção de obter, para si ou para terceiro, benefício ilegítimo ou causar
prejuízo a outra pessoa” (art.º 282.º do CP). O crime de abuso de poder é
punido com pena de prisão até 3 anos ou com pena de multa, “se pena mais
grave lhe não couber por força de outra disposição legal.”
Página 239 de 404

PARTE 2
DIREITO DO AMBIENTE
CAPÍTULO XII
ORIGEM E EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO
DIREITO DO AMBIENTE
115. Das origens medievais ao passado recente
Em Portugal, a preocupação com o ambiente e a sua proteção remonta

aos primórdios da nacionalidade. Na generalidade dos concelhos
portugueses sempre existiram importantes leis costumeiras de defesa do
ambiente e da qualidade de vida, especialmente nos meios urbanos. Por
exemplo, os Costumes e Foros de Castelo Bom (1188-1230) proibiam o
lançamento de lixo nas ruas e no Castelo, sob pena do pagamento de um
morabitino de multa; quem cavasse a terra e a areia
dos lugares públicos, pagaria um morabitino de multa e era obrigado a
repor o estado anterior. Os Costumes e Foros de Castelo Bom regulavam
ainda matérias como o escoamento das águas das goteiras, que deviam ser
conduzidas para onde os alcaides e homens bons ordenassem, ou o uso do
balneário público, fixando-se dias para homens e dias para mulheres, cujo
desrespeito obrigava ao pagamento de uma coima218.
218
“Mulieres intrent in el bano - Las mulieres intrent in balneum in die dominico, et dia
martes, et in die iouis: et barones intrent in aliis diebus.”
“Qui intrare in bano. - Toto homine qui intrauerit in balneum in die de las mulieres,
de sol a sol, pectet I morabitinum al concilio: et similiter faciant las mulieres. Et si el
banador homines miserit in balneo in die mulierum, pectet I morabitinum: Aut mulieres,
qui intrauerint in die barones, pectent II morabitinos al concilio. Nulus homo det
precium in balneo pro escudero: et homo qui non escudero leuet pro escudero hominem
de suo pane: Alcaldes et iudex et escriuano non leuet nisi uno escudero ad balneum, et
si magis leuarent, sit illis in periurium. Ille qui non habuerit escudero aut mancebo de
suo pane, trez leuent I qui eos laue et sit excusatus. Iste est precium de balneo: de IIII
Página 240 de 404
Os Costumes e Foros de Santarém219 determinavam, por exemplo, que
o dano causado em árvore fosse compensado, entregando-se ao prejudicado
árvore igual, ou o direito à colheita dos seus frutos, que o causador
possuísse na sua fazenda.
Nos Cadernos de Posturas Antigas de Évora, de FRANCISCO
CABRAL DE ALMADA, datados de 1662, escrivão daquela Câmara220,
encontramos alguns dos costumes mais antigos da vida concelhia
portuguesa, idênticos aos de muitos outros concelhos do nosso país221:
“ ... que nom façam esterqueyra no corpo da villa ...”;
“ ... que nas praças ou ruas publicas nom lancem testeiras de lixo ou
dagua ...”;
“ ... qualquer tripeira ou pescadeira que verter caldo ou aagua do
pescado na praça da porta de Alconchel honde vendem o dito pescado na
praça que pague ... “;
“ ... que nom lancem esterquo na villa ... e esto se estenda ao que
lançar em gamella ou em jueyra ou em outra cousa semelhavel pequenha e
nom em carrega ... salvo se lançarem em as esterqueiras dos farregeas ou
ortas ...”;
solidos usque ad VI una puiesa, et de VI solidos usque ad XII una meala, et de XII
solidos usque ad VIIII dies non se mortificient. Et deinde a denat mortificient se. Et
balneator non sit escusatus”. Em Castelo Bom os costumes consideravam ladrão aquele
que vagueasse de noite pela vil/a: “Totus homo qui de noste ambulauerit per uiliam
postquam cimbalum cessauerit et non dixerit unde uenit uel ubi uadit et per binos
homines non probauerint pro bono faciant ei quasi ad latronem”. Nos mesmos
costumes e foros encontra-se estabelecido o regulamento do trabalho dos mesteirais e a
responsabilidade destes pela boa execução da obra: laboraren et mala la faiieren
faciant illam altera uice sine precio, sin autetn pectet I morabitinum a domino laboris
aut iuret quod non sabe melior labore facer” (P.M.H. vol. II, Leges, p. 745 ss). Cf.
Sousa, António Francisco de, Direito administrativo das autarquias locais, 3.ª ed.,
1993, p. 33 e segs.
219
Os Costumes e foros de Santarém compreendem foram alargados a três localidades alentejanas com
estatuto municipal a partir do último quartel do século XIII: Alvito (foral de 1280); Oriola (foral de
1282); e Borba (foral de 1302), (e houve ainda uma versão de Beja.
220
Cit. por GABRIEL PEREIRA, Doc. Hist. de Évora, L.XXIX (cit. por Sousa,
António Francisco de, Direito administrativo das autarquias locais, 1993, p. 41.
221
Cadernos de Posturas Antigas de Évora, p. 130 e segs.
Página 241 de 404
“...que os moradores as suas portas mandem varrer cada oyto dias ...
e que lancem os lixos ao pé do muro”;222.
“... que nom lancem agua nem lixo de janela que seja em cima de
casa em rua publica sem primeyramente dizendo trez vezes augua vay, e
qualquer que a lançar e nom disser trez vezes que paga 60 soldos ao
rendeiro”223.
Costumes idênticos perduraram na cidade de Lisboa até finais do séc.
XIX e, em certos casos, até um passado recente em certas aldeias do
interior do país.
No domínio da polícia das construções, as Ordenações Manuelinas224
permitiam ao proprietário “encoimar225 aqueles que devassarem o seu
prédio produzindo danos diretamente pelas suas próprias pessoas, ou com
animais por culpa ou negligencia”. Aos almotacés continuava a pertencer a
principal responsabilidade pela fiscalização das construções: “Item os ditos
almotacés conheceram de todas as demandas, que se fazem sobre o fazer, e
o nam fazer de paredes de casas, ou quintaes, e assim de portaes, janelas,
frestas, ou eirados, ou tomar ou nam tomar d'águoas de casas, ou sobre
meter traves ou qualquer outra madeira nas paredes, ou sobre estercos e
çujidades, ou águoas, que se lançam como não devem, e sobre canos, e
222
Cadernos de Posturas Antigas de Évora, p. 133.
223
Cadernos de Posturas Antigas de Évora, p. 134.
224
As Ordenações Manuelinas compreendem três sistemas de compilações, em cinco
livros, que abarcam toda legislação portuguesa: de 1512-1513; de 1516 a 1520; de 1521.
Trata-se da primeira grande coletânea de legislação do Portugal Quinhentista. As
Ordenações Manuelinas vigoraram de 1512-1513 até 1603.
225
O poder de encoimar não era exclusivo dos almotacés. Também o podiam fazer os
procuradores, juízes, rendeiros (executores materiais das coimas) e jurados.
Inclusivamente qualquer pessoa, por si ou por seus criados, caseiros ou mordomo, podia
encoimar quando encontrasse gados alheios danificando a sua propriedade. Porém, a
execução deveria, nestes casos ser feita na presença de uma testemunha. O produto das
coimas e posturas destinou-se tradicionalmente a três fins: para o acusador, para o
Concelho e para a real tença. Esta, que substituíra a antiga anuduva a que estavam
obrigados os habitantes dos Concelhos, destinava-se à construção, fortificação e
reparação dos castelos, tendo sido muitas vezes desviada para outros fins (cf. Alvará de
18.1.1613).
Página 242 de 404
enxurros e sobre fazer de calçadas, e ruas”226. O almotacé podia embargar
as obras que considerasse ilegais - a pedido dos interessados - e impor a
respetiva pena227. Era proibido, na sequência do direito anterior, construir
nas ruas escadas, ramadas, alpendres “e tudo o mais que pudesse
embaraçar o trânsito”, sob pena de demolição da obra por ordem do
almotacé228.
Com D. Sebastião procedeu-se a nova forma de designação dos
magistrados municipais em Lisboa, que passaram a ser escolhidos de entre
as pessoas mais instruídas e de categoria mais elevada. O presidente,
fidalgo principal, era assistido por três vereadores, nomeados
entre os desembargadores “de idade conveniente e experimentados na
arte do governo”. A Câmara contava ainda com dois procuradores da
cidade e quatro representantes dos mesteres. A grande dimensão de
Lisboa, como capital de um grande império, levou a que o número de
vereadores letrados passasse, pouco tempo volvido, para quatro e logo
depois para seis229. A cada vereador letrado foi confiado um pelouro para
que “dividindo entre si as obrigações da governança da cidade, mais
facilmente e com menos trabalho com as suas pessoas, possam acudir a
ellas, sem as commetterem a outros Ministros inferiores, senão em casos
em que forçosamente não possa ser outra causa”230. Foram criados os
seguintes pelouros: Saúde, Limpeza, Obras, Carnes, Terreiro do Trigo e
Almotaçaria.
Ao Vereador das Obras competia fiscalizar as obras, providenciar
sobre o pavimento das ruas, sua conservação e reparação. Inspecionava
o fabrico e venda do tijolo, da telha, da cal e outros materiais de
226
Cf. Ordenações Manuelinas, L.I.T., 46, § 24.
227
228
229
Alvará de Filipe I, de 30.7.1591.
230
Sistema ou Colecção de Regimentos Riais, T. IV, p. 124.
Página 243 de 404
construção. Percorria todos os meses a cidade, por bairros, para verificar
a segurança dos edifícios e obrigar os respetivos proprietários às obras e
reparações que julgasse convenientes. Nesta atividade era coadjuvado
pelo Vedor das obras, pelo seu escrivão e pelo mestre de obras231.
Ao Vereador da Limpeza competia inspecionar os bairros da cidade,
todos os dias em que não houvesse reunião da Câmara (devia percorrer
toda a cidade num mês).
Algumas medidas adotadas pela Câmara de Viseu, ao
longo do séc. XVI, constantes das atas das respetivas reuniões, são
elucidativas da cultura municipal daquela época:
- Obrigação de cada morador mandar calcetar a rua na sua testada
(ata de 1538);
- Intimação ao dono de uma casa, na rua da Cadeia, para que retirasse,
dentro de 15 dias, o velho balcão por onde se entrava e parecia muito
mal, podendo até ocasionar perigo a quem passasse, sob pena de dez
cruzados, tendo os vereadores verificado pessoalmente que todas as
casas da mesma rua “estavam a cordel”, menos aquela (ata da
reunião de 4 de maio de 1534);
- Todo aquele que, por si ou por seus pastores e gado, causasse dano
nas searas alheias, incorreria em diversas penas (postura de 1535);
Quanto à segurança das pessoas que passam pelas ruas, ordenava-se

em 1584:
“Que nenhuma pessoa tenha craveiros nas janelas sobre tabuas, sob
pena de 1000 reis, metade para o accusador e a outra para a
camara; porquanto em nenhuma parte deste reino se uza, pelo
perigo que ameaça as pessoas que passam por debaixo das
janellas”.
231
Sistema ou Colecção de Regimentos Riais, T. IV, p. 129.
Página 244 de 404
Na vigência das Ordenações Filipinas232 competia ao almotacé
fiscalizar e velar pela salubridade na via pública, nomeadamente quanto
aos lixos nas ruas e à volta dos muros da cidade, quanto à obstrução de
canos e servidões de águas, quanto a cães contaminados, etc. As vilas
deviam ser limpas dos lixos uma vez por mês, devendo cada morador
limpar o espaço de via pública em frente à sua casa. Também no campo, os
proprietários deveriam limpar as suas testadas para a via pública. Os
animais mortos deviam ser enterrados fora do povoado e bem cobertos, sob
pena de pagamento de uma multa para o Concelho e para quem o
denunciasse233.
No domínio da polícia das edificações, as questões que se suscitassem
entre a câmara e os particulares eram julgadas e punidas pelos almotacés.
Estas questões podiam dizer respeito a reparação, demolição, expropriação
de edifícios, escoamento de águas, canos sobre a via pública, etc. O
almotacé podia embargar imediatamente a obra, até que o direito fosse
declarado. A desobediência em relação ao embargado autorizava o
almotacé à demolição imediata da obra234. Já nessa época era exigida
licença, por exemplo, para abrir portais ou janelas sobre a via pública. A
licença, a ser emitida pelos oficiais da Câmara ou pelo almotacé só seria
emitida em caso de necessidade (por exemplo, para entrada de luz) e desde
que não prejudicasse terceiros. Quaisquer obras de particulares que
obstruíssem as ruas, tais como alpendres, escadarias, ramadas, etc.,
poderiam ser demolidas quando dificultassem o trânsito e diminuíssem a
segurança na via pública. A segurança e salubridade dos edifícios já era
232
As Ordenações Filipinas resultaram do aperfeiçoamento das Ordenações Manuelinas
ordenada por Filipe II e vigoraram de 1603 até 1867, altura em que foram revogadas
pelo Código Civil de 1867.
233
Ordenações Filipinas, L.I.T. 69 §§ 18 a 21.
234
Ordenações Filipinas, L.I.T. 68 §§ 22 e 23.
Página 245 de 404
tradicionalmente da competência da Câmara. Neste domínio, as
Ordenações Filipinas determinavam que os almotacés conhecessem “das
demandas, que se fizerem sobre o fazer, ou não fazer de paredes de casas,
de quintaes, portaes, janelas, frestas e eirados, ou tomar, ou não tomar de
agoas de casas, ou sobre metter traves, ou qualquer outra modeira nas
paredes, ou sobre stercos e immundicias, ou agoas, que se lancáo, como
náõ devem, e sobre canos e enxurros, e sobre de fazer de calçadas e
ruas”235. Ainda no domínio do direito das edificações e no que respeita às
relações com o prédio contíguo, previam as Ordenações Filipinas236 o
princípio da liberdade do dono do prédio para fazer as obras que
entendesse. No entanto, não podia abrir janelas, frestas, eirados com
peitoril sobre casa ou quintal vizinho de modo a “devassa-los”. Estas obras
só podiam ser feitas para entrar luz, mas se o dono do prédio vizinho
elevasse a sua casa de modo a impedir a entrada da luz, aquele não podia
invocar a prescrição.
Algumas das atribuições do Concelho previstas pelo art.º 82.º do
C. A. de 1836 eram as seguintes:
“§ 13 - Promover a limpeza das ruas, praças, caes, boqueirões,
canos, e despejos públicos não consentindo que se deturpem as ruas,
nem que se conservem nelas objectos que estorvem o livre trânsito.
§ 14 - Formar regulamentos para a boa ordem e polícia no embarque
e desembarque de pessoas e géneros nos caes; bem como para os
vendilhões e adelos estacionados em praças, ou que andam avulsos
pelas ruas. -
§ 15 - Vigiar que nas janelas, telhados, varandas, etc. se não loquem
vasos ou outros quaisquer objectos que possam despenhar-se e
maltratar os que transitam pelas ruas.
235
Ordenações Filipinas, L.I.T. 68, § 22.
236
L.I.T. 68, § 24.
Página 246 de 404
§ 16 - Proibir a divagação avulsa de animais imundos e daninhos,
OU aves domésticas pelas ruas, que possam ser nocivos a saúde
pública, ou à conservação das calçadas e aceio delas.
§ 17 - Inibir o estabelecimento, dentro das povoações, de fabricas
cujas manufacturas produzam maus cheiros e inficionem o ar com
risco da saúde dos moradores; e bem assim a venda de pólvora e a
fabricação de fogos de artificio sujeita a explosões e incêndios.
§ 18 - Publicar regulamentos relativos ao depósito e guarda de
combustíveis para o consumo dos habitantes; bem como para a
limpeza de chaminés e fornos, a fim de se evitarem incêndios.
§ 19 - Mandar demolir edifícios particulares que pelo seu estado
de ruína ameacem desastre, ou se tornem prejudiciais às propriedades
vizinhas, precedendo vistoria que prove a necessidade da demolição”.
A polícia do urbanismo foi uma das preocupações dominantes do

Código Administrativo de 1836. Ao abrigo do seu art.º 82.º, § 1.º, o
Governo disciplinou, por Portaria de 6 de junho de 1838, o conjunto das
construções urbanas e o alinhamento das ruas dentro da cidade e vilas. A
Portaria, que se destinava à cidade do Porto, autorizava a Câmara a proibir
a construção arbitrária de edifícios, condicionando-a a prévia aprovação da
respetiva planta, sob pena de sanções a aplicar pelo poder judicial237.
O Código Administrativo de 1842, no seu art.º 120.°, atribuía às
Câmaras municipais a competência para fazer posturas e regulamentos
sobre as seguintes matérias (conteúdo idêntico ao Código de 1836)238:
237
Cit. por Sousa, António Francisco de, Direito administrativo das autarquias locais,
1993, 59.
238
De assinalar que, a partir dos anos trinta do séc. XIX começam a surgir nos
Concelhos portugueses os “Códigos de posturas”, os quais se multiplicaram
enormemente sobretudo na segunda metade do séc. XIX. A sua sistematização variava
de concelho para concelho. Vejamos, a título ilustrativo, dois casos que nos parecem
bem conseguidos:
Página 247 de 404
“I - para regular a boa ordem e policia no embarque e desembarque
de pessoas e géneros nos cais. A Câmara não pode intrometer-se, por
maneira alguma, na polícia e navegação dos portos e dos rios;
II - para regular a policia dos vendilhões e adelos ou sejam ambulantes ou
tenham lugares fixos;
O código de Pampilhosa da Serra, de 1868, inspirava-se nos grandes institutos do

Direito.
“Parte Geral, Cap. 1, Cap. II, Cap. III , Cap. IV - Das multas.
Parte Especial
Livro I - Da higiene pública.
Livro II - Da polícia urbana.
Cap.º I - Da ordem, segurança e tranquilidade públicas.
Cap.º II - Da polícia mercantil.
Cap.º III - Da polícia dos açougues.
Livro III - Da polícia agrária ou rural.
Cap.º I - Do regime predial.
Cap.º II - Da polícia dos gados e outros animais.
Cap.º III - Da polícia da pesca e da caça.
Cap.º IV - Da polícia das águas.
Cap.º V - Da polícia das estradas, pontes e barcas de passagem.
Livro IV - Das contribuições municipais indirectas.
Livro V - Disposições penais”.
O Código de Leiria, de 1914, distribuía as matérias com uma preocupação de

encadeamento lógico, distinguindo dois grandes grupos:
“1.ª parte - polícia urbana.
Capo I - Edifícios, seu prospecto, construção, asseio e conservação.
Capo II - Saneamento dos lugares públicos.
Capo 1Il - Cemitérios.
Capo IV - Ruas, bêcos, praças, largos e mais pertenças da via pública; sua ocupação e
pejamento; conservação dos pavimentos e segurança dos transeúntes.
Capo V - Serviços de incêndio.
Capo VI - Trânsito de veículos; condutores.
Capo VII - Conservação do arvoredo e jardim municipal.
Capo VIII - Conservação dos candeeiros e luzes da iluminação pública.
Capo IX - Trânsito de gado e animais nocivos; divagação de animais.
Capo X - Fontes públicas, marcos fontanários e bocas de incêndio.
Capo XI - Carnes e géneros alimentícios.
Capo XII - Lugares de venda; mercados e feiras; medidas; géneros sujeitos ao imposto
municipal.
2.ª parte - polícia rural
Capo XIII - Estradas municipais fora das povoações.
Capo XIV - Baldios municipais.
Capo XV - Disposições gerais.”
Página 248 de 404
III - para regular o deposito e guarda de combustíveis, e a limpeza das
chaminés e fornos;
IV - para impedir a divagação pelas ruas de animais que possam
ser nocivos à saúde publica ou à conservação e aceio das calçadas;
V - para proibir dentro das povoações quaisquer estabelecimentos
insalubres e perigosos;
VI - para impedir que nas janelas, telhados, varandas e semelhantes,
se coloquem objectos que ameaçam a segurança;
VII - regular o prospecto dos edifícios dentro das povoações;
VIII - para ordenar a demolição dos edifícios dentro arruinados
que ameaçarem a segurança dos indivíduos ou das propriedades,
precedendo vistoria e as mais formalidades legais;
IX - para provêr a conservação e limpeza das ruas, praças, cais,
boqueirões, canos e despejos públicos;
Em geral a Câmara regula todos os objectos de polícia municipal
tanto urbana, como rural”.
116. Fundamentos histórico-evolutivos do moderno direito do

ambiente
Nos últimos dois séculos operaram-se enormes mudanças em setores

ambientalmente relevantes: a máquina a vapor, o caminho de ferro, o
telégrafo, a eletricidade, o automóvel, o dirigível e o avião, as indústrias
químicas, a sofisticada medicina, a indústria farmacêutica, a informática
(com as suas múltiplas aplicações), a revolução digital, a robótica, as
nanotecnologias, as biotecnologias e, mais recentemente, as energias
limpas provenientes do sol, do vento e do hidrogénio verde. Entrámos já
num novo paradigma energético de grande repercussão ambiental.
Maravilhamo-nos com estes progressos e criamos grandes expetativas face
Página 249 de 404

às enormes possibilidades que estas novidades, ainda em evolução e
expansão, abrem especialmente para as gerações vindouras.
Na base deste “novo mundo ambiental”, tão ambicionado e em
concretização, esteve o despertar para uma nova consciência ambiental,
imposta como necessidade urgente de mudança de paradigma.
Ainda que com as suas raízes profundas no início da nossa história
coletiva, o atual direito do ambiente é relativamente recente, tendo-se
começado a formar apenas nos anos sessenta do século passado, e
sobretudo a partir dos impulsos determinantes de HANS JONAS239, com o
seu princípio da responsabilidade: ensaio de uma ética para a civilização
tecnológica240, no qual o autor propôs uma ética da responsabilidade (o
“imperativo ético da responsabilidade”) para o mundo tecnológico. Assim,
HANS JONAS, apoiando-se no imperativo categórico de KANT “age de
tal maneira que a tua ação se torne universal”, ditou: “age de tal maneira
que a tua ação permita a perpetuação dos seres humanos no planeta”.
Para HANS JONAS, a sobrevivência humana depende da sua capacidade
para cuidar do planeta. É necessário ultrapassar a crise ambiental que
continua a assolar a humanidade e que resulta de uma errada lógica de
ação, de um ethos das modernas sociedades industriais que olham para a
natureza apenas como reserva de matéria-prima para a produção industrial.
Verificou-se nas últimas décadas um descontrolado acesso aos produtos da
natureza, aberto, acessível e disponível à manipulação e exploração
técnico-científica para fins económicos. Precisamente para alterar esta
cultura, HANS JONAS apoiou-se na ética como instrumento para a
sociedade buscar da natureza o que é bom e desejável para todos: “urge
239
Filósofo alemão (1903-1984), discípulo de HUSSERL, HEIDEGGER e
BULTMANN.
240
Das Prinzip Verantwortung: Versuch einer Ethik für die technologische Zivilisation,
Frankfurt 1979 (versão inglesa The Imperative of Responsibility, In Search of an Ethics
for the Technological Age, Chicago de 1984)
Página 250 de 404
criar uma ética de responsabilidade para com o meio ambiente”. O poder
deve submeter a vontade ao dever, deslocando a responsabilidade para o
centro da moral. O futuro da humanidade é inseparável do futuro da
natureza, que é sua condição sine qua non. Combateu-se a ideia, que vem
de René DESCARTES (no seu Discurso do Método), de que, pelo
conhecimento, o ser humano se torna senhor e possuidor da natureza. Por
isso, HANS JONAS, pela reponderação dos princípios éticos, procurou não
apenas o bem do ser humano, mas também o bem da natureza, uma
preocupação que vai para além do ser humano: o bem do ser humano
pressupõe o bem da natureza.
CAPÍTULO XIII
FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL, DA UNIÃO EUROPEIA
E DE DIREITO INTERNACIONAL PÚBLICO DO
DIREITO DO AMBIENTE
O ambiente necessita de uma proteção nacional e internacional. A

poluição241 e os danos causados à Natureza não conhecem fronteiras.
Como noutro local se sustentou, “o individual alia-se ao coletivo, ao
comum a todos os seres humanos, ao povo mundial, na sua unidade e
diversidade, com as suas tradições e vivências no tempo e no espaço, com
as suas aspirações criadoras, portanto, orientadas para o futuro; a união dos
povos e a autoridade, a legitimidade e a responsabilidade que dela emana
para a realização da vontade coletiva, sempre renovada, dos cidadãos do
mundo (We, the citizens of the world)”242
241
O verbo poluir, vem do latim polluere, que significa sujar, manchar, corromper.
242
In: “Constituição universal como cultura prolegómenos para um tribunal
constitucional internacional para a democracia na sociedade da informação”, 2018, in:
www.hotto os.com convenit29 index.htlïY
Página 251 de 404
117. Fundamento constitucional do direito do ambiente
Os fundamentos constitucionais do direito do ambiente já foram

analisados no início deste curso, quando nos referimos aos fundamentos
constitucionais do direito do urbanismo e ambiente. A principal base
constitucional do direito do ambiente está no art.º 66.º, n.º 1, da CRP,
segundo o qual “todos têm direito a um ambiente de vida humano, sadio e
ecologicamente equilibrado e o dever de o defender.” É de saudar que a
Constituição portuguesa tenha associado um direito fundamental a um
dever fundamental, exemplo que deveria ser alargado, em geral, a todos os
direitos e liberdades fundamentais, o que não acontece.
A Resolução do Conselho de Ministros 109/2007, de 20 de agosto,
adotou a Estratégia Nacional para o Desenvolvimento Sustentável
(ENDS). Trata-se de um documento que transpõe para a realidade
portuguesa resultados da Conferência das Nações Unidas sobre
Ambiente e Desenvolvimento, bem como opções estratégicas adotadas na
União Europeia no âmbito da promoção do desenvolvimento sustentável no
território europeu. A ENDS visa, essencialmente, “a procura de um modelo
mais sustentável de evolução de sociedade” pela prossecução dos seguintes
objetivos: alterações climáticas e energia limpa; transportes sustentáveis;
consumo e produção sustentáveis; conservação e gestão de recursos
naturais; saúde pública; inclusão social, demografia e migração; pobreza
global e desafios do desenvolvimento sustentável.
O Estado português comprometeu-se a assegurar o direito ao ambiente
no quadro de um “desenvolvimento sustentável”. Para o efeito, o Estado
assumiu o dever, através de organismos próprios e com o “envolvimento e
a participação dos cidadãos”, de:
Página 252 de 404

“a) Prevenir e controlar a poluição243 e os seus efeitos e as formas
prejudiciais de erosão;
b) Ordenar e promover o ordenamento do território, tendo em
vista uma correta localização das atividades, um equilibrado
desenvolvimento socioeconómico e a valorização da paisagem;
c) Criar e desenvolver reservas e parques naturais e de recreio,
bem como classificar e proteger paisagens e sítios, de modo a garantir a
conservação da natureza e a preservação de valores culturais de interesse
histórico ou artístico;
d) Promover o aproveitamento racional dos recursos naturais,
salvaguardando a sua capacidade de renovação e a estabilidade ecológica,
com respeito pelo princípio da solidariedade entre gerações;
e) Promover, em colaboração com as autarquias locais, a qualidade
ambiental das povoações e da vida urbana, designadamente no plano
arquitetónico e da proteção das zonas históricas;
f) Promover a integração de objetivos ambientais nas várias
políticas de âmbito sectorial;
g) Promover a educação ambiental e o respeito pelos valores do
ambiente;
h) Assegurar que a política fiscal compatibilize desenvolvimento com
proteção do ambiente e qualidade de vida” (art.º 66.º, n.º 2, da CRP).
243
A poluição é um dano a prevenir. Prevenir a poluição é, assim, por natureza, uma
atividade policial. O termo “poluição” (que configura um dano ambiental) corresponde
a uma alteração indesejável (“alteração adversa”) das características (físicas, químicas
e biológicas) dos componentes ambientais, especialmente do ar, do solo e da água, de
natureza a afetar relevantemente a vida humana e/ou de outros seres vivos ou espécies,
bem como as condições de vida e o património cultural. A poluição pode ser de vários
tipos: atmosférica, hídrica, do solo, sonora e visual. À polícia (lato sensu: administrativa
e forças de segurança) compete, em geral, prevenir o perigo de poluição. A poluição
pode resultar da ação humana (atividades antrópicas), mas também pode resultar de
processos naturais que ocorrem no meio ambiental, como sismos, cheias e inundações,
erupções vulcânicas, e outras catástrofes naturais.
Página 253 de 404

Nas bases constitucionais do direito do ambiente destaca-se também o
art.º 9.º, al. e), da CRP, segundo o qual é tarefa fundamental do Estado “
… defender a natureza e o ambiente, preservar os recursos naturais e
assegurar um correto ordenamento do território”. O dever de preservar
o ambiente não recai, contudo, apenas sobre o Estado, mas também sobre
todos os portugueses (e empresas) e todos os que residem ou se encontram
em Portugal. O art.º 52.º, n.º 3, al. al), da CRP, confere a todos,
pessoalmente ou através de associações de defesa dos interesses
ambientais, o direito de ação popular, incluindo o direito de requerer para
o lesado ou lesados a correspondente indemnização, o dever de promover a
prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infrações contra a …
preservação do ambiente244.
118. Fundamento da União Europeia do direito do ambiente
É vastíssimo o fundamento de proteção do ambiente no direito da

União Europeia. Cingiremos a nossa análise aos diplomas mais
importantes.
Antes de mais, a Carta dos Direitos Fundamentais da União
Europeia determina, no seu art.º 37.º, sob a epígrafe “proteção do
ambiente”: “Todas as políticas da União devem integrar um elevado
nível de proteção do ambiente e a melhoria da sua qualidade, e
assegurá-los de acordo com o princípio do desenvolvimento
sustentável.”
Por outro lado, o Tratado da União Europeia (versão consolidada),
determina, no art.º 3.º, n.º 3, que “a União (…) empenha-se no
244
Também o art.º 90.º da CRP impõe a promoção da defesa do ambiente e da
qualidade de vida do povo português.
Página 254 de 404
desenvolvimento sustentável da Europa, assente num crescimento
económico equilibrado e (…) num elevado nível de proteção e de
melhoramento da qualidade do ambiente”.
Numa perspetiva de orientação da União para o exterior, o art.º 21.º,
n.º 2, al. f), do TUE, determina que a União deve “contribuir para o
desenvolvimento de medidas internacionais para preservar e melhorar
a qualidade do ambiente e a gestão sustentável dos recursos naturais à
escala mundial, a fim de assegurar um desenvolvimento sustentável”.
Também o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
(TFUE) determina, no seu art.º 11.º, que “as exigências em matéria de
proteção do ambiente devem ser integradas na definição e execução
das políticas e ações da União, em especial com o objetivo de promover
um desenvolvimento sustentável”. Por outro lado, o art.º 114.º, n.º 3, do
TFUE, determina que “a Comissão, nas suas propostas previstas no n.º 1
em matéria de saúde, de segurança, de proteção do ambiente e de defesa
dos consumidores, basear-se-á num nível de proteção elevado. E, no
Título XX do mesmo diploma, dedicado ao “Ambiente”, o art.º 191.º, n.º
1, determina que “a política da União no domínio do ambiente
contribuirá para a prossecução dos seguintes objetivos: - a
preservação, a proteção e a melhoria da qualidade do ambiente, - a
proteção da saúde das pessoas, - a utilização prudente e racional dos
recursos naturais, - a promoção, no plano internacional, de medidas
destinadas a enfrentar os problemas regionais ou mundiais do
ambiente, e designadamente a combater as alterações climáticas.” E,
acrescenta, no seu n.º 2: “a política da União no domínio do ambiente terá
por objetivo atingir um nível de proteção elevado, tendo em conta a
diversidade das situações existentes nas diferentes regiões da União.
Página 255 de 404

Basear-se-á nos princípios da precaução245 e da ação preventiva, da
correção, prioritariamente na fonte, dos danos causados ao ambiente e do
poluidor-pagador. (…) E o n.º 3, estabelece que “na elaboração da sua
política no domínio do ambiente, a União terá em conta: - os dados
científicos e técnicos disponíveis, - as condições do ambiente nas
diversas regiões da União”.
Diversas outras normas do direito da União Europeia se orientam para
a proteção do ambiente. É imensa a legislação da UE sobre o ambiente, o
que reflete a grande importância que a União confere ao ambiente. Para
cuidar especialmente do ambiente, foi criada, em 1990 (e entrou em
funcionamento em 1993), a Agência Europeia do Ambiente, com sede em
Copenhaga (Dinamarca).
A legislação europeia do ambiente é transversal a todas as áreas,
destacando-se as seguintes: alterações climáticas, gestão de resíduos,
poluição atmosférica, proteção e gestão das águas, proteção da
natureza246 e da biodiversidade, proteção dos solos, proteção civil,
perturbações sonoras, cooperação com países terceiros.
Dando cumprimento à sua base normativa, a União Europeia tem
vindo a emitir diversas Diretivas importantes, que foram e continuam a ser
transpostas para a ordem interna dos seus Estados-Membros (como teremos
245
A Comissão Europeia emitiu uma Comunicação (de 2 de fevereiro de 2000) sobre o
princípio da precaução, que estabeleceu diretrizes e orientações com vista a
uniformizar a aplicação deste princípio. Segundo esta Comunicação, o recurso ao
princípio da precaução pressupõe que se tenham identificado “efeitos potencialmente
perigosos decorrentes de um fenómeno, de um produto ou de um processo em que a
avaliação científica não permite a determinação do risco com suficiente segurança”. Por
conseguinte a aplicação do princípio da precaução tem lugar como forma de prevenir
não perigos certos e conhecidos, mas perigos potenciais e ainda incertos pelo facto de,
relativamente a eles, a avaliação científica não permite (ainda) determinar o risco com
suficiente segurança.
246
A proteção da natureza é uma preocupação em certa medida ancestral da
humanidade. No caso português, abundam costumes locais de proteção da natureza
desde o berço da nacionalidade. No plano internacional, uma das primeiras iniciativas
surgiu em Paris, no ano de 1923, com o Primeiro Congresso Internacional para a
Proteção da Natureza.
Página 256 de 404
oportunidade de ver na análise que faremos da legislação ambiental
portuguesa).
Ao nível das políticas da UE, têm vindo a ser tomadas múltiplas
iniciativas, entre as quais se destaca, por exemplo, o Comércio Europeu
de Licenças de Emissão (CELE), que se tornou, ao nível da UE, no
principal instrumento de política de mitigação (minimização)247 das
emissões de gases com efeito de estufa.
119. Fundamento de direito internacional público do direito do

ambiente
119.1. Em geral
No plano internacional, foi sobretudo a partir dos anos sessenta do

séc. XX que despertou uma consciência ambiental internacional. As
grandes questões ambientais ultrapassam as fronteiras nacionais e passam a
ser vistas como problemas do planeta que exigem respostas globais, com
o envolvimento de todos248. É sobretudo a partir deste momento que se
desenvolve o direito internacional público do ambiente e o direito do
ambiente da União Europeia (primeiramente, das Comunidades
247
A mitigação ou minimização de todas as formas de poluição constitui um princípio
jurídico-ambiental que obriga a Administração a assegurar os mínimos previstos na lei
e, além disso, a menor poluição possível no caso concreto. A mitigação ou minimização
da poluição ambiental obriga permanentemente ao mínimo indispensável, sem que seja
ultrapassado o mínimo legal.
248
Nas Cimeiras internacionais do ambiente, destacam-se: Conferência de Estocolmo
(1972); Conferência de Belgrado (1975); Conferência de Tbilisi na Geórgia (1977);
Protocolo de Montreal (1987); Eco-92 (Conferência das Nações Unidas sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento - Rio do Janeiro – 1992, com 178 países); Protocolo de
Kyoto (1997); Conferência de Joanesburgo (2002) - (Rio+10); Rio+20 (Conferência das
Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável - 2012); Acordo de Paris (2015).
Página 257 de 404
Europeias). O direito do ambiente surge então na sua autêntica dimensão, a
dimensão universal249.
O direito do ambiente é, por natureza, um direito transversal a todo o
Planeta e a toda a Humanidade. Conscientes disso, surgiram nas últimas
décadas múltiplos diplomas legislativos com vista à regulação universal
da proteção do ambiente e do combate à poluição ambiental,
especialmente através de convenções internacionais. Surgiram também
diversas outras iniciativas importantes, como a criação de organismos e a
organização de cimeiras.
A nível interno português, destacam-se as Organizações Não-
Governamentais de Ambiente (ONGAs), reguladas pela Lei n.º 35/98
(última alteração dada pela Lei n.º 82-D/2014, de 31/12).
No plano da regulação normativa internacional, são muitas as
Convenções e Acordos alcançados pela comunidade internacional, das
quais se destacam os seguintes:
- Convenção Quadro das Nações Unidas sobre as Alterações
Climáticas (Rio de Janeiro, 1992: Eco-92);
- Convenção sobre Diversidade Biológica (Convenção da
Biodiversidade – 1992; ratificada por Portugal pelo DL n.º 21/93 -
entrou em vigor em Portugal 1994);
- Convenção das Nações Unidas de Combate à Desertificação
(negociada durante a Eco-92, entrou em vigor em 1994).
No Acordo de Paris, de 4 de novembro de 2016, a comunidade

internacional procurou dar uma resposta global e eficaz à necessidade
249
O tratamento científico do direito internacional do ambiente é uma realidade
relativamente recente. Destacam-se autores como MAURICE SUNKIN / DAVID
ONG/ROBERT WIGHT, Sourcebook on Environmental Law (2.ª ed., Londres, 2002,
BODANSKY / JUTTA BRUNNÉE / ELLEN HEY (org.), The Oxford Handbook of
International Environmental Law, Oxford, 2007, PHILIPPE SANDS, Principles of
International Environmental Law, 2.ª ed., Cambridge, 2003.
Página 258 de 404
urgente de travar o aumento da temperatura média global e resolver,
com determinação, os desafios ligados às alterações climáticas. “O Acordo
de Paris visa alcançar a descarbonização das economias mundiais e
estabelece como um dos seus objetivos de longo prazo limitar o aumento
da temperatura média global a níveis bem abaixo dos dois graus
centígrados e prosseguir esforços para limitar o aumento da temperatura a
1,5º C, reconhecendo que isso reduzirá significativamente os riscos e
impactos das alterações climáticas”.
119.2. Génese e evolução da regulação universal
Recuando no tempo, em 1968, pela Resolução 2398 (XXIII), de 3 de

dezembro, a Assembleia Geral da ONU250 decidiu patrocinar um encontro
dos seus Estados-Membros para abordar os problemas do meio ambiente.
E, ainda em 1968, teve lugar em Paris a Conferência da Biosfera, da
UNESCO, orientada para a garantia do uso racional e da conservação dos
recursos naturais.
Em 1972, sob os auspícios da ONU, realizou-se a Conferência de
Estocolmo, a primeira grande conferência universal sobre o ambiente, da
qual surgiu o “Programa das Nações Unidas para o Ambiente - UNEP” e a
aprovação de diversos princípios programáticos, de que se destacam os
seguintes:
PRINCÍPIO 1: “O homem tem o direito fundamental à liberdade, à
igualdade e a viver em condições de vida adequadas, num meio
ambiente de qualidade que lhe permita levar uma vida digna e de bem-
250
Já em 1956 o Parlamento da Grã-Bretanha emitiu o Clean Air Act (“Lei do Ar
Limpo”), que se manteve em vigor até 1964. A “Lei do Ar Limpo” surgiu como
resposta à consciencialização da necessidade de manter o ar limpo surgida na sequência
da grande poluição do ar de 1952. Esta Lei criou “zonas sem fumo” e sobretudo “zonas
de emissão atmosférica limitada”, nomeadamente de dióxido de enxofre.
Página 259 de 404
estar, e fica solenemente obrigado a proteger e melhorar o meio
ambiente, para as gerações presentes e futuras (...)”;
PRINCÍPIO 6: “As descargas de substâncias tóxicas ou de outras
substâncias e a libertação de calor, em quantidades ou concentrações tais
que não possam ser neutralizadas pelo meio ambiente, devem ser travadas
para se evitarem danos graves e irreparáveis aos ecossistemas”;
PRINCÍPIO 21: “O direito dos Estados de explorar os seus recursos,
desde que não causem danos ao ambiente de outros Estados”;
PRINCÍPIO 24: Cooperação internacional “para controlar, prevenir,
reduzir e eliminar de forma eficaz os efeitos ambientais adversos
resultantes de atividades realizadas em todas as esferas, tendo em conta a
soberania e os interesses de todos os Estados”.
Neste Programa das Nações Unidas para o Ambiente - UNEP
foram ainda cunhadas noções que se vieram a tornar fundamentais no
direito do ambiente, como por exemplo, “dano ecológico”251, “estudo de
impacte ambiental” e “reposição da situação anterior à infração”.
Em 1992, teve lugar, no Rio de Janeiro, a Conferência das Nações

