SinaisSociais SS34 Wania

Mercado de trabalho e políticas
de ação afirmativa: o caso da

Lei no 12.990/2014 na efetivação
do princípio de igualdade de
oportunidade
Wania Sant’Anna
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Wania Sant’Anna
Historiadora, pesquisadora de relações raciais e de gênero,
consultora da Petrobras para as políticas de diversidade
e equidade de gênero entre 2006 e 2016. Diretora da
Associação do Centro de Estudos Afro-Asiáticos e
consultora de empresas para políticas e programas de
diversidade e inclusão.
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Resumo
O presente artigo traça a evolução histórica das ações afirmativas no Brasil
tanto no âmbito do debate público quanto do desenvolvimento institucional
com o intuito de introduzir a questão atual das ações afirmativas étnico-
-raciais no mercado de trabalho. Para tal, reconstrói a história de discrimina-
ção sofrida pelos afrodescendentes no país desde o momento imediatamente
posterior à abolição da escravidão, quando foram praticamente banidos do
mercado de trabalho assalariado como resultado de políticas públicas que
incentivavam a importação de mão de obra europeia para o Brasil. Em se-
guida, examina o surgimento das demandas por igualdade de oportunidades
advindas do movimento negro no contexto da redemocratização e seu desen-
volvimento até os dias de hoje, quando políticas de ação afirmativa étnico-
-racial estão sendo implantadas no mercado de trabalho, em consequência
da aprovação da Lei no 12.990/2014. Por fim, examina o caso concreto da
aplicação de reserva de vagas na contratação de funcionários da Petrobras,
revelando os meandros de aplicação dessa política de inclusão, inclusive no
que toca à questão da identificação racial.
Palavras-chave: Política imigratória. Discriminação racial. Ações afirmativas.

Mercado de trabalho. Lei no 12.990/2014.
Abstract
After several decades of struggle by the black social movement for rights, the state
recognized the existence of racial discrimination in the country, as well as the
affirmative action as a policy to correct the inequalities caused by such discrimination.
In this scenario, the passage of Law 12.711 on affirmative action, in 2012,
established a set of substantive changes in the access to public higher education
in Brazil. Understanding the social context that led to the adoption of this law
requires an analysis of the Brazilian process of democratization This paper focuses
on three aspects: 1) the change in state policy related to the inclusion of blacks,
native population, and poor people in higher education; 2) the impact of these actions
in the academic debate; 3) the role of the black social movement in this process.
Methodologically, the work comprehend the legislation that changed the normative
field in relation to ethnic and racial issues after the 1988 Constitution and official
data on the expansion of the participation of blacks, Indians, and poor people in public
higher education..
Keywords: Immigration policy. Racial discrimination. Affirmative action. Labor

market. Law No. 12.990/2014.
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Mercado de trabalho e políticas de ação afirmativa
Introdução
Nos últimos quinze anos, a sociedade brasileira viveu intenso debate so-
bre políticas de ação afirmativas destinadas à população afro-brasileira.
Nessa trajetória foi possível apreciar os detalhes e o histórico de discri-
minações e desigualdades que permeiam as relações raciais no país. É
inegável constatar os avanços obtidos nesse terreno – como, por exem-
plo, a definição, aprovação e implementação de políticas públicas e le-
gislações especialmente destinadas a corrigir o perfil de desigualdade
e, dessa forma, contribuir para a superação das situações de discrimi-
nação racial. Entre as medidas adotadas destaca-se, por exemplo, a Lei
no 12.990/2014, que destina 20% das vagas nos concursos públicos da
administração pública direta e indireta aos afrodescendentes. Essa legis-
lação sinaliza à sociedade brasileira o papel do Estado como indutor de
medidas efetivas para assegurar a representação dos afrodescendentes
na condição de gestores públicos.
Além da Lei no 12.990/2014 é possível citar outras legislações e progra-

mas como exemplos de ações afirmativas, porque propõem medidas
destinadas à superação de situações de desigualdades e discriminações
que afetam, particularmente, o conjunto da população afro-brasileira,
como é o caso da Lei no 10.639/2003, que institui o currículo de história e
cultura afro-brasileira na rede de ensino, o Programa Universidade para
Todos (PROUNI), formalizado na Lei no 11.096/2005, o Estatuto da Igual-
dade Racial, aprovado sob a Lei no 12.288/2010, e a Lei no 12.711/2012,
que institui cotas para afrodescendentes nas universidades federais e
instituições federais de ensino técnico.
Do ponto de vista institucional, esses avanços não devem ser subesti-

mados, ainda mais quando considerado o fato de ter-se legislado sobre
como enfrentar situações de desigualdade e discriminação racial com
longo histórico no país. Em que pese um conjunto variado de resistências
a essas medidas advindas de alguns setores e atores sociais, é impossível
negar o ambiente de enraizamento público desse debate, forçando posi-
cionamentos institucionais e a tomada de decisão destinada a assegu-
rar os princípios de não discriminação e igualdade de oportunidade aos
afro-brasileiros. Nesse trajeto registra-se como um marco também, em
2012, a decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) que julgou a consti-
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Wania Sant’Anna
tucionalidade das cotas étnico/raciais para ingresso de alunos no ensino

superior.
Em seu voto de relator da Arguição de Descumprimento de Preceito Fun-

damental 186 (ADPF 186), movida pelo Partido dos Democratas (DEM)
contra a política de cotas adotada pela Universidade de Brasília (UnB)
com base em critério étnico/racial, o ministro Ricardo Lewandowski dei-
xou claro que a Constituição brasileira autoriza o Estado a empreender
medidas tanto universalistas quanto ações afirmativas no intuito de su-
perar desigualdades decorrentes de situações históricas particulares. O
ministro ainda declara:
Para as sociedades contemporâneas que passaram pela experiência da

escravidão, repressão e preconceito, ensejadora de uma percepção de-
preciativa de raça com relação aos grupos tradicionalmente subjuga-
dos, a garantia jurídica de uma igualdade meramente formal sublima as
diferenças entre as pessoas, contribuindo para perpetuar as desigualda-
des de fato existentes entre elas.
De fato, o reduzido número de negros e pardos que exercem cargos ou

funções de relevo em nossa sociedade, seja na esfera pública, seja na pri-
vada, resulta da discriminação histórica que as sucessivas gerações de
pessoas pertencentes a esses grupos têm sofrido, ainda que na maior
parte das vezes de forma camuflada ou implícita (BRASIL, 2014, P. 66-67).
Como complementa Lewandowski:
Os programas de ação afirmativa em sociedades em que isso ocorre, en-

tre as quais a nossa, são uma forma de compensar essa discriminação,
culturalmente arraigada, não raro, praticada de forma inconsciente e à
sombra de um Estado complacente (BRASL, 2014, p. 67).
Ou seja, o voto do relator pela constitucionalidade, seguido de forma

unânime pelos demais ministros do STF, reconheceu o histórico de dis-
criminações vivido por afro-brasileiros ao longo de gerações, em distin-
tas esferas da realização humana, apontou a responsabilidade do Estado
na perpetuação desse quadro de desigualdade e, finalmente, demonstrou
que o princípio de igualdade de oportunidades não era efetivamente ob-
servado em relação a esse segmento da população brasileira.1
O ministro Lewandowski também não se prendeu à costumeira polêmica

sobre quem é ou quem não é “preto”, “pardo”, “negro”, “afrodescendente”
ou “afro-brasileiro”. Em sua decisão houve reconhecimento da legalidade
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das formas de identificação étnico/racial adotadas na UnB, reiterando

que essas poderiam, sim, combinar autoidentificação e heteroidentifica-
ção por terceiros, desde que esses procedimentos “jamais deixem de res-
peitar a dignidade pessoal dos candidatos” (BRASIL, 2014, p. 86). A ADPF
do DEM atacava particularmente a adoção de comissão de verificação
por parte da UnB, e a decisão do ministro não foi silente a respeito desse
tema.
Em tese, a decisão unânime do STF deveria sustentar várias recomen-

dações expressas no Estatuto da Igualdade Racial (EIR), de 2010.2 E isso
porque, embora o EIR tenha consagrado em seu Art. 4º, parágrafo único,
a possibilidade de empreender “programas de ação afirmativa para repa-
rar distorções e desigualdade sociais e demais práticas discriminatórias
adotadas contra a população negra” (BRASIL, 2010), o posicionamento da
corte, apoiado na Constituição, reforça a premissa de que as desigualda-
des étnico/raciais podem e devem ser enfrentadas com medidas efetivas
de correção que vão muito além do âmbito do ingresso na universidade,
é claro, pois as situações de competição por postos de trabalho e serviços
em uma sociedade capitalista são muitas, e o preconceito e a discrimina-
ção racial incide potencialmente em todas elas.
Formalmente, essa decisão com os fundamentos e os argumentos ex-

pressos no voto do Ministro Lewandowski tem muitas implicações na
definição de políticas de ação afirmativa no mercado de trabalho e, em
especial, na implementação da Lei no 12.990/2014. Isso porque as insti-
tuições que, por força da lei, são instadas a aplicá-la deveriam tomar essa
decisão como parâmetro para a definição de processos de gestão de sua
efetivação. No Brasil, são inúmeros os exemplos de decisões proferidas
pelo STF que impactam e definem arranjos e procedimentos que devem
ser adotados por empregadores em relação à força de trabalho. Susten-
tando esse argumento, recorremos, por exemplo, a Vojvodic (2012) que
aponta a tendência do direito constitucional de “concretizar o trabalho
iniciado pelo legislador” e ressalta o mérito das cortes em afinar a aplica-
bilidade de uma determinada legislação. Nas palavras da autora,
[...] a construção de regras jurídicas pelo legislador envolve um mecanis-

mo de generalização que permite que ela seja aplicada a diversas situa-
ções. [...] A tarefa de individualização da previsão legal, no entanto, não se
limita à aplicação individual de uma regra às partes que eventualmente

