Ana Victoria Vasquez Cardenas

Políticas públicas urbanas como processo plural. Abordagens de

política urbana e governança urbana *

Ana Victoria Vasquez Cardenas **

Resumo

Este artigo indaga sobre a relação entre governança urbana, como abordagem para a
análise de políticas públicas específicas para cidades, e abordagens de política urbana. Para
responder a essa questão, examinam-se as possíveis contribuições que as abordagens da política
urbana podem fazer para a abordagem da governança urbana e analisam-se as perspectivas que,
nesta última, têm pontos de conexão com as primeiras. Com as ferramentas que emergem desse
contraste, propõe-se um modelo de análise que oferece critérios substantivos para examinar o
fenômeno da governança nas políticas públicas das cidades contemporâneas.

8 18]
[ dois 88 de países desenvolvidos.

Palavras chaves

Governança; Políticas públicas; Políticas Urbanas.

Data de recepção: Fevereiro de 2013 • Data de aprovação: Abril de 2013

Como citar este artigo

Vásquez Cárdenas, Ana Victoria. (2013). Políticas públicas urbanas como processo plural.
Abordagens de política urbana e governança urbana. Estudos Políticos,
42, Instituto de Estudos Políticos, Universidade de Antioquia, pp. 218-241.

*
Este artigo faz parte da tese de doutorado. Governança nas políticas públicas de regeneração urbana. O caso da cidade
de Medellín (Colômbia) 2004-2011, Doutor em Ciência Política pela
Universidade Autônoma de Barcelona.
**
Mestre em Ciência Política; candidato ao doutorado em Ciência Política pela Universidade Autônoma de Barcelona;
Professor da Universidade de Antioquia; membro dos grupos de pesquisa:
Governo e Relações Públicas Y Centro de interação. Email: anavictoriavasquez@gmail.com

Estudos Políticos, 42, ISSN 0121-5167

 Políticas públicas urbanas como processo plural ...

Políticas Públicas Urbanas como um Processo Plural. Abordagens para

Política Urbana e Governança Urbana

Resumo

Este artigo indaga sobre a relação entre governança urbana, como uma abordagem para a análise das
políticas públicas nas cidades e as políticas urbanas. Para responder a essa pergunta, primeiro, as abordagens da
política urbana são examinadas a fim de determinar suas contribuições para a governança urbana. Em segundo
lugar, são analisadas algumas perspectivas de governança urbana, para encontrar pontos de conexão com as
abordagens da política urbana.

Com as ferramentas que emergem desse contraste é proposto um modelo analítico que fornece critérios
substantivos para examinar o fenômeno da governança nas políticas públicas das cidades contemporâneas. O
artigo considera que a abertura do espectro de análise é uma via pela qual a abordagem de governança pode
reconhecer esses traços substantivos das novas formas de interação público-privada no campo da política
urbana, especialmente, aquelas presentes em contextos diversos de países desenvolvidos.

Palavras-chave

Governança; Políticas publicas; Política Urbana.

8 8189]
[ dois

Medellín, janeiro-junho de 2013: pp. 218-241

 Ana Victoria Vasquez Cardenas

Introdução

eu As políticas urbanas constituem o espaço das políticas públicas em que se

torna mais evidente a necessidade de lidar com problemas complexos e de articular
atores públicos e privados; A aplicação da abordagem de governança a este setor das
políticas públicas permite enfatizar seu caráter relacional, ao descrever e explicar como
diversos atores públicos e privados participam da produção de políticas relacionadas à
cidade (Cf. Blanco, 2004, Pierre e Peters, 2012).

Parte significativa das abordagens teóricas da Ciência Política para a questão

urbana diz respeito, de forma ampla, ao estudo da política urbana e se restringe mais às
políticas públicas urbanas (Cf. Judge, Stoker e Wolman, 1995; Davies e Imbroscio, 2009).
Neste trabalho, as abordagens de política urbana são consideradas aquelas que estudam
o poder urbano, enquanto as abordagens de políticas públicas urbanas são consideradas
aquelas que tratam centralmente dos aspectos institucionais e materiais das políticas
públicas relacionadas às cidades; ou seja, estudam, por um lado, quem e como se
produzem as políticas públicas sobre as cidades e, por outro, as áreas ou setores de
políticas públicas significativas no tratamento dos problemas urbanos (Cf. Brugué e
Gomá, 1998; Cochrane , 2007; Subirats e Blanco,
[ dois
8 vinte
88 ]

A abordagem da governança urbana estuda a articulação e interação de atores

públicos e privados interdependentes envolvidos nas políticas públicas urbanas (Blanco e
Gomá, 2006); Seu interesse está nos arranjos institucionais emergentes nas relações
entre os setores público e privado para a formulação e implementação de políticas
públicas relacionadas às cidades, em um contexto de transformação dos governos locais.

Embora a governança urbana constitua uma abordagem para a análise de políticas

públicas, as abordagens de política urbana constituem seus antecedentes: primeiro,
porque concebem as políticas urbanas como resultado das interações entre atores
públicos e privados; e, segundo, porque alguns deles também estão interessados, como o
fez a abordagem da governança urbana, em dar conta da mudança ocorrida nas políticas
urbanas desde as últimas décadas do século. xx até hoje.