Unidas sobre o Ambiente e o Desenvolvimento (Conferência da Terra).
Esta conferência operou uma mudança na visão dos problemas ambientais
e na responsabilização ambiental perante os outros e perante as
gerações futuras. Desta Conferência saiu a “Declaração do Rio” que
aprovou diversos princípios, dos quais se destacam os seguintes:
PRINCÍPIO 1: “os seres humanos (...) têm direito a uma vida
saudável e produtiva em harmonia com a natureza”;
PRINCÍPIO 2: “os Estados têm (...) o dever soberano de explorar os
seus próprios recursos naturais em conformidade com as suas próprias
251
Em 2004, a União Europeia emitiu a Diretiva n.º 2004/35/CE, que se orienta
especificamente para a prevenção e combate ao dano ecológico.
Página 260 de 404
políticas ambientais e de desenvolvimento, e a responsabilidade de
assegurar que as atividades que estão sob o seu controlo não causam danos
no ambiente de outros Estados ou em áreas para além da jurisdição
nacional”;
PRINCÍPIO 7: “os Estados devem cooperar num espírito de parceria
global para conservar, proteger e restaurar a saúde e a integridade do
ecossistema da Terra. Tendo em conta as diferentes contribuições para a
degradação ambiental global, os Estados têm responsabilidades comuns,
mas diferenciadas (...)”;
PRINCÍPIO 16 (princípio do poluidor-pagador)252: “as autoridades
nacionais devem procurar promover a internalização dos custos ambientais
e o uso de instrumentos económicos, levando em conta a abordagem de que
o poluidor deve, em princípio, arcar com os custos da poluição, tendo em
devida conta os interesses públicos e sem distorcer o comércio
internacional e o investimento”;
PRINCÍPIO 26: “os Estados devem resolver todas as suas disputas
ambientais de forma pacífica e através dos meios apropriados de acordo
com a Carta das Nações Unidas”;
PRINCÍPIO 27: “os Estados e as pessoas devem cooperar de boa fé e
num espírito de parceria para o cumprimento dos princípios constantes
nesta Declaração e no desenvolvimento do Direito Internacional no campo
do desenvolvimento sustentável”.
252
O princípio do poluidor-pagador surgiu primeiramente na Conferência de Estocolmo,
tendo passado, posteriormente, para a Conferência Rio. Na UE, o princípio do poluidor-
pagador está previsto na Diretiva 2004/35/CE, relativa à responsabilidade ambiental, em
termos de prevenção de danos ambientais. O princípio do poluidor-pagador é
simultaneamente um princípio de justiça material e um princípio de prevenção da
poluição: quem polui paga; punindo-se o poluidor, previne-se a poluição. Também o
princípio do utilizador pagador é um princípio de justiça material ao impor o pagamento
àquele que colhe os benefícios da utilização dos bens, princípio que também tem um
efeito preventivo.
Página 261 de 404
Neste percurso evolutivo, destaca-se ainda o Protocolo de Nagoya, de
2010, no âmbito da Convenção Sobre a Diversidade Biológica.
120. Direito do ambiente como direito constitucional concretizado
A constituição ambiental concretiza-se no direito administrativo do

ambiente, que compreende os já aludidos princípios jurídico-
administrativos ambientais (e a que ainda voltaremos) e a legislação
administrativa ambiental.
No plano da legislação administrativa ordinária ambiental, ocupa
posição de especial relevo a “Lei do Ambiente” (Lei n.º 19/2014, de 14 de
abril - LBA)253, que substituiu a Lei n.º 11/87 e que define as bases da
política de ambiente.
Da principal legislação ambiental vigente em Portugal destacam-se
ainda os seguintes diplomas:
- Responsabilidade ambiental (RA) - Decreto-Lei n.º 147/2008, de 29 de
julho (última alteração: DL n.º 13/2016, de 09/03).
- Regime de acesso à informação administrativa e ambiental (RAIAA)
- Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto (última alteração: Lei n.º 33/2020,
de 12/08).
- Lei quadro das contraordenações ambientais (LQCA) - Lei n.º
50/2006, de 29 de agosto, última alteração dada pela Lei n.º 25/2019,
de 26/03.
- Domínio público hídrico (recursos hídricos) (DPH) Lei n.º 54/2005, de
15 de novembro (última alteração: Lei n.º 31/2016, de 23/08).
- Lei da água (LA) (Lei n.º 58/2005, de 29 de dezembro, na última versão
dada pela lei n.º 44/2017, de 19/06).
253
Esta lei revogou a primeira lei portuguesa do ambiente, a Lei n.º 11, 87, de 7 de
abril.
Página 262 de 404
- Regime jurídico da conservação da natureza e da biodiversidade
(RJCNB - aprovado pelo DL n.º 142/2008, de 24 de julho, última
alteração dada pelo - DL n.º 42-A/2016, de 12/08).
- Prevenção e controlo das emissões de poluentes para o ar (PCEPA)-
Decreto-Lei n.º 39/2018, de 11 de junho.
- Regime Geral da Gestão de Resíduos (RGGR - DL n.º 178/2006, de 5
de setembro, última alteração: Lei n.º 75-B/2020, de 31/12).
Esta legislação é especialmente considerada na abordagem que se

segue do direito do ambiente.
CAPÍTULO XIV
DIREITO DO AMBIENTE EM GERAL
121. Em geral
A garantia fundamental do direito do ambiente radica num ambiente

sustentável, sem o qual não há futuro nem para a natureza, nem para a
humanidade.
Em matéria ambiental (como noutros domínios, como o político, o
jurídico e o social), o tempo deve impor-se ao espaço. As decisões
ambientais são mais produtivas quando olham para o futuro, para o longo
prazo, não se afogando no desdenhável intuito de dominar áreas de poder.
A grandeza política ambiental revela-se no respeito efetivo pelos grandes
princípios ambientais, focados no bem comum ambiental a longo prazo.
Na vigência da Constituição de 2 de abril de 1976, a primeira Lei do
Ambiente aprovada foi a Lei n.º 11/87, de 7 de abril (alterada pela Lei n.º
13/2002, de 19 de fevereiro), que vigorou até ser substituída pela atual Lei
de Bases da Política do Ambiente (LBA), a Lei n.º 19/2014, de 14 de abril.
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122. Objetivos da política ambiental
Os objetivos da política de ambiente encontram-se fixados pelo art.º

2.º da LBA, nos claros e precisos termos seguintes:
“1. A política de ambiente visa a efetivação dos direitos ambientais
através da promoção do desenvolvimento sustentável, suportada na
gestão adequada do ambiente, em particular dos ecossistemas e dos
recursos naturais, contribuindo para o desenvolvimento de uma sociedade
de baixo carbono e uma ‘economia verde’, racional e eficiente na
utilização dos recursos naturais, que assegure o bem-estar e a melhoria
progressiva da qualidade de vida dos cidadãos”.
A realização da política de ambiente é da responsabilidade do Estado,
“tanto através da ação direta dos seus órgãos e agentes nos diversos níveis
de decisão local, regional, nacional, europeia e internacional, como através
da mobilização e da coordenação de todos os cidadãos e forças sociais,
num processo participado e assente no pleno exercício da cidadania
ambiental” (art.º, 2.º, n.º 2, da LBA).
123. Princípios jurídico-ambientais
O direito do ambiente rege-se por princípios jurídico-ambientais, que

vinculam a atuação pública em matéria de ambiente. A LBA estabelece, no
seu art.º 3, os seguintes princípios:
“a) Do desenvolvimento sustentável, que obriga à satisfação das
necessidades do presente sem comprometer as das gerações futuras, para o
que concorrem: a preservação de recursos naturais e herança cultural, a
capacidade de produção dos ecossistemas a longo prazo, o ordenamento
racional e equilibrado do território com vista ao combate às assimetrias
regionais, a promoção da coesão territorial, a produção e o consumo
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sustentáveis de energia, a salvaguarda da biodiversidade, do equilíbrio
biológico, do clima e da estabilidade geológica, harmonizando a vida
humana e o ambiente;
b) Da responsabilidade intra e intergeracional, que obriga à
utilização e ao aproveitamento dos recursos naturais e humanos de uma
forma racional e equilibrada, a fim de garantir a sua preservação para a
presente e futuras gerações254;
c) Da prevenção e da precaução255, que obrigam à adoção de
medidas antecipatórias com o objetivo de obviar ou minorar,
254
Sobre o “princípio da solidariedade intergeracional”, cf. também o art.º 8.º do regime
jurídico dos instrumentos de gestão territorial, que impõe a “harmonização dos vários
interesses públicos com expressão territorial”. Cf. art.º 12.º, n.º 2, do mesmo diploma e o
art.º 10.º, al. c), da Lei de Bases do Ambiente.
255
1. Ac. do TJUE (10.ª Sec., de 28.3.2019: Princípio da Precaução. “1) O anexo III
da Diretiva 2008/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de novembro de
2008, relativa aos resíduos e que revoga certas diretivas, conforme alterada pelo
Regulamento (UE) n.° 1357/2014 da Comissão, de 18 de dezembro de 2014, bem como
do anexo, rubrica intitulada «Avaliação e classificação», n.° 2, da Decisão 2000/532/CE
da Comissão, de 3 de maio de 2000, que substitui a Decisão 94/3/CE, que estabelece
uma lista de resíduos em conformidade com a alínea a) do artigo 1.° da Diretiva
75/442/CEE do Conselho relativa aos resíduos, e a Decisão 94/904/CE do Conselho,
que estabelece uma lista de resíduos perigosos em conformidade com n.° 4 do artigo 1.°
da Diretiva 91/689/CEE do Conselho relativa aos resíduos perigosos, conforme alterada
pela Decisão 2014/955/UE da Comissão, de 18 de dezembro de 2014, devem ser
interpretados no sentido de que o detentor de um resíduo suscetível de ser classificado
mediante códigos espelho, mas cuja composição não é desde logo conhecida, deve, com
vista a esta classificação, determinar a referida composição e procurar as substâncias
perigosas que nele podem razoavelmente ser encontradas para estabelecer se esse
resíduo apresenta características de perigosidade, e pode, para o efeito, utilizar a
amostragem, as análises químicas e os ensaios previstos no Regulamento (CE) n.°
440/2008 da Comissão, de 30 de maio de 2008, que estabelece métodos de ensaio nos
termos do Regulamento (CE) n.° 1907/2006, do Parlamento Europeu e do Conselho,
relativo ao registo, avaliação, autorização e restrição dos produtos químicos (REACH),
ou qualquer outra amostragem, análise química e ensaio internacionalmente
reconhecidos. 2) O princípio da precaução deve ser interpretado no sentido de que
quando, após uma avaliação dos riscos tão completa quanto possível tendo em conta as
circunstâncias particulares do caso concreto, o detentor de um resíduo suscetível de ser
classificado quer em códigos correspondentes a resíduos perigosos, quer em códigos
correspondentes a resíduos não perigosos, está na impossibilidade prática de
determinar a presença de substâncias perigosas ou de avaliar as características de
perigosidade apresentadas pelo referido resíduo, devendo este último ser
classificado como resíduo perigoso.”
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prioritariamente na fonte, os impactes adversos no ambiente, com origem
natural ou humana, tanto em face de perigos imediatos e concretos, como
em face de riscos futuros e incertos, da mesma maneira como podem
estabelecer, em caso de incerteza científica, que o ónus da prova recaia
sobre a parte que alegue a ausência de perigos ou riscos256;
d) Do poluidor-pagador, que obriga o responsável pela poluição a
assumir os custos, tanto da atividade poluente, como da introdução de
medidas internas de prevenção e controle necessárias para combater as
ameaças e agressões ao ambiente257;
e) Do utilizador-pagador, que obriga o utente de serviços públicos a
suportar os custos da utilização dos recursos, assim como da recuperação
proporcional dos custos associados à sua disponibilização, visando a
respetiva utilização racional;
f) Da responsabilidade, que obriga à responsabilização de todos os
que, direta ou indiretamente, com dolo ou negligência, provoquem ameaças
ou danos ao ambiente, cabendo ao Estado a aplicação das sanções devidas,
não estando excluída a possibilidade de indemnização nos termos da lei;
g) Da recuperação, que obriga o causador do dano ambiental à
restauração do estado do ambiente tal como se encontrava anteriormente à
ocorrência do facto danoso”.
No que se refere às políticas públicas de ambiente, o legislador

estabeleceu, no art.º 4.º da LBA, os seguintes princípios jurídicos:
256
Quando, nesta al. c), se fala em “perigos imediatos e concretos como em face de
riscos futuros e incertos” e em “perigos ou riscos” estamos no âmbito de competências
jurídico-policiais, de poder vinculado e não discricionário.
257
O princípio do poluidor-pagador aplica-se também, numa dimensão internacional,
aos países que, por força de uma maior e mais prolongada industrialização, mais
poluíram. É justo que assim seja, pois foram eles que mais beneficiaram com a sua
industrialização e respetivos efeitos nocivos para o ambiente. Estes países têm, assim,
maior responsabilidade na resolução dos problemas ambientais que eles próprios
causaram.
Página 266 de 404
Princípio da transversalidade e da integração258, “que obrigam à
integração das exigências de proteção do ambiente na definição e execução
das demais políticas globais e sectoriais, de modo a promover o
desenvolvimento sustentável; Princípio da cooperação internacional, que
obriga à procura de soluções concertadas com outros países e organizações
internacionais no sentido da promoção do ambiente e do desenvolvimento
sustentável; Princípio do conhecimento e da ciência, que obrigam a que o
diagnóstico e as soluções dos problemas ambientais devam resultar da
convergência dos saberes sociais com os conhecimentos científicos e
tecnológicos, tendo por base dados rigorosos, emanados de fontes
fidedignas e isentas; Princípio da educação ambiental259, que obriga a
políticas pedagógicas viradas para a tomada de consciência ambiental,
apostando na educação para o desenvolvimento sustentável e dotando os
cidadãos de competências ambientais num processo contínuo, que promove
a cidadania participativa e apela à responsabilização, designadamente
através do voluntariado e do mecenato ambiental, tendo em vista a
proteção e a melhoria do ambiente em toda a sua dimensão humana;
Princípio da informação e da participação, que obrigam ao
envolvimento dos cidadãos nas políticas ambientais, privilegiando a
divulgação e a partilha de dados e estudos, a adoção de ações de
monitorização das políticas, o fomento de uma cultura de transparência e
258
Nos termos do art.º 13.º da LBA, “1 - A transversalidade da política de ambiente
impõe a sua consideração em todos os sectores da vida económica, social e cultural, e
obriga à sua articulação e integração com as demais políticas sectoriais, visando a
promoção de relações de coerência e de complementaridade. 2 - No sentido de
promover e acautelar os princípios e objetivos da política de ambiente, os bens
ambientais devem ser ponderados com outros bens e valores, incluindo os intangíveis e
os estéticos, de forma a assegurar a respetiva interdependência, num exercício de
compatibilização que inclua uma avaliação de cenários alternativos, promovendo a
realização do interesse público no longo prazo.”
259
A educação ambiental referida na al. b d), acentua o caráter cultural do direito do
ambiente. O respeito pela natureza e pelo ambiente são valências que devem fazer parte
da formação escolar.
Página 267 de 404
de responsabilidade, na busca de um elevado grau de respeito dos valores
ambientais pela comunidade, ao mesmo tempo que assegura aos cidadãos o
direito pleno de intervir na elaboração e no acompanhamento da aplicação
das políticas ambientais” (art.º 4.º da LBA).
124. Direitos e deveres ambientais
Nos termos do art.º 8.º da LBA, “o direito ao ambiente está

indissociavelmente ligado ao dever de o proteger, de o preservar e de o
respeitar, de forma a assegurar o desenvolvimento sustentável a longo
prazo, nomeadamente para as gerações futuras” (n.º 1). Por outro lado, “a
cidadania ambiental consiste no dever de contribuir para a criação de um
ambiente sadio e ecologicamente equilibrado e, na ótica do uso eficiente
dos recursos e tendo em vista a progressiva melhoria da qualidade vida,
para a sua proteção e preservação” (n.º 2).
Nos termos do art.º 5.º da LBA, e na linha do já determinado na CRP,
“todos têm direito ao ambiente e à qualidade de vida, nos termos
constitucional e internacionalmente estabelecidos” (n.º 1). Por outro lado,
“o direito ao ambiente consiste no direito de defesa contra qualquer
agressão à esfera constitucional e internacionalmente protegida de cada
cidadão, bem como o poder de exigir de entidades públicas e privadas o
cumprimento dos deveres e das obrigações, em matéria ambiental, a
que se encontram vinculadas nos termos da lei e do direito” (n.º 2)
Nos termos do art.º 6.º da LBA, “todos gozam dos direitos de
intervenção e de participação nos procedimentos administrativos
relativos ao ambiente, nos termos legalmente estabelecidos” (n.º 1). Por
outro lado, “em especial, os referidos direitos procedimentais incluem,
nomeadamente: a) O direito de participação dos cidadãos, das associações
não-governamentais e dos demais agentes interessados, em matéria de
Página 268 de 404

ambiente, na adoção das decisões relativas a procedimentos de autorização
ou referentes a atividades que possam ter impactes ambientais
significativos, bem como na preparação de planos e programas ambientais;
b) O direito de acesso à informação ambiental detida por entidades
públicas, as quais têm o dever de a divulgar e disponibilizar ao público
através de mecanismos adequados, incluindo a utilização de tecnologias
telemáticas ou eletrónicas” (n.º 2).
Por fim, nos termos do art.º 7.º da LBA, “1 - A todos é reconhecido o
direito à tutela plena e efetiva260 dos seus direitos e interesses legalmente
protegidos em matéria de ambiente. 2 - Em especial, os referidos direitos
processuais incluem, nomeadamente: a) O direito de ação para defesa de
direitos subjetivos e interesses legalmente protegidos, assim como para o
exercício do direito de ação pública e de ação popular; b) O direito a
promover a prevenção, a cessação e a reparação de violações de bens e
valores ambientais da forma mais célere possível; c) O direito a pedir a
cessação imediata da atividade causadora de ameaça ou dano ao ambiente,
bem como a reposição da situação anterior e o pagamento da respetiva
indemnização, nos termos da lei.”
260
Nos termos dos art.º 2.º, n.º 1, do CPTAF, “o princípio da tutela jurisdicional
efetiva compreende o direito de obter, em prazo razoável, e mediante um processo
equitativo, uma decisão judicial que aprecie, com força de caso julgado, cada pretensão
regularmente deduzida em juízo, bem como a possibilidade de a fazer executar e de
obter as providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, destinadas a
assegurar o efeito útil da decisão.” Nos termos do art.º 9.º , n.º 2, do CPTAF, têm
legitimidade ativa “independentemente de ter interesse pessoal na demanda, qualquer
pessoa, bem como as associações e fundações defensoras dos interesses em causa, as
autarquias locais e o Ministério Público têm legitimidade para propor e intervir, nos
termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de
valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente o
urbanismo o ordenamento do território a qualidade de vida o património cultural
e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, assim como para
promover a execução das correspondentes decisões jurisdicionais.”
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125. Interação entre os componentes ambientais naturais e
humanos
Os componentes ambientais naturais formam o objeto das políticas

ambientais. Os componentes ambientais naturais são: o ar, a água e o
mar, a biodiversidade, o solo, o subsolo e a paisagem261.
Por imposição legislativa, as políticas ambientais reconhecem e
valorizam a importância dos recursos naturais e dos bens e serviços dos
ecossistemas, nomeadamente da seguinte forma: “a) A gestão do ar visa
preservar e melhorar a respetiva qualidade no meio ambiente, garantir a sua
boa qualidade no interior dos edifícios e reduzir e prevenir as disfunções
ambientais, de forma a minimizar os efeitos adversos para a saúde
humana e para o ambiente; b) A proteção e a gestão dos recursos
hídricos compreendem as águas superficiais e as águas subterrâneas, os
leitos e as margens, as zonas adjacentes, as zonas de infiltração máxima e
as zonas protegidas, e têm como objetivo alcançar o seu estado ótimo,
promovendo uma utilização sustentável baseada na salvaguarda do
261
A Encíclica Laudato Si - Sobre o Cuidado da Casa Comum, de 24.5.2015, do Papa
Francisco, invoca o cântico de São Francisco de Assis Laudato S´, mí Signore (Louvado
sejas, meu Senhor: in: Cantico delle creature: Fonti Francescane, 263), compara a
nossa casa comum a uma irmã, com quem partilhamos a existência, a uma boa mãe, que
nos acolhe nos seus braços. Diz o cântico: “Louvado sejas, meu Senhor, pela nossa
irmã, a mãe terra, que nos sustenta e governa e produz variados frutos com flores
coloridas e verduras”. E a Encíclica explica: “Esta irmã clama contra o mal que lhe
provocamos por causa do uso irresponsável e do abuso dos bens que Deus nela colocou.
Crescemos a pensar que éramos seus proprietários e dominadores, autorizados a saqueá-
la. A violência, que está no coração humano ferido pelo pecado, vislumbra-se nos
sintomas de doença que notamos no solo, na água, no ar e nos seres vivos. Por isso,
entre os pobres mais abandonados e maltratados, conta-se a nossa terra oprimida e
devastada, que «geme e sofre as dores do parto» (Rm 8, 22). Esquecemo-nos de que nós
mesmos somos terra (cf. Gn 2, 7). Esta Encíclica, cuja leitura recomendamos mesmo
aos não crentes, termina com uma oração onde se lê: “Senhor Deus, …, ensinai-nos a
contemplar-Vos na beleza do universo, onde tudo nos fala de Vós”. Os não crentes em
Deus podem substituir “Deus” por “Mãe Natureza”, pois a beleza desta deve ser
contemplada e respeitada por todos. Cada organismo é, em si mesmo, bom e admirável,
enquanto criação da Natureza.
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equilíbrio ecológico dos recursos, seu aproveitamento e reutilização e
considerando o valor social, ambiental e económico da água, procurando,
ainda, mitigar os efeitos das cheias e das secas através do planeamento e
da gestão dos recursos hídricos e hidrogeológicos. A proteção e a gestão
dos recursos hídricos visam também salvaguardar o direito humano,
consagrado pelas Nações Unidas, de acesso a água potável segura, bem
como o acesso universal ao saneamento, fundamental para a dignidade
humana e um dos principais mecanismos de proteção da qualidade dos
recursos hídricos, assegurando ainda o princípio da solidariedade
intergeracional; c) A política para o meio marinho, abrangendo a coluna
de água, o solo e o subsolo marinho, deve assegurar a sua gestão integrada,
em estreita articulação com a gestão da zona costeira, garantindo a
proteção dos recursos e ecossistemas marinhos, o que implica o
condicionamento dos usos do mar suscetíveis de afetarem de forma nociva
o equilíbrio ecológico ou que impliquem risco ou dano grave para o
ambiente, pessoas e bens; d) A conservação da natureza e da
biodiversidade como dimensão fundamental do desenvolvimento
sustentável impõe a adoção das medidas necessárias para travar a perda da
biodiversidade, através da preservação dos habitats naturais e da fauna e da
flora no conjunto do território nacional, a proteção de zonas vulneráveis,
bem como através da rede fundamental de áreas protegidas, de importância
estratégica neste domínio; e) A gestão do solo e do subsolo impõe a
preservação da sua capacidade de uso, por forma a desempenhar as
respetivas funções ambientais, biológicas, económicas, sociais, científicas
e culturais, mediante a adoção de medidas que limitem ou que reduzam o
impacte das atividades antrópicas nos solos, que previnam a sua
contaminação e degradação e que promovam a sua recuperação, bem como
que combatam e, se possível, invertam os processos de desertificação,
promovendo a qualidade de vida e o desenvolvimento rural; f) A
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salvaguarda da paisagem implica a preservação da identidade estética e
visual, e da autenticidade do património natural, do património construído
e dos lugares que suportam os sistemas socioculturais, contribuindo para a
conservação das especificidades das diversas regiões que conjuntamente
formam a identidade nacional.” (art.º 10.º)262.
Por outro lado, a política de ambiente tem, ainda, por objeto
componentes associados a comportamentos humanos, como as
alterações climáticas, os resíduos, o ruído e os produtos químicos.
Neste âmbito, os objetivos são os seguintes: “a) A política de combate às
alterações climáticas implica uma visão integrada dos diversos sectores
socioeconómicos e dos sistemas biofísicos através de uma estratégia de
desenvolvimento assente numa economia competitiva de baixo carbono, de
acordo com a adoção de medidas de mitigação e medidas de adaptação,
com vista a reduzir a vulnerabilidade e aumentar a capacidade de resposta
aos impactes negativos das referidas alterações; b) A gestão de resíduos é
orientada para a prevenção da respetiva produção, através da redução da
sua quantidade e perigosidade, para a preservação dos recursos naturais,
através da consideração do valor económico dos resíduos enquanto
potenciais fontes de matérias-primas e energia, e para a mitigação dos
impactes adversos para o ambiente e a saúde humana decorrentes da sua
produção através da criação de condições adequadas à sua gestão, assente
na otimização da utilização das infraestruturas existentes; c) A redução da
exposição da população ao ruído é assegurada através da definição e
aplicação de instrumentos que assegurem a sua prevenção e controlo,
salvaguardando a qualidade de vida das populações e a saúde humana; d) A
avaliação e gestão do risco associado aos elementos e produtos químicos,
biológicos e radioativos, aos organismos geneticamente modificados, e à
262
A expressão “risco ou dano grave para o ambiente” é uma cláusula que integra do
direito de polícia administrativa cuja interpretação e aplicação cai sob o controlo
jurisdicional pleno.
Página 272 de 404
incorporação de novas tecnologias, durante o seu ciclo de vida, de modo a
garantir a proteção do ambiente e da saúde humana” (art.º 11.º)263.
126. Instrumentos da política de ambiente
A política de ambiente assenta, nomeadamente, em “instrumentos de

informação ambiental, de planeamento económico e financeiro, de
avaliação ambiental, de autorização ou licenciamento ambiental, de
melhoria contínua do desempenho ambiental e de controlo,
fiscalização e inspeção, os quais visam prevenir, reduzir e, na medida
do possível, eliminar os impactes ambientais negativos” (art.º 14.º, n.º 1,
da LBA). Nesta disposição ressalta, com toda clareza, que a política do
ambiente se realiza, em larga medida, através de instrumentos de polícia
ambiental, tanto no controlo prévio, como no controlo sucessivo, como
ainda na prevenção e redução do perigo e do dano ambiental.
Devido à sua própria natureza e ao carácter global das questões
ambientais, os instrumentos da política de ambiente são criados e
aplicados “de forma integrada com as demais políticas nacionais,
regionais, locais ou sectoriais” (art.º 14.º, n.º 2, da LBA).
Os instrumentos da política de ambiente devem ser periodicamente
revistos e sempre que o interesse público o justifique.
A política de ambiente baseia-se no “melhor conhecimento e
informação disponíveis”. O estado do ambiente é monitorizado e os
resultados das políticas são avaliados regularmente, o que exige a recolha
e o tratamento dos dados ambientais, para que as decisões a tomar se
baseiem em informações corretas, objetivas e fiáveis.
263
A “perigosidade” dos resíduos situa-se no âmbito das matérias jurídico-policiais,
cuja apreciação é um poder vinculado e não discricionário. A “A avaliação e gestão do
risco” referida na al. c) faz-se no exercício de poderes vinculados e não discricionários.
Página 273 de 404
Os deveres de informação ambiental recaem tanto sobre as
entidades públicas, como sobre as entidades privadas. Também os
particulares têm amplos deveres neste domínio.
As autoridades do ambiente devem promover e incentivar a
disponibilização de meios necessários para a recolha dos dados, por
entidades públicas e privadas que produzam ou detenham informações
relevantes. Devem também promover e incentivar um tratamento de dados
apropriado ao estudo, ao apoio à decisão e à fiscalização ambientais. As
autoridades públicas e privadas devem disponibilizar gratuitamente ao
público os principais dados em matéria ambiental. Sendo necessário um
tratamento significativo dos dados a disponibilizar, podem ser cobradas
taxas. Em geral, a informação ambiental deve ser “amplamente divulgada e
disponibilizada ao público”, de forma acessível.
Os instrumentos de gestão da política do ambiente e do
desenvolvimento sustentável são as estratégias, os programas e os
planos, que podem ser de âmbito nacional, regional, local, geral ou
sectorial. Os instrumentos de gestão de âmbito nacional são aprovados por
diploma legal. Especialmente os planos “fixam orientações, objetivos,
medidas e ações, metas e indicadores e determinam as entidades
responsáveis pela sua execução e os financiamentos adequados” (art.º 16.º,
n.º 1, da LBA).
Os instrumentos de gestão da política do ambiente devem “incluir
uma análise económica, refletir os contributos decorrentes de um período
de consulta pública e incluir mecanismos de avaliação da respetiva
aplicação” (art.º 16.º, n.º 2, da LBA).
Em geral, os instrumentos de gestão são criados e revistos com a
participação pública, desde o início do respetivo procedimento.
Os instrumentos económicos e financeiros da política de ambiente
são criados “de forma equilibrada e sustentável”, e visam “a promoção do
Página 274 de 404

cumprimento dos objetivos ambientais, a utilização racional dos recursos
naturais e a internalização das externalidades ambientais” (art.º 17.º, n.º
1, da LBA). Esta “internalização das externalidades ambientais”
consiste na incorporação inconsciente dos efeitos ambientais (negativos)
indiretamente causados.
Os principais instrumentos económicos e financeiros da política de
ambiente, são (art.º 17.º da LBA):
“a) Os instrumentos de apoio financeiro no domínio do ambiente
(v.g. fundos públicos ambientais, com vista a apoiar a gestão das
prioridades da política de ambiente, pela afetação de recursos a projetos e
dos investimentos que se revelem necessários e adequados;
b) Os instrumentos de compensação ambiental, com vista à
satisfação de condições ou requisitos legais para o início do exercício de
uma atividade, pela realização de projetos ou de ações com benefício
ambiental equivalente ao dano (ambiental) causado;
c) Os instrumentos de garantia de uma adequada remuneração dos
serviços prestados por entidades públicas encarregadas da prossecução da
política de ambiente (taxas, preços ou tarifas para a utilização racional e
eficiente dos recursos ambientais);
d) Os instrumentos contratuais para a participação das autarquias
locais, do sector privado, das organizações representativas da sociedade
civil e de outras entidades públicas na realização de ações e no
financiamento da política de ambiente;
e) A fiscalidade ambiental, para aliviar as boas práticas ambientais e
onerar as atividades mais poluentes;
f) As prestações e as garantias financeiras com vista a assegurar o
cumprimento eficaz das obrigações financeiras por parte dos responsáveis
pelos danos ambientais;
Página 275 de 404

g) Os instrumentos de mercado, por exemplo mecanismos de troca
de direitos de uso ou de direitos de emissão de poluentes, com vista à
redução de emissões através de uma melhor relação custos-eficácia”.
Os instrumentos económicos e financeiros anteriormente referidos
estão sujeitos à avaliação periódica da sua eficácia.
Para assegurar a sustentabilidade das operações de
desenvolvimento, os instrumentos de política ambiental, sejam programas,
planos ou projetos, públicos ou privados, que “possam afetar o ambiente, o
território ou a qualidade de vida dos cidadãos”, estão sujeitos a avaliação
ambiental prévia à sua aprovação (art.º 18.º, n.º 1, da LBA).
A avaliação ambiental assegura a integração no processo de tomada
de decisão da “ponderação dos impactes relevantes em termos biofísicos,
económicos, sociais, culturais e políticos”, tendo em conta, nomeadamente,
o estado do ambiente, a avaliação de alternativas e os contributos recebidos
pela consulta e participação pública264.
Estão sujeitas a licenciamento ou a autorização quaisquer atividades
potencial ou efetivamente poluidoras, sejam públicas ou privadas, bem
como as atividades suscetíveis de afetar significativamente o ambiente e
a saúde humana, nos termos da legislação aplicável (art.º 19.º da LBA).
Na realização da política de ambiente, os entes públicos devem
recorrer a instrumentos de melhoria contínua do desempenho
ambiental. Neste âmbito, não só consideram a pegada ecológica e a
rotulagem ecológica, mas também efetuam compras públicas ecológicas
e promovem a adoção de padrões de produção e consumo sustentáveis,
264
Seja aqui recordado o ponto 182 da Encíclica papal Laudato Si - Sobre o Cuidado da
Casa Comum, de 24.5.2015, que recomenda que a previsão do impacto ambiental dos
empreendimentos e projetos se baseie em “processos políticos transparentes e sujeitos a
diálogo, enquanto a corrupção, que esconde o verdadeiro impacto ambiental dum
projeto em troca de favores, frequentemente leva a acordos ambíguos que fogem ao
dever de informar e a um debate profundo”.
Página 276 de 404

ao mesmo tempo que estimulam a oferta e a procura de bens de conceção
ecológica e atividades e serviços de baixo impacte ambiental. Por outro
lado, a política de ambiente deve promover a melhoria do desempenho
ambiental das atividades económicas, a eco eficiência, a eco inovação e a
implementação de sistemas adequados de gestão ambiental (art.º 20.º da
LBA). Em 2020, Portugal adotou o Plano Nacional para os Resíduos
Sólidos Urbanos (PERSU 2020), que estabeleceu as seguintes metas de
gestão de resíduos: redução 10%, a produção total de resíduos de 2012;
reciclagem de 70%, em peso, as embalagens utilizadas; aumento de 25%
para 50%, dos materiais de reutilização/reciclagem; redução para 35% do
valor de 1995 de resíduos biodegradáveis enviados para aterro.
Em geral, estão sujeitas ao controlo e acompanhamento do Estado

todas as atividades suscetíveis de impacte ambiental negativo. Para o
efeito, os órgãos competentes acompanham o exercício das atividades
monitorizando, fiscalizando e inspecionando, tudo com vista a assegurar
o cumprimento da lei e a prevenção de ilícitos ambientais (art.º 21.º da
LBA).
Instrumentos da política de ambiente