Wania Sant’Anna
se encontram em conflito. Pelo contrário, no momento em que fixa uma

interpretação de determinada norma a um caso concreto, a ação do juiz
revela-se mais abrangente (VOJVODIC, 2012, p. 20).
O argumento central de Vojvodic nessa apreciação é que, no que tan-

ge aos princípios constitucionais, o Judiciário e, em especial, o tribunal
constitucional, atua com um mandato complementar criando, legitima-
mente, “sub-regras”, “condicionamentos”, “regulamento de princípios”,
“cujos efeitos extrapolam a resolução de um caso individual já que res-
trições feitas a direitos fundamentais devem ser aplicadas igualmente a
todas as situações semelhantes” (VOJVODIC, 2012, p. 21).
Assim, não há justificativa para uma conduta diferenciada, e de contes-

tação, quando essa corte legisla sobre medidas inclusivas de participação
da população afrodescendente em razão de seu histórico de discrimi-
nação e participação subalternizada em esferas pública e privada. Co-
locando dessa forma, na próxima sessão deste artigo retomamos fatos
do passado que, ao nosso juízo, justificam a adoção de políticas de ação
afirmativa no mercado de trabalho como uma das estratégias possíveis
à superação das desigualdades e discriminações étnico/raciais nos am-
bientes e relações de trabalho.3 Sustentamos que rever esse passado de
formação das relações de trabalho no Brasil pós-escravidão tem caráter
relevante na formação de uma opinião pública favorável às políticas de
ação afirmativa e reposiciona o debate sobre quem, efetivamente, deve
ser alvo de seus benefícios à luz de uma justiça redistributiva.
Quando preferências se transformam em desigualdades:

um passado de decisões e consequências
O Brasil possui um longo histórico de interdição do acesso dos afro-bra-

sileiros aos postos de trabalho. Da perspectiva de transição do sujeito ne-
gro em sua condição escrava à condição de sujeito livre, talvez pudésse-
mos considerar que essa interdição seja aquela que mais explicitamente
orientou a condição de subordinação dessa parcela da população brasi-
leira. Refiro-me aqui ao momento de transição do trabalho escravo para
o trabalho livre, intermediada pela política de imigração europeia vigente
no Brasil entre o final do século XIX e início do século XX. Nesse período,
a orientação de substituição da mão de obra escrava pela mão de obra

livre imigrante e europeia contou com o explícito patrocínio do Império

(em seus últimos sopros de vida), da República (recentemente proclama-
da), influentes fazendeiros e setores industriais emergentes. O regime
republicano, antes mesmo de completar o seu primeiro aniversário, foi
exemplar na elaboração e sansão do Decreto no 528, de 28 de junho de
1890, que regulariza a introdução e localização dos imigrantes no país.
No seu caput são apresentadas quatro considerações que, na essência,
dizem muito sobre os objetivos do Decreto, da República e do destino
de afrodescendentes e ex-escravos (BRASIL, 1890). Essas considerações
mencionam explicitamente o propósito de garantir a “efetividade dos
auxílios” prometidos aos imigrantes para o seu estabelecimento no país;
a “adoção de medidas adequadas e tendentes a demonstrar o empenho e
as intenções do Governo, relativamente à imigração”, incluindo “a segura
aplicação dos subsídios”; e a definição de “conveniente concessão de fa-
vores que animem a iniciativa particular e auxiliem o desenvolvimento
das propriedades agrícolas, facilitando-lhes a aquisição de braços”.
Também é no Decreto no 528, de 28 de junho de 1890, que encontramos

referência aos imigrantes indesejáveis, apontando, inclusive, quais deve-
riam ser as providências cabíveis às autoridades diplomáticas e portuá-
rias para esses casos. Na verdade, para que não houvesse dúvidas sobre
quem seriam esses indesejáveis, os três primeiros artigos do Decreto são
bastante claros:
Art. 1º É inteiramente livre a entrada, nos portos da República, dos indiví-

duos válidos e aptos para o trabalho que não se acharem sujeitos a ação
criminal do seu país, excetuando-se os indígenas da Ásia ou da África,
que somente mediante a autorização do Congresso Nacional poderão ser
admitidos, de acordo como as condições estipuladas.
Art. 2º Os agentes diplomáticos e consulares dos Estados Unidos do Brasil

obstarão pelos meios a seu alcance a vinda dos imigrantes daqueles con-
tinentes, comunicando, imediatamente ao governo federal pelo telégrafo
quando não o puderem evitar.
Art. 3º A polícia dos portos da República impedirá o desembarque de tais

indivíduos, bem como o de mendigos e indigentes (BRASIL, 1890).4
Sob todos os pontos de vista, o Decreto no 528 (BRASIL, 1890) será exem-
plo absoluto do interesse do Estado em promover a imigração europeia,
mediante “conveniente concessão de favores” que animassem a “inicia-

Wania Sant’Anna
tiva particular” no tocante às propriedades agrícolas, mas também as

iniciativas em outros setores privados, daí a descrição de interesse por
imigrantes “operários mecânicos, industriais”, por exemplo. O governo
federal se dispôs a arcar com despesas de transporte de imigrantes de
forma integral ou parcialmente, em percentuais que variaram entre 50%
e 30%; especificou essas subvenções às famílias de agricultores, às crian-
ças comprovadamente vinculadas a essas famílias e a “varões” entre 18
e 50 anos que fossem “trabalhadores agrícolas, operários de artes mecâ-
nicas ou industriais, artesãos e os indivíduos que se destinarem ao ser-
viço doméstico”. As companhias de transporte marítimo foram grandes
aliadas e beneficiárias dessas subvenções. Isso fica evidente em vários
artigos do referido Decreto, incluindo aquele que promete o prêmio de
cem mil francos às companhias que tivessem transportado pelo menos
dez mil imigrantes no período sem que contra elas houvesse “reclama-
ção alguma a respeito das bagagens e do tratamento dado aos mesmos
imigrantes” (Art. 16). Os proprietários agrícolas foram estimulados a con-
tratar “imigrantes europeus” com benefícios distintos, garantindo a esses
a concessão de lotes de terra para fixação de suas famílias. Os benefí-
cios incluíam propriedades dispostas a fixar grupos de trinta, duzentas e
até quinhentas famílias de trabalhadores agrícolas. Os estabelecimentos
que se dispusessem a abrigar mais de quinhentas famílias deveriam as-
segurar aos imigrantes “casas para escolas e enfermarias” (Art. XX) e o
proprietário que comprovasse o assentamento regular a cada cem famí-
lias também obteria prêmio em dinheiro (Art. 35). O Decreto detalha, por
exemplo, as subvenções devidas aos fazendeiros que tivessem que cons-
truir estradas de ligação entre estações de via férrea ou “centro de consu-
mo” mais próximo de sua sede e também “auxílio” para a construção de
“caminhos internos” na propriedade. E esses detalhes não são nada tri-
viais aos empreendimentos agrícolas daquela época e foram em grande
parte responsáveis tanto por garantir o escoamento da produção como
no desenvolvimento e fortalecimento de novos núcleos urbanos. Final-
mente, temos, no penúltimo parágrafo do Decreto, o tratamento dispen-
sado aos “nacionais” em relação aos europeus recém-chegados: “Sobre o
número total de famílias de imigrantes que forem localizados, poderão
ser admitidos 25% de nacionais, contanto que sejam morigerados, labo-
riosos e aptos para o serviço agrícola, os quais terão direito aos mesmos
favores concedidos àquelas” (Art. 42). Ou seja, os “nacionais”, que àquela

época incluíam ex-escravos e libertos, foram, francamente, preteridos.

Não é um detalhe que a cada cem famílias assentadas estivesse prevista
a admissão de apenas 25% de trabalhadores nacionais.
Em 5 de outubro de 1892, já sob presidência de Floriano Peixoto, a pro-

mulgação da Lei no 97 permitirá a livre entrada de imigrantes de nacio-
nalidade chinesa e japonesa, promoverá a execução do tratado firmado
em 5 de setembro com a China e celebrará tratado de comércio, paz e
amizade com o Japão (BRASIL, 1892).5 No que diz respeito à procedência
de possíveis imigrantes indesejáveis, mantêm-se apenas os de origem
africana, reiterando argumentos expressos desde a metade do século
XIX que viam os africanos como racialmente inferiores e cujo ingresso
no país “seria equivalente ao restabelecimento do tráfico de escravos”
(SEYFERTH, 2008, p. 9).
A participação diferenciada e subordinada dos afrodescendentes no

mercado de trabalho brasileiro na atualidade tem muito a ver com essas
decisões tomadas pelo Estado brasileiro e francamente apoiadas pela eli-
te da época. É muito comum interpretar essa participação diferenciada e
subordinada, além da generalizada vulnerabilidade social dos afro-brasi-
leiros, como “resultado” do nosso passado escravo e da tardia extinção da
escravidão no país. No entanto, esse período de transição do trabalho es-
cravo para o trabalho livre, com a acomodação preferencial de imigrantes
à produção agrícola e industrial, foi fundamental para dar início ao perfil
de desigualdade étnico/racial que exibimos no presente. A despeito des-
sas práticas de discriminação e do sistema de preferências estabelecidas,
muito pouco é mencionado e investigado sobre a decisão consciente do
Estado, após a Abolição, de empreender uma política massiva de imigra-
ção europeia em detrimento da alocação adequada da mão de obra recen-
temente emancipada.6 É por este motivo que a crítica das organizações
negras, ativistas contra o racismo e intelectuais negros insiste em apon-
tar esse momento da história brasileira como sendo de crucial importân-
cia para a compreensão do lugar subordinado dos afrodescendentes no
mercado de trabalho. O ingresso massivo de imigrantes europeus não só
se prestou a dar concretude aos ideais de embranquecimento da população
brasileira como também impediu o pleno desenvolvimento e inserção da
população afrodescendente – ex-escravos e libertos – às novas formas de
relação entre trabalho e o capital. Em 1872, data de realização do primei-

Wania Sant’Anna
ro censo brasileiro, contávamos com 1.510.806 escravos, 477.504 (31,6%)

foram declarados pardos e 1.033.302 (68,4%) pretos. Para uma população
total de 9.930.478 pessoas, 3.787.289 (38,1%) se autodeclararam brancos,
1.954.452 (19,7%) pretos, e 3.801.782 (38,2%) pardos. Lembrando, que entre
os autodeclarados pretos e pardos incluía-se a população escrava. Assim,
73,8% da população autodeclarada preta e parda já era livre da condição
escrava. Finalmente, é importante registrar que a maioria da população
era composta de pessoas pretas e pardas, 57% da população recenseada.
É nesse contexto que as teorias raciais de superioridade, hierarquia racial
e ideal de embranquecimento se afirmam e se conectam com a política
de imigração preferencialmente europeia.
Do ponto de vista discursivo e prático, os incentivos públicos e privados