Nesse sentido, este trabalho examina a relação entre as abordagens da política

urbana e a abordagem da governança urbana, assim

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conforme determinado pelas perspectivas que, localizadas no campo da governança

urbana, têm pontos de conexão com essas abordagens teóricas, com o propósito de
configurar um modelo de análise de políticas públicas que ofereça critérios substantivos
para examinar o fenômeno da governança nas cidades contemporâneas.

Na literatura contemporânea sobre política urbana e na análise de políticas

públicas urbanas, não está esclarecido se a abordagem de governança urbana constitui
uma nova abordagem ou se é simplesmente uma abordagem genérica que engloba vários
conceitos construídos por abordagens anteriores (Cf Stoker , 2000; John, 2001; Jouve,
2005); De acordo com a perspectiva aqui apresentada, a governança urbana constitui
uma abordagem teórica emergente, distinguível de outras abordagens, embora possam
contribuir com vários elementos.

Na primeira parte do artigo, são revisadas as abordagens teóricas da política urbana

que constituem os antecedentes da governança urbana como abordagem da análise de
políticas públicas e destacadas suas contribuições para esse campo de estudo; Na
segunda, são examinadas as propostas de alguns autores que, a partir da abordagem da
governança urbana, retomam elementos dos estudos de política urbana citados e
apresentam perspectivas menos formalistas do que as normalmente encontradas na [ dois
8 vinte
88 e um ]
análise de redes de governança; Por fim, é apresentada uma proposta de modelo de
análise das políticas públicas urbanas que, embora centrado na abordagem da governança,
tem como preocupação central a ênfase nos aspectos substantivos, ou seja, aqueles que
dão primazia às questões de conteúdo.

1 Abordagens de política urbana como antecedentes da governança

urbana

A governança, como abordagem genérica, tem antecedentes no estudo das redes

de políticas públicas, que possui diversas fontes teóricas, conforme destacado por David
Marsh e Rod Rhodes (1992), Erik-Hans Klijn (1997), Marsh (1998) e Rhodes ( 2006);
todos eles preocupados com processos de políticas públicas a partir de objetivos e
estratégias de diversos atores. A origem geográfica das contribuições sobre redes, no
campo das políticas públicas, é principalmente americana e britânica, áreas em que, na
década de 1980, conceitos semelhantes proliferaram.

O que subsistemas, subgovernos, comunidades de políticas e redes de emissão. No

Atualmente o tema governança não é usado apenas em Ciência Política e

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no estudo das políticas públicas, mas também em diferentes campos das ciências sociais
(Cf. Levi-Faur, 2012) e assume-se como um conceito interdisciplinar (Cf. Zumbansen,
2012).

A governança urbana constitui uma aplicação da abordagem genérica à governança,

mas limitada ao estudo de políticas públicas; Neste artigo, a ênfase não é feita em uma
abordagem tão genérica, mas na específica da governança urbana para colocá-la em
contraste com as abordagens de política urbana. Os mais relevantes estão destacados a
seguir:

a) O assim chamado teoria da elite, constituiu o primeiro foco no desenvolvimento

da política urbana e enfatizou o poder da comunidade, distanciando-se da interpretação
tradicional da política local baseada nas decisões e práticas das instituições formais; pelo
contrário, destacou o papel dos atores extrainstitucionais e, com base na análise de
reputação, mostrou a concentração de poder (Cf. Hunter, 1953). Mais tarde, a versão
Neo-Elitista de Peter Bachrach e Morton Baratz (1962, 1970) reconheceu a importância de sem
decisões, isto é, das questões que permanecem fora da decisão pública por vontade das
elites dominantes.

b) o abordagem pluralista, confrontado com o elitismo, ele considerou que o

8 22]
[ dois 88
O poder é fragmentado e descentralizado em vários grupos que dominam diferentes
setores da política local e das políticas públicas, nenhum tendo domínio sobre os demais.
Robert Dahl (1961) foi um de seus maiores expoentes e usou a análise decisória em seus
estudos; o desenvolvimento posterior dessa abordagem, como neopluralismo, reconheceu
o papel preponderante dos empresários (Cf. Dahl e Lindblom, 1963).

c) A aproximação de máquinas de crescimento - crescimento

maquinas -, enfatizou o papel da comunidade empresarial nas estratégias de crescimento
das cidades (Cf. Molotch, 1976, 1990; Logan e Molotch, 1987); em particular, destacou o
papel central de quem, agindo como rentista, aproveita o valor de troca de suas
propriedades para obter lucros. Os atores, interesses e alianças em busca do crescimento
econômico da cidade constituem o que a aproximação chamou de máquina de
crescimento.

d) A análise de regimes urbanos - análise do regime urbano -,

reconhece várias formas de poder político presentes nas cidades: sistêmica, comando ou
controle social, coalizão e produção social. Destaca coalizões que buscam fins públicos a
serem construídos

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e sustentado (Cf. Stone, 1989, 1993, 2005); Dessa forma, os regimes são entendidos como
arranjos colaborativos entre atores governamentais e não governamentais para enfrentar
os desafios econômicos e sociais, por meio da cooperação e coordenação pública e
privada (Cf. Mossberger e Stoker, 2001).

e) Finalmente, o teoria da regulação, que enfoca as instituições

político-econômicas que sustentam as relações de produção, consumo e investimento e
as implicações de suas mudanças para o governo das cidades (Cf. Mayer, 1994; Jessop,
Peck e Tickell, 1999; Painter e Goodwin, 2000) . Aplicado à política urbana, possui
diferentes linhas de desenvolvimento: encontra semelhanças entre as transformações do
processo de trabalho com as mudanças adotadas quanto à estrutura e funcionamento da
administração pública no meio urbano (Cf. Stoker, 1989), e levanta paralelos entre as
novas formas de organização empresarial do setor privado e de organização do setor
público; reformas destinadas a resolver a crise fiscal e os problemas de legitimação da
prestação de serviços durante o fordismo (Cf. Painter, 1995).