(art.º 14.º e segs. da LBPA)
Instrumentos Visa:
de informação ambiental - melhor conhecimento e informação disponíveis;
Exige:
- monitorização do estado do ambiente e a avaliação dos resultados das políticas
ambientais;
- tratamento adequado dos dados.
- ampla divulgação e disponibilização gratuita dos dados ao público, mas com
salvaguarda da confidencialidade dos dados, da proteção devida, do sigilo comercial e
industrial, dos direitos da propriedade intelectual.
Instrumentos - estratégias,
de planeamento - programas
- planos
Podem ser:
de âmbito nacional (estes sempre por diploma legal), regional, local ou sectorial.
A sua elaboração:
Inclui a análise económica;
Exige a participação do público
Instrumentos São concebidos de forma equilibrada e sustentável;
económicos e financeiros
Página 277 de 404

Visam a promoção de soluções que estimulem:
- o cumprimento dos objetivos ambientais,
- a utilização racional dos recursos naturais e
- a internalização das externalidades ambientais.
Tipologias:
- de apoio financeiro;
- de compensação ambiental
- de adequada remuneração dos serviços
- contratuais (com autarquias, setor privado, etc.)
- de fiscalidade ambiental;
- de prestações e as garantias financeiras
- de mercado (troca de direitos de uso ou de direitos de emissão de poluentes).
Instrumentos Estão sujeitos a avaliação ambiental prévia:
de avaliação ambiental - programas, planos e projetos, públicos ou privados, que possam afetar o ambiente, o
território ou a qualidade de vida dos cidadãos.
Exigem:
ponderação dos impactes relevantes (em termos biofísicos, económicos, sociais, culturais
e políticos).
Instrumentos estão sujeitas a prévio licenciamento ou autorização:
de autorização ou - atividades públicas ou privadas, potencial ou efetivamente poluidoras;
licenciamento ambiental - atividades suscetíveis de afetar significativamente o ambiente e a saúde humana.
Instrumentos Exemplos:
de melhoria contínua do - pegada ecológica,
desempenho ambiental - rotulagem ecológica,
- compras públicas ecológicas e
- sistemas de certificação.
Incentivam:
- padrões de produção e consumo sustentáveis
Promovem:
- melhoria do desempenho ambiental das atividades económicas.
Estimulam:
ecoeficiência, eco inovação e adoção de sistemas de gestão ambiental.
Instrumentos Estão sujeitas:

de controlo, fiscalização e As atividades suscetíveis de ter um impacte negativo no ambiente;
inspeção
Mecanismos:
monitorização, fiscalização e inspeção.
Outros instrumentos - ordenamento do território;
- de política de transportes e
- de política energética.
CAPÍTULO XV
RESPONSABILIDADE AMBIENTAL
127. Responsabilidade da Administração e dano ambiental
127.1. Em geral: o dano ecológico
Tradicionalmente, a responsabilidade ambiental tendeu a ser

considerada apenas na perspetiva do dano causado às pessoas e aos bens,
centrando o problema na reparação do dano provocado pela perturbação
Página 278 de 404

ambiental265. No centro estava a reparação do dano sofrido pelo ser
humano nos seus bens de personalidade ou nos seus bens patrimoniais
pela perturbação ambiental consistente na contaminação do ambiente.
Com a consolidação do Estado de direito ambiental, surgiu um novo
conceito de dano, que deixou de se cingir ao ser humano e passou a
contemplar a natureza em si mesma, o património natural e os
fundamentos naturais da vida. A este novo dano, chamou-se,
genericamente, o dano ecológico, por vezes apelidado de dano ambiental,
dano causado ao ambiente. O dano ecológico verifica-se quando a
perturbação (contaminação) ambiental atinge o bem ecológico.
Atenta a esta evolução, a União Europeia266 emitiu, em 2004, a
Diretiva n.º 2004/35/CE especificamente orientada para a prevenção e o
combate ao dano ecológico. Esta Diretiva não esquece a importância
central da prevenção, mas, aperfeiçoando o Estado de direito ambiental,
centra-se na responsabilização, aliando à prevenção do dano ecológico o
combate à perturbação ambiental.
Neste novo regime de responsabilização ambiental, o cidadão surge
com o direito a ser indemnizado pelos danos ambientais sofridos, a par
do seu dever de respeitar e defender o ambiente; isso investe-o,
concomitantemente, na qualidade de zelador do ambiente, o que, por si só,
é uma mais valia para uma melhor proteção ambiental.
Em Portugal, a problemática da responsabilidade ambiental encontra-
se especialmente regulada no Decreto-Lei n.º 147/2008, de 29 de julho, que
transpôs para a ordem jurídica interna portuguesa a Diretiva n.º
2004/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de abril e a
Diretiva n.º 2004/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de
265
Sobre as noções jurídico-policiais de perturbação e perturbador, cf. SOUSA, António
Francisco de, Manual de Direito Policial, Porto 2016, Vida Económica, Cap. 6, p. 237 e
segs.
266
Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de abril de 2004.
Página 279 de 404
outubro, com a alteração que lhe foi introduzida pela Diretiva n.º
2006/21/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho.
O regime da responsabilidade ambiental é aplicável aos danos
ambientais e às ameaças iminentes desses danos. O art.º 11.º, n.º 1, al. b)
do Decreto-Lei n.º 147/2008, de 29 de julho, define a b) “ameaça iminente
de danos” como a “probabilidade suficiente da ocorrência de um dano
ambiental, num futuro próximo”. Os danos devem ser causados no âmbito
do exercício de uma atividade económica, seja o seu carácter público ou
privado, lucrativo ou não (dita atividade ocupacional).
O regime da responsabilidade ambiental pretende assegurar, perante
a sociedade, a reparação dos danos ambientais causados pelo exercício de
uma atividade ocupacional. Os princípios da responsabilidade, da
prevenção, e da operacionalização do poluidor-pagador orientam o regime
da responsabilidade ambiental.
Os danos de que se fala na responsabilidade ambiental são os
causados às espécies e habitats naturais protegidos, à água e ao solo.
O regime jurídico da responsabilidade ambiental abarca tanto os
danos ambientais, como os perigos ambientais, isto é, as ameaças
iminentes desses danos (perigo como ameaça iminente de dano). Estes
danos e estes perigos podem resultar do exercício de atividade
“ocupacional” (atividade económica em geral, abarcando atividades
industriais), pública ou privada, lucrativa ou não lucrativa.
O regime da responsabilidade ambiental não se aplica a certos danos e
perigos (no sentido de ameaças iminentes) ambientais, nomeadamente267
aqueles que tenham origem em conflitos armados, hostilidades, guerra
civil ou insurreição, fenómenos naturais de carácter totalmente
excecional, imprevisível ou inevitável, ou em atividades que visam, em
267
Cf. art.º 2.º do Decreto-Lei n.º 147/2008, de 29 de julho.
Página 280 de 404
última instância, a defesa nacional ou a segurança internacional e a
proteção contra catástrofes naturais.
A responsabilidade ambiental incide sobre o “operador” (o
“perturbador”, na perspetiva da polícia ambiental), que pode ser pessoa
singular ou coletiva, pública ou privada. Trata-se do perturbador que, por
conduta ou situação de bens à sua responsabilidade, ‘perturba’ (danifica ou
cria perigo para) o ambiente.
No caso de pessoas coletivas, os respetivos diretores, gerentes ou
administradores são solidariamente responsáveis pela atividade lesiva
e respetivos danos e perigos ambientais. Se a pessoa coletiva for uma
sociedade comercial em relação de grupo ou de domínio, a
responsabilidade ambiental alarga-se à sociedade-mãe ou à sociedade
dominante, se houver uso abusivo da personalidade jurídica ou fraude à
lei.
Sendo, no caso concreto, vários responsáveis, singulares e/ou
coletivos, todos respondem solidariamente, em princípio em partes
iguais, pelos danos e perigos ambientais. No entanto, haverá entre eles
direito de regresso, consoante o grau de culpa e o grau de participação.
O nexo de causalidade entre a causa e o efeito apura-se com base em
dois critérios: verosimilhança e probabilidade de o facto danoso,
considerando as circunstâncias do caso concreto, ser apto a produzir a lesão
ocorrida. Nesta análise, devem ser considerados os seguintes aspetos: a) o
grau de risco e de perigo; b) a normalidade da conduta lesiva; c) a
possibilidade de prova científica do percurso causal; e d) o
cumprimento, ou não, de deveres de proteção.
A responsabilidade ambiental também se verifica no caso de poluição
de carácter difuso (→ fontes difusas de emissão), desde que possa ser
estabelecido um nexo de causalidade entre os danos e perigos ambientais e
as atividades lesivas.
Página 281 de 404

A responsabilidade ambiental pode ser civil, administrativa ou
criminal (crimes contra o ambiente268). A responsabilidade ambiental civil
pode ser objetiva ou subjetiva. A responsabilidade objetiva (→127.3)
não depende de culpa ou dolo e resulta do exercício de atividade
económica com lesão de um componente ambiental e ofensa de direitos ou
interesses alheios. A responsabilidade subjetiva depende de dolo ou de
mera culpa do operador na lesão de um componente ambiental (p. ex.
solo), com ofensa de direitos ou interesses alheios. O grau de culpa do
operador pode, tendo em consideração as circunstâncias do caso concreto,
reduzir ou excluir a responsabilidade e a consequente obrigação de
reparar o dano, se o lesado tiver concorrido, por facto culposo, para o
dano ou para o seu agravamento. Sobre o operador responsável recai
sempre o dever de adotar, de forma plena e efetiva, as medidas de
prevenção ou de reparação.
127.2. Precisão terminológica
O regime jurídico da responsabilidade ambiental assenta em

determinadas noções fundamentais que o legislador precisou num rigor
técnico cujo conhecimento e observância impõe, no art.º 3.º, ao intérprete e
aplicador da lei.
A “ameaça iminente de danos” verifica-se quando há uma
“probabilidade suficiente de ocorrência de um dano ambiental, num futuro
próximo”. Esta “ameaça iminente” configura um “perigo iminente” de
dano ambiental, que é o “perigo” próprio da polícia do ambiente.
268
As ONGA, independentemente de terem ou não interesse direto na demanda, têm
legitimidade para apresentar queixa ou denúncia e para constituir-se assistentes em
processo penal por crimes contra o ambiente. Segundo notícia do “O Observador” de
22.2.2021, “entre 2010 e 2019, foram denunciados em Portugal 82.166 crimes
ambientais: a esmagadora maioria (80.595) diz respeito a incêndios florestais, seguindo-
se 1.013 denúncias de danos contra a natureza e 558 denúncias por poluição. De todo
este universo, apenas 1.503 processos (1,8%) foram julgados em tribunal”.
Página 282 de 404
Os “custos” abarcam todos os que estejam “justificados pela
necessidade de assegurar uma aplicação adequada e eficaz” do regime
jurídico da responsabilidade ambiental. Estão em causa custos como os
seguintes: de avaliação dos danos ambientais; de avaliação da ameaça
iminente de danos e de alternativas de intervenção, custos administrativos,
jurídicos, de execução, de recolha de dados, de acompanhamento, de
supervisão e ainda custos gerais.
Os “danos” (muitas vezes genericamente designados “poluição”)
consubstanciam uma “alteração adversa mensurável” de um recurso
natural ou a deterioração mensurável do serviço de um recurso natural,
quer ocorram direta ou indiretamente.
Os “danos ambientais” são danos para o meio ambiente, que podem
ser de três tipos:
a) “danos causados às espécies e habitats naturais protegidos”,
b) “danos causados à água” (que afetem de forma adversa e
significativa a qualidade da água269, no seu estado ou potencial
ecológico, no seu estado químico);
c) “danos causados ao solo” pela sua contaminação com risco
significativo para a saúde humana (pela introdução, direta ou indireta, de
substâncias, preparações, organismos ou microrganismos).
269
A poluição da água pode ter diversas causas: aumento da temperatura, sedimentos,
compostos químicos, micro-organismos (bactérias, vírus, etc.). A água contaminada ou
poluída sofreu alterações na sua composição que a tornaram inutilizável em atividades
essenciais, como a agricultura. Os principais poluentes da água são bactérias, parasitas,
fertilizantes, resíduos fecais, pesticidas, medicamentos, substâncias radioativas e
plásticos. As causas principais da poluição das águas são a atividade agrícola, industrial
e doméstica. A importância de salvaguarda da qualidade da água resulta evidente se
tivermos em conta que cerca de 2/3 da superfície terrestre é ocupada por água, sendo
que apenas 3% dessa água é água doce e apenas 1% é água própria para consumo
humano. Para a qualidade da água é determinante o ciclo da água, que é a sucessão de
transformações cíclicas físicas que a água atravessa. o ciclo da água é acionado
especialmente pela energia solar e pela gravidade, repetindo-se continuamente, de forma
a manter quantidade de água em equilíbrio dinâmico. A falta de qualidade da água
constitui um obstáculo importante ao crescimento económico e contribui para a pobreza
na sociedade humana.
Página 283 de 404
A “emissão” consiste na libertação - por atividade humana - para o
ambiente, de substâncias, preparações, organismos ou microrganismos,
nocivos ao ambiente (RJCNBio). O termo “emissão” é também entendido
pelo legislador ambiental como “a libertação direta ou indireta de
substâncias, de vibrações, de calor ou de ruído para o ar, a água ou o
solo, a partir de fontes pontuais ou difusas com origem numa dada
instalação industrial” (DL 169/2012, art.º 2.º, al. j)).
As “espécies e habitats naturais protegidos” são os habitats e as
espécies de flora e fauna protegidos por lei.
“Operador” é qualquer pessoa, singular ou coletiva, pública ou
privada, que “execute, controle, registe ou notifique uma atividade cuja
responsabilidade ambiental está sujeita ao regime de responsabilidade
ambiental, (…) quando exerça ou possa exercer poderes decisivos sobre
o funcionamento técnico e económico dessa mesma atividade, incluindo
o titular de uma licença ou autorização para o efeito”.
As “medidas de prevenção” – verdadeiras medidas de polícia
ambiental – abarcam quaisquer medidas adotadas para fazer face a um
acontecimento, ato ou omissão que tenha causado uma ameaça (perigo)
iminente de danos ambientais, medidas que se destinam a prevenir ou
a minimizar (mitigar) ao máximo os danos.
As “medidas de reparação” abarcam qualquer ação, ou ações,
nomeadamente de carácter provisório, com o fim de reparar, reabilitar
ou substituir os recursos naturais e os serviços danificados ou de fornecer
uma alternativa equivalente a esses recursos ou serviços”.
O “recurso natural” abarca as espécies e os habitats naturais
protegidos por lei, e ainda a água e o solo.
A “regeneração dos recursos naturais” significa o regresso dos
recursos naturais e dos serviços danificados ao seu estado inicial. A
regeneração do solo compreende a eliminação de riscos significativos
Página 284 de 404

que afetem adversamente a saúde humana; a “regeneração natural”
respeita às águas, às espécies e aos habitats naturais protegidos por lei.
No âmbito do regime da responsabilidade ambiental, as expressões

“serviços” e “serviços de recursos naturais” reportam-se às funções
desempenhadas por um recurso natural em benefício de outro recurso
natural ou em benefício do público.
O estado de conservação de um habitat natural é favorável,
nomeadamente, quando existam a estrutura e funções específicas
necessárias para a sua manutenção a longo prazo e sejam suscetíveis de
continuar a existir num futuro previsível.
127.3. Responsabilidade objetiva
A responsabilidade objetiva verifica-se quando o operador,

independentemente de culpa, causa um dano ambiental em virtude do
exercício de qualquer das atividades ocupacionais ou causa uma ameaça
iminente de dano (perigo de dano). A responsabilidade objetiva gera o
dever de adoção de medidas de prevenção e reparação dos danos ou
ameaças causadas.
O art.º 7.º da Lei da Responsabilidade Ambiental (Decreto-Lei n.º
147/2008, de 29 de julho) estabelece a responsabilidade objetiva nos
seguintes termos: “Quem, em virtude do exercício de uma atividade
económica enumerada no anexo III ao presente decreto-lei, que dele faz
parte integrante, ofender direitos ou interesses alheios por via da lesão de
um qualquer componente ambiental, é obrigado a reparar os danos
resultantes dessa ofensa, independentemente da existência de culpa ou
dolo”.
Página 285 de 404

Por sua vez, o art.º 12.º, n.º 1, da mesma lei (da responsabilidade
ambiental), responsabiliza objetivamente “o operador que,
independentemente da existência de dolo ou culpa, causar um dano
ambiental em virtude do exercício de qualquer das atividades ocupacionais
enumeradas no anexo III do presente decreto-lei ou uma ameaça iminente
daqueles danos em resultado dessas atividades, é responsável pela
adoção de medidas de prevenção e reparação dos danos ou ameaças
causados”.
127.4. Responsabilidade subjetiva
A responsabilidade subjetiva verifica-se quando o operador, com

dolo ou negligência, causa um dano ambiental em virtude do exercício
de uma atividade ocupacional não geradora de responsabilidade objetiva ou
causa uma ameaça iminente de dano ambiental em resultado dessa
atividade. A responsabilidade subjetiva gera o dever de adoção de medidas
de prevenção e reparação dos danos ou ameaças causados.
As medidas de prevenção devem ser adotadas quando se verifique
uma ameaça iminente de danos ambientais. Neste caso, o operador
responsável deve adotar, imediatamente - e independentemente de
notificação, requerimento ou ato administrativo prévio - as medidas de
prevenção que, no caso concreto, se revelem necessárias e adequadas.
Verificando-se um dano ambiental causado pelo exercício de uma
atividade ocupacional, o operador deve adotar as medidas de prevenção
da ocorrência de novos danos.
Verificando-se ameaça iminente de dano ambiental (perigo
ambiental), os operadores devem informar imediatamente a autoridade
competente de todos os aspetos relacionados com a ameaça verificada, das
medidas de prevenção do dano adotadas e do sucesso dessas medidas.
Página 286 de 404

O operador responsável deve ainda adotar medidas de reparação
quando ocorram danos ambientais. Mas a adoção destas medidas não
dispensa o operador de informar, no prazo máximo de vinte e quatro
horas, a autoridade competente sobre “todos os factos relevantes da
ocorrência, devendo manter atualizada a informação prestada” (art.º 15.º
do Decreto-Lei n.º 147/2008, de 29 de julho).
O operador responsável deve ainda adotar imediatamente e sem
necessidade de notificação ou ato administrativo prévio “todas as
medidas viáveis para imediatamente controlar, conter, eliminar ou
gerir os elementos contaminantes pertinentes e quaisquer outros
fatores danosos, de forma a limitar ou prevenir novos danos
ambientais, efeitos adversos para a saúde humana ou novos danos aos
serviços”. Por outro lado, ele deve adotar as medidas de reparação que no
caso concreto se revelem necessárias. Estas medidas de reparação
necessárias também podem ser exigidas pela autoridade competente, a qual
pode, ainda, “executar subsidiariamente, a expensas do sujeito
responsável, as medidas de reparação necessárias, quando a gravidade e as
consequências dos danos assim o exijam” (ação substitutiva - art.º 15.º, n.º
3, al. f), do Decreto-Lei n.º 147/2008, de 29 de julho).
A autoridade competente pode atuar diretamente, executando ela
própria as medidas de prevenção e reparação necessárias. Esta atuação
direta da autoridade competente pode ser necessária se o operador
incumpriu as suas obrigações, se não for possível identificar o operador
responsável ou se o operador não for obrigado a suportar os custos.
Tratando-se de “situações extremas para pessoas e bens”, a autoridade
competente pode atuar imediatamente, sem necessidade de prévia adoção
dos procedimentos legais normais (típico da chamada competência de
urgência – ação imediata).
Página 287 de 404

Qualquer interessado pode apresentar à autoridade competente
observações relativas a situações de danos ambientais, ou de ameaça
iminente desses danos, podendo pedir a sua intervenção (art.º 18.º, n.º 1,
do Decreto-Lei n.º 147/2008, de 29 de julho).
Interessado é qualquer pessoa singular ou coletiva que seja afetada
(atingida negativamente) ou possa vir a ser afetada por danos ambientais
ou qualquer pessoa que tenha um “interesse suficiente no processo de
decisão ambiental relativo ao dano ambiental ou ameaça iminente do dano
em causa”, ou ainda quem invoque a violação de um direito ou de um
interesse legítimo. Os custos das medidas de prevenção e reparação
adotadas são suportados pelo operador. Para o feito, a autoridade
competente exige ao operador, “nomeadamente através de garantias sobre
bens imóveis ou de outras garantias adequadas, o pagamento dos custos
que tiver suportado com as medidas de prevenção ou reparação adotadas”.
Este direito de recuperação dos custos prescreve, contudo, no prazo de
cinco anos a contar da data da conclusão das medidas adotadas (salvo se a
identificação dos operadores ou dos terceiros responsáveis ocorrer
posteriormente).
127.5. Fiscalização e contraordenações
A fiscalização do cumprimento do regime jurídico da

responsabilidade ambiental é da competência da Inspeção-Geral do
Ambiente e do Ordenamento do Território (IGAOT), com a cooperação
das autoridades competentes. Também a GNR, através do seu Serviço de
Proteção da Natureza e do Ambiente, tem poderes de fiscalização do
cumprimento do regime jurídico da responsabilidade ambiental. As forças
policiais em geral, antes de mais a PSP e a GNR, prestam a colaboração
(auxiliar) necessária aos demais serviços de fiscalização.
Página 288 de 404

As contraordenações por violação do regime da responsabilidade
ambiental podem ser muito graves, graves e leves, nos termos do art.º 26.º
do Decreto-Lei n.º 147/2008, de 29 de julho.
Como geralmente acontece na legislação do urbanismo e do
ambiente, as coimas podem ser acompanhadas de sanções acessórias
(cf. 27.º do Decreto-Lei n.º 147/2008, de 29 de julho).
A Agência Portuguesa para o Ambiente (APA) é a autoridade
competente para a aplicação do regime jurídico da responsabilidade
ambiental.
Os danos causados por quaisquer emissões, acontecimentos ou
incidentes prescrevem decorrido o prazo de 30 anos sobre a sua
efetivação.
128. Tutela jurídica ambiental efetiva
No Estado de direito ambiental, a proteção ambiental tem, como

corolário lógico, uma tutela jurídica ambiental efetiva. O direito do
ambiente é, como um todo, difícil de abarcar e aplicar na prática. A elevada
vastidão, complexidade e, por vezes, pouca clareza na articulação entre as
diversas normas legais aplicáveis elevam o risco de défice de tutela jurídica
e de défice de efetividade.
A garantia de eficácia jurídica, exigida pelo Estado de direito
ambiental, só pode ser assegurada quando sejam resolvidos os seguintes
cinco problemas fundamentais:
1 – Problema do desincentivo, numa análise custo-benefício, por
parte do particular em demandar o poluidor: situação em que o particular
nada ganharia com o recurso ou até teria prejuízo (problema de dispersão
dos danos ambientais);
Página 289 de 404

2 – Problema do concurso de perturbadores: quem contribuiu
efetivamente para o dano? O elevado carácter técnico e científico da fonte
de poluição pode, muitas vezes (especialmente na poluição difusa), impedir
ou dificultar a efetivação da responsabilidade (problema da co-causalidade
do dano);
3- Problema da fácil e prolongada dissimulação das causas danosas
para o ambiente, que facilita que o dano ambiental só se manifeste muito
tempo depois do facto danoso, com eventual ocultação de provas (problema
de dissimulação das causas danosas);
4 – Problema da dificuldade técnica de provar que uma causa é
apta a produzir o dano (problema de dificuldade técnica da
demonstração causa-efeito, consequentemente, da imputação do dano ao
causador – o que recomenda medidas de precaução), e
5 – Problema de garantir que o poluidor suporte efetivamente os
custos de reparação individual e social270 (problema de garantia de
reparação do dano).
CAPÍTULO XVI
INFORMAÇÃO ADMINISTRATIVA AMBIENTAL
129. Em geral
O regime jurídico do acesso a informação ambiental e de

reutilização dos documentos administrativos em matéria ambiental foi
aprovado pela Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto (última alteração: Lei n.º
58/2019, de 8 de julho), que transpôs para a ordem jurídica interna
portuguesa a Diretiva 2003/4/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho,
270
O art.º 17.º, n.º 1, da LBA, fala na “internalização das externalidades ambientais”
no sentido da assunção dos efeitos colaterais ambientais.
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de 28 de janeiro, a Diretiva 2003/98/CE, do Parlamento Europeu e do
Conselho, de 17 de novembro, a Diretiva 2003/98/CE, do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 17 de novembro de 2003, relativa à reutilização
de informações do setor público, alterada pela Diretiva 2013/37/UE, do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013.
O âmbito de regulação e aplicação da Lei n.º 26/2016271 é amplo.
Destacaremos apenas alguns dos aspetos mais importantes tendo em vista
os objetivos traçados para a Unidade Curricular Direito do Urbanismo e
Ambiente.
O legislador confere um regime especial, como se impunha, ao acesso
a informação e a documentos nominativos. É reconhecido o “direito dos
cidadãos a serem informados pela Administração Pública sobre o
andamento dos processos em que sejam diretamente interessados e a
conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas, que se
rege pelo Código do Procedimento Administrativo” (art.º 1.º da Lei n.º
26/2016). É deixado para legislação própria a regulação do “acesso a
informação e a documentos relativos à segurança interna e externa e à
investigação criminal, ou à instrução tendente a aferir a responsabilidade
contraordenacional, financeira, disciplinar ou meramente administrativa”.
O mesmo acontece com o “acesso a documentos notariais e registrais, a
documentos de identificação civil e criminal”, e com “a informação e
documentação constantes do recenseamento eleitoral” e ainda, em geral,
com o “acesso a informação e documentos abrangidos pelo segredo de
justiça, segredo fiscal, segredo estatístico, segredo bancário, segredo
médico e demais segredos profissionais”.
Em geral, para o acesso e a reutilização da informação
administrativa em matéria ambiental vigora o princípio da
271
Todas as referências feitas à Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto, têm em consideração a
sua última alteração introduzida pela Lei n.º 58/2019, de 8 de julho.
Página 291 de 404
Administração aberta e os princípios jurídico-administrativos gerais
previstos para a atividade administrativa, mencionados no CPA,
nomeadamente os princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça,
da imparcialidade e da colaboração com os particulares.
A transparência da atividade administrativa é um valor e princípio
expressamente assumido, nomeadamente quanto ao funcionamento e
controlo da atividade administrativa em matéria ambiental. A transparência
compreende, nomeadamente, a divulgação e disponibilização de
informação para reutilização pela Internet. A informação deve ser
compreensível, de acesso livre e universal. Exige-se ainda qualidade,
integridade, autenticidade e localização dos dados publicados.
129-A. Precisão conceptual
Tal como acontece em diversos outros diplomas de direito do

urbanismo e ambiente, o legislador procede à definição vinculativa de
diversos conceitos técnicos fundamentais (art.º 3.º da Lei n.º 26/2016)272,
tais como: “documento administrativo”, que o legislador define como
“qualquer conteúdo, ou parte desse conteúdo, que esteja na posse ou seja
detido em nome dos órgãos e entidades …, seja o suporte de informação
sob forma escrita, visual, sonora, eletrónica ou outra forma material, neles
se incluindo, designadamente, aqueles relativos a: i) procedimentos de
emissão de atos e regulamentos administrativos; ii) procedimentos de
contratação pública, incluindo os contratos celebrados; iii) gestão
272 Nos termos do Decreto Regulamentar n.º 5/2019, de 27 de setembro, art.º 4.º, n.º 1,
“a utilização dos conceitos técnicos fixados nos termos do presente decreto
regulamentar dispensa a respetiva definição nos instrumentos de gestão territorial”. E,
nos termos do n.º 2, deste preceito, “os conceitos técnicos, como tal fixados pelo
presente decreto regulamentar, são de utilização obrigatória nos instrumentos de gestão
territorial, não sendo admissíveis outros conceitos, designações, definições ou
abreviaturas para o mesmo conteúdo e finalidade”.
Página 292 de 404

orçamental e financeira dos órgãos e entidades; iv) gestão de recursos
humanos, nomeadamente os dos procedimentos de recrutamento, avaliação,
exercício do poder disciplinar e quaisquer modificações das respetivas
relações jurídicas”, “documento nominativo”, que o legislador define
como “o documento administrativo que contenha dados pessoais, definidos
nos termos do regime legal de proteção de dados pessoais”, ou
“informação ambiental”, que o legislador define em termos bem amplos
como “quaisquer informações de natureza administrativa”, sob forma
escrita, visual, sonora, eletrónica ou outra forma material, relativas ao:
“estado dos elementos do ambiente, como o ar e a atmosfera, a água, o
solo, a terra, a paisagem e as áreas de interesse natural, incluindo as zonas
húmidas, as zonas litorais e marinhas, a diversidade biológica e seus
componentes, incluindo os organismos geneticamente modificados, e a
interação entre esses elementos”; a “fatores como as substâncias, a energia,
o ruído, as radiações ou os resíduos, incluindo os resíduos radioativos,
emissões, descargas e outras libertações para o ambiente, que afetem ou
possam afetar os elementos do ambiente referidos na alínea anterior”; a
“medidas políticas, legislativas e administrativas, designadamente
planos, programas, acordos ambientais e ações que afetem ou possam
afetar os elementos ou fatores referidos nas subalíneas anteriores, bem
como medidas ou ações destinadas à sua proteção”; a “relatórios sobre a
implementação da legislação ambiental”; a “análises custo-benefício e
outras avaliações e cenários económicos utilizados no âmbito das medidas
e atividades, em matéria ambiental”; ao “estado da saúde e à segurança
das pessoas, incluindo designadamente a contaminação da cadeia
alimentar, as condições de vida, os locais de interesse cultural e
construções”.
O regime da informação ambiental e da reutilização dos
documentos administrativos em matéria ambiental aplica-se aos órgãos
Página 293 de 404

de soberania e aos órgãos da Administração, direta e indireta, do Estado,
das regiões autónomas e das autarquias locais.
O acesso aos documentos administrativos é garantindo a qualquer
interessado, que para o efeito não necessita de provar qualquer interesse.
O “acesso” compreende a consulta, a reprodução e a obtenção de
informação sobre a existência e conteúdo de documentos. No entanto, a lei
prevê, para certos casos, restrições ao direito de acesso (art.º 6.º e seg. da
Lei n.º 26/2016). O uso ilegítimo de informações gera, em princípio,
responsabilidade por perdas e danos e responsabilidade criminal (art.º 8.º
da Lei n.º 26/2016). Nas instituições, o responsável pelo cumprimento da
informação ambiental organiza e promove a divulgação ativa de
informação (art.º 10.º e seg. da Lei n.º 26/2016). Pode estar em causa, por
exemplo, informação relativa a programas e a planos ambientais, a
relatórios sobre a sua execução, ao relatório nacional sobre o estado do
ambiente, a licenças e autorizações de impacte ambiental. Nestes casos, as
reproduções e certidões estão sujeitas, geralmente, ao pagamento de
despesas ou de uma taxa. No caso de pedido por escrito, ele deve ser
respondido no prazo de 10 dias. Não sendo dada resposta no prazo
indicado, o requerente pode apresentar queixa à CADA (art.º 16.º da Lei
n.º 26/2016).
O legislador define a “reutilização” como “a utilização, por pessoas
singulares ou coletivas, de documentos administrativos, para fins
comerciais ou não comerciais diferentes do fim inicial de serviço
público para o qual os documentos foram produzidos”.
A reutilização de documentos corresponde a uma utilização para
fins (comerciais ou não) diversos do fim para que foram recolhidos,
produzidos ou recebidos. A reutilização é permitida, nos limites da lei (cf.
art.º 19.º e seg. da Lei n.º 26/2016).
Página 294 de 404

A Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA) é
uma entidade administrativa independente, que funciona junto da
Assembleia da República. Compete-lhe, nomeadamente, garantir o
cumprimento do regime jurídico do acesso a informação ambiental e da
reutilização dos documentos administrativos em matéria ambiental.
130. Componentes ambientais: ar, água solo, biodiversidade
A realização da política de ambiente não pode dissociar os

componentes ambientais naturais e humanos. A lei de bases da política do
ambiente distingue os seguintes componentes ambientais naturais: ar,
água e mar, biodiversidade, solo e subsolo, paisagem.
Protegendo e valorizando os componentes ambientais naturais, a
política do ambiente reconhece e valoriza os recursos naturais e os
ecossistemas (art.º 10.º da Lei n.º 19/2014).
Os principais componentes ambientais associados a
comportamentos humanos são as alterações climáticas, os resíduos, o
ruído e os produtos químicos. Neste âmbito dos comportamentos
humanos, exigem-se, nomeadamente, comportamentos de combate às
alterações climáticas, gestão de resíduos, redução da exposição da
população ao ruído, avaliação e gestão do risco.
CAPÍTULO XVII
CONSERVAÇÃO DA NATUREZA
E DA BIODIVERSIDADE
131. Enquadramento geral
Página 295 de 404

Falar de conservação da natureza e da biodiversidade é falar das
múltiplas intervenções humanas físicas, ecológicas, sociológicas ou
económicas que têm em vista manter ou recuperar os valores naturais, a
valorização e o uso sustentável dos recursos naturais.
Enquanto os valores naturais compreendem os “elementos da
biodiversidade, paisagens, territórios, habitats ou geossítios”, os recursos
naturais compreendem componentes ambientais naturais com utilidade
para o ser humano e geradores de bens e serviços, incluindo a fauna, a
flora, o ar, a água, os minerais e o solo273.
Diferentemente, a “biodiversidade” reporta-se à diversidade das
formas de vida e dos processos que as relacionam, incluindo todos os
organismos vivos, as diferenças genéticas entre eles e as comunidades e
ecossistemas em que ocorrem”274. Por ecossistema entendemos os
“complexos dinâmicos constituídos por comunidades vegetais, animais e
microrganismos, relacionados entre si e com o meio envolvente,
considerados como uma unidade funcional”275.
Em Portugal, o regime jurídico da conservação da natureza e da
biodiversidade (RJCNeBio) foi aprovado pelo DL n.º 142/2008, de 24 de
julho276. Este regime jurídico resulta, fundamentalmente, da transposição
para a ordem jurídica portuguesa da Diretiva 79/409/CEE (Directiva Aves)
e da Diretiva 92/43/CEE (Directiva Habitats), mas também toma em
consideração diplomas de direito internacional público que vinculam
internacionalmente o Estado português, como a Convenção sobre o
Comércio Internacional das Espécies da Fauna e da Flora Selvagens
Ameaçadas de Extinção e a Convenção Relativa à Conservação da
273
Art.º 3.º da CNBio.
274
275
276
Última alteração dada pelo DL 42-A/2016.
Página 296 de 404
Vida Selvagem e dos Habitats Naturais da Europa (Convenção de
Berna).
Embora a proteção do ambiente seja em Portugal uma preocupação -
das autoridades e da sociedade em geral - que remonta ao berço da
nacionalidade, onde sempre existiram importantes leis locais de natureza
costumeira que eram levadas muito a sério e cuja violação era fortemente
punida - , o moderno direito ambiental radica diretamente na
Constituição de 2.4.1976 e, mais diretamente na primeira lei portuguesa do
ambiente, a Lei 11/87 (LBA), que veio concretizar os princípios
constitucionais ambientais, entretanto substituída pela atual Lei de Bases da
Política do Ambiente (LBA) - Lei n.º 19/2014, de 14 de abril. Na sequência
da LBA de 1987, foi adotada uma Estratégia Nacional de Conservação
da Natureza e da Biodiversidade (ENCNB)277, ao abrigo da qual foram
criados cinco instrumentos principais de ação:
1. A Rede Fundamental de Conservação da Natureza (RFCN)278;
2. O Sistema Nacional de Áreas Classificadas (SNAC)279, no âmbito
do qual a Autoridade Nacional define uma “abordagem integrada assente
na promoção das potencialidades dos territórios e no desenvolvimento local
sustentável, designadamente através da criação de marcas comerciais
registadas e de uma imagem identitária”280;
3. A Rede Nacional de Áreas Protegidas (RNAP → 7);
277
Resolução do Conselho de Ministros n.º 152/2001, de 11 de outubro.
278
A RFAC é constituída pelo Sistema Nacional de Áreas Classificadas (SNAC), que
integra: a) as áreas protegidas integradas na Rede Nacional de Áreas Protegidas, os
sítios da lista nacional de sítios e zonas de proteção especial integrados na Rede Natura
2000, e as demais áreas classificadas ao abrigo de compromissos internacionais
assumidos pelo Estado Português; b) Pelas áreas de continuidade a Reserva Ecológica
Nacional (REN); a Reserva Agrícola Nacional (RAN); e o domínio público hídrico
(DPH).
279
Que abarca a Rede Nacional de Áreas Protegidas, as áreas classificadas integradas na
Rede Natura 2000 e as demais áreas classificadas ao abrigo de compromissos
internacionais assumidos pelo Estado Português.
280 Art.º 9-A do Decreto-Lei n.º 142/2008.
Página 297 de 404

