CONINFRA 2011 – 5º CONGRESSO DE INFRAESTRUTURA DE

TRANSPORTES (CONINFRA 2011 - 5º TRANSPORTATION

INFRASTRUCTURE CONFERENCE)
August 10th to 12th 2011
São Paulo – Brasil

ANÁLISE DO PROCESSO DE GESTÃO PÚBLICA NA IMPLANTAÇÃO DE

OBRAS FERROVIÁRIAS (PROCESS ANALYSIS OF PUBLIC
MANAGEMENT IN THE IMPLEMENTATION OF RAILWAYS)

JEFFERSON
VASCONCELOS
SANTOS
1
Engenheiro Civil, Mestrando em Transportes - UnB, Brasília, Brasil, jvasconcelos97@yahoo.com.br

RESUMO

O Brasil vem testemunhando nos últimos anos um momento impar de investimentos em

infraestrutura, decorrente da estabilização da moeda e viabilização do crédito, impulsionando o
crescimento econômico. Neste contexto, o setor de transportes, até então apontado como um dos
principais entraves ao escoamento da produção, foi contemplado com a viabilização de projetos
estruturadores de extrema relevância.

Entretanto, o descontingenciamento de recursos que permitem a execução das obras revelou um dos
principais problemas da administração pública: a deficiência na gestão dos projetos. Apesar de
muitas iniciativas ao aprimoramento dos processos de implantação das obras, observa-se que a
gestão pública pouco evoluiu entre o processo burocrático do início do século XX e a necessidade
atual de gestão voltada a resultados. Efetivamente a administração pública desenvolveu ao longo
das últimas décadas, regras e procedimentos descentralizados que ora dificultam a atuação da
própria administração, fazendo com que projetos de interesse nacional voltados ao desenvolvimento
não evoluam no prazo e custos inicialmente avaliados.

Este trabalho se propõe a discutir as principais dificuldades institucionais à gestão dos processos de
implantação das obras públicas de transporte, com análise específica dos projetos ferroviários,
estabelecendo uma visão sistêmica do processo voltado aos objetivos, propondo a discussão de
ações que venham a otimizar as etapas de implantação e promovam a efetividade dos resultados tão
almejados pela sociedade.
05-201
ISSN 1983-3903
CONINFRA 2011 – 5º CONGRESSO DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES (CONINFRA 2011 -
5º TRANSPORTATION INFRASTRUCTURE CONFERENCE)
August 10th to 12th 2011
São Paulo - Brasil
 CONINFRA 2011 – 5º CONGRESSO DE INFRAESTRUTURA DE
TRANSPORTES (CONINFRA 2011 - 5º TRANSPORTATION
INFRASTRUCTURE CONFERENCE)
August 10th to 12th 2011
São Paulo – Brasil

PALAVRAS-CHAVE: Gerenciamento, Transportes, Administração Pública, Ferrovia.

ABSTRACT

Brazil has been witnessing in recent years an odd moment to invest in infrastructure, due to the
stabilization of the currency and viability of credit, driving economic growth. In this context, the
transportation sector, previously identified as a major impediment to the flow of production, was
awarded the feasibility of structuring projects of great relevance.

However, the release of funds that allow the execution of the work revealed a major problem of
public administration: a deficiency in the management of projects. Despite many initiatives to
improve processes of implementation of the works, there is little that public management has
evolved between the bureaucratic process of the early twentieth century and the present need of
management focused on results. Effectively, the government has developed over the past decades,
decentralized rules and procedures that sometimes hinder the performance of the administration,
making projects of national interest aimed at the development does not evolve in time and cost
originally estimated.

This paper aims to discuss the main difficulties in the management of institutional processes of
implementation of public works transport, with specific analysis of railway projects, providing a
systemic view of the process focused on the goals, proposing a discussion of actions that will
optimize the steps deployment and increase the effectiveness of the results as desired by society.

