Livro Plano Diretor Ipt

Coleo HABITARE/FINEP
PLANOS DIRETORES MUNICIPAIS: INTEGRAO REGIONAL ESTRATGICA

Roteiro metodolgico
Coordenao geral
Carlos Geraldo Luz de Freitas
Porto Alegre 2007
2007, Instituto de pesquisas Tecnolgicas do Estado de So paulo - IpT Av. prof. Almeida prado, 532 - Cidade Universitria Armando Salles de Oliveira CEp 05508-901 - So paulo - Sp 2007, Coleo HABITARE Associao Nacional de Tecnologia do Ambiente Construdo - ANTAC Av. Osvaldo Aranha, 99 - 3 andar - Centro CEp 90035-190 - porto Alegre - RS Telefone (51) 3308-4084 Fax (51) 3308-4054 http://www.antac.org.br/ Financiadora de Estudos e Projetos - FINEP presidente Luis Manuel Rebelo Fernandes Diretoria de Inovao para o Desenvolvimento Econmico e Social Eduardo Moreira da Costa Diretoria de Administrao e Finanas Fernando de Nielander Ribeiro Diretoria de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico Eugenius Kaszkurewicz rea de Tecnologias para o Desenvolvimento Social - ATDS Marco Augusto Salles Teles Apoio Financeiro Financiadora de Estudos e projetos FINEp Caixa Econmica Federal CAIXA Equipe Executora IPT Instituto de Pesquisas Tecnolgicas Carlos Geraldo Luz de Freitas, Omar Yazbek Bitar, Ros Mari Zenha, ngelo Jos Consoni, Ayrton Sintoni, Ana Margarida Malheiro Sanso, Vilma Alves Campanha, Wolney Castilho Alves, Maria Cristina Jacinto de Almeida, Srgio Gouveia Azevedo, Eduardo Soares de Macedo, Jos Luiz Albuquerque Filho, Cludio Benedito Baptista Leite, Mrio Otvio Costa, Ana Cndida Cavani Monteiro, Luiz Antonio pereira de Souza Fundao Prefeito Faria Lima Mariana Moreira, Ana Thereza M. Junqueira, Maria do Carmo M. T. Cruz, Silvia Rodrigues Bio de Toledo, Jos Carlos Macruz Consrcio Intermunicipal da Bacia do Alto Tamanduate Billings Enio Moro Junior, Claudia Virginia Cabral de Souza, Fernando Bruno Filho, Snia Ferreira ntico, Francine Sagiorato, Marcelo Liochi, Jeroen Klink, Rosana Denaldi, Mnica Antonia Viana, Iolene Cordeiro, Nailson Elias da Silva Colaboradores Ado Aparecido Lanzieri Modesto, lvaro Camargo Kopezynski, Amarilis Lucia C. F. Gallardo, Ana Maria de Azevedo Dantas Marins, Benedito
Nachbal, Edna Baptista dos Santos Gubitoso, Eliseu Diniz, Isabel Cristina Weindler, Maria Nieja Leite de Oliveira, Nabil Alameddine, Rima Alameddine Editores da Coleo Habitare Roberto Lamberts UFSC Carlos Eduardo Sartor FINEp Equipe Programa Habitare Ana Maria Nogueira de Souza ngela Mazzini Silva Projeto grfico Regina lvares Texto de apresentao da capa Arley Reis Reviso gramatical Giovanni Secco Editorao eletrnica Amanda Vivan Fotolitos e impresso pginas & Letras Capa Reproduo da obra BAIXADA (2006, mosaico direto 2,41 x 3,45 m), de autoria dos mosaicistas Eliana Rosa, Eliana Simo, Fabiana Rosa, Karen Korsacas, Liliana Akstein, Maria de Lourdes M. Nri, Mnica Najarro, Dcio M. Silveira F o.. IpT prdio 59. Cidade Universitria So paulo Sp.
Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP). Associao Nacional de Tecnologia do Ambiente Construdo - ANTAC
P712
Planos diretores municipais: integrao regional estratgica - roteiro metodolgico/Coordenador Carlos Geraldo Luz de Freitas. - Porto Alegre : ANTAC, 2007. - (Coleo Habitare, 7) 184 p. ISBN 978-85-89478-21-2 1.Planejamento urbano. 2. Plano diretor. 3. Poltica urbana I. Freitas, Carlos Geraldo Luz de II. Srie CDU: 711
Sumrio
Agradecimentos _____________________________________________________________________________ 6 Apresentao _______________________________________________________________________________ 7 Resumo/Abstract ____________________________________________________________________________ 9 1 Introduo _________________________________________________________________________________ 11 2 Bases legais e institucionais _________________________________________________________________ 13
2.1 Princpios do Estatuto da Cidade ____________________________________________________________________17 2.1.1 Princpios da funo social _________________________________________________________________________19 2.1.2 Princpios de direito urbanstico _____________________________________________________________________20 2.2 Autonomia municipal e limites de atuao ___________________________________________________________21
3 Temas regionais de interesse local ___________________________________________________________ 27

3.1 Processo de ocupao habitacional __________________________________________________________________28 3.1.1 Moradia: ambiente construdo sustentvel ___________________________________________________________30 3.1.2 reas de risco _____________________________________________________________________________________32 3.1.3 Patrimnio histrico, artstico arqueolgico e turstico _________________________________________________36 3.2 Mobilidade e logstica _____________________________________________________________________________36 3.2.1 Sistema virio _____________________________________________________________________________________38 3.2.2 Cargas perigosas __________________________________________________________________________________43 3.3 Atividades Econmicas _____________________________________________________________________________44 3.3.1 Indstrias extrativas minerao ____________________________________________________________________47 3.3.2 Agricultura, pecuria, silvicultura e explorao florestal ________________________________________________50 3.3.3 Indstrias de transformao ________________________________________________________________________51 3.3.4 Construo civil ___________________________________________________________________________________52 3.3.5 Produo e distribuio de eletricidade, gs e gua ___________________________________________________52 3.3.6 Pesca ____________________________________________________________________________________________56 3.3.7 Servios __________________________________________________________________________________________57 3.4 Equipamentos pblicos ____________________________________________________________________________59 3.5 Abastecimento pblico ____________________________________________________________________________61 3.5.1 Tpicos tcnico-operacionais _______________________________________________________________________64 3.6 Servio pblico de esgotamento sanitrio ____________________________________________________________68
3.6.1 Integrao regional ________________________________________________________________________________69 3.7 Resduos slidos __________________________________________________________________________________70 3.7.1 Condicionantes legais e competncias especficas _____________________________________________________71 3.8 Conservao dos recursos naturais __________________________________________________________________75 3.8.1 Unidades de conservao __________________________________________________________________________75 3.8.2 Outros espaos territoriais especialmente protegidos __________________________________________________77 3.8.3 Apropriao de recursos naturais ___________________________________________________________________77
4 Instrumentos de gesto municipal para questes regionais ___________________________________ 81

4.1 Instrumentos de planejamento e gesto do desenvolvimento urbano____________________________________82 4.1.1 Instrumentos de gesto democrtica ________________________________________________________________82 4.1.2 Lei de uso, ocupao e parcelamento do solo_________________________________________________________83 4.1.3 Zoneamento territorial e ambiental __________________________________________________________________87 4.1.4 Criao de unidades de conservao_________________________________________________________________91 4.1.5 Avaliao de impacto ambiental ____________________________________________________________________92 4.1.6 Estudo de impacto de vizinhana ___________________________________________________________________93 4.1.7 Sistema de indicadores ambientais __________________________________________________________________94 4.1.8 Educao ambiental _______________________________________________________________________________98 4.1.9 Vigilncia sanitria ______________________________________________________________________________ 100 4.1.10 Sistema de informaes __________________________________________________________________________ 103 4.2 Instrumentos jurdico-urbansticos ________________________________________________________________ 104 4.2.1 Licenciamento ambiental _________________________________________________________________________ 104 4.2.2 Tombamento ___________________________________________________________________________________ 105 4.2.3 Desapropriao _________________________________________________________________________________ 107 4.2.4 Operaes urbanas consorciadas __________________________________________________________________ 108 4.2.5 Outorga onerosa do direito de construir ___________________________________________________________ 110 4.2.6 Parcelamento, edificao e utilizao compulsrios _________________________________________________ 112 4.2.7 Instrumentos de regularizao fundiria ___________________________________________________________ 113 4.2.8 Instrumentos de financiamento da poltica urbana __________________________________________________ 114
5 Integrao a modelos de articulao regional _______________________________________________ 117

5.1 Consrcios _____________________________________________________________________________________ 119 5.1.1 Objetivos principais ______________________________________________________________________________ 120 5.1.2 Abrangncia territorial ___________________________________________________________________________ 122 5.1.3 Procedimentos __________________________________________________________________________________ 123
5.2 Comits de bacias hidrogrficas ___________________________________________________________________ 127 5.3 Cooperativas____________________________________________________________________________________ 129 5.4 Colegiados regionais e estaduais __________________________________________________________________ 130 5.4.1 De desenvolvimento regional _____________________________________________________________________ 131 5.4.2 De meio ambiente _______________________________________________________________________________ 134 5.4.3 De gerenciamento costeiro _______________________________________________________________________ 134 5.5 Arranjos Produtivos Locais________________________________________________________________________ 135 5.6 Plos de inovao tecnolgica ____________________________________________________________________ 138
6 Abordagem regional no sistema municipal de planejamento e gesto ________________________ 141

6.1 Componentes do sistema de gesto _______________________________________________________________ 142 6.2 Desenvolvimento do PDM ________________________________________________________________________ 143 6.2.1 Programa regional de habitao __________________________________________________________________ 143 6.2.2 Programa regional de abastecimento pblico de gua _______________________________________________ 145 6.2.3 Programa regional de gerenciamento de resduos slidos ____________________________________________ 149 6.2.4 Programa regional de esgotamento sanitrio _______________________________________________________ 152 6.2.5 Programa regional de gesto de riscos _____________________________________________________________ 155 6.2.6 Programa regional de desenvolvimento turstico ____________________________________________________ 156 6.2.7 Programa regional de educao ambiental _________________________________________________________ 159 6.2.8 Programa regional de recursos minerais____________________________________________________________ 160 6.2.9 Programa regional de avaliao do desempenho ambiental __________________________________________ 163 6.3 Gesto participativa _____________________________________________________________________________ 164
7 Roteiro metodolgico ______________________________________________________________________ 169

7.1 Criao de rgo Colegiado Setorial _______________________________________________________________ 171 7.2 Formulao e pactuao de propostas _____________________________________________________________ 172 7.3 Desenvolvimento dos estudos ____________________________________________________________________ 173 7.4 Implantao de programas e outras aes regionais _________________________________________________ 173 7.5 Incorporao da integrao regional no PDM _______________________________________________________ 174
Bibliografia _______________________________________________________________________________ 176
Agradecimentos
egistram-se os agradecimentos aos participantes do Seminrio de acompanhamento e avaliao de resultados parciais dos projetos do Programa Habitare, realizado em junho de 2005, no Rio de Janeiro, que apresentaram sugestes a esta publicao, em especial aos consultores Dr. Adauto Lcio Cardoso (UFRJ IPPUR) e Dra. Ana Cludia Duarte Cardoso (UFPA). Agradece-se, tambm, aos profissionais que participaram do workshop para tratamento e complementao dos dados desta publicao, destacando os palestrantes Dr.Vladimir Alves (Consrcio Intermunicipal Grande ABC), que apresentou o tema Consrcio Pblico, Dr. Roberto Luiz de Oliveira Pimentel (Ministrio Pblico do Estado de So Paulo), que tratou da Relao dos Planos Diretores com o Poder Judicirio, Dr. Marcos Campagnone (Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano Emplasa), que analisou A Integrao Regional nos Planos Diretores Municipais da Regio Metropolitana, e Dra. Helosa Pereira Lima Azevedo (Ministrio das Cidades), que debateu as Questes Regionais nos Planos Diretores Municipais. Agradece-se, por fim, Financiadora de Estudos e Projetos (FInEP) e Caixa Econmica Federal (CAIXA) pelo apoio que permitiu o desenvolvimento desta pesquisa e sua publicao no mbito do Programa de Tecnologia de Habitao (Habitare), e Fundao de Apoio ao Instituto de Pesquisas Tecnolgicas (FIPT), pela gesto financeira e administrativa
Apresentao
partir da aprovao do Estatuto da Cidade, Lei federal 10.25, de 10 de julho de 2001, que estabelece diretrizes gerais da poltica urbana, o planejamento territorial no Brasil passou a incorporar uma srie de princpios, instrumentos e prticas voltados ao pblica dos governos municipais no planejamento e gesto de cidades democrticas, includentes e sustentveis. Como instrumento bsico dessa poltica de desenvolvimento e expanso urbana, o Plano Diretor, a partir desse novo marco regulatrio, assume novo significado e dimenso, ante um cenrio de enormes desafios sociais, econmicos e ambientais, fortalecendo a idia de que o planejamento territorial deve ser tratado de forma prioritria e participativa no pas. Entretanto, mesmo com os reconhecidos avanos alcanados com a nova legislao e prticas hoje existentes, verifica-se que ainda persiste uma lacuna que diz respeito insuficincia de diretrizes que fundamentem a abordagem regional na elaborao dos planos diretores municipais, pois o prprio Estatuto da Cidade, mesmo com um enfoque inovador alm do urbano, que abrange o municipal, no aprofunda essa viso mais ampla do territrio regional como objeto do planejamento. Com uma tendncia histrica e cultural de resistncia implementao de um modelo de gesto administrativa participativa, no que se refere tanto participao de diferentes segmentos da sociedade civil quanto incluso de agentes pblicos vizinhos, muitos dos gestores pblicos municipais hoje j enfrentam dificuldades na gesto territorial, que remetem obrigatoriamente necessidade de solues articuladas e integradas de mbito regional, que, pela falta de referenciais, quando implementadas, nem sempre so as mais adequadas e eficazes. Esta publicao tem, ento, o intuito de auxiliar os gestores e diversos segmentos voltados ao planejamento e gesto territorial na elaborao de planos diretores, com a incluso da temtica de integrao regional como estratgia de desenvolvimento socioeconmico e ambientalmente sustentado. Por meio do estudo de alguns modelos existentes de organizao regional e considerando as alternativas que possam contribuir para vencer as dificuldades dos poderes pblicos na gesto compartilhada, esta publicao proporciona condies bsicas para a explorao de possibilidades conjuntas de desenvolvimento e reduo do dficit social aliados ao menor custo e maior eficcia nos resultados, partilhando as responsabilidades governamentais em benefcio coletivo. A FInEP e a CAIXA, em uma parceria com mais de uma dcada de existncia, por meio do Programa Habitare, trazem a pblico esta contribuio para todos aqueles que tm a responsabilidade de intervir nos processos de planejamento em seus municpios. Jorge Fontes Hereda Caixa Econmica Federal - CAIXA
Resumo
sta publicao tem por escopo contribuir para a estruturao de Planos Diretores municipais, considerando a integrao regional como forma estratgica para o desenvolvimento urbano adequado. nesse sentido, buscou-se a compreenso das relaes entre as principais atividades produtivas de municpios de uma mesma regio geoeconmica, alm de possibilidades de integrao de aes de poltica pblica, indicando, em ambas as situaes, propostas para estabelecer parcerias. Apontaram-se, ainda, modelos alternativos de gesto regional, de forma a permitir sua incorporao no planejamento, de acordo com as realidades polticas e sociais de cada local. Como resultado final, esta publicao gerou uma sntese de procedimentos metodolgicos gerais que devero ser adaptados e complementados de acordo com as necessidades peculiares de desenvolvimento de cada regio.As questes apresentadas, que transcendem, em muitos aspectos, o municpio, variam de acordo com diferenas dos territrios nacionais e, ainda, se modificam ao longo do tempo.
Abstract
his publication contributes for Municipal Master Plans considering regional partnerships to a suitable and strategic urban development. The research examines the relationship be tween the main productive activities and the public policies, both for municipalities of a same geo-economic region.Alternative patterns of regional management are also indicated to guide the adequate planning for each local condition. It is also presented a synthesis of general procedures for the development of the regional management, which shall be added and adapted to the necessities of development for each region. The presented issues change along the time and according to the different characteristics of the region.
