[Ano]

Direito Econômico

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Análise de Curto Prazo

MATERIAL TEÓRICO

Responsável pelo Conteúdo:

Prof. Esp. Fernando Tadeu Marques
Prof. Ms. Reinaldo Zychan de Moraes

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Objetivos da aula:

Nesta unidade, nosso objetivo é estudar o tema da

intervenção do Estado no domínio econômico, enfocando
quem tem competência para intervir nas relações econômicas,
como ocorre essa intervenção e as modalidades de
intervenção, segunda a classificação do professor Eros
Roberto Grau.

A intervenção estatal na esfera econômica

O intervencionismo é considerado uma doutrina que preconiza uma maior

ingerência do Estado no domínio econômico, por meio de regulação da atividade
econômica ou execução direta de atividades econômicas.

Uma das formas de atuação do Estado na ordem econômica se dá

quando ele executa um serviço público ou quando exerce uma
atividade econômica, em sentido estrito.

Pela análise do artigo 173 da Constituição Federal podemos afirmar

que, salvo nos casos previstos expressamente, a exploração direta da
atividade econômica pelo Estado constitui-se uma exceção. Logo, a regra é
a de que o Estado não deve atuar diretamente no domínio econômico, senão
em situações excepcionais, restritas à necessidade decorrente de dois fatores
que deverão estar previstos em lei: imperativos de segurança nacional e
relevante interesse coletivo.

Os casos previstos na Carta Magna que deferem ao Estado a sua atuação no

domínio econômico estão mencionados nos artigos 175, 176 e 177, que tratam da
prestação de serviços públicos, da exploração de jazidas, recursos minerais e
potenciais de energia elétrica e do monopólio da União relativamente ao petróleo e
aos minerais nucleares.

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A definição de competência

A competência quase absoluta para a intervenção no domínio econômico é da

União, conforme o artigo 21 da Constituição. Esse dispositivo constitucional
apresenta, dentro de sua competência administrativa privativa, um rol de atividades
ligadas a sua atuação nessa área, podendo ser destacadas as seguintes: a
elaboração e execução de planos nacionais e regionais de ordenação do território e
de desenvolvimento econômico e social; a fiscalização de operações financeiras: a
reserva da função relativa ao serviço postal; a organização dos serviços de
telecomunicações, radiodifusão, energia elétrica, aproveitamento energético dos
cursos d’água e os serviços de transporte.

Já no rol de competências legislativas privativas da União (artigo 22 de nossa

Lei Maior) vamos verificar que somente ela pode expedir normas sobre os seguintes
assuntos: comércio exterior e interestadual; organização do sistema nacional de
empregos e dos sistemas de poupança, captação e garantia da poupança popular;
diretrizes da política nacional de transportes, jazidas, minas e outros recursos
minerais.

Pouco ou nada resta para os demais entes federativos (Estados, Distrito

Federal e Municípios), o que denuncia claramente a supremacia da União como
representante do Estado-Regulador da ordem econômica, apesar de haver
competência concorrente para legislar sobre direito econômico (art. 24, inc. I, da CF)
e sobre produção e consumo (art. 24, inc. V, da CF). Nesses casos, a competência
da União encerra a produção de normas gerais, cabendo aos Estados e ao Distrito
Federal a edição de normas suplementares.

Deve ainda ser observado que, em relação à competência para tratar de

questões afetas ao direito econômico, há também espaço para a atuação municipal,
desde que sejam observadas as limitações estabelecidas nos incisos I e II do artigo
30 da Constituição Federal, ou seja:

 a questão deve ser de interesse local;

 as disposições estabelecidas pelo município devem somente suplementar
a legislação federal e estadual, quando isso for cabível.

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Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
[...]

Nesse particular, pode ser destacada a possibilidade do município, por lei,

regular o horário do comércio local, conforme entendimento do Supremo Tribunal
Federal cristalizado na Súmula n.º 419.

Súmula n.º 419 do Supremo Tribunal Federal

Os municípios tem competência para regular o horário do comércio local,
desde que não infrinjam leis estaduais ou federais válidas.

Atuação estatal

A expressão “atuação estatal” engloba ação do Estado no campo da atividade

econômica em sentido amplo.