à política de migração europeia de finais do século XIX e início do século
XX tiveram também entre seus objetivos embranquecer o perfil da po-
pulação brasileira. Entre 1884 e 1899, em um período de apenas quinze
anos, adentram em portos brasileiros 1.541.442 imigrantes estrangeiros
– ou 30.636 pessoas a mais que o número de escravos registrados em
1872. Analisando um período mais extenso, entre 1884 e 1933, o Brasil
acolheu 3.963.599 imigrantes, a grande maioria, 83%, de origem europeia
– 1.401.335 italianos, 1.145.737 portugueses, 587.114 espanhóis e 154.397
alemães (IBGE, 2018). É nesse contexto que as teorias raciais de superio-
ridade, hierarquia racial e ideal de embranquecimento se afirmam e se
conectam com a política de imigração preferencialmente europeia. Sobre
a alteração do perfil étnico/racial nacional, o IBGE estima que a imigração
estrangeira tenha contribuído de forma direta (os próprios imigrantes) e
de forma indireta (seus descendentes), com 19% do aumento populacio-
nal brasileiro entre 1840 e 1940.7
Se o processo de substituição da mão de obra escrava e estabelecimento

do trabalho livre não explicam toda a desigualdade étnico/racial atual na
conformação do mercado de trabalho, é inegável constatar que está di-
retamente ligado a esse momento de transição, porque descreve fatores
que mobilizaram e organizaram estruturas de discriminação e exclusão
na organização das novas relações de trabalho que se seguiram após a
Abolição. Em primeiro lugar, esse histórico elucida a atuação do Estado e
das elites nacionais na definição de preferências no que viria a ser uma
nova forma de organização da relação capital e trabalho. Segundo, ele

descreve a preferência e privilégio por um determinado grupo (imigran-

tes) sobre outro (libertos e trabalhadores nacionais).
Finalmente, o histórico desse processo descreve o descarte de uma par-

cela considerável da população brasileira, à época representada por ex-
-escravos e libertos pretos e pardos. Em outras palavras, o Estado e as
elites nacionais atuaram efetivamente para que as desigualdades étnico/
raciais no mercado de trabalho tivessem, em amplo sentido, as caracte-
rísticas que têm hoje. Como salienta o economista Mário Theodoro:
No período que vai da Abolição da Escravatura até nos anos 1920, a ação
do Estado no Brasil foi decisiva tanto em face do desenvolvimento geral
da história econômica do país quanto, mais especificamente, para a his-
tória da conformação de seu mercado de trabalho. [...] o mercado de tra-
balho no Brasil, no sentido clássico do termo, que pressupõe a existência
do trabalho livre, foi “criado” por intermédio da ação estatal pela abolição
da escravidão, e foi moldado por uma política de imigração, favorecida
por taxações e subvenções, em detrimento da mão de obra nacional. Este
mercado de trabalho nasceu, assim, dentro de um ambiente de exclusão
para com uma parte significativa da força de trabalho. Criando assim o
trabalho livre, o Estado criou também as condições para que se consoli-
dasse a existência de um excedente estrutural de trabalhadores, aqueles
que serão o germe do que se chama hoje “setor informal” (THEODORO,
2005, p. 104-105).8
Portanto, faz sentido que a adoção de ações afirmativas no mercado de

trabalho utilize como justificativa e argumento os acontecimentos e de-
cisões desse período histórico do país em sua defesa, fundamentação e
aplicação. A inserção fragilizada da população afrodescendente no mer-
cado de trabalho, que constitui um dos problemas mais preocupantes no
debate sobre os direitos dessa parcela da população brasileira, tem ori-
gem e responsabilidades bem definidas. Desemprego, informalidade, bai-
xos salários, perfil precário de empregabilidade, segregação ocupacional,
discriminação no ingresso e permanência nos postos de trabalho fazem
parte das mazelas impostas aos afrodescendentes – homens, mulheres,
jovens. Esse perfil de vulnerabilidade e exclusão foi forjado a partir de
relações de poder bem definidas e sobre as quais libertos e ex-escravos
não puderam opinar e reagir de forma adequada: a república brasileira
surge com forte acento oligárquico e altamente restritiva na extensão da
franquia eleitoral.9 Na atualidade, cabe aos seus descendentes apresen-

Wania Sant’Anna
tar fatos do passado e lutar por alternativas que, relembrando decisões

fartamente registradas do ponto de vista histórico, possam estabelecer
um novo futuro.
Indicadores da desigualdade: cenários de exclusão e discriminação

no mercado de trabalho
No Brasil, a reivindicação do movimento negro para coleta e divulgação

de dados desagregados de cor/raça tem sido fundamental à elaboração
de estudos sobre discriminação e desigualdade étnico/racial em variadas
áreas de conhecimento – relações de trabalho, educação, condições de
moradia, entre outras. Há muito a avançar nesse terreno, o que inclui a
obtenção de registros administrativos sob a direta responsabilidade de
órgãos públicos tais como ministérios, secretarias, autarquias e funda-
ções, entre outros. Informações desagregadas por cor/raça desses órgãos
poderiam, por exemplo, avaliar melhor o desempenho de programas e
políticas públicas no que diz respeito ao atendimento dos interesses
e necessidades da população afrodescendente.10
Feita essa ressalva, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE)

tem produzido ao longo dos anos a melhor e mais ampla base de dados
para análise de situações de desigualdade étnico/racial do país. O Cen-
so, a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) e a Pesquisa
Mensal de Emprego (PME) são as principais iniciativas dessa instituição
pública, cujos dados permitem comparações mais sistemáticas sobre o
perfil de desigualdade, inclusive de caráter longitudinal.
Essas bases de dados têm permitido tanto análises descritivas geralmen-

te produzidas pelo próprio IBGE, nas quais a variável cor/raça é cruzada
com dados de outras variáveis da pesquisa, e análises estatísticas mais
complexas, elaboradas por pesquisadores que aplicam às bases de dados
produzidos por essa instituição métodos mais sofisticados como regres-
sões, medidas de decomposição de salários de Oaxaca-Blinder, e aplica-
ção do coeficiente de Gini para análise da desigualdade a partir da renda
domiciliar per capita, entre outros.
Como bem assinala Chadarevian, “nenhum indicador substitui uma aná-

lise histórica, sociológica, demográfica, institucional e econômica das

relações sociais; ele apenas as complementa” (CHADAREVIAN, 2011,

p. 15). Toda sorte, em que pese os diferentes métodos empregados na
análise de base de dados nacionais desagregados por “cor/raça”, têm sido
evidente a constatação dos perfis de desigualdade e discriminação na
comparação da realidade socioeconômica de brancos e afrodescenden-
tes na sociedade brasileira. Destacamos alguns desses estudos e análises
para aspectos que envolvem características e relações típicas do merca-
do de trabalho – ocupação, desemprego, salários, posição na ocupação,
cobertura previdenciária e sindicalização, entre outros.
A mensuração da discriminação e da diferença de características produ-

tivas no mercado de trabalho tem contado com inúmeras contribuições
relevantes, especialmente de economistas como Crespo e Reis (2004),
Matos e Machado (2006), Miro e Suliano (2009), Chadarevian (2011), Fiuza-
-Moura (2015), Castro e Stamm (2016). Esses estudos têm incorporado de
forma muito adequada análises sobre diferenciais de gênero e raça, re-
gistrando particularidades dos diferenciais de participação de mulheres
negras e brancas no mercado de trabalho. Nessa sessão, selecionamos
estudos cuja base de dados tem por referência as três últimas décadas.
Em outras palavras, essas análises iluminam distintos períodos históri-
cos e identificam a permanência da desigualdade e da discriminação, en-
tremeadas por alterações não substantivas na condição de participação
de afrodescendentes e brancos na estrutura ocupacional, reforçando o
argumento de que ainda há muito a ser feito para transformar as rela-
ções e os ambientes de trabalho no Brasil.
Os estudos demonstram, por exemplo, que a desigualdade de rendimen-

to, traduzida em diferenças salariais, não é um mero reflexo da hetero-
geneidade educacional entre brancos e afrodescendentes ou mesmo da
segregação ocupacional que marca a inserção subordinada da população
negra no mercado de trabalho. Por exemplo, Guimarães (2006) utilizou
vários modelos econométricos para explicar as diferenças salariais en-
tre brancos e afrodescendentes, controlando distintas variáveis a fim de
verificar se a cor seria fator determinante na formação de salários – ca-
racterísticas pessoais, características do mercado de trabalho e caracte-
rísticas regionais.11 Entre os inúmeros achados na manipulação acurada
dessas variáveis, a autora concluiu que 30% das desigualdades salariais
entre brancos e negros no Brasil, no ano de 2002, se referem à discrimi-

Wania Sant’Anna
nação do mercado de trabalho – remuneração distinta de trabalhadores

com as mesmas características produtivas. Os outros 70% dessas desi-
gualdades salariais são consequentes de uma exclusão social, refletida
na diferença de atributos produtivos (GUIMARÃES, 2006, p. 21).
Augusto, Ferro e Roselino (2015) também estão entre aqueles que utili-
zaram métodos de mensuração mais sofisticados para suas análises.12 A
partir da base de dados da PNAD de 2002 e 2012, os autores utilizaram o
método Oaxaca-Blinder para mensurar o diferencial de salário médio au-
ferido por trabalhadores do sexo masculino brancos e afrodescendentes.
O resultado surpreende por sua magnitude. Em 2002, 39% da diferença
entre os salários de brancos e o salário de pretos e pardos era explicada
pelas características dos trabalhadores – ou seja, deixaria de existir se
pretos e pardos tivessem as características dos brancos – e aproximada-
mente 44% da diferença salarial era residual ou não explicada, e portanto
pode ser atribuída ao efeito de discriminação entre os grupos. Já em 2012,
a parte explicada correspondia a 30% da diferença salarial e a parte não
explicada a cerca de 53% (AUGUSTO, FERRO, ROSELINO, 2015, p. 19).
É interessante observar que no período analisado, de 2002 a 2012, o país

atingiu marcas surpreendentes no mercado de trabalho – reduziu as ta-
xas de desemprego, ampliou a formalização de atividades produtivas, re-
cuperou o valor do salário mínimo e os trabalhadores afrodescendentes
avançaram em características determinantes de salários, aproximando-
-se daquelas observadas em seus congêneres brancos em termos de es-
colaridade e ocupação. No entanto, isso não foi suficiente para reduzir
as desigualdades salariais entre esses dois segmentos de trabalhadores,
muito ao contrário. Os autores são claros em suas conclusões sobre “a
existência de expressiva discriminação por cor no mercado de trabalho”
porque “embora o diferencial de salários tenha se reduzido no período
estudado, a parte que corresponde à discriminação aumentou proporcio-
nalmente, passando de 39% para 53% do diferencial de salários observa-
do” (AUGUSTO, FERRO, ROSELINO, 2015, p. 20). Indo mais além, os autores
concluem também pela complexidade da questão racial brasileira e, em
especial, suas implicações no universo produtivo, porque:
[...] ainda que a população negra tenha tido acesso ampliado aos fa-
tores que são associados às melhores oportunidades de inserção no
mercado de trabalho, [verifica-se] a persistência de um componente da

desigualdade que não pode ser explicado pelas variáveis selecionadas,

sugerindo que os mecanismos perpetuadores da desigualdade racial
permanecem presentes em nossa sociedade (AUGUSTO, FERRO, ROSE-
LINO, 2015, p. 20).
É fato que a história brasileira recente experimentou a adoção de políticas

sociais e econômicas particularmente importantes para a população afro-
-brasileira – redução da pobreza, ampliação da escolaridade, acesso ao
crédito, entre outras. Vários estudos apontam que a adoção de políticas
universalistas combinadas com políticas afirmativas pode contribuir de
forma exitosa para a redução das desigualdades socioeconômicas entre
brancos e afrodescendentes no país. No que diz respeito à inserção e par-
ticipação no mercado de trabalho, esse caminho parece ser particular-
mente importante. Afinal, como observa Guimarães, “o mercado de traba-
lho é considerado o principal canal de transformação das características
individuais – natas ou adquiridas – em renda” (GUIMARÃES, 2006, p. 23).
A importância do trabalho na redução das desigualdades sociais tam-

bém aparece bastante evidente em estudo elaborado pelo Instituto de
Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), o qual mostra que o Brasil atingiu,
em 2011, “seu menor nível de desigualdade de renda desde os registros
nacionais iniciados em 1960” (IPEA, 2012, p. 8) e que essa redução se deve,
em uma análise decomposta, a diversas fontes de renda registradas na
Pesquisa por Amostra de Domicílios (PNAD): “Trabalho (58%), Previdência
(19%), Bolsa Família (13%), Benefício de Prestação Continuada (BPC) (4%)
e Outras Rendas (6%) como aluguéis e juros. Ou seja, a maior parte da
queda da desigualdade se deveu ao efeito da expansão trabalhista obser-
vada, o que confere sustentabilidade ao processo redistributivo assumi-
do. Sem as políticas redistributivas patrocinadas pelo Estado brasileiro,
a desigualdade teria caído 36% menos na década” (IPEA, 2012, p. 8). Tais
conclusões fortalecem a preocupação sobre a dinâmica do mercado de
trabalho em si e o seu potencial, ou não, de absorver os/as afrodescen-
dentes em suas fileiras. Essa perspectiva fica mais evidente em Soares
(2008) que chamará atenção sobre esse assunto a partir desses efeitos
sobre os afro-brasileiros. Segundo o autor, a redução da desigualdade de
renda entre afrodescendentes e brancos, entre 2001 e 2007, se deve, prin-
cipalmente, aos efeitos das políticas de proteção social e dos mecanis-
mos de transferência de renda.