4. O Sistema de Informação sobre o Património Natural
(SIPNAT), que é um inventário da biodiversidade e dos geossítios (→ 8);
5. O Cadastro Nacional dos Valores Naturais Classificados
(CNVN), que é um arquivo de informação sobre os valores naturais
classificados ou considerados sob ameaça pela Autoridade Nacional da
CNBio. A Administração mantém atualizado um Cadastro Nacional dos
Valores Naturais Classificados (art.º 52.º).
132. Objetivos prioritários do regime jurídico da conservação da

natureza e da biodiversidade
O regime jurídico da conservação da natureza e da biodiversidade

estabelece, no seu n.º 1, oito objetivos prioritários, que são:
1) Conservar os valores naturais e promover a sua valorização e uso
sustentável;
2) Conservar a natureza e a biodiversidade como dimensão
fundamental do desenvolvimento sustentável;
3) Integrar nos sistemas sociais, empresariais e económicos critérios
de conservação da natureza e da biodiversidade;
4) Criar e delimitar uma infraestrutura básica de conservação da
natureza (RFCN);
5) A nível da cooperação internacional, contribuir para a realização
dos objetivos estabelecidos no domínio da conservação da natureza281.
6) “Promover a investigação científica e o conhecimento sobre o
património natural, e monitorizar espécies, habitats, ecossistemas e
geossítios”;
281
Especialmente os objetivos definidos na Convenção das Nações Unidas sobre a
Diversidade Biológica, adotada no Rio de Janeiro, em 5 de junho de 1992.
Página 298 de 404
7) “Promover a educação e a formação da sociedade civil em
matéria de conservação da natureza e da biodiversidade e assegurar a
informação, sensibilização e participação do público, incentivando a
visitação, a comunicação, o interesse e o contacto dos cidadãos com a
natureza”; e, por fim,
8) “Promover o reconhecimento pela sociedade do valor
patrimonial, intergeracional, económico e social da biodiversidade e do
património geológico”.
A promoção da educação e da formação da sociedade civil é

fundamental para a realização do Estado de direito, na sua plenitude, na sua
máxima dimensão.
É necessário educar o cidadão para usar o seu poder (económico,
social, político) no respeito pelo ambiente. O cidadão ambiental é fruto de
uma edução, deve ser cidadão íntegro e responsável, fruto de uma
educação/formação técnico-profissional, mas também de uma educação
para o correto uso do seu poder profissional e para o cabal cumprimento
dos seus deveres sociais e cívicos. Quanto maior for o poder, maior é a
necessidade de desenvolvimento humano em sede de conhecimento
técnico, responsabilidade, valores sociais e consciência cívica (valores
pessoais).
133. Âmbito de aplicação do RJCNeBio
O regime jurídico da conservação da natureza e da biodiversidade

aplica-se aos valores e recursos naturais que se encontram tanto no
território nacional, como nas águas sob jurisdição nacional (art.º 2.º).
Página 299 de 404

Para melhor atingir os seus objetivos, o legislador adotou diversos
regimes jurídicos específicos para os diferentes âmbitos de aplicação, dos
quais se destacam os seguintes:
- Classificação e gestão de áreas marinhas protegidas não situadas
no mar territorial;
- Reserva ecológica nacional;
- Domínio público hídrico;
- Reserva agrícola nacional; e
- Recursos florestais, fitogenéticos, agrícolas, cinegéticos;
- Pesqueiros e aquícolas das águas interiores.
134. Principais noções técnico-jurídicas da CNBiod.
Como acontece noutros diplomas do direito do urbanismo e ambiente,

o regime jurídico da conservação da natureza e da biodiversidade precisa
determinados conceitos técnicos, que impõe àqueles que operam neste
âmbito jurídico. Por ser extensa a lista destes conceitos (art.º 3.º),
aludiremos aqui apenas aos principais:
“Espécies”: “conjunto de indivíduos inter-reprodutores com a
mesma morfologia hereditária e um ciclo de vida comum, incluindo
quaisquer subespécies ou suas populações geograficamente isoladas”;
“Habitat”: “área terrestre ou aquática natural ou seminatural que se
distingue por características geográficas abióticas282 e bióticas”283;
“Geossítio”: “área de ocorrência de elementos geológicos com
reconhecido valor científico, educativo, estético e cultural”;
“Conservação ex situ”: “conservação de espécies da fauna e da flora
selvagens fora dos seus habitats naturais”;
282
Elementos físicos, químicos ou geológicos, como p. ex. água, solo, ar e calor.
283
Comunidades vivas de um ecossistema.
Página 300 de 404
“Conservação in situ”: “conservação de espécies da fauna e da flora
selvagens nos seus habitats naturais”;
“Monitorização”: “processo de recolha e processamento de
informação sobre um ou mais valores naturais, visando acompanhar o seu
estado de conservação”.
135. Princípios jurídicos da conservação da natureza e da

biodiversidade
A conservação da natureza e da biodiversidade rege-se por

determinados princípios jurídico-ambientais gerais que vêm previstos na
Lei de Bases do Ambiente e no RJCNBio, dos quais se destacam os
seguintes:
a) Princípio da função social e pública do património natural,
segundo o qual o património natural é uma “infraestrutura básica
integradora dos recursos naturais indispensáveis ao desenvolvimento
social e económico e à qualidade de vida dos cidadãos”;
b) Princípio da sustentabilidade, segundo o qual “deve ser
promovido o aproveitamento racional dos recursos naturais,
conciliando a conservação da natureza e da biodiversidade com a criação
de oportunidades sociais e económicas, e garantindo a sua
disponibilidade para as gerações futuras”;
c) Princípio da identificação do património, segundo o qual “deve
ser promovido o conhecimento, a classificação e o registo dos valores
naturais que integram o património natural”;
d) Princípio da compensação pelo utilizador, segundo o qual o
utilizador deve compensar “os efeitos negativos provocados pelo uso dos
recursos naturais”;
Página 301 de 404

e) Princípio da prevenção e da precaução284, segundo o qual “as
medidas destinadas a evitar o impacte negativo de uma ação sobre a
conservação da natureza e a biodiversidade devem ser adotadas mesmo na
ausência de certeza científica da existência de uma relação causa-efeito
entre eles” (princípio da prevenção previsto na LBA);
f) Princípio da proteção dos principais valores do património
natural, segundo o qual deve ser desenvolvida “uma efetiva salvaguarda
dos valores mais significativos do património natural, designadamente dos
valores presentes nas áreas classificadas”.
O património natural está intimamente ligado ao património histórico,
artístico e cultural. Todos se interpenetram e identificam um espaço e uma
época. O património natural integra e identifica a história e a cultura (v. g. a
arquitetura) de um lugar e de uma sociedade. Natureza e cultura sendo
distintas, encadeiam-se entre si. Por um lado, a ecologia promove a
proteção dos bens culturais da humanidade e respeita as culturas locais. Por
outro lado, a cultura (dos monumentos à sua dinâmica viva e participada)
interpõe-se na relação do ser humano com o meio ambiente. A própria
expressão “meio ambiente” exprime a relação recíproca que se estabelece
entre a natureza e o ser humano, individualmente e em sociedade. Relação
recíproca, porque o ser humano interfere - também positivamente - sobre a
natureza e esta atua sobre o ser humano, permitindo o seu
desenvolvimento, mas também condicionando-o e responsabilizando-o.
136. Autoridades e competências
284
O princípio da precaução foi reconhecido (como “Princípio 15”) na Declaração do
Rio (1992), nos termos seguintes: “Para que o ambiente seja protegido, será aplicada
pelos Estados, de acordo com as suas capacidades, medidas preventivas. Onde existam
ameaças de riscos sérios ou irreversíveis não será utilizada a falta de certeza científica
total como razão para o adiamento de medidas eficazes em termos de custo para evitar a
degradação ambiental.”
Página 302 de 404

A nível nacional, o Instituto da Conservação da Natureza e da
Biodiversidade, I. P (ICNBio) exerce as funções de autoridade nacional
para a conservação da natureza e da biodiversidade (ANCNBio).
Ao ICNBio compete sobretudo dois tipos de funções:
a) promover a conservação da natureza e da biodiversidade;
b) garantir a realização dos objetivos legalmente estabelecidos (no
RJCNBio).
Enquanto serviços da Administração direta do Estado, as CCDRs
prosseguem, auxiliarmente e ao nível do respetivo território, funções de
CNBiod. Compete-lhes executar, avaliar e fiscalizar, na respetiva região, a
política de conservação da natureza e da biodiversidade, em articulação
com o Instituto da Conservação da Natureza e da Biodiversidade.
A nível local, as associações de municípios e aos municípios gerem
as áreas protegidas do respetivo território.
137. Áreas protegidas classificadas
137.1. Áreas protegidas em geral
A Rede Nacional de Áreas Protegidas (RNAP) é constituída pelas

áreas protegidas classificadas. Nos termos da lei, devem ser classificadas
como áreas protegidas “as áreas terrestres e aquáticas interiores e as
áreas marinhas em que a biodiversidade ou outras ocorrências naturais
apresentem, pela sua raridade, valor científico, ecológico, social ou
cénico, uma relevância especial que exija medidas específicas de
conservação e gestão”. Com esta classificação visa-se “promover a gestão
racional dos recursos naturais e a valorização do património natural e
cultural” (art.º 10.º do RJPNBio).
Página 303 de 404

As áreas protegidas a classificar podem pertencer ao domínio
público285 ou ao domínio privado do Estado e, em geral, podem atingir
quaisquer bens imóveis. Também podem ser classificadas áreas da ZEE.
137.2. Classificação das áreas protegidas
As áreas protegidas podem ser de âmbito nacional, regional ou local.

A classificação das áreas protegidas visa a atribuição de um “estatuto
legal de proteção adequado” à manutenção da biodiversidade, dos
serviços dos ecossistemas e do património geológico, e à valorização da
paisagem (art.º 12.º).
A gestão das áreas protegidas de âmbito nacional é da competência
do Instituto da Conservação da Natureza e da Biodiversidade
(“autoridade nacional”).
A gestão das áreas protegidas de âmbito regional ou local é da
competência das respetivas entidades e comunidades intermunicipais e
dos respetivos municípios.
As áreas protegidas estão classificadas nas seguintes tipologias:
a) Parque nacional;
b) Parque natural;
c) Reserva natural;
d) Paisagem protegida;
285
Os bens que integram o domínio público podem pertencer ao Estado, às regiões
autónomas ou às autarquias locais (domínio público estadual, domínio público regional
e domínio público autárquico). Só os entes públicos de população e território (ou “de
base territorial”) são titulares de bens do domínio público. Certos bens integram
necessariamente, pela sua ligação à soberania do Estado, o domínio público do Estado,
como é o caso do domínio público marítimo e domínio público aéreo. No entanto, os
entes públicos também são titulares de bens do domínio privado, integrem estes o
património financeiro (património privado disponível) ou o património
administrativo (património privado indisponível). Os bens do património
financeiro ou bens do património privado disponível estão sujeitos ao regime
jurídico-privado.
Página 304 de 404
e) Monumento natural.
Em Portugal, existem atualmente 32 áreas protegidas de âmbito

nacional, 14 áreas protegidas de âmbito regional ou local e 1 área protegida
de âmbito privado.
O “parque nacional” é uma “área que contenha maioritariamente
amostras representativas de regiões naturais características, de
paisagens naturais e humanizadas, de elementos de biodiversidade e de
geossítios, com valor científico, ecológico ou educativo” (art.º 16.º, n.º 1).
Existe apenas um parque nacional em Portugal: o Parque Nacional da
Peneda-Gerês.
O “parque natural” corresponde a “uma área que contenha
predominantemente ecossistemas naturais ou seminaturais, onde a
preservação da biodiversidade a longo prazo possa depender de atividade
humana, assegurando um fluxo sustentável de produtos naturais e de
serviços” (art.º 17.º, n.º 1). Alguns dos parques naturais mais
representativos são: Sintra-Cascais, Arrábida, Douro internacional, Alvão,
Ria Formosa, Serra da Estrela, Madeira (Laurissilva – 1999 – património
da humanidade).
A “reserva natural” é “uma área que contenha características
ecológicas, geológicas e fisiográficas, ou outro tipo de atributos com
valor científico, ecológico ou educativo, e que não se encontre habitada
de forma permanente ou significativa” (art.º 18.º, n.º 1). Algumas
reservas naturais são: Berlengas, Estuário do Tejo, Estuário do Sado; Serra
da Malcata, Desertas e Selvagens (estas no arquipélago da Madeira).
A “paisagem protegida” é “uma área que contenha paisagens
resultantes da interação harmoniosa do ser humano e da natureza, e
que evidenciem grande valor estético, ecológico ou cultural” (art.º 19.º,
n.º 1). Alguns exemplos de paisagens protegidas são:
Página 305 de 404

- Arriba Fóssil da Costa da Caparica;
- Serra do Açor;
- Serra de Montejunto;
Por fim, o “monumento natural” é “uma ocorrência natural
contendo um ou mais aspetos que, pela sua singularidade, raridade ou
representatividade em termos ecológicos, estéticos, científicos e
culturais, exigem a sua conservação e a manutenção da sua
integridade” (art.º 20.º, n.º 1). Alguns exemplos: Monumento Natural das
Pegadas de Dinossauro da Serra de Aire, Monumento Natural dos
Lagosteiros, Pedra da Mua, Carenque, Cabo Mondego, Portas de Ródão.
Outros exemplos significativos de monumentos naturais (também
chamados “sítios classificados”) reconhecidos por lei são: - Monte de São
Bartolomeu (ou de São Brás), (Decreto-Lei n.º 108/79, de 2 de maio); -
Gruta do Zambujal (Decreto-Lei n.º 140/79, de 21 de maio); - Açudes de
Monte da Barca e da Agolada (Decreto-Lei n.º 197/80, de 24 de junho); -
Rocha da Pena e Fonte Benémola (Decreto-Lei n.º 392/91, de 10 de
outubro); - Granja dos Serrões e de Negrais (Decreto-Lei n.º 393/91, de 11
de outubro); - Montes de Santa Olaia e Ferrestelo (Decreto-Lei n.º 394/91,
de 11 de outubro); - Reserva Ornitológica de Mindelo286; - Reserva
Botânica do Cambarinho287; - Refúgio Ornitológico Monte Novo do
Roncão288; - Centro Histórico de Coruche (Decreto-Lei n.º 28/79, de 10 de
abril).
137.3. Áreas protegidas de estatuto privado
286
Diário do Governo, 2.ª série, n.º 204, de 2 de setembro de 1957, com retificação de
área efetuada por decreto publicado no Diário do Governo, 2.ª série, n.º 115, de 15 de
maio de 1959.
287
Decreto n.º 364/71, de 25 de agosto, ao abrigo do estabelecido no n.º 4 da base IV da
Lei n.º 9/70, de 19 de junho.
288
Resolução do Conselho de Ministros n.º 7/91, de 12 de março, ao abrigo do
estabelecido no Decreto-Lei n.º 264/79, de 1 de agosto.
Página 306 de 404
A “área protegida privada” corresponde a “terrenos privados não
incluídos em áreas protegidas”. Para o efeito, o proprietário apresenta
uma candidatura, que é submetida à apreciação e reconhecimento pelo
Instituto da Conservação da Natureza e da Biodiversidade. Uma
decisão de reconhecimento significa a integração da área protegida
privada na RNAP, ficando sujeita a um protocolo de gestão.
Os regimes de proteção podem dizer respeito a: a) Áreas de
proteção total; b) Áreas de proteção parcial; e c) Áreas de proteção
complementar.
137.4. Áreas protegidas transfronteiriças
As áreas protegidas transfronteiriças são criadas por acordos ou

convenções internacionais com outros Estados. Entre Portugal e Espanha
foi adotada, em setembro de 2020, uma “estratégia comum de
desenvolvimento transfronteiriço” para implementação gradual nos
próximos anos. Exemplo: Reserva da Biosfera Transfronteiriça Gerês-
Xurés.
137.5. Áreas protegidas pela UE: Rede Natura 2000
A nível da União Europeia, a Rede Natura 2000 é uma “rede

ecológica de âmbito europeu que resulta da aplicação da Diretiva n.º
79/409/CEE, do Conselho, de 2 de abril (Diretiva Aves)289 (art.º 25.º).
289
Alterada pelas Diretivas n.º s 91/244/CEE, da Comissão, de 6 de março, 94/24/CE,
do Conselho, de 8 de junho, e 97/49/CE, da Comissão, de 29 de junho, bem como da
Diretiva n.º 92/43/CEE, do Conselho, de 21 de maio (Diretiva Habitats), com as
alterações que lhe foram introduzidas pela Diretiva n.º 97/62/CE, do Conselho, de 27 de
outubro”.
Página 307 de 404
A Rede Natura 2000 abarca “as áreas classificadas como zona
especial de conservação (ZEC) e as áreas classificadas como zona de
proteção especial (ZPE), constando o respetivo regime de diploma
próprio” (art.º 25.º, n.º 2).
137.6. Proteção de direito internacional público
Com caráter supranacional, destacam-se diversas áreas classificadas

por instrumentos jurídicos internacionais de conservação da natureza
e da biodiversidade de que Portugal é parte, destacando-se os seguintes:
a) Programa ManBiosphere, da Organização das Nações Unidas
para a Educação, Ciência e Cultura (UNESCO);
b) Convenção sobre Zonas Húmidas de Importância Internacional
Especialmente como «Habitat» de Aves Aquáticas (Convenção de
Ramsar, de 1971);
c) Convenção Relativa à Proteção do Património Mundial,
Cultural e Natural (Paris, 1972);
d) Reservas Biogenéticas do Conselho da Europa; e
e) Convenção para a Proteção do Meio Marinho do Atlântico
Nordeste (Convenção OSPAR, de 1992);
Regimes de jurídico-ecológicos de iniciativa e âmbito internacional290
são, por exemplo:
290
Regimes jurídico-ecológicos de iniciativa e âmbito nacional são os “regimes de
exploração e gestão dos recursos cinegéticos, pesqueiros, aquícolas das águas interiores,
de conservação e proteção do lobo ibérico, dos mamíferos marinhos na zona costeira e
zona económica exclusiva continental portuguesa, dos animais selvagens, necrófagos e
predadores, do azevinho espontâneo, do sobreiro e da azinheira e da introdução na
natureza e detenção de espécies não indígenas da flora e da fauna”. O Regime jurídico
da conservação, fomento e exploração dos recursos cinegéticos, com vista à sua gestão
sustentável, bem como os princípios reguladores da atividade cinegética foi aprovado
pelo Decreto-Lei n.º 202/2004.
Página 308 de 404
a) O regime do comércio internacional de espécies da fauna e da flora
selvagens ameaçadas de extinção (Convenção sobre o Comércio
Internacional das Espécies da Fauna e da Flora Selvagens Ameaçadas
de Extinção – 1973); e o
b) O regime de proteção de espécies inscritas no âmbito da
Convenção Relativa à Conservação da Vida Selvagem e dos Habitats
Naturais da Europa (Convenção de Berna – 1979).
137.7. Sistema de Informação sobre o Património Natural
O Sistema de Informação sobre o Património Natural (SIPNAT) é

constituído pelo inventário da biodiversidade e do património geológico
existentes no território e nas águas sob jurisdição portuguesa.
137.8. Cadastro Nacional dos Valores Naturais Classificados
O Cadastro Nacional dos Valores Naturais Classificados é um

arquivo de informação sobre os valores naturais classificados e as
espécies vegetais e animais.
138. Conservação de espécies e habitats
A conservação de espécies e habitats está sujeita a regimes de

iniciativa nacional ou a regimes decorrentes de instrumentos jurídicos
internacionais.
139. Inspeção e fiscalização
Página 309 de 404

A fiscalização do regime jurídico da Conservação da Natureza e da
Biodiversidade realiza-se pelo desenvolvimento, de forma sistemática
(regular), pelas autoridades competentes, de mecanismos de controlo, “do
cumprimento da obrigação geral de vigilância que lhes está cometida, e de
forma pontual em função das queixas e denúncias recebidas”.
A inspeção do regime jurídico da Conservação da Natureza e da
Biodiversidade realiza-se pelas autoridades competentes, de forma
casuística e aleatória ou em execução de um plano de inspeção
previamente aprovado, ou ainda no apuramento do alcance e das
responsabilidades por acidentes que afetem valores naturais classificados”
(art.º 40.º CNBio).
A fiscalização é da competência da Autoridade Nacional da
CNBio, que a realiza especialmente através do serviço de vigilantes da
natureza e da Guarda Nacional Republicana (pelo Serviço de Proteção
da Natureza e do Ambiente - SEPNA). Nos casos previstos na lei,
também exercem ações de fiscalização outras autoridades291,
nomeadamente policiais, municipais, marítimas e portuárias.
A inspeção é da competência da Inspeção-Geral da Agricultura,
Mar, Ambiente e do Ordenamento do Território (IGAMAOT). A ação
de inspeção e de fiscalização pode ser desenvolvida com base em planos,
que são elaborados, nomeadamente, em aplicação dos princípios da
precaução, da proteção e da prevenção.
Para a realização das ações de fiscalização e inspeção, as autoridades
administrativas têm o direito de “entrada livre” nas instalações e locais
onde se exerçam as atividades a inspecionar ou a fiscalizar (art.º 42.º). No
291
Cf. o art.º 90.º, n.º 3, da Lei da Água (Lei n.º 58/2005, de 29 de dezembro, na última
versão dada pela Lei n.º 44/2017, de 19/06), segundo o qual, “colaboram na ação
fiscalizadora as autoridades policiais ou administrativas com jurisdição na área,
devendo prevenir as infrações ao disposto nesta lei e participar as transgressões de
que tenham conhecimento”.
Página 310 de 404
entanto, estando em causa o domicílio ou direitos similares, a autoridade
deve obter previamente uma permissão do fiscalizado ou inspecionado ou,
em alternativa, uma autorização do tribunal ou, sendo a ação urgente,
deve elaborar a posteriori um relatório da operação, o qual deve ser
enviado imediatamente ao tribunal, para que este controle a posteriori a
legalidade da operação.
Se necessário, no exercício das funções de inspeção e fiscalização, as
autoridades administrativas competentes podem determinar o embargo de
construções em áreas de ocupação proibida ou, em geral, em contravenção
à lei, a planos, a regulamentos ou a condicionamentos de licenciamento ou
de autorização.
140. Contraordenações e sanções
A Lei Quadro das Contraordenações Ambientais292 define a

contraordenação ambiental como “todo o facto ilícito e censurável que
preencha um tipo legal correspondente à violação de disposições legais e
regulamentares relativas ao ambiente que consagrem direitos ou imponham
deveres, para o qual se comine uma coima”.
O Regime Jurídico da Conservação da Natureza e da Biodiversidade
enumera diversas contraordenações ambientais, que classifica em
diversos graus de gravidade: muito grave, grave e leve,
A contraordenação ambiental é muito grave, quando “respeita à
prática dos seguintes atos e atividades proibidos ou interditos de menor
gravidade, tais como alteração à morfologia do solo, modificação do
coberto vegetal, instalação ou ampliação de depósitos de ferro-velho e de
sucata, abandono, depósito ou vazamento de entulhos ou sucatas, depósito
292
Lei n.º 50/2006, de 29 de agosto, última alteração dada pela Lei n.º 25/2019, de
26/03.
Página 311 de 404
ou lançamento de águas residuais industriais ou domésticas na água, no
solo ou no subsolo, remoção ou danificação de quaisquer substratos
marinhos e destruição ou delapidação de bens culturais inventariados ou
geossítios” (art.º 43.º).
A contraordenação ambiental é grave, quando corresponde à “prática
não autorizada dos atos e atividades enumeradas nas contraordenações
muito graves quando sejam “permitidas mediante autorização ou parecer da
autoridade nacional”, mas não foram autorizadas ou objeto de parecer
favorável. Também é contraordenação ambiental grave, p. ex., a prática de
atividades turísticas ou desportivas motorizadas suscetíveis de provocarem
poluição sonora ou aquática, o exercício não autorizado de caça ou de
pesca, a obstrução de qualquer tipo de passagem nos caminhos públicos e
de acesso às linhas ou aos planos de água, ou a introdução de espécies não
indígenas.
A contraordenação ambiental é leve, quando corresponde à prática de
certos atos e atividades proibidos ou interditos e à prática não autorizada de
atos e atividades condicionados, como por exemplo a instalação, afixação,
inscrição ou pintura mural de mensagens de publicidade ou propaganda,
temporárias ou permanentes, de cariz comercial ou não, a entrada,
circulação ou permanência na área protegida sem o pagamento da taxa
devida, a prática indevida de campismo ou caravanismo, o abandono,
depósito ou vazamento de resíduos sólidos urbanos fora dos locais para tal
destinados e a colheita, a detenção e o transporte de amostras de recursos
geológicos, nomeadamente minerais, rochas e fósseis.
141. Outras contraordenações ambientais
141.1. Em geral
Página 312 de 404

Nos termos do art.º 44.º do RJCNBio, constitui contraordenação
ambiental “a colheita, captura, apanha, abate, detenção, transporte ou
comercialização de indivíduos ou parte de indivíduos de quaisquer espécies
vegetais ou animais, em qualquer fase do seu ciclo biológico, incluindo a
destruição de ninhos ou a apanha de ovos, a perturbação ou a destruição
dos seus habitats”.
A contraordenação ambiental é muito grave, quando a espécie em
causa esteja inscrita no Cadastro com a categoria de ameaça “criticamente
em perigo”;
A contraordenação ambiental é grave, quando a espécie em causa
esteja inscrita no Cadastro com a categoria de ameaça “em perigo”;
A contraordenação ambiental é leve, quando a espécie em causa esteja
inscrita no Cadastro com a categoria de ameaça “vulnerável”.
141.2. Publicidade da condenação
O RJCNBio prevê uma sanção pouco vulgar, mas de efeito preventivo

muito relevante, que consiste na publicação da condenação pela prática das
contraordenações ambientais, no caso de estas serem muito graves e
graves, se a medida concreta da coima aplicada ultrapassar metade do
montante máximo da coima abstrata aplicável.
141.3. Apreensão cautelar e sanções acessórias
A entidade competente para aplicar sanções pecuniárias (coima) pode

efetuar apreensões cautelares e aplicar as sanções acessórias adequadas
previstas na lei (cf. Lei n.º 50/2006, de 29 de agosto e art.º 47.º do
RJCNBio).
Página 313 de 404

As coimas ambientais são, em geral, bastante pesadas, o que assegura
à partida um forte efeito preventivo. As coimas vão desde os 200 euros
para violações leves por parte dos cidadãos, até os 5.000.000 de euros para
violações muito graves par parte de empresas.
141.4. Reposição da situação anterior
O infrator está obrigado a remover as causas da infração e a

reconstituir a situação anterior à sua prática (art.º 48.º). Não sendo esta
obrigação voluntariamente cumprida, a autoridade nacional substitui-se
diretamente e por conta do infrator (ação substitutiva), sendo as respetivas
despesas suportadas pelo infrator. Não sendo pagas voluntariamente, são
cobradas coercivamente nos termos do processo das execuções fiscais,
servindo de título executivo a certidão (emitida pela autoridade nacional)
comprovativa das quantias despendidas.
142. Conclusão
Portugal dispõe de uma adequada estrutura de Conservação da

Natureza e da Biodiversidade, idêntica à dos demais Estados-Membros da
União Europeia, como consequência da transposição para a ordem interna
portuguesa de Diretivas da União que são aprovadas para valerem em todo
o espaço da União, que adotou a proteção do ambiente como uma das suas
prioridades de política comum (tendo estabelecido a meta de “poluição
zero” a atingir até ao ano 2050). No entanto, conservar a natureza e a
biodiversidade é uma tarefa que envolve todos, o Estado e os entes públicos
em geral, mas também os privados, sejam cidadãos ou empresas, de forma
permanente e empenhada. Vivemos num Estado ambiental, de cidadãos que
dotados de uma cidadania ambiental, numa relação de respeito pela
Página 314 de 404

natureza de que fazemos parte. O mundo novo das energias limpas aliado à
forte consciência ambiental deixa antever que no futuro próximo o ser
humano encontrará uma forma de vida em perfeita harmonia com a
natureza, a nível nacional e internacional.
CAPÍTULO XVIII
PREVENÇÃO E CONTROLO DAS
EMISSÕES DE POLUENTES PARA O AR
143. Em geral
O regime jurídico da prevenção e controlo das emissões de poluentes

para o ar foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 39/2018, de 11 de junho, que
transpõe a Diretiva (UE) 2015/2193293. Como a expressão indica, trata-se
de um diploma legislativo tipicamente policial. Sendo a polícia, por
definição, prevenção do perigo para os bens jurídico-policialmente
protegidos e sendo a qualidade do ar um bem jurídico-policialmente
protegido (enquanto exigência de defesa da saúde pública), do que se trata
neste diploma é de prevenir e controlar perigos para a qualidade do ar
e, assim, para a saúde pública e para o ambiente.
O regime jurídico de prevenção e controlo das emissões
atmosféricas (Decreto-Lei n.º 39/2018) criou um sistema de
293
Tenha-se em consideração o Decreto-Lei n.º 38/2013 de 15 de março, que “transpõe
para a ordem jurídica nacional a Diretiva n.º 2003/87/CE, do Parlamento Europeu e do
Conselho, de 13 de outubro de 2003, relativa à criação de um regime de comércio de
licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade e que altera a
Diretiva n.º 96/61/CE, do Conselho, alterada pela Diretiva n.º 2004/101/CE, do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de outubro de 2004, no que diz respeito aos
mecanismos baseados em projetos do Protocolo de Quioto, pelo Regulamento (CE) n.º
219/2009, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de março de 2009, e pela
Diretiva n.º 2009/29/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril de 2009,
a fim de melhorar e alargar o regime da União de comércio de licenças de emissão de
gases com efeito de estufa, doravante designado regime CELE.
Página 315 de 404
cumprimento de obrigações de comunicação único e harmonizado. Para
isso, obrigou à utilização de uma plataforma eletrónica como repositório
de dados comum às entidades competentes e aos operadores.
Racionalizou-se a recolha de informação, facilitando a sua consulta e
disponibilização, aumentando a eficiência e a eficácia, e reduzindo
custos (materiais e de tempo) para as autoridades e para os operadores. Isto
permite que exista um registo único para as emissões para o ar, o que
garante a melhoria da qualidade e a fiabilidade da informação.
Revestem-se de particular importância para a proteção do ambiente
alguns regimes jurídicos recentes, entre os quais se destacam os seguintes:
o Decreto-Lei n.º 75/2015, de 11 de maio294, que aprovou o Regime de
Licenciamento Único de Ambiente (LUA) e o Decreto-Lei n.º 169/2012,
de 1 de agosto295, que aprovou o Sistema de Indústria Responsável
(SIR)296 e que regula o acesso e o exercício da atividade industrial, a
instalação e a exploração de Zonas Empresariais Responsáveis (ZER), e
ainda a acreditação de entidades.
O regime jurídico de prevenção e controlo das emissões
atmosféricas aplica-se às “fontes de emissão de poluentes para o ar”
associadas a certas instalações, complexos de instalações e atividades que o
próprio legislador enumera, ao mesmo tempo que precisa um grande
número de conceitos e expressões técnicas (no art.º 3.º), das quais se
destacam as seguintes:
“emissão”, como “a descarga na atmosfera de substâncias
provenientes de fontes pontuais ou difusas com origem numa instalação”;
“emissão difusa”, como a “emissão que não é feita através de uma
chaminé, incluindo as fugas e as emissões não confinadas para o ambiente
294 Alterado por último pelo DL n.º 119/2019, de 21/08.