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1.
Coleo Habitare --Planos Diretores Municipais: Integrao Regional Estratgica --Roteiro metodolgico Coleo Habitare Planos Diretores Municipais: Integrao Regional Estratgica Roteiro metodolgico
1.
Introduo
municpio , inegavelmente, o principal responsvel pela implementao da Lei Federal n. 10.257/01, conhecida como Estatuto da Cidade, prevista na Constituio brasileira, na qual o Plano Diretor Municipal (PDM) constitui referncia bsica em sua aplicao. Porm,
para responder adequadamente aos desafios da poltica urbana tal como regulamentada, o Poder Pblico local deve cuidar, necessariamente, das inter-relaes com as cidades vizinhas, com as quais mantm, ou deveria manter, fortes vnculos. A relevncia dessa temtica sobressai-se em muitos textos relativos ao planejamento urbano, porm pouco se avanou no seu estabelecimento efetivo. O prprio Estatuto da Cidade versa superficialmente sobre a questo metropolitana e regional: refere-se a ela de forma genrica, basicamente no captulo II, sobre os instrumentos de poltica urbana, e no artigo 45, sobre a participao da populao nos organismos metropolitanos e regionais.
Introduo
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A abordagem holstica das cidades, entretanto, considerando-as partes integrantes e coligadas de suas regies, se configura em uma das principais ferramentas para colocar em prtica as diretrizes do Estatuto. O maior obstculo no seu estabelecimento, em geral, o comportamento restritivo de nosso Poder Pblico municipal, cuja formao histrica, cultural e jurdica geralmente o induz a resistir ao compartilhamento da gesto de seu territrio com os agentes pblicos vizinhos. Alm dessa barreira, o carter de novidade do enfoque intermunicipal nas mudanas de concepo hoje vigentes no planejamento urbano tem gerado, como era de se esperar, controvrsias no entendimento sobre o assunto. Constituem obstculos que precisam ser vencidos para se estabelecerem gestes que interajam com as diversas instncias do Poder Pblico dos territrios envolvidos, seu mercado e sua comunidade.
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H, portanto, necessidade de se aprofundar essa questo, de modo a subsidiar novas leis e aes que a obrigatoriedade do tema requer. Nesse sentido, esta publicao busca elaborar e disseminar procedimentos metodolgicos, na forma de roteiro, para inserir formas de integrao regional que contribuam com os mecanismos de gesto dos PDMs. Apesar de no se constituir objeto deste trabalho, pretende-se que ele possa servir tambm de subsdio para Planos Diretores regionais. Os procedimentos para a obteno do roteiro apresentado partiram de questes gerais necessrias ao estabelecimento de um PDM, nas quais foram listados os principais temas locais de alcance regional. Sua abordagem teve como referncia os princpios ou diretrizes gerais de ao contidos no Estatuto da Cidade e as competncias legais de responsabilidade das diferentes instncias dos Poderes Pblicos. Os temas priorizados foram examinados na forma de instrumentos de gesto municipal, luz da dinmica socioeconmica intra-regional. Na articulao dos municpios, so discutidos modelos j existentes com premissas ou possibilidades de parcerias, ponderando experincias que possam ser referncias em diferentes formas de organizao regional. Para tanto, ponderou-se sobre as especificidades de alternativas de integrao,
Com novos esforos e posturas na implementao da poltica urbana, algumas experincias tm sido bem-sucedidas, conseguindo substituir parte do individualismo da cultura municipalista restrita por aes coletivas. Todavia, um modelo que obteve xito em determinada regio pode no ser igualmente eficaz em outra. Adequ-lo s condies e necessidades peculiares de cada situao constitui grande desafio para os dirigentes municipais.
Coleo Habitare - Planos Diretores Municipais: Integrao Regional Estratgica - Roteiro metodolgico
destacando-se as finalidades das parcerias estabelecidas e a estrutura e funcionamento de uma gesto participativa. A sistematizao dos dados obtidos permitiu a proposta de um roteiro geral, prevendo progressivos aperfeioamentos e adaptaes, de acordo com as condies e necessidades peculiares de
cada regio, sempre se pautando nos principais fatores intervenientes e condicionantes do processo do desenvolvimento social e em sua viabilidade econmico-financeira. Dessa maneira, possibilita que o Plano Diretor extrapole a mera formalidade no cumprimento de uma exigncia legal a ser aprovada pela Cmara de Vereadores.
13
Introduo
14
2.
2.
Bases legais e institucionais
Constituio brasileira de 1988 conferiu aos municpios a oportunidade de avanar na conduo de seu planejamento e gesto, a partir da disposio de Planos Diretores estabelecidos por leis orgnicas prprias e aprovados pela Cmara Municipal. Obrigatrio para cidades com mais de vinte mil habi-
tantes, o Plano Diretor deve ser o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana, com exigncia da correlao do progresso econmico com a melhoria da qualidade de vida da populao. Existem variaes nos contextos estaduais. Como exemplo, a Constituio do Estado de So Paulo, em seu artigo 181, captulo II, estende essa necessidade para todos os municpios paulistas. A ampliao dessa obrigatoriedade, em relao Federao, significativa, mesmo atinando para o artigo 41 do Estatuto da Cidade, o qual dispe que tambm so obrigados a ter Planos Diretores os municpios: a) integrantes de regio metropolitana e aglomeraes urbanas; b) onde o Poder Pblico municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no 4 do artigo 182 da Constituio Federal (que permite aes do Poder Pblico sobre propriedades privadas no utilizadas ou subutilizadas);
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c) integrantes de reas de especial interesse turstico; e d) inseridos em reas de influncia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional. Neste caso, os recursos tcnicos e financeiros para elaborao do PDM fazem parte das medidas de compensao. De qualquer modo, mesmo em um municpio com populao que no se enquadre em nenhum dos casos citados, a concepo e implementao do PDM sempre poder ser a base estratgica de seu planejamento, fundamentada nos princpios contidos no Estatuto da Cidade, que ampliam o alcance das novas legislaes municipais. Entre outras condies inovadoras, busca-se o planejamento participativo. Assim, os Planos Diretores Municipais deixam de se constituir apenas em adaptaes de modelos padronizados, tornando efetiva a funo social da cidade: uma condio para auxiliar na incluso social, na obteno do direito moradia e aos servios urbanos e rurais, compartilhando o benefcio coletivo por meio da democratizao de oportunidades e permitindo a participao de todos os segmentos da sociedade civil. O Estatuto da Cidade estabelece as diretrizes gerais da poltica urbana. A par de regras voltadas ao desenvolvimento dos espaos urbanos e urbanizveis, sistematizou um conjunto de princpios que j se delineavam a partir do texto constitucional e de
outras normas esparsas. Com igual importncia, estabeleceu princpios novos, explicitando um sistema diretamente relacionado aos direitos fundamentais, em especial aqueles sociais, econmicos e culturais. De acordo com o artigo 182 da Constituio, a poltica urbana de responsabilidade do Poder Pblico municipal, o qual dever execut-la conforme diretrizes gerais previstas, que foram consolidadas pela Lei Federal n. 10.257. O instrumento bsico da poltica urbana o Plano Diretor Municipal (PDM), que deve traar suas diretrizes especficas, sempre respeitando aquelas estabelecidas pelo Estatuto da Cidade. Nesse quadro, ento, o PDM se insere como um diploma legal, que deve respeitar a legislao federal existente, sem prejuzo de outras que se fizerem necessrias, a exemplo da legislao do Estado, a quem cabe a ordenao do territrio estadual e regional, por meio dos planos estaduais e regionais de desenvolvimento territorial, econmico e social. Tais planos estaduais devero conter diretrizes abrangentes para o desenvolvimento socioeconmico urbano e rural, com normas e critrios de mbito municipal, mas regionalmente integrados. Como visto, a forma de Estado federal, adotada pela Constituio de 1988, consagra a existncia de determinadas unidades, s quais so atribudas competncias de ordem legislativa e administrativa, todas voltadas a atender aos interesses de cada um. Tem-se a Federao como o conjunto de entes autnomos,
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dotados de capacidade poltica, legislativa, financeira e administrativa, diferenciando-os quanto natureza de sua atuao. De maneira geral e simplista, os assuntos nacionais cabem Unio, os assuntos regionais aos estados-membros, e aos municpios tocam os assuntos locais. Todos os entes federativos devem atuar nos estritos limites constitucionais de suas competncias, calcados nos seus respectivos aparatos legislativos, com o poder de executar as aes que lhe so inerentes. Porm, pelo extenso leque de poderes exclusivos, privativos, comuns, concorrentes, residuais e suplementares, que esto entrelaados, em maior ou menor intensidade, no se permite qualquer afirmao de que a relao entre os entes, no exerccio daquelas competncias, seja sempre pacfica e harmnica.
brada da norma geral s se torna possvel quando ela no se restringe a apontar limites e possibilidades s legislaes estadual e municipal; ao contrrio, cuida de estabelecer princpios, com evidente carga de valor, vinculantes para uma poltica urbana que se traduza na efetiva concretizao dos direitos fundamentais no espao urbano. Tais princpios, j aventados na Constituio Federal pelos seus ideais de funo social da propriedade urbana e da cidade, encontram guarida no artigo 2 do Estatuto da Cidade, sob a designao de diretrizes gerais:
I garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes; II gesto democrtica por meio da participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; III cooperao entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanizao, em atendimento ao interesse social; IV planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuio espacial da populao e das atividades econmicas do munic17
2.1 Princpios do Estatuto da Cidade

O advento da Lei Federal n. 10.257/2001 supriu a necessidade de uma norma geral de direito urbanstico (preconizado pelo artigo 21, inciso XX, e, especialmente, pelo artigo 24, inciso I, da Constituio Federal), cumprindo dois papis: estabelecendo uma plataforma mnima ao desenvolvimento da legislao e da ao local; e permitindo a adequao de seus ditames s peculiaridades e diversidade dos municpios brasileiros. Atentando para as particularidades da poltica de desenvolvimento urbano, a implementao equili-
pio e do territrio sob sua rea de influncia, de modo a evitar e corrigir as distores do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente; V oferta de equipamentos urbanos e comunitrios, transporte e servios pblicos adequados aos interesses e necessidades da populao s caractersticas locais; VI ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar: a utilizao inadequada dos imveis urbanos; a proximidade de usos incompatveis ou inconvenientes; o parcelamento do solo, a edificao ou o uso excessivos ou inadequados em relao infra-estrutura urbana; a instalao de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como plos geradores de trfego, sem a previso da infra-estrutura correspondente; a reteno especulativa de imvel urbano, que resulte na sua subutilizao ou no utilizao; a deteriorao das reas urbanizadas; 18 a poluio e a degradao ambiental; VII integrao e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento scio-econmico do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia; VIII adoo de padres de produo e consumo de bens e servios e de expanso urbana compatveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econ-
mica do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia; IX justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao; X adequao dos instrumentos de poltica econmica, tributria e financeira e dos gastos pblicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruio dos bens pelos diferentes segmentos sociais; XI recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que tenha resultado a valorizao de imveis urbanos; XII proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e construdo, do patrimnio cultural, histrico, artstico, paisagstico e arqueolgico; XIII audincia do Poder Pblico municipal e da populao interessada nos processos de implantao de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construdo, o conforto ou a segurana da populao; XIV regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e edificao, consideradas a situao socioeconmica da populao e as normas ambientais;
XV simplificao da legislao de parcelamento, uso e ocupao do solo e das normas edilcias, com vistas a permitir a reduo dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais; XVI isonomia de condies para os agentes pblicos e privados na promoo de empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanizao, atendido o interesse social.
De natureza diversa so as regras, igualmente normas jurdicas, porm sempre destinadas a descrever comportamentos esperados e a estabelecer sanes quando contrariados seus preceitos. No s sua interpretao se vincula aos princpios, mas tambm sua elaborao e validade. Os princpios jurdico-constitucionais apontam para a estrutura (e, neste caso especfico, tambm para a construo) de todo um feixe organizado de regras, constitucionais ou infraconstitucionais. nesse contexto que se inserem, como princpios, a funo social da propriedade urbana e a funo social da cidade, explicitados no artigo 182 da Constituio Federal. O princpio da funo social da propriedade urbana constitui verdadeira legitimao, nos marcos do Estado Social, do direito de propriedade, indo muito alm das conhecidas e consagradas limitaes ao direito de propriedade at ento vigentes. Ao contrrio destas, a funo social da propriedade urbana no se biparte ou se escalona. Um imvel no atinge mais ou menos a funo social. Ou a conduta de seu proprietrio, ao exercer suas faculdades individuais, est voltada funo social, ou no est. Portanto, no se trata de confrontar interesses, mas sim de moldar alguns (os privados) a outros (os pblicos).
Sempre se aceitou normalmente a imposio de obrigao de fazer ao proprietrio, como condio para o exerccio do direito
Como princpios, tais enunciados irradiam seus efeitos, no sentido de gerar uma interpretao autntica a todos os demais dispositivos da lei nacional e tambm das normas municipais que com ela guardem uma identidade sistmica, em especial os Planos Diretores Municipais, mas igualmente toda aquela pertinente ao uso, ocupao e parcelamento do solo urbano. Para que o PDM caminhe no cumprimento dos ditames do Estatuto da Cidade, dever assimilar a contribuio do enfoque regional, que, direta ou indiretamente, deve perpassar por todos os seus incisos. 2.1.1 Princpios da funo social A noo de princpios, no campo da cincia jurdica, determinante funcionalidade do direito, como tcnica de decidibilidade, permitindo uma interpretao autntica, que supere eventuais lacunas e conflitos entre as normas. Por isso mesmo, de grande generalidade e quase sempre de aplicao apenas imediata.
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de propriedade. [...] Do que nunca se cogitou, porque incompatvel com a propriedade individualista, foi da imposio da obrigao de utilizar o imvel, isto , obrigao de exercer o direito em benefcio de um interesse social. (SUNDFELD, 1987).
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J a funo social da cidade constitui princpio de consagrao recente, abordado pela primeira vez na Constituio vigente. Se, quanto propriedade urbana, possvel o estabelecimento de um sujeito (proprietrio), em relao ao qual se exigir a concretizao do princpio (mediado por regras, inseridas no Estatuto da Cidade ou na legislao municipal), o mesmo no se pode dizer da cidade.Assim, e considerando que (a) os princpios jurdico-constitucionais so, por vezes, desdobramentos daqueles poltico-constitucionais, entre os quais se alinham a dignidade da pessoa humana e o regime democrtico, e (b) rigorosamente dois teros da populao brasileira residem em municpios com mais de vinte mil habitantes, que constituem por excelncia o espao de viabilizao dos direitos sociais, econmicos e culturais, vislumbra-se neste princpio a exigncia de que a poltica de desenvolvimento urbano, a cargo da sociedade e do Estado, esteja pautada por medidas que persigam a concretizao de tais direitos. 2.1.2 Princpios de direito urbanstico A idia do direito urbanstico como um sistema de normas, autnomo em relao ao direito constitucional ou administrativo, no nova. Poucos,
porm, foram aqueles que enfrentaram a tarefa de buscar a identificao de seus princpios estruturantes (mesmo porque, e em certa medida ainda hoje, tal conjunto de normas se apresenta reduzido e assistemtico, ao menos se comparado com ordenamentos de outros pases).Assim, socorrendo-se ora na Constituio Federal, ora na doutrina estrangeira, enunciaram-se os seguintes princpios: a) urbanismo como funo pblica: denotando o especial papel do Estado na implementao da funo social da cidade, era considerado um princpio implcito, decorrente do prprio sistema. No entanto, ganhou densidade a partir das diversas referncias ao interesse social (incisos III e XVI), ao planejamento imperativo (incisos IV, VI e X) e s aes de outras polticas pblicas com rebatimento territorial (incisos V e X); b) subsidiariedade: complementar ao anterior, e desdobramento do artigo 173 da Constituio Federal, expressaria o papel primordial da iniciativa privada na implementao fsica dos planos, restando ao Poder Pblico sua assuno apenas quando absolutamente necessria. As referncias aos agentes privados, tambm nos incisos III e XVI, denotam sua permanncia, no obstante o inciso XV apontar claramente para um fomento atividade privada; c) coeso dinmica das normas urbansticas: princpio descrito por Silva (1995) como
singularidade da norma urbanstica e, por isso mesmo, tambm como princpio, pode ser descrito como predominncia dos planos, dado o papel de validao do Plano Diretor em relao s demais normas urbansticas; d) afetao das mais-valias ao custo da urbanificao: anteriormente ao Estatuto da Cidade, j se delineava como uma diretriz, ainda tnue, em face dos institutos da desapropriao por zona e da contribuio de melhoria. O inciso XI vem, em definitivo, incorpor-lo como poder-dever na elaborao e aplicao da legislao urbanstica; e e) justa distribuio dos benefcios e nus derivados da atuao urbanstica: derivado do princpio da isonomia, numa acepo de elaborao de polticas pblicas, tambm ganhou corpo em definitivo ante o disposto no inciso IX. A evidente novidade refere-se ao destaque participao cidad, elevada condio de princpio, na medida em que exigida tanto nos aspectos de procedimento (inciso II) quanto na prpria substncia do processo de urbanizao (inciso XIII), irradiando seus efeitos, portanto, a uma gama imensa de situaes estratgicas ao desenvolvimento urbano. J a sustentabilidade urbana (incisos I, VII, VIII, XII) possui um carter prximo, mas diverso, da funo social da cidade. Enquanto esta evoca os direitos a consubstanciar no espao urbano, a sus-
tentabilidade exige que tal se d priorizando as situaes e os grupos mais fragilizados, ou mais facilmente debilitados quando do processo desenfreado de urbanizao, que caracterizou, at o momento, o desenvolvimento das cidades brasileiras.