Dentre as contribuições que essas abordagens trazem para a política urbana e o 8 2,3]
[ dois 88
estudo das políticas públicas, destacam-se:

i) Em relação aos atores. Todas essas abordagens mostram a presença de outros

atores que não os governos na política urbana e o reconhecimento de que as políticas
públicas são fruto da interação público-privada. Vários enfatizam a preponderância do
setor econômico privado: o neopluralismo dá grande relevância ao papel do empresário; a
abordagem das máquinas de crescimento dá preponderância ao papel dos rentistas e do
setor imobiliário; A análise do regime urbano enfatiza sua importância em certos tipos de
regimes urbanos; e, finalmente, a teoria da regulação enfatiza tal preeminência ao
destacar a transformação do capitalismo. Enquanto as três primeiras abordagens são
focadas nos agentes —especialmente locais—, a última o faz nas estruturas.

ii) Quanto à análise do poder político. Pluralismo e elitismo

eles constituem desenvolvimentos opostos; No entanto, assumir os dois pontos de vista como
complementares permite-nos reconhecer que a distribuição do poder não segue um padrão
único. Com base neste pressuposto, a abordagem de governança pode reconhecer vários tipos
de redes de acordo com o

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distribuição de poder; Além disso, com as contribuições da análise do regime urbano, é

possível avaliar diferentes funções de poder que podem ocorrer na gestão de redes ou na
interação das redes, destacando especificamente a importância do poder de coalizão e o
poder de produção social.

iii) Metodologicamente. As diferentes abordagens têm sua forma específica de

abordar o objeto de estudo e suas próprias questões, expressas ou implícitas, que podem
continuar a ser relevantes para o estudo da governança; Assim, por exemplo, o método
reputacional, oriundo do elitismo, ainda é útil, mesmo como uma primeira aproximação
para identificar quem faz parte de um grupo que detém o poder e, em particular, quem são
os membros de uma rede de políticas públicas; O uso do método decisório, típico do
pluralismo, permite a indagação não por quem faz parte ou participa da rede, mas por
quem realmente toma as decisões ou as influencia, isso especifica o papel
desempenhado pelos diferentes atores e mostra a diferença. entre participar e decidir;

8 84]
[ dois
8 dois
iv) Na análise dos aspectos substanciais das políticas públicas.
Tais como conteúdos, objetivos e impactos das políticas. A categoria de não decisões,
proposta pelo neoelitismo, permite entrar em aspectos de natureza substancial que
normalmente não são divulgados: quais aspectos e por quais motivos não estão incluídos
na tomada de decisão, ou seja, o lado negro da a agenda pública. A abordagem conhecida
como máquinas de crescimento chama a atenção para políticas voltadas para o
crescimento urbano e para os efeitos dessas políticas em diferentes grupos populacionais.
A partir de elementos da análise dos regimes urbanos, é possível reconhecer um leque
mais amplo de políticas urbanas construídas a partir de coalizões, que podem servir de
inspiração para a construção de modelos de governança urbana.

v) No estudo da origem histórica da governança. A teoria de

A regulamentação fornece elementos que permitem compreender que mudanças econômicas
com trajetória global influenciam ou determinam a adoção de certos modelos de política e de
políticas públicas, e que as aparentes peculiaridades de um caso específico coincidem com
as características de outros casos e até se inserem na lógica de transformação das cidades
do mundo contemporâneo.

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vi) No estudo da mudança e variação nas políticas públicas. O

A teoria da regulação fornece elementos para identificar fatores explicativos de natureza
exógena, para mostrar as relações entre mudanças nas políticas urbanas e mudanças no
sistema econômico; enquanto a análise dos regimes urbanos serve para explicar a
variação de acordo com as situações endógenas, ou seja, dependendo do tipo de regime
urbano que se forma em uma determinada cidade.