Wania Sant’Anna
De modo geral, o grande responsável pela melhora da situação da popu-

lação negra é o avanço da ação do Estado em termos das políticas distri-
butivas. A mobilidade social do negro, ou seja, sua ascensão relativa ao
conjunto da sociedade, mantém-se em patamares residuais. Não houve
alteração do quadro de oportunidades no mercado de trabalho, principal
fonte de renda e de mobilidade social ascendente (SOARES, 2008, p. 128).
Assim, e não por acaso, alterar a dinâmica de empregabilidade, garan-

tir a inclusão dos/as afro-brasileiros/as em segmentos mais dinâmicos
e de maior renda no mercado de trabalho e demover as barreiras que
impedem a equalização dos ganhos salariais são medidas imperiosas à
elevação dos padrões e da qualidade de vida desse segmento da popula-
ção brasileira. As imperfeições e situações de discriminações apontadas
nos estudos acima citados revelam que agentes públicos e privados de-
vem operar medidas e procedimentos que assegurem mudanças efetivas
nesse cenário. E isso porque, em última instância, são eles os principais
responsáveis por organizar e dinamizar setores da economia, incluin-
do as suas relações de trabalho. As organizações do movimento têm de-
nunciado, reiteradamente, esse padrão de desigualdade e discriminação.
O Estatuto da Igualdade Racial também explicitou essa preocupação ao
destacar a responsabilidade do poder público na adoção de medidas que
promovessem a igualdade de oportunidades na esfera pública por meio,
inclusive, do estabelecimento de legislação específica (BRASIL, 2010, Art.
38, § 2º). Nesse sentido, como veremos, a Lei no 12.990/2014, que estabe-
lece reserva de vagas aos afrodescendentes nas situações de ingresso no
serviço público federal, é uma resposta a essa orientação.
Políticas de ação afirmativa e tentativas

de inclusão no mercado de trabalho
Desde o início dos anos 2000, é possível registrar iniciativas sistemáticas

de implantação de políticas de ação afirmativa destinadas aos afro-brasi-
leiros/as, inclusive no mercado e relações de trabalho. Entre essas ações,
temos o II Plano Nacional de Direitos Humanos (II PNDH), lançado em
2002, por exemplo, que dedica 27 parágrafos a medidas especialmente
destinadas a esse segmento da população brasileira. Programaticamente,
o II PNDH foi elaborado como política pública governamental destinada
a orientar a atuação de agentes públicos nas esferas federal, estadual

e municipal na garantia dos direitos humanos. No que diz respeito à

questão racial, esse documento contou com uma sugestiva introdução
do então presidente Fernando Henrique Cardoso, com o seguinte posi-
cionamento:
Reconhecemos que o racismo ainda é um problema a ser enfrentado e

que, nessa matéria, assim como em tudo que diz respeito à garantia de
direitos humanos, é fundamental o engajamento de toda a sociedade
brasileira, dos empresários e de todos aqueles que têm a possibilida-
de de estimular a diversidade nos ambientes de trabalho, de promover
políticas de promoção de igualdade e inclusão, procurando assegurar
oportunidades mais equitativas aos que, historicamente, são vítimas
de discriminação (BRASIL, 2002).
Essa análise, em última instância, sustenta a recomendação de que a

União deveria adotar “e estimular a adoção, pelos estados e municípios,
de medidas de caráter compensatório” que tivessem por objetivo “a eli-
minação da discriminação racial e a promoção da igualdade de oportuni-
dades”, como por exemplo: “ampliação do acesso dos afrodescendentes
às universidades públicas, cursos profissionalizantes, áreas de tecnolo-
gia de ponta e empregos públicos” e “apoiar ações da iniciativa privada
no campo da discriminação positiva e da promoção da diversidade no
ambiente de trabalho” (BRASIL, 2002, Art. 191, 194). Dessa perspectiva,
existe uma clara orientação para que a administração pública se respon-
sabilizasse por empreender medidas de promoção e inserção produtiva
dos afrodescendentes, rompendo barreiras de acesso aos postos de tra-
balho, ascensão e mobilidade funcional.13
Do ponto de vista da cultura institucional e de gestão do Estado brasi-

leiro, essa recomendação não é trivial. Afinal, como vimos no início des-
se artigo, no passado o Estado brasileiro operou exatamente em direção
contrária, descartando, com efetiva medida administrativa, via Decreto
no 528/1890, a inserção plena dos afrodescendentes nos setores mais vi-
gorosos da economia da época, e depois permanecendo silente em re-
lação aos efeitos perversos de suas políticas discriminatórias por quase
um século.
Lançar luz sobre a inserção de afrodescendentes no mercado de trabalho,

política e conceitualmente, força-nos a rever situações objetivas de pre-
ferências e discriminações. Durante os anos 1970 e 1980, o movimento

Wania Sant’Anna
negro denunciou, reiteradamente, os “requisitos” de “boa aparência” para

aceitação de afrodescendentes em postos de trabalho que, muitas vezes,
eram exigidos como qualificações mínimas a candidatos. Na atualidade,
ainda que essa “cultura de empregabilidade” permaneça como fratura
exposta para uma larga parcela de afro-brasileiros, é inegável admitir o
avanço formal desse debate quando o pertencimento étnico/racial passa
a ser requisito, sem aspas, para a inserção desse segmento no mercado
de trabalho. A Lei no 12.990/2014 nasce, assim, de uma ampla confluên-
cia de fatos, argumentos e construções coletivas de negociação com o
Estado, assumindo como premissa a responsabilidade direta do poder
executivo de intervir no problema da desigualdade e da discriminação
racial no mercado de trabalho e, ao mesmo tempo, de forma indireta, dar
exemplo à iniciativa privada de que é possível criar mecanismos e pro-
cedimentos que garantam os princípios de igualdade de oportunidade e
não discriminação nos ambientes e relações de trabalho.
A presente legislação é resultado de Projeto de Lei (PL 06738/2013) envia-

do ao Congresso pelo poder executivo, em caráter de urgência, no segun-
do semestre de 2014. Essa decisão foi anunciada na abertura da III Con-
ferência Nacional de Promoção da Igualdade Racial (III Conapir), pela ex-
-presidente Dilma Rousseff, diante de amplo conjunto de representantes
de delegações estaduais, ministros, secretários estaduais e municipais,
representações diplomáticas e de agências de cooperação internacional.
Ou seja, um anúncio verdadeiramente público, em ambiente de repre-
sentação convocado para discutir política pública, no qual foi destaca-
do como justificativa para essa decisão o interesse e a necessidade de o
Poder Executivo refletir em seu quadro de gestores a diversidade étnico/
racial presente na sociedade brasileira.14
Outro indício irrefutável de transparência da trajetória percorrida por

essa proposta tem a ver com o fato de ter sido submetida ao Congres-
so na forma de um Projeto de Lei, sugerindo desde o início a reserva
de 20% das vagas nos processos de seleção de ingresso e sua aplicação
aos cargos da administração direta e indireta. Assim, coube também ao
Congresso debater e avaliar a proposta enviada e negociar internamente
o texto final submetido à votação. No plenário, o PL no 6738/2013 obteve
votos favoráveis de 314 deputados/as, 36 foram contra e seis abstiveram-
-se. No processo de negociação, vale mencionar ainda que a maioria dos

lideres partidários indicou voto favorável ao projeto.15 Enfim, relatar esse

espectro de negociação, o voto favorável de grande maioria de deputa-
dos/as e a participação de distintas esferas no Estado no estabelecimento
dessa política de ação afirmativa específica é também sinalizar à gestão
pública a responsabilidade que lhe cabe no cumprimento adequado da
presente legislação.
Na administração pública existe um generalizado senso comum sobre a

inexistência de discriminação; que o acesso através do concurso, alicer-
çado na meritocracia e na transparência, é suficiente para evitar o perfil
de desigualdade racial presente no mercado de trabalho mais amplo. No
entanto, os indicadores do funcionalismo público, especialmente no âm-
bito federal, não demonstram isso. Silva e Silva (2014), pesquisadores do
IPEA, elaboraram a nota técnica que serviu de subsídio ao debate do PL no
6738/2013. Usando os dados das PNAD 2012 como base, aos autores iden-
tificaram que, entre os trabalhadores no setor público, 53,2% pertenciam
aos quadros da administração municipal, 31,5% estadual e apenas 15,3%
eram servidores públicos federais – com 11.406.597 pessoas empregadas
nesse ramo de atividade. Entre os 1.743.259 servidores alocados na admi-
nistração federal, 1.021.091 eram brancos (58,6%) e 695.788 (39,9%) afro-
descendentes. Na administração estadual, entre 3.590.204 servidores,
1.593.157 (44,4%) eram afrodescendentes, e na administração municipal,
com 6.073.134 servidores, os afrodescendentes eram 3.122.843 (51,4%).
A despeito das proporções entre brancos e afrodescendentes não serem

tão diferentes da populacional, Silva e Silva (2014) observam desigual-
dade entre os ganhos salariais dos servidores das distintas esferas da
administração pública. Segundo a PNAD 2012, a remuneração média dos
ocupados no serviço público federal era de R$ 3.954,37, na administração
estadual e municipal o rendimento salarial médio correspondia, respec-
tivamente a 66,4% e 33,3% dos seus pares da administração federal. Já
nesse plano mais geral da comparação, podemos verificar que, para os
afrodescendentes, ser maioria dos ocupados na administração municipal
é também auferir os menores níveis de remuneração. Indo mais além, os
autores identificam que o rendimento médio vis-à-vis os anos de escola-
ridade também refletem as desigualdades evidenciadas no mercado de
trabalho. O rendimento médio mensal de uma mulher negra ocupada no
setor público com escolaridade de 12 anos ou mais de estudo correspon-