2.2 Autonomia municipal e limites de atuao

A Federao brasileira de natureza cooperativa, na qual os entes federativos participam, em maior ou menor escala, da receita tributria do ente competente pela instituio e arrecadao de determinado tributo. Alm disso, executa funes comuns, em uma verdadeira rede integrada de aes, que deve estar sempre voltada ao atendimento do interesse da populao. O federalismo cooperativo pressupe, pois: uma interconexo das autonomias estatais; a diviso das responsabilidades governamentais; a criao de sistemas de controle e fiscalizao das atividades particulares no meio urbano; a estruturao de organismos de planejamento nacional, regional, metropolitano e local, integrando-os no sistema de deciso governamental e de execuo dos servios pblicos; alm da participao popular, a legitimar a ao governamental. Ento, a Constituio brasileira contempla competncias privativas e exclusivas conferidas a cada um dos entes integrantes da Federao brasileira, ao mesmo tempo em que estabelece competncias comuns a todos eles. Essas competncias devem
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ser exercidas nos limites fixados constitucionalmente Unio, aos estados e aos municpios, sob pena de ingerncia de um ente na seara de outro. O conceito de autonomia embute, assim, o ideal de limite ou restrio de ao, distinto de soberania, que incute poder ilimitado de autodeterminao de um pas. Para que as atuaes legais e administrativas dos diversos entes federativos sejam legtimas e vlidas, devem ser respeitadas as fronteiras definidas pela Constituio Federal (CF), sob pena de serem questionadas por invaso de competncia. No se pode perder de vista, entretanto, no contexto do federalismo cooperativo, que est imposta uma relao harmnica e entrelaada de foras constitucionais, com o objetivo de alcanar o pleno equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional. Seguindo a trilha constitucional de competncias, o modo como foi delineado seu sistema de repartio permite indicar, efetivamente, o funcionamento da Federao brasileira, relacionado com a elaborao do Plano Diretor.
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tuio do sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos e definio dos critrios de outorga de direito de seu uso; e a instituio de diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos (artigo 21, IX, XIX e XX). Portanto, legislar a Unio sobre direito civil, direito penal, desapropriao, diretrizes da poltica nacional de transporte, trnsito, jazidas, minas e outros recursos minerais, cujas disposies legais recairo, indistintamente, sobre todo o territrio nacional, obrigando os indivduos, os estados e os municpios, e a prpria Unio, ao seu atendimento. Do Estado a competncia legislativa constitucional dos Estados, alm da competncia legislativa concorrente, residual, a significar que lhes foram reservadas as matrias que no lhes foram vedadas pela CF, conforme determina o seu artigo 25, 1. As matrias que no foram destinadas expressamente Unio, nem aos municpios, sero de competncia dos estados, uma vez que a sua competncia remanescente. Pode-se apontar como competncia legislativa privativa dos estados a instituio de regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum (artigo 25, 3, da CF).
Da Unio foram enumeradas no artigo 21 da CF as competncias exclusivo-administrativas da Unio, que afasta a atuao de qualquer outro ente federativo no trato das matrias ali constantes; todos os atos necessrios sua execuo so de responsabilidade, to-somente, da Unio. Assim, exclusiva da Unio a elaborao e execuo de planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social; a insti-
Do Municpio sua capacidade legislativa, isto , o poder de editar normas prprias voltadas a tratar de assuntos de interesse local, no exerccio de sua competncia plena e privativa, e a suplementar as legislaes federal e estadual, no que couber, vem preceituada no artigo 30, I e II, da CF. O inciso I estabelece que cabe ao municpio legislar sobre assuntos de interesse local, ou seja, disciplinar sobre as matrias tpicas que digam respeito, privativamente, ao seu territrio. Tais matrias de competncia legislativa municipal so todas aquelas comuns a todos os demais entes federativos municipais, uma vez que se trata de interesses de certa categoria pertinentes a qualquer municpio, como ocorre com a legislao edilcia, de zoneamento urbano e de trnsito de veculos. Por sua vez, prevista no inciso II, sua competncia legislativa suplementar se dar diante de situaes em que no est presente um interesse comum a todos os municpios, mas, sim, um interesse peculiar de determinado ente federativo local, cujas caractersticas geogrficas ou urbanas acabam por impor-lhe a edio de normas complementares s legislaes federal ou estadual que so insuficientes para atender s demandas especficas ocorrentes na localidade. o que ocorreria com um municpio em que a atividade industrial intensamente poluidora, a ponto de levar-lhe a
expedir mandamentos suplementares legislao estadual que trata do mesmo assunto. Assim, a competncia legislativa para tratar de assuntos de interesse local privativa do municpio, o que afasta a produo legislativa federal ou estadual, e no se assemelha e nem se confunde com a competncia legislativa suplementar aqui tratada, cuja atuao local est adstrita a determinadas particularidades ou peculiaridades locais, que levam o ente federativo local a complementar as legislaes federal ou estadual, no que couber. Como se v, a elaborao de legislao municipal de qualquer natureza exprime as necessidades locais, o que demonstra a autonomia de que goza esse ente federado. Todavia, em certos casos, essa legislao ficar limitada por normas editadas por outros entes, desde que no exerccio de suas competncias. Da competncia concorrente cabe Unio e aos estados legislar sobre os temas arrolados no artigo 24 da CF: o direito tributrio; o direito urbanstico; proteo do meio ambiente: florestas, caa, pesca, fauna, defesa do solo e dos recursos naturais, controle da poluio em qualquer de suas formas, responsabilidade por dano a bens; e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico, entre outros. Unio competir, nesse campo, fixar normas gerais (artigo 24, 1), deixando-se ao ente estadual a compeBases legais e institucionais
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tncia suplementar de editar as normas especficas de aplicabilidade estadual (artigo 24, 2), observadas as normas gerais editadas pela Unio. Na ausncia das normas gerais, os estados podero supri-las em sua plenitude, com a edio de tais regras, no exerccio de sua competncia supletiva (artigo 24, 3), sendo certo que a expedio posterior pela Unio das mencionadas normas gerais suspender a eficcia, naquilo que com elas conflitar, dos preceitos gerais estaduais (artigo 24, 4). Mesmo com a determinao constitucional de competncias, em diversas ocasies pode-se deparar com problemas de ordem judicial cujo foco de discusso , exatamente, os limites de atuao de cada um dos entes que integram a Federao brasileira. Entre algumas situaes que permitem demonstrar essas dificuldades, h disposies da Lei Federal n. 6.766/79 (Lei Lehman) em processo de discusso e alterao. Essa legislao ambgua, por exemplo, quando trata sobre o parcelamento do solo urbano, com restries relativas sua declividade (artigo 3, III), usualmente inadequadas aos municpios serranos; ou a previso de que cabe aos estados disciplinar a aprovao pelos municpios de loteamentos e desmembramentos quando estes forem localizados em regies metropolitanas (artigo 13, II). Em relao s regies metropolitanas, tem-se, ainda, a competncia legislativa de sua instituio pelo estado. Uma vez criada pelo ente federativo
estadual, o territrio municipal que estiver inserido nos limites da regio metropolitana passa a assumir papel diferenciado no tocante ao desenvolvimento urbano, por fora do intenso processo de urbanizao a que est submetido. papel do estado tambm, como visto anteriormente, no mbito de sua competncia legislativa residual, planejar a ordenao territorial estadual e regional, e o desenvolvimento econmico e social, instituir diretrizes para os planos estaduais e regionais de ordenao territorial, e instituir diretrizes estaduais e regionais para o desenvolvimento urbano. Cabe-lhe, nessa linha, alm de instituir as regies metropolitanas, estabelecer, em respeito s legislaes federal e municipal, as diretrizes que devem ser observadas em seu territrio, s quais os municpios no se podem furtar em suas aes legislativa e administrativa. Em relao especfica ao Plano Diretor, esse instrumento deve estabelecer as diretrizes assecuratrias do atendimento das necessidades dos cidados quanto qualidade de vida, justia social e ao desenvolvimento das atividades econmicas, sempre a respeitar as diretrizes gerais estabelecidas pelo Estatuto da Cidade e demais leis federais. O Estado, porm, tambm influir na elaborao do Plano Diretor municipal, pois, sendo de sua responsabilidade a ordenao do territrio estadual e regional, cabe-lhe elaborar os respectivos planos estaduais e regionais de desenvolvimento territo-
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rial, econmico e social. Tais planos devem balizar o municpio na elaborao de seus Planos Diretores, no se tratando de municpio localizado em regio metropolitana, aglomerao urbana ou microrregio (lembrando que estas duas ltimas modalidades de ordenao territorial no foram sequer implantadas). Por exemplo, em determinada regio do estado, onde um municpio esteja inserido em rea julgada de relevante importncia ambiental, o respectivo plano regional deve servir de base para que o ente federativo local elabore as suas diretrizes. Outro exemplo de situao passvel de problemas de ordem judicial a competncia federal, estadual e municipal de legislar, concorrente e suplementarmente, conforme o caso, sobre meio ambiente, que se insere, inclusive, no campo de atuao administrativa comum dos trs entes federativos.Assim, o estado e os municpios podem instituir reas de proteo ambiental, a fim de assegurar o bem-estar das populaes humanas, a proteo, a recuperao e a conservao dos recursos naturais. A implantao de rea de Proteo Ambiental (APA) deve ser coordenada por um Conselho Estadual de Meio Ambiente, em colaborao com rgos e entidades da administrao estadual centralizada e
descentralizada ligados preservao ambiental, com o Executivo e o Legislativo do municpio, e com a comunidade local. Na implantao da APA, sero aplicadas as medidas previstas na legislao e podero ser celebrados convnios visando evitar ou impedir o exerccio de atividades causadoras de degradao da qualidade ambiental. Entre outras questes ambientais, tm-se especialmente parcerias relacionadas implantao de atividades potencialmente poluidoras, capazes de afetar mananciais de guas, o solo e o ar; a realizao de obras de terraplanagem e a abertura de canais que importem sensvel alterao das condies ecolgicas locais, principalmente na zona de vida silvestre; o exerccio de atividades capazes de provocar acelerada eroso das terras ou acentuado assoreamento nas colees hdricas; e o exerccio de atividades que ameacem extinguir as espcies raras da flora e da fauna locais. Em que pese a ao conjunta que o estado pretende desempenhar com o municpio na preservao ambiental, no demais afirmar que o municpio no pode perder de vista que as diretrizes urbansticas a inserir no Plano Diretor e a legislao urbanstica dele decorrente devem atender s diretrizes desejadas por lei estadual.
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3.
3.
Temas regionais de interesse local
s questes intermunicipais apresentam interesses comuns relacionados s condies fsico-territoriais, integrao econmica (produo e mercados) e complementao de polticas sociais. So trs grupos de abordagem que transcendem, em muitos aspectos, o municpio, exigindo
solues regionalizadas. Essa situao destacada nas regies metropolitanas, onde o processo de conurbao quebra os limites administrativos e induz necessidade de resoluo conjunta dos problemas. Porm, mesmo para os municpios de pequeno e mdio portes, em geral com menos recursos e menos tradio de planejamento, a integrao regional tambm bastante estratgica. Aes intermunicipais podem se dar pela associao dos municpios em instituies regionais, tratadas no captulo 5 desta publicao, como consrcios, comits e outros rgos colegiados regionais e estaduais. Tambm, propem-se aes conjuntas para a elaborao de um diagnstico sobre os problemas comuns regio, subsidiando a construo de uma Agenda Regional (ver seo 6.2), definida a partir de um processo participativo de planejamento e gesto.
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A compreenso das ligaes entre as principais atividades produtivas de municpios que pertencem a uma mesma regio geoeconmica ou mesmo a possibilidade de integrao de aes de poltica pblica permitiro caminhar na busca do estabelecimento de parcerias.A conseqncia ser a explorao conjunta das potencialidades de crescimento, reduzindo o dficit social com menor custo e maior eficcia nos resultados, ou seja, o tratamento intermunicipal das partes integrantes e coligadas de suas regies se configura em ferramenta importante para colocar em prtica a melhoria da qualidade de vida da populao. So vrios os temas de interesse comum que possibilitam aes integradas e dependentes das caractersticas prprias de cada regio. Buscou-se a sistematizao das questes de alcance regional, priorizadas em municpios brasileiros, principalmente na elaborao de seus Planos Diretores, compiladas de informaes disponibilizadas em diferentes fontes, que tratam da solicitao e demanda municipais. Os dados mais recentes encontram-se nos resultados obtidos por Conferncias das Cidades e divulgaes de informativos eletrnicos, como os da Rede do Ministrio das Cidades. Destacam-se, a seguir, atividades consideradas com mais freqentes possibilidades de parcerias.
lhes de unidades. Entretanto, esse nmero, naquela poca, certamente j era bem maior.Tendo em conta o ambiente construdo, com suas vrias inadequaes tcnicas, legais e de infra-estrutura das moradias existentes (SHAHINI, 2004), devia alcanar dficit superior a 7,7 milhes, segundo clculo do Programa das Naes Unidas para Assentamentos Humanos. O maior problema habitacional se relaciona com as ocupaes precrias. Essa condio vem se agravando ao longo dos anos, em todo o mundo: cinqenta anos atrs, 35 milhes de pessoas moravam em favelas. Hoje, seriam 935 milhes, projetando-se para 2030 um montante de dois bilhes de habitantes (GOIS, 2005). O Brasil acompanha essa tendncia mundial, ou seja, nossas cidades caracterizam-se pela precariedade e ilegalidade da maioria das ocupaes e pela extrema segregao socioespacial. Tal situao se avoluma ainda mais quando considerada a falta de incluso social dos moradores, a qual as polticas tradicionais de empreendimentos habitacionais usualmente no contemplam, focalizando apenas os aspectos construtivos de seus empreendimentos. Em So Paulo, cidade que mais possui favelas no territrio nacional, existem 2.018 ocupaes precrias, que abrigam 378.863 residncias, de acordo com informaes de 2007 da Secretaria Municipal de Habitao, tendo sido acrescentados 464 aglomerados urbanos desse tipo em uma dcada. Como resultado, a cidade ilegal assume propores sempre crescentes, e cerca de 90% dela est em reas pblicas.