Na América Latina, embora exista um amplo repertório de estudos urbanos, que

vão do urbanismo à antropologia urbana, a política urbana teve um desenvolvimento
incipiente que se preocupou mais em estudar problemas específicos - por exemplo,
violência, descentralização, participação ou clientelismo—, o de gerar ou aplicar
abordagens teóricas ao estudo dos problemas abordados; consequentemente, é difícil
encontrar esforços de pesquisa que façam uso das teorias ou abordagens mencionadas.
Na Colômbia e na cidade de Medellín,

destacam-se Globalização: cadeias produtivas e redes de ação coletiva em Medellín e Vale

do Aburrá, por María Soledad Betancur et al. ( 2001),
que faz uso de elementos da teoria da regulação; Y A virada política
cultural em estudos de poder urbano, por Santiago Leyva (2012), que
avança na pretensão de estabelecer um diálogo entre os estudos do poder [ dois 88 8 25]
economia política urbana e cultural.

dois. A abordagem de governança urbana

Na trajetória das teorias da política urbana, a abordagem de governança referida à

esfera local e urbana surgiu na década de 1990 como uma abordagem que tenta dar
conta de uma série de transformações que abrangem um amplo espectro de questões,
nem todas elas. matiz, mas com impacto definitivo nos negócios públicos da cidade e,
especificamente, nas políticas públicas urbanas:

a) A crescente complexidade dos problemas das cidades (Cfr.

White, 2004; Pierre e Peters, 2012) em questões como a prestação de serviços públicos,
mobilidade, habitat, planejamento urbano, entre outros, que requerem diagnósticos e
soluções em múltiplas perspectivas que envolvem uma variedade de atores e grupos sociais.

b) Os efeitos do processo de globalização nas cidades e

especificamente em seu governo (Cf. Le Galès, 2002), o que pressiona seus governos a
assumirem novas funções e

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desempenhar um papel ativo em prol da inserção das cidades na economia mundial.

c) As consequências da europeização, especialmente no que diz respeito

uma redistribuição da autoridade (Cf. Mayntz, 2001; Goldsmith, 2005) e seu impacto na
autonomia das cidades.

d) O surgimento nas cidades contemporâneas de novas formas de

regulação e coordenação (Cf. Stoker, 2000).

e) A proliferação de políticas urbanas desenvolvidas a partir de coalizões

(Cf. DiGaetano e Klemanski, 1999) e processos de negociação coletiva (Cf. Bagnasco e Le
Galès, 2000).

f) O surgimento de uma sociedade civil mais exigente e disposta a assumir

participa da atividade pública, mas por canais diferentes dos tradicionais (Cf. Denters e
Rose, 2005).

g) A suposição pelos governos locais de maiores

responsabilidades e poderes (Cf. John, 2001; Denters e Rose, 2005), especialmente na área de
desenvolvimento econômico.
8 86]
[ dois
8 dois

h) A redefinição das relações entre as entidades locais e as

Estado, determinado pela repolitização local (Cf. Brugué e Gomá, 1998) ou pelo surgimento de
um novo localismo (Cf. Goetz e Clark, 1993; Stoker, sd).

i) O envolvimento crescente dos atores nas questões da cidade

de diferentes frentes: setor econômico privado, comunidades, organizações não
governamentais, academia, diferentes níveis de governo, organizações internacionais e
supranacionais, entre outros (Cf. Stoker, 2004; Borja e Castells, 2004).

j) O desenvolvimento de novas formas de articulação dos territórios, como

metropolização, configurações de redes territoriais, criação de redes de cidades (Cf.
Subirats, 2002).

k) A emergência das cidades como atores coletivos ou

protagonistas no planejamento estratégico de seu futuro (Cf. Subirats, 2002; Borja e Castells,
2004).

l) A consideração cada vez mais generalizada das cidades como

espaços para resolução de conflitos e como estruturas nas quais opera

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a interdependência entre atores, interesses e tratamento dos problemas, nas sociedades

contemporâneas (Cf. Jouve, 2005).

m) A ênfase crescente na liderança, particularmente a dos

prefeitos (Cf. John, 2001, Denters e Rose, 2005).

Assim como a teoria da regulação aplicada ao ambiente urbano, a abordagem da

governança urbana preocupa-se com a transformação do Estado e dos governos locais;
explica os resultados da mudança em um aspecto fundamentalmente descritivo; pode-se
até dizer que o fenômeno governança urbana, A categoria central da abordagem é
justamente o resultado de um conjunto de transformações um tanto inter-relacionadas:
dispersão e fragmentação do Estado, e de suas áreas de governo com poderes nas
cidades; questionamento da democracia representativa e surgimento de novas formas de
participação; incorporação de diversos atores na resolução de problemas coletivos
urbanos, formas de articulação horizontal e interação entre governos locais e atores
econômicos e sociais.

No entanto, a aproximação não mostra de forma adequada os motivos ou fatores que

levaram ao surgimento dessas mudanças, nem a incidência de tais fatores nos modos de
8 27]
[ dois 88
governança possíveis.

A abordagem de governança, em geral, tem a marca da análise de rede (Cf. Marsh e

Rhodes, 1992; Rhodes, 2007). A análise de redes de políticas públicas oferece aos estudos
sobre governança a possibilidade, não apenas de caracterizar as redes que participam da
elaboração e execução de políticas públicas - segundo diferentes tipologias, por exemplo, de
acordo com a distribuição de poder ou os tipos de interação (Cf. Adam e Kriesi,

2007) -, mas também entender a governança como um governo em rede; Porém, a análise
de redes representa um risco, pois se a ênfase no estudo das políticas públicas for dada a
esse tipo de estrutura, sem fazer conexões com outros aspectos, apenas os elementos de
natureza formal podem ser enfatizados. Em particular, esse andaime analítico não oferece
retornos mais elevados para examinar o conteúdo das políticas públicas urbanas e os
modelos de cidade que elas determinam.