Wania Sant’Anna
de a 43,1% do rendimento obtido por um servidor público branco do sexo

masculino.16
Nessas duas situações, de desigualdades salariais e distribuição da po-

pulação ocupada no setor público, parece haver uma combinação de fa-
tores concorrentes na desvantagem percebida para os afro-brasileiros,
entre os quais desponta a questão da segregação ocupacional. Analisan-
do dados disponíveis no Sistema Integrado de Administração de Recur-
sos Humanos (SIAPE), do Ministério do Planejamento, Silva e Silva (2014)
constataram também a reduzida participação de afrodescendentes em
carreiras da administração pública com maior prestígio, valorização e
ganhos salariais. E isso é evidente nos indicadores de ingresso de ser-
vidores públicos no período 2007-2012, analisados por esses autores e
selecionados no Quadro 1:17
QUADRO 1: Raça/cor dos servidores que ingressaram no serviço público federal por
grupo/cargo, 2007 a 2012
Grupo/Cargo Cor branca e Cor parda e

outras (%)* negra (%) **
Diplomacia 94,1 5,9

Cargos da CVM/SUSEP – Superior *** 93,8 6,2
Carreira de Desenvolvimento Tecnológico – Superior 90,7 9,3
Auditoria da Receita Federal 87,7 12,3
Carreira de Oficial de Chancelaria 86,7 13,3
Carreira de Procurador da Fazenda Nacional 85,8 14,2
Advocacia Geral da União – Carreira área Jurídica 85,0 15,0
Cargos das Agências Reguladoras – Superior 84,5 15,5
Carreira Fiscal do Trabalho 83,4 16,6
Plano Geral de Cargos – Poder Executivo – Nível Intermediário 61,2 38,8
Carreiras de Suporte Técnico – Vários Órgãos – Intermediário 61,2 38,8
Carreira de Reforma e Desenho Agrário – INCRA 58,3 41,7
Plano Especial de Cargos da Cultura – Intermediário 56,3 43,7
* Inclui raça/cor branca, indígena e amarela.
** Classificação utilizada no SIAPE, diferente da adotada pelo IBGE.
*** CVM (Comissão de Valores Imobiliários), SUSEP (Superintendência de Seguros Privados).
Fonte: SIAPE, dados relativos a agosto de 2012, citados por Silva e Silva (2014).
Os dados acima demonstram com grande transparência que, enquanto

o ingresso de afro-brasileiros é extremamente reduzido nas carreiras de

maior prestígio e remuneração, como na diplomacia e na auditoria da

Receita Federal, essa participação e presença se expandem nas carreiras
de nível intermediário. Aliás, a histórica ausência de afrodescendentes
no corpo diplomático brasileiro motivou a criação, em 2002, do primeiro
programa de ação afirmativa no âmbito da administração pública fede-
ral – o Programa Bolsa-Prêmio de Vocação para a Diplomacia do Insti-
tuto Rio Branco (IRBr).18 Essa iniciativa pioneira consiste na concessão
de um valor monetário (bolsa), no período de um ano, com objetivo de
subsidiar a preparação de candidatos ao concurso de ingresso na car-
reira diplomática. Como descreve Oliveira (2013), até 2012, 19 bolsistas
haviam atingido esse objetivo, isto é, uma média de 1,9 novos diplomatas
negros/as por ano. Considerando os dados apresentados no SIAFE, muito
provavelmente não teríamos formados 19 diplomatas afrodescendentes
sem o incentivo do Programa. Contudo, é preciso também reconhecer
que os resultados são pífios perante o nível de desigualdade racial nessa
carreira e que a aplicação da nova legislação, seguramente, ampliaria o
número atingindo pelo programa de bolsa.19 Enfim, voltamos a ressaltar
que a Lei no 12.990/2014 é resultado de um longo e negociado processo.
Indo além, é possível afirmar que essa é a primeira medida de efetiva
abrangência, no plano federal, de intervir no mercado de trabalho em
favor dos afro-brasileiros. Mencionamos a ideia de efetiva abrangência
pelos seguintes motivos:
•O
s processos de seleção pública de ingresso, comumente, con-
templam cargos de formação de nível médio e superior. O que
na prática significa dizer que afro-brasileiros com formação de
nível médio e técnico ampliam as suas chances de inserção no
mercado de trabalho formal.
• Ao definir a provisão de cargos da administração pública di-

reta e indireta, que inclui autarquias, fundações públicas, em-
presas públicas e sociedades de economia mista controladas
pela União, a legislação abre a oportunidade de ingresso para
profissionais de diversas áreas de formação e habilidades – ad-
ministradores, contadores, engenheiros, advogados, médicos,
enfermeiros, geólogos, entre muitas outras categorias.
•O
s processos de seleção pública têm caráter nacional e isso
contribui para que afro-brasileiros de distintas regiões do país

Wania Sant’Anna
se sintam estimulados a buscar uma colocação no seu estado

ou mesmo fora dele.
• A administração pública direta e indireta conta com planos

de cargos e salários que permitem, efetivamente, a progres-
são funcional e ganhos salariais. O que pode refletir, em mé-
dio prazo, rendimentos mais significativos para afro-brasileiros
que decidam fazer uso dessa nova legislação para ingresso no
serviço público.
• A legislação exige que os gestores responsáveis pela condu-

ção dos processos de seleção de ingresso criem procedimentos
adequados e rastreáveis que comprovem a lisura dos certames
tal como, até o presente, é exigido nesses casos.
Esse último ponto ressaltado, especialmente endereçado aos gestores das

empresas que devem cumprir a Lei nº 12.990/2014, sublinha a necessida-
de de introduzir procedimentos e medidas fiscalizadoras que assegurem
a eliminação de situações de discriminação e desigualdade étnico/racial
nos ambientes e relações de trabalho. Ou seja, as instituições respon-
sáveis pela condução dos processos de seleção precisam se conectar a
um dos principais argumentos de defesa das políticas de ação afirmativa
destinadas à população negra ao universo produtivo, que é, justamente,
a inclusão de um segmento da população historicamente interditado no
seu direito de acesso amplo ao mercado de trabalho. É preciso garantir
que os profissionais diretamente envolvidos na condução dos processos
de seleção e acolhimento dos novos servidores sejam devidamente ca-
pacitados, buscando evitar que condutas resvalem para situações tipica-
mente identificadas como preconceituosas e discriminatórias.
Negligenciando esses pontos de atenção e cuidado, todo o processo corre

o risco de ser malsucedido. Enfim, sem a apropriação de realidades histó-
ricas, isto é, sem o reconhecimento institucional dos múltiplos processos
que impediram e continuam a impedir a plena inserção e ascensão dos
afro-brasileiros no mercado de trabalho, essas instituições não farão o
necessário para assegurar a plena e adequada aplicação da nova legisla-
ção. Nessa direção há muito a ser feito para garantir que as instituições
apliquem a lei de forma adequada. Por exemplo, os dirigentes dos órgãos
da administração pública federal, ao lançarem os editais de seleção de

ingresso, devem comunicar ao seu público interno que estão comprome-

tidos com a implementação da nova legislação. As gerências de recursos
humanos desses órgãos devem ser capacitadas a compreender o histó-
rico de discriminação e desigualdade que afetam os afro-brasileiros no
mercado de trabalho e assumir o compromisso de coordenar os certames
tendo em vista a alteração desse histórico de interdição.
Os órgãos da administração pública federal, direta e indireta, devem

criar estratégias de comunicação que informem ao seu público interno
o compromisso institucional com a igualdade racial, não discriminação
e igualdade de oportunidade. E isso deve acontecer independentemente
da abertura dos editais de contratação de novos servidores. Os editais de
seleção pública de ingresso devem informar que a nova legislação está
relacionada também ao cumprimento do Estatuto de Igualdade Racial e
outras convenções e tratados ratificados pelo Estado brasileiro junto à
comunidade internacional. As áreas jurídicas dessas instituições devem
ser estimuladas e orientadas a acompanhar, como de praxe é exigido,
essa nova modalidade de ingresso. Os códigos de ética e guias de conduta
dessas instituições devem tornar explícitos que a discriminação racial,
em especial, é algo intolerável nos ambientes e relações de trabalho, e
que os princípios de igualdade de oportunidade, não discriminação e res-
peito à diversidade humana e cultural são valores que devem ser perse-
guidos por todos seus servidores/as e unidades administrativas.
Em outras palavras, a aplicação da Lei no 12.990/2014 deve acomodar

uma perspectiva política/pedagógica que ultrapasse a querela de quem
é suficientemente “negro” para ter “direito” ao que a lei determina como
seu público beneficiário. Executar essa tarefa pedagógica exige debate
transparente e negociações internas destinadas à consolidação do com-
promisso institucional em relação à adequada aplicação da lei. Nesse
processo cabe, também, questionar e informar ao seu público interno
por que, ao longo de tantos anos e séculos, a população autodeclarada
branca esteve tão ciosa em garantir os seus próprios critérios de inclu-
são, criando, ao mesmo tempo, critérios que excluíam e/ou interditavam
aos afrodescendentes o acesso a direitos fundamentais para a realiza-
ção de sua cidadania. Enfim, cumprir a Lei no 12.990/2014 exige mudança
no que se compreende, na administração pública e também fora dela,
como gestão de pessoas e cultura organizacional, formatando práticas e