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3.1 Processo de ocupao habitacional

Dados do Censo 2000 do IBGE indicam que o dficit habitacional no pas seria da ordem de 6,6 mi-
As situaes precrias de ocupao so similares na maior parte dos outros centros metropolitanos brasileiros, como Rio de Janeiro, Recife, Belo Horizonte e Salvador. O problema maior, referente populao residente em favelas, representa de 20% a 40% da ocupao, que, entre 1991 e 2000, aumentou cerca de 22% em todo o Brasil (MARICATO, 2001). Devem-se englobar, tambm, dentro do conceito de precariedade da ocupao, outros tipos de habitao clandestina, como cortios, os quais so, muitas vezes, responsveis, ainda, pela degradao de patrimnios
histricos, em um quadro em que esse tipo de edificao usualmente no valorizado pelo Poder Pblico e, conseqentemente, arrasado pela especulao imobiliria. Outro aspecto importante o crescimento nos entornos das cidades, com falta de infra-estrutura. Principalmente nas regies metropolitanas, nota-se o padro perifrico de ocupao o processo de periferizao em continuidade forma j evidenciada nas dcadas de 1970 e 1980, intensificando-se assustadoramente desde a dcada de 1990 at os dias atuais (Figura 1).
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Figura 1 Ocupao irregular do Morro do Soc, no municpio de Osasco, Regio Metropolitana de So Paulo Foto Nurg/IPT
No caso da Regio Metropolitana de So Paulo, que engloba 39 municpios, com quase 18 milhes de habitantes, constata-se o surgimento de novas fronteiras de expanso urbana. Trata-se de um processo de deslocamento populacional intra-regional com o transbordamento territorial da populao a partir das reas centrais em direo s franjas da metrpole, criando novos espaos de concentrao de pobreza, em desarmonia com novos loteamentos e condomnios fechados de alta renda. Essas condies so semelhantes em outras Regies Metropolitanas, tanto paulistas (Campinas, Baixada Santista e Vale do Paraba) como de outros estados brasileiros. Ainda, tal dinmica ressalta-se como uma tendncia geral em todo crescimento urbano, aproximando reas urbanas de municpios vizinhos. Sua abordagem regional, ento, pode ser tambm assumida em microrregies ou em qualquer outra situao de disposio territorial urbana na qual a ocupao habitacional tenha influncia que ultrapasse os limites poltico-administrativos de um municpio. Para o compartilhamento intermunicipal, devese considerar questes como: a utilizao de terrenos disponveis para construo de unidades habitacionais de interesse social, incluindo a relocao de assentamentos precrios; o estudo de passivo ambiental; a recuperao de reas degradadas para o uso desses terrenos; questes de infra-estrutura; reas de interesse de defesa do patrimnio histrico, artstico, arqueolgico
e turstico; e as polticas de subsdio, integrao social e gerao de emprego e renda, entre outras questes que podem ter planejamento regional. Alm disso, situaes de risco, como enchentes, escorregamentos, eroso e contaminao das guas, usualmente afetam ocupaes urbanas e extrapolam seus limites polticoadministrativos. Nas reas de risco, medidas preventivas, corretivas e de monitoramento devem necessariamente ser tomadas em uma gesto intermunicipal. 3.1.1 Moradia: ambiente construdo sustentvel A Constituio Federal aponta a moradia como direito social bsico. Conceber e implementar aes sob o tema moradia exige compreender, tambm, o entorno dos empreendimentos habitacionais, sua infra-estrutura e a insero na poltica urbana e ambiental do municpio. Segundo Denizo et al. (2002), a interveno habitacional sustentvel deve estabelecer uma ao continuada no atendimento das necessidades de seus beneficirios. imprescindvel que seja tratada em sua real dimenso, que a da estruturao urbana e do desenvolvimento socioambiental, tendo a incluso social como foco norteador das aes. Enfrentando o problema de moradia, os municpios devem, simultaneamente, promover tanto a recuperao urbanstica e ambiental dos assentamentos precrios como o aumento do acesso moradia (mercado habitacional legal), desacelerando o processo de crescimento da cidade ilegal (Figura 2). Para tanto, necessrio articular a poltica habitacional com o planejamento e a gesto urbana.
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Figura 2 Ocupao do edifcio So Vito, em So Paulo, invadido por populao de baixa renda Foto Laps
A oferta de moradias deve se relacionar com a ampliao da terra urbana servida por infra-estrutura e servios. Depende do estabelecimento de uma poltica urbana e fundiria que aumente a oferta de terra urbanizada, garantindo o uso social do espao urbano e combatendo a especulao imobiliria. Assim, necessita a implementao de instrumentos urbansticos para regular o mercado e permitir a moradia social adequada.
O principal instrumento para promover essa articulao o prprio Plano Diretor, que pode estabelecer outros instrumentos especficos (ver captulo 4), tanto para promover a urbanizao e a regularizao dos assentamentos precrios (favelas) como para ampliar o acesso ao mercado habitacional formal. O municpio, conforme definido na Constituio Federal, o principal ente da Federao responsvel pela promoo da poltica urbana, de forma a
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promover o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade. Porm, dos 170 milhes de brasileiros em 2000 cerca de 30% moravam em nove metrpoles (IBGE, 2004). Tal situao indica que a resoluo da moradia no Brasil passa necessria e prioritariamente pelas regies metropolitanas e centros ou aglomeraes urbanas regionais denominadas microrregies. Essa ocupao, caracterizada pelo processo de conurbao, apresenta relaes de dependncia entre as funes urbanas e regionais, e tambm a integrao das funes socioeconmicas. Muitas outras questes setoriais interagem com a moradia, em uma abordagem de ambiente construdo, e no podem se restringir aos limites de um municpio, como transporte, infra-estrutura de saneamento, meio ambiente e reas de risco. Nesse cenrio, preciso equacionar a poltica urbana dos municpios no contexto regional, por meio de um planejamento integrado e de aes conjuntas em matrias de interesse comum. Recomenda-se que os municpios produzam um diagnstico da situao habitacional regional e incorporem em seus Planos Diretores as diretrizes e estratgias intermunicipais para promover o uso e a ocupao do solo, assim como para promover a recuperao urbanstica e ambiental dos assentamentos precrios. Como referncia, apresentam-se, na seo 6.2.1, diretrizes gerais para um programa regional de habitao.
A estratgia, segundo Rolnik (2002), que as leis municipais no conflitem entre si, mas, ao contrrio, convirjam no sentido de oferecer instrumentos que se harmonizem para contribuir na resoluo dos problemas regionais. Para tanto, a aplicao dos instrumentos do Estatuto da Cidade, em geral, e a questo habitacional, em particular, devem ser debatidas luz da estratgia regional. 3.1.2 reas de risco Relacionado com a ocupao habitacional, o tratamento de reas de risco constitui uma das aes em que, freqentemente, a abordagem regional proporciona melhores resultados. Tem-se como risco a probabilidade de danos ou prejuzos ao homem em decorrncia de processos do meio fsico (tais como escorregamento, eroso, inundao e abalo ssmico), do meio bitico (pragas, reduo drstica da biodiversidade e outros problemas com a fauna e a flora) e do meio antrpico (acidentes tecnolgicos, assaltos, doenas, fome, desemprego e incndio, entre outros). A possibilidade de ocorrncia isolada ou mtua desses eventos estabelece os riscos ambientais. A preocupao mundial com relao questo de risco constatada, por exemplo, na Resoluo n. 42/169 da Assemblia Geral das Naes Unidas, que designou os anos 90 como a Dcada Internacional para Reduo de Desastres Naturais. A partir de um enfoque inicial com relevncia dos aspectos do meio fsico, o tratamento de risco avanou, nessa primeira dcada do sculo XXI, por meio da Estratgia Internacional
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para a Reduo de Desastres (EIRD), ampliando a abordagem ambiental para os aspectos sociais e econmicos das populaes atingidas (FREITAS et al., 2004). Ainda que se registrem situaes de risco em moradias de diferentes patamares sociais (Figura 3), elas se concentram em ocupaes de populao de baixo poder aquisitivo, sem possibilidade financeira para construir suas casas em melhores condies de edificao ou de localizao.A ocupao irregular de baixa renda, por vrios motivos, multiplica-se principalmente em reas relegadas pelo Poder Pblico (reas institucionais ou mesmo unidades de conservao), destacando-se aquelas com maior dificuldade para ocupao adequada (encostas de alta declividade ou vrzeas).
Levantamento efetuado pelo IBGE indicou que, em 1996, cerca de 24% dos municpios brasileiros tinham reas de risco em seus territrios. Tais reas aumentam com o crescimento da populao urbana, com o agravamento da desigualdade social e com a falta de planejamento correto da ocupao. Entre as condies de maior risco ambiental, notavelmente em locais ocupados por populao de baixa renda, destacam-se: o risco de escorregamentos ou inundao, por ocasio dos perodos de chuvas intensas; os incndios cada vez mais comuns nesses aglomerados habitacionais; problemas de doenas relacionadas com a insalubridade; e o aumento da criminalidade urbana. Considerando a expressiva dimenso
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Figura 3 rea de risco no municpio de Blumenau, SC, envolvendo populao de alto poder aquisitivo Foto Nurg/IPT
dessa situao no pas e a necessidade de uma mobilizao especfica no sentido de resolver os problemas associados, impe-se a exigncia de formular e implementar planos de ao com alcance nacional, capazes de contribuir efetivamente na atenuao, reduo ou mesmo eliminao dos riscos. Em relao violncia e segurana urbana em moradias de baixo padro, a falta de dados sistematizados e interligados acerca da criminalidade e sobre o sistema de justia criminal dificulta a elaborao de propostas detalhadas e especficas de sua correo e preveno. De maneira geral, tais propostas variam de acordo com as diferentes condies do pas. Pode-se, entretanto, afirmar que, usualmente, se tem em comum a tendncia de crescimento da taxa de criminalidade ligada s reas de favelas e seus entornos, com destaque da criminalidade vinculada com o trfico de drogas, para o qual a desigualdade social contribui decisivamente. Certamente, a interao regional de informaes e aes permitir agir na contramo dessa tendncia, no combate tanto s causas do problema como s suas conseqncias. Quanto questo de risco de incndio em favelas, como exemplo registra-se a ocorrncia, na cidade de So Paulo, de cerca de 800 incndios por ano. Com o objetivo de apresentar solues viveis para esse problema, o Instituto de Pesquisas Tecnolgicas do Estado de So Paulo (IPT) desenvolveu um Programa de Segurana contra Incndio e implantou-o em vrias comunidades paulistanas.
De maneira geral e simplificada, tal Programa consiste na formao de uma brigada de incndio, composta de moradores da prpria comunidade, que treinada para orientar os demais moradores com relao preveno de incndio, ou seja, evitando atitudes que possam iniciar um incndio, bem como atuar em situaes de emergncia, no combate, resgate e salvamento das vtimas. Resultados positivos foram alcanados, tais como a extino completa de vrios incndios, com resgate de vtimas, pela brigada local. Aes semelhantes podero ser implantadas em qualquer regio brasileira, com as devidas adaptaes e responsabilidades. Um aspecto fundamental a participao e o treinamento da comunidade local, de tcnicos das prefeituras envolvidas e de suas respectivas Defesas Civis, junto ao Corpo de Bombeiros ou entidade equivalente que trate diretamente com esse tipo de evento. Quanto aos riscos sade, em geral se relacionam com caractersticas epidemiolgicas, irrompendo na populao de determinado espao inicial da ocupao, alastrando-se regionalmente sob a influncia de vrios fatores, em um processo de causas mltiplas (NATAL, 2004). Os riscos tm relao inequvoca, direta ou indireta, com quase todas as atividades cujos problemas socioambientais se destacam em ocupaes de populao de baixo poder aquisitivo: reas insalubres, falta de saneamento bsico, educao e alimentao precrias, poluio do solo, da gua e do
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ar, entre muitos outros (Figura 4). Pode-se, tambm, relacionar os riscos sade com as diversas possibilidades de acidentes que afetem as condies fsicas dos indivduos, como problemas de mobilidade urbana que aumentem os riscos de queda, principalmente de idosos, para os quais h probabilidade de resultados muito mais danosos. Algumas diretrizes especficas de abordagem regional ao risco sade esto tratadas nas sees 3.4 e 4.1.9. Muitas outras medidas e aes intermunicipais podero ser estabelecidas e detalhadas de acordo
com as condies peculiares de cada regio, porm todas devero ter participao da comunidade. Com referncia aos riscos de desastre natural, sua ocorrncia concentra-se em ocupaes de encostas e reas de vrzea por assentamentos urbanos precrios, principalmente no perodo de chuvas, afetando, em especial, grandes e mdias cidades brasileiras, com o registro de dezenas de vtimas fatais. Na seo 6.2.5, apresentam-se diretrizes gerais para o desenvolvimento de um programa regional de planejamento e gesto das diferentes reas de risco
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Figura 4 rea insalubre em ocupao de baixa renda no municpio de Osasco, SP, com poluio do solo e da gua, por falta de saneamento bsico, com alto risco sade da populao, constituindo, tambm, rea de risco a escorregamento e inundao Foto Nurg/IPT
especficas aos processos do meio fsico, incluindo aes de conscientizao e compartilhamento com a populao local e os diferentes segmentos sociais, que devem participar no trato desse problema. Como resultado do Programa a ser implementado, pretende-se: a) estabelecer efeitos multiplicadores, disseminando regionalmente a cultura da ao preventiva; b) formar equipes locais com interaes intermunicipais, para atuar na preveno de acidentes e em situaes de emergncia; c) potencializar aes estruturais (obras) e outras no-estruturais (programas de planejamento urbano, de defesa civil, de aes sociais de reduo da pobreza); e d) aplicar a tecnologia (processos e ferramentas) em prol da populao carente. 3.1.3 Patrimnio histrico, artstico, arqueolgico e turstico Um aspecto muitas vezes relegado no processo de ocupao habitacional est relacionado ao patrimnio histrico, artstico, arqueolgico e turstico. Todo cidado tem o direito de proteo de bens ou patrimnios culturais que considere importantes para a memria e para a conservao ambiental. Constitui o conjunto de representaes da histria e da cultura de sua cidade ou regio, composto de bens mveis, edificaes, monumentos, bairros, n-
cleos histricos e reas naturais, sendo aplicado somente a bens materiais de interesse para a conservao da memria coletiva. Esses bens so protegidos por meio do instrumento jurdico tombamento (seo 4.2.2), que no altera a propriedade de um bem; apenas probe que venha a ser destrudo ou descaracterizado. Logo, um bem tombado no necessita ser desapropriado. De acordo com a Constituio Federal, tombar no significa cristalizar ou perpetuar edifcios ou reas urbanas, inviabilizando toda e qualquer obra que venha a contribuir para a melhoria da cidade. O patrimnio tombado pode e deve ser revitalizado por aes que valorizem os bens e corrijam aqueles que se encontram deteriorados, sempre vinculadas obrigatoriedade de serem mantidas as caractersticas que justificaram o tombamento. Para isso, essa ao pode ser feita pela Unio por meio do Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional. No Estado de So Paulo, criou-se o Conselho de Defesa do Patrimnio Histrico, Arqueolgico, Artstico e Turstico (CONDEPHAAT), cuja finalidade proteger, valorizar e divulgar o seu patrimnio cultural. Essas atribuies foram confirmadas, em 1989, pela Constituio paulista. Alm das legislaes federal e estadual, podem existir leis municipais.
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3.2 Mobilidade e logstica

A logstica e a mobilidade urbana referem-se ao planejamento e organizao de deslocamen-
tos de pessoas e bens de uma cidade, atendendo a demandas dos diferentes setores de sua populao. Para tanto, suas aes devem necessariamente abranger os meios rurais e intermunicipais, configurando uma influncia regional na relao e comunicao urbana de um municpio. Afora isso, essa organizao de deslocamentos de pessoas e bens de uma cidade deve considerar os diversos meios de transporte pblico (individual, coletivo e de carga), alm de transportes no-motorizados e a circulao de pedestres. Ressalta-se a importncia de incluir o trato de pessoas com deficincia fsica e de idosos, usualmente com restrio ao acesso ao espao urbano e ao transporte. Nesse caso, devero tambm apresentar abordagens ligadas a aspectos das condies de riscos de queda desses indivduos, com probabilidade de resultar em problemas de sade bem maiores que dos demais. Para estabelecer mecanismos que garantam melhores condies de acessibilidade, sua logstica deve buscar a reformulao do desenho urbano e regional, cuidando da distribuio dos servios essenciais, como educao, sade, comrcio, equipamentos de lazer e cultura. Constituem, ento, aes que alteram os paradigmas atuais e transformam comportamentos que envolvem desde os gestores pblicos at os diferentes tipos de usurios. Assim, a integrao das pessoas com os ambientes de circulao e acesso deve ser concebida por articulaes intermodais, ou seja, como sistemas interligados de mobilidade, e no como partes isoladas.
