HISTRIA DO DIREITO PROCESSUAL ADMINISTRATIVO CONTENCIOSO MOAMBICANO

Por Prof. Doutor GILLES CISTAC Docente da Faculdade de Direito da Universidade Eduardo Mondlane

INTRODUO

Um jurista deve interrogar-se sobre as razes, os fundamentos e as ideias mestres da cincia que ele pratica o que implica, necessariamente, pr, em perspectiva, histria e direito1. A histria ensina que o direito pode assumir vrias formas culturais. Quer o fenmeno da recepo do direito romano na Europa a partir do Sculo XII, quer o direito codificado dos Sculos XIX e XX so exemplos dessas formas. Ambos so o fruto de uma longa evoluo jurdica, filosfica, poltica, econmica e social. Ainda, necessrio ter presente que a prpria tcnica jurdica move-se sempre num espao habitado por conceitos e teorias que exprimem valores e perseguem interesses irremediavelmente conexionados com os fenmenos sociais e culturais2. Compreende-se assim a utilidade de uma aproximao histrica do facto jurdico3. Todavia, enquanto a doutrina ptria estudou vrios aspectos do direito positivo vigente4, no existe nenhum trabalho investigativo de natureza histrica sobre o direito moambicano. Sem ter a pretenso de preencher esta lacuna, este estudo tem por objectivo acompanhar a evoluo das diversas regras constitutivas de apenas um ramo do direito objectivo actual: o Direito Processual Administrativo Contencioso. Por outras palavras, este trabalho visa a mostrar como foi elaborado, desde o princpio do Sculo XIX at o princpio do Sculo XX, um conjunto de normas processuais que regulam o procedimento administrativo contencioso vigente no ordenamento jurdico interno. O surgimento e a evoluo histrica do Direito Processual Administrativo Contencioso em Moambique cinge, de uma forma geral, a histria geral do pas5, isto ,
Sobre este aspecto vide o ensinamento contido na obra de PTER ERD, Teologia del diritto canonico. Un approccio storico-istituzionale, Turin, G. Giappichelli Editore, 1996, XIII-215 p. 2 REIS MARQUES M., Grandes linhas de evoluo do Pensamento e da Filosofia Jurdicas, em PAULO FERREIRA DA CUNHA (Org.), Instituies de Direito, I Volume, Filosofia e Metodologia do Direito, Livraria Almedian Coimbra, 1998, p. 220. 3 Vide, mais particularmente, o ensinamento de ROGRIO EHRHARDT SOARES no que concerne o Direito Administrativo, Interesse Pblico, Legalidade e Mrito, Coimbra 1955, p. 46. 4 Vide, por exemplo, os estudos jurdicos publicados desde 1996 na Revista Jurdica da Faculdade de Direito da Universidade Eduardo Mondlane. 5 Sobre a histria de Moambique, NEWITT M., Histria de Moambique, Publicaes Europa-Amrica,
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para simplificar, um perodo colonial e um perodo ps-colonial. Mas, a coincidncia no total e perfeita em termos de durao porque, depois da independncia do pas em 1975, a influncia do direito colonial ser sempre presente at a grande reforma do ano 2001 que culminou com a aprovao, pelo Parlamento, da Lei sobre o Processo Administrativo Contencioso6. Assim, ser, previamente, necessrio estudar um perodo em que o Direito Processual Administrativo Contencioso um direito tipicamente colonial ou de inspirao colonial (I), antes de apresentar a reforma substancial do ano 2001 que visa instituir novas normas processuais neste ramo do direito processual (II).

I. O DIREITO PROCESSUAL ADMINISTRATIVO COLONIAL OU DE INSPIRAO COLONIAL (1832-2000)

CONTENCIOSO

O surgimento do Direito Processual Administrativo Contencioso em Moambique (C) consubstanciado ao prprio surgimento de uma jurisdio administrativa no pas o que depende, igualmente, da recepo do sistema de administrao executiva em Portugal o que pressupe, tambm, a existncia de uma jurisdio administrativa para julgar a Administrao Pblica na sua actuao (B). Todavia, a referida recepo no se realizou no vazio. Existia antes desta uma (pr) histria do Direito Processual Administrativo Contencioso (A). A. A pr-historia do direito processual administrativo contencioso (... - 1831) No se pode conceber uma administrao sem litgio, seja esse o fruto de conflitos internos ou a consequncia de actividades susceptveis de prejudicar os particulares. Mas pode-se conceber modos de resoluo de litgios administrativos, no jurisdicionais, por um lado, e mas particularmente sem a interveno de qualquer jurisdio administrativa, ou, jurisdicionais, mas na ausncia de uma jurisdio privativa e original do contencioso administrativo, por outro lado. Essas premissas fundamentam a possibilidade da existncia de modalidades de resoluo do contencioso administrativo lato sensu antes do prprio surgimento de tribunais especiais encarregados de dirimir litgios administrativos segundo um direito prprio distinto do direito privado. Essas possibilidades tericas existiram de facto, quer no mbito da administrao colonial antes de 1832 (a), quer, no mbito dos novos Estados na mesma altura (b). a) A resoluo dos litgios administrativos na administrao de Moambique antes de 1832
Lda, 1997; SERRA C. (Direco), Histria de Moambique, Vol. 1, Livraria Universitria Maputo, 2000; PLISSIER R., Histria de Moambique, Vol. I e II, Lisboa, Ed. Estampa, 1994. 6 Lei n. 9/2001: Lei do Processo Administrativo Contencioso, B.R., 7 de Julho de 2001, Suplemento, I Srie N. 27.

Antes de 1675, a Coroa portuguesa7 institui, na colnia de Moambique, um sistema especfico de governo a capitania8 - com a finalidade de administrar o monoplio real do ouro e do marfim9. Um contrato complexo celebrado entre a Coroa e o capito determinava as obrigaes de cada parte, mas particularmente, o ltimo devia controlar os navios, os fortes e os assentamentos, zelar pela feitoria real e pagar uma contribuio anual algo avulta enquanto que a primeira, comprometeu-se a conceder direitos sobre vastos, embora bem definidos, sectores do comrcio efectuado na frica Oriental10. Assim, a grande preocupao de todo e qualquer capito era levar a Coroa a conceder-lhe os privilgios comerciais que transformavam o seu cargo de valia para ocupar. Na prtica, muitos problemas levantaram-se. As querelas entre os vrios capites rivais e respectivos seguidores eram frequentes11. Alm disso, nasceram vrios conflitos, quer no prprio seio desta administrao/capitania, quer entre a Corao ou o vice-rei, sediado no Estado da ndia cujo dependia a capitania de Moambique e Sofala, e o prprio capito at entre a Coroa e o vice-rei no que diz respeito a nomeao deste ltimo12. O modo de governo da capitania no podia ser, nesta altura, seno um governo pessoal feudal tpico13. A estrutura burocrtica ainda que reduzida, continha uma hierarquia de funcionrios e outro pessoal com um ouvidor (juiz) responsvel perante o capito. Assim, no existia, nesta altura, nem de facto e nem de jure, nenhum tribunal administrativo14 para dirimir qualquer litgio de natureza administrativa e se existia era a
Sobre a Coroa, vide, SOUSA (de) A.F., Fundamentos histricos de Direito Administrativo, Lisboa, Ed. Editores, 1995, p. 66 e seguintes. 8 As capitanias, escreve MARCELLO CAETANO, eram colnias administradas por concesso, em que o Estado no delegava poderes soberanos numa companhia majesttica como sucede na forma moderna da concesso mas num fidalgo notvel, em regra o descobridor, em, Estudos de histria da Administrao Pblica Portuguesa, Coimbra Ed., 1994, p. 455. 9 A Coroa portuguesa teve o projecto criar um imprio a Oriente inspirado numa estrutura burocrtica unificada, pronta a reflectir as tendncias centralistas de que os governantes da Europa Renascentista tanto se orgulhavam; como escreve MALYN NEWITT: O rei de Portugal reivindicava extensos direitos e poderes, entre os quais se incluia o monoplio comercial de uma srie de artigos orientais, como pimenta, canela, cavalos, ouro e marfim; o direito de emitir salvo-condutos a todos os navios que cruzassem o oceano ndico, bem como o de cobrar direitos alfandegrios; e o controlo completo sobre a Igreja no Oriente, e mesmo proceder s nomeaes eclesisticas e cobrana do dzimo. Estes poderes absolutos devriam ser administrados a leste do cabo de Boa Esperanza por um vice-rei ttulo aragons que indicava ser o seu detentor o alter ego do Rei no Oriente, Histria de Moambique, op. cit., p. 104; SERRA C. (Direco), Histria de Moambique, Vol. 1, op. cit., p. 64 e seguintes. 10 NEWITT M., op. cit., p. 108. 11 Vide, NEWITT M., op. cit., p. 103 e seguintes. 12 NEWITT M., op. cit., p. 109. 13 CAETANO M., Estudos de histria da Administrao Pblica Portuguesa, op. cit., p. 455. 14 Facto sintomtico, o termo tribunal administrativo no consta dos indices alfabtico e cronolgico da principal legislao publicada nos Boletins Oficiais da Colnia de Moambique, desde 1854 a 1920 da autoria de ALBERTO COTA MESQUITA (1941 Imprensa Nacional de Moambique Loureno
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premissa de uma garantia contenciosa atravs do ouvidor, o direito aplicvel e aplicado no tinha nenhuma especificidade; era o direito privado. De qualquer forma, o juiz local era sujeito autoridade do capito o que limitava a sua independncia e a eficcia das suas prprias decises. Assim , atravs, das garantias graciosas mais do que contenciosas, principalmente, que os litgios originados pela actividade da micro-administrao da capitania eram resolvidos. A existncia do monoplio comercial do capito entrava em choque com a poltica defendida pela Coroa. Assim, foram vrios os esquemas no sentido de reformular este monoplio. Finalmente, este sistema terminou em 1675; o monoplio deu lugar a uma Junta do Comrcio, que operava a partir de Moambique em nome da Coroa15. O fim do monoplio do capito, observa MALYN NEWITT: significou tambm o fim de toda uma fase na histria administrativa da Europa uma fase durante a qual, e devido falta de recursos, os governos deviam (ser) obrigados a passar os seus direitos fiscais, bem como muitos outros poderes, para as mos de contratadores privados. O facto de estes serem quase sempre membros da nobreza apenas serviu para criar um elementos de continuidade com as formas de governo feudal que haviam sobrevivido Idade Mdia16. A partir da segunda metade do Sc. XVII, acentua-se o processo de centralizao do poder central (cristalizao do absolutismo da realeza que iniciou desde o Sculo XVI17) que se manifestar nas colnias pelo fim do monoplio comercial do capito18 - o capito torna-se, exclusivamente, um simples funcionrio executivo que tratava de obedecer ao vice-rei de Goa - e pela poltica de abolio dos prazos19 que culminara, um sculo mas tarde, com aprovao do Decreto de 22 de Dezembro de 1856 que Abole os prazos da coroa20. O estudo da regulamentao relacionada com a abolio dos Prazos
Marques). 15 NEWITT M., op. cit., p. 113. 16 NEWITT M., Ibidem 17 CAETANO M., Estudos de histria da Administrao Pblica Portuguesa, op. cit., p. 456. 18 Todavia, at s reformas administrativas de 1752, o capito de Moambique acumulou as funes militares e administrativas com as de superintendente da Junta do Comrcio, a qual controlava todo o comrcio praticado pelos assentamentos da regio da Zambzia. Sobre o Domnio Zambeziano, vide, PLISSIER R., Histria de Moambique, Vol. I, op. cit., p. 74 e seguintes. 19 Sobre os prazos, vide, PLISSIER R., I, op. cit., p. 79 e seguintes; NEWITT M., op. cit., p. 203 e seguintes; CAETANO M.,, op. cit., p. 483; SERRA C. (Direco), Histria de Moambique, Vol. 1, op. cit., p. 58. Sobre os prazos da jurisdio de Sena em particular, vide, MAMAN A., Subsdios para a histria de Sena, Maputo, Edio Promdia, 2000, p. 61 e seguintes. 20 Decreto de 22 de Dezembro de 1856 Abole os prazos da coroa, B.O. n. 14. Nos termos do referido decreto: Sendo reconhecido pela experiencia de muitos annos que a instituio dos prazos denominados da Cora, na Provincia de Moambique, longe de produzir os beneficios que della se esperavam, tem, pelo contrario, obstado poderozamente ao desenvolvimento da agricultura nos mais importantes districtos da mesma Provincia, pelos graves abuzos a que tem dado logar, e que no possvel remediar sem alterar completamente as condies da auizio, possesso e transmisso dos vastos terrenos que constituem os ditos prazos (...) Art 1. Fica abolida em todos os territories da Provincia de Moambique a instituio denominada Prazos da Cora. A abolio dos prazos destinava-se, em princpio, a ter como efeito o restabelecimento da autoiriade do Estado na Zambzia e a supresso da escravatura neles implicita. Mas, como escreve REN PLISSIER, a legislao seria inoperante, pois no foi aplicada; chegara

da Cora e o seu processo de indemnizao permite confirmar, pelo menos, que o seu contencioso da competncia do Poder Judicial e que, no houve, ainda, nesta altura, publicizao dos rgos encarregados de julgar os litgios relacionados a esta matria. Com efeito, nos termos do Artigo 4. do despacho do Ministrio da Marinha e Ultramar. Seco do Ultramar N. 1414, Sempre que os donatarios se julguem ofendidos em seu direito pelas decises da Junta de Fazenda, ora se a com respeito indemnizao mesma, ora sobre s quantitativo, podero recorrer ao Poder Judicial, a fim de se estatuir pelos meios competentes sobre o ponto controvertido ...21. Todavia, apesar deste processo, at 1752, os territrios controlados pela Coroa continuaram a ser administrados de um modo muito pessoal, quase medieval22. A justia era administrada por magistrados nomeados pelo rei: os ouvidores que assistiam os capites23. Os capites subordinados actuavam todos como juizes nas reas por si controladas (Tete, Zumbo e Manica). Assistia-se assim a uma certa confuso dos poderes administrativos e judiciais. Em 1752, o Governo de Moambique foi, formalmente, separado de Goa, e o governador, agora chamado capito-geral e, posteriormente, governador-geral, passou a estar sob o controlo directo da metrpole24. A consulta dos ndices alfabtico e cronolgico da principal legislao publicada nos Boletins Oficiais da Colnia de Moambique, da autoria de ALBERTO COTA MESQUITA, da metade do sculo XVIII primeria metade do sculo XIX, no traz nenhuma informao relevante em relao a organizao da administrao ultramarina na colnia ou introduo de uma mudana em termos dos modos de resoluo dos conflitos administrativos em relao ao perodo anterior. apenas a partir da aprovao da Portaria Provincial n. 395, de 18 de Fevereiro de 1856 que Manda considerar em vigor o Cdigo Administrativo de 18 de Maro de 184225, que aparecerem mundanas substanciais, do ponto de vista jurdico, na histria do contencioso administrativo na provncia ultramarina de Moambique. b) A resoluo de litgios administrativos nos novos Estados26 No seu estudo publicado em 1985 sobre a Justia dos Madhalim e a justia administrativa moderna27, YADH BEN ACHOUR, alm dos ensinos puramente factuais
demasiado tarde, e os interesses locais, coligados contra a Metrpole, eram demasiado poderosos para que as suas injunes fossem respeitadas, em PLISSIER R., I, op. cit., p. 46. 21 B.O. n. 44 de 1856. 22 NEWITT M., op. cit., p. 118. 23 CAETANO M., Estudos de histria da Administrao Pblica Portuguesa, op. cit., p. 478. 24 CAETANO M., op. cit., p. 482. 25 B.O. n. 10 de 1856. 26 A expresso novos Estados emprestada a obra de CARLOS SERRA (Direco), Histria de Moambique, Vol. 1, op. cit., p. 87. 27 BEN ACHOUR Y., "Justice des Madhalim et justice administrative moderne", RISA 2/1985, pp. 109119.

sobre esta instituio tradicional do mundo muulmano, traa alguns princpios medotolgicos extremamente pertinentes, numa perspectiva comparatista, em termos de instituies aparentemente muito distintas: a justia dos Madhalim e a justia administrativa moderna. So esses princpios que preciso realar como pressupostos metodolgicos duma comparao, neste perodo pr-histrico do Direito Processual Administrativo Contencioso, entre o aparelho da administrao colonial na provncia de Moambique e o dos novos Estados no que concerne a resoluo no jurisdicional do contencioso da Administrao Pblica. O interesse da comparao entre as duas justias acima referidas no reside na busca de provas das semelhanas em termos de organizao ou de funcionamento prticos; como observa YADH BEN ACHOUR, a esses diferentes nveis que a comparao apareceria como puramente artificial. Pelo contrrio, de um grande interesse de ver se princpios gerais comuns de organizao, ou finalidades ou inspiraes comuns existiriam entre os dois tipos de instituies28. Assim, o referido autor demonstrou que h a sculos de intervalo, nuns ambientes sociais extremamente diferentes, inspirados por filosofias e representaes totalmente distintas, com modos de expresso divergentes, duas instituies podem organizar-se em torno dos mesmos princpios para chegar a resultados equiparados. Da observao sumria da organizao dos novos Estados29, isto , principalmente do Imprio de GAZA30, dos Estados militares do Vale do Zambeze, dos Estado YAO, dos Estados MAKUA31, dos reinos afro-islmicos da Costa (o Sultanato de Angoche, o Xeicado de Sancul, o Xeicado de Quintangonha, o Xeicado de Sangaje, o Xeicado de Tungue) pode-se depreender a existncia de organizaes burocrticas mais ou menos estruturadas para a realizao de actividades administrativas; por exemplo: cobranas dos tributos32, organizao do exrcito33, administrao das terras conquistadas, pagamentos de direitos aduaneiros34, lanamento de multas por coisas como nascimentos anormais e prtica de bruxaria35 e recolha dos impostos pagos pelos reinos de menores dimenses e pelas comunidades de estrangeiros36.