A revelação de outros aspectos do panorama exige que a análise inclua elementos

substantivos que emergiram da discussão sobre o poder comunitário no campo da política
urbana, entre pluralistas e elitistas, e entre aqueles que continuaram o estudo do poder
em e a respeito de

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para as cidades; por exemplo, estratégias de desenvolvimento urbano e seus protagonistas,

concentração de poder, poder empresarial, poder estrutural ou sistêmico, entre outros. Se esses
elementos não forem levados em consideração, as críticas feitas ao pluralismo poderiam ser
aplicáveis à governança: “Talvez o problema do pluralismo seja sua tendência a considerar a
comunidade empresarial apenas mais um grupo, com a particularidade de se encontrar com
bons recursos” ( Smith, 1995). Adicionalmente, é importante levar em consideração o contexto
macro que condiciona a configuração da governança e a relação entre transformação
econômica e política urbana; Por esse motivo, são relevantes as contribuições que a teoria da
regulação pode oferecer a esse respeito.

Essa ampliação da abordagem é precisamente o que caracteriza as perspectivas

abertas por Jon Pierre (1999), Alan DiGaetano e John Klemanski (1999), William Miller,
Malcolm Dickson e Gerry Stoker (2000), Patrick Le Galès (2002), AlanDiGaetano e Elizabeth
Strom (2003) e Gerry Stoker (2006); Em grande medida, suas abordagens têm se orientado
para a construção de modos ou modelos de governança, a partir dos quais se facilita o
estudo das diferentes configurações de governança nas políticas urbanas.

8 88]
[ dois
8 dois
Esses modelos ou modos de governança seguem critérios de diferenciação
substanciais, como valores comprometidos, objetivos de políticas públicas, funções por elas
desempenhadas, resultados, entre outros. Com isso, permitem que a abordagem seja
carregada de conteúdos e tenham elementos suficientes para compreender os diferentes
tipos de interação ou arranjos público-privados que regem o destino das cidades.

Essas perspectivas permitem análises comparativas melhores do que aquelas que

poderiam ser alcançadas a partir dos estreitos esquemas de aproximações do regime de
crescimento e coalizões, que, apesar de fornecerem categorias significativas, apenas
permitem uma definição alternativa se o caso estudado coincide ou não com o caso. estudo
respectivo esquema; O mais interessante é que os modos de governança podem oferecer
uma caixa de ferramentas que pode ser usada para o estudo de cidades e sociedades
urbanas que têm características diferentes daquelas dos Estados desenvolvidos em que foram
usados. Algumas dessas propostas de análise são resumidas a seguir:

Pierre (1999, 2011), propõe que as formas de intercâmbio público-privado, que

caracterizam a política urbana, sejam entendidas de acordo com o pano de fundo dos
propósitos e objetivos da governança existente na cidade.

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cidade, questão que, em sua opinião, ficou sem resposta pelos pesquisadores. Destaca
como os processos de governança não são neutros, mas refletem e sustentam concepções
e valores políticos, por isso é necessário que essas dimensões sejam levadas em
consideração na análise, para a qual a teoria institucional é útil, na medida em que nos
permite compreender os valores que dão direção, objetivos e significados aos processos de
governança.

Pierre sugere que esses aspectos da governança urbana podem ser reduzidos a
quatro modelos gerais: gerencial, corporativo, pró-crescimento e governança do
bem-estar. Cada um desses modelos exibe seus próprios tipos de governança em relação
a quatro variáveis: participantes, objetivos, instrumentos e resultados. A proposta de Jon
Pierre é claramente substancial, uma vez que esses modelos correspondem a sistemas
de valores políticos que revelam diferentes concepções sobre a democracia local, sobre o
papel do governo local em relação ao desenvolvimento econômico, diferentes estilos de
políticas públicas, diferentes concepções sobre o papel do estado local em relação à
sociedade civil e aos objetivos que norteiam os intercâmbios dos governos locais com ela.
De acordo com a perspectiva acadêmica institucionalista,

8 89]
[ dois
8 dois

Por sua vez, Stoker (2006), a fim de facilitar os estudos comparativos da

governança urbana, que normalmente têm que enfrentar sistemas de gestão pública
complexos e distintos entre os países, recomenda que a análise seja realizada com base
na simplificação de vários sistemas.
- ou modelos -, com base em um conjunto de perguntas:

A primeira questão chave é quais são suas funções básicas: sobrevivência básica?
Investimento social —desenvolvimento econômico, estradas, infraestrutura física—?
Consumo social —bem-estar social, apoio à renda—? Ou preocupações pós-materiais
—ambiente, lazer, estilo de vida—?; um segundo conjunto de questões refere-se ao
contexto econômico com o qual o sistema está lidando; em terceiro lugar, é exigida a
identificação da origem dos principais interessados; Um quarto critério, diz ele, pode
enfocar a organização e a capacidade da sociedade civil; Outro ponto a examinar é o que
se entende por desafio fundamental da governança, ou seja, sua finalidade em relação
aos objetivos que se estabelecem para a cidade.