Outro aspecto bsico o estabelecimento de estruturas alternativas para deslocamento e integrao intermodal, permitindo escolhas que efetivamente reduzam distncias e custos operacionais e que aumentem a qualidade e a segurana do espao virio, nas diferentes situaes e necessidades. Nesse sentido, deve-se oferecer melhores condies de transporte coletivo, conduzido efetivamente como escolha acertada em face do transporte individual. No adianta restringir o uso de automveis se o transporte coletivo de massa no constituir uma alternativa que faa com que os usurios lhe dem preferncia. O transporte coletivo deve cumprir a necessidade de funo sistmica da rede, ganhando maior eficincia urbana com melhoria da qualidade de vida da populao (PARTEZANI, 2003). Reflexo da no-implementao de planos, a falta de investimento nos transportes pblicos reduziu o uso de coletivos, com suas esperadas conseqncias danosas. Como exemplo, pesquisas de origens/ destinos do Metr de So Paulo apontaram que a participao dos transportes coletivos pblicos diminuiu de 61% em 1977 para 27% em 2003 (SOUZA; VIANNA, 2004). Quanto ao transporte de cargas, urgente a readequao de sua matriz, apontando a premncia de logstica com melhores perspectivas intermunicipais do setor na eficincia especfica e interativa dos modais disponveis.A mudana da matriz de transportes brasileira passa, principalmente, pela injeo de recursos em obras estruturantes.
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3.2.1 Sistema virio O sistema virio constitui uma rede de diferentes meios de transporte que, alm de permitir o deslocamento de pessoas e veculos, um forte indutor da distribuio, forma e densidade de ocupao do territrio. Seu planejamento, portanto, deve estar vinculado com as demais infra-estruturas existentes ou previstas, para seu melhor aproveitamento, reduzindo custos e propiciando maior qualidade de vida populao. Principalmente em regies metropolitanas, mas tambm em microrregies ou centros regionais urbanos, os problemas observados tm mostrado a premncia de uma reformulao conjunta da logstica do sistema de transporte: desde a forma de delegao de seus servios, passando pelo redesenho das linhas, de modo a atender melhor s necessidades, e a sustentabilidade econmica de locomoo, at a introduo de uma nova poltica tarifria. Alguns aspectos a considerar, entre outros, so: eliminar as superposies dos servios; ampliar a mobilidade e opes de deslocamento da populao; homogeneizar os padres de acessibilidade das diversas regies envolvidas; e melhorar a qualidade do conjunto do servio. No transporte rodovirio, em conexes intermunicipais ou quando de proximidade de ncleos urbanos com municpios vizinhos, as parcerias regionais podem ser vantajosas, desde o planejamento de transporte e trnsito at a construo de estra-
das. Neste ltimo caso, deve-se considerar, inclusive, a questo de obteno de material de emprstimo (solos, cascalhos e outras matrias-primas para a construo), por vezes disponvel em apenas um dos municpios, alm da prpria manuteno das vias ou do compartilhamento de maquinrios. Entretanto, o desenvolvimento modal dos transportes no Brasil favoreceu demasiadamente, desde a dcada de 1960, a rodovia, com resultados econmicos danosos. Sua participao atual em 95% do transporte de passageiros e em 63% do transporte de cargas est em dissonncia acentuada com a mdia mundial (ALESP, 2000), exigindo modificaes nos paradigmas atuais desse sistema virio, que se destaca de forma capenga na interao com os demais (Figura 5). Na rede viria, duas alternativas de interao de rodovias com outras formas de transporte ganham relevncia, com possibilidade de parceria regional: o transporte ferrovirio e o aquavirio (hidrovirio, martimo e porturio).Tais alternativas de incorporao integrada devem ser tratadas acrescentando, alm da relao entre custo e benefcio, os seus impactos ambientais. O transporte ferrovirio tem mostrado que pode ser uma alternativa econmica e ambientalmente muito melhor, em relao ao rodovirio, para deslocamento de grande distncia de cargas, se corrigidos os graves problemas hoje existentes, relacionados com melhorias de sua in-
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Figura 5 Sistema virio interligando So Paulo com o Porto de Santos, sem a devida interao das rodovias com os demais modais de transporte. Na dcada de 1950, ocorreram ocupaes irregulares no Parque Estadual da Serra do Mar, no entorno dessas rodovias, a partir dos alojamentos dos trabalhadores na construo da Via Anchieta Amarilis/IPT
fra-estrutura. Para mobilidade urbana ou intermunicipal de pessoas, a ferrovia tambm pode ser de grande utilidade, at como complemento do sistema metrovirio, integrando conurbaes em regies metropolitanas. Comparaes entre esses trs modais de transporte so apresentadas na Figura 6. Assim, para o transporte aquavirio, costumeiramente apontase, entre as maiores vantagens, o fato de que esse meio de transporte reduz o consumo de combustvel, com emisso de poluentes comparativamente menor. Outros aspectos positivos so as redues de emisso de rudos, de custos operacionais e de infra-estrutura, de deseconomias urbanas causadas por congestionamentos e pela manuteno do sistema virio, e o transporte aquavirio pode constituir at, de per si, uma atrao turstica.
Todas essas vantagens comeariam pela sua construo, pois utilizaria vias total ou parcialmente existentes (canais de drenagem e toda a costa brasileira), e adquiriam maior relevncia ao considerarmos que somente as principais hidrovias do pas (Madeiras, So Francisco, Tocantins-Araguaia, Paran-Tiet e Paraguai-Paran) somam mais de 10.000 km de extenso. Esse nmero certamente dobra quando se incluem as hidrovias secundrias, tendo-se, por conseqncia, mais de 50 portos de grande porte (martimos, fluviais e lacustres), alm de 120 de uso privativo, para transporte dos mais diferentes materiais (SOUZA, 2006). Tem-se que atentar, em contrapartida, que, dos trs modais, principalmente o sistema aquavirio usualmente mais restrito e lento, alm de vrios outros aspectos que podem constituir impactos negativos:
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a) em hidrovias, nem sempre se encontra um canal que independa de modificaes de caractersticas geomorfolgicas dos rios, exigindo-se, nesse caso, obras em vrios trechos para resolver problemas como quedas dgua, afloramentos rochosos, profundidade do canal (principalmente no perodo menos chuvoso) e existncia de barragens hidreltricas ou de
abastecimento, o que aumentaria o custo dessa via de transporte e, eventualmente, limitaria sazonalmente sua utilizao; b) ainda, quando se compara com o transporte de pessoas por nibus, o tempo de deslocamento por hidrovias , em geral, bem maior, o que indica que sua viabilidade, s vezes, mais bem aplicada para movimentaes regionais
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Figura 6 Parmetros de comparao entre modais de transporte
de cargas, principalmente a granel, de baixo valor unitrio e de grande volume, como minrios e gros; c) nas situaes de carga pesada, porm, um comboio de chatas pode provocar alteraes nos processos do leito do rio, como turbidez da gua, ou eroso em suas margens, com influncias negativas em sua biodiversidade (Figura 7); d) tambm, um problema que deve ser considerado a possibilidade de a hidrovia afetar outros processos socioambientais, como o uso do rio para atividades de pesca, turismo e lazer; e) os impactos negativos por assoreamento e
contaminao dos recursos hdricos consistem em uma das maiores degradaes do meio ambiente, havendo carncia de estudos necessrios que busquem mecanismos de monitoramento e controle ambiental para a atividade hidroviria; e f) os recursos necessrios para a construo de infra-estrutura porturia, especialmente no transporte martimo, so, inicialmente, bastante altos. Ponderando essas e outras diferenas entre as alternativas rodovirias, ferrovirias e aquavirias, importante que sua abordagem no seja de opes excludentes, mas complementares.
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Figura 7 Transporte de 6.000 t de soja em chatas, na hidrovia Tiet, SP. Notar a ondulao do rio, que provoca eroso em suas margens e turbidez da gua.
Outro sistema virio que solicita tratamento regional e pode ser incorporado na rede de mobilidade, interagindo com os demais transportes, o aerovirio. As dimenses do pas e sua situao geogrfica e poltica favorveis de conexo sul-americana com outros continentes colocam o Brasil como grande mercado usurio, dependente e promotor de transporte areo de passageiros e cargas (FLOREZ; LARA, 2004). Esses espaos pblicos so de operao estratgica; sendo assim, o gerenciamento desses equipamentos deve atender s necessidades e aos interesses das cidades em sua rea maior de influncia, e de suas comunidades. Portanto, preciso analisar esse tema com uma nova postura, que privilegie a regio e considere os municpios usurios de seus servios. Sendo de responsabilidade federal, as municipalidades no so normalmente chamadas a participar do processo de desenvolvimento da atividade aeroporturia no pas. Em geral, isso ocorre sem o necessrio dilogo com o territrio urbano onde est inserida tal atividade, participando apenas os gestores federais: em terra, a Empresa de Infra-estrutura, Infraero, e no ar, o Departamento de Aviao Civil (PMSP, 2004b). Mesmo julgando correta a conduo dessa atividade com comando federal, um novo modelo participativo deve ser implementado. A interao com entidades locais permitir indicar claramente como lidar com a gesto dos aeroportos, valorizando as oportunidades contidas nos territrios urbanos que
possam contribuir com o setor e ainda tornar a atividade fator de desenvolvimento local e regional. Algumas cidades aeroporturias tm-se mobilizado na compreenso desse assunto, discutindo com a comunidade sobre a atividade em seu territrio, a fim de apresentar propostas e de ter sua opinio considerada sobre o relacionamento entre aeroporto e cidade. Os PDMs devem examinar as questes regionais, levando em conta o planejamento e a gesto dos aeroportos, o mesmo se dando no sentido inverso, para garantir dilogo e reciprocidade (PMSP, 2004a). A partir dessas consideraes do sistema virio, deve-se buscar procedimentos para implementar uma rede interligada de rodovias, aquavias, ferrovias e aerovias, tanto de transporte coletivo como de cargas.As solues adequadas dependem das diferenas e dos potenciais de cada regio. Entre outros aspectos a se observar, tm-se: a) integrao com as polticas de planejamento e gesto do desenvolvimento urbano; b) criao de colegiado que trate da mobilidade local e sua interao regional, estabelecendo planos e metas de curto, mdio e longo prazos; c) elaborao de diagnstico que busque trabalhar com medidas para oferecer melhores condies de transporte coletivo e de articulaes intermodais, envolvendo aes como mapea-
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mento da rede viria, delimitao de ncleos concentradores de fluxo ou envolvendo grandes eixos de transporte de carga ou coletivos, alm de aspectos culturais, que podem indicar variaes de acordo com especificidades das regies brasileiras; d) estabelecimento de aes relativas ao sistema virio, por meio de mecanismos participativos, com conseqncias na distribuio, densidade e forma de ocupao, demandando uma gesto compartilhada regional; e) reformulao do desenho urbano e regional, cuidando, alm das interaes intermodais, tambm de transportes no-motorizados (por exemplo, ciclovias), do acesso de pedestres (considerando a mobilidade das pessoas com deficincia e, portanto, usualmente com restrio ao acesso ao espao urbano) e da redistribuio dos servios essenciais, como educao, sade, comrcio, equipamentos de lazer e cultura; e f) busca de resultado em que a mobilidade transparea para os usurios como um sistema funcional, que racionalize seu tempo e energia, mesmo abrangendo servios diferenciados, mas complementares. 3.2.2 Cargas perigosas O transporte de cargas perigosas constitui uma das atividades mais importantes a ser tratada no esta-
belecimento de programas de mobilidade no sistema virio intermunicipal. As conseqncias de um acidente envolvendo o transporte de produtos txicos vo desde a contaminao de mananciais e outras unidades de conservao, com influncia regional de largo alcance (Figura 8), at situaes mais restritas, de congestionamentos ou, ento, que comprometam assentamentos marginais ao local do acidente, s vezes densamente povoados. No ltimo caso, as reas ocupadas passveis ocorrncia de acidentes tm sua distribuio envolvendo vrios municpios e, portanto, devem ser tambm tratadas conjuntamente, por meio de um programa regional. Mesmo quanto interferncia de um acidente no fluxo de veculos, em regies metropolitanas os congestionamentos podem abranger vrias cidades conurbadas. Os principais modais para o transporte de produtos perigosos so as rodovias, ferrovias, dutos, hidrovias/transporte martimo e aerovias. A carncia de informaes relativas a acidentes com produtos perigosos, sem um sistema integrado de estatsticas, leva obteno de dados discrepantes. No Brasil, considera-se que o modal rodovirio seria responsvel por 60% a 70% do transporte de cargas perigosas, ndice que, no estado de So Paulo, ultrapassaria a 90% (CARDOSO JNIOR, 2004). Em princpio, a legislao que regula o transporte de produtos perigosos de competncia federal, porm com complementaes estaduais e municipais. No Brasil, at 1983 inexistia legislao
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Figura 8 Situao de risco de acidente com transporte de cargas perigosas em rea de preservao permanente (mangue) na Baixada Santista, SP Foto Amarilis/IPT
especfica referente ao transporte de produtos perigosos. Atualmente, seu transporte rodovirio regulamentado pelo Decreto Federal n. 96.044, de 18 de maio de 1988, e pela Portaria n. 204, de 20 de maio de 1997, alm de normas tcnicas especficas e regulamentaes dos demais entes da Federao.
As regies metropolitanas foram as mais duramente atingidas por essa poltica, j que contavam com um parque industrial instalado mais estruturado, que passou por processos intensos de reestruturao produtiva nos anos 90. Conseqentemente, iniciaram-se experincias piloto voltadas recuperao da competitividade dos seus territrios. Considerando a dimenso regional e sua relevncia para a concepo de PDMs, vale ressaltar que a noo de proximidade espacial entre os atores econmicos representa um elemento crucial e freqentemente subutilizado pelos gestores pblicos na elaborao e implementao da estratgia econmica do municpio. Essa proximidade pode implicar pelo menos quatro efeitos benficos para o desenvolvimento da cidade, que se reforam mutuamente: a) surgimento de redes de empresas que, participando de processos intensos de concorrn-
3.3 Atividades econmicas

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No cenrio brasileiro, presenciamos na dcada de 1990, mais particularmente a partir do processo de descentralizao desencadeado pelo Governo Federal, uma srie de iniciativas no campo econmico encabeadas pelos municpios brasileiros. A condio das cidades como protagonistas se intensificou em decorrncia do impacto dramtico da abertura econmica descontrolada, implementada pelos governos sem as devidas polticas industriais e tecnolgicas compensatrias.