In, "Justice des Madhalim et justice administrative moderne", op. cit., p. 109. Vide, de forma geral sobre essas unidades polticas, CARLOS SERRA (Direco), Histria de Moambique, Vol. 1, op. cit., p. 87 e seguintes. 30 MARIA DA CONCEIO VILHENA, Gungunhana no seu reino, Lisboa, Edies Colibri, 1996, p. 27 e seguintes; SERRA C. (Direco), Histria de Moambique, Vol. 1, op. cit., p. 87 e seguintes. 31 NEWITT M., op. cit., p. 68 e seguintes. 32 NEWITT M., op. cit., pp. 55 e 77. 33 Vide por exemplo a organizao do exrcito do GUNGUNHANA (MARIA DA CONCEIO VILHENA, op. cit., p. 187 e seguintes). 34 NEWITT M., op. cit., p. 55. 35 SERRA C. (Direco), Histria de Moambique, Vol. 1, op. cit., p. 43. 36 NEWITT M., op. cit., p. 55.
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Nesta perspectiva, e a ttulo exemplativo, EDWARD ALPERS escreve, no que diz respeito ao Estado de Muenemutapa, the Mutapas had an elaborate court ritual and extensive bureaucracy37. Sem dvidas, existia decises administrativas tomadas pelos rgos supremos dessas administraes. Com efeito, o pagamento de impostos38 e dos tributos, pagos pelos vassalos que eram generosamente redistribudos pelos que se mostravam leais ou serviam os interesses do Estado, suscitaram contestaes e eram fontes de litgios. Essas decises, oriundas dessas administraes, podiam prejudicar os seus destinatrios. Existiam, sem dvida, pedidos dirigidos contra as autoridades pblicas pelos particulares, fornecedores, mercadores, e militares do exrcito. Mas o que permanece como factor comum e transversal dessas organizaes a fuso dos poderes e das funes jurisdicionais e executivas ou administrativas; como escreve HENRI JUNOD: No h separao de poderes na corte tsonga. O chefe, ajudado pelos conselheiros, conserva em suas mos o poder legislativo, o poder executivo e o poder judicial. a autoridade suprema e das suas decises no h apelo39. Esta observao geral e, particularmente, verdadeira no que concerne a GUNGUNHANA; como escreve MARIA DA CONCEIO VILHENA: Dentro das suas terras, e perante os que vencia, os poderes de Gungunhana eram plenos, as suas ordens indiscutveis, as suas decises irrevocveis40. No existe uma conscincia da diversidade de funes do Estado como realidades distintas.
ALPERS E., "The Mutapa and Malawi Political Systems", em Aspects of Central African History, (ed) T.O. RANGER, London, 1986, p. 14. 38 MALYN NEWITT menciona, por exemplo, o caso do Chefe MOTOPOSSO, no sculo XVII, feliz por Monomotapa j no ser imperador, o que permitia governar como senhor absoluto e isento do pagamento de imposto, op. cit., p. 54 (o sublinhado nosso). 39 JUNOD H., Usos e Costumes dos BANTU, Tomo 1, Maputo, Ed. Arquivo Histrico de Moambique, 1996, p. 386. 40 Gungunhana no seu reino, op. cit., p. 46. Todavia, mesmo numa organizao extremamente centralizada, como a de GUNGUNHANA, esta tinha limites de natureza estrutural. Assim, para a administrao do seu reino, GUNGUNHANA contava com a participao dos seus familiares, sobretudo, os tios. Nas capitais distritais, a autoridade era delegada no hossana, o governador maior, abaixo do qual estavam os indunas. Tambm as irms, as esposas e alguns filhos tinham poderes governativos. Assim, o seu poder no era propriamente absoluto, as grandes decises eram tomadas em assembleias, a que assistiam todos os angunes do pas (vide tambm, JUNOD H., Usos e Costumes dos BANTU, Tomo 1, op. cit., p. 378. Como escreve HARTMAN, no que concerne a tradio Tsonga, The qualification in-council implies that the chief, despite his hereditary power, can only rule the tribe in consultation with, and under the control of various councils, each of which has a special function. He does not possess dictatorial powers. This is the source of the proverb: hosi I hosi hi vanhu The chief is chief through is people, Aspects of Tsonga law, Waltloo, Promedia Publications, 1991, p. 187). Havia tambm os casos mais graves, que eram discutidos em conselho privado, em que tomavam parte s os chefes de familia angunes (CONCEIO VILHENA M. (da)., op. cit., p. 47, 152 e 166). Assim, a cria rgia funcionava como rgo consultivo do rei em assuntos administrativos e judiciais; no existe uma distino entre administrao central e justia superior (situao parecida a da Idade Mdia na Europa, vide, SOUSA (de) A.F., op. cit., p. 75). Vide, tambm, na tradio Tsonga, HARTMAN J.B., Aspects of Tsonga law, op. cit., p. 185 e seguintes.
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Isto implica que no existe, realmente, uma distino entre justias administrativa e privada ou entre os modos de resoluo dos conflitos em matria administrativa jurisdicional ou no jurisdicional. Assim, a justia administrativa do rei pode ser confundida com simples recursos graciosos que os sbditos dirigem ao soberano41. O Rei era antes de mais o supremo tribunal de justia42 e o direito no era criado racionalmente, mas resultava das decises do Rei. Esta justia graciosa pessoal e discricionria e surge como inerente natureza das funes do rei o que constitui, de facto, um tipo de controlo sobre a sua prpria administrao. No se trata de uma justia organizada como justia permanente, colegial com as suas prprias tramitaes processuais. Assim, pode-se observar que em situaes e organizaes aparentemente diferentes administrao colonial e figura do capito e administraes tradicionais e reis dos Estados novos -, inspiradas por filosofias e representaes totalmente distintas, duas instituies podem organizar-se em torno dos mesmos princpios para chegar a resultados equiparados: a confuso das funes e uma justia graciosa, pessoal e discricionria. MALYN NEWITT, na sua obra referida, realou, com particular ateno, a comparao entre a situao existente em Moambique nesta altura e aquela que existia em Europa na Idade Mdia. Mais particularmente no que diz respeito a administrao da justia, o referido autor escreve: Tal como acontecia na Europa aquando do incio da era moderna, a administrao da justia estava longe de ser apenas a tentativa abstracta de manter uma ordem social justa e estvel, e sim uma das muitas formas a que o Estado cenral podia recorrer para extrair dividendos dos seus segmentos feudais43. Alm disso, o autor prolongou a comparao entre Europa e frica sobre esta matria para chegar a concluso de que: Tanto na Europa como na frica, um Estado s sobrevive enquanto a fora continuar do lado de quem governa, e, no caso do Monomotapa e de Quiteve, o poder assentava no uso da coero44. A autoridade poltica baseava-se na recolha de impostos pagos pelos camponeses que trabalhavam a terra e na sua posterior redistribuio por clientes e apoiantes. O poder de lanar impostos sobre as actividades comercial e mineira e o de controlar a
No se pode afastar a hiptese na qual a sentena era proferida por um pequeno rgulo. Nesta situao, a sentena era susceptvel de recurso junto do suzerano; o que quer dizer que, tratando-se de pena ditada por Gungunhana, nada havia a fazer, porque ele era o senhor dos senhores (CONCEIO VILHENA M. (da)., Gungunhana no seu reino, op. cit., p. 151) ou situaes nas quais, as querelas que no foram resolvidas pelo dono da povoao eram apresentadas ao tribunal do chefe (JUNOD H., Tomo 1, op. cit., p. 378). 42 CONCEIO VILHENA M. (da)., op. cit., p. 152. 43 NEWITT M., op. cit., p. 55. 44 NEWITT M., op. cit., p. 55. Vide, tambm, p. 56 da referida obra.
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distribuio de artigos importados era parte integrante da estrutura do poder poltico, mas tal como acontecia na Europa aquando do incio da era moderna, as sociedades continuavam a depender da agricultura praticada nas aldeias, baseando-se o poder poltico na sua capacidade de controlar e obter receitas destas comunidades45. Assim, a similitude dos instrumentos de dominao e, no plano orgnico, o escasso desenvolvimento das estruturas orgnicas - estruturas prximas de estruturas existentes na Alta Idade Mdia na Europa (Sculo V a X)46 -, onde reina a total confuso de funes, faz com que, quer no lado da administrao colonial portuguesa, quer no lado das administraes dos novos Estados, existia, nesta altura, verdadeiras semelhanas estruturais que viviam concomitantemente ou descaladas no tempo. Alm disso, o poder do rei assenta, essencialmente, num poder fctico e no em normas jurdicas. Esta comparao no deve estranhar. As principais caractersticas da sociedade da Alta Idade Media, na Europa e nas sociedades tradicionais dos Estados novos em Moambique so as mesmas: esttica, agrria e fortemente religiosa47. Outro factor notvel de comparao e que se assiste, tambm, neste perodo, a patrimonializao do direito. Os grandes senores de terras, na Europa, na Alta Idade Mdia, exerciam poder pela sua qualidade de grandes proprietrios. So faculdades que derivavam directamente da qualidade de proprietrio48 como pelo chefe bantu que se considerava dono da terra, o que fundamentava a obrigao dos seus sbditos em partilhar com ele os produtos das machambas e da caa49. Assim, o rei bantu, como a figura do rei europeu do Sculo V a X, essencialmente um chefe militar e juiz supremo com jurisdio sobre todos os seus sbditos. Como acontecia no perodo visigtico, os reis colocaram frente das antigas provncias romanas um duque (dux) e, posteriormente, governadores nos territrios dos antigos municpios, GUNGUNHANA colocava frente das capitais distritais do seu reino um dos seus familiares, sobretudo tio, como governador maior, abaixo do qual estavam os indunas50. Os modos de resoluo de conflitos administrativos, nos Estados novos no teve tempo de evoluir como evoluiu o sistema portugus depois da influncia francesa atravs da importao do sistema de administrao executiva ou regime administrativo, ou de se aperfeioar no sentido do surgimento de uma justia reservada51 para uma justia administrativa delegada e separada da Administrao Pblica e do Poder executivo.

NEWITT M., op. cit., p. 80. SOUSA (de) A.F., Fundamentos histricos de Direito Administrativo, op. cit., p. 18 47 Sobre a Alta Idade Mdia, vide, SOUSA (de) A.F., op. cit., p. 22. 48 SOUSA (de) A.F., op. cit., p. 19. 49 JUNOD H., Tomo 1, op. cit., p. 366. 50 CONCEIO VILHENA M. (da)., op. cit., p. 46. 51 Vide, por exemplo, a sentena do Rei de Portugal no que diz respeito ao requerimento de ANTNIO Porfirio de Mirando (no que concerne) a confirmao do Prazo Cheringoma, no districto da Villa de Senna, B.O. n. 24 de 1856.
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Nem sequer esses novos Estados, teriam conseguido organizar estruturas estveis mesmo se utilizassem as mesmas tcnicas que os monarcas europeus, por exemplo, o processo visando reunir os segmentos que governavam de forma a construir uma estrutura duradoura. Nesta perspectiva, a constituio de um cerimonial exaltador do estatuto do rei e do desenvolvimento de rituais que transformavam o rei numa figura semi-divina eram extremamente importante tanto na Europa52 como pelos reis carangas que parecem ter servido idntica pretenso53. De qualquer modo, os conhecimentos histricos nessas matrias permanecem bastante fragmentrios. Em primeiro lugar, esses povos desconheciam a escrita e a fixao da tradio oral na escrita um exerccio particularmente difcil, porque, em primeiro lugar, os observadores no dominavam plenamente a cultura desses povos e, em segundo lugar, os estudos publicados no focalizaram, de forma pormenorizada, as manifestaes da justia da Administrao dos povos em causa. Um estudo histrico mais profundo da justia da Administrao desses Estados resta fazer. B. Da recepo do sistema de administrao executiva em Portugal at o surgimento de uma jurisdio administrativa em Moambique (1832-1856) A influncia profunda do direito francs est na origem da recepo do sistema de administrao executiva em Portugal e, por via de consequncia, na Provncia de Moambique, o que originar nesta, o surgimento de uma justia administrativa. Assim, o estudo do direito francs, numa pespectiva histrica, permitir perceber melhor a lgica deste sistema (a) que influnciou, nesta primeira parte do Sculo XIX, a ordem jurdica administrativa de Portugal (b). a) A influncia profunda do direito francs O procedimento administrativo contencioso surge, em Frana, como instrumento de uma poltica de fortalecimento do Estado e do absolutismo real o que teve influncias profundas em relao aos seus carcteres gerais. O "chaos fodal"54 (Baixa Idade Mdia Sc. X XV) teve, entre outras consequncias55, o desmembramento do Estado56. A parcelizao territorial do reino em uma multido de "seigneuries" a partir do Tratado de Verdun em 843 continuou at o fim do Sculo XI por fases successivas e teve por consequncias, a criao, no territrio do reino, de verdadeiros Estados governados soberanamente por prncipes hereditrios 52

Vide, ERNST KANTOROWICZ, Les deux corps du roi. Essai sur la thologie politique au Moyen-ge, Paris, Gallimard, 1989. 53 NEWITT M., op. cit., p. 54. 54 LEGOHREL H., Histoire du droit public franais, Paris, Ed. PUF, 2.. ed., 1986, p. 30. 55 LEGOHREL H., op. cit., p. 30 e seguintes. 56 SOUSA (de) A.F., Fundamentos histricos de Direito Administrativo, op. cit., p. 18 e seguintes.