KEY WORDS: Management, Transport, Public Administration, Railroad

05-201
ISSN 1983-3903
CONINFRA 2011 – 5º CONGRESSO DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES (CONINFRA 2011 -
5º TRANSPORTATION INFRASTRUCTURE CONFERENCE)
August 10th to 12th 2011
São Paulo - Brasil
 CONINFRA 2011 – 5º CONGRESSO DE INFRAESTRUTURA DE
TRANSPORTES (CONINFRA 2011 - 5º TRANSPORTATION
INFRASTRUCTURE CONFERENCE)
August 10th to 12th 2011
São Paulo – Brasil

INTRODUÇÃO

O Brasil vem testemunhando nos últimos anos um momento ímpar de investimentos em

infraestrutura, decorrente da estabilização da moeda e viabilização do crédito, impulsionando o
crescimento econômico. Neste contexto, o setor de transportes, até então apontado como um dos
principais entraves ao escoamento da produção, foi contemplado com a viabilização de projetos
estruturadores de extrema relevância.

Entretanto, o descontingenciamento de recursos que permitem a execução das obras revelou um dos
principais problemas da administração pública: a deficiência na gestão dos projetos. Apesar de
muitas iniciativas ao aprimoramento dos processos de implantação das obras, observa-se que a
gestão pública pouco evoluiu entre o processo burocrático do início do século XX e a necessidade
atual de gestão voltada a resultados. Efetivamente a administração pública desenvolveu ao longo
das últimas décadas, regras e procedimentos descentralizados que ora dificultam a atuação da
própria administração, fazendo com que projetos de interesse nacional voltados ao desenvolvimento
não evoluam no prazo e custos inicialmente avaliados.

Diferentemente da conjuntura vivida até meados do século XX, nos dias de hoje a implantação de
obras de grande porte, como as ferrovias, exigem o atendimento a diversos critérios técnicos, legais
e regimentares preliminarmente ao início da obra propriamente dita. Desenvolvimento de projetos,
processos de contratação e licenciamento ambiental, dentre outros, são aspectos precedentes a obra
que de forma recorrente são subestimados ou simplesmente ignorados nos planejamentos
governamentais, refletindo-se em prazos de execução maiores que os amplamente divulgados que,
na grande maioria das vezes, frustram os anseios da população.

Este trabalho se propõe a discutir as principais dificuldades institucionais à gestão dos processos de
implantação das obras públicas de transporte, com análise específica dos projetos ferroviários,
estabelecendo uma visão sistêmica do processo voltado aos objetivos, propondo a discussão de
ações que venham a otimizar as etapas de implantação e venham a promover a efetividade dos
resultados tão almejados pela sociedade.

TRANSPORTE FERROVIÁRIO E O PAC

O nascimento do transporte ferroviário está diretamente relacionado à busca da sociedade por

transportar com maior rapidez e em maior quantidade pessoas e valores materiais (Campos Neto,
2010). No Brasil, desde a inauguração dos primeiros 14,5 km da primeira ferrovia implantada em
1854 por Barão de Mauá, o modal ferroviário exerce fascínio aos povos que nele vêem o progresso
chegar sobre trilhos. Distante do saudosismo popular, a implantação das ferrovias no Brasil teve
seus momentos áureos no período entre 1891 e 1930, quando foram executados 22.504 km, com um
ápice de produção no ano de 1910, o maior record até hoje não ultrapassado: 2.084,5 km
implantados no curto prazo de doze meses (IBGE, 1954).

Entretanto, a partir dos anos 1950 o Estado Brasileiro passou a concentrar seus investimentos no
modal rodoviário, iniciando um longo período de estagnação e falta de recursos às ferrovias. A
05-201
ISSN 1983-3903
CONINFRA 2011 – 5º CONGRESSO DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES (CONINFRA 2011 -
5º TRANSPORTATION INFRASTRUCTURE CONFERENCE)
August 10th to 12th 2011
São Paulo - Brasil
 CONINFRA 2011 – 5º CONGRESSO DE INFRAESTRUTURA DE
TRANSPORTES (CONINFRA 2011 - 5º TRANSPORTATION
INFRASTRUCTURE CONFERENCE)
August 10th to 12th 2011
São Paulo – Brasil

maior conseqüência foi a redução na extensão da malha ferroviária nacional, que chegou a possuir
37.200 km (Brina, 1983), e hoje não ultrapassa a marca de 29.637 km concedidos, em sua maioria,
a iniciativa privada (ANTT, 2010).