“Assim, se pretendermos, ao enunciar as formas de atuação do Estado em

relação ao processo econômico, considerar a globalidade da ação estatal,
inclusive sua atuação sobre a esfera do público, o uso, da expressão
atuação estatal será mais adequado. Estaremos a referir, então, não apenas
a ação do Estado em relação à esfera do privado, mas também no que
respeita à prestação de serviço público e à regulação da prestação do serviço
público.”
(GRAU, 2007, p. 131)

Nessa linha, podemos estabelecer que a atuação estatal na economia pode

se dirigir:

 aos serviços públicos: nesse caso estaremos falando sobre a ação estatal
sobre a esfera pública;
 à ação estatal em relação à esfera das relações privadas: aqui se trata de
atividades econômicas em sentido estrito – a isso chamamos de
intervenção do Estado no domínio econômico.
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Vamos falar um pouco mais sobre a atividade econômica do Estado quando

ele presta serviços públicos.

Quando o Estado presta serviços públicos raramente poderíamos imaginar

que essa atividade não envolva questões ou consequências econômicas. Assim, por
exemplo, para prestar o serviço público na área da saúde é imprescindível construir
hospitais, comprar equipamentos, comprar remédios, bem como contratar e pagar os
funcionários que irão desempenhar essa atividade.

Mas como o Estado presta os serviços públicos?

Isso pode ocorrer de duas formas:
 diretamente pelo próprio Poder Público: essa é a regra, razão pela
qual serviços como segurança pública, emissão de moeda, controle
alfandegário, dentre outros, são realizados sem a intermediação de
outras pessoas jurídicas privadas;
 por particulares contratados pelo Poder Público.

Nessa situação, muito embora haja o envolvimento de pessoas e empresas

privadas não podemos falar em atividade econômica em sentido estrito, pois:

 a atividade econômica em sentido estrito (aquela que objetiva

precipuamente o lucro) é destinada, em regra, para a iniciativa privada;
 diversamente do que ocorre com os particulares, não podemos falar em
“livre iniciativa” do Estado ao realizar serviços públicos; bem ao contrário
é a prestação de serviços públicos uma de suas principais razões de
existência.

A realização de serviços públicos diretamente pelo Poder Público está

prevista no caput do artigo 175 da Constituição Federal.

Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei,

diretamente ou sob regime de concessão ou permissão,
sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.
[...]

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É o que ocorre, por exemplo, em alguns

municípios que possuem frota própria de ônibus e
destinam funcionários da prefeitura para realizar o
transporte urbano de pessoas.

Também nesse mesmo dispositivo constitucional está prevista a possibilidade

do Poder Público estabelecer, por meio de concessão ou permissão, que alguns
serviços públicos possam ser executados por particulares.

Nesses casos, contudo, dois importantes detalhes devem ser observados:

 a concessão ou a permissão devem ser antecedidas de licitação pública

para escolha dos particulares que irão contratar com o Poder Público;
 o Poder Público continua responsável pelo serviço público, sendo que
somente a sua execução é transferida à iniciativa privada pelo período
de vigência do contrato de concessão ou permissão.

Seguindo o mesmo exemplo acima, pode o

município contratar uma empresa de transporte para
que ela realize o transporte público urbano. Nesse
caso, dentre outras possibilidade, pode o contrato de
concessão estipular que caberá à empresa
providenciar os ônibus empregados nesse serviço
público, bem como que ela deverá providenciar os
funcionários que irão operar esse sistema.

Formas de intervenção do Estado na economia

Como vimos, a intervenção do Estado na economia se caracteriza quando o

Poder Público age sobre a chamada atividade econômica em sentido estrito, ou
seja, aquela que é realizada, em regra por particulares, tendo por objetivo maior a
percepção de lucros.

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A intervenção do Estado na economia pode se dar de duas formas distintas, a

intervenção direta e a intervenção indireta.

a) Intervenção direta

Na intervenção direta o Estado atua como se fosse um grande empresário,

desempenhando atividade que, em geral, poderiam ser desenvolvidas por empresas
privadas.