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primores regni - que exerceram direitos de natureza poltica, tributria, judicial e econmica. Nessas circunstncias, a realeza teve que enfrentar numerosas dificuldades devido expanso dos grandes senhores mais poderosos do que o prprio rei. Todavia, a realeza no desaparecera. A partir do incio do Sculo XII a poltica real consiste em fortalecer o seu prprio domnio e iniciar, a partir da, a reconquista territorial e poltica do reino. Ela ser apoiada, neste projecto poltico, pela Igreja e pelos municpios que revindicam a sua emancipao57. Nesta estratgia de reconquista poltico-territorial, a administrao da Justia e o controlo da Administrao tornam-se de extrema importncia58. Esta vontade poltica afirmada vai dar incio construo do Estado absoluto na medida em que se verificava nele (no Monarca) uma forte concentrao do poder, sem limites nem compartcipes59 60 e ao surgimento de uma estrutura burocrtica do Estado centralizada e uniformizadora. A doutrina da unicidade do poder e o princpio de autoridade absoluta do Estado implicaram uma separao entre as funes judiciria e administrativa61. Isto significava que a Administrao Pblica no devia ser mais considerada como um prolongamento da justia mas como uma actividade especfica pertencente ao Governo. Por outras palavras, tudo que assunto pblico assunto do Governo ou dos seus representantes; como escreve FRANOIS MONNIER: Dirimir um litgio entre o Estado e um particular pertence ainda funo administrativa activa62. Assim nasce uma tradio segundo a qual, a resoluo dos processos administrativos contenciosos pertence Administrao Pblica. Tradio continua desde o Cardeal de RICHELIEU no dit de Saint-Germain de Fevereiro de 1641 e do Alvara do Conselho do Rei Lus XIV de 8 de Julho de 1661, que reserva a resoluo dos litgios envolvendo a Administrao Pblica aos administradores e ao Governo, at o surgimento da Revoluo de 1789 que mantm esta poltica herdada do regime anterior63. A consagrao deste sistema do Administrador-Juiz significava o reconhecimento de que o poder administrativo no podia estar sujeito ao controlo dos tribunais o que marcou toda a evoluo futura do Direito Administrativo e do direito do contencioso
LEGOHREL H., op. cit., p. 38. SOUSA (de) A.F., Fundamentos histricos de Direito Administrativo, op. cit., p. 29 e seguintes e 71 e seguintes. 59 SOUSA (de) A.F., op. cit., p. 102. 60 o incio da concentrao nas mos do Estado, de forma exclusiva ou quase, das fontes de produo jurdica. 61 MONNIER F., "La naissance du contentieux administratif moderne", Revue administrative n. 286 Julho-Agosto de 1995, p. 350; BNOIT F.P., "Les fondements de la justice administrative", em, Mlanges offerts Marcel WALINE, 1974, p. 284. 62 MONNIER F., op. cit., p. 349; BIGOT G., "Les bases constitutionnelles du droit administratif avant 1875", RFD adm. 12 (2) mars-avr. 2003, p. 218. 63 MESTRE J.L., "Le contentieux administratif sous la Rvolution franaise daprs des travaux rcents", RFD adm. 12 (2) mars-avr. 1996, pp. 289-304. A situao muito prxima na Inglaterra do sculo XVII, vide TIXIER G., Le contrle de la lgalit des dcisions administratives par les tribunaux judiciaires en Angleterre, Paris, Ed. Dalloz, 1954, p. 26.
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administrativo maneira a que, VASCO PEREIRA DA SILVA, chamou de pecado original64. Esta tradio secular transforma-se, em Frana, numa verdadeira concepo da Justia Administrativa segundo a qual a resoluo dos litgios administrativos concebido como uma outra forma de administrar e, por via de consequncia, como uma atribuio dos administradores pblicos65. o sistema do administrador-juiz66; como escreve GRGOIRE BIGOT, um belo exemplo da ditatura administrativa na resoluo do contencioso67. O Consulato (1799 1804)68 pe fim a este sistema. Todavia, a Justia Administrativa no permanecer dissociada da Administrao Pblica69. No a administrao activa que ser encarregada de resoluo dos litgios de carcter administrativo, mas a administrao consultiva. Esses novos rgos sero encarregados no s de assessorar a administrao activa mas tambm de estatuir sobre as reclamaes dirigidas contra a actuao desta. Como observa REN CHAPUS: assim que pelo julgamento dos litgios administrativos so criados no Tribunais mas conselhos: o Conselho de Estado, no plano nacional, os conselhos de prefectura, nos departamentos70. Assim, a concepo da Justia Administrativa, em Frana, organiza-se em torno da concepo de um juiz tendo o esprito do administrador71, um juiz consciente de que as suas decises devem ser um complemento da aco administrativa. Por outras palavras, decidir em matria do contencioso administrativo, ainda administrar72 73.
PEREIRA DA SILVA V., Para um contencioso administrativo dos particulares (Esboo de uma teoria subjectivista do recurso directo de anulao), Lisboa, Livraria Almedina Coimbra, 1989, p. 19. 65 CHAPUS R, Droit du contentieux administratif, Paris, Ed. Montchrestien-E.J.A., 9.. ed., 2001, n. 30; HAURIOU M., Prcis de Droit Administatif et de Droit Public, Paris, 11. ed. Recueil Sirey, 1927, p. 6; BUOT DE LPINE A., Du Conseil du Roi au Conseil dtat : Le Comit Contentieux des Dpartements (9 aot 1789 27 avril 1791), Publications de la Facult de droit et des sciences sociales de Poitiers, Tome 4, PUF, 1972, p. 107; BIGOT G., op. cit., p. 219. 66 Como escreve JACQUES VIGUIER: A tcnica do administrador-juiz pode ser definida como a interveno de autoridades administrativas para resolver litgios administrativos, Le contentieux administratif, Paris, Ed. Dalloz 1997, p. 14. Na Inglaterra, cfr., PEPY D., "Justice anglaise et justice administrative franaise", EDCE 1956, n. 10, p. 168. 67 BIGOT G., "La dictature administrative au XIXe sicle: thorie historique du droit administratif", RFD adm. mai-juin 2003, p. 438. 68 Vide, BOUDON J.O., Histoire du Consultat et de lEmpire, Paris, Ed. Perrin, 2000. 69 BIGOT G., "La dictature administrative au XIXe sicle: thorie historique du droit administratif", op. cit., p. 438. 70 CHAPUS R, Droit du contentieux administratif, op. cit., n. 30. 71 CHAPUS R, op. cit., n. 31. 72 HAURIOU M., Anotao, Terrier, S. 1903, 25, 2, III. 73 Vide, alguns exemplos elucidativos no trabalho de JEAN-LOUIS MESTRE, "Le contentieux administratif sous la Rvolution franaise daprs des travaux rcents", op. cit., p. 301 e seguintes. Este modelo de Justia Administrativa corre o risco de tornar-se uma justia complacente em relao a administrao activa. Todavia, em Frana, um equilbrio objectivo constitui-se tendo o cuidado de tomar em conta as necessidades da Administrao Pblica e a vontade de garantir o respeito dos direitos e interesses dos particulares. Vide tambm, BUOT DE LPINE A., Du Conseil du Roi au Conseil dtat : Le Comit Contentieux des Dpartements (9 aot 1789 27 avril 1791), op. cit., p. 133 e seguintes.
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Esta concepo administrativista da justia da administrao herdou dos caracteres gerais do processo administrativo gracioso celeridade, economia74 e forma expeditiva75 - o que fez ainda hoje, a sua especificidade76. Assim, Foi desta separao de funes que nasceu a jurisdio administrativa77. Este conceito de Justia Administrativa lato sensu foi importado por vrios pases europeus e outros no mundo atravs da recepo do sistema de administrao executiva ou regime administrativo que pressupe a existncia de uma jurisdio administrativa78. Em portugal, esta importao foi concretamente realizada no Sc. XIX com a aprovao da Reforma Administrativa de 1832. b) Da Reforma Administrativa de MOUZINHO DA SILVEIRA aprovao da Portaria Provincial n. 395, de 18 de Fevereiro de 1856 (1832-1856) As transformaes sociais que conduziram a instaurao do Estado Liberal e do regime administrativo em Frana no so prprias a este pas. Pode-se dizer que foi um verdadeiro fenmeno europeu79. Surgiu mais cedo na Frana por razes ligadas a necessidade imperiosa de ter uma Administrao eficaz para a cobrana do imposto e a gesto dos exrcitos. Os monarcas da Pennsula no sentiram a necessidade de montar uma administrao prpria mais cedo, pois tinham a base do ouro vindo do alm-mar80. Mas, apesar disso, o absolutismo estatal surge verdadeiramente em Portugal na segunda metade do Sc. XVIII, com D. JOS e o MARQUS DE POMBAL81 o que significa que o terreno administrativo estava suficientemente preparado para importar um sistema de administrao executiva com finalidade de consolidar o Estado nacional82. Alm disso, como afirma ANTNIO FRANCISO DE SOUSA, a instabilidade poltica e econmica que se viveu em Portugal desde os comeos do sc. XIX

BUOT DE LPINE A., op. cit., p. 141 e seguintes. SOUSA (de) A.F., op. cit., p. 121. Foi uma exigncia da Constituante e do Comit de constitution em 1790 em Frana, vide, MESTRE J.L., "Le contentieux administratif sous la Rvolution franaise daprs des travaux rcents", op. cit., p. 291 e p. 299. 76 A analogia flagrante entre os dois tipos de procedimentos. No incio (Sc. XVII), no existia um tratamento diferenciado entre os processos administrativos graciosos e contenciosos. Esta situao reside na vontade de evitar qualquer ligao entre o contencioso administrativo e o contencioso privado o que teria podido fundamentar, no caso de no existir, a aco dos tribunais cveis (MONNIER F., op. cit., p. 349). 77 RIVERO J., Direito Administrativo, Livraria Almedina, COIMBRA 1981, n. 133. 78 HAURIOU M., Prcis de Droit Administatif et de Droit Public, op. cit.., p. 3. 79 SOUSA (de) A.F., Fundamentos histricos de Direito Administrativo, op. cit, p. 149 e seguintes. 80 SOUSA (de) A.F., op. cit, p. 113. 81 SOUSA (de) A.F., op. cit., p. 104. 82 J a influncia francesa era relevante com o surgimento junto do monarca, a partir do sc. XVIII, dos secretrios, aos quais correspondia um sector funcional do governo como a fazenda, a guerra, a marinha, vide, SOUSA (de) A.F., op. cit., p. 114.
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constituiram terreno frtil para a divulgao e aceitao por muitos das novas ideias liberais que chegavam da Frana ps-revolucionria83. Paradoxo da histria, durante o segundo regresso ao absolutismo (1828-1834)84 que foi introduzido, em Portugal o sistema administrativo ou regime administrativo pelo Decreto n. 23, de 16 de Maio de 183285. Da autoria moral de MOUZINHO DA SILVEIRA86, o referido diploma introduz um modelo muito idntico ao francs - modelo de organizao administrativa que se caracterizou por uma excessiva centralizao (Lei francesa de 28 do Pluviose do ano VIII, base da organizao administrativa napolenica87) - esse que foi ao longo de todo o sculo XIX algumas e saudveis vezes, interrompido por folgadas de alguma descentralizao, consoante os muitos governos que se sucediam eram mais ou menos tradicionalistas ou liberais88. Do ponto de vista da organizao do contencioso administrativo, o sistema do administrador-juiz que foi institudo. Em cada provncia um Conselho de Prefeitura89 era competente para julgar, independentemente da administrao activa, as questes contenciosas em matria de direitos patrimoniais dos particulares deixando de fora a legalidade dos actos das autoridades administrativas90. O Decreto centralizador n. 23, de 16 de Maio de 1832, levantou por toda a parte uma onda de francos protestos que culminou com a aprovao de um cdigo

SOUSA (de) A.F., op. cit., p. 162. FERREIRA PINTO DIAS GARCIA M.G., Do Conselho de Estado ao actual Supremo Tribunal Administrativo, Lisboa, Edio patrocinada pela Fundao Luso-Americana para o Desenvolvimento, 1998, p. 26. 85 CAETANO M., Estudos de histria da Administrao Pblica Portuguesa, op. cit., p. 372 e seguintes ; SOUSA (de) A.F., op. cit., p. 178 e seguintes; FERREIRA PINTO DIAS GARCIA M.G., Da Justia Administrativa em Portugal, Lisboa, Universidade Catlica Editora, 1994, p. 452 e seguintes. 86 MOUZINHO DA SILVEIRA OBRAS, edio crtica coordenada por Miriam HALPERN PEREIRA, 2 vol. (I Estudos e manuscritos; II Manuscritos e impressos); 2035 pp., Fundao CALOUSTE GULBENKIAN, Lisboa, 1989. 87 CAETANO M., Os antecedentes da Reforma Administrativa de 1832 (MOUZINHO da Silveira), Lisboa, 1967, p. 5; FREITAS DO AMARAL D., Curso de Direito Administrativo, Vol. I, Livraria Almedina Coimbra, 2. Edio, 2001, n. 15. 88 Sobre a obra de Mousinho da SILVEIRA, MARCELLO CAETANO escreve: A lio que se tira de tudo isto que MOUZINHO da Silveira foi muito mais e menos original do que se pensava. Mais original na medida em que no se limitou a transpor apressadamente para os seus decretos preceitos ou conceitos bebidos em Frana durante a emigrao, sem cuidar da sua adaptao em Portugal. Ele afinal veio dar corpo aos trabalhos de dez anos e limitou-se a concretizar ideias que andavam no ar respirado pelos liberais portugueses do seu tempo. Menos original, portanto, visto que no foi sua, apenas, a convico da necessidade das reformas de 16 de Maio, nem a obstinao de decret-las. Essas reformas, se bem que tivessem desagradado a uma parte do partido liberal, estavam no seu programa desde 1822 e sobre elas se haviam debruado alguns dos homens de maior valor das primeiras cmaras constitucionais, in, Os antecedentes da Reforma Administrativa de 1832 (MOUZINHO da Silveira), op. cit., pp. 20-21. 89 Sobre o surgimento dos "conselhos de prefeituras" em Frana, vide, EVEN B., "Des conseils de prfecture aux tribunaux administratifs", RFD adm. mai-juin 2004, pp. 475-495. 90 CAETANO M., Estudos de histria da Administrao Pblica Portuguesa, op. cit., pp. 341-342.
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administrativo amplamente descentralizador o Cdigo de 183691 que alargou as atribuies das cmaras municipais. O contencioso administrativo mostra-se dividido entre a autoridade judicial no que concerne ao contencioso das contravenes s posturas e uma autoridade administrativa, - o Conselho de Distrito, formado por quatro membros da junta geral, sob a presidncia do administrador-geral -, ao qual competiam certas atribuies jurisdicionais em matria administrativa. Por Decreto de 18 de Maro de 1842, o Cdigo Administrativo de 1836 foi substitudo por um outro o Cdigo de COSTA CABRAL92 - que tinha como principal objectivo, conforme nele se dizia, eliminar alguns efeitos desastrosos da administrao local ocoridos durante a vigncia do Cdigo de 183693. De tendncia centralizadora, o Cdigo administrativo de 184294 consagra uma maior interveno do poder central no poder local o que implicar, alm do estabelecimento de uma tutela administrativa mais rigorosa sobre as cmaras municipais, a passagem do contencioso administrativo para as autoridades administrativas. Com efeito, o contencioso administrativo passou a ser exercido pelo Conselho de Distrito composto pelo Governador Civil, que presidia, e por quatro vogais de nomeao rgia -, ao qual competia julgar sobre o contencioso da administrao95. O artigo 279. do referido cdigo consagrou, expressamente, a incompetncia da autoridade judicial para confirmar, modificar ou revogar posturas e regulamentos municipais e o artigo 122. do mesmo diploma previu o recurso para o Conselho de Distritos e, do qual, cabia recurso para o Conselho de Estado por parte daqueles que se julgaram agravados por alguma postura, regulamento ou deciso da cmara. O Cdigo de 1842 foi aplicado logo ao Ultramar e constitui, do ponto de vista histrico, o incio da introduo, em Moambique, do sistema de administrao executivo com um modo de resoluo de litgios administrativos original atravs de um rgo especfico - o tribunal administrativo - com regras processuais, por parte, distintas da Lei Processual Civil. C. O surgimento do Direito Processual Administrativo Contencioso na Provncia Ultramarina e o seu desenvolvimento no Moambique independente (1856-2000) O facto colonial, numa vontade de assimilao institucional, introduzira nas suas colnias as institues administrativas da metrpole e, mais particularmente, uma justia
CAETANO M., Manual de Direito Administrativo, Vol. I, Livraria Almedina Coimbra 1997, n. 66; FERREIRA PINTO DIAS GARCIA M.G., Da Justia Administrativa em Portugal, op. cit., p. 455. 92 CAETANO M., Manual de Direito Administrativo, Vol. I, op. cit., n. 67. 93 SOUSA (de) A.F., op. cit., p. 183. 94 CAETANO M., op. cit., n. 67; FERREIRA PINTO DIAS GARCIA M.G., Da Justia Administrativa em Portugal, op. cit., p. 456. 95 SOUSA (de) A.F., op. cit., p. 184.
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administrativa teoricamente distinta da justia civil. nesta segunda parte do Sculo XIX que Moambique ser o receptor deste modo original de resoluo dos litgios administrativos. Esta influncia da metrpole vai perdurar, evidentemente, alm da Portaria Provincial n. 395, de 18 de Fevereiro de 1856 e do surgimento de um Tribunal Administrativo em Moambique em 1869. Mas a partir desta altura, existir um processo de autonomizao da justia administrativa e do seu direito processual; pelo facto de ter comeado a produo de diplomas especficos destinados s provincias ultramarinas; tentando, a metrpole, adequar melhor o exerccio desta justia s situaes especficas das colnias. Assim, o estudo da histria do contencioso administrativo em Moambique da metade do sculo XIX at o ano 2000, caracteriza-se por dois perodos distintos se se tomar em conta o critrio da estabilidade das regras aplicveis ao processo administrativo contencioso. A primeira fase histrica inicia de 1856 at 1933 data da aprovao da Reforma Administrativa Ultramarina (a). Este perodo caracteriza-se por uma instabilidade crnica em termos organizativo e de regras processuais regulando o contencioso administrativo. A segunda fase vai iniciar a partir de 1933 com a aprovao da referida Reforma Administrativa Ultramarina at a grande reforma de 2001 (b). Este perodo marcado pela estabilidade das regras processuais regulando o contencioso administrativo em Moambique. a) Do nascimento da justia administrativa aprovao da Reforma Administrativa Ultramarina (1856-1933) A aprovao da Portaria Provincial n. 395, de 18 de Fevereiro de 185696, marca formalmente - a data do nascimento de uma justia administrativa em Moambique, no sentido moderna da palavra, e por via de consequncia, de um Direito Processual Administrativo Contencioso. A referida portaria vai mandar considerar em vigor o Cdigo Administrativo de 18 de Maro de 1842, menos no que fr contrrio ao disposto nos artigos 5. e 8. do decreto de 7 de Dezembro de 1836 e assim, introduzir, na provncia ultramarina, as novas regras relativas organizao administrativa, formao e atribuies dos corpos administrativos, magistrados administrativos97, tribunais administrativos, administrao paroquial, disposies especiais, gerais e penais sob reserva dos artigos 5. e 8.do Decreto de 7 de Dezembro de 183698.
B.O. n. 10 de 1856. Trata-se, nos termos do referido cdigo, do governador civil e o administrador do concelho, ambos de nomeao do Governo. 98 Decreto de 7 de Dezembro de 1836, estabelecendo a categoria, attribuies e vencimentos das auctoridades administrativas no ultramar (organisao administrativa), em, Legislao do Ultramar, 1834 a
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Nos termos do referido Cdigo, reverte-se o contencioso administrativo aos conselhos de distrito99. Todavia, o Artigo 5. do Decreto de 7 de Dezembro de 1836 precisa, no que concerne a organizao administrativa do ultramar, que o Conselho de Districto, () ser subsitudo por um Conselho de Governo, como se determina no artigo 6. do presente Decreto100. Nos termos do Artigo 6 do referido Decreto, "Junto a cada um dos Governadores geraes haver um Conselho de Governo composto dos Chefes das Reparties Judicial, Militar, Fiscal, e Ecclesiastica, e de mais dous Conselheiros escolhidos pelo Governador geral entre os quatros Membros mais votados das Juntas Provinciaes". O Decreto de 7 de Dezembro de 1836 consagra, do ponto de vista do contencioso administrativo, um sistema de justia reservada101. O Conselho de Governo permanece como um rgo consultivo do contencioso administrativo do Governador geral. Com efeito, se o Artigo 8 do referido Decreto impe ao Governador geral a consulta do Conselho de Governo O Governador geral no tomar arbitrio algum em negocio de importancia sem ouvir o Conselho -; este no ser todavia obrigado a seguir, ou adoptar o seu voto em deliberao. O Governador geral toma pessoalmente a deciso. Alm disso, julgar administrativamente ainda administrar. sintomtico a redaco do Artigo 5 do Decreto de 7 de Dezembro de 1836 que estabelece que O Governador geral reune simultaneamente as attribuies administrativas e militares, com absoluta excluso de toda e qualquer ingerencia directa ou indirecta nos negocios judiciaes (o sublinhado nosso)102. Visivelmente, julgar os litgios administrativos no um negcio judicial ! Todavia, as circunstncias peculiares dos territrios extra-europeus tornavam-no inexequvel103. Da as alteraes que lhe foram introduzidas, quanto s provncias ultramarinas, pelo Decreto de 1 de Dezembro de 1869104.
51, pp. 15-17. 99 CAETANO M., Manual de Direito Administrativo, Vol. I, op. cit., n. 67. 100 O Artigo 5. do referido Decreto precisa: O Governador geral reune simultaneamente as attribuies administrativas e militares, com absoluta excluso de toda e qualquer ingerencia directa ou indirecta nos negocios judiciaes. As funes administrativas do Governador geral esto designadas no Decreto de dezoito de Julho de mil oitocentos trinta e cinco; assim como as suas relaes com as Juntas de Districto, excepto no que diz respeito ao Consselho de Districto, o qual ser subsitudo por um Conselho de Governo, como se determina no artigo 6. do presente Decreto. A authoridade militar do Governador geral est nas Leis que servem de norma aos Generaes das Provinciais do Reino. 101 A ttulo exemplificativo, o Regimento para a administrao da justia nas provncias de Moambique, estado da India, e Macau e Timor (B.O. n.s 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42 e 43 de 1867) no integra, em nenhuma das suas disposies, comandos sobre o contencioso administrativo. Sobre a teoria da justia reservada, vide, VIGUIER J., Le contentieux administratif, op. cit., p. 14 ; FREITAS DO AMARAL D., Direito Administrativo, IV, Lisboa, 1988, p. 84 e seguintes; CAETANO M., Manual de Direito Administrativo, Vol. II, Livraria Almedina Coimbra 1994, n. 463. 102 Vide, tambm, Circular n. 39 de 18 de fevereiro de 1863, B.O. n. 29 de 1863. 103 CAETANO M., Manual de Direito Administrativo, Vol. I, op. cit., n. 72.