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Le Galès (2002), ciente de que cada cidade é algo único, na medida em que é o
resultado de uma história individual determinada por vários aspectos, considera útil diferenciar
os modos de governação das cidades europeias, através de variáveis localizadas em quatro
dimensões (pp 268-271):

- Variáveis na estrutura da sociedade local: envolvem características

político-institucionais, econômicas e sociais da localidade, tais como tipo de governo
urbano, relações com outros níveis de governo e relações com outras cidades, interesses
econômicos organizados, relações com grandes empresas , estrutura das empresas no
território, grupos sociais, extensão dos processos de exclusão e segregação, elites
dominantes, influência do setor associativo, organização da sociedade civil. Aqui se
assume que a fragilidade do governo local, a ausência de interesses organizados, as
limitações financeiras e a pobreza em grande escala, são condições que contribuem para
a construção de um determinado modo de governança.

- Variáveis de institucionalização da ação coletiva: âmbito e organização dos

atores envolvidos na construção de um modo de governança; grau de institucionalização
da ação coletiva e dos mecanismos de resolução de conflitos; combinação de formas de
regulação política, social e de mercado; força e estabilidade dos mecanismos para
8 30]
[ dois 88 agregar e representar interesses.

- Variáveis de orientação política: valores e decisões coletivas que se inscrevem,

normalmente, na oposição entre orientações social-democratas ou neoliberais; embora em
alguns países a proteção ambiental e o desenvolvimento sustentável ou outras causas
sejam priorizados.

- Variáveis de resultados ou consequências: em termos de perdedores e

vencedores em termos de recursos e poder; especificamente, no que se refere à cidade,
assumida como ator coletivo, refere-se à sua capacidade de extração de recursos. Os
resultados também podem ser analisados em termos do tipo de ação realizada, da
coerência de uma determinada política ou em relação à capacidade de implementação de
políticas que modifiquem o comportamento dos atores e o seu envolvimento no território. As
consequências também podem referir-se aos processos de exclusão e inclusão de atores, a
vencedores e perdedores em termos de redistribuição e projetos, ou a inovações políticas e
sociais.

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DiGaetano e Klemanski (1999), em seu estudo comparativo de duas cidades

britânicas —Birmingham e Bristol— e duas nos Estados Unidos
- Boston e Detroit—, constroem um quadro de referência mais complexo sobre os modos de
governança e assumem decididamente a necessidade de ter apoio em contribuições de
diferentes abordagens. Um modo de governança implica, para eles, as respostas a várias
questões em relação à política urbana: quem, como e o quê. Da mesma forma, esses dois
autores estabelecem três componentes do modo de governança: um da economia política
urbana, relativo ao contexto intergovernamental, econômico e social em que ocorre a
governança urbana; o segundo componente, relativo à agenda do governo urbano: como
produto do processo de governo que inclui as estratégias e políticas públicas formuladas
pelas coalizões de governo; 1 O terceiro componente, relativo a como e por que as coalizões
são integradas em torno de uma agenda de governo particular, aqui o eixo da governança
urbana é o do alinhamento do governo urbano, que compreende as coalizões e estruturas
de poder que estabelecem e executam as agendas de governo.

DiGaetano e Klemanski assumem que a composição das coalizões opera como uma
variável independente ou causal com respeito às agendas governamentais. Em sua proposta,
eles incluem três perspectivas que abrangem três áreas: estrutural, média e agência. No 8 31]
[ dois 88

primeiro, considera-se a economia política, destacando-se a importância do contexto

nacional e internacional do desenvolvimento urbano; na segunda, opera a perspectiva
cultural-institucional, enfatizando o papel mediador das instituições na governança urbana;
finalmente, no nível de agência, coloca-se a perspectiva da liderança, que se concentra na
tomada de decisões estratégicas, especificamente o papel da liderança na construção de
estruturas de poder e no estabelecimento de agendas de política urbana.

Em trabalho posterior, DiGaetano e Strom (2003) especificam com mais precisão,

do ponto de vista teórico, uma proposta em sentido semelhante; Trata-se de integrar três
abordagens da política comparada: a estruturalista, a cultural e a escola da escolha
racional, e estabelecer o estudo das instituições políticas como um núcleo integrador. Ao
aplicar tal esquema de análise à política urbana de quatro países - Estados Unidos,
Inglaterra, Alemanha e França -, eles conseguem mostrar que cada abordagem separada é
insuficiente para explicar as diferenças na política urbana.

1 Nesse sentido, eles identificam três tipos de agenda: pró-crescimento, gestão do crescimento, reforma social e assistência.

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entre as cidades e que os modos específicos de governança que emergem em uma

determinada cidade são o produto de um conjunto complexo de influências e processos.

Os modelos citados certamente tornam as pesquisas sobre governança urbana

mais complexas e difíceis, mas ao abrirem o espectro de estudos permitem um melhor
entendimento do fenômeno, mostram a conveniência de levar em conta a inter-relação
entre os diversos níveis de análise e indicam ao pesquisador onde buscar os elementos
que, fornecidos por outras abordagens, possibilitem a identificação mais precisa do objeto
de estudo em casos particulares.

O fenômeno da governança está presente hoje na América Latina; seu surgimento

deu-se a partir da confluência de três fontes: os processos de democratização e
descentralização que geraram a abertura para a entrada de novos atores na política; a
aplicação de medidas de ajuste econômico estrutural na década de 1990, expressas em
processos de privatização; e a subsequente implementação de reformas institucionais que
incluíram elementos da nova gestão pública.