cia e cooperao, propiciam o surgimento de um mercado consumidor regional mais exigente, que estimula a melhoria contnua nos processos e produtos; b) efeito de encadeamento positivo com a vinda de empresas correlatas que fornecem e usam produtos de redes de empresas locais j existentes, proporcionando um efeito multiplicador a montante e a jusante na cadeia produtiva; c) agrupamento de empresas que competem em um mesmo mercado, estimulando a quantidade e qualidade de fatores de produo como mo-de-obra especializada, capital (financeiro e produtivo) e sistema de informaes; e d) rede de empresas que se articula com os seus fornecedores e usurios/clientes, estimulando o surgimento de um sistema local de inovao a partir de troca de informaes codificadas e tcitas entre empresas, sindicatos, governos locais, centros de pesquisa, universidades e associaes comerciais e industriais, entre outros atores locais. A proximidade espacial faz com que esses sistemas de informaes sejam transformados em conhecimento e inovao local, o que beneficia o municpio e a regio. Atenta aos itens mencionados, a gesto local fomenta um sistema virtuoso de desenvolvimento endgeno, caracterizado por aumentos sucessivos de
produtividade, renda, consumo e qualidade de vida. O eixo central desse sistema de gesto territorial voltado para o desenvolvimento local a complementao arrojada dos mercados urbanos, com polticas pblicas e instituies fortes que sejam capazes de captar as vantagens da aglomerao econmica. Essa complementao de mercados urbanos servir tambm para evitar e se isso no for possvel compensar a sociedade local e regional pelas externalidades negativas geradas pelo processo de desenvolvimento, como poluio ambiental, congestionamento e saturao da infra-estrutura disponvel. Nesse cenrio, o papel do gestor local ser o de promover, articular e induzir os atores econmicos a se agruparem em arranjos produtivos locais ou regionais (seo 5.5). Um dos grandes desafios para os governos locais para avanar com essa agenda territorial de desenvolvimento econmico refere-se ao perfil da cadeia produtiva, que no respeita limites administrativos e geogrficos. Na realidade, as grandes cadeias produtivas se caracterizam pela geografia varivel, que exige uma articulao regional flexvel e sistmica entre atores pblicos e privados, freqentemente localizados fora do limite do prprio municpio. At nas regies mais maduras em termos do seu capital social e poltico, verificam-se grandes fragilidades na articulao de empresas, universidades, associaes empresariais e governos locais, um resultado direto do vcuo institucional que norteia a
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organizao das cidades e regies metropolitanas no Brasil. Apesar dos avanos mais recentes no arcabouo institucional com a aprovao da Lei dos Consrcios Pblicos (seo 5.1), no exagero afirmar que o pacto federativo caracteriza-se pela relativa ausncia de um sistema mais consolidado de governana regional e metropolitana. Conseqentemente, as prefeituras vm, na prtica, encontrando ainda dificuldades para fugir da chamada viso do jogo de soma zero, no qual o ganho de uma cidade necessariamente ocorre em detrimento de outra cidade na vizinhana. Ironicamente, essa avaliao negativa da estratgia de cooperao refora as chances para desencadear uma guerra fiscal entre cidades, ou uma flexibilizao predatria dos parmetros e ndices urbansticos. Esse cenrio competitivo implica precarizao da base financeira para investir e manter as redes de infra-estrutura da cidade. Da mesma forma, a concorrncia interurbana por meio dos ndices e parmetros urbansticos fragiliza a base de financiamento da cidade, alm de prejudicar a qualidade e a quantidade dos espaos pblicos. Paradoxalmente, tanto as redes de infra-estrutura quanto a qualidade urbanstica do espao pblico representam elementos cruciais no check-list das grandes empresas (multinacionais) para chegar ao clculo de um ranking das melhores cidades para se morar e fazer negcios. Para sair desse dilema de prisioneiro do jogo competitivo ensaiado pelo municipalismo autrqui-
co, no curto prazo, no se podem esperar solues milagrosas como, por exemplo, a instalao de um quarto nvel de poder regional dentro da federao brasileira. Alm disso, o prprio Estatuto da Cidade trata a necessidade de articulao intermunicipal em termos muito genricos. Avaliando algumas das experincias de xito de uma gesto intermunicipal e regional compartilhada, possvel avanar na articulao da dimenso regional nos Planos Diretores locais (ver tambm captulo 5). Um dos elementos desse avano mais pragmtico pode ocorrer a partir de um planejamento estratgico territorial baseado em grandes projetos de revitalizao econmica e urbanstica que transbordem o territrio local e visem conexo entre as cadeias produtivas regionais e as redes de macroinfra-estrutura como os portos, as estradas e as ferrovias. Na seqncia, so abordados os principais grupos de atividades econmicas, com questes relevantes para tratamento regional. O sucesso incremental alcanado a partir do planejamento, execuo e avaliao de projetos estratgicos simbolizar o embrio de um sistema mais integrado de PDMs e preparar literalmente o terreno para a coordenao voluntria dos principais parmetros de uso e ocupao de solo e estratgias de investimento em infra-estrutura urbana dos governos locais. As atividades econmicas regem-se pelo Ttulo VII Da Ordem Econmica e Financeira da Constituio Federal, que estabelece para o Estado a funo
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de agente normativo e regulador, devendo, por lei, exercer a fiscalizao, o incentivo e o planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado. Atentando-se para a Classificao Nacional das Atividades Econmicas (CNAE), estabelecida por rgo colegiado agrupando representantes de quinze Ministrios sob a presidncia do IBGE, essas atividades podem-se agrupar em produtivas, que se relacionam produo de bens, e naquelas consideradas de servios. Em decorrncia da disputa por espao e do grau de apropriao de recursos naturais, e dando maior nfase nos aspectos regionais que consubstanciam a elaborao de uma estratgia local de fomento economia urbana, foram destacadas no planejamento regional as atividades econmicas geradoras de bens relacionadas com as indstrias extrativas (minerao), a agricultura, a indstria de transformao, a construo civil, a pesca, a produo (e distribuio) de eletricidade, gs e gua, equipamentos pblicos e conservao dos recursos naturais. Quanto s atividades de servios, apesar de o seu enfoque maior normalmente ser local, quando concentradas por vocao natural, por tradio ou por induo, acabam constituindo ncleos de servios especializados que merecem estudos de planejamento urbano regional. Dos servios que podem ser tratados regionalmente tem-se, por exemplo, a implantao de universidades, de complexos hospitalares e de centrais de abastecimento.
Outras possibilidades muito freqentes de servios, com abordagem intermunicipal em um Plano Diretor, esto relacionadas com as telecomunicaes, o comrcio a varejo de combustveis e o comrcio atacadista de produtos extrativos de origem mineral, alm do turismo. Esta ltima atividade se destaca socioeconmica e ambientalmente, e pode englobar tambm outros servios, atinentes a parques temticos e centros de lazer, comrcio especializado (tal como mveis, calados, confeces, brinquedos, louas, eletroeletrnicos) e centros de compras. 3.3.1 Indstrias extrativas minerao A potencialidade de recursos minerais subordinada aos eventos geolgicos que resultaram na formao da crosta terrestre e, evidentemente, independe dos limites geogrficos municipais (Figura 9). Por essa razo, as diretrizes para o seu aproveitamento devem ser sempre estabelecidas respeitando-se os ambientes geolgicos regionais, o que termina por envolver vrios municpios. Com essa caracterstica, normalmente designada de rigidez locacional, as aes de planejamento desse uso do solo devem abranger tambm as cidades que contm a mesma formao de recursos minerais, como dado intrnseco dos seus territrios envolvidos. Seu aproveitamento deve ser compatibilizado com as demais formas de uso e ocupao, implicando anlise com priorizaes e inter-relaes (seo 6.2.8).
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Figura 9 Minerao de material para construo civil no entorno de rea de mananciais na Regio Metropolitana de So Paulo, junto ocupao urbana Foto Amarilis/IPT
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Nessa anlise envolvendo outras atividades, um aspecto a se ponderar que algumas formas de ocupaes podem eliminar qualquer possibilidade minerria de uma rea (por exemplo, ocupaes urbanas ou um reservatrio). J a atividade de minerao dura, no mximo, at a exausto das reservas, ou seja, a minerao uma atividade temporria, e a mina normalmente pode ser reabilitada para outras formas de ocupao. No encerramento das atividades de minerao, o empreendedor tem obrigao, reafirmada na Constituio Federal, de recuperar a rea degradada, de acordo com um plano previamente aprovado, de recuperao das reas degradadas (PRAD), prevendo um novo uso futuro, que pode perfeitamente ser estabelecido pelo Poder Municipal. O abastecimento de recursos minerais uma necessidade essencial para a humanidade. Todos os
processos produtivos e construtivos precisam de insumos minerais, seja na forma de materiais de construo para atender a demandas de moradias, saneamento bsico, transporte e energia, seja na forma de matrias-primas para atender aos empreendimentos industriais e agricultura (seo 3.8.3). Tambm, uma atividade de minerao de particular interesse para os municpios, atualmente, o aproveitamento de guas minerais, cujo aqfero regional. Sua crescente importncia nos mercados interno e externo e as possibilidades de consolidao de estncias hidrominerais no territrio tm seus reflexos polticos e econmicos. Evidentemente, para conviver em ambientes planejados, os empreendedores devero, alm de cumprir as exigncias estabelecidas pela legislao e pelos rgos de licenciamento, adaptar-se s con-
dies locais definidas pelos Poderes Municipais e pelas comunidades envoltrias. Na concepo dos PDMs, ao se inserir o trato regional no exerccio para o adequado aproveitamento de recursos minerais, outros aspectos merecem considerao, tais como: a garantia de abastecimento dos municpios envolvidos, principalmente de materiais de construo; a gerao de emprego e renda; a arrecadao de tributos e as compensaes financeiras; e a possibilidade de consolidao de arranjos produtivos locais ou regionais de base mineral (seo 5.5), com eventual agregao de valor aos produtos. Os recursos minerais so bens da Unio, e o seu aproveitamento depende de autorizao ou concesso do rgo gestor, que o Departamento Nacional da Produo Mineral (DNPM), obedecendo a regras estabelecidas na Constituio Federal, no Cdigo de Minerao e legislao correlata, alm de licenciamento ambiental. Segundo a atual estrutura legal para o aproveitamento de recursos minerais, o Poder Pblico municipal somente tem carter decisrio em casos especiais, definidos na legislao federal. Eventuais leis de mbito local, que criem obstculos ao acesso e ao aproveitamento dos recursos minerais, normalmente conduzem a morosas demandas judiciais. Alm do disciplinamento federal, destaca-se a existncia de legislao estadual, especfica para cada estado da Federao. Maiores diferenciaes so evidenciadas, basicamente, nos estados de So Paulo e de Gois, em relao a medidas a serem consideradas em um Plano Diretor.
So Paulo avoca como funo de estado estabelecer polticas que objetivem fomentar as atividades de minerao, de interesse socioeconmico e financeiro para o Estado, em particular de cooperativas, pequenos e mdios mineradores, assegurando o suprimento de recursos minerais necessrios ao atendimento da agricultura, da indstria de transformao e da construo civil do Estado, de maneira estvel e harmnica com as demais formas de uso e ocupao do solo e atendimento legislao ambiental. Gois, por outro lado, obriga os municpios a introduzirem em seus Planos Diretores a localizao das jazidas supridoras de materiais de construo. Outras diferenciaes na atividade minerria, nas Constituies estaduais destes e demais estados, so menos relevantes para o Plano Diretor. Entretanto, destaca-se a importncia de o gestor local contar com o apoio do sistema de cincia e tecnologia existente na regio e/ou estado, para permitir: a) que a utilizao dos insumos minerais ocorra de maneira sustentada, sem criar impactos ambientais negativos, que resultem em comprometimento da qualidade de vida da populao em geral; e b) que sua explorao, por meio das empresas locais e/ou regionais, busque agregar valor aos produtos primrios, aumentando a competitividade e ampliando espaos de mercado.
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3.3.2 Agricultura, pecuria, silvicultura e explorao florestal Na concepo do PDM, a ocupao do solo disputada principalmente por duas formas de uso: a expanso urbana e a agropecuria. De maneira geral, como j apresentado, planejar o ordenamento territorial urbano sobre assuntos de interesse local, ou seja, disciplinar sobre as matrias tpicas que digam respeito, privativamente, ao seu territrio competncia exclusiva do municpio, enquanto o fomento das atividades agropecurias competncia concorrente dos entes federados. O Estatuto da Cidade garante a propriedade desde que ela cumpra a sua funo social. Embora no explicitado, fica claro que, ao se referir propriedade, os princpios constitucionais tratam da propriedade de bem imvel, urbano ou rural, o que, por sua vez, implica o domnio do solo contido em um espao territorial definido. Existem restries de utilizao da propriedade, sem necessidade de desapropriao, quando o solo ou o subsolo contm recursos minerais (bens da Unio) ou reservas florestais e reas especialmente protegidas (vrzeas, margens de rios e reservatrios, encostas, terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios ou por remanescentes de comunidades de quilombos e outras). Isso significa que, na disputa entre atividades minerrias e unidades de conservao com as atividades agrcolas, as primeiras tm prioridade legal.
As atividades agropecurias gozam de ampla liberdade, ou seja, os limites legais para a instalao de empreendimentos agropecurios so restritos produo de vegetais considerados nocivos e necessidade de licenciamento para criao de animais silvestres e exticos (a criao de animais domsticos pode ser proibida em reas de preservao). Portanto, no se pode impor ao proprietrio rural um planejamento ideal da produo agrcola ou pecuria. Uma gesto da atividade agrcola adaptada s condies tcnicas de solo e clima, e assim, quando muito respeitando condies climticas, a escolha do tipo de lavoura (temporria, permanente e horticultura) e das espcies cultivadas s podem ter maior controle dos Poderes Pblicos envolvidos por meio de incentivos fiscais e implantao de infra-estrutura. O mesmo acontece na criao de animais, que normalmente se norteia de acordo com oportunidades momentneas do mercado, que afetam, sobretudo, as unidades rurais de menor porte. Relacionadas agricultura, ainda, so importantes, para se considerar nos planejamentos municipais: a silvicultura (cultivo de espcies florestais madeireiras para celulose e outras finalidades, incluindo produo de sementes e mudas certificadas) e a explorao florestal (abate de rvores para produo de madeira e coleta de produtos florestais) em matas plantadas ou nativas. Constituem agronegcios envolvendo vrios municpios, desde as reas de plantio, como a mo-de-obra e as indstrias de transformao relacionadas.
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So recomendveis, nas atividades agropecurias, quando da concepo do PDM, com enfoque regional, aes intermunicipais para se conhecer o potencial de aproveitamento do solo, considerando as opes de interao de seu uso e ocupao, e estabelecendo suas prioridades especficas. Em decorrncia, podem-se estabelecer e reservar reas para o desenvolvimento de atividades agropecurias de interesse local ou regional (polticas pblicas de apoio agricultura familiar ou programas de abastecimento, por exemplo), favorecendo a implementao de cooperativas tributariamente beneficiadas e sistemas de armazenamento e transporte. Nesses aspectos, retoma-se a importncia do apoio do sistema regional e/ou estadual de C&T para garantir o uso sustentado das atividades planejadas, com agregao de valor que aumente a competitividade no mercado por meio da constituio de arranjos produtivos locais e/ou regionais (seo 5.5). 3.3.3 Indstrias de transformao As indstrias de transformao, em geral, produzem bens (mercadorias) e compreendem todas as atividades econmicas que envolvem a transformao mecnica, fsica e qumica significativa de substncias ou componentes com a finalidade de se obterem produtos novos. Os materiais, substncias ou componentes, so insumos produzidos nas atividades agrcolas, pecurias, florestais, de minerao, da pesca ou de outras atividades industriais.