295 Alterado e republicado pelo DL n.º 73/2015, de 11 de maio.
296 Todos os procedimentos previstos no SIR são realizados na “plataforma SIR”.
Página 316 de 404
exterior, através de janelas, portas e aberturas afins, bem como de válvulas
e empanques”;
“fonte difusa”, como “ponto de origem de emissões difusas”;
“instalação”, como “uma unidade técnica onde são desenvolvidas
uma ou mais atividades, bem como quaisquer outras atividades diretamente
associadas que tenham uma relação técnica com as atividades exercidas no
local e que possam ter efeitos sobre as emissões e a poluição”;
“operador”, como a “pessoa singular ou coletiva, pública ou privada,
que explora ou controla a instalação, na qual tenha sido delegado o poder
económico de decisão sobre o funcionamento técnico da instalação”;
“título de emissões para o ar” (TEAR), como “decisão …. que
permite o desenvolvimento de atividade que tem emissões significativas de
poluentes para o ar e que faz parte integrante do Título Único Ambiental
(TUA)”; e
“valor limite de emissão” (VLE), como “a massa expressa em função
de determinados parâmetros específicos, a concentração ou o nível de uma
emissão, que não deve ser excedido durante um ou mais períodos
determinados” (cf. art.º 3.º).
No domínio das autoridades competentes em matéria de prevenção
e controlo de emissões para o ar, o legislador confere especiais
competências à Agência Portuguesa do Ambiente, I. P., (APA, I. P.),
nomeadamente para “manter, atualizar e disponibilizar a plataforma única
para o acompanhamento das instalações sujeitas a monitorização das
emissões atmosféricas”. A APA é implementa as políticas de ambiente e
visa contribuir para um elevado nível de proteção e valorização
ambiental, prestando serviços de qualidade aos cidadãos.
Compete às respetivas Comissões de Coordenação e de
Desenvolvimento Regional (CCDR) “emitir e atualizar o TEAR [título de
emissões para o ar] para as instalações não obrigadas à monitorização em
Página 317 de 404

contínuo das emissões atmosféricas de, pelo menos, um poluente” e
“comunicar mensalmente à APA, I. P., as notificações recebidas” (art.º 4.º).
Na plataforma eletrónica única de comunicação de dados são
comunicados os dados pelos operadores e pelos laboratórios. A APA, I. P.,
“faculta às entidades coordenadoras de licenciamento o acesso aos dados
inseridos na plataforma” (art.º 7.º).
Os operadores e laboratórios estão obrigados, nomeadamente, a
assegurar o cumprimento dos valores limite de emissão (VLE), que
devem ser notificados à CCDR competente, no prazo de quarenta e oito
horas, no caso de “situações de funcionamento deficiente ou de avaria do
sistema de tratamento de efluentes gasosos”. Os operadores e laboratórios
devem “prestar a assistência necessária à realização das inspeções,
fiscalizações, visitas à instalação, à colheita de amostras e à recolha das
informações necessárias ao desempenho das suas funções” (art.º 8.º).
Os operadores estão ainda obrigados a adotar medidas de
minimização de emissões difusas, nomeadamente, assegurando “a
captação e confinamento das emissões difusas de poluentes atmosféricos,
para um sistema de exaustão sempre que técnica e economicamente viável”
ou equipando “com dispositivos de captação e exaustão, os equipamentos
de manipulação, trasfega, transporte e armazenagem, desde que técnica e
economicamente viável”.
Os laboratórios de ensaios de efluentes gasosos estão obrigados,
nomeadamente, a “efetuar o registo na plataforma eletrónica única de
comunicação de dados” e a “comunicar à APA, I. P., a informação relativa
aos certificados de acreditação e de controlo de qualidade efetuadas”.
144. Monitorização das emissões
Página 318 de 404

Os operadores estão obrigados a monitorizar as emissões sujeitas a
valores limite de emissão. A frequência de monitorização, contínua ou
pontual, é fixada tendo em conta o caudal mássico emitido.
Os operadores das instalações estão obrigados a monitorizar em
contínuo os poluentes, recorrendo a sistemas de medição automáticos, que
é acompanhado pela APA, I. P. Nos termos e limites da lei (art.º 15.º), deve
ser também feito uma monitorização pontual, cujos resultados devem ser
remetidos à APA, I. P.
Devem ser respeitados os valores limite de emissão (VLE), os quais
estabelecidos de acordo com as regras fixadas pelo legislador (art.º 17.º
e seg.). Em caso de incumprimento de valores limite de emissão, a
respetiva CCDR notifica o operador para que reduza a capacidade de
laboração, utilize um combustível menos poluente ou adote “qualquer outra
medida que promova a rápida redução das emissões do poluente
atmosférico em causa” (art.º 23.º).
145. Sanções acessórias e apreensão cautelar
Nos termos da lei (art.º 30.º), sempre que a gravidade da infração o

justifique, a autoridade competente pode, simultaneamente com a coima,
determinar a aplicação das sanções acessórias adequadas. Sempre que
necessário, pode ser determinada “a apreensão provisória de bens e
documentos”. A aplicação de sanções acessórias é comunicada à entidade
coordenadora do licenciamento ou de autorização. Segue-se a instrução de
um processo, com a intervenção da IGAMAOT e das CCDR respetivas. A
decisão final sobre a aplicação de coimas e de sanções acessórias é tomada
pelo dirigente máximo da entidade que assegura a instrução do processo de
contraordenação.
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CAPÍTULO XIX
DOMÍNIO PÚBLICO HÍDRICO
146. Em geral
O regime jurídico do domínio público hídrico (DPH - recursos

hídricos) encontra-se fundamentalmente regulado na Lei n.º 54/2005, de
15 de novembro (última alteração: Lei n.º 31/2016, de 23/08).
Os recursos hídricos compreendem as águas, os respetivos leitos e
margens, as zonas adjacentes, as zonas de infiltração máxima e as
zonas protegidas. Por outro lado, os recursos hídricos compreendem:
a) os recursos dominiais (recursos do domínio público); e
b) os recursos patrimoniais, sejam de entidades públicas ou de
entidades particulares.
O domínio público hídrico, que pode pertencer ao Estado, às regiões
autónomas e aos municípios e freguesias, compreende:
- o domínio público marítimo;
- o domínio público lacustre e fluvial; e
- o domínio público das restantes águas.
O domínio público marítimo compreende:

- As águas costeiras e territoriais;
- As águas interiores;
- O leito das águas costeiras e territoriais e das águas interiores;
- Os fundos marinhos contíguos da plataforma continental,
alargada a toda a zona económica exclusiva;
- As margens das águas costeiras e das águas interiores.
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O domínio público marítimo pertence ao Estado.
O domínio público lacustre e fluvial compreende:
a) Cursos de água navegáveis ou flutuáveis, com os respetivos leitos;
b) Lagos e lagoas navegáveis ou flutuáveis, com os respetivos leitos;
c) Cursos de água não navegáveis nem flutuáveis, com os respetivos
leitos e margens;
d) Canais e valas navegáveis ou flutuáveis;
e) Albufeiras criadas para fins de utilidade pública, seja para produção
de energia elétrica ou para irrigação;
f) Lagos e lagoas não navegáveis ou flutuáveis;
g) Lagos e lagoas alimentados por corrente pública (ainda que
circundados por diferentes prédios particulares);
h) “Cursos de água não navegáveis nem flutuáveis nascidos em
prédios privados, logo que as suas águas transponham, abandonadas, os
limites dos terrenos ou prédios onde nasceram ou para onde foram
conduzidas pelo seu dono, se no final forem lançar-se no mar ou em
outras águas públicas” (art.º 5.º).
O domínio público lacustre e fluvial pertence ao Estado ou à

respetiva região autónoma.
Ao domínio público hídrico do município pertencem os lagos e
lagoas situados integralmente em terrenos municipais ou em terrenos
baldios297 e de logradouro298 comum municipal;
297
A Lei n.º 68/93, de 4 de setembro, define, no seu art.º 1.º, n.º 1, baldios como “os
terrenos possuídos e geridos por comunidades locais”. Estas comunidades locais são
constituídas pelos respetivos universos de compartes. E o n.º 3, do art.º 1.º, determina
que os compartes, como “moradores de uma ou mais freguesias ou parte delas, segundo
os usos e costumes, têm direito ao uso e fruição do baldio”.
298
O Decreto Regulamentar que define os conceitos fundamentais do urbanismo (de
setembro de 2019), define o “logradouro” como “um espaço ao ar livre, destinado a
Página 321 de 404
Ao domínio público hídrico das freguesias pertencem os lagos e
lagoas situados integralmente em terrenos das freguesias ou em terrenos
baldios e de logradouro comum paroquiais.
O domínio público hídrico das “restantes águas”, compreende:

- Águas nascidas e subterrâneas de terrenos ou prédios públicos;
- Águas nascidas em prédios privados, logo que transponham
abandonadas os limites dos terrenos ou prédios onde nasceram;
- Águas pluviais que caiam em terrenos públicos ou que,
abandonadas, neles corram;
- Águas pluviais que caiam em algum terreno particular, quando
transpuserem abandonadas os limites do mesmo prédio, se no final
forem lançar-se no mar ou em outras águas públicas;
- Águas das fontes públicas e dos poços e reservatórios públicos.
O domínio público hídrico das restantes águas pertence ao Estado

ou, nas regiões autónomas, à respetiva região.
O domínio público hídrico pode ser afeto à administração de

entidades de direito público ou a entidades de direito privado ao abrigo
de um título de utilização.
147. Leito e seus limites
O leito é o terreno coberto pelas águas, quando não influenciadas

por cheias extraordinárias, inundações ou tempestades.
funções de estadia, recreio e lazer, privado, de utilização coletiva ou de utilização

comum, e adjacente ou integrado num edifício ou conjunto de edifícios”.
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O leito das águas do mar e das águas sob influência das marés é
limitado pela linha da máxima preia-mar (latim: plena-mare, que
significa mar cheio)299 de águas vivas equinociais.
O leito das restantes águas é limitado pela linha correspondente à
estrema dos terrenos que as águas cobrem em condições de cheias
médias.
148. Margem e sua largura
A margem é uma faixa de terreno contígua ou sobranceira à linha

limite do leito das águas.
A margem das águas do mar e das águas navegáveis ou flutuáveis
tem a largura de 50 m.
A margem das restantes águas navegáveis ou flutuáveis tem a largura
de 30 m.
A margem das águas não navegáveis nem flutuáveis tem a largura de
10 m.
149. Leitos e margens privados de águas públicas
Nos termos do art.º 12.º, são particulares, sujeitos a servidões

administrativas:
- Os leitos e margens de águas do mar e de águas navegáveis e
flutuáveis se forem objeto de desafetação300 e ulterior alienação;
- As margens das albufeiras públicas de serviço público.
299
A linguagem popular usa “praia-mar”.
300
A desafetação corresponde à cessação da utilidade pública e do regime jurídico do
domínio público.
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Os tribunais comuns são competentes para decidir sobre “a
propriedade ou posse de parcelas de leitos ou margens das águas do mar
ou de quaisquer águas navegáveis ou flutuáveis”.
150. Águas patrimoniais e águas particulares
Os recursos hídricos que não pertencerem ao domínio público

podem ser objeto do comércio jurídico privado. Neste caso, chamam-se
recursos hídricos patrimoniais. Os recursos hídricos patrimoniais
podem pertencer a entes públicos ou privados, caso em que se chamam
recursos hídricos particulares.
151. Classificação e registo das águas do domínio público
A Agência Portuguesa do Ambiente, I. P., enquanto autoridade

nacional da água, organiza e mantém atualizado o registo das águas do
domínio público. A APA, I.P. também organizar e mantém atualizado o
registo das margens dominiais e das zonas adjacentes.
152. Servidões administrativas sobre parcelas privadas de leitos e

margens de águas públicas
As parcelas privadas de leitos ou margens de águas públicas estão

sujeitas às servidões; estão nomeadamente sujeitas a uma servidão de uso
público, para acesso às águas e passagem ao longo das águas da pesca, da
navegação e da flutuação, no caso de águas navegáveis ou flutuáveis, e
ainda para fiscalização e policiamento pelas entidades competentes.
Os proprietários de parcelas privadas de leitos e margens de águas
públicas devem mantê-las em bom estado de conservação.
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153. Zonas ameaçadas pelo mar: zonas adjacentes
Prevendo-se tecnicamente o avanço das águas do mar sobre terrenos

particulares, o Governo pode classificar a área em causa como zona
adjacente. Também as zonas ameaçadas pelas cheias podem ser
classificadas como zona adjacente. As zonas adjacentes podem ser
declaradas como áreas de ocupação edificada proibida e ou áreas de
ocupação edificada condicionada. Também podem ser impostas
restrições de utilidade pública nas zonas adjacentes
Nas áreas delimitadas como zona de ocupação edificada proibida é
interdito: destruir o revestimento vegetal; alterar o relevo natural; instalar
vazadouros, lixeiras, parques de sucata ou quaisquer outros depósitos de
materiais.
São “nulos e de nenhum efeito” os atos ou licenciamentos que
desrespeitem as interdições referidas (art.º 25.º, n.º 7). Nos casos
expressamente previstos na lei, os ilícitos constituem contraordenação
(art.º 26.º), sendo puníveis a tentativa e a negligência.
A lei também prevê a expropriação para a realização de
infraestruturas hidráulicas por parte do Estado ou das regiões autónomas
(art.ºs 27.º e 28.º).
CAPÍTULO XX
REGIME JURÍDICO DA ÁGUA
154. Em geral
A Diretiva Quadro da Água (DQA) constitui o principal instrumento

da União Europeia sobre a água. Esta Diretiva foi transposta para a ordem
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jurídica portuguesa pela Lei n.º 58/2005, de 29 de dezembro, e pelo
Decreto-Lei nº 77/2006, de 30 de março.
Nos termos do art.º 10.º da DQA, os Estados-Membros devem
assegurar que as descargas relevantes para os meios hídricos de superfície
estarão sujeitas a um controlo baseado numa abordagem combinada, que
passará pelo estabelecimento e/ou implementação de controlos ou práticas
ambientais.
O regime jurídico da água encontra-se, em Portugal, atualmente
regulado na Lei da água (LA)301 (lei n.º 58/2005, de 29 de dezembro, na
última versão dada pela lei n.º 44/2017, de 19 de junho).
A Lei da Água estabeleceu o enquadramento jurídico da gestão das
águas superficiais - sejam interiores, de transição ou costeiras - e das
águas subterrâneas.
São múltiplos os objetivos em vista na Lei da Água, dos quais se
destacam os seguintes:
a) Evitar a continuação da degradação e proteger e melhorar o
estado dos ecossistemas aquáticos;
b) Promover uma utilização sustentável de água;
c) Proteger e melhorar o ambiente aquático;
d) Reduzir a poluição das águas subterrâneas;
e) Mitigar os efeitos das inundações e das secas;
f) Garantir o fornecimento de água às populações, numa utilização
sustentável, equilibrada e equitativa;
g) Proteger as águas marinhas;
h) Garantir o cumprimento dos acordos internacionais.
301 Lei da Água, transpondo para a ordem jurídica nacional a Directiva n.º 2000/60/CE,
do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro, e estabelecendo as bases e o
quadro institucional para a gestão sustentável das águas.
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A lei da água aplica-se a todos os recursos hídricos. O planeamento
da gestão das águas assenta região hidrográfica cuja unidade principal é a
bacia hidrográfica.
155. Princípios fundamentais de gestão da água
A gestão da água rege-se pelos seguintes princípios jurídicos:

a) Princípio do valor social da água, que garante o acesso universal
à água, sem discriminação ou exclusão;
b) Princípio da exploração e da gestão públicas da água, seja de
água de abastecimento público ou de saneamento;
c) Princípio da dimensão ambiental da água (é necessário um
elevado nível de proteção da água, a fim de garantir a sua utilização
sustentável);
d) Princípio do valor económico da água (baseado nos princípios do
poluidor-pagador e do utilizador-pagador);
e) Princípio de gestão integrada das águas e dos ecossistemas
aquáticos para o desenvolvimento sustentável;
f) Princípio da precaução, segundo o qual as medidas destinadas a
evitar o impacte negativo de uma ação sobre o ambiente devem ser
adotadas, mesmo na ausência de certeza científica da existência de uma
relação causa-efeito entre eles302;
g) Princípio da prevenção, segundo o qual as ações com efeitos
negativos no ambiente devem ser consideradas de forma antecipada para
302
Por exemplo, a Lei n.º 58/2005, 29 de dezembro, determina, no seu art.º 3.º, n.º 1. al.
e), que as ações desenvolvidas devem observar o princípio da precaução, razão por que
as medidas destinadas a evitar os impactos negativos “devem ser adotadas mesmo na
ausência de certeza científica da existência de uma relação causa-efeito entre eles”. Cf.
ainda, na Lei da Água, as referências ao princípio da precaução nos art.ºs 56.º, 89.º e
92.º, n.º 1.
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eliminar as causas de alteração do ambiente ou para reduzir os seus
impactes303;
h) Princípio da correção, prioritariamente na fonte, dos danos
causados ao ambiente;
j) Princípio do uso razoável e equitativo das bacias hidrográficas.
A Lei da Água define, com caráter impositivo, alguns conceitos

fundamentais do regime jurídico da água. Os principais são:
«Abordagem combinada»: o controlo das descargas e emissões em
águas superficiais;
«Águas costeiras»: as águas superficiais situadas entre terra e uma
linha cujos pontos se encontram a uma distância de 1 milha náutica;
«Águas de transição»: as águas superficiais na proximidade das fozes
dos rios, parcialmente salgadas;
«Águas destinadas ao consumo humano»: toda a água no seu estado
original, ou após tratamento, destinada a ser bebida, a cozinhar, à
preparação de alimentos ou a outros fins domésticos;
«Águas interiores»: todas as águas superficiais lênticas ou lóticas
(correntes) e todas as águas subterrâneas que se encontram do lado
terrestre;
«Águas subterrâneas»: todas as águas que se encontram abaixo da
superfície do solo;
«Águas superficiais»: as águas interiores, com exceção das águas
subterrâneas, das águas de transição e das águas costeiras;
303
Por exemplo, a Lei n.º 58/2005, de 29 de dezembro (Lei da Água), prevê, no seu art.º
2.º, n.º 1, al. f, que “as ações com efeitos negativos no ambiente devem ser
consideradas de forma antecipada por forma a eliminar as próprias causas de
alteração do ambiente ou reduzir os seus impactes quando tal não seja possível”.
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«Águas territoriais»: as águas marítimas situadas entre a linha de
base e uma linha distando 12 milhas náuticas304 da linha de base;
«Áreas classificadas»: as áreas que integram a Rede Nacional de
Áreas Protegidas e as áreas de proteção e preservação dos habitats
naturais, fauna e flora selvagens e conservação de aves selvagens, definidas
em legislação específica;
«Aquífero»: uma ou mais camadas subterrâneas de rocha ou outros
estratos geológicos suficientemente porosos e permeáveis para permitirem
um escoamento significativo de águas subterrâneas ou a captação de
quantidades significativas de águas subterrâneas;
«Autoridade Nacional da Água» (ANA): a entidade da
Administração Pública responsável pelo cumprimento da lei da água;
«Bacia hidrográfica»: a área terrestre a partir da qual todas as águas
fluem para o mar, através de uma sequência de rios, ribeiros ou
eventualmente lagos, desaguando numa única foz, estuário ou delta;
«Bom estado das águas subterrâneas»: o estado global em que se
encontra uma massa de águas subterrâneas quando os seus estados
quantitativo e químico são considerados, pelo menos, «bons»;
«Bom estado das águas superficiais»: o estado global em que se
encontra uma massa de águas superficiais quando os seus estados ecológico
e químico são considerados, pelo menos, «bons»;
«Bom estado ecológico»: o estado alcançado por uma massa de águas
superficiais, classificado como Bom nos termos de legislação específica;
«Bom estado químico das águas superficiais»: o estado químico
alcançado por uma massa de águas superficiais em que as concentrações
de poluentes cumprem as normas de qualidade ambiental definidas em
legislação específica;
304
A milha náutica corresponde a 1.852 metros.
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«Bom estado químico das águas subterrâneas» o estado químico
alcançado por um meio hídrico subterrâneo em que a composição química
é tal que as concentrações de poluentes:
i) Não apresentem efeitos significativos de intrusões salinas ou outras;
ii) Cumpram as normas de qualidade ambiental que forem fixadas em
legislação específica;
iii) Não impeçam que sejam alcançados os objetivos ambientais específicos
estabelecidos para as águas superficiais associadas nem reduzam
significativamente a qualidade química ou ecológica dessas massas;
iv. Não provoquem danos significativos nos ecossistemas terrestres diretamente
dependentes das massas de águas subterrâneas;
«Bom estado quantitativo»: o estado de um meio hídrico subterrâneo
em que o nível freático é tal que os recursos hídricos subterrâneos
disponíveis não são ultrapassados pela taxa média anual de captação a
longo prazo;
«Bom potencial ecológico»: o estado alcançado por uma massa de
água artificial ou fortemente modificada, classificado como Bom nos
termos das disposições de normativo próprio;
«Controlos das emissões»: os controlos que exijam uma limitação
específica das emissões, designadamente um valor limite de emissão, ou
que de outro modo especifiquem limites ou condições quanto aos efeitos, à
natureza ou a outras características de uma emissão ou das condições de
exploração que afetem as emissões;
«Descarga direta nas águas subterrâneas»: a introdução de
poluentes nas águas subterrâneas, sem percolação305 através do solo ou do
subsolo;
305
A percolação é um termo técnico que consiste em “passar um líquido através de
interstícios de uma substância porosa ou pulverizada, para o filtrar ou para com ele
extrair componentes solúveis dessa substância” in Dicionário Priberam da Língua
Portuguesa [em linha], 2008-2021, https://dicionario.priberam.org/percola%
C3%A7%C3%A3o [consultado em 21-05-2021].
Página 330 de 404
«Poluente»: qualquer substância suscetível de provocar poluição,
definida na lei;
«Poluição»: a introdução direta ou indireta, em resultado da
atividade humana, de substâncias ou de calor no ar, na água ou no solo
que possa ser prejudicial para a saúde humana ou para a qualidade dos
ecossistemas aquáticos ou dos ecossistemas terrestres daqueles diretamente
dependentes, que dê origem a prejuízos para bens materiais ou que
prejudique ou interfira com o valor paisagístico ou recreativo ou com
outras utilizações legítimas do ambiente306;
«Região hidrográfica»: a área de terra e de mar constituída por uma
ou mais bacias hidrográficas contíguas e pelas águas subterrâneas e
costeiras associadas (→ 157 e 158);
«Substâncias perigosas»: as substâncias ou grupos de substâncias
tóxicas, persistentes e suscetíveis de bioacumulação, e ainda outras
substâncias que suscitem preocupações da mesma ordem;
«Substâncias perigosas prioritárias»: as substâncias identificadas
como apresentando um risco acrescido em relação às substâncias
prioritárias;
«Utilização da água»: os serviços das águas e qualquer outra
atividade que tenha um impacte significativo sobre o estado da água;
«Valores limite de emissão»: a massa, expressa em termos de
determinados parâmetros específicos, a concentração ou o nível de uma
emissão que não podem ser excedidos em certos períodos de tempo, a
definir em normativo próprio;
«Zona ameaçada pelas cheias»: a área contígua à margem de um
curso de água que se estende até à linha alcançada pela cheia com período
de retorno de 100 anos;
306
Neste conceito de poluição estão presentes simultaneamente as ideias de precaução
(“que possa ser prejudicial”) e de prevenção (“dê origem a prejuízos”), portanto, os
conceitos de “risco” e de “perigo”.
Página 331 de 404
«Zonas protegidas»: as zonas como tal previstas na lei (águas de
recreio, v. g. zonas balneares, zonas sensíveis em termos de nutrientes,
zonas para a proteção de habitats e da fauna e da flora selvagens).
157. Regiões hidrográficas
São dez as regiões hidrográficas existentes em Portugal:

a) Minho e Lima (RH 1) (rios Minho e Lima e ribeiras da costa);
b) Cávado, Ave e Leça (RH 2) (rios Cávado, Ave e Leça e das
ribeiras da costa);
c) Douro (RH 3) (rio Douro e ribeiras adjacentes);
d) Vouga, Mondego e Lis (RH 4) (rios Vouga, Mondego e Lis e
ribeiras adjacentes);
e) Tejo e Ribeiras do Oeste (RH 5) (linhas de água a sul do Lis até ao
estuário do rio Tejo, exclusive, e ribeiras adjacentes);
f) Sado e Mira (RH 6) (rios Sado e Mira e ribeiras adjacentes);
g) Guadiana (RH 7) (rio Guadiana);
h) Ribeiras do Algarve (RH 8);
i) Açores (RH 9) (ribeiras do arquipélago);
j) Madeira (RH 10) (ribeiras do arquipélago).
158. Regiões hidrográficas internacionais
Por compreenderem bacias hidrográficas compartilhadas com a

Espanha, são quatro regiões hidrográficas internacionais:
Região hidrográfica do Minho e Lima;
Região hidrográfica do Douro;
Região hidrográfica do Tejo e Ribeiras do Oeste; e
Região hidrográfica do Guadiana.
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159. Agência Portuguesa do Ambiente: missão e funções
A Autoridade Nacional da Água, dotada das funções conferidas pela

Lei da Água, é a Agência Portuguesa do Ambiente, I. P. (APA, I. P.).
A Agência Portuguesa do Ambiente, I. P., tem por missão, “propor,
desenvolver e acompanhar a gestão integrada e participada das políticas
de ambiente e de desenvolvimento sustentável”307.
A APA exerce, nomeadamente, funções de:
- Autoridade Nacional da Água,
- Autoridade Nacional de Segurança de Barragens,
- Autoridade Nacional de Resíduos,
- Autoridade Nacional para a Prevenção e Controlo Integrados da
Poluição,
- Autoridade Nacional de Avaliação de Impacte Ambiental,
- Autoridade de Avaliação Ambiental Estratégica de Planos e
Programas,
- Autoridade competente para o regime de responsabilidade ambiental.
Compete à Agência Portuguesa do Ambiente (APA) representar o
Estado, garantir a política nacional da água e gerir os recursos hídricos
(incluindo o seu planeamento, licenciamento, monitorização e
fiscalização).
São órgãos consultivos da APA os seguintes:
a) O Conselho Nacional da Água (CNA);
b) Os conselhos da região hidrográfica (CRH).
307
Art.º 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 56/2012 - Diário da República n.º 51/2012, Série I
de 2012-03-12, que aprovou a orgânica da Agência Portuguesa do Ambiente. I. P.
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À autoridade Nacional da Água compete assegurar, a nível nacional, a
gestão das águas e garantir a realização dos objetivos previsto na lei (art.º
8.º).
Compete, nomeadamente, à ANA promover a proteção e o
planeamento das águas, promover o ordenamento adequado dos usos
das águas, garantir a monitorização a nível nacional, assegurar a
realização dos objetivos ambientais, criar e manter atualizado o sistema
nacional de informação dos recursos hídricos, pronunciar-se sobre
programas específicos de prevenção e combate a acidentes graves de
poluição (função tipicamente policial), promover o uso eficiente da água,
adotar medidas para redução de caudais de cheia e criar sistemas de
alerta para salvaguarda de pessoas e bens, inventariar e manter o registo
do domínio público hídrico, emitir títulos de utilização dos recursos
hídricos e proceder à fiscalização da utilização, promover a
requalificação e valorização dos recursos hídricos e a sistematização
fluvial, aprovar os programas de segurança de barragens, delimitar as
zonas de risco e assegurar a aplicação do Regulamento de Segurança de
Barragens.
160. Comissões de coordenação e desenvolvimento regional
Compete às CCDR, com a colaboração técnica da autoridade nacional

da água, enquanto órgãos desconcentrados do Ministério da Agricultura, do
Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, nomeadamente:
- proteger e valorizar as componentes ambientais das águas;
- coordenar, nos limites da lei, a prevenção e controlo integrados da
poluição.
161. Conselho Nacional da Água
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O CNA é o órgão de consulta do Governo no domínio das águas.
Compete ao CNA, nomeadamente, “apreciar e acompanhar a elaboração
do Plano Nacional da Água, dos planos de gestão de bacia hidrográfica e
outros planos e projetos relevantes para as águas.
Ao CNA compete ainda “contribuir para o estabelecimento de
opções estratégicas de gestão e controlo dos sistemas hídricos”.
162. Administrações portuárias
Nas áreas do domínio público hídrico afetas às administrações

portuárias, a competência da autoridade nacional da água em matéria de
licenciamento e fiscalização da utilização dos recursos hídricos está
delegada na administração portuária (cf. art.º 13.º da LA).
163. Ordenamento e planeamento dos recursos hídricos
O ordenamento e planeamento dos recursos hídricos têm em vista a

compatibilização integrada e a utilização sustentável dos recursos
hídricos com a sua proteção e valorização, protegendo as pessoas e os bens
contra fenómenos extremos associados às águas. O ordenamento e
planeamento dos recursos hídricos visa ainda proteger a quantidade e a
qualidade das águas, os ecossistemas aquáticos e os recursos
sedimentológicos.
Os principais instrumentos de ordenamento e planeamento dos
recursos hídricos são os seguintes:
a) Planos especiais de ordenamento do território;
b) Planos de recursos hídricos;
c) Medidas de proteção e valorização dos recursos hídricos.
Página 335 de 404

O Programa Nacional de Política de Ordenamento do Território
(cf. LBG PPSOTU – Lei 31/2014) e o Plano Nacional da Água articulam-
se mutuamente, de forma a garantir um compromisso recíproco de
integração e compatibilização das respetivas opções. Os planos e
programas sectoriais com impactes significativos nas águas integram os
objetivos e as medidas estabelecidas para os instrumentos de planeamento
das águas.
Os instrumentos de planeamento das águas vinculam a
Administração Pública, nomeadamente na articulação dos planos
especiais de ordenamento do território e dos planos municipais de
ordenamento do território. De igual forma, as medidas pontuais da
Administração de proteção e valorização dos recursos hídricos devem ser
compatíveis com os planos de recursos hídricos.
164. Ordenação das utilizações dos recursos hídricos
Sobre o Estado recai o dever de, pela via do seu ordenamento

adequado, compatibilizar as utilizações dos recursos hídricos tanto com
a proteção e valorização desses recursos, como com a proteção de pessoas e
bens contra fenómenos associados aos recursos hídricos.
Para o efeito, os instrumentos de gestão territorial devem incluir as
medidas adequadas à proteção e valorização dos recursos hídricos para a
sua utilização sustentável.
A lei prevê a elaboração dos seguintes planos especiais de
ordenamento do território para a proteção e valorização dos recursos
hídricos:
a) Planos de ordenamento de albufeiras de águas públicas (art.º 20.º
LA);
Página 336 de 404

b) Planos de ordenamento da orla costeira (art.º 21.º LA);
c) Planos de ordenamento dos estuários (art.º 22.º LA).
165. Planeamento das águas
A Autoridade Nacional da Água (ANA) “instrui”, em nome do

Estado, um sistema de planeamento integrado das águas adaptado às
características próprias das bacias e das regiões hidrográficas. O
planeamento das águas visa, nomeadamente, estabelecer critérios de
afetação dos diferentes tipos de usos da água, estabelecer normas de
qualidade ambiental e critérios do estado das águas. Para tal, o legislador
disponibilizou os seguintes instrumentos:
a) O Plano Nacional da Água (como documento estratégico e
prospetivo);
b) Os planos de gestão de bacia hidrográfica; e
c) Os planos específicos de gestão de águas.
O planeamento das águas orienta-se pelos seguintes princípios:

a) Da integração (com outros instrumentos de planeamento da
administração, seja ambiental, territorial ou económico);
b) Da ponderação global;
c) Da adaptação funcional;
d) Da durabilidade;
e) Da participação;
f) Da informação;
g) Da cooperação internacional.
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O Plano Nacional da Água, enquanto instrumento de gestão das águas,
estabelece as grandes opções da política nacional da água, os respetivos
princípios e as regras de orientação (art.º 28.º da LA).
166. Proteção e valorização dos recursos hídricos
A Lei da Água estabelece, no seu art.º 32.º, medidas de proteção e

valorização sistemática dos recursos hídricos. As medidas principais são:
a) A conservação e reabilitação da rede hidrográfica, da zona
costeira e dos estuários e das zonas húmidas;
b) A proteção dos recursos hídricos nas captações, zonas de
infiltração máxima e zonas vulneráveis;
c) A regularização de caudais e a sistematização fluvial;
d) A prevenção e a proteção contra riscos de cheias e inundações,
de secas, de acidentes graves de poluição e de rotura de infraestruturas
hidráulicas.
167. Medidas de proteção das captações de água
As áreas limítrofes ou contíguas a captações de águas, superficiais e

subterrâneas, estão sujeitas a uma proteção especial, sobretudo com vista a
salvaguardar a qualidade da água captada. Para tal, as áreas limítrofes ou
contíguas das captações são de utilização condicionada.
O condicionamento pode compreender medidas como proteção das
captações de água subterrânea para abastecimento público de consumo
humano. Para o efeito, o legislador faz a distinção entre: a) zona de
proteção imediata; b) zona de proteção intermédia; e c) zona de
proteção alargada. Os proprietários privados dos terrenos que se situem
Página 338 de 404

nestas zonas de proteção e nas zonas adjacentes podem requerer a
expropriação dos seus terrenos.
168. Zonas vulneráveis à poluição das águas
Os terrenos situados em zonas vulneráveis à poluição das águas

causada ou induzida por nitratos agrícolas são de utilização
condicionada, para dessa forma se salvaguardar a qualidade da água. Para
o efeito, essas zonas são delimitadas como zonas especiais de proteção. O
condicionamento da utilização encontra-se tipificado e regulado nos planos
de gestão das águas e nos planos especiais de ordenamento do território.
169. Medidas de proteção contra cheias e inundações
A lei estabelece como “zonas inundáveis ou ameaçadas pelas cheias

as áreas contíguas à margem dos cursos de água ou do mar que se estendam
até à linha alcançada pela maior cheia com probabilidade de ocorrência
num período de retorno de um século”. Estas são zonas de risco que estão
sob um regime especial quanto à sua utilização e estão sujeitas a medidas
especiais de prevenção e proteção, tendo em vista a segurança de pessoas
e bens. Nomeadamente, estas zonas estão sujeitas às interdições e
restrições previstas na lei para as “zonas adjacentes”. Os instrumentos de
planeamento territorial estabelecem as restrições necessárias para
reduzir o risco e os efeitos das cheias, por exemplo quanto às edificações.
A Autoridade Nacional da Água (ANA), em harmonia com a Autoridade
Nacional de Proteção Civil (ANPC), cria sistemas de alerta para
salvaguarda de pessoas e bens.
170. Medidas de proteção contra acidentes graves de poluição
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Os planos de recursos hídricos estabelecem programas de prevenção
e de combate a acidentes graves de poluição. São identificados e
avaliados os riscos de poluição de quaisquer fontes potenciais (p. ex. de
unidades industriais, estações de tratamento de águas residuais); são
identificadas as utilizações que possam ser postas em risco por
eventuais acidentes de poluição; são definidas as medidas destinadas às
situações previsíveis dos diversos setores de atividade de maior risco e é
estabelecido um sistema de aviso e alerta. Em geral, as autoridades
competentes devem proteger as águas contra acidentes graves de poluição,
para a salvaguarda da sua qualidade e dos ecossistemas, e para a segurança
de pessoas e bens.
171. Estado de emergência ambiental
Especial relevância na Lei da Água ocupa o estado de emergência

ambiental, que deve ser decretado “em caso de catástrofes naturais ou
acidentes provocados pelo homem que danifiquem ou causem um
perigo muito significativo de danificação grave e irreparável, da saúde
humana, da segurança de pessoas e bens e do estado de qualidade das
águas”.
Competente para declarar o estado de emergência ambiental é o
Primeiro-Ministro (e não o PR)308, pois trata-se de uma competência
308
O Ministro da Administração Interna formula, conduz, executa e avalia as políticas
de segurança interna, do controlo de fronteiras, de proteção e socorro, de planeamento
civil de emergência, de segurança rodoviária e de administração eleitoral. O Ministro
da Administração Interna exerce a direção as forças de segurança e sobre a Autoridade
Nacional de Emergência e Proteção Civil. A Ministra da Saúde exerce a direção sobre
o Instituto Nacional de Emergência Médica, I. P. O presidente da junta de freguesia
colabora com outras entidades no domínio da proteção civil, “tendo em vista o
cumprimento dos planos de emergência e programas estabelecidos, designadamente
em operações de socorro e assistência na iminência ou ocorrência de acidente grave
Página 340 de 404
executiva constitucionalmente confiada ao Governo, sob proposta do
membro do Governo responsável pela área do ambiente. O estado de
emergência ambiental pode ser declarado, para um prazo máximo de três
meses, para todo ou apenas para parte do território nacional. A declaração
do estado de emergência ambiental é um último recurso, quando não
seja possível repor o estado anterior pelos “meios normais” (art.º 44.º da
LA).
A declaração do estado de emergência ambiental implica a criação de
um conselho de emergência ambiental, presidido pelo Ministro do
Ambiente e por entidades por ele nomeadas. O objetivo prioritário é o da
ou catástrofe” (art.º 18.º, n.º 1, al. m), da LAL). O presidente da câmara municipal
dirige, “em articulação com os organismos da administração pública com competência
no domínio da proteção civil, o serviço municipal de proteção civil, tendo em vista o
cumprimento dos planos de emergência e programas estabelecidos e a coordenação das
atividades a desenvolver naquele âmbito, designadamente em operações de socorro e
assistência na iminência ou ocorrência de acidente grave ou catástrofe” (art.º 35.º,
n.º 1, al. v), da LAL). A comissão executiva metropolitana colabora com os “serviços
da administração central com competência no domínio da proteção civil e com os
serviços municipais de proteção civil, tendo em vista o cumprimento dos planos de
emergência e programas estabelecidos, bem como nas operações de proteção, socorro e
assistência na iminência ou ocorrência de acidente grave ou catástrofe” (art.º 76.º, n.º 1,
al. f), da LAL). O secretariado executivo intermunicipal colabora “com os serviços da
administração central com competência no domínio da proteção civil e com os serviços
municipais de proteção civil, tendo em vista o cumprimento dos planos de emergência e
programas estabelecidos, bem como nas operações de proteção, socorro e assistência na
iminência ou ocorrência de acidente grave ou catástrofe” (art.º 96.º, n.º 1, al. d), da
LAL). O plano diretor municipal define o quadro estratégico de desenvolvimento
territorial do município e o correspondente modelo de organização territorial,
estabelecendo nomeadamente “as condições de atuação sobre áreas de reabilitação
urbana, situações de emergência ou de exceção, bem como sobre áreas degradadas
em geral” (art.º 96.º, n.º 1, al. m), do RJIGT) e “as condições de atuação sobre áreas de
reabilitação urbana, situações de emergência ou de exceção, bem como sobre áreas
degradadas em geral” (art.º 96.º, n.º 1, al. o), do RJIGT). Nos termos da Lei de bases da
política e do regime de proteção e valorização do património cultural (Lei n.º 107/2001,
de 8 de setembro), o Governo está obrigado a instituir um fundo destinado a
comparticipar para acudir a situações de emergência ou de calamidade pública que
ponham bens classificados, ou em vias de classificação, que corram risco de destruição,
perda, extravio ou deterioração (art.º 33.º da Lei n.º 107/2001). O mesmo diploma prevê
também a “execução de trabalhos de emergência” (art.º 75.º da Lei n.º 107/2001). O
regime da Prevenção e controlo das emissões de poluentes para o ar (Decreto-Lei n.º
39/2018, de 11 de junho) fala e regula a utilização dos geradores de emergência.
Página 341 de 404
reposição do estado ecológico anterior ou a diminuição dos riscos e
danos criados.
Enquanto vigorar o estado de emergência ambiental, a Autoridade
Nacional da Água tem poderes excecionais, nomeadamente para:
a) Suspender a execução de instrumentos de planeamento das
águas;
b) Suspender atos que autorizam utilizações dos recursos hídricos;
c) Modificar, no respeito pelo princípio da proporcionalidade e
atendendo à duração do estado de emergência ambiental, o conteúdo dos
atos que autorizam utilizações dos recursos hídricos;
d) Definir prioridades de utilização dos recursos hídricos,
derrogando a hierarquia estabelecida na lei ou nos instrumentos de
planeamento das águas;
e) Impor comportamentos ou aplicar medidas cautelares de
resposta aos riscos ecológicos; e
f) Apresentar recomendações aos utilizadores dos recursos hídricos
e informar o público acerca da evolução do risco” (art.º 44.º, n.º 3, da
LA).
Estes atos de emergência ambiental estão sujeitos a ratificação do
Ministro do Ambiente, sob pena de ineficácia jurídica.
172. Objetivos ambientais
Para as águas superficiais e subterrâneas e para as zonas protegidas, os

objetivos ambientais são prosseguidos pela aplicação dos programas de
medidas especificados nos planos de gestão de bacias hidrográficas (art.º
45.º, n.º 1).
Se for estabelecido mais de um objetivo para uma mesma massa de
água, prevalece o objetivo “mais exigente”.
Página 342 de 404