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Do ponto de visto da histria da Justia Administrativa em Moambique105, este diploma tem uma posio peculiar porque neste Decreto que mencionado, pela primeira vez, explicitamente, o termo tribunal administrativo. Com efeito, nos termos do Artigo 5. do referido Decreto: Junto ao governador geral ha: (...) tambem na provincia um tribunal administrativo com o titulo de conselho de provincia. Esta referncia formal justia administrativa inscreve-se, estrategicamente, na continuidade da legislao anterior, isto , a aplicao do Cdigo Administrativo de 1842 e a sua consolidao. A leitura do Relatorio do ministro e secretario destado dos negocios da marinha e ultramar106, esclarece, parcialmente, sobre os motivos que guiaram a criao desta nova instituio. Com efeito, a reforma administrativa instituda pelo Decreto de 1 de Dezembro de 1869 visava introduzir uma prudente descentralizao de forma a dar um espao mais amplo iniciativa local. Como refere, claramente, o aludido diploma: Em provincias assim constituidas a influencia do poder central ainda aproveita muito, mas regulada de modo que aco individual e collectiva no seja comprimida o annullada, e que possa ser empregada com vantagem, concorrendo com a intelligencia e com as foras para a creao e direco dos aperfeioamentos mais necessarios, como as obras publicas, a instruco, a educao, a beneficencia e a saude publica. Assim, conforme este pensamento, duas ideas capitais dominaram todo o referido Decreto: o alargamento da esfera das atribuies das autoridades superiores da administrao provincial e a concesso de uma ampla iniciativa s provncias no mbito da prestao dos servios pblicos. A descentralizao assim definida era devidamente acompanhada do ponto de vista poltico e administrativo. As atribues polticas eram desenvolvidas pelo Conselho de Governo; as puramente administrativas pelo mesmo mas fucionando como conselho de districto. Preferiu-se, fundamentam os autores do Projecto de Decreto, crear neste projecto de decreto um conselho de districto separado, em tudo analogo ao tribunal estabelecido no continente do reino pelo codigo administrativo107. Assim, confirma-se que, nesta altura, julgar a Administrao um assunto administrativo; , ainda, administrar. O Conselho de Provncia, na sua qualidade de tribunal administrativo, era composto exclusivamente por administradores e funcionrios108 e desenvolvia as atribuies estabelecidas pelo Cdigo Administrativo de 1842109. Alm disso, precisava o referido Decreto, O conselho de provincia serve igualmente para julgar os concursos para os diferentes empregos publicos110.
Decreto de 1 de Dezembro de 1869, reformando a administrao, publicado em, Legislao Colonial 1869, pp. 595-603. 105 CISTAC G., O Tribunal Administrativo de Moambique, Ed. Faculdade de Direito da Universidade Eduardo Mondlane, 1997, p. 10 e seguintes. 106 Publicado em Legislao Colonial 1869, pp. 591-594. 107 Op. cit., p. 593. 108 Artigo 49. do Decreto de 1 de Dezembro de 1869. 109 Artigo 50. do Decreto de 1 de Dezembro de 1869. 110 Artigo 50. in fine do Decreto de 1 de Dezembro de 1869.
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Os diplomas aprovados at o fim deste sculo no trazem nada de especial em relao com o regime jurdico do tribunal administrativo de Provncia. Apenas confirmam alguns dados anteriormente apresentados como o facto de que o "tribunal administrativo de provncia" no integra a administrao de justia nas provncias ultramarinas111 o que corrobora a natureza do modelo do contencioso administrativo ultramarino de ento, isto , o de sistema de justia reservada112 113. Qual foi o balano da jurisdio administrativa de Moambique neste fim do sculo? O exame das actas das sesses do Conselho de Provncia dos anos 1881 a 1893, conservados no Arquivo Histrico de Moambique114, conjugados com o estudo dos "accordos" publicados durante o mesmo perodo de referncia no Boletim Oficial do Governo Geral da Provincia de Moambique, permite ter uma ideia relativamente fiel sobre a actividade do Conselho de Provncia estatuindo na qualidade de jurisdio administrativa. A ttulo ilustrativo, pode dar-se um exemplo in extenso do desenrolar destas sesses : Acta n. 2115 Sesso do Conselho de provncia de 29 Dezembro de 1881
Vide, por exemplo, o Decreto de 20 de Fevereiro de 1894 que aprova o regimento da administrao de justia nas provncias ultramarinas (B.O. n. 17 de 1894) e reorganiza as instituies judiciais do ultramar, no contempla o "tribunal administrativo". Vide, tambm, a Portaria n. 137, de 12 de Abril de 1898 que aprova o Regimento da administrao de justia nos territorios continentaes da comarca de Moambique (B.O. n. 16 de 1898). 112 Vide, a ttulo exemplificativo, o CAPTULO III do TTULO VIII do Cdigo Administrativo de 1896 aprovado pelo Decreto-Lei de 4 de Maio de 1896 (sobre o Cdigo Administrativo de 1896, vide, CAETANO M., Manual de Direito Administrativo, Vol. I, op. cit., n. 70; CAETANO M., Estudos de histria da Administrao Pblica Portuguesa, op. cit., p. 424 e 425). Assim, nos termos do Artigo 355. do referido Cdigo: "As decises no mencionadas no artigo anterior subiro, em frma de decreto sob consulta do supremo tribunal administrativo, homologao do governo; porm, quando este no se conforme com a consulta, resolver o assumpto por meio de decreto enviado ao tribunal em que se exponham claramente os motivos da divergencia e as razes de decidir". 113 Todavia, a situao do "districto de Moambique", neste fim de sculo, denota algumas especifidades. Com a finalidade de tornar-se uma "uma administrao da justia acessvel a todos os individuos ..." (Portaria n. 137, de 12 de Abril de 1898) e tomando em conta que o "regime de justia" aprovado pelo Decreto de 20 de Fevereiro de 1894, no podia satisfazer a estas exigncias, "seno com um grande numero de alteraes", a Portaria n. 137, de 12 de Abril de 1898 extinguiu o regime dos juzos municipaes e populares substitundo respectivamente pelos "juzes territoriaes e de paz" (Art. 3.). De jure, a funo jurisdicional exercida por esses "juzes" ("territoriaes" e de "paz") garantida por militares (capito-mr e comandantes militares). 114 Livro de Actas das sesses do Conselho da Provncia, Liv. 307 s. 315+200 mm, sem termo de abertura, termo de encerramento nos 4 Dez. 1881, ltima acta incompleta, 1881 Dez. 5., 1893 Dez. 19. 115 Livro de Actas das sesses do Conselho da Provincia, op. cit., pp. 2-5.
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Presidncia do Exmo Governador Geral Anno do Nascimento de Nosso Senhor Jesus Christo de mil oitocentos e oitenta e um aos vinte nove dias do mes de Dezembro, n'esta cidade de Moambique e sala das sesses do conselho da provincia pelas duas horas da tarde, achando-se reunidos os vogaes do conselho abaixo mencionados foi pelo exmo Presidente aberta a sesso. Estavam presentes Exmo. Governador Geral, Conselheiro Visconde de Pao d'Arcos. Delegado int. do Procurador da Coroa e Fazenda Joaquim Nunes Pereira, vogaes Joaquim Jos Lapa e Joaquim Henriques Duarte Ferreira. Foi presente o Secretario Geral interino Jos Henriques de Castro Monteiro. Foi lida e approvada a acta da sesso antecedente. Em seguida foi lido pelo Exmo e Presidente um officio do Presidente da commisso municipal d'esta cidade que acompanhava as actas da eleio para vereadores da Camara Municipal de Moambique que tem de funccionar no resto do biennio de 1881-1882, a qual se tinha effectuado no dia vinte e cinco de dezembro ultimo e foi proferido e seguinte accordo: Accordo Acordo os do conselho da provincia em approvar a eleio da Camara Municipal de Moambique que, devendo a camara constituir-se com os quadro cidados mais votados e chamar o vereador da eleio ou eleies anteriores par suprir a falta do vereador que no foi eleito, por terem recahido os votos n'um cidado inelegivel. A camara dever tomar posse no dia dous do mez de Janeiro de mil oito centos e oitenta e dous, e no proximo domingo quinze de Janeiro dever proceder-se eleio do vereador que falta116. _________________ Foram presentes os recursos dos negociantes abaixo mencionados contra a deciso das juntas do lanamento e que tiveram por despacho "Indeferido. Recorra, querendo, para o Supremo Tribunal Administrativo" por ser a opinio do conselho identica das juntas. De Mocambique. Ernest Guichard, representante da casa Fabre & Filhos, de Marselha. Luiz Barral, representante da casa Mante Frre de Marselha. De Loureno Marques. Idol Dorabgy, e Madagy Nana, Guilherme Bagh, socio da casa Engeihardt (?) Rogh, J. Bang, representante da casa Mante Frere, de Marselha. Foram mais presentes dos recursos vindos de Loureno Marques que j tinham sido presentes ao conselho na sesso de dez de Maro ppassado , tendo sido devolvidos para a
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Publicado em B.O. 1881 n. 53 p. 316.

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junta de lanamento informar, as quaes tiveram por despacho "Recorra querendo para o Supremo Tribunal Administrativo "Indeferido". Recorrentes. J. Bang agente da casa Mante Frre de Marselha, Pieter Fornelis Gusseling, representante da casa de "Handels compagnie Mozambique ligue" de Rotterdam. O conselho no tomou conhecimento d'uma reclamao de Diocleciano Fernandes das Neves, por no estar em termos legais. Foram presentes as contas da receita e despesa da Camara municipal de Moambique relativas ao anno de 1880-1881 de que se lavrou accordo, approvando-as. Um officio de mesma Camara remettendo um oramento supplementar para a receita e despesa do anno de mil oitocentos e oitenta lavrou accordo de approvao. Foi presente um officio da mesma Camara remettendo dois processos de aforamento de terrenos os quais depois de examinados pelo conselho e conhecer-se que estavam nos termos legais. Foram approvados. Foram approvadas as contas das receitas e despesas das Camaras Municipaes de Cabo Delgado e Quelimane relativas ao anno economico de 1880-1881. Foram approvados : oramento da receita e despesa da fabrica da egreja de Nossa Senhora do Livramento da villa de Quelimane para o anno economico de mil oitocentos e oitenta e um a mil oitocentos e oitenta e dous; o oramento da receita e despesa da confraria de Nossa Senhora do Livramento para o mesmo anno; e a conta da receita e despesa da mesma confraria relativa ao anno de mil oitocentos e oitenta a mil oitocentos e oitenta e um; lavrando-se os competentes accordos. Foi presente um officio da Camara Municipal da villa de Loureno Marques remettendo copia d'um extracto da sesso da mesma Camara de vinte e quatro de Fevereiro ultimo, pela qual, se v que o vereador Fonseca proposera que fosse presente a este Conselho a annullao do paragrapho primeiro do artigo decimo oitavo do codigo das posturas da mesma Camara, que trata da percentagem auferida pelo Delegado de saude n'aquella villa, pelo exame de reses abatidas no matadouro publico. Depois de examinar a questo proferio o conselho o seguinte accordo: Accordo Accordam os do Conselho de provincia em annular para todos os effeitos o paragrapho primeiro do artigo decimo oitavo do codigo das posturas da Camara municipal de Loureno Marques, approvado por accordo do conselho de provincia de vinte e quatro de Abril de mil oitocentos e setenta e oito, em que mandava, que pela inspeco de cada rez abatida recebesse o delegado de saude a quantia de novecentos ris; e determino que essas quantias reverto a favor do cofre do municipio, devendo ao delegado de saude pelo seu trabalho de inspeco e exame das reses para abater, ser-lhe abonada pela dita Camara a gratificao mensal de doze mil reis117. Foi approvada a seguinte postura da Camara Municipal de Loureno Marques: Postura

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Publicado em B.O. 1882 n. 13 p. 124.

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Artigo 1. ficam prohibidas na villa de Loureno Marques e no bairro alto todas as edificaes, reedificaes e quaesquer reparaes feitas com 1. Pedra e barro 2. Canio e barro 3. Madeira e barro Artigo 2. Ficam egualmente prohibidos as paredes feitas com 1. Cal e canio 2. Cal e madeira 1. Continuam a ser permittidas, no interior das casas, as divises feitas com madeira, pedra ou tijolho e cal, chamadas frontaes ou enchameis 2. Continuam tambem a ser permittidas as argamassas nos pavimentos das casas, comtanto que na sua construco no entre barro. Art. 3. As edificaes existentes, construidas pela forma que fica prohibida nos artigos antecedentes, sero demolidas logo que precisem de reparaes que custem mais que um tero do seu valor. Artigo 4. Os contraventores das disposies dos artigos antecedentes sero intimados por ordem da Camara Municipal para no praso de oito dias improrogaveis, demolirem a obra, e quando elles no cumpram esta intimao, mandar logo a Camara fazer a demolio por conta e custa do contraventor e ficaro pertencendo mesma Camara os entulhos resultantes, no caso de ella os querer. Artigo 5. Continuam em vigor os artigos 6. e 11. do actual codigo de posturas. Foi proferido o seguinte accordo, acerca de uma postura apresentada pela Camara municipal de Loureno Marques aprciao do conselho Accordo Accordam os do conselho de provincia em que no podem dar a sua approvao postura proposta pela Camara Municipal da villa de Loureno Marques com data de desoito d'Outubro de 1881 em que pretende lanar uma contribuio municipal de cinco por cento, como addicional s contribuies predial e industrial e bem assim lanar o imposto de trabalho sobre os moradores indigenas que no paguem decimas; por isso que segundo disposio expressa da lei, as posturas so actos policiaes e no se pode pelas mesmas lanar impostos. A Camara pode pelos artigos cento e trinta e sete e seguintes do codigo administrativo, incluir os impostos na receita do seu oramento futuro pelo direito que tem de os lanar, e ao mesmo tempo declarar na despesa do mesmo oramento o fim a que so destinados os mesmos impostos tudo em conformidade da lei, e logo que o oramento lhe seja approvado fico em pleno vigor e execuo as suas determinaes118. Foram a informar ao vogal delegado do Procurador geral da Coroa e Fazenda, duas posturas da camara municipal de Loureno Marques, uma da de Cabo de Delgado e outra da camara de Inhambane, e um projecto de regulamento do cemiterio de Loureno Marques.

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publicado em B.O. 1882 n. 13 p. 124.

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E no havendo mais nada a tratar Sua Excellencia o Presidente levantou a sesso eram seis horas da tarde. E eu Jos Henriques de Castro Monteiro, secretario geral interino, lavrei esta acta que escrevi e subscrevo. Visconde de Pao d'Arcos Gor geral

Joaquim Henriques Duarte Ferreira Fui presente Jos Henriques de Castro Monteiro Secretario Geral interino Sob o plano de importncia numrica das decises adoptadas deve-se notar que o Conselho de Provincia teve uma actividade relativamente intensa : 77 accordos publicados em 1886, 45 accordos publicados em 1887, 58 accordos publicados 1888, 38 accordos publicados em 1889, 43 accordos publicados em 1890, 62 accordos publicados em 1891, 77 accordos publicados em 1892 e 126 accordos publicados em 1893. Contudo, deve-se relativizar os seus dados pelo facto de que a maior parte dos accordos proferidos o so no mbito das suas competncias deliberativas (autorizar as decises e deliberaes municipais em todos os casos prescritos pela lei, modificar as decises e deliberaes municipais nos casos determinados pela lei, aprovar as contas dos conselhos municipais). A ttulo de exemplos : 1. Exame do projecto do Cdigo de posturas municipais : Accordo Accordam os do conselho de provincia que, visto, examinado, e em em alguns pontos alterado, o projecto do codigo de posturas apresentado pela camara municipal de Cabo Delgado, lhe prestam a sua approvao e mandam que para ter effeito legal, nos termos do 1. do art. 121. do codigo administrativo119, seja reenviado mesma camara o referido codigo de posturas, que consta de 47 artigos, e baixa assignado pelo secretario geral interino d'este governo, o 1. tenente da armada Antonio Carlos de Velasco Celestino Soares, e ordenam se lhe d execuo120. 2. Aprovao das contas dos conselhos municipais : Accordo

1 As decises municipaes cerca d'estes objectos no podem ser levadas execuo, nem produzir effeito algum legal, seno depois approvadas pelo conselho de distrito. 120 7 de Agosto de 1885, publicado em B.O. 1885 n 32 p. 224.