Mesmo com os investimentos realizados em seus primeiros cem anos de existência, a malha
ferroviária brasileira sempre esteve aquém das necessidades de transporte de um país com extensões
continentais e vocação exportadora. Comparativamente, a malha ferroviária dos Estados Unidos da
América corresponde atualmente a 131.810 km (Daniels, 2000), ou seja, cerca de 4,5 vezes maior
que a extensão existente na realidade brasileira.

A situação da operação ferroviária nacional tornou-se crítica entre os anos 80 e 90, culminando, ao
final desta última década, na concessão a iniciativa privada da maior parte da malha existente.

Apesar de algumas iniciativas pouco efetivas na segunda metade do século passado, o panorama
nacional começou a mudar de forma mais intensa com o Programa de aceleração do crescimento -
PAC, lançado pelo Governo Federal em 2007, e que teve por objetivo a implantação de centenas de
obras de infraestrutura até o ano de 2010. Dentre as obras constantes do PAC, previu-se a
implantação de 7.696 km de novas ferrovias de alta capacidade, como a Ferrovia Norte-Sul e a
Ferrovia Nova Transnordestina (Brasil, 2010). Outro marco importante deste período foi a retomada
do planejamento dos transportes, materializado em 2007 através do Plano Nacional de Logística e
Transportes – PNLT, que se propõe a estabelecer investimentos que venham a equilibrar a matriz de
transportes nacional, ampliando a participação do modal ferroviário, dos atuais 25% para 32% até
2025, conforme Figura 1 (Brasil, 2009).

Figura 1: Matriz de Transporte Atual e Proposta

O PAC teve uma previsão de investimento em obras no valor de R$ 503,9 bilhões, dos quais R$
58,3 bilhões foram destinados ao setor de logística – ferrovias, rodovias, aeroportos, hidrovias e
portos (PAC, 2010). Segundo Carvalho (2010) a proposta do PAC para o setor ferroviário possui
três eixos de atuação: (a) Construção de eixos estruturantes, que se destinam a implantação de um
moderno sistema ferroviário integrado de alta capacidade; (b) Expansão da capacidade da malha
atual, que atua na recuperação de trechos que apresentam restrição de capacidade de circulação; e
05-201
ISSN 1983-3903
CONINFRA 2011 – 5º CONGRESSO DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES (CONINFRA 2011 -
5º TRANSPORTATION INFRASTRUCTURE CONFERENCE)
August 10th to 12th 2011
São Paulo - Brasil
 CONINFRA 2011 – 5º CONGRESSO DE INFRAESTRUTURA DE
TRANSPORTES (CONINFRA 2011 - 5º TRANSPORTATION
INFRASTRUCTURE CONFERENCE)
August 10th to 12th 2011
São Paulo – Brasil

(c) Retomada do transporte de passageiros – Trem de Alta Velocidade – TAV. Destes, a construção
de eixos estruturantes apresenta um conjunto de obras ferroviárias de grande porte que dotará o País
de uma malha integrada e de alta capacidade, conforme apresentado na Figura 2 (Brasil, 2010).

Figura 2: Eixos ferroviários estruturantes com obras previstas no PAC

Porém, estudo recente desenvolvido pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão –

MPOG (2009), aponta como dificuldades recorrentes ao processo de implantação de obras a
“morosidade das ações preparatórias” e os “conflitos com outros órgãos”. Estas dificuldades se
refletem nos reduzidos níveis de conclusão dos projetos ferroviários contemplados no PAC, onde
foi observado um percentual de extensão de obras concluídas abaixo do montante priorizado para o
período de 2007 a 2010. Como já citado, apesar da maior parte da malha ferroviária estar concedida
a iniciativa privada, grande parte das ações preliminares ainda dependem dos processos legais e
autorizações da administração pública.

Também é importante destacar que naquele primeiro ano, 89% dos projetos de implantação
ferroviária encontravam-se em diferentes fases de ações preliminares, de estudos de viabilidade à
desenvolvimento de projetos. Quatro anos depois, em 2010, apenas 22% cumpriram efetivamente as
condicionantes necessárias ao início de sua implantação. Ressalte-se que das obras citadas, parte
destas foram priorizadas, mas não tinham, assim como os números demonstraram, a pretensão de
conclusão neste quadriênio.