Wania Sant’Anna
procedimentos verdadeiramente inclusivos. A abertura de um processo

seletivo para o ingresso de novos servidores, em qualquer instituição
pública, é tarefa complexa que exige, em todos os casos, muito plane-
jamento, não raro, entre dois e três anos de preparação. As sugestões
mencionadas acima, e que dizem respeito à consolidação do compro-
misso institucional de se implementar a nova legislação, precisam ser
incorporadas a esse processo de preparação. É essa antecedência, plane-
jamento e organização interna para o cumprimento da lei que permitirá
o sucesso ou não de sua execução.
Dessa perspectiva, os procedimentos mencionados estão além da po-

lêmica sobre quem são, ou não, os destinatários finais da legislação, e
isso porque os processos de seleção de ingresso devem tomar essa afe-
rição como uma, entre muitas e não a última, das etapas do certame. É
esse conjunto de normas e procedimentos observáveis e rastreáveis que
poderão, em última instância, isentar os processos seletivos de proble-
mas jurídicos e questionamentos sobre sua lisura, transparência e con-
dução adequada. Essa é a experiência da Petrobras no seu processo de
seleção pública de ingresso de novos empregados/as, utilizando a Lei no
12.900/2014, que detalhamos a seguir.
A experiência da Petrobras na implementação

da Lei no 12.990/2014
Passamos aqui a descrever um caso exitoso na efetivação da Lei

no 12.990/2014, ressaltando alguns aspectos paradigmáticos dessa
experiência. O caso em questão é o da Petrobras, na realização de proces-
so de seleção pública de ingresso realizado em 2014 – PSP-RH-2014.2.20 O
caráter paradigmático da Petrobras tem a ver com algumas caracterís-
ticas relacionadas ao número de candidatos inscritos, vagas oferecidas
no certame, tipo de habilidades requeridas dos candidatos interessados
e, finalmente, o processo de gestão realizado pela companhia com o
objetivo de conduzir essa primeira experiência de forma bem sucedida.
Essa não é a primeira experiência da Petrobras no tratamento da ques-

tão racial junto ao seu quadro de empregados. Em 2008, a companhia
realizou o seu primeiro Censo de Diversidade na Petrobras, contando a
partir dessa data com informações atualizadas do perfil étnico/racial de

seus empregados. O Código de Ética (2007) e o Guia de Conduta (2015)

fazem referências explícitas quanto à rejeição de práticas discrimina-
tórias no ambiente e relações de trabalho da companhia. Contam-se
inúmeras atividades de formação e capacitação de profissionais tendo
como pauta o combate às situações de discriminação racial, além de
campanhas de comunicação, material informativo e palestras sobre es-
ses assuntos. Por essa descrição é possível dizer que, na última década,
a Petrobras conduziu uma série de medidas que permitiram a criação de
condições internas capazes de suportar, do ponto de vista gerencial, a
adoção de procedimentos inclusivos no relacionamento com a sua força
de trabalho.21 As inscrições ao PSP-RH-2014.2 foram abertas em setembro
de 2014, prevendo provimento de até 8.088 vagas, sendo 663 de preen-
chimento imediato e 7.425 para cadastro de reserva. As vagas oferecidas
incluíam cargos em funções de nível médio (cursos técnicos) e nível su-
perior (graduação), respectivamente 1.077 e 7.011 vagas, e remuneração
salarial entre R$ 2.800,00 e R$ 8.000,00.22 Considerando os ganhos sala-
riais no Brasil à época, a remuneração oferecida não deixa de ser atraen-
te porque a ela também estão associados benefícios diretos e indiretos
oferecidos pela companhia. Além disso, as vagas oferecidas previam a
lotação em várias cidades do país, atraindo ainda mais interessados de
boa parte do território nacional.
Encerrado o prazo de inscrição, em dezembro de 2014, contabilizava-se

a marca de 311.038 candidatos inscritos. Entre esses, atendendo ao edi-
tal que passou a contemplar a Lei no 12.990/2014, 64.520 optaram por
concorrer ao certame autodeclarando-se “pretos” ou “pardos” (20,7% do
total de inscritos). É importante mencionar que, além da reserva de 20%
das vagas previstas na lei para “pretos” e “pardos”, o concurso destina-
va também 5% das vagas a pessoas com deficiência, em atendimento à
legislação especifica.23 O fato de a nova legislação não ter em seu texto
nenhuma definição sobre como classificar, objetivamente, os candidatos
concorrentes às vagas destinadas a pessoas “pretas” e “pardas”, levou a
Petrobras ao desafio de conduzir seu processo de seleção estabelecendo
procedimento “suficientemente claro e objetivo”, que pudesse superar
essa ausência. Nessa empreitada, a companhia apoiou-se, por exemplo,
no voto do ministro Ricardo Lewandowski, ao apreciar a ADPF 186 sobre
o programa de ação afirmativa da Universidade de Brasília. Nesse caso,

Wania Sant’Anna
como mencionamos ao início desse artigo, o relator apreciou como váli-

da a utilização de procedimentos que combinassem a autodeclaração e
heteroidentificação por terceiros. E essa foi uma das estratégias definidas
e adotadas pela Petrobras na condução do PSP-2014.2. A comissão cria-
da teve por objetivo analisar especificamente os candidatos convocados
para atendimento da reserva de vagas destinadas às pessoas “pretas”
e “pardas”. Essa ressalva é importante porque todos os candidatos ao
processo seletivo, incluindo as pessoas com deficiência, fizeram parte da
relação de ampla concorrência. Se o candidato autodeclarado “preto” ou
“pardo” tivesse sido convocado pela listagem de ampla concorrência, ele
deixava de ser objeto de avaliação por parte da comissão mesmo que ele
constasse da listagem de pessoas “pretas” e “pardas”. Tal procedimento
também é realizado para candidatos concorrentes às vagas reservadas
para pessoas com deficiência.
Vale mencionar, desde já, que esse procedimento adotado, após a homo-
logação do resultado do certame, garantiu tratamento isonômico para
todos os candidatos que participaram do processo de seleção. A definição
das listagens e sua aplicabilidade são descritas mais adiante.
Do ponto de vista prático, a Petrobras optou por formar uma única comis-
são, centralizada, composta de dez pessoas, e responsável por avaliar to-
dos os candidatos, a partir de fotografia e documento de autodeclaração
de cor/raça “preta” e “parda” emitida pelo candidato. Essa comissão foi
concebida respeitando características tais como diversidade de gênero,
região de origem, área de atuação na companhia, pertencimento étnico/
racial, entre outros critérios combinados. Aliás, também aqui, a compa-
nhia optou por acolher outra recomendação do ministro Lewandowski,
relembrando que ele menciona como válida a formação de comissão
de avaliação da autodeclaração desde que respeitado esse componente de
diversidade na sua composição.
Com o advento da lei, o processo de seleção passou a contar com três

listagens de candidatos aptos à convocação para ingresso na companhia,
a saber: ampla concorrência (AP), pessoas com deficiência (PCD) e pessoa
pretas e pardas (PPP). Um mesmo candidato poderia estar, simultanea-
mente, nas três listagens, gerando uma alternância no que diz respeito
à sua convocação.

Para tratar dessa alternância, foi elaborada uma tabela identificando,

para cada uma das convocações realizadas, em qual listagem o candi-
dato deveria ser convocado. Então, por exemplo, havendo três admis-
sões possíveis, as duas primeiras viriam da listagem de ampla concor-
rência e, a terceira, da listagem de reserva para “pretos” e “pardos”. No
caso de cinco admissões, três seriam convocados na listagem de ampla
concorrência, um na reserva “preto” e “pardo” e um na listagem de pes-
soas com deficiência, repetindo esse ciclo sucessivamente. Essa tabela,
quando elaborada, foi disponibilizada para o Sistema Petrobras – que
inclui empresas subsidiárias como a Petrobras Distribuidora, Transpe-
tro, por exemplo – e na homepage da companhia. Isso para que todas
as pessoas tivessem acesso a informações sobre o processamento das
situações de convocação, conferindo transparência ao processo, e fosse
possível receber sugestões de melhoria caso houvesse algum interesse
nessa direção.24
Na etapa de convocação dos candidatos, a Petrobras optou por dois pro-

cedimentos complementares à aplicação da lei: os candidatos inscri-
tos na reserva de vagas para “pretos” e “pardos” deveriam assinar um
documento de autodeclaração relacionado a esse requisito e tirar uma
fotografia que pudesse atestar empiricamente essa declaração.25 As fo-
tos foram tiradas em cada um dos locais indicados para recebimento
da documentação exigida aos candidatos convocados – denominados
unidades gestoras de cadastro.26 A opção de realizar as fotos na própria
companhia, nas unidades gestoras de cadastro, teve por objetivo garantir
um procedimento padrão nessa etapa do processo de aplicação da lei.
Nesse momento, a foto era tirada, atendendo às especificações definidas
pela empresa, impressa, apresentada ao candidato, que deveria também
assiná-la em reconhecimento. Deve ser registrado que nenhum candida-
to recusou o procedimento de fotografia. Finalmente, essa foto e a auto-
declaração foram os dois únicos documentos apreciados pela comissão
no momento de avaliação.27
No processo da avaliação coletiva coube à comissão analisar a veraci-

dade das informações prestadas pelos candidatos segundo três opções:
(1) unanimidade dos membros da comissão quanto ao enquadramen-
to do candidato como pessoa autodeclarada “preta” ou “parda”; (2) não
unanimidade dos membros da comissão quanto ao enquadramento do/a

Wania Sant’Anna
candidato/a como pessoa autodeclarada “preta” ou “parda”, empregando

o postulado de “benefício da dúvida” ao candidato e mantendo-o no cer-
tame; (3) unanimidade dos membros da comissão quanto ao não enqua-
dramento do candidato como pessoa “preta” ou “parda”. Nesse último
caso, como previsto no edital, o candidato estaria eliminado do certa-
me.28 Em conclusão, a comissão, de posse do termo de autodeclaração
assinado e das fotos, realizou sua avaliação baseada em características
fenotípicas e emitiu parecer conclusivo quanto ao enquadramento do
candidato na condição de pessoa “preta” ou “parda”.
No PSP 2014.2 foram oferecidas 663 vagas e, destas, 110 foram reservadas
para pessoas pretas ou pardas, conforme previsto na Lei no 12990/2014.
É importante ressaltar que todos os candidatos que optaram pelas co-
tas também contaram para a ampla concorrência. 14 candidatos cotistas
foram aprovados na ampla concorrência, saindo da reserva de vagas. No
total tivemos, portanto, 124 candidatos cotistas aprovados.
No PSP 2014.2 foram oferecidas 663 vagas e, destas, 110 foram reservadas
para pessoas pretas ou pardas, conforme previsto na Lei no 12990/2014. É
importante ressaltar que o fato de um candidato constar da listagem es-
pecífica de aprovados para atendimento das vagas reservadas para pes-
soas pretas ou pardas não implica que seu ingresso foi para atendimento
da cota, uma vez que tais candidatos também constam da relação de
ampla concorrência. A companhia, porém, expandiu o número de vagas
posteriormente à publicação do edital, o que resultou em um admissão
total de 124 candidatos pela reserva de vagas. Além desses, outros 93
candidatos constantes da relação de pessoas pretas ou pardas foram ad-
mitidos no processo devido a sua classificação na ampla concorrência,
ou seja, sua admissão não teve por objetivo o atendimento à cota.
Com base no exposto, pode-se inferir que embora a legislação previsse

o ingresso de 110 pessoas negras no processo, ocorreu o ingresso de 217
pessoas, sendo que, desse quantitativo, 93 candidatos (43%) ingressaram
sem a necessidade da reserva de vagas. Ou seja, não há que se falar em
demérito de qualquer natureza quanto ao público concorrente às va-
gas reservadas para pessoas pretas ou pardas. Todos os candidatos, in-
dependentemente do seu pertencimento étnico/racial, participaram do
processo de seleção em igualdade de condições no que diz respeito aos
conteúdos das provas e exames, à avaliação e aos critérios de aprovação,

ao horário e aos locais de aplicação das provas e dos exames e às notas

mínimas exigidas.29
O processo empreendido pela Petrobras requereu uma série de medidas