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Os do conselho de provincia : Visto e minuciosamente examinado o oramento supplementar da receita e despeza da commisso municipal do conselho de Cabo Delgado, para o corrente anno economico de 1885-1886, cuja verba de receita de trezentos setenta e nove mil quinhentos e sessenta ris (379:560), e a de despeza de duzentos cincoenta e nove mil e quinhentos ris (259:500), rezultando d'aqui um saldo de cento e vinte mil e sessenta ris (120:060) lhe concedem a sua approvao, por acharem urgentes as despezas, a que ella pretende occorer, e estar formulado em harmonia com os preceitos da lei121. 3. Controlo dos actos dos rgos das municipalidades : Accordo Os do conselho de provincia : Vista e devidamente examinada a acta da sesso da camara municipal d'este concelho de 7 de Dezembro ultimo, coberta por officio n. 240 da srie passada, do respectivo presidente, pela qual se v que o dito presidente considerando que a administrao das rendas municipaes era objecto de simples expediente ordinario mandra de seu motu proprio affixar e publicar annuncios a arrematao da venda de carne ; Considerando que em vista d'esta determinao fra aberta a praa a que concorrera apenas um licitante, ao qual foi adjudicada a dita arrematao; Considerando porm que as deliberaes sobre as rendas municipaes so attribuies da camara e no actos de mero expediente e que por isso no tinha o presidente competencia para por si s mandar annunciar a dita arrematao ; Considerando que sendo nullo este acto mandado praticar pelo presidente, nullos e de nenhum effeito se tornam todos aquelles que nasceram d'essa deliberao; Considerando que expresso sobre este ponto o codigo administrativo em vigor; Accordam em annullar a determinao do presidente da camara , relativamente arrematao da venda de carne e ipso facto o contrato feito entre ella e o arrematante de carne, Jos Antonio dos Santos, ordenando que na primeira das suas reunies a camara delibere sobre o meio mais conveniente de administrar esta renda do municipio122. Assim, a principal actividade do Conselho de Provncia circunscrita ao controlo dos actos e das contas dos municpios. Todavia, a consulta do conjunto das decises publicadas de 1881 1893 revela alguns exemplos de acrdos que dizem respeito matria propriamente contenciosa, no sentido estrito do Artigo 280 do Cdigo administrativo de 1842. As decises tomadas podem ser objecto de uma classificao em funo das reas a que elas dizem respeito. Assim, pode reter-se, principalmente, as que dizem respeito aos recursos contra as portarias, regulamentos e deliberaes municipais, e as que dizem respeito ao lanamento, repartio e a cobrana do imposto.

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27 de Janeiro de 1886, publicado em B.O. 1886 n 6 p. 52. 25 de Janeiro de 1888, publicado em B.O. 28 de Janeiro de 1888, n 4 pp. 51-52.

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1. Recurso contra as portarias, regulamentos e deliberaes municipais : Accordo Os de conselho de provincia: Sendo-lhes presente o officio n. 57 do governador do distrito de Quilimane de 23 de maro ultimo, que cobria a copia d'um officio do chefe interino da policia civil da villa do mesmo nome, reclamando contra uma deliberao da camara municipal do concelho, tomanda em sesso de 12 do mesmo mez, como consta da acta que por copia tambem vinha inclusa, d'onde claramente se v que a referida camara, como diz na mesma acta, suspendeu a gratificao ao dito chefe da policia, o tenente do exercito de Portugal Jos Rodrigues, considerando-o desligado do servio e das suas relaes com a camara; e Attendendo que a este procedimento arbitrario, anarchico e illegalissimo, porque taes corporaes no teem, nem podem ter direitos alguns sobre os empregados que no so subordinados ; e Attendendo ainda a que os funccionarios publicos s podem ser suspensos pelas corporaes ou auctoridades que os nomeiam e os da policia civil no so nomeados nem se quer propostos pelas camaras municipaes; Accordam em annullar aquella deliberao da camara municipal de Quilimane, ordenando que o seu presidente Jos Balthazar Farinha, mande pelo respectivo thesoureiro satisfazer integralmente ao mencionado chefe de policia a sua gratificao continuando a reconhecel-e como chefe do corpo policial123.

Accordo Accordam os do conselho de provincia : Visto e examinado o requerimento que elevou sua presena D. Maria Herminia Savaira de Carvalho e Xavier, professora de instruco primaria do sexo feminino n'esta cidade, reclamando contra a deciso da Camara Municipal que negou requerente o pagamento d'uma gratificao a que suppe ter direito pelas rases que allega, durante o tempo que esteve suspensa do exercicio das funces de professora de 26 de Junho de 1887 a 23 de maio de 1885; Vista a informao prestada pela Camara Municipal d'esta cidade, que foi ouvida sobre o assumpto ; e Considerando que a gratificao de exercicio como expresso da lei, e como tal compete a quem substituiu a requerente durante o tempo da suspenso que lhe foi imposta; Deliberam confirmar o despacho recorrido denegando provimento ao recurso124. 2. Lanamento, repartio e cobrana do imposto : Acta da sesso do Conselho de Provincia de 28 de Julho de 1882

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1 de Abril de 1887, publicado em B.O. 2 de Abril de 1887, n 14 p. 132. 12 de junho de 1888, publicado em B.O. 23 de Junho de 1888, n 25, p. 415.

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Sendo presente uns recursos sobre materia de contribuio interpostos da junta do Lanamento do concelho de Moambique, se proferiram os accordos do theor seguinte : (...) 5. William Philippi, como representante da casa commercial Hansing e Cie, com o fundamento de ser esta casa allem e pelo tractado com a Allegmanha gozar das vantagens concebidos aos subditos ingleses. Accordo: Considerando que o lanamento foi feito em harmonia com a deciso dos louvados; considerando mais que o Tratado de Julho de 1842 s applicavel aos subditos inglezes, quando residem na provincia ou no continente do reino, com excluso de outros estrangeiros, como foi declarado pelo Ministerio da Marinha; considerando que o recorrente no prova nada do que allega, accordam os do Conselho de Provincia em denegar provimento no recurso. (...) 8 No recurso de Luiza Constancia de Lousa Dias, Allegando no ter ? reclamar por lhe haver sido impossivel por causa de fora maior em razo do fallecimento do seu marido, e mostrando que a contribuio predial, que lhe foi lanada, excede a que corresponde renda de propriedade. Accordo : Vista a informao da Junta do lanamento e considerando que a requerente prova o que allega, accordam os do Conselho de provincia em dar provimento no recurso125.

Accordo Os do conselho de provincia : Visto e discutido o requerimento de Guilherme Marius Victorino Bockhout, gerente da Companhia d'Africa Oriental, na villa de Sena, no qual pede que a casa da referida Companhia, de que elle representante, seja reembolsada da quantia de 22$950 ris que pagou na repartio de fazenda de Quilimane, proviniente da decima industrial no 2 semestre de 1882 e todo a anno de 1883, em que o empregado da mesma caza H. C. Hoofl, foi collectado, como prova pelos respectivos documentos de pagamento da decima extrahidos dos tales sob os n. 358 do 2. semestre de 1882 e 364 de 1883, pois que tambem pagou na respectiva delegao da repartio de fazenda, em Sena, a decima industrial pelo mesmo empregado, na importancia de 27$540 ris, constante dos identicos documentos extrahidos dos tales sob os n 403 e 409, referidos ao 2 semestre de 1882e todo o anno de 1883; Tomando em considerao as informaes facultadas pelo commandante militar de Sena, em seu officio n. 303 de 17 de outubro do anno proximo findo, dirigido ao governador do districto de Manica; Considerando que no justo que a sobredita casa, pague por duas vezes a decima industrial, pelo dito seu empregado, referidas ao mesmo anno; Accordam em deferir a pretenso do requerente, determinando que pela repartio competente seja annullada a collecta da contribuio acima referida, em harmonia com o que dispe o regulamento para o lanamento e arrecadao das contribuies, approvado pela portaria provincial n. 159 de 25 de Julho de 1881126.

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Livro de Actas das sesses do Conselho da Provincia, op. cit., p. 13. 1 de fevereiro de 1889, publicado em, B.O. 9 de Fevereiro de 1889, n 6, p. 110.

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No princpio do Sculo XX, dois diplomas vem precisar, por um lado, a tramitao processual dos recursos dos "actos e decises das auctoridades administrativas das provincias ultramarinas"127, e por outro lado, regular, nas provncias ultramarinas, "a forma do processo, a interposio e seguimento dos recursos para o Supremo Tribunal Administrativo"128. No primeiro caso, o Decreto de 2 de Setembro de 1901 estabelece uma competncia de atribuio a favor do Supremo Tribunal Administrativo em matria de recursos dos actos e decises das autoridades administrativas das provnciais. Esta disposio materializa a extenso de uma situao especfica (recursos dos actos dos governadores provnciais em matria de dissoluo de corpos administrativos eleitos129) (Artigo 1.) para todos os actos e decises das autoridades administrativas provinciais (Artigo 2.). Assim, o processo desses recursos segue o disposto previsto no Artigo 352. do Cdigo Administrativo de 1896. Pode-se interpretar esta medida sob dois pontos de vista. Em primeiro lugar, pode-se considerar que esta disposio materializa um progresso em matria de controlo da legalidade dos actos administrativos praticados pelas autoridades provinciais, em geral e pelo Governador Geral da Provincia, em particular, e correlativamente, uma restrio da sua autonomia decisional. Em segundo lugar, pode significar, tambm, um sinal de que os corpos administrativos eleitos comeam a existir como actores institucionais provinciais e reinvindicam um melhor equilbrio em termos de poderes frente s autoridades provnciais pela mediao do controlo da legalidade exercido pelo juiz administrativo supremo. No segundo caso, o referido Decreto de 2 de Setembro de 1901, vem regular a forma do processo, a interposio e o seguimento de recursos para o Supremo Tribunal Administrativo. De uma forma concreta, este diploma estabelece a forma dos recursos interpostos dos acrdos do Conselho de Provncia em matria contenciosa mas no s, esta norma processual abrange tambm a forma dos recursos dos actos e decises do Governador Geral perante o Supremo Tribunal Administrativo. Um elemento a destacar do ponto de vista da matria recorrvel a dos "protestos contra as demoras que houver no julgamento, instruco ou remessa dos processos perante o conselho de provincia e Governador Geral da provincia ou districto autonomo"130. Esta disposio revela, pelo menos, a posio positiva das autoridades

Decreto de 2 de Setembro de 1901 que D aos governadores das colnias a faculdade de ordenarem a dissoluo, de qualquer corpo administrativo eleito, B.O. n. 46 de 16 de Novembro de 1901. 128 Decreto de 2 de Setembro de 1901 que Regula, nas provncias ultramarinas, a forma do processo, a interposio e o seguimento dos recursos para o Supremo Tribunal Administrativo, B.O. n. 46 de 16 de Novembro de 1901. 129 Nos termos do n. 5 do Artigo 13. do Decreto de 1 de Dezembro de 1869, competia ao Governador Geral: "Ordenar a dissoluo de qualquer corpo administrativo eleito". 130 N. 4. do Artigo 1. do Decreto de 2 de Setembro de 1901.

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metropolitana de lutar contra a demora na administrao da justia administrativa na colnia; um tema ainda de actualidade na maior parte dos Estados modernos. Os recursos podem ser interpostos nos prprios processos ou directamente perante o Supremo Tribunal Administrativo. No princpio do Sculo XX, uma reforma importante foi implementada, a da "Reorganizao administrativa da provincia de Moambique", atravs do Decreto de 23 de Maio de 1907131. Tratava-se, de lutar contra uma centralizao excessiva introduzindo por isso "o princpio essencial de todas as organizaes coloniaes: "A descentralizao de poderes de grau para grau; a concentrao da autoridade em cada grau"132. Esta reforma teve consequncias, do ponto de vista do contencioso administrativo, principalmente no que concerne a composio e s competncias do Conselho de Provncia. O referido diploma introduziu alteraes na sua composio e alargou as suas atribuies133. Todavia, esta reforma no conseguiu atingir os objectivos propostos; o que revela claramente a aprovao do Decreto n. 164 de 14 de Outubro de 1913 que reorganiza os servios do Conselho de Provincia de Moambique134. Com efeito, conforme os termos do prprio Decreto: "O Conselho de Provincia de Moambique no tem podido, por motivo duma defeituosa organizao, desempenhar, com a precisa regularidade, os importantes servios da sua competncia". As principais razes so ligadas s mltiplas funes exercidas pelos membros do Conselho135 e a sobrecarga de trabalhos correspondentes e a prevalncia pelo cumprimento das tarefas que no pertenciam a esta instituio. Assim, "Sucede, porm, que o juiz do crime, assoberbado pelos servios da sua vara, dificilmente encontra disponivel todo o tempo que o complexo expediente do Conselho de Provincia requere; os chefes de servio da Provincia procuram esquivar-se a servir no Conselho, para no prejudicarem os trabalhos prprios de seus cargos; os dois advogados nunca convm roubarem aos seus escritrios e clientes o tempo que os processos do contencioso administrativo, fiscal e aduaneiro demandariam; e circunstncia anloga se verifica quanto aos vogais sorteados pelo Conselho do Govrno ...". Essas circunstncias necessitavam a aprovao de medidas urgentes para dar ao Conselho de Provncia "uma organizao que oferea todas as garantias de competncia

Decreto de 23 de maio de 1907 Aprova a reorganizao administrativa da provincia de Moambique, B.O. n. 26 de 1 de Julho de 1907. Sobre esta reforma, vide, CISTAC G., O Tribunal Administrativo de Moambique, op. cit., p. 34 e seguintes. 132 Relatrio introdutivo ao Decreto de 23 de maio de 1907, B.O. n. 26 de 1 de Julho de 1907, p. 5. 133 Artigo 56. do Decreto de 23 de maio de 1907. 134 B.O. n. 45 Rectificao. B.O. n. 47. 135 Nesta altura o Conselho de Provincia composto por: o juiz da vara crime de Loureno Marques, um dos chefes de servio da Provincia, um vogal eleito pelas associaes comerciais, industriais, de proprietrios e dois dos vintes maiores contribuintes da capital da Provincia sorteados pelo Conselho do Govrno (Artigo 54. do Decreto de 23 de maio de 1907).