05-201
ISSN 1983-3903
CONINFRA 2011 – 5º CONGRESSO DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES (CONINFRA 2011 -
5º TRANSPORTATION INFRASTRUCTURE CONFERENCE)
August 10th to 12th 2011
São Paulo - Brasil
 CONINFRA 2011 – 5º CONGRESSO DE INFRAESTRUTURA DE
TRANSPORTES (CONINFRA 2011 - 5º TRANSPORTATION
INFRASTRUCTURE CONFERENCE)
August 10th to 12th 2011
São Paulo – Brasil

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O entendimento dos processos e normas que regem as ações preparatórias passa necessariamente
pelo entendimento da administração. Segundo Chiavenato (2004), a palavra administração tem sua
origem no latim ad (direção) e minister (subordinação), significando aquele que presta um serviço a
outro. Tem como tarefa a interpretação de objetivos propostos pela organização por meio de
planejamento, organização, direção e controle de todos os esforços realizados, buscando alcançar
seus resultados de maneira adequada e competitiva.

Apesar da administração moderna ser relativamente recente, o ato de administrar é bem mais antigo.
Chiavenato (2004) relata que as construções faraônicas realizadas no Egito antigo, na Mesopotâmia
e Assíria, apresentam indícios de atividades laborais, onde se destacam a atividade de planejar e
orientar a execução de obras. Ainda segundo o autor, também é possível verificar em papiros
egípcios a importância da organização e administração da burocracia pública do Antigo Egito.

A administração como ciência surge somente após a revolução industrial, no início do século XX,
com os estudos de Taylor, voltado à estruturação das tarefas nas organizações, o que mais tarde
passou a ser conhecida como Administração Científica. A partir destes estudos, diversas teorias
foram se desenvolvendo, variando conforme a ênfase e nos objetivos almejados, dispostos na
Tabela 1.

Com um enfoque diferenciado, estas teorias foram se adequando aos diversos tipos de organizações,
que buscam um constante aprimoramento frente a um mercado cada vez mais competitivo.

Tabela 1: Principais teorias administrativas

ANO ENFASE TEORIAS ADMINISTRATIVAS
1903 Nas Tarefas Administração Científica

1916 Teoria Clássica

1954 Teoria Neoclássica

Nas Estruturas
1909 Teoria da Burocracia

1947 Teoria Estruturalista

1932 Teoria das Relações Humanas

1957 Nas Pessoas Teoria do Comportamento Organizacional

1962 Teoria do Desenvolvimento Organizacional

1947 Teoria Estruturalista

No Ambiente
1972 Teoria da Contingëncia

1972 Na Tecnologia Teoria da Contingëncia

1990 Na Competitividade Novas Abordagens na Administração

05-201
ISSN 1983-3903
CONINFRA 2011 – 5º CONGRESSO DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES (CONINFRA 2011 -
5º TRANSPORTATION INFRASTRUCTURE CONFERENCE)
August 10th to 12th 2011
São Paulo - Brasil
 CONINFRA 2011 – 5º CONGRESSO DE INFRAESTRUTURA DE
TRANSPORTES (CONINFRA 2011 - 5º TRANSPORTATION
INFRASTRUCTURE CONFERENCE)
August 10th to 12th 2011
São Paulo – Brasil

Já a administração pública, segundo Alexandrino (2006), ‘compreende tanto a função política, que
estabelece as funções governamentais, quanto a função propriamente administrativa de execução
das atividades’. Diferentemente do setor privado, busca atender aos interesses da coletividade.
Como característica relevante Carneiro (2010) destaca a necessidade da existência de leis que
regulem e permitam sua ação. Ela também é influenciada pelo contexto social e político, bem como
pelo sistema legal. Carneiro (2010) também aponta que, onde existe Estado, existem órgãos
encarregados por suas funções administrativas e leis que as apóiam.

Expressamente a Constituição Federal de 1988 apresenta como princípios da administração pública

a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a eficiência. Estes princípios norteiam
a conduta do servidor público quando no exercício de suas funções, dentre os quais a eficiência no
que se refere ao melhor emprego dos recursos públicos em projetos que venham a agregar maior
valor à população.