As indstrias de transformao instalam-se nos municpios ou no seu entorno, atradas pela disponibilidade de: recursos naturais (por exemplo, indstrias de base mineral e da pesca); recursos cultivados decorrentes de atividades agrcolas (por exemplo, usinas de acar e lcool, e torrefaes); recursos criados pelas atividades pecurias (por exemplo, frigorficos e curtumes); e mo-de-obra, principalmente especializada. Sua implantao pode ser tambm de forma induzida, por meio de polticas pblicas (por exemplo, implantao de indstrias automobilsticas, refinarias e plos petroqumicos) ou condies tributrias favorveis. Portanto, seu planejamento adequado deve ser intermunicipal. Todas as indstrias de transformao, em tese, so consideradas como fontes potenciais de poluio, sendo sujeitas, portanto, ao licenciamento ambiental. Em contrapartida, constituem a melhor forma de gerao de emprego e renda, alm de sustentarem economicamente vrios municpios em decorrncia da arrecadao de tributos. Tais aspectos devem ser considerados no tratamento regional do planejamento municipal, podendo-se reservar e ordenar espaos para a instalao industrial, seja na forma de consolidao de arranjos produtivos locais (seo 5.5), seja na forma de implantao de Distritos Industriais (seo 5.6), com tecnologias que minimizem impactos ao meio ambiente e impactos de vizinhana. Tais atividades normalmente extrapolam a amplitude municipal, tendo em vista a necessidade
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de desenvolvimento de obras de infra-estrutura, de equipamentos pblicos, de transporte, de servios e de moradia para atender s demandas estabelecidas (tratados em outros subitens deste captulo 3). 3.3.4 Construo civil A construo, atualmente designada como indstria da construo civil, compreende uma srie de atividades inter-relacionadas com as obras de edificaes (moradias, conjuntos habitacionais e edifcios em geral) e com outras obras de engenharia civil (infra-estrutura bsica, comunicaes, rodovias, ferrovias, portos, aeroportos, gasodutos e grandes estruturas). Para as edificaes, usual a disposio municipal de mecanismos de controle consolidados em leis de uso e ocupao do solo, leis de parcelamento (respeitando as regras federais e estaduais), zoneamento urbano e cdigos de obras e de edificaes. Mesmo assim, cuidados especiais so necessrios para quaisquer edificaes, principalmente em regies conurbadas. H que se considerar, entre outros aspectos regionais, os impactos de vizinhana e os ambientais relacionados com a interferncia com os municpios limtrofes ou prximos, alm da questo minerria dos materiais de construo. Tambm, so muitas as obras de engenharia civil decorrentes de polticas e programas pblicos federais e estaduais, abrangendo vrios municpios, razo pela qual devem ser objeto de estudos regionalmente integrados, enfocando alternativas de locali-
zao e seus reflexos socioeconmicos e ambientais. No se pode esquecer que tais obras tendem a criar vetores de problemas para a gesto municipal (adensamento urbano, interferncia nos sistemas de transporte e comunicaes, saneamento, entre outros). Dependendo da magnitude e da mobilizao de reas e recursos, as obras de engenharia civil podem estar sujeitas a procedimentos de licenciamento ambiental (federais, estaduais ou municipais). Na fase de planejamento, devem ser buscadas as melhores solues para os municpios atingidos pelas obras ou por seus reflexos, principalmente no que se refere s compensaes ambientais e ao rearranjo das atividades previamente existentes. Questes especficas de construo civil so tratadas em outros itens deste captulo. Algumas propostas de programas para o planejamento e para a gesto regional esto desenvolvidas no captulo 6. 3.3.5 Produo e distribuio de eletricidade, gs e gua Na referncia das atividades econmicas, a produo e a distribuio de eletricidade, de gs e de gua esto enquadradas na mesma classe. Entretanto, como apresentam processos e procedimentos diferentes, merecem anlise individualizada. Pela Constituio Federal, os recursos hdricos superficiais so bens da Unio ou dos estados, dependendo da caracterizao legal de sua situao; no entanto, o potencial de energia hidrulica sempre um bem da Unio. A legislao no contempla
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nem o domnio municipal nem o domnio privado dos recursos hdricos, significando que tanto o setor privado como o Poder municipal dependem de outorga ou de concesso do governo federal para o aproveitamento de recursos hdricos com a finalidade de gerao de energia. Para outras formas de uso, existem normas legais especficas. A construo de usinas hidreltricas depende de licenciamento ambiental e, como na maioria das vezes os impactos so irreversveis, costuma-se introduzir compensaes ambientais no ato de licenciamento. Os municpios com seus territrios afetados pelos barramentos tm direito Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Hdricos, que em muitas situaes chega a ser a sua principal receita. Em menor proporo, tambm os municpios a montante dos reservatrios fazem jus compensao financeira. A energia eltrica, no Brasil, gerada em usinas hidreltricas, usinas termeltricas e usinas nucleares, citadas em ordem decrescente da energia disponibilizada. Formas alternativas de gerao, ainda incipientes e procurando refletir principalmente a questo da sustentabilidade relacionada aos recursos naturais no-renovveis, tambm so praticadas para atender comunidades isoladas ou reas com pequena demanda (energia elica, fotovoltaica, biodigestores, geradores a combustvel, entre outras). A gerao em hidreltricas implica a construo de barramentos dos leitos dos rios para formao
de reservatrios de acumulao, inundando extensas reas e, em conseqncia, provocando uma srie de impactos ambientais envolvendo vrios municpios (casos existem em que se tornou necessria a mudana de populaes de vilas ou at de cidades). Para pequenas geradoras, foi comum, no passado, o simples aproveitamento da fora hidrulica das guas no desnvel de cachoeiras. A abordagem dessa atividade inicia-se, assim, por um uso do solo cuja rea de influncia corresponde a bacias hidrogrficas, e sua distribuio envolve linhas de transmisso (LT) cortando inmeros municpios. Portanto, sempre uma atividade regional. A implantao de sistemas de transmisso e distribuio de energia eltrica implica restries de uso do solo sob as linhas de alta tenso, ressaltandose, porm, que tais linhas so admitidas mesmo em unidades de conservao e em reas de preservao permanente. No contexto das questes regionais que devem ser tratadas no mbito do PDM, as preocupaes essenciais relacionam-se aos limites que devem ser estabelecidos ao uso e ocupao do solo ao longo da faixa ocupada pelas linhas de alta tenso. necessrio estabelecer condies que evitem ou atenuem possveis efeitos negativos ao ambiente e sade humana, decorrentes principalmente dos campos eletromagnticos criados nas imediaes, alm de outros riscos inerentes situao de sistema de alta voltagem.
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Para isso, pode ser necessrio incluir no PDM quesitos a incidir nos terrenos ao longo das faixas de servido de linhas de alta tenso (atuais e futuras), como o estabelecimento de distncias mnimas para edificaes (a definir em funo da intensidade do campo eletromagntico gerado) e critrios relativos aos tipos de torres construdas. Quanto a valores-limite de campo magntico, considera-se que no convm regrar o tema no PDM, uma vez que, alm da utilizao de parmetros fixados pela Organizao Mundial da Sade (OMS), encontram-se em curso processos de anlise e discusso visando regulamentao do tema em esfera federal. A gerao de energia em termeltricas utilizada em regies nas quais h carncia de gerao, transmisso ou distribuio de energia hidreltrica, utilizando carvo mineral, leos combustveis, gs, carvo vegetal e outros combustveis no convencionais (resduos viscosos do petrleo e bagao de cana, por exemplo). Entretanto, essa instalao provoca uma srie de impactos ambientais, em geral mais contundentes que as demais formas de gerao de energia, sendo os mais significativos: o uso de recursos no-renovveis; a tomada de recursos hdricos (necessrios para gerao de vapor e resfriamento); a disperso de gases poluentes; e a disposio dos resduos da queima de combustveis (por exemplo, as cinzas resultantes da queima de carvo mineral so altamente concentradas em pirita). Com o argumento das recentes crises de suprimento de energia, apesar de seu custo e alto im-
pacto ambiental, as termeltricas tm sido indicadas como alternativa no Brasil, na contramo da tendncia mundial. Eventualmente, podem ser interessantes para atender a demandas especficas, e os processos de co-gerao tm sido estimulados, ou seja, consumidores industriais e agropecurios montam termeltricas para atender a seu consumo, sendo a energia excedente adicionada rede convencional. A energia em usinas nucleares ainda muito discutida no pas, tendo em vista que envolve questes de risco em seus processos de gerao, at a disposio final de resduos. A transmisso e a distribuio so feitas em redes convencionais. Em relao aos gases combustveis, so disponibilizados, basicamente, para uso em aquecimento, iluminao, gerao de energia e propulso. Compreendem uma srie de hidrocarbonetos gasosos e outros gases, agrupados em trs famlias, definidas pelo seu ndice de Wobbe e de acordo com os processos de produo: gases de cidade ou manufaturados (obtidos a partir de carvo ou de nafta de petrleo, restrito ao Rio de Janeiro e reduzindo-se ao desuso), gases naturais (obtidos a partir da extrao direta das jazidas e submetidos a tratamento) e gases liquefeitos de petrleo (GLP) (obtidos nas operaes de refino do petrleo). Esto sendo incrementados estudos para aproveitamento de metano, a partir de sua gerao e coleta em aterros sanitrios. Qualquer que seja o processo produtivo, os gases combustveis passam por uma usina (os anti-
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gos gasmetros, dotados de retortas de gs ou fornos de coque) ou refinaria para adequao s condies de distribuio e consumo. A distribuio feita por meio de redes de gs (principalmente para consumo domiciliar) ou por venda a varejo em botijes de at 90 kg (GLP para consumo domstico), ou por venda a granel em cilindros acima de 90 kg, ou por tanques estacionrios (GLP para consumo industrial). Embora seja freqente o transporte de gs em veculos ou equipamentos que operem a presses elevadas, o transporte mais comum a utilizao de gasodutos, que atingem centros de distribuio a grandes distncias ou interligam fontes de suprimento. Atualmente, cerca de 50% do gs natural utilizado no Brasil provm da Bolvia, com tendncia de reduo nessa participao. O uso do gs natural tem sido estimulado para o abastecimento de cidades e para substituir outros combustveis nos processos industriais. A passagem de gasodutos pelos municpios gera restries de uso do solo, que devem ser incorporadas no planejamento municipal. Os municpios produtores de gs natural (e de petrleo) e os municpios confrontantes com operaes de explorao no oceano, assim como os municpios atravessados pelos gasodutos (e oleodutos) fazem jus compensao financeira, de acordo com regras definidas em lei. Em relao questo de gua para consumo, sua produo e distribuio constituem atividades em que se ressalta a necessidade de abordagem re-
gional. Pela Constituio Federal, os recursos hdricos superficiais so bens da Unio ou dos estados, dependendo da caracterizao legal de sua localizao, enquanto os recursos hdricos subterrneos so sempre bens dos estados, a menos que se enquadrem na categoria das guas minerais, quando tambm passam a ser domnio da Unio. A legislao no contempla nem o domnio municipal nem o domnio privado de recursos hdricos, significando que tanto o setor privado quanto o Poder Pblico municipal dependem de outorga ou de concesso, do governo federal ou do governo estadual, para o aproveitamento de recursos hdricos, em todas as suas formas: abastecimento pblico (ver tambm seo 3.5), veculo de disperso de esgotos (ver tambm seo 3.6), gerao de energia (exposto neste captulo, quando se tratou de usinas hidreltricas), transporte (ver tambm seo 3.2), irrigao, piscicultura e industrial. As prprias diretrizes constitucionais podem provocar certa confuso ao estabelecer que os servios pblicos de abastecimento de gua e de saneamento bsico so de competncia municipal, pois o bem utilizado em ambos os casos (gua) no pertence aos municpios. Por esses motivos, ao abordar, nos Planos Diretores, a questo de aproveitamento dos recursos hdricos, h que se considerar a subordinao municipal aos rgos gestores (Comits de Bacia, por exemplo), integrados Poltica Nacional de Recursos Hdricos e, com destaque, Poltica Estadual de Recursos Hdricos.
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Alm dessa subordinao, dificilmente um municpio dispe, em seus limites polticos, de recursos hdricos suficientes, em quantidade e qualidade, para suprir suas necessidades, induzindo analise do problema sob um enfoque regional.Tal enfoque deve considerar, entre outros aspectos, a conservao de bacias superficiais e subterrneas, a proteo e a recuperao de nascentes e mananciais, o controle de atividades poluidoras e mesmo as parcerias em programas de racionalizao do uso e de alternativas de sua captao. Um dos instrumentos atuais de poltica dos recursos hdricos a cobrana pelo uso da gua, j em vigor em parte dos estados, que est sendo introduzida em todas as bacias hidrogrficas brasileiras. Constitui um reforo no novo enfoque da gua como bem econmico finito, diferente dos preceitos estabelecidos desde 1934, ano em que foi promulgado o Cdigo das guas (Decreto n. 24.643), at a Constituio Federal de 1988.
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instituiu a Agncia Nacional de guas (ANA), com a competncia para sua execuo, em articulao com os comits de bacia hidrogrfica. Essa cobrana fundamenta-se em dois princpios concomitantes: do poluidor-pagador, que obriga quem poluiu a pagar pelo impacto causado ou potencial, e do usuriopagador, em que o usurio deve suportar os custos pela apropriao de um recurso pblico para seu benefcio privado. Mesmo com a justificativa de que a cobrana induz o usurio a racionalizar o uso da gua e de que permite obter recursos financeiros para programas e intervenes contemplados nos planos de recursos hdricos, ainda uma ao bastante polmica. De qualquer maneira, a gesto desses recursos passar por entidades regionais relacionadas aos Comits de Bacia que receberem essa incumbncia do Conselho Nacional de Recursos Hdricos por meio de contrato com a ANA. Alm da abordagem da gua como atividade econmica, esse tema tambm tratado nas sees 3.5 e 3.8, respectivamente de abastecimento pblico e de apropriao de recursos naturais, retratando a importncia regional dessa questo. 3.3.6 Pesca A atividade pesqueira envolve a pesca extrativa de peixes e outros animais em seu habitat natural (mar, rio, lagos), e a aqicultura, em ambiente controlado. No planejamento municipal, deve ser considerada, principalmente, de forma regional: a pesca como
Segundo Marques (2006), desde a Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981, que institui o Plano Nacional do Meio Ambiente, j foram estabelecidos princpios norteadores de aes para esse fim, como incentivos ao estudo e pesquisa de tecnologias orientados para o uso racional e proteo dos recursos ambientais. Porm, sua implementao s tem incio aps a promulgao da Lei n. 9.433/97, que trata da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, definindo a cobrana como um dos instrumentos de gesto desses recursos, efetivando-se com a Lei n. 9.984/2000, que
vocao natural para os municpios litorneos ou lindeiros de rios e reservatrios; o desenvolvimento de aqicultura aproveitando condies naturais (rios encachoeirados e lagos) ou artificialmente criadas (reservatrios de hidreltricas, lagoas remanescentes de atividades de minerao e outras) para criao de peixes, moluscos e crustceos; e a implantao de pesca turstico-ecolgica (modalidade pesque-solte) ou comercial (modalidade pesque-pague). Paralelamente, deve ser dada ateno aos servios correlacionados, tais como: centrais de refrigerao e armazenamento, transporte e distribuio, alm da prpria indstria de transformao associada (como alimentos e raes). importante relembrar que a legislao no contempla nem o domnio municipal nem o domnio privado de recursos hdricos para o seu aproveitamento em piscicultura e atividade industrial. Significa que tanto o setor privado quanto o Poder Pblico municipal dependem de outorga ou de concesso, do governo federal ou do governo estadual, para tais atividades. 3.3.7 Servios Apesar de,usualmente,as atividades econmicas de servio alojarem-se no espao urbano de acordo com as regras definidas no planejamento urbanstico local (tal como corredores de comrcio), no detalhamento dos PDMs algumas dessas atividades merecem enfoque regional. Destacam-se regionalmente e pelo seu envolvimento em questes ambientais ainda no perfeitamente controladas as telecomunicaes, o
comrcio a varejo de combustveis, o comrcio atacadista de produtos extrativos de origem mineral e, com relevncia, o turismo. Para tais atividades, alm de suas questes especficas, deve-se ter em vista o permanente fluxo de pessoas e de veculos, e, ainda, todos os servios acessrios decorrentes, principalmente infra-estrutura e transporte. Servios pblicos de esgotamento sanitrio, de abastecimento e de coleta de resduos slidos foram tratados parte. A construo de redes de telecomunicaes, principalmente com relao s torres de transmisso e rebatimento (telefonia convencional por fios, telefonia convencional sem fios, telefonia celular e telecomunicaes por satlite), carece de melhores estudos quanto s interferncias dos campos eletromagnticos gerados no meio ambiente e, em especial, sade humana. No obstante, a abordagem no PDM pode considerar alguns aspectos bsicos de carter preventivo. De fato, a expanso da infra-estrutura associada rea de comunicaes tem sido crescente no pas, sobretudo nas ltimas dcadas, trazendo tona o debate em torno de possveis riscos associados. As instalaes que a compem so geralmente distribudas no territrio em conformidade com a localizao da demanda a ser atendida e com a correspondente cobertura pretendida, no obedecendo, portanto, a limites territoriais poltico-administrativos. Em especial, as instalaes de estaes de radiodifuso (rdio e TV) e as estaes de rdio-base