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e capacidade de trabalho". A reforma aprovada consagra dois tipos de medidas para corrigir os defeitos apontados. Em primeiro lugar, o Decreto n. 164, de 14 de Outubro de 1913 procede a uma modificao da composio do Conselho de Provncia no duplo sentido: de se tornar o Conselho mais "judicial" e "profissional". Assim, o processo de "judicializao" traduz-se pelo ingresso de "Todos os juizes da Relao de Moambique" (alnea a) do Artigo 1.)136 e o de "profissionalizao" pelo reforo do corpo administrativo ao seu servio (Artigos 4., 5. e 6.). Em segundo lugar, o referido Decreto atribui "gratificaes" aos juizes e vogais de forma a interessar melhor os seus membros no desempenho efectivo das funes atribudas ao Conselho (Artigo 2.). A partir de 1920, as gratificaes aos vogais do Conselho de Provncia passaro a ser pagas mensalmente, independentemente do nmero de sesses e o referido Conselho reunir-se-ia em sesso ordinria uma vez por semana, e em sesso extraordinria quando as necessidades do servios o exigirem137. No dia 28 de Janeiro de 1922, o Alto Comissrio da Repblica da Provncia de Moambique, MANUEL DE BRITO CAMACHO138 promulga a Carta Orgnica da Provncia de Moambique139. A carta orgnica de 1922 consagra, pela primeira vez, de uma forma explcita, num Captulo individualizado (Captulo VI), a instituio do Tribunal Administrativo140. As disposies do Captulo VI tm como objectivo racionalizar o funcionamento da instituio. A composio da jurisdio estabelecida pelo Decreto n. 7: 030 de 16 de Outubro de 1920 no est modificada. As suas decises so recorrveis para o Conselho Colonial (Artigo 90)141. A Carta Orgnica de 1922, no seu Artigo 91, previa a publicao de um regimento especial pelo Governador em Conselho Executivo que regular a ordem e forma de processo a seguir neste tribunal, fixar a respectiva tabela de emolumentos, custas e salrios, e o quadro e vencimentos do pessoal da secretaria. Este regimento , efectivamente, publicado no n. 29, Suplemento do Boletim Oficial de Moambique, de 26 de julho de 1922142 e constitui o primeiro estatuto privativo do Tribunal Administrativo, Fiscal e de Contas de Moambique.
O presidente da Relao ser tambm o presidente do Conselho de Provincia (. nico do Artigo 1. do Decreto n. 164, de 14 de Outubro). 137 Portaria n. 1: 387, estabelecendo o nmero das sesses e a poca do funcionamento do Conselho de Provncia, B.O. n.1 de 1920. 138 Ele exercer as suas funes de Maro de 1921 Setembro 1923. 139 Decreto n. 200, de 28 de Janeiro de 1922, Carta Orgnica da Provncia de Moambique, B.O., 28 de Janeiro de 1922, I Srie-N. 4, pp. 29-38. 140 CISTAC G., O Tribunal Administrativo de Moambique, op. cit., p. 45 e seguintes. 141 CAETANO M., O Conselho Ultramarino. Esboo da sua histria, Lisboa, Agncia-Geral do Ultramar, 1967, pp. 79-84. 142 Portaria n. 212, de 26 de julho de 1922, Regimento do Tribunal Administrativo, Fiscal e de Contas,
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Este diploma est dividido em nove captulos (Captulo I. Da organizao e da competncia dste tribunal; Captulo II. Do Presidente do Tribunal; Captulo III. Do Procurador da Repblica; Captulo IV. Da Secretaria do Tribunal; Captulo V. Da ordem de servio e forma de processo; Captulo VI. Especialidades das seces do tribunal; Captulo VII Incidentes dos processos; Captulo VIII. Dos emolumentos, salrios e custas; Captulo XIX. Dos recursos para o Conselho Colonial). Mais, particularmente, do ponto de vista do processo administrativo contencioso, o artigo 7 do Regimento consagra o princpio fundamental de independncia do Tribunal Administrativo em relao ao Poder Executivo no mbito das suas atribuies: "O Tribunal Administrativo, Fiscal e de Contas independente do Poder Executivo no desempenho das suas atribuies". Esta independncia marca uma etapa importante para a autonomia da jurisdio administrativa mesmo se, ainda, permanecesse uma ligao orgnica entre o Tribunal Admministrativo e a administrao activa143. Alm disso, o referido artigo estabelece a regra fundamental segundo a qual "os seus acrdos tm um carcter e efeitos das decises dos tribunais de Justia"144. De jure, os acrdos do Tribunal Administrativo produzem efeitos processuais definidos pelo Cdigo do Processo Civil. O carcter obrigatrio dessas decises expressamente mencionado nos seguintes termos: "A todas as autoridades e funcionrios de qualquer categoria cumpre dar execuo a esses acrdos e bem assim s resolues e despachos que, dentro da sua competncia, o Tribunal proferir em processos sujeitos sua apreciao ou julgamento"145. As sesses do Tribunal so pblicas146. Com vista a repartir de maneira equitativa o servio entre os membros do Tribunal, o seu regulamento prev e consagra uma Seco II relativa "Distribuio" (Captulo V). Os processos e todos os documentos escritos submetidos ao conhecimento do Tribunal sero apreciados em "Seco" (Seco do Contencioso Administrativo, Seco do Contencioso Fiscal, Seco do Contencioso Aduaneiro, Seco de Contas)147. Cada seco tem um protocolo, um indicador de distribuio e os registos necessrios consignao da sua actividade. Para o efeito de distribuio por seco, o regimento do Tribunal prev para cada uma das seces, uma repartio das reclamaes e recursos por classes. A ttulo de exemplo, os recursos e

Suplemento do B.O., I Srie-n. 29, pp. 243-258. 143 A ttulo de exemplo, o Presidente do Tribunal, segundo os termos do alnea 9. do Arigo 9. deve, Dar conta imediata ao Governador Geral de todo o movimento do pessoal, e inform-lo anualmente acrca do merecimento, carcter e servio de todos os empregados da secretaria do Tribunal. A Portaria n. 273, de 6 de Maro de 1926 vem esclarecer que podem ser reeleitos por uma e mais vezes seguidas os vogais no fucionrios que fazem parte do Tribunal Administrativo, Fiscal e de Contas, B.O. n. 10, de 1926. 144 Vide, tambm o Artigo 68. da Portaria N 212, de 26 de Julho de 1922. 145 Artigo 7. da Portaria N. 212, de 26 de julho de 1922. 146 Artigo 41. 1.. 147 Sobre a origem da "Seco" vide a influncia da organizao da jurisdio administrativa francesa, CAETANO M., O contencioso administrativo, em, Estudos de Histria da Administrao pblica portuguesa, op. cit., p. 343.

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reclamaes que constituem matria de uma distribuio na Seco do Contencioso Administrativo esto classificadas em cinco classes148. O contencioso administrativo permanece um contencioso de actos e no de actividades. o julgamento das reclamaes e recursos que domina a actividade jurisdicional do Tribunal Administrativo de ento. mesmo, se uma janela aberta em direco dos contratos entre a administrao dos corpos administrativos e os empreendedores ou arrematantes de rendas, obras, fornecimentos, trabalhos ou servios, apenas para julgar As questes sbre o sentido das clusulas149 dos referidos contratos. As deliberaes do Tribunal so tomadas pluralidade de votos dos membros presentes, em caso de empate de votos, o voto do presidente de qualidade150. As decises tomadas pelo Tribunal tomam a forma de acrdo que ser reduzido a escrito, datado e assinado por cada um dos membros que participaram na deliberao151. Certos elementos de procedimento merecem ser realados. em primeiro lugar, a admisso da opinio divergente de um dos membros que participou na deliberao152. Contudo, o artigo 65. 2. no precisa se a opinio divergente anexada deciso adoptada. O princpio do contraditrio expressamente mencionado nas disposies relativas ao Processo e julgamento (SECO III): "Os julgamentos do tribunal devem sempre proceder por audincia contraditria das partes interessadas ..."153. Enfim, pode salientar-se a obrigao de motivar os julgamentos: "os acrdos que julgarem definitivamente devem mencionar (...) as razes de decidir ..."154. No seu princpio, este princpio traduz uma exigncia de democracia e contribui para esclarecer o estado de direito, ao mesmo tempo que permite s partes apreciar as possibilidades de sucesso de uma eventual via de recurso. O princpio non liquet, que ser tambm formalmente consagrado pelo Artigo 709. da RAU, estabelecido pelo Artigo 71. da Portaria. Alm disso, os membros tm a obrigao de estatuir sob pena de denegao de justia155. Devem responder de maneira expressa156 aos requerimentos apresentados ao tribunal, atravs de um julgamento sempre motivado e fundado em direito157.
Artigo 50. da Portaria N. 212, de 26 de julho de 1922. Todavia, o exagerado nmero de livros conduziu a alterar para quatro classes correspondentes a distribuio a cada uma das seces, vide, D.A.C. n. 284, de 14 de Outubro de 1922, Determina que a distribuio dos processos no tribunal seja smente de quatro classes; fixados os emolumentos do secretrio dos processos de contas e os seus salrios nas reclamaes e recursos, B.O. n. 41, de 1922. 149 N. 9 da alnea a) do Artigo 6 da Portaria N 212, de 26 de Julho de 1922. 150 Artigo 63. da Portaria N 212, de 26 de Julho de 1922. 151 Artigo 65. da Portaria N 212, de 26 de Julho de 1922. A deciso escrita e redigida pelo delator e assinado por ele e pelos outros membros que tomaram parte no voto. 152 Artigo 65. da Portaria N. 212 de 26 de Julho de 1922. 153 Artigo 67. da Portaria N 212, de 26 de Julho de 1922. 154 Artigo 70. da Portaria N 212, de 26 de Julho de 1922. 155 Nos termos do Artigo 72.da referida Portaria: Aos vogais ser descontada na gratificao mensal a quantia de 9$50 (ouro) por cada sesso a que faltem sem motivo justificado, o mesmo sucedendo ao que se abstiver de votar, que, alm disto, fica sujeito pena correspondente de denegao de justia. 156 Nos termos do 1. do Artigo 73. da Portaria N. 212, de 26 Julho de 1922: Os que demoraram os processos ficaro sujeitos a pagar uma multa de 4$50 (ouro) por cada dia de demora, salvo caso de fora
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Os elementos constitutivos da petio (objecto, fundamentos, pedido, requerimento da citao ou notificao das partes interessadas158) e a sua instruo so j consolidados. A estruturao da instituio jurisdicional administrativa prossegue-se no sentido de uma racionalizao das tarefas que lhe so incumbidas e o conjunto das normas processuais estabelecidas no princcio do Sculo XX159 constituiro o fundo do Direito Processual Administrativo Contencioso at a aprovao da RAU, que consagrar a maior parte dessas regras processuais apesar do intermdio de dois anos (1924-1926) durante o qual foi extinto o Tribunal Administrativo, Fiscal e de Contas pelo Decreto n. 11: 835, de 30 de Junho de 1926160. b) Da Reforma Administrativa Ultramarina aprovao da Lei n. 9/2001, de 7 de Julho (1933-2001) Em 1914, com a publicao da Lei n. 277, de 15 de Agosto de 1914 (Lei orgnica da administrao civil das provnciais ultramarinas161) cessa o regime do Decreto de 1869 e do Cdigo de 1842; mas comeou cada colnia a publicar a sua legislao administrativa, o que juntamente com os diplomas metropolitanos comuns a todo o Ultramar, constitua uma inconveniente disperso legislativa162. O Governo central, usando da faculdade conferida pelo artigo 108 da Constituio, aprovou por Decreto-Lei n. 23.229, de 15 de Novembro de 1933, a Reforma Administrativa Ultramarina (RAU)163.
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1934

A RAU entrou em vigor em todas as colnias portuguesas no dia 1 de Janeiro de .

maior, de que se justificaro no processo, a apreciar pelo Tribunal por ocasio do julgamento. 157 Artigos 71. e 72. da Portaria N. 212, de 26 Julho de 1922. 158 Artigo 80. da Portaria N 212, de 26 de Julho de 1922. 159 Decreto n. 12: 421, de 2 de Outubro de 1926, Aprovando as bases orgnicas da administrao colonial, B.O., 6 de Novembro de 1926, I Srie-N. 45; Decreto n. 12: 499- B, 4 de Outubro de 1926, Promulgando a Carta orgnica da colnia de Moambique B.O., 11 de Dezembro de 1926, I Srie-N. 50; Diploma Legislativo da Colnia : N. 6, aprovando o regulamento do Tribunal Administrativo, Fiscal e de Contas, tabela dos emolumentos e salrios do mesmo tribunal e gratificaes aos seus vogais, que fazem parte integrante dste diploma, B.O., 20 de Agosto de 1927, I Srie-N. 34; Decreto n. 17: 153 de 6 de Julho de 1929, Aprovando a Carta Orgnica da Colnia de Moambique, B.O., 31 de Agosto de 1929, I Srie-N. 35. 160 Decreto n. 11: 835, Determinando que cessam em todas as colnias as funes dos Tribunais Administrativos, Fiscais e de Contas, passando as atribuies dsses tribunais aos Conselhos de Finanas, B.O., 14 de agosto de 1926, I Srie-N. 33. Vide, sobre este perodo, CISTAC G., O Tribunal Administrativo de Moambique, op. cit., p. 51 e seguintes. 161 Lei n. 277, Organizando a administrao civil das provncias ultramarinas, B.O., 3 de Outubro, Ano de 1914-n. 40, pp. 732-739. 162 CAETANO M., Manual de Direito Administrativo, Vol. I, op. cit., n. 72. 163 Decreto-Lei n. 23.229, Aprova a Reforma Administrativa Ultramarina, D.G. 15 de Novembro de 1933, I Srie-N. 261. 164 A RAU revoga toda a legislao anterior, geral ou especial, relativa s matrias que a reforma abarca, vide artigo 4 do Decreto-lei n. 23.229, de 15 de Novembro.

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Oitocentos e um artigos agrupados em seces, estas repartidas em captulos que, por sua vez, so objecto de uma ordem em partes165, do uma ideia, do conjunto, de um trabalho considervel de racionalizao e codificao reformadora da legislao at ento aplicvel. Alm da riqueza da matria tratada (estatuto dos funcionrios, organizao administrativa, organizao dos servios da administrao civil, organizao e regime das finanas das provncias, circunscries e postos administrativos), a RAU consagra uma Parte V DO CONTENCIOSO ADMIINISTRATIVO - organizao e ao regime do contencioso administrativo nas colnias. O Decreto-Lei n. 23.229, de 15 de Novembro determina as condies de introduo dos recursos (o interesse e a capacidade de agir166, o prazo para agir167, as formas do recurso168, depsito dos recursos169), a instruo dos recursos170, o julgamento171 e a publicao dos acrdos172. Assim, no incio dos anos 1930, os princpios e as regras fundamentais referentes ao regime do contencioso administrativo no ultramar so estabelecidos, codificados e, por via de consequncia, aplicveis na Provncia ultramarina de Moambique. Esses princpios perduraro at independncia de Moambique e, mesmo alm, at reforma realizada pela Lei n. 9/2001, de 7 de Julho, isto , durante 68 anos. ilustrativo da vigncia e importncia deste diploma legal como fonte principal do Direito Processual Administrativo Contencioso, at o princpio do ano 2001, a anlise dos fundamentos dos acrdos proferidos pelo Tribunal Administrativo na rea do contencioso administrativo173. Em particular, os acrdos que rejeitam o recurso so plenamente eloquente. Por exemplo, no Processo FERNANDO JOAQUIM DA CRUZ, de 9 de Maio de 1995174, a Primeira Seco fundamentou da seguinte maneira a rejeio do recurso interposto pelo referido recorrente:

Cinco no total. Artigo 684 da RAU. 167 Artigo 685 da RAU. 168 Artigos 687 e 688 da RAU. 169 Artigos 689 e 690 da RAU. 170 Artigos 692 705 da RAU. 171 Artigos 706 713 da RAU. 172 Artigo 659 da RAU. 173 A ttulo de exemplos, vide, TA-S: ABEL AUGUSTO ZITA, de 27 de dezembro de 1994, Proc. 21/941, JAM, I, p. 5; TA-S: DOMINGOS ANBAL MONTEIRO DE ALMEIDA, de 27 de Dezembro de 1994, Proc. 71/94-1, JAM, I, p. 8; TA-S: SAMUEL ALBERTO ZITA, de 25 de Abril de 1995, Proc. 6/93-1, JAM, I, p. 13; TA-S: EDUARDO ERNESTO FUMO, 25 de Abril de 1995, Proc. 8/93-1, JAM, I, p. 15; TA-S: EUGNIO SEVENE MAGUMBE, 25 de Abril de 1995, Proc. 19/94-1, JAM, I, p. 17; TA-S: ISAC SIMONE SITOE, de 6 de Junho de 1995, Proc. 14/91-1, JAM, I, p. 50. 174 JAM, I, p. 25.
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Em face dos fundamentos da exposio que antecede, acordam, em conferncia, no Tribunal Administrativo, em rejeitar o recurso interposto por FERNANDO JOAQUIM DA CRUZ, contra a deciso da PESCOM, E.E., rejeio que se baseia no nmero 3 do artigo 693. da Reforma Administrativa Ultramarina (o sublinhado nosso). Apesar da estabilidade do corpus das normas aplicadas ao contencioso administrativo a partir do princpio dos anos 30 o que permitiu o surgimento de uma jurisprudncia administrativa uniforma, a RAU no acompanhou as exigncias ditadas pelo crescimento de uma jurisdio administrativa moderna, motor da consolidao de um Estado de Direito. A evoluo recente da natureza do contencioso administrativo mais preocupada, tendenciamente, pela proteco dos direitos sujectivos pblicos dos particualres, constituiu um factor determinante para uma reforma da RAU o que foi realizado atravs da Lei n. 9/2001, de 7 de Julho.