No entanto, estudos de governança ainda são escassos

8 32]
[ dois 88
e a ênfase está na discussão conceitual (Cf. Aguilar, 2006, 2007; Wittingham, 2002), com
poucas ocasiões em que a abordagem é utilizada para o estudo de casos concretos.
Exemplos deste último propósito são as obras de William Jiménez et al. ( 2007), que
examinam a governança nas políticas públicas de emprego; Valeria Guarneros (2008), em parcerias
em centros históricos; os trabalhos em diferentes setores de política contidos em Mario
Basols e Cristóbal Mendoza (2011); e governança em um contexto de violência em Claire
Launay e FernánGonzález (2011). Na área de Medellín, o uso da abordagem de
governança pode ser observado em Luisa Cano (2011) e a ênfase nas redes de políticas
públicas em Juan Zornoza (2010). E se as pesquisas que usam a abordagem genérica para
governança são escassas, aquelas que usam a abordagem específica para governança
urbana são ainda mais; Nesse sentido, há aproximação a essa perspectiva específica em
Omar Urán (2007) e Santiago Leyva (2010).

Com este artigo espera-se contribuir para o desenvolvimento do enfoque na

América Latina e na Colômbia, desde a interação entre o público e o privado na produção
e implementação das políticas públicas das cidades, bem como o comprometimento das
mesmas com diversas áreas de governo, é hoje uma realidade no continente.

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3 Proposta de modelo de análise de governança em políticas

públicas urbanas

A abertura do espectro de análise constitui o caminho para que a abordagem de

governança reconheça as características substantivas das novas formas de interação
público-privada no campo da política urbana; especialmente aqueles presentes em
contextos diferentes dos países desenvolvidos. Tomando elementos aportados pelas
perspectivas acima mencionadas, é proposto um modelo para o estudo da governança
em políticas públicas urbanas no qual se incorporam as seguintes dimensões:

a) Dimensão econômico-estrutural. De uma visão macro,

avaliariam diferentes aspectos que nos permitem ver a relação entre mudança econômica
e política urbana; O conceito de poder sistêmico enunciado pela análise do regime urbano
(Cf. Stone, 1989) ou de vários componentes da economia política urbana (Cf. DiGaetano e
Klemanski, 1999) também seria útil. Esta dimensão pode incluir aspectos como: contexto
económico, condições do regime de acumulação e modo de regulação —no sentido
assumido pela teoria da regulação—, grau de pobreza e desigualdade, existência de
processos de exclusão e segregação, interesses económicos organizados ., estrutura
empresarial no território, grupos sociais, elites dominantes, poderes estruturais; até 8 33]
[ dois 88

mesmo aspectos econômicos que implicam em restrições à capacidade institucional ou à

liderança política (Cf. Pierre e Peters, 2012).

b) Dimensão político-institucional. Análise nesta dimensão

incluiria características político-institucionais como: conflito político, consolidação de
instituições políticas, tipo de governo, modelo de administração atual, mecanismos de
prestação de serviços, situação partidária, grau de descentralização ou autonomia,
mecanismos de participação política, relacionamento com outros níveis de governo e
relações com outras cidades, influência do setor associativo e organização da sociedade
civil. Em grande medida, correspondem aos elementos que Le Galès (2002) assume
como variáveis da estrutura da sociedade local e variáveis da institucionalização da
ação coletiva. Os modelos de governança local propostos por Miller, Dickson e Stoker
(2000) também fornecem perspectivas analíticas significativas: localista, individualista,
mobilizador e centralista.

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c) Dimensão dos agentes. Nessa dimensão, aspectos como quem participa das
redes de políticas públicas e quem eles representam são básicos, quem são os atores
com maior destaque, quem realmente influencia as decisões; questões em que as
contribuições sobre o poder comunitário de pluralistas (Cf. Dahl, 1961) e elitistas (Cf.
Hunter, 1953), bem como a identificação de lideranças (Cf. DiGaetano e Klemanski, 1999)
e vincula pessoal relevante. De particular importância são as contribuições da abordagem
das máquinas de crescimento (Cf. Molotch, 1976, 1990; Logan e Molotch, 1987), para
identificar os interesses econômicos em jogo em relação ao território e os atores que os
detêm; o mesmo ocorre com as contribuições da análise dos regimes urbanos, em termos
de poder de coalizão e poder de produção social (Cf.

d) Dimensão da orientação política. Nesta dimensão, o centro

é determinar se há predomínio de uma visão individualista ou de uma visão que valoriza o social
(Cf. Le Galès, 2002); São relevantes o modelo de cidade instituído, os valores que o inspiram
ou o quadro ideológico em que se inscreve, os objetivos considerados fundamentais, os
objetivos das políticas públicas urbanas, os setores das políticas urbanas enfatizados, as
questões que se definem como problemas a serem enfrentados, bem como questões que,
8 3.884]
[ dois apesar de sua importância ou gravidade, não são contempladas como objeto de políticas
públicas, ou seja, não decisões. Nesta dimensão, os tipos de regimes enunciados por Stone
(1993) na análise do regime urbano podem ser boas pistas de pesquisa, uma vez que ilustram
várias opções para o desenvolvimento das cidades: manutenção, desenvolvimento,
oportunidades progressivas e em expansão para as classes mais baixas; bem como os modelos
propostos por Pierre (1999, 2011): gestão, corporativismo, pró-crescimento e governança do
bem-estar; os de Stoker (2006): básico, econômico, bem-estar e estilo de vida; e os tipos de
agendas descritos por DiGaetano e Klemanski (1999): pró-crescimento, gestão do crescimento,
reforma social e nutrição.