Algumas das características verificadas nas teorias administrativas ainda estão muito presentes no
dia-a-dia da administração pública nacional. Da teoria neoclássica temos a sistemática da
organização funcional, que estabelece níveis hierárquicos de subordinação e da especialização de
funções, a departamentalização, os processos administrativos e a administração por objetivos
(Chiavenato, 2004). Da teoria estruturalista vemos a adoção do modelo burocrático, que estrutura
processos tornando-os mais impessoais. Entretanto, o processo passa a ter uma maior rigidez na
tramitação, que, aliado ao processo de departamentalização, perde-se a visão do todo, o que pode
vir a comprometer os prazos dos trâmites processuais.

Atualmente o perfil da administração pública brasileira ainda possui uma sistemática funcional
burocrática e departamentalizada, apesar do surgimento de algumas iniciativas de modernização.
Uma delas ocorreu em 1995, com o plano diretor da reforma do aparelho do estado, que delineou
uma mudança significativa nas diretrizes de condução do estado, propondo mudanças de um cenário
burocrático para a adoção de uma administração mais gerencial (MARE, 1995).

GESTÃO DOS PROCESSOS DE IMPLANTAÇÃO

A gestão dos processos na implantação das ferrovias brasileiras, sempre foram pautadas por
externalidades que desafiavam o atendimento aos prazos previstos. Pereira e Lima (2009) cita como
dificuldades ainda no século XIX, a burocracia e a obtenção de recursos governamentais para
investimento. Como as empresas ferroviárias eram responsáveis pela implantação e operação do
sistema, o setor público atuava como mais um dos fatores externos nem sempre previsto na gestão
dos sistemas ferroviários. Citamos, a título de exemplo, o caso das ferrovias implantadas no
nordeste, onde nos períodos de seca as ferrovias exercem uma função muito mais social, na
absorção de mão de obra carente às frentes de trabalho (Pereira e Lima, 2009).

Nos dias atuais, a ação do setor público é exercida diretamente através da regulação do setor e
indiretamente na estipulação de regras setoriais para a implantação de novas vias. Aspectos legais
voltados ao meio ambiente e ações compensatórias à alguns setores da sociedade, são hoje fatores
importantes que devem ser considerados na definição dos prazos.
05-201
ISSN 1983-3903
CONINFRA 2011 – 5º CONGRESSO DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES (CONINFRA 2011 -
5º TRANSPORTATION INFRASTRUCTURE CONFERENCE)
August 10th to 12th 2011
São Paulo - Brasil
 CONINFRA 2011 – 5º CONGRESSO DE INFRAESTRUTURA DE
TRANSPORTES (CONINFRA 2011 - 5º TRANSPORTATION
INFRASTRUCTURE CONFERENCE)
August 10th to 12th 2011
São Paulo – Brasil

Ressalte-se também que apesar da maior parte das ferrovias serem operadas sob o regime de
concessão, o trâmite para a aprovação de documentos, licenças e autorizações necessárias depende
do ente governamental que legisla e operaciona seu cumprimento.

Rodrigues (1994) relata que muitos dos fatores externos críticos que afetam a implantação de um
projeto, podem ser classificados nas seguintes categorias: definição de projeto, planejamento,
fatores sociais e políticos, duração e urgência dos cronogramas, financiamento, aspectos legais,
processo de contratação, implementação do projeto e fatores humanos.

Comparativamente ao contexto apresentado pelo autor supra, a realidade brasileira também

apresenta diversas destas categorias que são exigidas conforme os instrumentos públicos que os
ordenam, como o desenvolvimento de projetos, as contratações e o licenciamento ambiental.

DESENVOLVIMENTO DE PROJETOS

Uma das primeiras ações que devem ser tomadas quando da definição dos objetivos, é o
desenvolvimento de projetos que definam e mensurem a real necessidade da proposta almejada. O
modal ferroviário possui duas formas de execução de projetos, conforme seja o responsável pelo
empreendimento. No primeiro caso, em sendo um processo motivado pelo concessionário para
expansão de sua atuação, o mesmo poderá tomar a iniciativa de contratar diretamente qualquer
empresa para atendimento de seus anseios. Já no segundo caso, em sendo uma proposta de
iniciativa do setor público, o projeto deverá ser licitado conforme os critérios da lei nº 8.666/93,
estabelecendo preliminarmente em termo de referência o objeto, o prazo e a estimativa de custo.