II. O NOVO CONTENCIOSO (2001-...)

DIREITO

PROCESSUAL

ADMINISTRATIVO

A observao atenta do Direito Comparado demonstra que dentro dos vinte ltimos anos houve uma corrente convergente nos pases o regime administrativo175, em termos de reformas do Direito Processual Administrativo Contencioso. Frana176, Portugal177, Espanha178, Argentina179, Alemanha180, China181, Mxico182, Finlndia183,
Sobre as caractersticas gerais do regime administrativo, vide, HAURIOU M., Prcis de Droit Administratif et de Droit Public, op. cit., p. 1 e seguintes. 176 Aprovao do Cdigo de Justia Administrativa (CJA) em 4 de Maio de 2000, vigente desde 1 de Janeiro de 2001. Este diploma reune e clarifica, num esprito de exaustividade o direito ento vigente. Vide, CHAPUS R., Lecture du code de justice administrative, RFD adm. 16 (5) sept.-oct., 2000, pp. 929-939; ARRIGHI de CASANOVA J., Le code de justice administrative, AJDA 2000, p. 639 e seguintes. 177 PEREIRA DA SILVA V., Breve crnica de uma reforma anunciada, CJA n. 1, Janeiro/Fevereiro 1997, pp. 3-7; FERNANDES CADILHA C.A., Ainda a Reforma do Contencioso Administrativa, CJA n. 2, Maro/Abril 1997, pp. 3-8; DUARTE DE ALMEIDA A., MONTEIRO C., MOREIRA DA SILVA J.L., A caminho da plenitude da justia administrativa, CJA n. 7, Janeiro/Fevereiro 1998, pp. 3-7; MAURCIO A., A reforma do contencioso administrativo em Portugal, Revista Jurdica de Macau, 1998, Vol. V, n. 2, pp. 41-65; TORRES M., A reforma do contencioso administrativo: Que metodologia? , CJA n. 9, Maio/Junho 1998, pp. 3-10; MIRANDA J., Os parmetros constitucionais da reforma do contencioso administrativo, CJA n. 24 Julho/Agosto 2001, pp. 50-54; OTERO P., Impugnaes administrativas, CJA n. 28 Novembro/Dezembro 2000, pp. 3-10; PEREIRA DA SILVA V., Vem a a Reforma do Contencioso Administrativo (!?),CJA n. 19, Janeiro/Fevereiro 2000, pp. 7-19; OTERO P., Breve nota sobre o processo poltico-constitucional de reforma do contencioso administraivo, CJA n. 28, Junho/Agosto 2001, pp. 55-58; PEREIRA DA SILVA V., Ventos de Mudana no Contencioso Administrativo, Livraria Almedina Coimbra 2000; COLAO ANTUNES L.F., A Reforma do Contencioso Administrativo. O ltimo ano em Marienbad, in, O Direito Administrativo e a sua Justia no Incio do Sculo XXI, Livraria Almedina Coimbra, 2001, pp. 97-121; MADUREIRA A., Princpios Gerais do Novo Contencioso Administrativo Portugus, Comunicao apresentada no Seminrio sobre a Divulgao da Lei n. 9/2001, de 7 de Julho, Lei do Processo Administrativo Contencioso organizado pelo Tribunal Administrativo e pela Cooperao Francesa em Moambique, em Maputo de 23 e 24 de Setembro de 2002 policopiado; MIRANDA J., Uma perspectiva constitucional da reforma do contencioso administrativo, in, Estudos em homenagem ao Prof. Doutor Inocncio GALV TELLES, V Volume, Livraria Almedina Coimbra, 2003, pp. 35-61 ; FREITAS DO AMARAL D. e AROSO DE ALMEIDA M., Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, 2.. Ed., Livraria Almedina Coimbra,
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Marrocos184, Panam185, Per186, Turquia187, Venezuela188, Quebeque189, entre outros pases, realizaram profundas reformas das normas processuais administrativas contenciosas para responder s necessidades da evoluo das formas de actuao da Administrao Pblica e do prprio relacionamento Administrao/Administrado. Moambique podia permanecer afastado desta corrente ? Alm do comando legal que impunhava uma reforma legal nesta matria (Artigo 46 da Lei n. 5/92, de 6 de Maio), o direito colonial herdado no se adequava s novas realidades do pas. A Reforma Administrativa Ultramarina apresentava dificuldades na sua aplicao, designadamente quanto necessria celeridade processual e a melhor proteco dos direitos subjectivos dos administrados. Alm disso, as profundas alteraes s atribuies do Tribunal Administrativo, no contencioso administrativo, consagradas pela Lei n. 5/92, de 6 de Maio, nomeadamente, a introduo de figuras e institutos jurdicos at ento inexistentes no quadro legal, implicava uma imperiosa necessidade de se reformular o direito adjectivo, o direito processual, de modo a que o direito substantivo seja melhor agilizado ou servido190. Um reformar profunda era necessria o que foi, efectivamente, realizado com aprovao da Lei n. 9/2001, de 7 de Julho sobre o Processo Contencioso Administrativo.
2003 ; MINISTRIO DA JUSTIA, Reforma do Contencioso Administrativo, Volume I, O Debate Universitrio (Trabalhos preparatrios), Coimbra Editora, 2003; A Reforma do Contencioso Administrativo, em http://www.egmv.com/mj/ftp/A REFORMAcontencioso adm-web 2003.doc 178 MEILN GIL J.L., La reforma de la justicia administrativa en Espaa, CJA n. 13, Janeiro/Fevereiro 1999, pp. 3-9; GARCA PREZ M., La Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa de 1998, in, MINISTRIO DA JUSTIA, Reforma do Contencioso Administrativo, Volume I, O Debate Universitrio (Trabalhos preparatrios), Coimbra Editora, 2003, pp. 253-278. 179 Ley 12008 Codigo de Procedimento en lo contencioso-administrativo (Provincia de Buenos Aires), em http://www.pjba.gov.ar/pgen/inde.html 180 MOUZOUPAKI P., "La modification du code des tribunaux administraifs en Allemagne fdrale", RFD adm. 15 (1) janv.-fvr. 1999, pp. 150-158. 181 SHENG M., Le contrle des actes administratifs em droit chinois et sa rforme, Paris, LGDJ, 1991. 182 Estado de Yucatan (Ley Organica del Tribunal Contencioso Administrativo del Estado de Yucatan Decreto NUM. 464 de 30 de Setembro de 1987). 183 MODEEN T., La loi finlandaise sur la procedure administrative contentieuse, RFD adm. 16 (2) marsavr. 2000, pp. 337-341. 184 ROUSSET M., La cration des tribunaux administratifs au Maroc: vers la fin de lunit de juridiction, RJPIC, n. 3-4, 1991, pp. 245-250. 185 HOYOS A., La administracin ante su juez: La jurisdiccin contencioso-administrativa en Panam durante el ltimo siglo, em http://www.organojudicial.gob.pa/contenido/documentos/centenario/LaAdministracionantesujuez.doc 186 DANS ORDEZ J., El proceso contencioso administrativo en el Peru, em http://www.bidding.com.br/ev_ibero/textos/EnsayoDanosVersi%F3nB.doc 187 BBL E. e SEILLER B., "Le contentieux administratif en Turquie", AJDA 2005, pp. 1612-1618. 188 HERNNDEZ-MENDIBLE V., "Perspectivas de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa en Venezuela a comienzos del Siglo XXI", em Justicia Administrativa en Mxico y en Iberoamrica, REDEp N. 1, 2002, em http://www.hernandezmendible.com 189 GARANT P., "La rforme de la justice administrative au Qubec", RFD adm. 14 (1) janv.-fvr. 1998 pp. 39-52. 190 Vide, neste sentido, o Prembulo da Lei do Processo Administrativo Contencioso.

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A Lei Orgnica do Tribunal Administativo, no seu Artigo 46 previa que "A presente lei ser complementada, no prazo de 2 anos, pela legislao processual do Tribunal Administrativo ...". Na perspectiva de cumprir este comando legislativo, o Governo solicitou, no princpio do ano 1996, o Tribunal Administrativo com o fim de estudar a elaborao de um Ante-Projecto de Legislao Processual Administrativa Contenciosa. O Presidente do Tribunal Administrativo, sensvel a este interesse, decidiu constituir um Grupo de Trabalho encarregado de reflectir sobre os grandes eixos da reforma e de apresentar um Ante-Projecto de Reforma do Contencioso Administrativo (A). O referido Grupo de Trabalho elaborou a sua metodologia de trabalho (B) e apresentou, em debate pblico, o resultado do seu trabalho (C). O Governo aprovou o Projecto de Cdigo do Processo Administrativo Contencioso (D) e a Assembleia da Repblica aprovou a Lei sobre o Processo Contencioso Administrativo (E). A. A constituio do Grupo de Trabalho sobre a Reforma Legal O Presidente do Tribunal Administrativo constitui, no seio do prprio Tribunal, um grupo de trabalho para estudar as modalides da Reforma do Contencioso Administrativo - chamado "Grupo de Trabalho da Reforma Legal", abreviadamente Grupo de Trabalho - presidido pelo juiz titular da Primeira Seco191 e constituido por juzes conselheiros da Primeira Seco do Tribunal Administrativo192, do Assessor do Presidente do Tribunal Administrativo193 e de um Professor da Faculdade de Direito da Universidade Eduardo Mondlane194. O Grupo de Trabalho foi coadjuvado, de forma discontinua, por um membro do Conselho de Estado da Frana195 e por um Juiz Conselheiro do Supremo Tribunal Administrativo de Portugal196. B. Metodologia de trabalho O Grupo de Trabalho decidiu estabelecer, no incio da sua actividade, os princpios que deviam nortear o seu trabalho e a sequncia das tarefas a realizar. Na sua sesso de 11 de Novembro de 1997, o Grupo de Trabalho aprovou a proposta de metodologia de trabalho apresentada na referida sesso197.

Juiz-Conselheiro ADOLFO JORGE JUSTINO. Juiz-Conselheiro JOS ESTEVO MUCHINE, Juiz-Conselheiro ALFREDO CHAMBULE e, mais tarde, do Juiz-Conselheiro SINAI NHATITIMA. 193 dr. JOO MANUEL MARTNS 194 Prof. Doutor GILLES CISTAC 195 Conselheiro de Estado JEAN-FRANOIS HERTGEN 196 Juiz-Conselheiro ALFREDO MADUREIRA 197 Doc. de trabalho n. 3/06/1997 (np).
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Em primeiro lugar, o Grupo de Trabalho concordou em proceder elaborao do padro geral do Ante-Projecto de Cdigo do Contencioso Administrativo198. Nesta perspectiva, o Grupo de Trabalho considerou, por um lado, a arquitectura global deste e chegou a um consenso sobre as principais matrias que deviam integra-l e a sua sequncia lgico-formal e, por outro lado, os princpios bsicos que deviam nortear a elaborao da proposta do Ante-Projecto. O Grupo de Trabalho insistiu para esforar-se em redigir "pedagogicamente" o Ante-projecto de Cdigo na sua globalidade. Com efeito, o Grupo de Trabalho pautou pela acessibilidade da linguagem processual e a sua simplificao, quando esta fosse possvel, por uma sistematizao racional das matrias tratadas e pela convico de que qualquer justicivel devia ter a possibilidade de conhecer e entender as regras do processo administrativo contencioso. Neste contexto, foi formalmente definido as reas de carcter processual que a reforma devia abranger, isto , os princpios processuais gerais que deveriam nortear o processo contencioso (como, por exemplo, da tutela jurisdicional efectiva que ser consagrado no Artigo 2 da LPAC ou da igualdade no exerccio dos poderes processuais estabelecido pelo Artigo 7 da LPAC), os processupostos, as competncias, as citaes e notificaes, as provas, as intervenes de tcnicos, a interveno do Ministrio Pblico, a distribuio, os turnos de juzes, os recursos contenciosos, a petio, a cumulao e coligao, os preparos, outros actos processuais, os aspectos especficos quanto s aces para reconhecimento de direito ou interesse legtimo, aces sobre contratos e responsabilidade e outras aces especficas, os meios processuais acessrios, como a suspenso da eficcia dos actos administrativos, a intimao para consulta de documentos ou passagem de certides, a intimao para um determinado comportamento, a produo antecipada de prova, a execuo dos julgados, os conflitos de competncia, os recursos de decises jurisdicionais, as matrias de custas e a assistncia judiciria199. Em segundo lugar, cada membro do grupo foi designado como relator de uma parte do todo. A distribuio era feita em funo do grau de familiarizao dos vrios membros do Grupo de Trabalho com a matria a tratar. Em terceiro lugar, o Grupo de Trabalho procedeu calendarizao das intervenes dos seus membros tomando em conta a dificuldade e a complexidade da matria a tratar. Em quarto lugar, o Grupo de Trabalho decidiu padronizar a forma da interveno de cada relator. A interveno de cada membro do Grupo de Trabalho devia abranger os
Houve um consenso, desde o princpio do trabalho do Grupo, para elaborar um Cdigo do Contencioso Administrativo (vide, tambm, 5 do presente a)). Com efeito, o Grupo estava convencido que a forma sistemtica do cdigo e a sua apresentao exaustiva da matria deveriam permitir um melhor acesso informao jurdico-processual a qualquer interessado. Desta forma, a situao de igualdade do justicivel e da Administrao Pblica, em termos de conhecimento das regras do jogo processual administrativo contencioso, seria melhor acautelada. 199 Doc, Reforma Legal (Na rea do Contencioso Administrativo), Tribunal Administrativo, Maputo, 1997 (np).
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seguintes tpicos : estado do direito positivo moambicano, ponto de vista do Direito Comparado, propostas de redaco e apresentao e fundamentao das opes possveis. Assim, as actividades concretas para os membros do referido grupo consistiam, primeiro, em levantar, recolher e seleccionar a legislao pertinente; segundo, em estudar com profundidade as diversas figuras e institutos jurdico-administrativos anteriores e as consagradas na Lei n. 5/92, de 6 de Maio; terceiro, em estudar o direito comparado, quanto ao contencioso administrativo; quarto, em expurgar de todo o normativismo vigente o que se consideraria como inadequado e sua substituio por normas tidas por mais actualizantes e prprias, de acordo com a realidade; quinto, em elaborar diversas verses do projecto legislativo o que implicaria a anlise sucessiva dessas verses, at atingir aquela que se possa considerar como a definitiva e, finalmente, em apresentar o projecto para apreciao e aprovao das respectivas autoridades competentes. O contedo das intervenes dos diferentes relatores era entregue aos outros membros do grupo uma semana antes da discusso em sesso deste para permitir um melhor aprofundamento dos projectos de disposies propostas ao debate em sesso plenria do Grupo. No fim de cada sesso do Grupo de Trabalho, estabelecia-se a ordem do dia dos trabalhos da sesso seguinte o que permitia uma gesto mais racional da progresso dos trabalhos de redaco do Ante-Projecto de Reforma. O Grupo de Trabalho reunia-se semanalmente, no Tribunal Administrativo, durante o tempo das suas actividades e, com mais frequncias na ltima fase da elaborao do Ante-projecto de Cdigo do Contencioso Administrativo. As discusses no seio de grupo eram muito abertas. O debate sobre as questes colocadas pela interveno do relator teve sempre por objectivo aprofundar todos os aspectos das figuras jurdico-processuais propostas ao debate. Podia existir posies diferentes ou opostas mas sempre o presidente da sesso tentava, na medida do possvel, concili-las. Quando no era possivel, o relator encarregava-se de redigir vrios projectos de artigos reflectindo as diversas posies defendidas na discusso. O Grupo de Trabalho consultou vrias fontes de direito comparado200, dentro das quais as fontes portuguesas e francesas tiveram uma importncia particular.
- Angola: Decreto-Lei n. 4-A/96: Aprova o Regulamento do Processo Contencioso Administrativo (D.R., 5 de Abril de 1996, I Srie N. 14); - Burkina Faso: Ordonnance n. 91 0051 portant composition, organisation et foncionnement de la Cour Suprme de 26 de Agosto de 1991 ; - China: Lei sobre o Contencioso Administrativo da Repblica Popular da China (Aprovada pela 2. sesso da VIIeme Assembleia Popular Nacional, o dia 4 de Abril de 1989; - Congo: Lei n. 022-92 de 20 de Agosto de 1992 portant Organisation du Pouvoir Judiciaire en Rpublique du Congo; - Frana: Principalmente, o Cdigo dos tribunais administrativos e dos tribunais de segunda instncia de 1989; - Gabo: Lei n. 6/78 de 1 de Junho de 1978 Portant Organisation de la Justice;
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C. O debate pblico A divulgao pblica do Ante-Projecto da Reforma do Processo Administrativo Contencioso teve lugar, em Maputo, no dia 14 at 18 de Setembro de 1998. Este evento inscrevia-se no programa de actividades do Grupo de Trabalho na perspectiva de apresentar a economia geral do Ante-Projecto da Reforma do Processo Administrativo Contencioso e recolher as contribuies, observaes e sugestes teis para melhorar a sua redaco. Numerosas personalidades de diverses sectores do aparelho judicial assim como vrios representantes de instituies do Estado foram convidadas e participaram, efectivamente, nos debates. A apresentao da Reforma do Processo Administrativo Contencioso seguiu a prpria estrutura do Ante-Projecto : Captulo I - Disposies Gerais, Captulo II Recurso Contencioso, Captulo III Impugnao de Normas, Captulo IV Intimao para Informao, Consulta de Processo ou Passagem de Certido, Captulo V Aces, Captulo VI Meios Processuais Acessrios, Captulo VII Conflitos de Jurisdio, de Competncia e de Atribuies, Captulo VIII Recursos Jurisdicionais, Captulo IX Processo Executivo, Captulo X Arbitragem e Captulo XI Disposies Finais e Transitrias. Pode-se sistematizar o conjunto das intervenes em torno de dois plos201: Em primeiro lugar, algumas intervenes eram fundamentalmente pedidos de esclarecimentos dirigidos aos apresentadores dos captulos do Ante-Projecto sobre algumas disposies destes (a) ; em segundo lugar, questes de fundo surgiram em relao a algumas vertentes fundamentais do Ante-Projecto (b). a) Esclarecimentos A locuo direitos subjectivos pblicos (Artigo 2 do Ante-Proiecto) foi objecto de esclarecimentos desde o incio da referida sesso de trabalho ; como defendeu um interveniente, o direito subjectivo pblico o direito subjectivo do particular em relaes de direito pblico. Com efeito, esta palavra permanece desconhecida da maior parte dos juristas privatistas em geral, esses tendo apenas uma viso dos direitos subjectivos atravs do prismo do Direito Privado. Todavia, preciso realar que, mesmo
- Mali: Lei n. 90113/AN-RM de 27 de Julho de 1990 portant Rorganisation de la Cour Suprme ; - Niger : Loi n. 90-10 de 13 de Junho de 1990 dterminant la composition, lorganisation, les attributions et le fonctionnement de la Cour Suprme ; - Portugal: Decreto-Lei n. 129/84, de 27 de Abril Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais; Decreto-Lei n. 48 051, de 21 de Novembro de 1967; Decreto-Lei n. 405/93, de 10 de Dezembro. - Senegal: Lei Orgnica n. 92-24 de 30 de Maio de 1992 sobre o Conselho de Estado. 201 No obstante a riqueza do debate, so apenas algumas questes de peculiar relevo que sero apresentadas neste desenvolvimento.