prévias, tipicamente identificadas com processos de gestão interna nos
termos assinalados em sessão anterior desse artigo. Entre essas medi-
das incluem-se: a constituição de grupo de discussão e trabalho com-
posto por profissionais da gerência de recursos humanos diretamente
envolvidos nos processos correntes de recrutamento e seleção da com-
panhia; grupo de discussão com a área jurídica; grupo de discussão com
a gerência de responsabilidade social, uma das áreas responsáveis pelo
acompanhamento das políticas e programas relacionados à equidade e
diversidade na companhia; definição e descrição claras de edital; realiza-
ção de encontro nacional com profissionais responsáveis pelos processos
de recrutamento e seleção, incluindo extenso programa de formação e
esclarecimentos sobre a nova legislação; seleção dos membros da co-
missão específica de avaliação, incluindo a formação imediata de seus
integrantes. Nessas etapas de trabalho foi possível abordar e discutir vá-
rios aspectos relacionados aos princípios que motivaram a criação da
nova legislação e, também, à gestão de sua aplicabilidade na companhia.
Por exemplo, foi assegurada uma abordagem histórica do assunto “de-
sigualdade e discriminação racial”; foi possível apreciar a evolução da
legislação relacionada à igualdade racial, fazendo referência ao Estatuto
da Igualdade Racial e à decisão do STF acerca da pertinência das políticas
afirmativas no Brasil.
No que diz respeito aos processos de gestão, foram avaliados detalhada-

mente os seguintes aspectos: o impacto da nova legislação no processo
seletivo, as implicações das etapas de autodeclaração e heteroidentifi-
cação; o papel a ser desempenhado pela comissão específica de avalia-
ção; a definição do padrão de fotografia a ser utilizado; e, finalmente, a
forma de atendimento que deveria dispensada aos candidatos oriundos
da listagem que orientaria o ingresso de “pretos” e “pardos”. Nesse úl-
timo aspecto da gestão do processo, as orientações foram enfáticas em
recomendar que os profissionais das unidades gestoras de cadastro não
emitissem parecer pessoal em relação à autodeclaração dos candidatos,
ou seja, que fosse respeitada, como mencionado pelo ministro Lewan-
dowski, a dignidade pessoal do candidato. Ou seja, não existia qualquer

Wania Sant’Anna
demérito em ter à sua frente um novo colega de trabalho ingressando na

companhia. Ao contrário, a empresa estava demonstrando o seu com-
promisso com a correta aplicação da nova legislação.
Conclusão
A prova mais cabal do sucesso obtido nesse processo é o fato de o PSP-

2014.2 não ter sido objeto de nenhuma contestação judicial relacionada
à aplicação da Lei no 12.990/2014. Indo além, esse histórico prova que o
Brasil conta com afro-brasileiros profissionalmente habilitados a exercer
inúmeros cargos e funções; que as instituições públicas possuem equi-
pes técnicas capazes de elaborar e executar procedimentos transparen-
tes e rastreáveis de suporte às políticas de ação afirmativa; e que é pos-
sível empreender esforços na área de gestão de pessoas, reforçando uma
cultura organizacional inclusiva e de atenção aos princípios de igualdade
de oportunidade, não discriminação e respeito às diferenças. Enfim, se
o Decreto no 528, de 28 de junho de 1890, foi capaz de excluir os afro-
-brasileiros do mercado de trabalho e das oportunidades equitativas de
vida, temos a obrigação de reverter esse legado, demonstrando empenho
redobrado na condução de estratégias especialmente voltadas ao enfren-
tamento da discriminação e desigualdade racial.
É isso que, seguramente, esperam os 446.928 estudantes afrodescenden-

tes graduados em universidades públicas brasileiras, apenas em 2014.30
Não há como negar que este é um resultado de políticas de ação afirma-
tivas no âmbito da educação de nível superior. E eis aí um grupo que,
seguramente, não estará disposto a “deixar o seu concurso passar em
branco”, mas, ao contrário, preparado para exigir os seus direitos.

Notas
1 O ministro relator mencionou também que o modelo constitucional brasileiro

não é “alheio ao princípio da justiça distributiva ou compensatória” e que prevê
a correção de “distorções resultantes de uma aplicação meramente formal do
princípio de igualdade” (BRASIL, 2014, p. 66-67). Nessa argumentação, utilizou
referenciais teóricas elaboradas por Jonh Rawls, em Uma teoria da justiça (São
Paulo: Martins Fontes, 1997), e conexões com os princípios de justiça social na
elaboração contemporânea de Nancy Fraser e Axel Honneth, em Redistribution
or recognition? A political-philosophical exchange (London/New York: Verso,
2003), que inclui o paradigma de reconhecimento como estratégias para a
efetivação de direitos relacionados às identidades de gênero, étnico/racial,
origem, entre outras.
2 Para efeito das análises sobre a Lei no 12.990/2014, registra-se o fato de o

EIR mencionar explicitamente a necessidade de ações afirmativas no mercado
de trabalho. Não por acaso, a Lei tem sido interpretada como resultado efetivo
do EIR que, em seu Art. 39, dispõe: “O poder público promoverá ações que
assegurem a igualdade de oportunidades no mercado de trabalho para a
população negra, inclusive mediante a implementação de medidas visando
à promoção da igualdade nas contratações do setor público e o incentivo à
adoção de medidas similares nas empresas e organizações privadas”.
3 Entre os autores que resgatam a influência das políticas de imigração

mencionadas, seu impacto na formação do mercado de trabalho à época de sua
condução e a inserção subordinada dos afrodescendentes, ver Andrews (1998),
Maciel (1987), Monsma (2016) e Theodoro (2005).
4 Grafia atualizada.
5 Essa legislação ainda excluía chineses e japoneses considerados

“indigentes, mendigos, piratas” ou que tivessem algum histórico de ação
criminal em seus países de origens. Como previsto no Decreto no 528, a Lei no
97 esperava abrir fronteiras para chineses e japoneses “válidos e aptos para
trabalhos em qualquer indústria” e atribuía aos agentes diplomáticos brasileiros
designados a tarefa de fiscalizar e evitar, “de modo eficaz”, quaisquer “abusos à
imigração que desses países se dirigir ao Brasil” (BRASIL, 1892).
6 Ver autores citados na nota 3 para uma perspectiva crítica em relação a esse
tema.
7 Durante o Império, a Diretoria Geral de Estatística, criada em 1871, era o

órgão responsável por realizar e centralizar as atividades de levantamento
estatístico no país. Com a instauração da República, a competência desse
órgão foi ampliada, incluindo a responsabilidade do registro civil de
nascimentos, casamentos e óbitos, por exemplo. Finalmente, a necessidade de
articular e coordenar pesquisas estatísticas nacionais levou o governo a uma
reorientação administrativa para o tratamento desses assuntos, criando em
1934 o Instituto Nacional de Estatística (INE) que, em 1937, passará a assumir o

Wania Sant’Anna
nome de Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, tal como conhecemos na

atualidade.
8 Essa elaboração é parte de um dos capítulos da tese de doutoramento do

economista Mário Theodoro - L’intervention étatique sur l’informel au Brésil.
Tese (Doutorado em Ciências Econômicas) – Université Paris I Panthéon-
Sorbonne, Paris, 1998.
9 Os estudos na área de história têm demonstrado vigor nos novos campos de

investigação e abordagem. Esse debate pode ser acompanhado, por exemplo,
em Gomes, Negro (2006) e Lara (1998).
10 Buscando sanar essa questão, vale mencionar que o Aviso Circular Conjunto
n° 01, de 28 de dezembro de 2012, assinado pela Casa Civil, Secretaria de Políticas
de Promoção da Igualdade Racial e Ministério do Planejamento, torna o quesito
“cor ou raça” informação obrigatória dos registros administrativos, cadastros,
formulários e bases de dados do Governo Federal, inclusive aquelas que conte
nham informações pessoais de público externo. Essa deliberação auxiliaria no
monitoramento da Lei no 12.288/2012, que institui o Estatuto da Igualdade Racial.
11 Nesse estudo, a autora utilizou a PNAD de 2002. Quanto à definição

de características pessoais, estas incluem: educação (anos de estudos),
experiência profissional (idade atual do trabalhador/a menos a idade que
ingressou no mercado de trabalho), dummy de posição familiar, sexo e cor.
As características do mercado de trabalho incluem variáveis dummies de setor
de atividade (excluindo o serviço doméstico), posição na ocupação e associação
sindical. Finalmente, as características regionais incluem variáveis dummies
de região onde o indivíduo trabalha e área censitária.
12 Esses autores, a exemplo de Guimarães (2006), também selecionaram, para

ambos os “grupos de cor”, características que, segundo eles, têm, tipicamente,
implicações na composição de salários: escolaridade, idade, ramo da atividade
da ocupação, contribuição para a previdência, posição na família (chefes e não
chefes) e sindicalização, entre alguns outros.
13 No início dos anos 2000 foram expedidas várias portarias ministeriais e ao

menos um decreto presidencial de estímulo à instituição de medidas de ações
afirmativas no âmbito da administração pública federal. No entanto, como
atos normativos com menor grau de investidura quanto à sua aplicabilidade
e restrições à sua efetivação, essas medidas não tiveram adesão da gestão
pública federal – ou foram descontinuadas ou sequer efetivadas. Entre essas
medidas, listamos: Decreto no 4.228, de 13 de maio de 2002, que institui, no
âmbito da Administração Pública Federal, o Programa Nacional de Ações
Afirmativas e dá outras providências; Portaria no 202, do Ministério do
Desenvolvimento Agrário, de 4 de setembro de 2001, com variado conjunto
de recomendações à “adoção de medidas compensatórias, especiais e
temporárias” visando acelerar o “processo de construção da igualdade racial
no campo”; Portaria no 224, do Ministério do Desenvolvimento Agrário, de 28
de setembro de 2001, que altera o Regimento Interno do Instituto Nacional de
Reforma Agrária (INCRA), incluindo específico Programa de Ações Afirmativas;

Portaria no 1156, do Ministério da Justiça, de 20 de dezembro de 2001; Portaria

no 25, do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), determinando que as
empresas e parceiros contratados ou que mantenham a prestação de serviços
ao MDA/INCRA comprovem desenvolvimento de ações afirmativas em seus
quadros, e que as empresas licitantes apresentem propostas para esse tipo
de ação; e Portaria no 484, do Ministério da Cultura, de 22 de agosto de 2002,
instituindo Programa de Ações Afirmativas com alcance às suas entidades
vinculadas, objetivando a aplicação de medidas preconizadas no Plano
Nacional de Direitos Humanos.
14 A III Conapir, realizada em Brasília, entre os dias 5 e 7 de novembro de 2013,

sugestivamente elegeu como tema central “Democracia e desenvolvimento
sem racismo: por um Brasil afirmativo”. O discurso da ex-presidente Dilma
Rousseff aconteceu na noite de 5 de novembro e pode ser acessado na íntegra
em: <http://www2.planalto.gov.br/acompanhe-o-planalto/discursos/discursos-
da-presidenta/discurso-da-presidenta-da-republica-dilma-rousseff-durante-
cerimonia-de-abertura-da-3a-conferencia-nacional-de-promocao-da-igualdade-
racial-brasilia-df>.
15 Sobre a repercussão no processo de votação, consultar Siqueira (2014) e