Mas quais atividades econômicas podem ser

desempenhadas pelo Estado?

Em razão da relevância desse tema ocorreram

diversos debates durante a elaboração de nossa
Constituição Federal, sendo estipulado que a atuação
direta na economia deveria ser reservada aos
particulares e que somente de forma excepcional se
admitiria a participação do Estado.

Essas situações excepcionais em que o Estado pode atuar diretamente na

economia estão estipuladas no caput do artigo 173 da Constituição Federal.

Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração

direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando
necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse
coletivo, conforme definidos em lei.

[...]

Dessa forma, a exploração direta de atividades econômicas pelo Estado

somente pode ocorrer:
 se for necessário aos imperativos da segurança nacional;
 se houver relevante interesse coletivo;
 essas situações excepcionais devem estar previstas em lei.

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Dessa forma, considerando a relevância coletiva da questão, pode o Poder

Público, por exemplo, desde que autorizado por lei, criar um laboratório para a
fabricação de remédios de menor complexidade para a distribuição em programas
públicos para o combate de determinadas doenças, tais como a hipertensão arterial,
o diabetes etc.

Deve ser observado que outras empresas privadas também atuam nessa
atividade e fabricam esses mesmos remédios, contudo, em razão do relevante
interesse coletivo pode, em determinadas situações, ser interessante que o Poder
Público atue diretamente.

Essas atividades econômicas desempenhadas pelo Estado podem ser

executadas em regime concorrencial ou em regime monopolístico, sendo que,
normalmente, elas são executadas por empresas públicas e sociedades de
economia mista especialmente criadas para realizá-las.

O Decreto-Lei n.º 200/67 apresenta as seguintes definições:

Art. 5º [...]
II - Empresa Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito
privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criado por lei
para a exploração de atividade econômica que o Governo seja levado a
exercer por força de contingência ou de conveniência administrativa
podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito. (Redação
dada pelo Decreto-Lei nº 900, de 1969)
III - Sociedade de Economia Mista - a entidade dotada de personalidade
jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de atividade
econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a
voto pertençam em sua maioria à União ou a entidade da Administração
Indireta.
[...]

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OBSERVAÇÕES:
 Muito embora essas disposições normativas estabeleçam que as
empresas públicas e sociedades de economia mista devem realizar
atividades econômicas, atualmente, se entende que elas podem ser
criadas para a prestação de serviços públicos.
 Embora essas definições se refiram à esfera federal elas são
perfeitamente aplicáveis aos níveis estadual, distrital e municipal.

Regime Concorrencial

O Estado, quando explora diretamente a atividade econômica em regime

concorrencial, atua em áreas em que outras empresas particulares também atuam.
Nesse caso as empresas públicas e sociedades de economia mista submetem-se ao
mesmo regime jurídico aplicável às empresas privadas.

Isso faz com que elas estejam plenamente submetidas às mesmas

obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributárias a que se sujeitam as demais
empresas que atuam no mercado, não gozando de privilégios de qualquer ordem,
salvo quando estes forem extensivos aos particulares (§§ 1º e 2º do artigo 173 da
CF).

Art. 173 [...]

§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade
de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade
econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de
serviços, dispondo sobre:
I. sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade;
II. a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive
quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e
tributários;
III. licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações,
observados os princípios da administração pública;
IV. a constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e
fiscal, com a participação de acionistas minoritários;
V. os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos
administradores.
§ 2º - As empresas públicas e as sociedades de economia mista não
poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado.

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Essa situação ocorre, por exemplo, com:

 a Caixa Econômica Federal: empresa pública pertencente à União;

 o Banco do Brasil: sociedade de economia mista da qual a União é o
principal acionista com direito a voto.

Observe que esses dois bancos públicos atuam, em grande parte,

concorrendo com instituições bancárias privadas.

1) Regime Monopolístico

Antes de analisarmos como o Estado atua no regime monopolístico é

importante conhecer os conceitos de monopólio e oligopólio, pois eles serão
bastante utilizados em nossas aulas.

Um monopólio estará caracterizado quando a atividade econômica

referente a um determinado produto ou serviço estiver centralizada em somente um
agente econômico, não havendo a possibilidade jurídica ou fática de se estabelecer
qualquer forma de concorrência.