Para as águas superficiais devem ser aplicadas as medidas
necessárias para evitar a deterioração do estado de todas as massas de
água superficiais.
Para o “bom potencial ecológico e bom estado químico das massas de
águas artificiais ou fortemente modificadas” devem ser adotadas “medidas
tendentes à sua proteção e melhoria do seu estado”. Também deve ser
assegurada a “redução gradual da poluição, nomeadamente pela cessação
das emissões, descargas e perdas de substâncias perigosas.
Também para as águas subterrâneas devem ser aplicadas medidas
destinadas a evitar ou limitar a descarga de poluentes e prevenir a
deterioração do estado de todas as massas de água, de forma a se alcançar
o “bom estado das águas subterrâneas”.
173. Monitorização do estado das águas
O estado das águas de superfície e das águas subterrâneas e, bem

assim, das zonas protegidas deve ser monitorizado em cada região
hidrográfica. Deve também ser recolhida informação sobre variáveis
biológicas, hidrológicas e climatológicas, físico-químicas, sedimentos e
qualidade química e ecológica da água.
174. Utilização dos recursos hídricos
Tendo por base os princípios da precaução e da prevenção,

necessitam de título de utilização as atividades que tenham um impacte
significativo no estado das águas (art.º 56.º da LA).
Quem utiliza recursos hídricos deve fazê-lo diligentemente, a fim de:
Página 343 de 404

a) Evitar qualquer perturbação309 do estado da água;
b) efetuar uso económico da água sustentável e compatível com a
manutenção da integridade dos recursos hídricos.
Devem ser evitados “riscos desrazoáveis” ou “perigos” para a
integridade das águas. Isto aplica-se aos construtores ou operadores de
instalações “capazes de causar poluição hídrica”. Devem ser adotadas as
precauções adequadas, necessárias e proporcionais para prevenir
acidentes e minimizar os seus impactes (precaução como pré-prevenção).
Os recursos hídricos do domínio público podem ser objeto, sem
necessidade de título de utilização, de uso e fruição comum,
nomeadamente para recreio ou abeberamento de animais. Devem, no
entanto, ser respeitados os limites da lei geral e os condicionamentos dos
planos aplicáveis.
Os recursos hídricos do domínio público podem também ser
objeto de utilização privativa. É o que acontece quando alguém obtém
para si a reserva de um maior aproveitamento dos recursos do que a
generalidade dos utentes. Esta utilização privativa, tem lugar por licença
ou por concessão mediante o pagamento de taxa, mas não dá direito a
aquisição por usucapião ou por outro título. Exemplos de utilizações do
domínio público sujeitas a licença são:
a) a captação de águas; b) a rejeição de águas residuais;
c) a imersão de resíduos; i) as competições desportivas e a navegação; j) a
instalação de infraestruturas e equipamentos flutuantes, culturas
biogenéticas e marinhas; l) a sementeira, plantação e corte de árvores e
arbustos; m) a realização de aterros ou de escavações.
309
Temos aqui uma marca tipicamente jurídico-policial: “evitar”, que é prevenir, a
“perturbação”, que é o perigo policial resultante, neste caso da afetação do estado da
água, um componente ambiental muito importante. O perturbador do estado da água
constitui-se em responsabilidade, nos termos da lei. Sobre as noções jurídico-policiais
de perturbação e perturbador, cf. SOUSA, António Francisco de, Manual de Direito
Policial, Porto 2016, Vida Económica, Cap. 6, p. 237 e segs.
Página 344 de 404
Certas utilizações do domínio público estão sujeitas a concessão,
como é o caso: a) da captação de água para abastecimento público;
b) da captação de água para rega de área superior a 50 ha;
c) da utilização de terrenos do domínio público hídrico para a edificação de
empreendimentos turísticos; d) da captação de água para produção de
energia.
A utilização de recursos hídricos particulares está sujeita a
autorização prévia no caso das seguintes atividades que incidam em
leitos, margens e águas particulares: a) realização de construções; b)
implantação de infraestruturas hidráulicas; c) captação de águas. Estão
sujeitas a licença prévia de utilização atividades que incidam sobre leitos,
margens e águas particulares: a) de rejeição de águas residuais; b) de
imersão de resíduos; c) de recarga e injeção artificial em águas
subterrâneas; d) de extração de inertes; e) de aterros e escavações.
Os interessados podem solicitar à Autoridade Nacional da Água um

pedido de informação prévia sobre a possibilidade de utilização dos
recursos hídricos para o fim pretendido.
O pedido de autorização apresentado considera-se deferido se não
for comunicada qualquer decisão no prazo de dois meses. Pela obtenção do
título de utilização e pelo respetivo exercício, é devida uma taxa de
recursos hídricos.
Em geral, a licença é concedida pelo prazo máximo de 10 anos.
consoante o tipo de utilizações, e atendendo nomeadamente ao período
necessário para a amortização dos investimentos associados.
A concessão de utilizações privativas dos recursos hídricos do
domínio público faz-se por contrato entre a administração e o
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concessionário. A concessão confere ao seu titular o direito de utilização
exclusiva. O contrato de concessão de utilização do domínio público
hídrico deve mencionar todos os direitos e obrigações das partes
contratantes e o seu prazo de validade, que não pode ser superior a 75 anos.
Como contrapartida da utilização do domínio público hídrico é devida uma
taxa de recursos hídricos.
176. Associações de utilizadores
Todos ou parte dos utilizadores do domínio público hídrico de uma

bacia ou sub-bacia hidrográfica podem constituir-se em associação de
utilizadores para gerir em comum licenças ou concessões. Estas
associações são pessoas coletivas de direito privado.
Os títulos de utilização são transmissíveis, como elemento da
exploração agrícola ou do estabelecimento comercial ou industrial em que
se integra. A sua transmissão deve ser comunicada à autoridade competente
para o licenciamento.
177. Infraestruturas hidráulicas
A utilização de recursos hídricos com recurso a infraestruturas

hidráulicas está sujeita a autorização, “sempre que constitua uma
utilização sustentável e contribua para a requalificação e valorização” dos
recursos hídricos (art.º 74.º).
São infraestruturas hidráulicas públicas, em geral, as de
titularidade pertencente a pessoas coletivas públicas ou a “sociedades por
elas dominadas.
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São infraestruturas hidráulicas privadas as de titularidade
pertencente a entidades privadas ou cuja gestão seja atribuída a entidades
privadas (v.g. associação de utilizadores).
178. Princípio da utilização sustentável dos recursos hídricos
As políticas públicas económicas e financeiras devem promover a

utilização sustentável dos recursos hídricos. Para o efeito, devem,
nomeadamente, internalizar os custos decorrentes de “atividades
suscetíveis de causar um impacte negativo no estado de qualidade e de
quantidade de água” (art.º 77.º da LA); devem também recuperar os custos
das “prestações públicas que proporcionem vantagens aos utilizadores ou
que envolvam a realização de despesas públicas”.
179. Taxa de utilização de recursos hídricos e tarifa de serviços
A utilização privativa de bens do domínio público hídrico está sujeita

ao pagamento de uma taxa. Tem-se em consideração que estão em causa
“atividades suscetíveis de causarem um impacte negativo significativo no
estado de qualidade ou quantidade de água”. Daí a necessidade de
internalizar os custos ambientais associados ao impacte negativo, sendo
também necessário proceder à respetiva recuperação.
A taxa é cobrada pelas autoridades licenciadoras. Não estão sujeitas à
taxa as utilizações “insuscetíveis de causar impacte adverso significativo no
estado das águas e dos ecossistemas associados” e insuscetíveis de agravar
situações de escassez.
Os serviços de águas estão sujeitos ao pagamento de tarifas. Visa-se a
obtenção de receitas para a recuperação de investimentos, a modernização e
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a substituição de infraestruturas. Visa-se também garantir a manutenção,
reparação e renovação dos bens e equipamentos afetos ao serviço.
180. Participação das pessoas singulares e coletivas
Ao Estado compete, pela Autoridade Nacional da Água, promover a

participação ativa das pessoas singulares e coletivas na execução da lei da
água.
A informação sobre as águas abarca o estado das massas de água, os
fatores, atividades ou decisões destinados a proteger as massas de água, os
planos, programas e estudos em que se apoiam as decisões das autoridades
competentes.
181. Sistema nacional de informação de recursos hídricos
A Autoridade Nacional da Água assegura a “gestão integrada das

informações sobre as águas, incluindo a sua recolha, organização,
tratamento, arquivamento e divulgação”. Fá-lo através do Sistema
nacional de informação de recursos hídricos.
A Autoridade Nacional da Água desenvolve e gere o sistema nacional
de informação de recursos hídricos tendo em vista os seguintes objetivos:
a) O planeamento de recursos hídricos;
b) A gestão da água;
c) A troca de informação;
d) O maior conhecimento do estado e tendências dos meios hídricos.
A Autoridade Nacional da Água envia à Comissão Europeia e a

qualquer outro Estado-Membro da UE interessado, nomeadamente,
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cópia dos planos de gestão de bacia hidrográfica e das respetivas
atualizações.
182. Acesso à informação procedimental
A todas as pessoas (singulares ou coletivas) é assegurado o direito de

informação procedimental (respeitante às águas) nos termos do CPA e da
legislação sobre a informação ambiental.
183. Fiscalização e sanções
A fiscalização - da competência da Autoridade Nacional da Água -

pode ser realizada de forma sistemática310 pelas autoridades licenciadoras,
no âmbito do seu dever geral de vigilância; a inspeção pode ser feita de
forma casuística e aleatória, ou em execução de um plano de inspeção ou
no apuramento de responsabilidades por acidentes de poluição.
Na fiscalização colaboram as autoridades policiais ou
administrativas com jurisdição na área, prevenindo as infrações e
participando as transgressões.
Nos termos do art.º 18.º, n.º 6, da Lei Quadro das Contraordenações
Ambientais (Lei n.º 50/2006, de 29 de agosto, última alteração dada pela
Lei n.º 25/2019, de 26/03), “em caso de recusa de acesso ou obstrução à
ação inspetiva, de fiscalização ou vigilância, pode ser solicitada a
colaboração das forças policiais para remover tal obstrução e garantir
a realização e segurança dos atos inspetivos”.
184. Planos de inspeção e de fiscalização
310
A fiscalização diz-se sistemática quando se enquadra no cumprimento do dever
geral de vigilância das entidades correspondentes.
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Em aplicação dos princípios da precaução e prevenção, a
Autoridade Nacional da Água, conjuntamente com as entidades
licenciadoras, de inspeção e de fiscalização competentes, promove a
elaboração de planos de inspeção e de fiscalização, os quais são públicos.
185. Acesso a instalações, à documentação e à informação
Para o exercício das suas funções, deve ser facultada às entidades

inspetoras e fiscalizadoras devidamente identificadas a entrada livre311 nas
instalações onde se exercem as atividades sujeitas a medidas de
fiscalização ou de inspeção (art.º 93.º da LA). Os responsáveis pelas
instalações são obrigados a facultar a entrada e a permanência às
entidades e a prestar-lhes a assistência necessária, por exemplo apresentado
a documentação, livros ou registos solicitados, abrindo contentores e
permitindo o acesso a equipamentos. O pessoal de inspeção ou fiscalização
pode recolher informação sobre as atividades inspecionadas, proceder a
exames a quaisquer vestígios de infrações e efetuar colheitas de amostras
para exame laboratorial.
A lei prevê um dever de informar em caso de perigo por parte das
pessoas e entidades sujeitas a medidas de fiscalização de quaisquer
acidentes e factos que constituam causa de perigo para a saúde pública,
para a segurança de pessoas e bens ou para a qualidade da água. A
informação deve ser dada imediatamente à Autoridade Nacional da Água e
às entidades licenciadoras, fiscalizadoras e ainda às autoridades de saúde
pública. As situações de perigo para a saúde, para a segurança de pessoas
311
Sobre a distinção entre entrada e busca domiciliária, cf. SOUSA, António
Francisco de, Manual de Direito Policial, Porto 2016, páginas 643 a 664.
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e bens ou para a qualidade da água devem ser comunicadas por qualquer
entidade administrativa que tome conhecimento.
186. Responsabilidade civil pelo dano ambiental
Responde civilmente pelo dano ambiental aquele que causar uma

deterioração do estado das águas, se ela não decorrer de uma “utilização
conforme” com o título de utilização. A responsabilidade consubstancia-se
em “custear integralmente as medidas necessárias à recomposição (cf. o
princípio da recuperação) da condição que existiria caso a atividade devida
não se tivesse verificado”.
Ao perturbador pode ser dada a possibilidade de adoção voluntária
das medidas necessárias à recuperação da situação, para o que deve
apresentar um plano, o qual pode depois converter-se em contrato
administrativo entre a entidade licenciadora e o infrator.
187. Contraordenações, embargos e sanções acessórias
O regime das contraordenações, embargos e sanções acessórias pela

violação da Lei da Água é objeto de lei especial.
As coimas oscilam entre 250 euros e 2 500 000 euros. A fixação de
coima no caso concreto depende da gravidade da infração, da culpa do
agente, da sua situação económica e do benefício económico que o infrator
obteve.
Sempre que possível, a coima deve exceder o benefício económico
que o infrator obteve com a infração (a infração não pode compensar e a
pena deve ter um efeito preventivo e dissuasor). Pode haver
responsabilidade criminal por desobediência e podem ser fixadas sanções
pecuniárias compulsórias.
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CAPÍTULO XXI
GESTÃO DE RESÍDUOS
188. Em geral
O regime jurídico da gestão de resíduos, que resultou da transposição

da Diretiva n.º 2008/98/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19
de novembro, foi aprovado pelo DL n.º 178/2006, de 5 de setembro,
entretanto alterado pelo DL n.º 152-D/2017, de 11 de janeiro.
O regime jurídico da gestão de resíduos regula a prevenção, a
produção e a gestão de resíduos.
Considerando que os resíduos constituem em si um perigo, para o
ambiente e para a saúde pública, todo o regime geral da gestão de resíduos
consubstancia uma lei policial (polícia dos resíduos).
As operações de gestão de resíduos destinam-se a “prevenir ou
reduzir a produção de resíduos, o seu carácter nocivo e os impactes
adversos decorrentes da sua produção e gestão, bem como a diminuição
dos impactes associados à utilização dos recursos” (art.º 2.º, n.º 1, RJGR).
Os bens jurídicos a salvaguardar são: a proteção do ambiente (polícia
ambiental) e da saúde humana (polícia da saúde pública).
A lei exclui expressamente do regime geral dos resíduos certas
matérias como:
efluentes gasosos lançados na atmosfera;
resíduos radioativos;
explosivos em fim de vida;
matérias fecais
águas residuais;
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carcaças de animais.
Estas matérias são objeto de regime jurídico específico.
À semelhança do que acontece com a generalidade dos regimes

jurídicos gerais e especiais do DUA, também o RJGR procede, no seu art.º
3.º, à definição de termos técnicos que considera importantes e impõe ao
intérprete e aplicador da lei o seu uso no sentido técnico dado.
Alguns destes conceitos técnicos estão definidos no art.º 3.º do
Regime Jurídico da Gestão de Resíduos. Os principais são:
“Abandono”: é “a renúncia ao controlo de resíduo sem qualquer
beneficiário determinado, impedindo a sua gestão”;
«Biorresíduos»: “os resíduos biodegradáveis de espaços verdes,
nomeadamente os de jardins, parques, campos desportivos, bem como os
resíduos biodegradáveis alimentares e de cozinha das habitações, das
unidades de fornecimento de refeições e de retalho e os resíduos similares
das unidades de transformação de alimentos”;
«Descarga»: “a operação de deposição de resíduos”;
«Descontaminação de solos»: “o procedimento de remoção da fonte de
contaminação e o confinamento, tratamento, in situ ou ex situ,
conducente à remoção e ou à redução de agentes poluentes nos solos,
bem como à eliminação ou diminuição dos efeitos por estes causados”;
«Eliminação»: “qualquer operação que não seja de valorização, (…),
ainda que se verifique como consequência secundária a recuperação de
substâncias ou de energia”;
«Gestão de resíduos»: “a recolha, o transporte, a valorização e a
eliminação de resíduos, incluindo a supervisão destas operações, a
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manutenção dos locais de eliminação no pós-encerramento, bem como as
medidas adotadas na qualidade de comerciante ou corretor”312;
«Operador»: “qualquer pessoa singular ou coletiva que procede, a
título profissional, à gestão de resíduos”;
«Passivo ambiental»: “a situação de degradação ambiental resultante
do lançamento de contaminantes ao longo do tempo e ou de forma não
controlada, nomeadamente nos casos em que não seja possível identificar o
respetivo agente poluidor”;
«Plano»: “o estudo integrado dos elementos que regulam as ações de
intervenção no âmbito da gestão de resíduos, identificando os objetivos a
alcançar, as atividades a realizar, as competências e atribuições dos agentes
envolvidos e os meios necessários à concretização das ações previstas”;
«Prevenção»: “a adoção de medidas antes de uma substância,
material ou produto assumir a natureza de resíduo, destinadas a
reduzir: I) a quantidade de resíduos produzidos, (…); II) os impactes
adversos no ambiente e na saúde humana (…); ou III) o teor de
substâncias nocivas (…);
«Reciclagem»: “qualquer operação de valorização, incluindo o
reprocessamento de materiais orgânicos, através da qual os materiais
constituintes dos resíduos são novamente transformados em produtos,
materiais ou substâncias para o seu fim original ou para outros fins mas que
não inclui a valorização energética nem o reprocessamento em materiais
que devam ser utilizados como combustível ou em operações de
enchimento”;
«Recolha»: “a coleta de resíduos, incluindo a triagem e o
armazenamento preliminares dos resíduos, para fins de transporte para
uma instalação de tratamento de resíduos”;
312
O corretor é um intermediário de compra e venda, por exemplo de ações cotadas na
bolsa, mediante uma percentagem.
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«Resíduos»: “quaisquer substâncias ou objetos de que o detentor se
desfaz ou tem a intenção ou a obrigação de se desfazer”;
“Resíduo perigoso”313: “resíduo que apresenta uma ou mais
características de perigosidade constantes do Regulamento (UE) n.º
1357/2014, da Comissão, de 18 de dezembro de 2014”;
«Resíduo urbano»: “o resíduo proveniente de habitações bem como outro
resíduo que, pela sua natureza ou composição, seja semelhante ao resíduo
proveniente de habitações”;
«Reutilização»: “qualquer operação mediante a qual produtos ou
componentes que não sejam resíduos são utilizados novamente para o
mesmo fim para que foram concebidos”;
«Tratamento»: “qualquer operação de valorização ou de eliminação
de resíduos, incluindo a preparação prévia à valorização ou eliminação e
as atividades económicas referidas no anexo IV do presente decreto-lei, do
qual faz parte integrante”;
«Triagem»: “o ato de separação de resíduos mediante processos
manuais ou mecânicos, sem alteração das suas características, com vista ao
seu tratamento”;
«Valorização»: “qualquer operação, nomeadamente as constantes no
anexo II do presente decreto-lei, cujo resultado principal seja a
transformação dos resíduos de modo a servirem um fim útil,
substituindo outros materiais que, caso contrário, teriam sido utilizados
313
Todo o resíduo constitui, por si mesmo, um perigo. A expressão “resíduo perigoso”
refere-se a resíduos especialmente perigosos. Sobre os resíduos perigosos, cf. o
Regulamento N.º 1357/2014 da Comissão Europeia de 18 de dezembro de 2014, que
substitui o anexo III da Diretiva 2008/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho,
relativa aos resíduos. Este Regulamente define tecnicamente diferentes conceitos como
“cancerígeno”, “infecioso”, “tóxico”, etc. definições que, no seu âmbito de aplicação,
têm de ser rigorosamente respeitadas, sem qualquer margem de flexibilidade para o seu
intérprete e aplicador, o que prova o caráter contraditório, por nós há longos anos
repetidamente denunciado, da chamada “discricionariedade técnica”. O problema dos
conceitos técnicos é, pois, sobretudo um problema de interpretação, que no caso
presente já está feita através das definições legais.
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para um fim específico ou a preparação dos resíduos para esse fim na
instalação ou conjunto da economia”.
O legislador define ainda outros conceitos técnicos (v.g. triagem ou
impactes adversos), ao mesmo tempo que exige a sua utilização no
respetivo âmbito jurídico.
190. Princípios gerais da gestão de resíduos
A lei enumera diversos princípios gerais de gestão e resíduos,

complementares a outros princípios ambientais gerais, dos quais se
destacam os seguintes:
Princípio da autossuficiência e da proximidade (art.º 4.º), segundo
o qual “as operações de tratamento devem decorrer em instalações
adequadas com recurso às tecnologias e métodos apropriados para
assegurar um nível elevado de proteção do ambiente e da saúde pública,
preferencialmente em território nacional e obedecendo a critérios de
proximidade”.
Princípio da responsabilidade pela gestão (art.º 5.º), segundo o qual
a responsabilidade pela gestão dos resíduos (incluindo os seus custos) cabe
ao produtor inicial dos resíduos, com as exceções previstas na lei.
Princípio da proteção da saúde humana e do ambiente (art.º 6.º),
segundo o qual é “objetivo prioritário da política de gestão de resíduos
evitar e reduzir os riscos para a saúde humana e para o ambiente” (o que
confirma o caráter jurídico-policial deste regime jurídico).
Princípio da hierarquia dos resíduos (art.º 7.º), segundo o qual a
política e a legislação de resíduos respeitam a ordem de prioridades
estabelecida na lei quanto às opções de prevenção e gestão de resíduos,
que é a seguinte:
a) Prevenção e redução;
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b) Preparação para a reutilização;
c) Reciclagem;
d) Outros tipos de valorização;
e) Eliminação.
Princípio da responsabilidade do cidadão (art.º 8.º), segundo o qual

os cidadãos contribuem para a prossecução dos princípios e objetivos
aplicáveis (art.º 9.º e segs. do RJGR), adotando “comportamentos de
carácter preventivo” em matéria de produção de resíduos e “práticas que
facilitem a respetiva reutilização e valorização”.
Princípio da regulação da gestão de resíduos (art.º 9.º), segundo o
qual a gestão de resíduos é realizada de acordo com os princípios gerais
fixados no RJGR e demais legislação aplicável, e no respeito pelos
“critérios qualitativos e quantitativos fixados nos instrumentos
regulamentares e de planeamento”.
Princípio da equivalência (art.º 10.º), segundo o qual “o regime
económico e financeiro das atividades de gestão de resíduos visa a
compensação tendencial dos custos sociais e ambientais que o produtor
gera à comunidade ou dos benefícios que a comunidade lhe faculta, de
acordo com um princípio geral de equivalência”.
Princípio da responsabilidade alargada do produtor, que atribui,
“total ou parcialmente, física e ou financeiramente, ao produtor do
produto a responsabilidade pelos impactes ambientais e pela produção
de resíduos decorrentes do processo produtivo e da posterior utilização dos
respetivos produtos, bem como da sua gestão quando atingem o final de
vida”.
São ainda princípios fundamentais do RJGR o princípio da
promoção de níveis crescentes de eficiência e o princípio da eficácia na
gestão dos sistemas integrados.
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191. Autoridades e planos de gestão de resíduos
A Autoridade Nacional dos Resíduos (ANR) é tutelada pelo

ministério responsável pela área do ambiente. Compete-lhe “assegurar e
acompanhar a implementação de uma estratégia nacional para os
resíduos, mediante o exercício de competências próprias de
licenciamento, da emissão de normas técnicas (…), do desempenho de
tarefas de acompanhamento das atividades de gestão de resíduos, de
uniformização dos procedimentos de licenciamento e dos assuntos
internacionais e comunitários no domínio dos resíduos” (art.º 11.º RJGR).
Compete aos serviços desconcentrados do ministério do ambiente,
enquanto autoridades regionais dos resíduos, “assegurar o exercício das
competências relativas à gestão de resíduos numa relação de proximidade
com os operadores”.
O plano nacional de gestão de resíduos estabelece as orientações
estratégicas de âmbito nacional da política de gestão de resíduos e as regras
orientadoras dos planos específicos de gestão de resíduos (art.º 14.º).
Os planos específicos de gestão de resíduos concretizam o plano
nacional de gestão de resíduos314 nas diferentes áreas específicas,
nomeadamente industrial, urbana, agrícola e hospitalar.
Os planos multimunicipais, intermunicipais e municipais de ação
definem a estratégia de gestão de resíduos urbanos e as ações a
desenvolver pela entidade responsável quanto à gestão dos resíduos, de
forma articulada com o plano nacional de gestão de resíduos e com o
plano específico de gestão de resíduos urbanos (art.º 16.º).
314
Cf. Plano Nacional de Gestão de Resíduos (PNGR 2030), presentemente em análise,
promovido pela Secretaria de Estado do Ambiente, in:
https://participa.pt/pt/consulta/plano-nacional-de-gestao-de-residuos-2030.
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192. Licenciamento das atividades de tratamento de resíduos
192.1. Em geral
As atividades de tratamento de resíduos estão, nos termos da lei315,

sujeitas a licenciamento. Esta sujeição a licenciamento deve-se a razões
de saúde pública e de proteção do ambiente. O regime de licenciamento
alarga-se, com as devidas adaptações, às operações de descontaminação
dos solos e de valorização agrícola de resíduos (cf. art.º 23.º do RJGR).
Este regime alarga-se, ainda, com as necessárias adaptações, às operações
de tratamento de resíduos que se desenvolvam em instalações móveis.
Certas operações de tratamento previstas na lei estão, contudo, isentas
de licenciamento. As principais destas operações são, em geral, a
valorização energética de resíduos vegetais fibrosos, de madeira e
cortiça, de resíduos não perigosos e, eventualmente, de resíduos perigosos.
Também estão isentas de licenciamento, nos limites da lei, outras
operações de valorização de resíduos e operações de valorização de
resíduos transacionados no mercado organizado de resíduos (art.º 61.º e
segs.).
192.2. Procedimento de licenciamento
As autoridades licenciadoras das operações de gestão de resíduos são,

nos limites da lei, a Autoridade Nacional de Resíduos (ANR)316 e a
Autoridade Regional de Resíduos (ARR).
315
Art.º 23.º e segs. do RJTR.
316
A Autoridade Nacional de Resíduos (ANR) é a Agência Portuguesa do Ambiente.
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O pedido de licenciamento para a atividade de tratamento de resíduos
(e todas as comunicações subsequentes) é apresentado em suporte
informático, por meios eletrónicos, no balcão único eletrónico. As peças
desenhadas podem ser apresentadas em suporte de papel.
A entrega de documentos e a consulta faz-se no seu sítio da Internet
da ANR, que mantém disponível ao público na “plataforma eletrónica de
gestão dos processos de licenciamento”.
A ANR e as demais entidades licenciadoras garantem a
“interoperabilidade da plataforma eletrónica de gestão dos processos
de licenciamento com outras plataformas eletrónicas de licenciamento,
nomeadamente a plataforma de licenciamento de exercício da
atividade industrial” (art.º 26.º, n.º 2, do RJGR).
Compete às entidades licenciadoras manter atualizada a plataforma
eletrónica de gestão dos processos de licenciamento, nomeadamente quanto
à emissão, renovação, alteração ou transmissão de licenças e respetivas
suspensões ou revogações.
O pedido de licenciamento, devidamente instruído com os
documentos exigidos por lei (art.º 27.º), deve ser apresentado junto da
competente entidade licenciadora.
A entidade licenciadora pode convocar o requerente para uma
“conferência instrutória” na qual são abordados “todos os aspetos
considerados necessários para a boa decisão do pedido” (art.º 27.º, n.º 3, do
RJGR).
Recebido o pedido ou recebidos elementos adicionais, a autoridade
licenciadora promove a consulta das entidades que, nos termos da lei,
devam pronunciar-se no âmbito do procedimento de licenciamento. Entre
essas entidades está o organismo regional responsável pela gestão da
água, quanto à afetação dos recursos hídricos, o serviço regional
(desconcentrado) responsável pelo ordenamento do território, quanto à
Página 360 de 404

localização no seu enquadramento com os instrumentos de gestão
territorial e com restrições de utilidade pública.
A entidade licenciadora deve comunicar ao requerente se o
respetivo projeto está conforme aos princípios e aos planos de gestão
de resíduos aplicáveis e se ele cumpre as normas técnicas estabelecidas
na lei (declaração de conformidade). A entidade licenciadora informa
também o requerente das condições impostas, por si ou pelas entidades
consultadas. Esta comunicação é válida por dois anos, prorrogável, a
pedido do requerente, com fundamento em motivo que não lhe seja
imputável.
Nos termos da lei, “são nulos os atos que autorizem ou licenciem a
realização de qualquer projeto relativo a operações de gestão de resíduos
sem que tenha sido previamente emitida a comunicação favorável (…)
ou verificada a produção do deferimento tácito” (art.º 29.º, n.º 5, do
RJGR).
Antes de iniciar a realização da operação de gestão de resíduos e com
uma antecedência mínima de 40 dias, o requerente deve solicitar a
realização de uma vistoria. Tendo sido impostas condições prévias, o
pedido de vistoria deve ser acompanhado dos elementos comprovativos do
seu cumprimento.
A entidade licenciadora efetua a vistoria, no prazo de 20 dias, no que
é acompanhada pelas entidades que tenham emitido parecer. Da vistoria
é lavrado um auto, que é assinado pelos intervenientes, do qual deve
constar “a conformidade ou desconformidade da instalação e ou
equipamento com o projeto” e “o cumprimento das condições
estabelecidas” (art.º 30.º, n.º 5).
Feita a vistoria, é tomada a decisão final de licenciamento, no prazo
de 10 dias. Esta decisão final de licenciamento depende do cumprimento
dos alguns requisitos, dos quais se destacam os seguintes:
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a) conformidade da instalação e do equipamento com o projeto
apreciado favoravelmente;
b) conformidade da operação de gestão com os princípios e com
planos de gestão de resíduos aplicáveis; e
c) cumprimento das normas técnicas aplicáveis.
Nos termos da lei, a decisão final de licenciamento deve estabelecer os

termos e as condições de que depende a realização da operação de gestão
de resíduos licenciada (art.º 31, n.º 3, do RJGR). Se a entidade licenciadora
for uma ARR, deve ser remetida uma cópia da licença à ANR.
Certas instalações estão sujeitas a avaliação de impacte ambiental
(AIA)317, que constitui um poderoso instrumento de precaução e de
prevenção ambiental. Nestes casos, o pedido de licença para a operação de
tratamento de resíduos é precedido da:
- emissão de declaração de impacte ambiental (DIA) favorável ou
condicionalmente favorável (se o procedimento de avaliação de impacte
ambiental (AIA) decorrer em fase de projeto de execução);
- da emissão de parecer quanto à conformidade do projeto de
execução com a DIA;
- da emissão de declaração relativa à dispensa do procedimento de
AIA; ou
- decurso do prazo necessário para deferimento tácito (regime jurídico
de AIA (art.º 31.º-A, do RJGR).
317
Na avaliação de impacte ambiental, “os efeitos ambientais” resultam da confrontação
das alterações que poderão vir a verificar-se no caso de o projeto avançar face às
condições ambientais e sociais que presumivelmente existirão se o projeto não se
concretizar. Nesta confrontação são ponderados inúmeros aspetos, como por exemplo os
recursos hídricos e a qualidade da água, do ar e do solo, a diversidade biológica, o
património cultural, a paisagem, etc.
Página 362 de 404
Nos casos em que o exija a ideia de proporcionalidade,
razoabilidade e proibição do excesso, que o legislador estabeleceu no art.º
32.º do RJGR, aplica-se o regime do licenciamento simplificado.
Em licenciamento simplificado, é licenciado, nomeadamente:
- o tratamento de resíduos de situações pontuais, dotadas de carácter
não permanente;
- o armazenamento de resíduos efetuado no próprio local de produção.
Com a tomada de decisão final é emitido o correspondente alvará de

licença, do qual deve constar: a identificação do titular da licença, o
endereço da instalação licenciada (incluindo a sua georreferenciação), o
tipo de operação de gestão de resíduos para o qual o operador está
licenciado, as condições a que fica sujeita a operação de gestão de resíduos
(incluindo as precauções a tomar por razões de segurança), identificação
do(s) responsável(eis) técnico(s) pela operação de gestão, a identificação
das instalações e ou equipamentos licenciados, o prazo de validade da
licença.
A ANR disponibiliza o modelo de alvará de licença tanto no seu
sítio da Internet, como na plataforma de gestão dos processos de
licenciamento.
Na vigência da licença, o operador de gestão de resíduos deve adotar
as medidas preventivas adequadas ao combate à poluição, mediante a
utilização das melhores técnicas disponíveis (exigência de otimização –
art.º 34.º, n.º 1, do RJGR).
Por decisão fundamentada, a entidade licenciadora pode impor ao
operador, durante as operações de gestão de resíduos, a adoção das medidas
que considere adequadas para minimizar ou compensar efeitos
negativos (externalidades) ocorridos e não previstos para o ambiente ou
para a saúde pública (art.º 34.º, n.º 2).
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A licença pode ser renovada. Para tal, o interessado deve apresentar
um pedido à entidade competente para o licenciamento até 120 dias antes
de expirar o prazo de validade da licença. Este pedido deve ser instruído
com um documento contendo um compromisso de cumprimento das
condições já licenciadas (art.º 35.º). A autoridade toma a decisão no prazo
de 30 dias, sendo precedida de vistoria para verificação do cumprimento
das condições fixadas no alvará de licença.
A licença de operação de gestão de resíduos é transmissível, desde
que o transmissário realize a operação de gestão de resíduos nos precisos
termos definidos no procedimento de licenciamento. A entidade
licenciadora intervém na transmissão, fazendo as exigências legais ao
transmissário e averbando a transmissão da licença no alvará.
A licença pode também ser suspensa e revogada, nos termos da lei.
A suspensão pode ter lugar, nomeadamente, quando se verifique um
“risco significativo de produção de efeitos negativos ou prejudiciais
para a saúde pública ou para o ambiente em resultado de atividades
relacionadas com a operação de gestão de resíduos objeto de
licenciamento” (art.º 38.º do RJGR). A licença também pode ser suspensa
quando seja necessária “para assegurar o cumprimento das medidas
impostas na lei, no caso de incumprimento das condições impostas e ainda
no caso de desconformidade da instalação e/ou do equipamento com o
projeto licenciado.
A revogação, total ou parcial, da licença pode ter lugar,
nomeadamente, quando seja “inviável a minimização ou compensação de
significativos efeitos negativos não previstos para o ambiente ou para a
saúde pública que ocorram durante as operações de gestão de resíduos” ou
quando “se verificar o incumprimento reiterado dos termos da licença (art.º
38.º).
Página 364 de 404

A licença caduca se não for iniciada a operação de gestão de
resíduos no prazo de um ano a contar da data da sua emissão. E caduca,
ainda, com a suspensão das operações de gestão de resíduos por um
período superior a um ano.
A atividade da operação de gestão de resíduos licenciada cessa com a
aceitação pela entidade licenciadora de um pedido de renúncia à
respetiva licença. O pedido de renúncia é aceite se o local da operação de
gestão de resíduos não apresentar um passivo ambiental. Neste âmbito, a
entidade licenciadora pode sujeitar a aceitação do pedido de renúncia ao
cumprimento de condições, nomeadamente de medidas minimização e
correção de efeitos negativos para o ambiente.
A lei prevê ainda regimes especiais de licenciamento, por exemplo
se a atividade de tratamento de resíduos objeto de licenciamento envolver
a realização de operação urbanística sujeita a controlo prévio, (art.º 41.º-
B), no caso de licenciamento da atividade de tratamento de resíduos de
recursos hídricos (art.º 41.º-C), no caso de licenciamento industrial (art.º
41.º-D) e ainda, especificamente, no caso de licenciamento de instalação
pecuária (licenciamento de uma unidade de biogás ou compostagem de
efluentes pecuários, nos termos do regime de exercício da atividade
pecuária).
Também outras operações estão sujeitas a um regime especial de
licenciamento como, por exemplo, as operações de valorização agrícola
de lamas de depuração ou operações de gestão de resíduos hospitalares
(art.º 43.º).
O art.º 44.º do RJGR sujeita os sistemas de gestão de fluxos
específicos de resíduos a licença ou autorização, as quais são emitidas
por despacho do Ministro do Ambiente por cinco anos, renováveis. Estão
em causa sistemas de gestão como:
- a rede de recolha dos resíduos;
Página 365 de 404

- planos de prevenção;
- equilíbrio económico-financeiro do sistema do fluxo de resíduos.
Com interesse no regime de gestão de resíduos é ainda a noção técnica

de subprodutos e não resíduos que corresponde a “quaisquer substâncias
ou objetos resultantes de um processo produtivo cujo principal objetivo não
seja a sua produção, verificando-se certas condições, como: a existência de
certeza de posterior utilização da substância ou objeto; a substância ou
objeto poder ser utilizada diretamente, sem qualquer outro processamento
que não seja o da prática industrial normal; a produção da substância ou
objeto ser parte integrante de um processo produtivo (art.º 44.º-A do
RJGR).
Após a submissão a uma operação de valorização, incluindo a
reciclagem, pode aplicar-se o “fim do estatuto de resíduo” (art.º 44.º-B).
193. Registo de informação e acompanhamento da gestão de

resíduos
Nos termos da lei, a ANR mantém, no seu sítio da Internet

(https://apambiente.pt/), um sistema integrado de registo eletrónico de
resíduos, o SIRER, que é apoiado no Sistema Integrado de Registo da
Agência Portuguesa do Ambiente (SIRAPA). Neste sistema, é efetuado o
“registo e o armazenamento de dados relativos à produção e gestão de
resíduos e à produtos colocados no mercado abrangidos por legislação
relativa a fluxos específicos de resíduos, bem como à transmissão e
consulta de informação sobre a matéria” (art.º 45.º, n.º 1, do RJGR).
A ANR gere o SIRER e garante o seu normal funcionamento,
nomeadamente, quanto a práticas que garantam a confidencialidade e
integridade da informação.
Página 366 de 404