Vencida a fase de desenvolvimento de projeto, nos dois casos o trabalho concluso deverá ser
analisado e autorizado pela Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT, conforme
resolução 4.130/2002 (ANTT, 2011).

CONTRATAÇÕES

Como já comentado, as contratações de iniciativa privada podem ser realizadas em negociação

direta entre concessionário e empresa prestadora de serviço. Porém, contratações públicas são
regidas pela lei nº 8.666/93, que estabelece prazos e exigências mínimas para a ampla concorrência
entre interessados.

Um dos entraves da administração pública reside no processo de contratação, onde se estabelece a

relação contratual entre o setor público e o privado. Segundo o IPEA (2011) um processo licitatório
em obras de infraestrutura requer um prazo de seis meses para se concretizar. Especificamente para
as contratações de obras ferroviárias, o prazo médio de contratação das grandes obras ora em
evidência, tem apresentado um prazo de 4,5 meses do lançamento do edital até a adjudicação. Este
prazo é considerado acima da média, principalmente quando se considera a complexidade dos
projetos. Comparativamente a obras ferroviárias em vias existentes, estes prazos superam os seis
meses, o que denota uma variabilidade expressiva no que se refere a gestão do processo (Figura 3).

05-201
ISSN 1983-3903
CONINFRA 2011 – 5º CONGRESSO DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES (CONINFRA 2011 -
5º TRANSPORTATION INFRASTRUCTURE CONFERENCE)
August 10th to 12th 2011
São Paulo - Brasil
 CONINFRA 2011 – 5º CONGRESSO DE INFRAESTRUTURA DE
TRANSPORTES (CONINFRA 2011 - 5º TRANSPORTATION
INFRASTRUCTURE CONFERENCE)
August 10th to 12th 2011
São Paulo – Brasil

10

6
4.5

Obras ferroviárias de Obras de Infraestrutura Obras ferroviárias de

aumento de capacidade da expansão da malha
malha

Figura 3: Variação de prazo de contratação em ferrovias

LICENCIAMENTO AMBIENTAL

Nas últimas décadas, as iniciativas voltadas a preservação do meio ambiente tem sido um assunto
mundialmente em pauta, onde as mudanças climáticas nos levam a refletir sobre nosso papel na
preservação da natureza. Neste intuito, o Brasil tem atuado no estabelecimento de regras que
venham a preservar ou compensar qualquer intervenção ocasionada por projetos de grande impacto.

O Instituto Brasileiro de Meio Ambiente – IBAMA é o órgão federal responsável pelo processo de
licenciamento ambiental, pré-requisito para a implantação de qualquer projeto no País. O
licenciamento ambiental é regido pela Lei nº 6.938/81 e resoluções CONAMA nº 001/86 e nº
237/97, o qual exige a análise de uma vasta gama de aspectos ambientais que devem ser verificados,
além de exigir a anuência dos demais órgãos ambientais que possam sofrer impacto com o projeto,
como os elementos que envolvem o patrimônio histórico, regido pelo Instituto do Patrimônio
Histórico e Artístico Nacional - IPHAN, as comunidades indígenas, que são apoiadas pela
Fundação Nacional do Índio - FUNAI, as comunidades quilombolas, sob a regulamentação da
Fundação Palmares, dentre outros órgãos nos âmbitos federal, estadual e municipal (IBAMA,
2011).

Conforme seja a complexidade do projeto e o meio no qual será implantado, a legislação exige
estudos e levantamentos sobre os diversos biomas, condensando estas informações em relatório
intitulado de Estudo de Impacto Ambiental e o Relatório de Impacto ao Meio Ambiente –
EIA/RIMA. A partir deste, o processo se inicia para a obtenção da licença Prévia – LP, que
confirma a viabilidade ambiental do projeto, e a Licença de Instalação – LI, que autoriza o início
das obras.