Já o oligopólio se caracteriza pela existência de uma quantidade muito

reduzida de fornecedores de determinado bem ou serviço. Apesar de teoricamente
ser possível a concorrência entre esses fornecedores, em geral, os integrantes do
oligopólio, em razão da convergência de interesses, realizam uma composição de
suas atuações de forma a impossibilitar (ou ao menos dificultar) o ingresso de outros
fornecedores no mercado. Outra prática comum e que igualmente lesa o mercado é
o acordo formado pelos integrantes do oligopólio sobre os preços praticados para o
fornecimento de produtos e serviços.

Além do regime concorrencial, nossa Constituição Federal estabeleceu outro

regime de intervenção direta do Poder Público na economia ao instituir monopólios
da União, em especial, em seu artigo 177.

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Art. 177. Constituem monopólio da União:

I. a pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros
hidrocarbonetos fluidos;
II. a refinação do petróleo nacional ou estrangeiro;
III. a importação e exportação dos produtos e derivados básicos
resultantes das atividades previstas nos incisos anteriores;
IV. o transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou de
derivados básicos de petróleo produzidos no País, bem assim o
transporte, por meio de conduto, de petróleo bruto, seus derivados e
gás natural de qualquer origem;
V. pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a
industrialização e o comércio de minérios e minerais nucleares e seus
derivados, com exceção dos radioisótopos cuja produção,
comercialização e utilização poderão ser autorizadas sob regime de
permissão, conforme as alíneas b e c do inciso XXIII do caput do art.
21 desta Constituição Federal.

Nessas áreas somente a União poderá atuar, sendo vedado que empresas
privadas explorem essas atividades.

Como pode ser observado no dispositivo constitucional, essas atividades são

de grande impacto para a vida do país, razão pela qual os constituintes optaram em
mantê-las, exclusivamente, sob o controle da União.

b) Intervenção indireta

Além dessa sua intervenção direta, o Estado deve exercer o papel de agente
normativo e regulador da atividade econômica, consoante informa o caput do artigo
174 da Constituição. A isso chamamos de intervenção indireta do Estado na ordem
econômica.

Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o

Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e
planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo
para o setor privado.

[...]

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Na intervenção indireta o Estado atua por meio de leis, normas administrativa,

órgãos públicos, agências reguladoras etc., estando suas ações voltadas para três
áreas:

 fiscalização;
 incentivo;
 planejamento.

Por meio da fiscalização das práticas dos agentes econômicos (do

empresariado) o Poder Público objetiva verificar se há adequação entre estas e as
normas jurídicas de conteúdo econômico editadas pelo Estado. Consiste em uma
atividade de acompanhamento da atividade econômica, para fins de verificação de
observância do ordenamento normativo aplicável, garantindo-se a efetividade e a
eficácia das políticas públicas do Estado.

O incentivo econômico pode ser entendido como um auxílio prestado pelo

Poder Público para o fomento, implementação ou desenvolvimento de determinadas
atividades econômicas a serem exploradas pelo particular.

A atividade de incentivo estatal é fundamental para a redução das

desigualdades regionais, uma vez que o desenvolvimento econômico não se dá de
forma equivalente e uniforme em todas as regiões de um país.

A redução das desigualdades sociais e regionais é um dos princípios da

ordem econômica brasileira (art. 170, VII) e um dos objetivos fundamentais da
República (art. 3º, III).

Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do

Brasil:
[...]
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades
sociais e regionais;
[...]
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e
na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme
os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
[...]
VII - redução das desigualdades regionais e sociais;
[...]

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Por intermédio do planejamento o Poder Público objetiva criar estímulos

favoráveis ao progresso da atividade econômica e dar condições positivas para o
seu desenvolvimento, possibilitando um melhor e mais adequado resultado da
economia.

Os benefícios concedidos não podem violar o princípio da isonomia,

tampouco representar subsídios injustificáveis para determinados agentes
econômicos, devendo ser implementados para o setor, não para terceiros, muito
menos para determinados entes.