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em alguns pases que optaram pelo sistema de administrao executiva, o conceito teve dificuldades de penetrar conscientemente ou inconscientemente - no vocabulrio dos estudiosos do Direito Administrativo202. Um outro exerccio de explicao foi realizado em relao a noo de tribunal incompetente do Artigo 5 do Ante-Projecto. O texto do Ante-Projecto previa que em caso de a petio ser dirigida a tribunal incompetente, o juiz deve, ex-ofcio, providenciar a remisso da mesma ao tribunal competente, evitando-se assim, demoras desnecessrias. Conexa a este esclarecimento, surgiu a questo dos dois graus de instncia dentro do Tribunal Administrativo. Foi tambm esclarecido que as diferentes instncias correm perante as formaes contenciosas do Tribunal Administrativo na rea do contencioso administrativo, isto , o Plenrio e a Primeira Seco. Os processos urgentes foram tambm objecto de esclarecimentos no sentido de explicar que a sua distribuio e tramitao processa-se de forma diferente dos restantes, justamente pelo facto de serem urgente. Um interveniente pronunciou-se sobre a problemtica da reduo dos prazos prevista na alnea a) do Artigo 141 do Ante-Projecto. A interveno foi no sentido de que no havia razo para reduo ali preconizada, pois o conflito de atribuies tem lugar entre autoridades administrativas, sendo deste modo alheio ao particular que fica afectado pela reduo de ditos prazos. Assim, no entender do interveniente, este prazo devia ser alargado e no reduzido. b) Questes de fundo A primeira questo de fundo de real destaque era relacionada com a funo do Ministrio Pblico no processo administrativo contencioso estabelecida no Artigo 16 do Ante-Projecto. Um considervel nmero de intervenientes no concordava com o princpio de o Ministrio Pblico assistir s conferncias e ser ouvido, porque no seu entender, o Ministrio Pblico age sempre a favor da Administrao. Assim, a sua presena e audio resulta na desigualdade das partes. Outros, pelo contrrio, defenderem uma posio oposta segunda a qual, a presena do Ministrio Pblico garante a legalidade, pois ele tem possibilidade, em momento anteriores, de intervir conforme lhe convenha. Finalmente, algumas propostas radicais mas com fundamentos pertinentes propuseram a extino do Ministrio Pblico e em seu lugar a Administrao representar o interesse pblico. Um debate aceso desenvolveu-se em torno do princpio da confisso por falta de impugnao consagrada no Artigo 59 do Ante-Projecto. Alguns intervenientes socorrendo-se da excepo contemplada na alnea b) do Artigo 485 do Cdigo de Processo Civil, defenderem que tal princpio no ser aplicvel quando o ru ou algum dos rus for uma pessoa colectiva. Ora, a questo fundamental nesta matria que no contencioso administrativo contra quem que se recorre ? A resposta foi no sentido de
Vide, o exemplo francs neste sentido, FOULQUIER N., Les droits publics subjectifs des administrs. mergence dun concept en droit administratif franais du XIXe au XXe sicle, Paris, Ed. Dalloz, 2003.
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que no se podia adoptar a soluo civilista nesta questo, pois um dos objectivos do contencioso administrativo justamente tornar o comportamento da Administrao exemplar na soluo dos problemas dos particulares. Os direitos dos particulares no podem sujeitar-se inrcia da Administrao. uma questo de Estado de Direito ; como declarou um interveniente : Se queremos um Estado de Direito a soluo tem de ser drstica. O Artigo 99 do Ante-Projecto originou um debate de peculiar relevo. A questo era de saber quem devia decidir sobre o carcter confidencial ou secreto das matrias visadas pelo preceito. Assim, houve intervenes no sentido de que este mesmo projecto devia conter um ou dois artigos dedicados ao detalhe dos assuntos que devem ser considerados secretos. Outras foram no sentido de que deveria existir uma legislao especialmente dedicada a isso. Porm, de todas as ideias avanadas aquela que pareceu dominar a opinio geral foi a de que compete ao tribunal, casuisticamente, determinar o que secreto ou no. D. A apreciao pelo Conselho de Ministros Para alm das questes de pura forma que no alteraram de forma nenhuma o contedo de alguns dispositivos do Ante-Projecto oriundo do Tribunal Administrativo203, o Conselho de Ministros procedeu ou supresso de algumas disposies do AnteProjecto ou alterao de forma substancial o seu contedo sempre no sentido de favorecer melhor a posio da Administrao Pblica como parte. No primeiro caso, trata-se das disposies relacionadas a Impugnao de Normas (CAPTULO III do Ante-Projecto) e Suspenso de eficcia de normas (Artigo 127 do Ante-Projecto). Pode-se perceber a dupla interrogao do Conselho de Ministros sobre a oportunidade dessas disposies face, por um lado, alnea a) do n. 1 do Artigo 181 da Constituio da Repblica (1990) que determina que compete ao Conselho Constitucional apreciar e declarar (...) a ilegalidade dos actos (...) normativos dos rgos do Estado e, por outro lado, as disposies da LOTA que no contemplam esta competncia. Todavia, a referida disposio constitucional no abrange, formalmente, os actos normativos praticados por rgos no estatais como os dos rgos autrquicos (por exemplo, regulamentos administrativos), por um lado, ou os aprovados pelos institutos pblicos, por outro lado. Quid juris do controlo da legalidade desses actos normativos? O Conselho de Ministros perdeu, pelo menos, a oportunidade de consagrar uma base legal clara do controlo da legalidade desses actos normativos (actos normativos dos rgos no estatais) sem que seja necessrio proceder qualquer alterao da Lei fundamental. O facto de que esta competncia no constava da LOTA no era de natureza a impedir a sua consagrao num diploma legal da mesma natureza.

Vide por exemplo, o Artigo 181 do Ante-Projecto em que o Conselho de Ministros apenas substituiu ao epgrafe originrio Deciso por Contedo da deciso. Vide, tambm, o Artigo 112 do Ante-Projecto e o Artigo 104 da Proposta de Lei.

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No segundo caso, as escolhas realizadas pelo Conselho de Ministros no convencem totalmente e at tomam o contra-p das tendncias geralmente observadas no direito comparado. o caso, em particular, do Artigo 27 do Ante-Projecto sobre os Actos recorrveis que consagrava a leso dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos administrados como pressuposto da recorribilidade dos actos administrativos e que o Conselho de Ministros alterou a favor do critrio clssico da definitividade e executoriedade dos actos recorrveis (n. 1 do Artigo 27 da Proposta de Lei). Esta escolha que ser consagrada pelo Parlamento no favorece ou no facilita verdadeiramente o acesso, pelos particulares, justia administrativa204 e constitui, de facto, uma barreira que a Administrao Pblica aproveita de forma passiva vista a complexidade do conceito de definitividade205. Alm disso, algumas disposies integrantes dos CAPTULO IX sobre o Processo Executivo foram objecto de substanciais alteraes. A principal alterao foi a do Artigo 176 do Ante-Projecto sobre a Falta de verba ou cabimento oramental. Alm da mudana do ttulo do epgrafe desta disposio que tornou-se Cabimento oramental na Proposta de Lei, a prpria filosofia do Artigo 176 do Ante-Projecto que ficou alterada. Com efeito, no Ante-Projecto o Tribunal Administrativo jogava um papel activo essencial em matria de execuo para pagamento de quantia certa. Por um lado, o n. 1 do referido Artigo estabelecia que No Oramento do Estado anualmente inscrita uma verba, ordem do Cofre do Tribunal Administrativo afecta ao pagamento de quantias devidas a ttulo de execuo de decises jurisdicionais a que correspondem e respectivos juros de mora e, por outro lado, que, no caso em que, o rgo competente invocava falta de verba ou cabimento oramental para ordenar a execuo ou a no ordenava sem qualquer jusitificao, o interessado podia no prazo de um ano, pedir Seco do Contencioso Administrativo, o pagamento por conta da verba oramental ... (n. 2). Este mecanismo era extremamente favorvel aos particulares vencedores de aces em responsabilidade contratual ou extra-contratual contra as pessoas colectivas de Direito Pblico206 e permitia tornar-se, consequentemente, mais efectivo e mais clere a execuo para pagamento de quantia certa contra a Administrao Pblica. O Conselho de Ministros optou por um mecanismo mais clssico em que a Administrao Pblica continuaria a controlar o conjunto das operaes materiais da execuo. Assim, o procedimento originrio virou Quando sejam devidas quantias a ttulo de execuo de decises jurisdicionais a que correspondem e respectivos juros de mora, o pagamento correr por conta do Oramento do Estado (n. 1 do Artigo 167 da Proposta de Lei).

PEREIRA DA SILVA V., Em busca do acto administrativo perdido, Livraria Almedina Coimbra 1996, p. 634 e seguintes; GORDILLO A., Tratado de Derecho Administrativo, Tomo 2, La defensa del usuario y del administrado, Octava edicin, Fundacin de Derecho Administrativo, Bueno Aires, 2006, p. XIII 9. 205 Vide, por exemplo, a apresentao do conceito por DIOGO FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, III, Lisboa, 1989, p. 209 e seguintes. 206 Vide, tambm, no que concerne s administraes indirecta e autnoma, os nmeros 5 e 6 do Artigo 176 do Ante-Projecto que no foram integrados na Proposta de Lei governamental.

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E. A aprovao pela Assembleia da Rpublica ou histria da aprovao de uma falsa Lei e de um verdadeiro Cdigo do Processo Administrativo Contencioso Nesta fase do debate sobre o Projecto de Reforma do Processo Administrativo Contencioso pela Magna Assembleia preciso distinguir a apreciao do Projecto pela Comisso dos Assuntos Jurdicos, Direitos Humanos e de Legalidade que levantou questes especficas (a), do debate propriamente dito no Plenrio da Assembleia da Repblica (b). a) A apreciao pela Comisso dos Assuntos Jurdicos, Direitos Humanos e de Legalidade O Projecto de Reforma do Processo Administrativo Contencioso entrou na Assembleia da Repblica sob a epgrafe Cdigo do Processo Administrativo Contencioso207. Esta designao de Cdigo foi sujeita a debate na Comisso dos Assuntos Jurdicos, Direitos Humanos e de Legalidade (1). Alm disso, a referida Comisso questionou a no introduo no Projecto de Reforma da figura processual da aco popular (2) e da no tomada em conta da desconcentrao de funes do Tribunal Administrativo (3). 1. Cdigo versus Lei Os trabalhos preparatrios da Reforma do Processo Administrativo Contencioso e, mais particularmente, os do Grupo de Trabalho, demonstram que sempre na ptica dos membros desse Grupo, o objectivo era a realizao de um anteprojecto de Cdigo do Contencioso Administrativo e o Governo apreciou favoravelmente esta abordagem. Esta opo do Cdigo foi fundamentada nos benefcios que apresenta o processo de codificao em geral, nomeadamente, a certeza e a segurana jurdica atravs de uma ordenao sistemtica da matria, num corpo homogneo de instituies que integram um sistema jurdico assim como um melhor acesso informao jurdica pelos utentes208. A estrutura do referido anteprojecto reflete esta preocupao.
AR-V/Prop. Lei./120/ 08.01.2001; AR, IV Sesso Ordinria, Sntese da 18 Sesso Plenria, ARV/IV/381/11.04.2001. 208 Sobre a codificao e o processo administrativo, vide, BEZNOS C., "O processo administrativo e sua codificao", Revistas PGM 1996-Ano 4 Volume 04, em http://www.pgmfortaleza.ce.gov.br/artigos/vol4/art04.htm. Sobre o processo de codificao em geral, vide, Faut-il codifier le Droit? Expriences compares, RFAP avril-juin 1997; La codification, sous la direction de BERNARD BEIGNIER, Institut dtudes judiciaires Facult de droit de Toulouse, Ed. Dalloz, 1996; Dossier spcial: Codification, AJDA n. 9, 1997; OLIVEIRA A.S. (de)., "A codificao do Direito". Jus Navigandi, Teresina, a. 7, n.60, nov. 2002,. Disponvel em: http://www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=3549. Sobre o exemplo francs de codificao, BRAIBANT G., "Problmes actuels de la codification franaise", RFD adm. 10 (4) juill.-aot 1994, pp. 663-667; MATTARELLA B.G., "La codification du droit: rflexions sur l'exprience franaise contemporaine", RFD adm. 10 (4) juill.-aot 1994, pp. 668-685 ; Les perspectives de la codification, AJDA 2004, pp. 18491866.
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Assim, o Cdigo representava um conjunto de normas, cujas caractersticas eram privativas e perfeitamente adequadas a uma codificao total e no meramente parcial do Direito Administrativo adjectivo. A Comisso dos Assuntos Jurdicos, Direitos Humanos e de Legalidade levantou o facto de se verificarem remisses poucas (as indispensveis) -, para outros ramos do direito. As referidas remisses propostas no Ante-projecto eram para ramo de direito da mesma natureza, isto , praticamente processual e no retirava qualquer mrito ou validade proposta de se considerar o diploma como verdadeiro Cdigo, que integra todo o conjunto de normas processuais aplicveis jurisdio administrativa209. Alis, as remisses anotadas pela referida Comisso tm lugar noutros diplomas que constituem cdigos, como o Cdigo de Processo Penal, o Cdigo de Processo Civil, o Cdigo de Processo de Trabalho. Assim, existia todos os fundamentos para que o diploma apresentado tenha a dignidade solene de ser designado por Cdigo, ou seja, mais concretamente de Cdigo de Processo Administrativo Contencioso. Desde logo, a Comisso dos Assuntos Jurdicos, Direitos Humanos e de Legalidade teve, a priori, negativos sobre a qualificao de Cdigo e apesar dos fundamentos srios expostos pelo Governo para defender esta qualificao, a referida Comisso ficou surda aos apelos do representante do Governo210. Visivelmente, a deciso tenha sido proferida antes do debate na Comisso e, nenhum fundamento qualquer que seja a sua validade -, podia alterar a deciso. 2. A questo da figura processual da aco popular A introduo da figura processual da aco popular na Proposta do Governo e que ser efectivamente consagrada no Artigo 42 da LPAC - foi proposta pela Comisso dos Assuntos Jurdicos, Direitos Humanos e de Legalidade211. O Grupo de Trabalho teria abordado esta questo mas foi de opino (unnime) aguardar-se melhor oportunidade para aceitar a figura da aco popular. Alm disso, houve alguns receios em introduzir esta figura sem uma prvia consagrao pela Constituio deste meio processual. Face a estas circunstncias, o Governo absteve-se de propor a criao da aco popular. 3. A desconcentrao de funes do Tribunal Administrativo A desconcentrao de funes do Tribunal Administrativo, terminologia utilizado pela referido Comisso da Assembleia da Republica212, subsume na questo da sua
Cf. Em direito francs, CHAPUS R., Lecture du code de justice administrative, op. cit., p. 938 e seguintes. 210 Assembleia da Repblica, Comisso dos Assuntos Jurdicos, Direitos Humanos e de Legalidade Parecer sobre a Proposta de Lei que aprova o Cdigo do Processo Administrativo Contencioso, AR V/Parecer/129/14.03., p. 2. 211 AR V/Parecer/129/14.03., p. 3. 212 AR V/Parecer/129/14.03., pp. 3 e 5.
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irradiao para fora da Cidade de Maputo, onde tem actualmente a sua sede. No houve nenhuma objeco por parte do proponente mas qualquer alterao nesta matria necessitaria, previamente, de modificar a Constituio da Repblica que contempla apenas o Tribunal Administrativo. Esta preocupao seria tomada, efectivamente, em conta na ocasio do debate sobre a Reforma da Constituio de 1990 e consagrado, formalmente, em 2004 na nova Constituio com a faculdade deixada ao legislador213 de criar tribunais administrativos (n. 2 do Artigo 223 da Constituio da Repblica). b) O debate no Plenrio A Assembleia da Repblica aprouvou no dia de 12 de Abril de 2001 na generalidade a proposta governamental de Lei que aprova o Cdigo de Processo Administrativo Contencioso (11 captulos abrangendo 214 artigos)214. Todos os intervenientes (qualquer que sejam as bancadas) foram unnimes quanto pertinncia do documento e pela sua adopo na sua generalidade215. Dentro das intervenes realizadas podem-se destacar a do deputado TEODATO HUNGUANA (BPF) que sublinhou que a proposta de lei correspondia s exigncias ditadas pelo crescimento da jurisdio administrativa em resposta consolidao do Estado de Direito Democrtico216 e a do deputado MXIMO DIAS (BPR-U.E) que saudou positivamente a iniciativa do trabalho elaborado, mas com algumas reservas havendo pequenas lacunas a limar217. Assim, o Projecto de Cdigo de Processo Administrativo Contencioso foi declarado aprovado, com unanimidade, pela Magna Assembleia na generalidade. Foram recomendadas, nesta sesso, algumas emendas a serem harmonizadas por um gupo de deputados especialmente designado para o efeito. na especialidade, no dia 2 de Maio do mesmo ano, que foi definitivamente aprovado, com algumas alteraes de forma218 (sob reserva do Artigo 139 da Proposta de Lei219) nomeadamente o Projecto de Cdigo de Processo Administrativo Contencioso transformou-se em Lei do Processo Administrativo Contencioso -, a reforma do contencioso administrativo com epgrafe : Lei do Processo Administrativo Contencioso.

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N. 3 do Artigo 223 da Constituio da Repblica. Notcias 13/04/2001 215 vide, Assembleia da Repblica, Sntese da 19 Sesso Plenria, AR-V/IV/37 5/12.04.2001. 216 Assembleia da Repblica, Sntese da 19 Sesso Plenria, op. cit., p. 4. 217 op. cit., p. 8. 218 Vide, nomeadamente, os artigos 38, 123 e 174 da Proposta de Lei e os artigos 38, 124 e 175 da LPAC. 219 Comp. com o Artigo 140 da LPAC.

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