Para que os projetos contidos no PAC possam obter suas licenças com brevidade, ações
permanentes de monitoramento são realizadas no sentido de priorizar alguns projetos. Projetos de
infraestrutura apontam para um prazo médio de licenciamento ambiental de 38 meses. No caso dos
projetos ferroviários estruturadores, estes prazos tem média de 20 meses para a obtenção da LP e
mais 07 meses para obtenção da LI, totalizando 27 meses.
05-201
ISSN 1983-3903
CONINFRA 2011 – 5º CONGRESSO DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES (CONINFRA 2011 -
5º TRANSPORTATION INFRASTRUCTURE CONFERENCE)
August 10th to 12th 2011
São Paulo - Brasil
 CONINFRA 2011 – 5º CONGRESSO DE INFRAESTRUTURA DE
TRANSPORTES (CONINFRA 2011 - 5º TRANSPORTATION
INFRASTRUCTURE CONFERENCE)
August 10th to 12th 2011
São Paulo – Brasil

CAMINHO CRÍTICO E OS PRINCIPAIS ENTRAVES AO PROCESSO

Em recente estudo do IPEA (2011) foram descritos prazos médios para as etapas de implantação de
projetos de infraestrutura, que totalizam 92 meses, desde a elaboração do projeto até a conclusão do
projeto (Tabela 2). Estabelecendo um comparativo entre este estudo e os dados compilados neste
trabalho sobre os projetos ferroviários estruturantes contidos no PAC, podemos observar que,
mantido os prazos de elaboração de projeto e execução de obras, tem-se aparentemente alguns
ganhos de prazo com a liberação de licença ambiental com 11 meses de antecedência e com
processos de licitação com ganhos de 1,5 meses. Ao todo, as obras ferroviárias estruturantes
monitoradas pelo PAC apresentam um ganho de 14% em relação aos prazos médios das obras de
infraestrutura.

Apesar da simplificação da Tabela 2 apresentar um prazo médio positivo, é importante ressaltar que
este prazo somente poderá ser atingido desde que cada etapa vencida seja efetivamente
concretizada, permitindo um fluxo sempre crescente e sem a necessidade de retrabalhos ou
embargos da sociedade e órgãos de controle.

Tabela 2: Prazo de execução de obras de infraestrutura e obras ferroviárias

Obras de
Obras
Etapa Infraestrutura
Ferroviárias
(IPEA)
Elaboração do projeto 12 12
Liberação de licença ambiental 38 27
Licitação 6 4.5
Obras 36 36
Total 92 79.5

Vale ressaltar que, segundo Azevedo (2010), as principais deficiências que culminam em
retrabalhos e paralisações são decorrentes de projetos mal elaborados, prazos subestimados e
deficiência de qualidade e fiscalização. Etapas mal elaboradas sempre são passíveis de indagação
processual que poderá postergar ou mesmo inviabilizar a implantação de um projeto.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Conforme observado neste artigo, o processo de implantação de uma obra ferroviária vai além da
obra propriamente dita, mas envolve uma complexidade processual de ações preliminares que
demandam um prazo normalmente maior que o prazo de implantação da obra. Em projetos de
infraestrutura, apesar do direcionamento favorável da análise acima, vale salientar que a
implantação de projetos no Brasil ainda não possui uma gestão única com alinhamento de todo o
processo, concentrando-se em uma visão administrativa estruturalista e burocrática, que passa de
departamento em departamento, de órgão a órgão, cada um com enfoque próprio, que em sua

05-201
ISSN 1983-3903
CONINFRA 2011 – 5º CONGRESSO DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES (CONINFRA 2011 -
5º TRANSPORTATION INFRASTRUCTURE CONFERENCE)
August 10th to 12th 2011
São Paulo - Brasil
 CONINFRA 2011 – 5º CONGRESSO DE INFRAESTRUTURA DE
TRANSPORTES (CONINFRA 2011 - 5º TRANSPORTATION
INFRASTRUCTURE CONFERENCE)
August 10th to 12th 2011
São Paulo – Brasil

maioria não se relacionam diretamente, ou não têm como objetivo principal, os benefícios
almejados pela implantação do projeto.