e) Tamanho dos resultados. Os aspectos a serem analisados neste

Essas dimensões podem ser: efetividade, eficácia, eficiência e relevância das políticas
derivadas dos processos de governança; identificação de vencedores e perdedores (Cf. Le
Galès, 2002); instrumentação de governança; resultados do processo de governança em
termos de legitimidade, grau de expansão de participação, construção de capital social,
entre outros.

Ressalta-se que a valorização em torno da necessidade de levar em consideração

essas dimensões, que transcendem o tipo de questionamento

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que normalmente pode ser feito do ponto de vista da análise de redes de políticas
públicas, não implica que em uma única investigação devam incluir todas; O que se tenta
com essa proposta conceitual e metodológica é mostrar outras formas possíveis pelas
quais o estudo da governança urbana pode adquirir um caráter mais substantivo.

e, dessa forma, dar maiores contribuições para a compreensão da transformação das

políticas urbanas e das políticas públicas nas cidades contemporâneas.

Destaca-se a ênfase no caráter mediador (Cf. Jouve, 2005) que a abordagem da

governança urbana adquire, se, somadas às suas propriedades gerais anteriores, forem
consideradas as dimensões apontadas:

O fato de se tratar de redes de políticas públicas urbanas implica que está

interessado em formas de interação que se situam em um nível médio do sistema social,
entre o macrossocial e o microssocial.

Suas propostas não se situam de forma definitiva nem na visão estrutural, nem na
visão dos agentes; Porém, dependendo das dimensões e dos aspectos enfatizados, as
análises tenderão mais para um lado do que para o outro; Além disso, não opta pela visão
abertamente pluralista ou elitista, pois a análise das redes permitiria ver configurações
8 35]
[ dois 88
próximas das características destacadas pelo pluralismo e elitismo; Da mesma forma, a
governança urbana está situada em uma esfera intermediária entre o corporativismo e o
pluralismo.

A governança urbana não defende uma visão da política centrada no estado, mas também
não defende uma visão centrada no estado; Novamente, aqui devemos levar em conta nuances de
perspectivas e entre as posições defendidas por diferentes autores; da mesma forma, incorpora o
exame de diferentes poderes com incidência na cidade: públicos, privados; local, extra-local;
comunidade, não comunidade.

Conclusões.

De acordo com o exposto acima, a natureza mediadora da abordagem de governança

urbana constitui uma vantagem poderosa em contraste com as outras abordagens
examinadas. Entre as oportunidades que surgem com mais clareza está a de poder estudar a
variação entre as políticas públicas urbanas de diferentes setores, cidades ou países; Além
disso, vale ressaltar como a governança constitui uma abordagem que permite retomar

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categorias e dimensões construídas por outras abordagens teóricas. Em particular, neste

trabalho foi proposta a abertura do espectro de análise para o estudo das políticas
públicas urbanas; Esta se inspira em várias abordagens da política urbana e se alimenta
das perspectivas abertas por diferentes autores cujas propostas, apesar de sua
hibridização, se inserem na abordagem da governança urbana.

Neste artigo, foi proposto um modelo de análise que constitui um menu de dimensões
alternativas à escolha, quando se trata de uma investigação sobre governança urbana:
econômica estrutural, política institucional, orientação política, entre outras, que podem muito
bem acompanhar o estudo da governança em rede. termos de análise.

A inclusão das dimensões mencionadas torna as pesquisas sobre governança

urbana mais complexas e difíceis, mas ao abrir o espectro de estudo, permite um melhor
entendimento do fenômeno; mostra a conveniência de levar em conta a inter-relação entre
os diversos níveis de análise e indica ao pesquisador onde se abastecer de elementos que,
proporcionados por outras abordagens, permitam uma identificação mais precisa do objeto
de estudo em casos particulares.

8 8386]
[ dois
Ao alargar o horizonte da abordagem da governação urbana, dotando-a dos
instrumentos incluídos nesta proposta, pode resultar tanto na capacidade analítica da
abordagem da governação como na concretização dos seus conceitos. O fortalecimento
dos aspectos mencionados permite que essa abordagem leia com maior confiabilidade e
validade os processos de configuração do fenômeno de governança em contextos
diferentes daqueles em que originalmente surgiu.

O exposto implica a possibilidade de que tal abordagem possa ser utilizada na

América Latina de forma mais intensa e lucrativa, de forma que permita a análise dos
processos de transformação urbana produzidos por meio de políticas públicas em que
participam atores tanto do setor público. como o setor privado, bem como o novo
destaque das cidades da região; Isso sem dúvida resultaria na consolidação dos estudos
urbanos a partir das perspectivas da Ciência Política urbana e da análise de políticas
públicas.

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