A atividade é implementada e exercida pela iniciativa privada, contando,

todavia, com benefícios e incentivos estatais transparentes, conduzidos de forma a
atender a interesses públicos e coletivos de grande relevância.

O planejamento é um processo técnico instrumentado para transformar a

realidade existente no sentido dos objetivos previamente estabelecidos. O
planejamento econômico consiste, assim, num processo de intervenção com o fim
de organizar atividades econômicas para obter resultados previamente colimados.

Vale citar que o processo de planejamento se instrumentaliza mediante a

elaboração de Planos. Muito debatida na doutrina é a questão da obrigatoriedade
dos Planos, ou seja, se os comandos das previsões do Plano vinculam ou não os
sujeitos-econômicos. Se vincularem a todos, estaremos diante de um plano
imperativo, caso contrário, um plano indicativo. Em nosso sistema jurídico, o plano
se considera sempre imperativo para o setor público, porém para o setor privado da
economia ele é meramente indicativo.

Segundo o que dispõe nossa Carta Magna, o planejamento econômico deve

buscar, sobretudo, um desenvolvimento nacional equilibrado, razão pela qual há
uma preocupação em se incorporar e compatibilizar os planos nacionais e regionais
de desenvolvimento, de forma a se atingir esse objetivo maior.

Art. 174. [...]

§ 1º - A lei estabelecerá as diretrizes e bases do planejamento do
desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporará e compatibilizará
os planos nacionais e regionais de desenvolvimento.

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Acrescente-se, finalmente, que há inúmeros preceitos constitucionais tratam

da função de planejar, como, por exemplo: os artigos 21, IX e XVIII, 30, VIII, 48, IV,
49, IX e 84, XI.

As modalidades de intervenção segundo a classificação de Eros Roberto Grau.

a) Por absorção
Ocorre quando o Estado atua em regime de monopólio, avocando para si a
iniciativa de exploração de determinada atividade econômica (artigo 177 da CF). É
um meio de intervenção direta.

b) Por participação
Ocorre quando o Estado atua paralelamente aos particulares, empreendendo
atividades econômicas ou, ainda, prestando serviço público economicamente
explorável, concomitantemente com a iniciativa privada. São as hipóteses nas quais
o Estado participa na atividade econômica, em concorrência com o particular (art.
173 da CF). É um meio de intervenção direta.

c) Por direção
Ocorre quando o Estado atua na Economia por meio de instrumentos
normativos de pressão, por meio da edição de leis ou de atos normativos. É uma
forma de regulação econômica por parte do Estado. É quando o Estado normatiza,
regula a atividade econômica. São normas cogentes, estando todos os particulares
obrigados a obedecê-las. É um meio de intervenção indireta.

d) Por indução
Ocorre quando o Estado incentiva setores econômicos, por meio de benesses
creditícias, tais como benefícios fiscais e abertura de linhas de crédito para fins de
incentivo de determinadas atividades – em instituições financeiras privadas ou
oficiais de fomento.

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Nesse caso, por exemplo, o Estado induz que a atividade econômica seja
desenvolvida em determinado local, pelo qual objetiva o desenvolvimento da área.
Não é norma cogente, é apenas um incentivo à prática de determinada atividade em
determinado local. É o que ocorre, por exemplo, na Zona Franca de Manaus.

Trata-se de uma forma de intervenção indireta do Estado na economia.

Síntese:
Nesta unidade, nós estudamos o conceito de intervenção do
Estado no domínio econômico, suas formas, modalidades e
restrições previstas constitucionalmente.

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Anotações

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Referências

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2002.

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FIGUEIREDO, L. V. Direito Econômico. São Paulo: MP Editora, 2006.

FORTES, H., PELÁEZ, C. M. A política, a economia e a globalização do Brasil.

Madrid: Agualarga, 1997.

GIDDENS, A.. Mundo em descontrole: o que a globalização está fazendo de nós.

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GRAU, E. R.. A ordem econômica na Constituição de 1988. 12. ed., São Paulo:
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HELD. D. Democracia y el orden global. Del estado moderno al gobierno

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MAGNOLI, D. Manual do candidato: Política Internacional. 3. ed. Brasília: Funag,

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