Os titulares dos órgãos e o pessoal que exerce funções no SIRER estão
vinculados ao sigilo sobre os dados de que tenham conhecimento em
virtude do exercício das respetivas funções. A violação do sigilo constitui
infração grave, para efeitos de responsabilidade disciplinar, podendo ainda
haver responsabilidade civil e penal.
Estão sujeitos a inscrição e a registo de dados no SIRER,
nomeadamente, pessoas singulares ou coletivas que produzam resíduos
não urbanos, que produzam resíduos perigosos318, que procedam ao
tratamento de resíduos a título profissional, que procedam à recolha ou
ao transporte de resíduos a título profissional, que sejam responsáveis
pelos sistemas de gestão de resíduos urbanos, os operadores que atuam no
mercado de resíduos, designadamente, como corretores ou comerciantes.
O SIRER reúne informação prestada pelas entidades sujeitas a registo
relativa à origem dos resíduos, à quantidade, classificação e destino
discriminados dos resíduos, à identificação das operações efetuadas.
Os produtores de produtos devem prestar informação sobre a
identificação do produtor e as marcas comercializadas e sobre a
identificação do tipo de produto e as quantidades colocadas no mercado
anualmente (art.º 49.º do RJGR).
318
A produção, a recolha, o transporte, o armazenamento e tratamento de resíduos
perigosos são efetuadas de modo a assegurem a proteção do ambiente e da saúde. Nos
termos do art.º 3.º, al. l) do regime geral da gestão de resíduos (DL n.º 178/2006, de 5 de
setembro, última alteração: DL n.º 152-D/2017, de 11/1), “resíduo perigoso”318 é
aquele que “apresenta uma ou mais características de perigosidade constantes do
Regulamento (UE) n.º 1357/2014, da Comissão, de 18 de dezembro de 2014” (cf. art.º
21.º-A). Em gera, é proibida a mistura, incluindo a diluição, de resíduos perigosos com
outras categorias de resíduos perigosos ou com outros resíduos, substâncias ou
materiais. O Regulamento N.º 1357/2014 da Comissão Europeia de 18 de dezembro de
2014, substitui o anexo III da Diretiva 2008/98/CE do Parlamento Europeu e do
Conselho, relativa aos resíduos. Este Regulamente define tecnicamente diferentes
conceitos técnicos como “cancerígeno”, “infecioso” ou “tóxico”. Estas definições têm
de ser rigorosamente respeitadas no seu âmbito de aplicação, sem qualquer margem de
flexibilidade para o seu intérprete e aplicador. Isto prova a ausência de qualquer
“discricionariedade técnica” neste âmbito. O problema dos conceitos técnicos é, na sua
essência, um problema de interpretação das expressões legais, que no caso presente já
está feita.
Página 367 de 404
A Comissão de Acompanhamento da Gestão de Resíduos
(CAGER) é uma entidade de apoio técnico à formulação, ao
acompanhamento e à avaliação de políticas sustentáveis de gestão de
resíduos. Compete-lhe, designadamente: preparar decisões ou emitir
parecer, se solicitadas, sobre questões relacionadas com a gestão de
resíduos; acompanhar a execução e a revisão dos planos de gestão de
resíduos; acompanhar os aspetos técnicos, económicos e sociais ligados ao
mercado de resíduos; e, acompanhar o funcionamento do mercado de
resíduos (art.º 50.º RJGR). A lei prevê a possibilidade de criação de
comissões de acompanhamento local.
A lei confere à ANR o poder de “promover auditorias técnico-
ambientais ou económico-financeiras à atividade exercida por operadores
de gestão de resíduos, sempre que tal se revele necessário para efeitos de
monitorização e avaliação do cumprimento dos planos de gestão e
programas de prevenção de resíduos” (art.º 51.º-A do RJGR). Neste caso,
compete ao operador facultar à ANR os elementos necessários à realização
da auditoria.
194. Regime económico e financeiro da gestão de resíduos: taxas
Nomeadamente para auxiliar no financiamento das suas atividades, a

ANR pode aplicar diversas taxas. Estão em causa taxas gerais de
licenciamento (art.º 52.º do RJGR), taxas de licenciamento de sistemas de
gestão (art.º 54.º do RJGR), taxas de licenciamento de CIRVER (art.º 55.º
do RJGR), taxas de registo (art.º 57.º do RJGR), taxas de gestão de resíduos
(art.º 58.º do RJGR) e taxas relativas ao movimento transfronteiriço de
resíduos (art.º 59.º do RJGR)319.
319
Convenção de Basileia, ratificada por 105 países e pela UE, que entrou em vigor em
1992, incide sobre o controlo de movimentos transfronteiriços de resíduos perigosos e
Página 368 de 404
195. Mercado de resíduos
Depois da II.ª Guerra Mundial, os elevados níveis de poluição,

especialmente a poluição provocada pelo petróleo e seus derivados
(especialmente plásticos), chamaram a atenção para as questões ambientais
e para a necessidade de adoção de medidas urgentes e eficazes não só na
perspetiva preventiva, como também na perspetiva da eliminação dos seus
efeitos concretos, nomeadamente no tratamento ou mesmo eliminação de
resíduos urbanos. A globalização impulsionou a comercialização de
resíduos urbanos como um novo produto ou uma nova matéria-prima com
um valor de mercado muitas vezes significativo. Os resíduos urbanos
passaram a circular de uns países para outros, geralmente dos países mais
ricos para os países mais pobres, o que constitui uma forma cómoda de os
países mais desenvolvidos e que mais resíduos produzem se livrarem dos
seus resíduos a um custo bem mais reduzido e com menos impacte
ambiental para os seus territórios. Neste panorama, Portugal é um país
essencialmente importador de resíduos320, embora também recorra à
exportação321. Importar e exportar resíduos urbanos é a resposta (legal)
respetiva eliminação. A Convenção de Basileia constitui o acordo global relativo a

resíduos, especialmente aos resíduos perigosos, com vista a proteger a saúde humana e
o ambiente dos efeitos adversos resultantes da sua produção, dos movimentos
transfronteiriços e da gestão dos resíduos. Esta convenção foi transposta para o direito
da UE por meio do Regulamento (CE) n.o 1013/2006.
320
O tratamento de resíduos em Portugal custa, desde janeiro de 2021, cerca de 22 euros
por tonelada, um valor bem inferior àquele que é praticado nos países da Europa Central
e do Norte, onde chega a custar 100 euros por tonelada. A transferência de resíduos está
sujeita ao Regulamento (CE), nº 1013/2006, do Parlamento Europeu e do Conselho, de
14 de junho.
321
Em Portugal, os valores da importação superam claramente os valores da exportação.
Em 2018, Portugal importou 2.544 milhões de toneladas de resíduos urbanos (o que
corresponde a uma média de 250Kg/habitante), das quais 331 mil toneladas foram
“resíduos perigosos”, o que correspondeu a um aumento de cerca de 53%
comparativamente ao ano de 2017. Os resíduos importados em 2018 equivaleram a 6%
do total de resíduos industriais eliminados em Portugal. Em 2018, Portugal exportou 58
Página 369 de 404
dada pelos mercados face à crescente produção de resíduos e aos elevados
custos de novas infraestruturas de reciclagem, satisfazendo mesmo um
significativa procura internacional de certos materiais recicláveis. Para
efeitos de importação/exportação (transferências), os resíduos estão
classificados em três tipos, com correspondente processamento e
tramitação.
Os resíduos da lista laranja (A) são “resíduos perigosos”. A
transferência transfronteiriça destes resíduos necessita de um processo de
notificação, que exige o acompanhamento de certos formulários
(Regulamento 1013/2006). Os resíduos da lista vermelha (B) são de
transferência proibida, nos termos do referido Regulamento. Os resíduos da
lista verde (D) são “não perigosos” e a sua transferência necessita de ser
acompanhada do correspondente formulário (Regulamento1013/2006).
Deve existir um contrato entre o transferente e o destinatário.
O RJGR regula o mercado de resíduos reconhecendo a sua

importância económica, mas sobretudo na perspetiva da promoção do
desenvolvimento sustentável através do incentivo à valorização e
reutilização de resíduos, reduzindo o recurso a matérias primas e a
quantidade de resíduos.
Nos termos do art.º 61.º do RJGR, que consagra a liberdade de
comércio no mercado de resíduos, “os resíduos constituem bens de
comercialização livre, devendo o mercado dos resíduos ser organizado,
promovido e regulamentado de modo a estimular o encontro da oferta e
mil toneladas de resíduos urbanos da “lista laranja” e 1.141 mil toneladas da “lista
verde” (“não perigosos”). Cf. o Relatório sobre o Movimento Transfronteiriço de
Resíduos. Destinando-se a maior parte dos resíduos importados ao seu processamento,
ele é simultaneamente fonte de poluição, o mesmo acontecendo com os resíduos
destinados à eliminação.
Página 370 de 404
procura destes bens, assim como a sua reutilização, reciclagem e
valorização”.
Por outro lado, o legislador estabelece que o mercado organizado de
resíduos (art.º 62.º) deve:
- centralizar “num só espaço ou sistema de negociação as transações
de tipos diversos de resíduos, garantindo a sua alocação racional,
eliminando custos de transação, estimulando o seu reaproveitamento e
reciclagem, diminuindo a procura de matérias-primas primárias e
contribuindo para a modernização tecnológica dos respetivos produtores”
(art.º 62.º, n.º 1, do RJGR).
Nos termos do art.º 63.º do RJGR, “o mercado organizado de
resíduos deve funcionar em condições que garantam o acesso igualitário ao
mercado, a transparência, universalidade e rigor da informação que nele
circula e a segurança nas transações realizadas, bem como o respeito das
normas destinadas à proteção do ambiente e da saúde pública”.
196. Fiscalização e contraordenações
A fiscalização do cumprimento do regime da gestão de resíduos é da

competência da Inspeção-Geral do Ambiente e do Ordenamento do
Território, das ARR, dos municípios e das autoridades policiais, nos
limites da lei (art.º 66.º RJGR). Mas há ainda outras entidades com poderes
de inspeção e fiscalização ambiental. Em geral, a inspeção e a fiscalização
do ambiente cabem, nas respetivas áreas, à IGAOT, à DGAIEC, ao
Instituto Portuário e dos Transportes Marítimos, às autoridades policiais e,
na área da respetiva jurisdição, à Autoridade Marítima322.
Constitui contraordenação ambiental muito grave:
322
Cf. art.º 8.º do Decreto-Lei nº 45/2008, de 11 de março, diploma subsidiário do da
Lei quadro das contraordenações ambientais (Lei n.º 50/ 2006, de 29 de agosto).
Página 371 de 404
- A violação das proibições de abandono de resíduos e ainda outras
práticas, como a injeção de resíduos no solo, a sua queima a céu aberto e a
descarga de resíduos em locais não licenciados;
- A violação da proibição de proceder à operação de mistura
incluindo a diluição de resíduos perigosos (cf. art.º 21.º-A, n.º 2);
- O exercício não licenciado das atividades de tratamento de resíduos
(cf. art.º 9.º, n.º 2, e art.º 23.º).
Constitui contraordenação ambiental grave, nomeadamente:

- O incumprimento do dever de assegurar a gestão de resíduos, a
quem caiba essa responsabilidade;
- A violação das normas técnicas relativas à gestão de resíduos (art.º
20.º);
- O transporte de resíduos em violação das normas técnicas (art.º
21.º, n.º 2);
- A violação da obrigação de tratamento (art.º 22.º-A, n.º 3);
- A violação da obrigação de recolha seletiva (art.º 22.º-A, n.º 3);
- A cessação da atividade de operação de gestão de resíduos
licenciada sem a aceitação por parte da entidade licenciadora de um pedido
de renúncia da respetiva licença (art.º 40.º);
- O incumprimento da obrigação de inscrição e registo de dados no
SIRER (art.º 48.º);
Constitui contraordenação ambiental leve:

- A não separação, na origem, dos resíduos produzidos, de forma a
promover preferencialmente a sua valorização, (art.º 7.º, n.º 4);
- O transporte de resíduos em incumprimento da obrigação de
registo na e-GAR;
Página 372 de 404

- O transporte de resíduos sem se fazer acompanhar da guia de
acompanhamento de resíduos o;
f) O incumprimento da obrigação de manutenção de registo de
dados (art.º 49.º-A, n.º 1).
Nas contraordenações muito graves, graves ou leves, a tentativa e a
negligência são puníveis.
CAPÍTULO XXII
POLÍCIA DO AMBIENTE: PREVENÇÃO, MINIMIZAÇÃO,
COMBATE E REPARAÇÃO COMO FUNÇÃO POLICIAL
197. Em geral
Nos termos do art.º 11.º, al. m), da Lei da responsabilidade

ambiental (Decreto-Lei n.º 147/2008, de 29 de julho), “medidas de
prevenção” são “quaisquer medidas adotadas em resposta a um
acontecimento, ato ou omissão que tenha causado uma ameaça iminente
de danos ambientais, destinadas a prevenir ou minimizar ao máximo
esses danos”.
Nos termos do art.º 11.º, al. n), da Lei da responsabilidade ambiental
(Decreto-Lei n.º 147/2008, de 29 de julho), “medidas de reparação” são
quaisquer ações, ou conjunto de ações, incluindo medidas de carácter
provisório, “com o objetivo de reparar, reabilitar ou substituir os recursos
naturais e os serviços danificados ou fornecer uma alternativa equivalente a
esses recursos ou serviços”.
O direito policial ambiental visa prevenir perigos para o ambiente
e para a saúde pública, bem como combater ou minimizar os danos
que não foram prevenidos. Como resulta das análises feitas da
legislação ambiental analisada, são muitas e frequentes as regulações
Página 373 de 404

jurídicas de caráter preventivo e de combate aos danos ocorridos,
incluindo o seu regime sancionatório. Pela semelhança, no plano dos
desenvolvimentos teóricos, com a polícia do urbanismo, para lá
remetemos.
CAPÍTULO XXIII
ONGAs
198. Organizações não governamentais em geral
As Organizações Não-Governamentais de Ambiente (ONGAs)323 são

“associações dotadas de personalidade jurídica e constituídas nos termos da
lei geral que não prossigam fins lucrativos, para si ou para os seus
associados, e visem, exclusivamente, a defesa e valorização do ambiente ou
do património natural e construído, bem como a conservação da Natureza”
(ar.º 2.º, n.º 1, da lei n.º 35/98).
Podem ser equiparadas a ONGAs “outras associações, nomeadamente
sócio-profissionais, culturais e científicas, que não prossigam fins
partidários, sindicais ou lucrativos, para si ou para os seus associados, e
tenham como área de intervenção principal o ambiente, o património
natural e construído ou a conservação da Natureza” (ar.º 2.º, n.º 2, da lei n.º
35/98).
As ONGAs legitimam-se no art.º 51.º da CRP que consagra a
liberdade de associação, a qual compreende o direito de constituir ou
participar em associações.
323
O regime jurídico das ONGAs foi aprovado pela Lei n.º 35/98 (última alteração dada
pela Lei n.º 82-D/2014, de 31/12).
Página 374 de 404
Quanto à sua atividade, o art.º 52.º da CRP, sob a epígrafe “direito de
petição e direito de ação popular”, garante a todos os cidadãos “o direito
de apresentar, individual ou coletivamente, aos órgãos de soberania, aos
órgãos de governo próprio das regiões autónomas ou a quaisquer
autoridades petições, representações, reclamações ou queixas para
defesa dos seus direitos, da Constituição, das leis ou do interesse geral
e, bem assim, o direito de serem informados, em prazo razoável, sobre
o resultado da respetiva apreciação”. E o n.º 3 deste preceito diz que “é
conferido a todos, pessoalmente ou através de associações de defesa dos
interesses em causa, o direito de ação popular nos casos e termos
previstos na lei, incluindo o direito de requerer para o lesado ou lesados a
correspondente indemnização, nomeadamente para: “a) Promover a
prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infrações contra a
saúde pública, os direitos dos consumidores, a qualidade de vida, a
preservação do ambiente e do património cultural”.
As ONGAs, que podem ser de âmbito nacional, regional ou local,
gozam do direito de consulta e informação junto dos órgãos da
Administração Pública sobre “documentos ou decisões administrativas com
incidência no ambiente”, nomeadamente planos nacionais, regionais e
locais (art.º 5.º da Lei n.º 35/98), e têm igualmente o “direito de participar
na definição da política e das grandes linhas de orientação legislativa em
matéria de ambiente”.
Por fim, as ONGAs, independentemente de terem ou não interesse
direto na demanda, têm legitimidade processual para a) propor as ações
judiciais, b) intentar ações judiciais para efetivação da responsabilidade
civil e para c) apresentar queixa ou denúncia, tudo para a realização dos
seus fins legítimos (cf. art.º 10.º da Lei n.º 35/98). As ONGAs podem
também requerer ao tribunal administrativo as intimações previstas no
art.º 2.º do CPTAF.
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CAPÍTULO XXIV
TUTELA ADMINISTRATIVA E
JURISDICIONAL DO AMBIENTE
199. Resolução de conflitos entre interesses públicos incompatíveis

entre si
A questão do interesse público ambiental é essencialmente uma

questão jurídica e não, como muitas vezes é sustentado, uma questão da
discricionariedade da Administração que os tribunais não devem controlar.
O primeiro e mais importante interesse público consiste, no Estado de
direito efetivo, em respeitar a lei e o direito, incluindo os seus princípios
jurídicos fundamentais. Esta ideia de que respeitar e realizar o interesse
público ambiental é ainda uma questão essencialmente jurídica, como há
muito tempo alertou Peter Häberle, resulta, para o direito do urbanismo e
ambiente, com clareza, por exemplo, do art.º 9.º, n.º 1, do Regime Jurídico
dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT - decreto-lei n.º 80/2015, de
14 de maio) que, para o caso de interesses públicos incompatíveis entre si,
ordena que seja dada “prioridade àqueles cuja prossecução determine o
mais adequado uso do solo, em termos ambientais, económicos, sociais
e culturais”. A vinculação ao direito do interesse público resulta também,
em perfeita harmonia e continuidade, do n.º 2, do mesmo artigo, que
excetua da prioridade antes estabelecida “os interesses respeitantes à defesa
nacional, à segurança, à saúde pública, à proteção civil e à prevenção e
minimização de riscos, cuja prossecução tem prioridade sobre os demais
interesses públicos.” Isto é vinculação jurídica clara e objetiva; é
aplicação jurídica excludente, neste âmbito, de qualquer discricionariedade.
Página 376 de 404

No entanto, a tutela jurisdicional ambiental (e do urbanismo) é bem
mais ampla, tanto na perspetiva individual como na perspetiva coletiva. Os
bens jurídico-ambientais a salvaguardar são fundamentalmente dois: o
ambiente (compreendendo a Natureza, na sua diversidade) e a saúde
individual e coletiva. Também aqui o Estado de direito exige a realização
de uma tutela jurisdicional efetiva.
CAPÍTULO XXV
DIREITO DO AMBIENTE: MARES E OCEANOS
200. Em geral
A hidrosfera ocupa cerca de 70% da superfície terrestre. Não admira,

pois, que o direito do ambiente também se ocupe da prevenção da poluição
nos mares e oceanos, sobretudo numa altura em que os níveis de
contaminação das águas marinhas já se revelam preocupantes.
A poluição oceânica tem a sua origem especialmente em esgotos
(industriais e domésticos), produtos químicos e tóxicos (especialmente
agrotóxicos), petróleo e seus derivados (especialmente plásticos).
201. Direito internacional público dos mares
Durante muito tempo, o direito internacional público serviu sobretudo

para assegurar a utilização pacífica de recursos naturais e para garantir a
circulação internacional nos mares. Durante a Segunda Guerra Mundial
sobressaiu a importância do mar como reserva de proteína324, como local
de passassem e, depois, como lugar que escondia riquezas nos fundos
324
As conservas de peixe, nomeadamente de sardinha portuguesa, tornaram-se
especialmente importantes na alimentação dos soldados nas frentes de combate.
Página 377 de 404
marinhos, especialmente petróleo. Surgiu, a partir de então, o desejo de
exercer domínio sobre os mares pelos Estados ribeirinhos e, depois, a
necessidade de regular essas matérias, o que aconteceu com a Convenção
das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM)325, de 1982, que
resultou da terceira Conferência das Nações Unidas sobre o Direito do Mar
(CNUDM III), que teve lugar ente 1973 e 1982. Esta Convenção, dita de
Montego Bay, definiu os direitos e responsabilidades dos Estados costeiros
no uso dos oceanos, e estabeleceu regras de comércio, de proteção do
ambiente e de gestão dos recursos marinhos. Ela também positivou normas
e princípios jurídicos fundamentais de direito internacional público
consuetudinário relativos ao uso dos mares, definiu as noções, com os seus
limites, de mar territorial, de zona económica exclusiva (ZEE), de
plataforma continental e estabeleceu os princípios da exploração dos
recursos marinhos e dos fundos marinhos. A Convenção de Montego Bay
também criou o Tribunal Internacional do Direito do Mar com a
competência para julgar os conflitos de interpretação e aplicação da
CNUDM. Esta convenção foi seguida de duas outras Convenções. A
CNUDM fixa como mar territorial o mar até as 12 milhas marítimas (ou
náuticas), que correspondem a cerca de 22 km, zona na qual o Estado
costeiro exerce a sua soberania. A contar deste limite, a CNUDM fixa uma
zona contígua de outras 12 milhas marítimas na qual o Estado costeiro
exerce poderes policiais, concretamente, poderes de prevenção e repressão
de infrações às leis aduaneiras, fiscais, de imigração ou sanitárias que
vigoram no seu território e no seu mar territorial (o que compreende, p. ex.,
a fiscalização de atividades ilícitas, como o contrabando de estupefacientes
ou de armas e a imigração clandestina). A partir da linha limite das águas
territoriais, a CNUDM fixa a zona económica exclusiva (ZEE) que vai até
325
Em inglês, United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS), assinada
em Montego Bay, no ano de 1982. A CNUDM foi aprovada para ratificação por
Resolução da Assembleia da República n.º 60-B/97.
Página 378 de 404
200 milhas marítimas, o que corresponde a cerca de 340 km, na qual o
Estado costeiro tem o direito de explorar em exclusividade os recursos
naturais que se encontram nas águas (espec. peixe), nos fundos marinhos e
no subsolo marinho (p. ex. petróleo): Nesta extensa área da ZEE, o Estado
ribeirinho tem o dever de preservar o meio marinho e o poder de fazer
investigação cientifica e de instalar equipamentos (por exemplo, para a
instalação de equipamentos, nomeadamente de energia limpa (como torres
eólicas painéis solares ou de aproveitamento da energia das ondas) e até
criação de ilhas artificiais. Na zona económica exclusiva, os navios de
outros Estados têm o direito de passagem inofensiva e estão sujeitos à
jurisdição do Estado titular da respetiva ZEE. A plataforma continental,
que está fixada com o limite de 200 milhas náuticas (ocupando uma área de
cerca de 1,8 milhões de quilómetros quadrados), preparando-se atualmente
nas Nações Unidas a sua expansão até às 350 milhas náuticas (aprox. 580
Km), corresponde a uma zona contígua à costa geralmente de baixa
profundidade (até 200 m), que representa cerca de 10% dos mares, mas que
contém cerca de 90% das plantas e dos peixes dos mares, o que reflete a
sua riqueza e a sua importância ecológica e ambiental.
Página 379 de 404