Piovesan (2014).
16 Os dados da PNAD 2012 foram elaborados por IPEA/DISOC/NINSOC –

Núcleo de Gestão de Informações Sociais.
17 A presente base dados do SIAPE inclui informações sobre 126.486 de

servidores com cor/raça autodeclarada. Os autores informam que a base de
dados não possui informação de cor/raça de 23.133 servidores e que esse
número corresponde a 15,4% do efetivo total (149.619 pessoas).
18 Deve-se mencionar também iniciativa pioneira de Abdias Nascimento, então

deputado federal pelo Rio de Janeiro, na apresentação de Projeto de Lei no
3.196, de 1984, reservando 40% das vagas abertas nos concursos do Instituto Rio
Branco (IRBr) para candidatos negros. Como destaca Silva, Abdias afirmara na
justificativa ao PL ser inadmissível que o Brasil, naquele momento, “mantendo
relações diplomáticas com cerca de cinquenta países do continente africano,
não possua em seus quadros um só diplomata negro, por razões inexplicáveis,
a não ser a vigência do racismo institucionalizado há séculos nesse setor de
nossas atividades institucionais” (SILVA, 2013, p. 163).
19 Entre 2002 e 2012 ingressaram 731 novos diplomatas no Itamaraty, dos quais,
como mencionado, 19 participantes do Programa Bolsa-Prêmio de Vocação para
Diplomacia, representando 2,59% do total de ingresso.
20 O edital do PSP-RH-2014.2, além de toda a documentação a ele relacionada,

pode ser acessado em: <http://www.petrobras.com.br/pt/quem-somos/
carreiras/concursos/>.
21 Em 2006, a Petrobras aderiu ao Programa Pró-Equidade de Gênero e Raça,

coordenado pela Secretaria de Políticas para as Mulheres do Governo Federal

Wania Sant’Anna
e apoiado pela Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial, ONU

Mulheres e Organização Internacional do Trabalho. Essa adesão implicou na
elaboração e execução de seis planos de ação com iniciativas especificas de
equidade, diversidade, promoção e combate à discriminação racial. Por ter sido
bem-sucedida na condução desses planos de ação, a Petrobras foi agraciada,
sucessivamente, com cinco Selos Pró-Equidade.
22 As vagas de nível médio incluíam: técnico ambiental, técnico de

administração e controle, técnico de comercialização e logística, técnico
de enfermagem do trabalho, técnico de estabilidade, técnico de exploração
de petróleo, técnico de informática, técnico de inspeção de equipamentos e
instalações, técnico químico de petróleo, entre outras. Entre as formações
de nível superior, foram oferecidas vagas de administrador, analista de
comercialização e logística, contador, enfermeiro do trabalho, engenheiro
civil, engenheiro de equipamentos nas áreas elétrica, eletrônica e inspeção,
engenheiro mecânico, engenheiro de petróleo, engenheiros de processamento,
produção, segurança, geofísico, médico do trabalho e profissional de
comunicação social. Ou seja, uma ampla gama de formação profissional nos
níveis médio e superior.
23 Os detalhes sobre o processo de condução da Lei no 12.990/2014 foram

divulgados em apresentação de Renato Abreu, então gerente de Atração e
Seleção da Gerência de Recursos Humanos da Petrobras, no seminário “Não
deixe o seu concurso passar em branco – exija o seu direito”, realizado no
Rio de Janeiro, em 30 de agosto de 2016. A autora agradece os comentários
de Renato Abreu e o convívio em outros eventos públicos compartilhando
essa experiência de ação afirmativa. Ainda como exemplo de política de ação
afirmativa, relembramos que a atenção às pessoas com deficiência no citado
concurso é resultado do Decreto no 3.298/99 e Lei no 8.11/90.
24 A listagem mencionada pode ser acessada em: <http://www.petrobras.com.

br/pt/quem-somos/carreiras/concursos/>.
25 O edital do concurso indicava que somente poderiam concorrer a vagas

reservadas às pessoas “pretas” e “pardas” aqueles candidatos que indicaram
esse interesse no momento da inscrição.
26 No processo seletivo em questão foram identificadas, aproximadamente, 16

unidades gestoras de cadastro.
27 Cabe mencionar como informação adicional que não houve, por parte da
companhia, nenhuma alteração na forma de convocação realizada para os
candidatos. Não foram criadas novas etapas que demandassem convocações
adicionais. As convocações foram realizadas, como de costume, por meio de
telegrama encaminhado pela unidade gestora de cadastro, sendo vedada a
comunicação por telefone e/ou e-mail. O uso dessas formas de comunicação
com o candidato é admitido apenas em casos excepcionais.
28 Essa possibilidade era explicitamente prevista no item 3.2.7.3.3 do edital

PSP-2014.2.

29 No edital de seleção, a Petrobras informou aos interessados que os

candidatos autodeclarados pretos ou pardos e optantes da Lei no 12.990/2014
estariam concorrendo concomitantemente às vagas previstas nessa legislação
e, também, às vagas destinadas à ampla concorrência, bem como às vagas
para pessoas com deficiência caso assim se declarassem, de acordo com a
classificação no processo de seleção. Para esse processo de seleção, buscando
dar transparência e divulgação aos procedimentos adotados, a companhia
elaborou e tornou pública a “Tabela Orientadora de Ordem Convocatória
dos Cadastros AC, PCD e PPP”. Esse documento demonstra, em detalhes,
como seria a ordem de admissão dos candidatos das listagens de Ampla
Concorrência (AC), Pessoa Preta ou Parda (PPP) e Pessoa com Deficiência
(PDC) de acordo com a quantidade de vagas oferecidas. Como exemplo, a
companhia utiliza o cargo de Engenheiro (a) de Petróleo Júnior, polo Nacional,
com 21 vagas disponíveis naquele certame. Para esse cargo, o primeiro e
segundo admitidos seriam da lista de AC. Já o terceiro admitido seria o da lista
PPP, o quarto da lista AC e, o quinto, da lista PCD, e assim sucessivamente. As
convocações obedeceram à ordem classificatória em cada uma das listagens
(AC, PPP e PCD) conforme a legislação vigente. Para detalhes de como tais
listagens foram operacionalizadas consultar: <http://www.petrobras.com.br/pt/
quem-somos/carreiras/concursos/>.
30 Esse dado faz parte da IV Pesquisa do Perfil Socioeconômico e Cultural

dos Estudantes de Graduação das Instituições Federais de Ensino Superior
Brasileiras, elaborada pela Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições
Federais de Ensino Superior e com contribuição do Fórum Nacional de Pró-
Reitores de Assuntos Comunitários e Estudantis. Os 446.928 afrodescendentes
graduados em 2014 correspondem a 47,6% do total de 939.604 formandos
em instituições públicas de ensino superior. Em 2003, os formandos
afrodescendentes eram apenas 160.527, ou 34,1%.

Wania Sant’Anna
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Mercado de trabalho e políticas

de ação afirmativa: o caso da

Palavras-chave: Política imigratória. Discriminação racial. Ações afirmativas.

Keywords: Immigration policy. Racial discrimination. Affirmative action. Labor

Além da Lei no 12.990/2014 é possível citar outras legislações e progra-

Do ponto de vista institucional, esses avanços não devem ser subesti-

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tucionalidade das cotas étnico/raciais para ingresso de alunos no ensino

Em seu voto de relator da Arguição de Descumprimento de Preceito Fun-

Para as sociedades contemporâneas que passaram pela experiência da

De fato, o reduzido número de negros e pardos que exercem cargos ou

Como complementa Lewandowski:

Os programas de ação afirmativa em sociedades em que isso ocorre, en-

Ou seja, o voto do relator pela constitucionalidade, seguido de forma

O ministro Lewandowski também não se prendeu à costumeira polêmica

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das formas de identificação étnico/racial adotadas na UnB, reiterando

Em tese, a decisão unânime do STF deveria sustentar várias recomen-

Formalmente, essa decisão com os fundamentos e os argumentos ex-

[...] a construção de regras jurídicas pelo legislador envolve um mecanis-

144 Sinais Sociais | Rio de Janeiro | v.11 n. 34 | p. xxx-xxx | mai.-ago. 2017

se encontram em conflito. Pelo contrário, no momento em que fixa uma

O argumento central de Vojvodic nessa apreciação é que, no que tan-

Assim, não há justificativa para uma conduta diferenciada, e de contes-

Quando preferências se transformam em desigualdades:

O Brasil possui um longo histórico de interdição do acesso dos afro-bra-

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livre imigrante e europeia contou com o explícito patrocínio do Império

Também é no Decreto no 528, de 28 de junho de 1890, que encontramos

Art. 1º É inteiramente livre a entrada, nos portos da República, dos indiví-

Art. 2º Os agentes diplomáticos e consulares dos Estados Unidos do Brasil

Art. 3º A polícia dos portos da República impedirá o desembarque de tais

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tiva particular” no tocante às propriedades agrícolas, mas também as

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época incluíam ex-escravos e libertos, foram, francamente, preteridos.

Em 5 de outubro de 1892, já sob presidência de Floriano Peixoto, a pro-

A participação diferenciada e subordinada dos afrodescendentes no

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ro censo brasileiro, contávamos com 1.510.806 escravos, 477.504 (31,6%)

Do ponto de vista discursivo e prático, os incentivos públicos e privados

Se o processo de substituição da mão de obra escrava e estabelecimento

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descreve a preferência e privilégio por um determinado grupo (imigran-

Finalmente, o histórico desse processo descreve o descarte de uma par-

Portanto, faz sentido que a adoção de ações afirmativas no mercado de

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tar fatos do passado e lutar por alternativas que, relembrando decisões

Indicadores da desigualdade: cenários de exclusão e discriminação

No Brasil, a reivindicação do movimento negro para coleta e divulgação

Feita essa ressalva, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE)

Essas bases de dados têm permitido tanto análises descritivas geralmen-

Como bem assinala Chadarevian, “nenhum indicador substitui uma aná-

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relações sociais; ele apenas as complementa” (CHADAREVIAN, 2011,

A mensuração da discriminação e da diferença de características produ-

Os estudos demonstram, por exemplo, que a desigualdade de rendimen-

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nação do mercado de trabalho – remuneração distinta de trabalhadores

É interessante observar que no período analisado, de 2002 a 2012, o país

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desigualdade que não pode ser explicado pelas variáveis selecionadas,

É fato que a história brasileira recente experimentou a adoção de políticas

• Ao definir a provisão de cargos da administração pública di-

• A administração pública direta e indireta conta com planos

• A legislação exige que os gestores responsáveis pela condu-