Por fim, maiores estudos se fazem necessários a uma análise individualizada de cada etapa citada
neste trabalho, com o intuito de otimizar o caminho crítico através da otimização de suas parcelas
de forma individual e agrupada, sem perder a visão do processo como um todo.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ALEXANDRINO, M., PAULO, V., Direito administrativo, 13ª Edição, Impetus, Rio de Janeiro,
2006

ANTF, A Importância das Ferrovias para o futuro do País, Associação Nacional dos
Transportadores Ferroviários, 2010

ANTT, Evolução do Transporte Ferroviário, Relatório Técnico da Agencia Nacional de

Transporte Terrestre, Brasília, 2010

AZEVEDO, C.R., Desafios para um novo modelo de controle de obras públicas com foco na
execução, I congresso internacional de obras públicas, Brasília, 2010

BRASIL, 1° Balanço do PAC, disponível em www.pac.gov.br, acesso em 10/11/2010

BRASIL, Plano Nacional de Logística e Transportes – Sumário Executivo, Ministério dos

Transportes, Brasília, 2009

BRINA, H. L., Estradas de ferro - volume I, Livros Técnicos e Científicos, Rio de Janeiro, 2ª
edição, 1983

CAMPOS NETO, C.A.S. at al, Gargalos e demandas da infraestrutura ferroviária e os

investimento do PAC: Mapeamento IPEA de obras ferroviárias, IPEA, Brasília, 2010

CARNEIRO, M.F.S., Gestão Pública: o papel do planejamento estratégico, gerenciamento de

portfólio, programas e projetos e dos escritórios de projetos na modernização da gestão
pública, Brasport, Rio de Janeiro, 2010

CARVALHO, M.M.B., Seminário: As lições aprendidas na gestão da operacionalização do

PAC I e os desafios para o PAC II, apresentação realizada no I congresso internacional de obras
públicas, Brasília, 2010

CHIAVENATO, I., Introdução da Teoria Geral da Administração, Editora Campus, Rio de

Janeiro, Campus, 2004

05-201
ISSN 1983-3903
CONINFRA 2011 – 5º CONGRESSO DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES (CONINFRA 2011 -
5º TRANSPORTATION INFRASTRUCTURE CONFERENCE)
August 10th to 12th 2011
São Paulo - Brasil
 CONINFRA 2011 – 5º CONGRESSO DE INFRAESTRUTURA DE
TRANSPORTES (CONINFRA 2011 - 5º TRANSPORTATION
INFRASTRUCTURE CONFERENCE)
August 10th to 12th 2011
São Paulo – Brasil

DIÓGENES, G. S., Uma Contribuição ao Estudo dos Indicadores de Desempenho Operacional

de Ferrovias de Carga: o Caso da Companhia Ferroviária do Nordeste – CFN. Dissertação
(Mestrado em Engenharia de Transportes), Universidade Federal do Rio de Janeiro, 2002

DANIELS, R., Trains Across The Continent – North American Railroad History, 2º Edition,
Indiana University Press, Bloomington, 2000

GIACOMONI, J., PAGNUSSAT, J.L., Planejamento e orçamento governamental, Coletânea -

Volume 1, ENAP, Brasília, 2006

IBAMA, Procedimentos de Licenciamento Ambiental, disponível em www.ibama.gov.br, acesso

em 08/02/2011

IBGE, I centenário das ferrovias brasileiras, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, Rio de
Janeiro, 1954

IPEA, Aeroportos no Brasil: investimentos recentes, perspectivas e preocupações, Nota

Técnica, Brasília, 2011

LANG, A. E., As Ferrovias no Brasil e Avaliação Econômica de Projetos: uma Aplicação em

Projetos Ferroviários. Dissertação (Mestrado em Transportes), Universidade de Brasília, 2007

MARE, Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, Câmara da Reforma do Estado,

Brasília, 1995

MPOG, Deficiências na logística dos transportes, Ministério do Planejamento, Orçamento e

Gestão, 2009

PAC, Programa de Aceleração do Crescimento do Governo Federal, disponível em

www.pac.gov.br, acesso em 10/12/2010

PEREIRA, J. H., LIMA, F. A. S., Estradas de Ferro no Ceará, Expressão Gráfica e Editora,
Fortaleza, 2009

RODRIGUES, A., The Role of System Dynamics in Project Management: a comparative

analysis with traditional models, International System Dynamics Conference, 1994

05-201
ISSN 1983-3903
CONINFRA 2011 – 5º CONGRESSO DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES (CONINFRA 2011 -
5º TRANSPORTATION INFRASTRUCTURE CONFERENCE)
August 10th to 12th 2011
São Paulo - Brasil