ÍNDICE REMISSIVO
Ação administrativa especial RJUE Artigo 115.º

Ações consideradas enganosas em qualquer circunstância PCDes
Artigo 8.º
Ações enganosas PCDes Artigo 7.º
Acompanhamento da política de solos, de ordenamento do território e
de urbanismo POTU Artigo 73.º
Acompanhamento do programa setorial RJIGT Artigo 48.º
Acompanhamento dos planos de urbanização e dos planos de
pormenor RJIGT Artigo 86.º
Acompanhamento e concertação dos programas especiais RJIGT
Artigo 49.º
Acompanhamento RJIGT Artigo 57.º
Acompanhamento, concertação e participação RJIGT Artigo 67.º
Acordo de reversão CodExp. Artigo 76.º-A
Acordos de boa conduta LDC Artigo 19.º
Aditamento ao Código da Publicidade PCDes Artigo 24.º
Adjudicação CodExp. Artigo 79.º
Admissão do recurso CodExp. Artigo 59.º
Admissibilidade das expropriações CodExp. Artigo 1.º
Afetação dos bens do domínio público CodExp. Artigo 6.º
Afetação pública POTU Artigo 24.º
Alegações CodExp. Artigo 64.º
Alteração ao Código da Publicidade PCDes Artigo 23.º
Alteração dos planos intermunicipais e municipais RJIGT Artigo 118.º
Alteração dos programas de âmbito nacional e regional RJIGT Artigo
116.º
Alteração dos programas intermunicipais RJIGT Artigo 117.º
Alteração por adaptação RJIGT Artigo 121.º
Alteração simplificada RJIGT Artigo 123.º
Alterações à autorização RJUE Artigo 33.º
Alterações à licença RJUE Artigo 27.º
Alterações à operação de loteamento objeto de comunicação prévia
RJUE Artigo 48.º-A
Alterações durante a execução da obra RJUE Artigo 83.º
Alvarás anteriores RJUE Artigo 125.º
Âmbito de aplicação da política de ambiente LBA CAPÍTULO III
Âmbito de aplicação PCDes Artigo 2.º
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Âmbito de aplicação POTU Artigo 67.º
Âmbito do diploma CPub Artigo 1.º
Âmbito e competência RJUE SECÇÃO I
Âmbito intermunicipal e municipal RJIGT SECÇÃO IV
Âmbito intermunicipal POTU Artigo 42.º
Âmbito LBA Artigo 1.º
Âmbito municipal POTU Artigo 43.º
Âmbito nacional POTU Artigo 40.º
Âmbito nacional RJIGT SECÇÃO II
Âmbito regional POTU Artigo 41.º
Âmbito regional RJIGT SECÇÃO III
Âmbito RJUE Artigo 18.º
Âmbito temporal das medidas preventivas e das normas provisórias
RJIGT Artigo 141.º
Âmbito territorial das medidas preventivas e das normas provisórias
RJIGT Artigo 140.º
Âmbito, objetivos e princípios gerais da política de ambiente LBA
CAPÍTULO I
Anunciante, profissional, agência de publicidade, suporte publicitário
e destinatário CPub Artigo 5.º
Aplicação de sanções CPub Artigo 39.º
Aplicação direta RJIGT Artigo 197.º
Aplicação subsidiária do processo de expropriação CodExp. Artigo
92.º
Apreciação dos projetos de loteamento, de obras de urbanização e
trabalhos de remodelação de terrenos RJUE Artigo 21.º
Apreciação dos projetos de obras de edificação RJUE Artigo 20.º
Apreciação liminar RJUE Artigo 29.º
Apresentação de quesitos CodExp. Artigo 48.º
Aprovação RJIGT Artigo 38.º
Aquisição por via de direito privado CodExp. Artigo 11.º
Arbitragem CodExp. Artigo 38.º
Arbitragem CodExp. SUBSECÇÃO I
Área de cedência média RJIGT Artigo 182.º
Áreas agrícolas e florestais RJIGT Artigo 14.º
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Áreas com construções não licenciadas CodExp. Artigo 95.º
Áreas de desenvolvimento urbano prioritário e de construção
prioritária CodExp. Artigo 93.º
Áreas de exploração de recursos energéticos e geológicos RJIGT
Artigo 15.º
Áreas para espaços verdes e de utilização coletiva, infraestruturas e
equipamentos RJUE Artigo 43.º
Áreas perigosas e áreas de risco RJIGT Artigo 13.º
Arguição de irregularidades CodExp. SUBSECÇÃO II
Arrendamento forçado e disponibilização de prédios na bolsa de terras
POTU Artigo 36.º
Arrendamento forçado RJIGT Artigo 161.º; art.º 2.º, al. p), do RJUE
Articulação de programas e planos territoriais com os planos de
ordenamento do espaço marítimo POTU Artigo 45.º
Articulação e compatibilidade dos programas e planos territoriais com
os instrumentos de ordenamento do espaço marítimo nacional
RJIGT Artigo 25.º
Associações de consumidores LDC Artigo 17.º
Atividade publicitária CPub CAPÍTULO IV
Ato administrativo RJUE Artigo 36.º-A
Ato de requisição CodExp. Artigo 82.º; v. requisição
Atos permissivos em matéria de ambiente LBA Artigo 19.º
Atribuição das indemnizações CodExp. Artigo 73.º
Atribuição do carácter de urgência CodExp. Artigo 15.º
Atribuições RJIGT Artigo 184.º
Audiência da entidade e de outros interessados CodExp. Artigo 75.º
Auto de posse administrativa CodExp. Artigo 22.º
Autonomização de bens imóveis de titularidade ou afetação pública
POTU Artigo 24.º
Autoridades administrativas competentes PCDes Artigo 19.º
Autorização RJUE Artigo 32.º
Autorização RJUE SUBSECÇÃO IV
Autuação CodExp. Artigo 39.º
Avaliação ambiental RJIGT Artigo 120.º
Avaliação da execução do decreto-lei PCDes Artigo 25.º
Avaliação de programas e planos territoriais POTU CAPÍTULO IV
Avaliação do solo rústico POTU Artigo 70.º
Avaliação do solo urbano POTU Artigo 71.º
avaliação do solo, critérios gerais para a POTU Artigo 69.º
Avaliação POTU CAPÍTULO III
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Avaliação RJIGT CAPÍTULO VIII
Bebidas alcoólicas CPub Artigo 17.º
bolsa de terras POTU Artigo 36.º
Caducidade do embargo RJUE Artigo 104.º
Caducidade e revogação da licença e autorização de utilização e
cessação de efeitos da comunicação prévia RJUE SUBSECÇÃO
II
Caducidade RJUE Artigo 71.º
Cálculo do montante da indemnização CodExp. Artigo 24.º
Cálculo do valor de edifícios ou construções e das respectivas áreas de
implantação e logradouros CodExp. Artigo 28.º
Cálculo do valor do solo apto para a construção CodExp. Artigo 26.º
Cálculo do valor do solo para outros fins CodExp. Artigo 27.º
Cálculo do valor nas expropriações parciais CodExp. Artigo 29.º
Carácter injuntivo dos direitos dos consumidores LDC CAPÍTULO III
Cassação RJUE Artigo 79.º
Caução CodExp. Artigo 57.º
Caução RJUE Artigo 54.º
Cedência de bens imóveis POTU Artigo 25.º
Cedência de bens ou direitos CodExp. Artigo 69.º
Cedência de utilização de bens do domínio privado POTU Artigo 31.º
Cedências RJUE Artigo 44.º
Cessação da utilização RJUE Artigo 109.º
Classificação do solo RJIGT Artigo 199.º
Classificação do solo RJIGT Artigo 71.º
Classificação dos solos CodExp. Artigo 25.º
Código de conduta ilegal PCDes Artigo 18.º
Códigos de conduta PCDes CAPÍTULO II
Comissão consultiva do programa nacional da política de
ordenamento do território RJIGT Artigo 35.º
Comissão Nacional do Território RJIGT CAPÍTULO VII
Comissões consultivas RJIGT Artigo 196.º
Competência para a declaração de utilidade pública CodExp. Artigo
14.º
Competência RJUE Artigo 5.º
Competências RJIGT Artigo 137.º
Componentes ambientais naturais LBA Artigo 10.º
Componentes associados a comportamentos humanos LBA Artigo
11.º
Componentes LBA Artigo 9.º
Composição RJIGT Artigo 185.º
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Compra e venda de edificabilidade RJIGT Artigo 179.º
Comunicação dirigida exclusivamente a profissionais CPub Artigo
43.º
Comunicação prévia RJUE SUBSECÇÃO V
Conceito de actividade publicitária CPub Artigo 4.º
Conceito de interessados CodExp. Artigo 9.º
Conceito de publicidade CPub Artigo 3.º
Concertação RJIGT Artigo 36.º
Concessão da autorização de utilização RJUE Artigo 64.º
Concessão da utilização e exploração do domínio público POTU
Artigo 32.º
Concessão de utilização e exploração do domínio público RJIGT
Artigo 158.º
Conciliação da política de ambiente com outras políticas sectoriais
LBA CAPÍTULO IV
Conclusão da elaboração e prazo de publicação RJIGT Artigo 92.º
Conclusão e receção dos trabalhos RJUE SECÇÃO III
Condições de efectivação da posse administrativa CodExp. Artigo 20.º
Condições de execução RJUE Artigo 57.º
Condições e prazo de execução RJUE Artigo 53.º
Condições especiais de licenciamento ou comunicação prévia RJUE
SECÇÃO III
Conflitos decorrentes da aplicação dos regulamentos municipais
RJUE Artigo 118.º
Conselho Consultivo da Actividade Publicitária CPub CAPÍTULO V
Conselho Nacional do Consumo LDC Artigo 22.º
Constituição de servidões administrativas CodExp. Artigo 8.º
Consulta pública RJUE Artigo 22.º
Consultas a entidades exteriores ao município RJUE Artigo 19.º
Consultas no âmbito do procedimento de informação prévia RJUE
Artigo 15.º
Consultas prévias RJUE Artigo 13.º-B
Contagem de prazos não judiciais CodExp. Artigo 98.º
Conteúdo da escritura ou do auto CodExp. Artigo 37.º
Conteúdo documental dos programas especiais RJIGT Artigo 45.º
Conteúdo documental dos programas setoriais RJIGT Artigo 41.º
Conteúdo documental RJIGT Artigo 100.º
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Conteúdo material dos programas especiais RJIGT Artigo 44.º
Conteúdo material dos programas setoriais RJIGT Artigo 40.º
Conteúdo material RJIGT Artigo 102.º
Contraordenações PCDes Artigo 21.º
Contraordenações RJUE Artigo 98.º
Contrato de concessão RJUE Artigo 47.º
Contrato de urbanização RJUE Artigo 55.º
Contrato para planeamento, efeitos do RJIGT Artigo 80.º
Contratos para planeamento RJIGT Artigo 79.º
contratos para planeamento, formação de RJIGT Artigo 81.º
Contratualização do planeamento POTU Artigo 47.º
Controlo administrativo das operações urbanísticas POTU Artigo 58.º
Controlo por titulares de códigos de conduta PCDes Artigo 17.º
Controlo prévio RJUE CAPÍTULO II
Controlo, fiscalização e inspeção LBA Artigo 21.º
Coordenação das intervenções RJIGT SUBSECÇÃO II
Coordenação externa RJIGT Artigo 24.º
Coordenação interna RJIGT Artigo 23.º
Correções materiais RJIGT Artigo 122.º
Criação publicitária CPub Artigo 29.º
Critérios gerais para a avaliação do solo POTU Artigo 69.º
Critérios para o reparcelamento RJIGT Artigo 168.º
Cursos CPub Artigo 22.º
Decisão arbitral CodExp. Artigo 49.º
Decisão CodExp. Artigo 66.º
Decisão final RJUE Artigo 30.º
Declaração de utilidade pública CodExp. Artigo 13.º
Declaração de utilidade pública e da autorização de posse
administrativa CodExp. TÍTULO II
Deferimento tácito RJUE Artigo 113.º
Defesa nacional, segurança e proteção civil RJIGT Artigo 11.º
Definição e âmbito LDC Artigo 2.º
Definições PCDes Artigo 3.º
Definições RJUE Artigo 2.º
Deliberação final RJUE Artigo 23.º
Deliberação RJUE Artigo 16.º
Delimitação das unidades de execução RJIGT Artigo 148.º
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Demolição da obra e reposição do terreno RJUE Artigo 106.º
Demolição de edifícios RJIGT Artigo 157.º
Demolição, escavação e contenção periférica RJUE Artigo 81.º
Depósito da indemnização CodExp. Artigo 71.º
Depósito e consulta RJIGT Artigo 193.º
Depósito legal dos projetos RJUE Artigo 124.º
Designação de grupos de árbitros CodExp. Artigo 46.º
Designação dos árbitros CodExp. Artigo 45.º
Designação e nomeação dos peritos CodExp. Artigo 62.º
Desistência da expropriação CodExp. Artigo 88.º
Desobediência RJIGT Artigo 133.º
Despejo administrativo RJUE Artigo 92.º
Despesas realizadas com a execução coerciva RJUE Artigo 108.º
Determinação das medidas cautelares PCDes Artigo 20.º
Dever de comunicação CodExp. Artigo 17.º-A
Dever de conservação RJUE Artigo 89.º
Dever de indemnização RJIGT Artigo 142.º
Dever de indemnização RJIGT Artigo 171.º
Dever de informação CodExp. Artigo 97.º
Dever de informação RJUE Artigo 120.º
Dever geral de proteção LDC Artigo 1.º
Deveres ambientais LBA Artigo 8.º
Deveres do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais
POTU Artigo 8.º
Deveres gerais POTU Artigo 7.º
Diligências instrutórias CodExp. Artigo 61.º
Dinâmica POTU Artigo 50.º
Dinâmica RJIGT SECÇÃO V
Direção-Geral do Consumidor LDC Artigo 21.º
Direito à expropriação RJIGT Artigo 163.º
Direito à formação e à educação LDC Artigo 6.º
Direito à informação em geral LDC Artigo 7.º
Direito à informação em particular LDC Artigo 8.º
Direito à informação RJIGT Artigo 5.º
Direito à informação RJUE Artigo 110.º
Direito à prevenção e ação inibitória LDC Artigo 10.º
Direito à proteção da saúde e da segurança física LDC Artigo 5.º
Direito à proteção dos interesses económicos LDC Artigo 9.º
Direito à proteção jurídica e direito a uma justiça acessível e pronta
LDC Artigo 14.º
Direito à qualidade dos bens e serviços LDC Artigo 4.º
Direito à reparação de danos LDC Artigo 12.º
Direito ao ambiente LBA Artigo 5.º
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Direito ao ordenamento do território POTU Artigo 5.º
Direito aplicável CPub Artigo 2.º
Direito de ação PCDes Artigo 16.º
Direito de participação por via representativa LDC Artigo 15.º
Direito de participação RJIGT Artigo 6.º
Direito de preferência POTU Artigo 29.º
Direito de preferência RJIGT Artigo 155.º
Direito de propriedade privada do solo POTU Artigo 4.º
Direito de reversão CodExp. Artigo 5.º
Direito de superfície POTU Artigo 30.º
Direito de superfície RJIGT Artigo 156.º
Direitos das associações de consumidores LDC Artigo 18.º
Direitos do consumidor LDC Artigo 3.º
Direitos do consumidor LDC CAPÍTULO II
Direitos e deveres ambientais LBA CAPÍTULO II
Direitos e deveres do proprietário CodExp. Artigo 86.º
Direitos e deveres gerais POTU CAPÍTULO II
Direitos procedimentais em matéria de ambiente LBA Artigo 6.º
Direitos processuais em matéria de ambiente LBA Artigo 7.º
Direitos, outros POTU Artigo 6.º
Diretor da obra art.º 61.º do RJUE
Discussão pública RJIGT Artigo 89.º
Dispensa de autorização prévia de localização RJUE Artigo 39.º
Disponibilização da informação RJIGT Artigo 94.º
Disposição transitória RJIGT Artigo 202.º
Disposições finais CodExp. TÍTULO VIII
Disposições finais e transitórias RJIGT CAPÍTULO X
Disposições finais e transitórias RJUE CAPÍTULO VI
Disposições finais LBA CAPÍTULO VI
Disposições finais LDC CAPÍTULO V
Disposições finais PCDes CAPÍTULO IV
Disposições gerais CodExp. TÍTULO I
Disposições gerais CPub CAPÍTULO I
Disposições gerais RJIGT Artigo 115.º
Disposições gerais RJIGT CAPÍTULO I
Disposições gerais RJIGT DIVISÃO I
Disposições gerais RJIGT SECÇÃO I
Disposições gerais RJIGT SUBDIVISÃO I
Disposições gerais RJUE SUBSECÇÃO I
Disposições gerais RJUE SUBSECÇÃO I
Disposições gerais sobre a consulta a entidades externas RJUE Artigo
13.º
Disposições introdutórias CodExp. SECÇÃO I
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Disposições preliminares RJUE CAPÍTULO I
Disposições transitórias e finais POTU TÍTULO VII
Distribuição de benefícios RJIGT Artigo 178.º
Distribuição perequativa intraplano RJIGT Artigo 181.º
Domínio do Estado e políticas públicas de solo RJIGT Artigo 153.º
Domínio privado e políticas públicas de solos POTU Artigo 23.º
Dúvidas sobre a titularidade de direitos CodExp. Artigo 53.º
Edificabilidade, uso do solo e POTU Artigo 20.º
Edificações existentes RJUE Artigo 60.º
Efeitos do reparcelamento RJIGT Artigo 169.º
Efeitos registais RJIGT Artigo 108.º
Efeitos RJUE Artigo 17.º
Eficácia e publicidade RJIGT CAPÍTULO IX
Elaboração e aprovação POTU Artigo 48.º
Elaboração RJIGT Artigo 34.º
Elementos estatísticos RJUE Artigo 126.º
Embargo e demolição RJIGT Artigo 132.º
Embargo e demolição RJIGT Artigo 144.º
Embargo RJUE Artigo 102.º-B
Embargo, efeitos do RJUE Artigo 103.º
Empreendimentos turísticos RJUE Artigo 38.º
Encargos com as operações urbanísticas RJIGT Artigo 175.º
Entrada em vigor PCDes Artigo 28.º
Entrada em vigor RJIGT Artigo 206.º
Entrada em vigor RJUE Artigo 130.º
Entrega dos bens LDC Artigo 9.º-B
Envio de bens ou serviços não solicitados PCDes Artigo 13.º
Espaços de uso público, equipamentos e infraestruturas de utilização
coletiva POTU Artigo 22.º
Especificações RJUE Artigo 77.º
Estrutura do sistema de gestão territorial POTU Artigo 38.º
Estrutura ecológica RJIGT Artigo 16.º
Estruturação da propriedade RJIGT Artigo 162.º
Execução da política de ambiente LBA Artigo 12.º
Execução das obras de urbanização por terceiro RJUE Artigo 85.º
Execução das obras pela câmara municipal RJUE Artigo 84.º
Execução de instrumentos de gestão territorial e outros instrumentos
urbanísticos RJUE Artigo 48.º
Execução dos programas e planos territoriais POTU CAPÍTULO IV
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Execução dos trabalhos RJUE SECÇÃO II
Execução e fiscalização RJUE CAPÍTULO III
Execução e indemnização RJIGT CAPÍTULO V
Execução por fases RJUE Artigo 56.º
Execução por fases RJUE Artigo 59.º
Execução sistemática e não sistemática POTU Artigo 55.º
Expropriação amigável CodExp. CAPÍTULO I
Expropriação de bens móveis CodExp. Artigo 91.º
Expropriação de bens ou direitos relativos a concessões e privilégios
CodExp. Artigo 7.º
Expropriação litigiosa CodExp. CAPÍTULO II
Expropriação para fins de composição urbana CodExp. Artigo 94.º
Expropriação por utilidade pública RJIGT Artigo 159.º
Expropriação por zonas ou lanços CodExp. Artigo 4.º
Expropriação requerida pelo proprietário CodExp. Artigo 96.º
Expropriação urgentíssima CodExp. Artigo 16.º
Expropriações por utilidade pública POTU Artigo 34.º
Extinção da Comissão Nacional da Reserva Ecológica Nacional
RJIGT Artigo 201.º
Faculdades urbanísticas, aquisição gradual das POTU Artigo 15.º
Financiamento de infraestruturas urbanísticas POTU CAPÍTULO I
Fins POTU Artigo 2.º
Fiscalização CPub Artigo 37.º
Fiscalização e inspeção RJIGT Artigo 131.º
Fiscalização e sanções CPub CAPÍTULO VI
Fiscalização RJUE SECÇÃO V, art.º 93.º e segs. RJUE
Forma de processo da ação inibitória LDC Artigo 11.º
Formação e dinâmica dos programas e planos territoriais POTU
CAPÍTULO II
Formalização do acordo por escritura ou auto CodExp. Artigo 36.º
Formas de pagamento CodExp. Artigo 67.º
Formas de procedimento RJUE SECÇÃO II
Formas especiais de publicidade CPub SECÇÃO IV
Fracionamento de prédios rústicos RJUE Artigo 50.º
Funcionamento RJIGT Artigo 186.º
Fundamento técnico RJIGT Artigo 4.º
Fundo de compensação RJIGT Artigo 152.º
Garantias dos particulares RJIGT Artigo 7.º
Garantias dos particulares RJUE CAPÍTULO IV
Gestão das infraestruturas e dos espaços verdes e de utilização
coletiva RJUE Artigo 46.º
Gestão territorial POTU Artigo 27.º
gestão territorial POTU Artigo 37.º
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Gestão territorial POTU CAPÍTULO I
gestão territorial, estrutura do sistema de POTU Artigo 38.º
Graduação do interesse público RJIGT Artigo 9.º
Harmonização dos interesses RJIGT SUBSECÇÃO I
Honorários CodExp. Artigo 50.º
Identificação do diretor de obra RJUE Artigo 61.º
Identificação dos recursos territoriais RJIGT Artigo 10.º
Improcedência do pedido CodExp. Artigo 56.º
Impugnação administrativa RJUE Artigo 114.º
Impugnação dos montantes depositados CodExp. Artigo 72.º
Indeferimento do pedido de autorização RJUE Artigo 31.º
Indeferimento do pedido de licenciamento RJUE Artigo 24.º
Indemnização CodExp. Artigo 84.º
Indemnização pela expropriação de direitos diversos da propriedade
plena CodExp. Artigo 32.º
Indemnização pela interrupção da actividade comercial, industrial,
liberal ou agrícola CodExp. Artigo 31.º
Indemnização respeitante ao arrendamento CodExp. Artigo 30.º
Indemnização RJIGT SECÇÃO III
Indemnização, conteúdo da CodExp. TÍTULO III
Indemnizações, pagamento das CodExp. TÍTULO V
Informação ambiental LBA Artigo 15.º
Informação e divulgação RJIGT Artigo 195.º
Informação e participação LBG PPOTU Artigo 49.º
Informação prévia RJUE SUBSECÇÃO II
Informação registral RJUE Artigo 51.º
Informação sobre o início dos trabalhos e o responsável pelos mesmos
RJUE Artigo 80.º-A
Início de vigência POTU Artigo 84.º
Início dos trabalhos RJUE Artigo 80.º
Início dos trabalhos RJUE SECÇÃO I
Inspeções RJUE Artigo 95.º
Instituições de promoção e tutela dos direitos do consumidor LDC
CAPÍTULO IV
Instrução do pedido de requisição Artigo 83.º
Instrução do pedido RJUE Artigo 63.º
Instrução dos pedidos de depósito RJIGT Artigo 194.º
Instrução dos processos CPub Artigo 38.º
Instrumentos da política de ambiente LBA Artigo 14.º
Instrumentos da política de ambiente LBA Capítulo V
Instrumentos de avaliação LBA Artigo 18.º
Instrumentos de desempenho ambiental LBA Artigo 20.º
Instrumentos de execução dos planos RJIGT SECÇÃO II
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Instrumentos de gestão territorial POTU Artigo 80.º
Instrumentos de gestão territorial RJIGT Artigo 200.º
Instrumentos de planeamento LBA Artigo 16.º
Instrumentos de política de solos POTU Artigo 26.º
Instrumentos económicos e financeiros LBA Artigo 17.º
Instrumentos equitativos POTU, TÍTULO V, CAPÍTULO II – art.ºs
64.º, 65.º, 66.º do POTU
Interesses públicos com expressão territorial RJIGT SECÇÃO II
interesses públicos e privados, ponderação de POTU Artigo 39.º
Interesses, harmonização dos RJIGT SUBSECÇÃO I
Intervenção da CCDR RJUE Artigo 108.º-A
Intimação judicial para a prática de ato legalmente devido RJUE
Artigo 112.º
Invalidade do licenciamento ou comunicação prévia RJIGT Artigo
143.º
Invalidade dos atos RJIGT Artigo 130.º
Invalidade dos contratos PCDesArtigo 14.º
Invalidade dos planos e programas RJIGT Artigo 129.º
Isenção de controlo prévio RJUE Artigo 6.º
Jogos e apostas CPub Artigo 21.º
Juros moratórios CodExp. Artigo 70.º
Justa indemnização CodExp. Artigo 23.º
Legalização RJUE Artigo 102.º-A
Legislação complementar POTU Artigo 81.º
Legislação subsidiária RJUE Artigo 122.º
Legitimidade ativa LDC Artigo 13.º
Legitimidade CodExp. Artigo 40.º
Legitimidade de profissionais e concorrentes CPub Artigo 42.º
Legitimidade para a denúncia RJUE Artigo 101.º-A
Licença ou autorização de funcionamento RJUE Artigo 40.º
Licença RJUE Artigo 26.º
Licença RJUE SUBSECÇÃO III
Licença, comunicação prévia e autorização de utilização RJUE Artigo
4.º
Ligação às redes públicas RJUE Artigo 82.º
Limite da expropriação CodExp. Artigo 3.º
Limite material das medidas cautelares RJIGT Artigo 139.º
Limpeza da área e reparação de estragos RJUE Artigo 86.º
Liquidação das taxas RJUE Artigo 117.º
Lista de peritos CodExp. Artigo 89.º
Livro de obra RJUE Artigo 97.º
Localização e distribuição das atividades económicas RJIGT Artigo
19.º
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Localização RJUE Artigo 41.º
Mecanismos de incentivos RJIGT Artigo 173.º
Mecanismos de perequação RJIGT Artigo 177.º
Medidas cautelares CPub Artigo 41.º
Medidas cautelares RJIGT CAPÍTULO IV
Medidas de tutela da legalidade urbanística RJUE SUBSECÇÃO III
Medidas preventivas e normas provisórias POTU CAPÍTULO III
Medidas preventivas POTU Artigo 52.º
Medidas preventivas RJIGT Artigo 134.º
Meios de intervenção administrativa no solo POTU SECÇÃO II
Meios de publicidade RJIGT Artigo 192.º
Menores CPub Artigo 14.º
Ministério Público LDC Artigo 20.º
Modalidades específicas RJIGT Artigo 103.º
Monitorização e avaliação POTU Artigo 57.º
Natureza dos processos litigiosos CodExp. Artigo 44.º
Natureza jurídica RJIGT Artigo 136.º
Negócios jurídicos RJUE Artigo 49.º
Noção RJIGT Artigo 52.º
Norma revogatória LBA Artigo 24.º
Norma revogatória LDC Artigo 24.º
Norma revogatória PCDes Artigo 27.º
Norma revogatória POTU Artigo 83.º
Norma revogatória RJIGT Artigo 205.º
Norma transitória POTU Artigo 82.º
Normas provisórias POTU Artigo 53.º
Normas provisórias RJIGT Artigo 135.º
Notificação da designação dos árbitros CodExp. Artigo 47.º
Notificação para o acto de avaliação CodExp. Artigo 63.º
Nulidade LDC Artigo 16.º
Nulidades RJUE Artigo 68.º
Objetivos da gestão territorial POTU Artigo 37.º
Objetivos da política de ambiente LBA Artigo 2.º
Objetivos da redistribuição de benefícios e encargos POTU Artigo
65.º
Objetivos do acompanhamento RJIGT Artigo 82.º
Objetivos dos programas especiais RJIGT Artigo 43.º
Objetivos RJIGT Artigo 176.º
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Objeto do acordo CodExp. Artigo 34.º
Objeto PCDes Artigo 1.º
Objeto POTU Artigo 1.º
Objeto RJIGT Artigo 1.º
Objeto RJUE Artigo 1.º
Objeto, fins e princípios gerais POTU CAPÍTULO I
Obras coercivas RJUE Artigo 91.º
Obras de edificação RJUE SUBSECÇÃO III
Obras de urbanização RJUE SUBSECÇÃO II
Obras inacabadas RJUE Artigo 88.º
Obrigação de urbanização RJIGT Artigo 170.º
Obrigações do beneficiário CodExp. Artigo 85.º
Ocupação de prédios vizinhos CodExp. Artigo 18.º
Omissões enganosas PCDes Artigo 9.º
Operações de loteamento RJUE SUBSECÇÃO I
Operações urbanísticas cujo projeto carece de aprovação da
Administração central RJUE Artigo 37.º
Operações urbanísticas POTU Artigo 59.º
Operações urbanísticas POTU TÍTULO IV
Operações urbanísticas promovidas pela Administração Pública RJUE
Artigo 7.º
Operações urbanísticas, controlo administrativo das POTU Artigo 58.º
Operações urbanísticas, imposição da realização de POTU Artigo 16.º
Oposição do expropriante CodExp. Artigo 78.º
Outros instrumentos LBA Artigo 22.º
Pagamentos adicionais LDC Artigo 9.º-A
Parecer da CCDR Artigo 42.º
Parecer final RJIGT Artigo 85.º
Parecer, aprovação ou autorização em razão da localização RJUE
Artigo 13.º-A
Participação RJIGT Artigo 37.º
Participação, ação administrativa especial e declaração de nulidade
RJUE Artigo 69.º
Património arquitetónico, arqueológico e paisagístico RJIGT Artigo
17.º
Patrocínio CPub Artigo 24.º
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Pedido de adjudicação CodExp. Artigo 77.º
Pedido de expropriação total CodExp. SUBSECÇÃO III
Pedido de informação prévia RJUE Artigo 14.º
Perequação art.º 183.º RJIGT; v. redistribuição
Petições a apresentar no tribunal CodExp. Artigo 43.º
planeamento territorial, disposições gerais relativas ao RJIGT
SECÇÃO I
Plano de intervenção no espaço rústico RJIGT Artigo 104.º
Plano de pormenor de reabilitação urbana RJIGT Artigo 105.º
Plano de pormenor de salvaguarda RJIGT Artigo 106.º
Plano de pormenor RJIGT SUBDIVISÃO IV
Plano de urbanização RJIGT SUBDIVISÃO III
Plano diretor municipal RJIGT SUBDIVISÃO II
planos de ordenamento do espaço marítimo POTU Artigo 45.º
Planos de urbanização e de pormenor intermunicipais RJIGT Artigo
114.º
Planos diretores intermunicipais RJIGT Artigo 113.º
planos diretores municipais, acompanhamento dos RJIGT Artigo 83.º
Planos especiais em vigor RJIGT Artigo 198.º
Planos especiais POTU Artigo 78.º
Planos intermunicipais e municipais RJIGT SUBSECÇÃO II
Planos intermunicipais RJIGT DIVISÃO III
Planos intermunicipais, aprovação RJIGT Artigo 112.º
Planos intermunicipais, elaboração RJIGT Artigo 111.º
Planos intermunicipais, regime geral RJIGT Artigo 110.º
Planos municipais RJIGT DIVISÃO II
Planos regionais de ordenamento do território POTU Artigo 79.º
planos territoriais, falta de atualização de RJIGT Artigo 29.º
política de solos, de ordenamento do território e de urbanismo POTU
Artigo 73.º
Ponderação de interesses públicos e privados POTU Artigo 39.º
Posse administrativa CodExp. Artigo 19.º
Posse administrativa e execução coerciva RJUE Artigo 107.º
POTU Disposições gerais TÍTULO I
Práticas comerciais agressivas PCDes Artigo 11.º
Práticas comerciais consideradas agressivas em qualquer circunstância
PCDes Artigo 12.º
Práticas comerciais desleais em especial PCDes Artigo 6.º
Práticas comerciais desleais em geral PCDes Artigo 5.º
Práticas comerciais desleais PCDes CAPÍTULO I
Prazo de decisão CodExp. Artigo 65.º
Prazo de execução RJUE Artigo 58.º
Princípio da identificabilidade CPub Artigo 8.º
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Princípio da licitude CPub Artigo 7.º
Princípio da veracidade CPub Artigo 10.º
Princípio do respeito pelos direitos do consumidor CPub Artigo 12.º
Princípio geral RJIGT Artigo 128.º
Princípios da publicidade CPub Artigo 6.º
Princípios das políticas públicas ambientais LBA Artigo 4.º
Princípios gerais CodExp. Artigo 2.º
Princípios gerais CPub SECÇÃO I
Princípios gerais LDC CAPÍTULO I
Princípios gerais POTU Artigo 3.º
Princípios gerais POTU Artigo 62.º
Princípios gerais RJIGT Artigo 172.º
Princípios materiais de ambiente LBA Artigo 3.º
Procedimento das operações de reparcelamento do solo urbano RJIGT
Artigo 165.º
Procedimento RJIGT Artigo 119.º
Procedimento RJIGT Artigo 138.º
Procedimento RJUE Artigo 8.º
Procedimentos especiais RJUE SUBSECÇÃO VI
Processo de expropriação CodExp. TÍTULO IV
Profissões liberais LDC Artigo 23.º
Programa de financiamento urbanístico RJIGT Artigo 174.º
Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território POTU
Artigo 77.º
Programa nacional da política de ordenamento do território RJIGT
SUBSECÇÃO I
Programa nacional da política de ordenamento do território, Noção
RJIGT Artigo 30.º
Programação da execução POTU Artigo 56.º
Programação e sistemas de execução RJIGT SECÇÃO I
Programas de âmbito nacional e regional, relação entre os RJIGT
Artigo 26.º
Programas e planos territoriais e planos de ordenamento do espaço
marítimo POTU Artigo 45.º
Programas e planos territoriais POTU CAPÍTULO II
Programas e planos territoriais, atualização dos RJIGT Artigo 28.º
Programas e planos territoriais, relação entre os RJIGT SECÇÃO I
Programas e planos territoriais, relações entre RJIGT Artigo 27.º
Programas especiais RJIGT Artigo 42.º
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Programas intermunicipais RJIGT SUBSECÇÃO I
Programas setoriais e programas especiais RJIGT SUBSECÇÃO II
Programas setoriais RJIGT Artigo 39.º
Proibição PCDes Artigo 4.º
Promoção da arbitragem CodExp. Artigo 42.º
Promoção pública da execução POTU Artigo 54.º
Proposta contratual ou convite a contratar PCDes Artigo 10.º
Proposta da entidade expropriante CodExp. Artigo 35.º
Propostas de alteração decorrentes da avaliação dos planos municipais
e intermunicipais RJIGT Artigo 188.º
Propriedade horizontal RJUE Artigo 66.º
Propriedade pública do solo e intervenção do Estado, das regiões
autónomas e das autarquias locais POTU CAPÍTULO II
Propriedade pública do solo POTU SECÇÃO I
Propriedade, estruturação da POTU Artigo 19.º
Propriedade, estruturação da POTU SECÇÃO III
Proprietários, deveres dos POTU Artigo 14.º
Proprietários, direitos dos POTU Artigo 13.º
Prova PCDes Artigo 22.º
Publicação da declaração de utilidade pública CodExp. Artigo 17.º
Publicação e publicitação POTU Artigo 74.º
Publicação no Diário da República RJIGT Artigo 191.º
Publicidade à alienação RJUE Artigo 52.º
Publicidade comparativa CPub Artigo 16.º
Publicidade comparativa PCDes Artigo 16.º
Publicidade da decisão CodExp. Artigo 76.º
Publicidade do Estado CPub Artigo 27.º
Publicidade do Estado CPub SECÇÃO I
Publicidade do pedido RJUE Artigo 12.º
Publicidade domiciliária e por correspondência CPub Artigo 23.º
Publicidade e registo POTU TÍTULO VI
Publicidade em estabelecimentos de ensino ou destinada a menores
CPub Artigo 20.º
Publicidade enganosa CPub Artigo 11.º
Publicidade na televisão e televenda CPub CAPÍTULO III
Publicidade oculta ou dissimulada CPub Artigo 9.º
Publicidade RJUE Artigo 78.º
Publicidade testemunhal CPub Artigo 15.º
Qualificação do solo RJIGT Artigo 74.º; v. classificação do solo
Quantias em dívida CodExp. Artigo 68.º
Ratificação de planos territoriais de âmbito intermunicipal e municipal
POTU Artigo 51.º
Ratificação RJIGT Artigo 91.º
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Reabilitação e regeneração POTU Artigo 61.º; D.L. 53/2014
reabilitar e a regenerar, áreas territoriais a POTU Artigo 12.º
Realização da vistoria RJUE Artigo 65.º
Reapreciação do pedido RJUE Artigo 25.º
Receção provisória e definitiva das obras de urbanização RJUE Artigo
87.º
Reclamação CodExp. Artigo 54.º
Reclassificação para solo rústico RJIGT Artigo 73.º
Reclassificação para solo urbano RJIGT Artigo 72.º
Recurso CodExp. Artigo 52.º
Recurso contencioso CodExp. Artigo 87.º
Recurso da arbitragem CodExp. SUBSECÇÃO IV
Recursos e valores naturais RJIGT Artigo 12.º
recursos territoriais, identificação dos RJIGT Artigo 10.º
Redes de infraestruturas e equipamentos coletivos RJIGT Artigo 21.º
Redes de transporte e mobilidade RJIGT Artigo 20.º
Redistribuição de benefícios e encargos POTU Artigo 64.º
Redistribuição de benefícios e encargos RJIGT SECÇÃO II
Regime da comunicação prévia RJUE Artigo 35.º
Regime das notificações e comunicações RJUE Artigo 121.º
Regime de uso do solo RJIGT Artigo 70.º
Regime económico e financeiro POTU TÍTULO V
Regime económico-financeiro RJIGT CAPÍTULO VI
Regime geral da publicidade CPub CAPÍTULO II
Regime sancionatório PCDes CAPÍTULO III
Regime transitório RJUE Artigo 128.º
Regiões Autónomas CodExp. Artigo 90.º
Regiões Autónomas PCDes Artigo 26.º
Regiões autónomas RJIGT Artigo 204.º
Regiões Autónomas RJUE Artigo 127.º
Registo predial, inscrição matricial cadastral POTU Artigo 76.º
Regras especiais sobre competências CPub Artigo 40.º
Regulamentação RJIGT Artigo 203.º
Regulamentos municipais RJUE Artigo 3.º
Regularização de operações urbanísticas POTU Artigo 59.º
Rejeição da comunicação prévia RJUE Artigo 36.º
Relação das disposições legais referentes à construção RJUE Artigo
123.º
Relação dos instrumentos de gestão territorial, das servidões e
restrições de utilidade pública e de outros instrumentos
relevantes RJUE Artigo 119.º
Relações entre programas e planos territoriais POTU Artigo 44.º
Relações entre sujeitos da actividade publicitária CPub SECÇÃO II
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Relatório e livro branco sobre o estado do ambiente LBA Artigo 23.º
Relatório sobre o estado do ordenamento do território RJIGT Artigo
77.º
Relatório sobre o estado do solo, do ordenamento do território e do
urbanismo POTU Artigo 72.º
Relatórios sobre o estado do ordenamento do território RJIGT Artigo
189.º
Remessa do processo CodExp. Artigo 51.º
Remessa do requerimento CodExp. Artigo 12.º
Renovação RJUE Artigo 72.º
Reparcelamento do solo urbano de iniciativa da câmara municipal
RJIGT Artigo 167.º
Reparcelamento do solo urbano de iniciativa particular RJIGT Artigo
166.º
Reparcelamento do solo urbano RJIGT Artigo 164.º
Repartição dos encargos RJIGT Artigo 183.º
Reposição da legalidade urbanística RJUE Artigo 102.º
Representação na comissão consultiva RJIGT Artigo 84.º
Requerimento CodExp. Artigo 55.º
Requerimento e comunicação RJUE Artigo 9.º
Requerimento RJUE Artigo 76.º
Requisição CodExp. TÍTULO VII
Requisição de imóveis CodExp. Artigo 80.º; art.º 82.º CE
Requisitos Artigo 67.º
Reserva de edificabilidade RJIGT Artigo 180.º
Reserva de solo RJIGT Artigo 154.º
Resgate art.º 7.º do CE
Resolução de expropriar CodExp. Artigo 10.º
Respeito pelos fins contratuais CPub Artigo 28.º
Responsabilidade civil CPub Artigo 30.º
Responsabilidade civil da Administração RJUE Artigo 70.º
Responsabilidade civil dos intervenientes nas operações urbanísticas
RJUE Artigo 100.º-A
Responsabilidade civil PCDes Artigo 15.º
Responsabilidade criminal Artigo 100.º RJUE
Responsabilidade dos funcionários e agentes da Administração
Pública RJUE Artigo 101.º
Responsabilidade pela contraordenação CPub Artigo 36.º
Resposta CodExp. Artigo 60.º
Restrições ao conteúdo da publicidade CPub SECÇÃO II
Restrições ao objecto da publicidade CPub SECÇÃO III
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Restrições de utilidade pública POTU Artigo 11.º
Reversão dos bens expropriados CodExp. TÍTULO VI; v. Direito de
reversão art.º 5.º CE
Reversão RJUE Artigo 45.º
Revisão dos programas e planos territoriais RJIGT Artigo 124.º
Revogação RJIGT Artigo 127.º
Revogação RJUE Artigo 73.º
Revogações RJUE Artigo 129.º
RJIGT, noção Artigo 52.º
Sacrifício de direitos preexistentes e juridicamente consolidados
POTU Artigo 17.º
Sanções acessórias CPub Artigo 35.º
Sanções acessórias RJUE Artigo 99.º
Sanções CPub Artigo 34.º
Sanções RJUE SUBSECÇÃO II
Saneamento e apreciação liminar RJUE Artigo 11.º
Saúde e segurança do consumidor CPub Artigo 13.º
Serviços de promoção, informação ou contacto com os consumidores
LDC Artigo 9.º-D
Servidões administrativas POTU Artigo 33.º; art.º 8.º CE
Silêncio da Administração RJUE Artigo 111.º
Sistema de cooperação RJIGT Artigo 150.º
Sistema de gestão territorial POTU TÍTULO III
Sistema de gestão territorial RJIGT Artigo 2.º
Sistema de gestão territorial RJIGT CAPÍTULO II
Sistema de imposição administrativa RJIGT Artigo 151.º
Sistema de informação POTU Artigo 75.º
Sistema de iniciativa dos interessados RJIGT Artigo 149.º
Sistema urbano RJIGT Artigo 18.º
Sistemas de execução RJIGT Artigo 147.º
Sistemas nacionais de informação RJIGT Artigo 190.º
solo rústico, reclassificação para RJIGT Artigo 73.º
solo urbano, reclassificação para RJIGT Artigo 72.º
Solo, classificação e qualificação do POTU Artigo 10.º
Solo, direitos e deveres relativos ao POTU SECÇÃO II
Solo, disposições comuns POTU SECÇÃO I
Solo, estatuto jurídico do POTU CAPÍTULO I
Solo, meios de intervenção administrativa POTU SECÇÃO II
Solo, propriedade pública do POTU SECÇÃO I
Solo, qualificação do RJIGT Artigo 74.º
Solo, regime de uso do POTU Artigo 9.º
Solo, reserva de POTU Artigo 18.º
Solo, valor do POTU Artigo 68.º
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Solos, instrumentos de política POTU Artigo 26.º
Solos, política de POTU TÍTULO II
Suspensão da instância e nomeação de curador provisório CodExp.
Artigo 41.º
Suspensão de procedimentos RJIGT Artigo 145.º
Suspensão do procedimento Artigo 12.º-A
Suspensão dos planos intermunicipais e municipais RJIGT Artigo
126.º
Suspensão dos programas de âmbito nacional e regional RJIGT Artigo
125.º
Taxa pela realização, manutenção e reforço de infraestruturas
urbanísticas RJUE Artigo 116.º
Taxas e obras de urbanização RJIGT Artigo 109.º
Taxas inerentes às operações urbanísticas RJUE CAPÍTULO V
Tentativa de acordo CodExp. Artigo 33.º
Termo de responsabilidade RJUE Artigo 10.º
Tipos de redistribuição de benefícios e encargos POTU Artigo 66.º
Titularidade ou afetação pública POTU Artigo 24.º
Titular de alvará art.º 84.º RJUE
Titular de licença art.º 61.º RJUE
Título da licença, da comunicação prévia e da autorização de
utilização RJUE Artigo 74.º
Títulos das operações urbanísticas RJUE SUBSECÇÃO III
Trabalhos de correção ou alteração RJUE Artigo 105.º
Tramitação do procedimento através de sistema eletrónico RJUE
Artigo 8.º- A
Tramitação do processo CodExp. SECÇÃO II
Transação de bens do domínio privado POTU Artigo 28.º
Transferência de edificabilidade POTU Artigo 21.º
Transferência do risco LDC Artigo 9.º-C
Transversalidade e integração LBA Artigo 13.º
Tratamentos e medicamentos CPub Artigo 19.º
Tributação do património imobiliário POTU Artigo 63.º
Urgência, atribuição do carácter de CodExp. Artigo 15.º
Uso dos imóveis requisitados CodExp. Artigo 81.º
utilidade pública, restrições de POTU Artigo 11.º
Utilização de edifícios ou suas frações RJUE SUBSECÇÃO IV
Utilização e conservação do edificado POTU Artigo 60.º
Utilização e conservação do edificado RJUE SECÇÃO IV
Validade e eficácia dos atos de licenciamento e autorização de
utilização e efeitos da comunicação prévia RJUE SECÇÃO IV
Validade RJUE SUBSECÇÃO I
Valor do solo POTU Artigo 68.º
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Veículos automóveis Artigo 22.º-A
Venda forçada POTU Artigo 35.º; v. arrendamento forçado art.º 36.º
POTU e art.º 161.º RJIGT
Venda forçada RJIGT Artigo 160.º
Vigência LDC Artigo 25.º
Vigência RJIGT Artigo 93.º
Vinculação jurídica RJIGT Artigo 3.º
Vinculação POTU Artigo 46.º
Violação dos programas e planos territoriais RJIGT CAPÍTULO III
Vistoria ad perpetuam rei memoriam CodExp. Artigo 21.º
Vistoria prévia RJUE Artigo 90.º
Vistorias RJUE Artigo 96.º
Bibliografia Geral
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TEIXEIRA DE SOUSA, M.: “Legitimidade processual e acção popular no Direito do
Ambiente”, in Direito do Ambiente, I.N.A., Oeiras, 1994
TEJEDOR BIELSA: Propiedad, Equidistribución y Urbanismo (Hacia un nuevo
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TULUMELLO, GIOVANNI: Pianificazione urbanistica e dimensioni territoriale degli
interessi, Milano, 1996
VASCO PEREIRA DA SILVA: Verde cor de direito. ISBN: 972-40-1652-8
VASCO PEREIRA DA SILVA, V.: Da Protecção Jurídica Ambiental. Os
Denominados Embargos Administrativos em Matéria de Ambiente, Lisboa, 1997
VASCO PEREIRA DA SILVA, V.: Responsabilidade Administrativa em Matéria de
Ambiente, Lisboa, 1997
WATHERN, P.: Environmental Impact Assessment (Theory and Practice), 2.ª ed.,
London, New York, 1992
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ANTÓNIO FRANCISCO DE SOUSA

Capítulo I - Génese, evolução, objeto e caracterização

Capítulo XII - Origem e evolução histórica do direito do ambiente

Capítulo I. Urbanismo e direito do urbanismo em geral

Capítulo II. Fundamento constitucional do direito do urbanismo

Capítulo III. Administração pública do urbanismo e ambiente

Capítulo IV. Política pública de solos, de ordenamento do território e de

Capítulo V. Gestão territorial

Capítulo VI. Programas e planos de ordenamento do território

Capítulo VII. Regime jurídico da urbanização e edificação

Capítulo VIII. Reabilitação urbana

Capítulo IX. Património arquitetónico

Capítulo X. Expropriação por utilidade pública

Capítulo XI. Polícia do urbanismo

117. Fundamento constitucional do direito do ambiente

131. Enquadramento geral

Constituição da República Portuguesa (CRP) (normas mais relevantes).

Constituição Portuguesa (ver supra)

Documentos para consultar:

1. O presente Direito do Urbanismo e Ambiente é especialmente

Porto, fevereiro de 2022

RAQUEL CARVALHO: Introdução ao Direito do Urbanismo, Universidade Católica,

Bibliografia complementar portuguesa

ALVES, R. M. A. (2001): Planeamento e Ordenamento do Território e o Estado

BAUD, Pascal, BOURGEAT Serge, BRAS Catherine: Dictionnaire de Géographie,

1. Génese e evolução histórica do urbanismo e do direito do

1.1. O urbanismo na antiguidade

Na pré-história, mais especificamente no período neolítico, foram

1.2. Formação e evolução das cidades

Durante a Idade Média (longo período de cerca de 1000 anos entre o

1.4. A industrialização, as grandes cidades e os seus efeitos

Nos anos quarenta do séc. XX, STEINBECK considerou que “uma

1.5. Sobre a origem e a evolução do urbanismo moderno em

2. Conceito, objeto e natureza do direito do urbanismo

Numa aceção restrita ou etimológica, o urbanismo pode ser, em

3. Direito do urbanismo e disciplinas jurídicas afins

A expressão “direito do urbanismo” refere-se especificamente à urbe,

4. O direito do urbanismo como direito administrativo em especial

O direito do urbanismo e ambiente é direito administrativo em

5. Vinculação do legislador e da Administração à linguagem

Todo o direito do urbanismo e ambiente é, como direito

O estudo de qualquer ramo do direito administrativo, geral ou

Belange, Planungsermessen”, que constituiu “autorização” para doutoramento

lagoas e cursos de água navegáveis ou flutuáveis e respetivos leitos, as

Neste capítulo dedicado à “Administração pública do urbanismo”

As tarefas do Estado em matéria de urbanismo são prosseguidas, antes

Na estrutura do Governo da República destaca-se, com especial

18 A coesão territorial tornou-se uma prioridade formalmente assumida em Portugal nos

7.3. Secretarias de Estado

Ao nível das Secretarias de Estado destacam-se, no Ministério da

7.4. Funções urbanísticas do Governo

No que respeita mais especificamente às funções urbanísticas do

7.5. Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional

A orgânica das Comissões de Coordenação e Desenvolvimento

Minho, Vila Nova de Famalicão e Vizela. Espinho, Gondomar, Maia, Matosinhos,

As CCDRs têm por função assegurar a coordenação e a articulação

8. Autarquias locais25 (municípios e freguesias) e entidades

As autarquias locais são, nomeadamente, destinatárias de

As freguesias promovem e salvaguardam os “interesses próprios das

São atribuições do município, em articulação com as freguesias,

de incêndios das edificações confinantes com ruas e lugares públicos; 6- Sobre a

8.5. Entidades intermunicipais

São entidades intermunicipais a área metropolitana e a