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(ERBs), vinculadas rede de telefonia mvel, constituem os elementos principais dessa infra-estrutura. Sabe-se que, em cada estao, h pelo menos uma antena transmissora, cuja potncia e caractersticas variam de acordo com o alcance pretendido, e que corresponde ao local fsico a partir do qual so emitidos os campos eletromagnticos, que podem afetar a sade. Por essa razo, sua localizao merece cuidados prvios, devendo ser considerados no PDM, ao menos, o estabelecimento de distncias mnimas entre as estaes e a definio de critrios construtivos rigorosos em relao ao tipo de torre a ser utilizada. Os limites associados aos campos eletromagnticos esto sendo estabelecidos pelos organismos reguladores do setor, no caso a Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel), responsvel pelo licenciamento prvio de todas as estaes transmissoras no pas. Quanto implantao de postos de comrcio varejista de combustvel, essa atividade tem srias restries ambientais, principalmente com relao contaminao de aqferos, alm da poluio do solo e da liberao de gases. Somente nos ltimos anos, essa atividade vem sendo objeto de licenciamento e controle ambiental. Em relao ao comrcio atacadista de produtos extrativos de origem mineral, por restries s atividades de minerao, cada vez mais se torna freqente a implantao de centrais de distribuio de minrios (principalmente de minerais utilizados na
construo civil), localizadas prximo aos centros de consumo, recebendo-se os materiais de longas distncias, por via rodoviria ou ferroviria. Essa prtica tambm tem sido adotada na formao de centrais de abastecimento de matrias-primas para indstrias de transformao de base mineral integradas em arranjos produtivos locais. Quanto ao turismo, em geral essa atividade destaca-se das demais consideradas de servio por se revestir de importante valor econmico para muitas reas e regies. Representa um bom exemplo da possibilidade de relao harmnica entre o desenvolvimento econmico e o ambiente, podendo apreender seus benefcios, porm apropriando-se tambm de suas tenses e conflitos potenciais associados. Se bem planejados, o turismo, o desenvolvimento regional e a proteo do ambiente podem se integrar em uma atividade lucrativa, constituindo-se em uma das indstrias mais rentveis do mundo. Apesar do crescimento do turismo nos ltimos anos, possvel observar que, no Brasil, o mesmo se deu mais em decorrncia de programas e iniciativas do que a uma atuao coordenada que refletisse claramente seus benefcios socioeconmicos, culturais e humanos. Por isso, necessrio que as aes sejam estratgicas com objetivos claros e concisos da esfera do planejamento global, integrando-o efetivamente s demais atividades produtivas da economia. O planejamento do turismo deve ter abrangncia regional, com insero nos Planos Diretores mu-
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nicipais. Para tanto, deve subentender um conceito fundamental: o turismo materializa-se por um sistema inter-relacionado de fatores de oferta e demanda. Os fatores da oferta compreendem os atrativos tursticos e suas atividades, os alojamentos e outros equipamentos e servios. Os atrativos so os aspectos caractersticos do local e seus respectivos diferenciais tursticos. Os fatores de demanda so os mercados de turismo internacional e domstico que utilizam os atrativos, os equipamentos e os servios tursticos. Denominam-se produto turstico os fatores da oferta turstica, em seu conjunto geral (BENI, 2000). Beni (2000) prope, no processo integrado de planejamento municipal em turismo, planos de longo prazo e projetos estratgicos: a) os planos de longo prazo referem-se a metas e objetivos especficos e acham-se vinculados aos padres de desenvolvimento de um futuro predeterminado para o municpio. Seu perodo de durao deve ser de 10 a 15 anos, dependendo da previsibilidade dos eventos futuros no pas ou na regio. Esse tempo necessrio para implementar a poltica e estruturar os planos, at o desenvolvimento de projetos especficos, tais como ecoparques e resorts; e b) o planejamento estratgico, por sua vez, um pouco diferente: est mais direcionado identificao e soluo de questes imediatas com vistas a mudar rapidamente situaes futuras e enfrentar legal e institucionalmente as transfor-
maes necessrias. Orienta-se mais para a ao de curto prazo e ao encaminhamento acelerado de solues e acontecimentos inesperados. Apresentam-se diretrizes gerais para a elaborao de programa de desenvolvimento turstico na seo 6.2.6. 3.4 Equipamentos pblicos Consideram-se equipamentos pblicos as instalaes de domnio pblico e uso coletivo, envolvendo equipamentos comunitrios destinados basicamente educao, sade, mobilidade, saneamento bsico e lazer. Trata-se separadamente, nesta publicao, de parte das instalaes da infra-estrutura referente ao sistema virio (seo 3.2.1) e aos equipamentos de abastecimento pblico de gua (seo 3.5), esgotamento sanitrio (seo 3.6) e disposio de resduos slidos (seo 3.7). O uso compartilhado de equipamentos pblicos, entre dois ou mais municpios, deve ser estabelecido quando essa medida permitir integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum. Para tanto, so considerados aspectos tais como a proximidade de ncleos urbanos perifricos com municpios vizinhos e a prpria reduo de investimento em instalaes, aparelhos e competncia profissional. Os equipamentos pblicos com maior possibilidade de compartilhamento intermunicipal, principalmente nas regies mais carentes do pas, so
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usualmente os estabelecimentos de ensino, instalaes hospitalares e reas de lazer. Essas instalaes pblicas devem oferecer bens e servios de acordo com as necessidades de consumo/benefcios entre as municipalidades, sempre tendo por referncia as relaes sociais. No sentido da otimizao de custos na forma de interao intermunicipal, deve-se conduzir o planejamento regional com um novo entendimento do espao que explore as possibilidades e vantagens em parcerias, com benefcios mtuos na gesto de equipamentos de uso coletivo entre municpios vizinhos. Essa parceria abrange aspectos socioeconmicos com, basicamente, trs tipos de relao de produo, de uso e de gesto , que devem ser compatibilizados, buscando-se, principalmente, maior fluxo de demanda para usufruto dos bens e servios com menor custo operacional das instalaes e equipes. Seu escopo de domnio pblico e de uso coletivo consiste em um dos aspectos bsicos a ser considerado no uso regional do conjunto de instalaes e atividades pblicas, e o perfil dos usurios, avaliando caractersticas tais como poder aquisitivo, padres culturais, principais demandas de ensino pblico e perfil etrio. Por exemplo, em relao a este ltimo aspecto, o aumento previsto da populao idosa no Brasil, desde as ltimas dcadas, trs vezes maior que a mdia de todo o mundo, devendo alcanar aproximadamente oito milhes de pessoas acima dos 60 anos em 2020 (ALESP, 2000).
Essa tendncia atual de envelhecimento implica profundas mudanas na abordagem de sade e lazer da populao: nmero crescente de internaes de longa durao, solicitando equipamentos pblicos de sade por meio de uma poltica que aumente a eficincia dos escassos recursos disponveis; infra-estrutura de lazer e mobilidade adequada para a terceira idade; e programa que trate da diminuio do status social do idoso, cujo despojamento das habilidades tornou menos relevantes as suas contribuies imediatas para a sociedade em que vivem. Quanto aos equipamentos pblicos de lazer, de maneira geral, algumas diretrizes podem ser recomendadas: por se tratar de atividade econmica rentvel, a construo ou manuteno de instalaes poder envolver parceria com o setor privado, com vantagens financeiras e melhoria de qualidade no resultado. Ainda, para o sucesso das atividades de lazer, na sintonia de medidas regionais so fundamentais aes conjuntas que vo desde a capacitao de recursos humanos at a distribuio de infra-estrutura. Relacionadas com as demandas de instalaes de ensino pblico, h grandes diferenas de prioridade nas diversas regies brasileiras. Os objetivos prioritrios do acesso a equipamentos pblicos de educao variam desde a busca de melhoria qualitativa do ensino at o atendimento bsico de necessidades de alfabetizao, passando pelo ensino fundamental e pelo ensino profissionalizante. A educao inexistente ou inadequada uma das principais responsveis pela excluso social, es-
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tando diretamente ligada com as condies pessoais e familiares para cuidar da sade, educao dos filhos e melhoria da renda. Portanto, a busca de parcerias intermunicipais deve envolver aes conjuntas para o uso coletivo de equipamentos pblicos de ensino que alcancem outros campos das polticas pblicas diretamente relacionadas educao, como campanhas nas reas de sade e gerao de renda. Em relao aos equipamentos pblicos especficos de sade, deve-se considerar que, apesar de o acesso universal ao sistema de sade ser previsto na Constituio Federal, nem todos podem exercer esse direito ou, quando existem condies, ela est muitssimo longe de ser igualitria. Mesmo para a faixa social com maior poder aquisitivo, que permita assistncia mdica ou planos privados, seu custo vem sofrendo significativo aumento do seu peso no oramento familiar. Tal situao indica tendncia de aumento na busca de equipamentos pblicos de sade. Alm disso, tendo em conta o conceito de sade como o estado de completo bem-estar fsico, mental e social, e no apenas a ausncia de doena, h que se interagir com os demais equipamentos pbicos, em especial os de lazer. Ainda que, de forma geral, a Unio seja a maior responsvel pelo aporte de recursos financeiros repassados e aplicados na rea da sade, diversos municpios tm aumentado a sua parcela de contribuio. De qualquer forma, planos regionais sempre podem
melhorar atendimentos e reduzir custos. Quanto a parceria especfica em vigilncia sanitria, o tema ser apresentado na seo 4.1.9, como forma de instrumento de gesto municipal em questes regionais. A busca da integrao e articulao setorial e institucional de quaisquer equipamentos pblicos, portanto, deve visar ao aumento da eficincia e reduo do custo na sua gesto pela convergncia de aes, cooperao e participao comunitria. Lamentavelmente, no usual que o compartilhamento desses equipamentos pblicos seja estabelecido pela otimizao dos investimentos de bens e servios urbanos, mas, normalmente, pela carncia de condies econmicas para sua distribuio, o que, em ltima anlise, tambm justifica a parceria.
3.5 Abastecimento pblico

O abastecimento pblico de gua diz respeito captao, tratamento, reservao e distribuio de gua potvel populao urbana e rural. Consiste em servio pblico bsico manuteno e promoo da qualidade de vida e da sade pblica, cuja produo e distribuio j foram apreciadas anteriormente, dentro de sua abordagem como atividade econmica (seo 3.3.5) e sua interao com a vigilncia sanitria, contemplada na seo 4.1.9. A Constituio brasileira estabelece, no seu artigo 30,V, que os servios pblicos de abrangncia local so de competncia da esfera municipal do Poder. o caso do abastecimento de gua, que, juntamente com
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os servios pblicos de esgotamento sanitrio, de limpeza urbana e de manejo urbano das guas pluviais, tem por denominao saneamento ambiental, que envolve ainda um conjunto bastante mais amplo de outros componentes de servios pblicos e temticas. A Constituio estabelece tambm que, nas regies metropolitanas, os servios pblicos de abrangncia local sero de competncia concorrente entre os municpios que constituem essa regio e o estado. A titularidade dos servios de saneamento ambiental, no caso dos municpios constituintes de regies metropolitanas, tema que permanece sob discusso. Trata-se de interpretao da Constituio e, assim, prev-se que o julgamento final sobre a matria ser dado pelo Supremo Tribunal Federal, ante processos que tramitam no Judicirio.
Mesmo levando em conta o preceito constitucional que atribui sua competncia ao municpio, deve-se considerar a possibilidade de captao e tratamento de gua em parceria intermunicipal (Figura 10). Tal situao, que j usual em regies metropolitanas, pode tambm ser interessante em outras condies de municpios limtrofes. A partir dessa considerao, pode-se dispor da Lei n. 11.107/05, que versa sobre Consrcios Pblicos e abriga a possibilidade de o servio pblico de abastecimento de gua ser prestado por consrcio formado por iniciativa de Poderes Pblicos municipais que, sem abrir mo de seu poder e responsabilidade constitucional, repassam, por delegao, o exerccio da prestao propriamente dita (seo 5.1).
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Figura 10 Tratamento de gua (ETA Cubato) para abastecimento de municpios da Baixada Santista, SP Foto Consoni/IPT
De qualquer maneira, h que haver interao regional pelo menos no trato da qualidade da gua, cuja procedncia pertence a bacias hidrogrficas ou aqferos confinados, que abrangem mais de um municpio. Nesse caso, envolve tanto a disposio de efluentes como a rede de drenagem municipal, que pode conduzir guas contaminadas ou com sedimentos que venham a assorear as bacias hidrogrficas ou a contaminar os aqferos, alterando sua qualidade, reduzindo sua capacidade de armazenamento e provocando inundaes.Tais fenmenos tm interferido e mesmo inviabilizado no uso de corpos naturais de gua para abastecimento pblico. Dadas as interfaces existentes, o setor de recursos hdricos guarda estreita relao com o servio pblico de abastecimento de gua, bem como o do esgotamento sanitrio, tratado na seqncia, na seo 3.6. Objetivamente, observa-se que um dos grandes problemas dos recursos hdricos no Brasil a progressiva degradao dos corpos dgua naturais superficiais e subterrneos, inviabilizando em grande escala o uso desses mananciais para abastecimento. Tal degradao tem sua principal origem no lanamento de esgoto in natura ou tratado inadequadamente em corpos dgua superficiais. Essa relao pode, eventualmente, justificar que o servio de abastecimento pblico de gua seja, em grande parte dos municpios, prestado pelo mesmo rgo (empresa pblica ou privada) que presta o servio de esgotamento sanitrio. Em muitos casos, no entanto, os servios so prestados por entes federados,
rgos ou empresas distintas daquela que presta o servio de esgotamento sanitrio. Alm do impacto por contaminao dos corpos dgua, existe a questo da captao, em que h problemas relacionados com a disponibilidade do recurso e processos de abatimento do terreno em reas crsticas ou com solos colapsveis. Contradies de fato ou consubstanciadas por interpretaes das legislaes tm imposto a busca de melhorias no tratamento da Poltica Nacional do Saneamento Ambiental e do marco regulatrio para o Setor do Saneamento Ambiental. Envolvem questes direta ou indiretamente relacionadas com o abastecimento pblico de gua, principalmente a questo de competncias dos entes federativos. A gesto dos recursos hdricos contemplada por legislao federal mais antiga, de 1997, Lei n. 9.433, e a classificao e o uso das guas so estabelecidos pela Resoluo Conama n. 357, de 2005. H que se observar que os recursos hdricos so objeto de legislao que estabelece seu gerenciamento por comits contendo representao estadual, municipal e de entidades da sociedade (comits das bacias hidrogrficas das guas de domnio dos estados) ou por comits envolvendo, alm daquelas entidades mencionadas, a representao da Unio (comits das bacias hidrogrficas das guas de domnio da Unio). O sistema de gesto de recursos hdricos no Brasil prev, ainda, a aplicao de instrumentos legais, diretamente por rgos da esfera da Unio, no
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caso das guas de domnio da Unio, ou por rgos da esfera estadual, no caso das guas de domnio dos estados. Entre esses instrumentos, cita-se a outorga do direito de uso dos recursos hdricos, exercido pela Agncia Nacional de guas (ANA), nas guas de domnio da Unio ou por rgos estaduais designados por lei nos estados. Em janeiro de 2006, o Conselho Nacional de Recursos Hdricos aprovou, contemplando o compromisso internacional assumido com a ONU e com a Cpula Mundial para o Desenvolvimento Sustentado, o Plano Nacional de Recursos Hdricos. o primeiro da Amrica Latina, apresentado durante o 4 Frum Mundial das guas, no Mxico, com gesto integrada, buscando o uso racional da gua no Brasil, com aes de curto, mdio e longo prazos, estas at 2020. No que tange recuperao da qualidade das guas superficiais que constituem a bacia hidrogrfica, um conjunto de fatores recomenda a ao integrada de municpios. Os planos de bacias hidrogrficas estabelecem metas de recuperao de cursos dgua, que, com muita freqncia, exigem que os sistemas de esgotamento sanitrio tenham seu desenvolvimento estrutural e operacional condicionado quele plano. A integrao envolve, por exemplo, aes que vo desde um programa de ordenamento temporal e espacial de implantao de estruturas at a construo de sistemas de tratamento servindo a conjun-
tos de municpios. Os fatores de escala introduzem papel de destaque no planejamento por diversas razes, sejam de ordem estritamente tcnica, sejam econmicas ou mesmo operacionais. 3.5.1 Tpicos tcnico-operacionais Os sistemas urbanos de abastecimento pblico de gua compreendem um conjunto de estruturas fsicas que, na sua implantao e durante sua vida til, tem forte interao com os demais fatores estruturadores do meio urbano, com conseqncias importantes sobre os demais aspectos programticos dos Planos Diretores. No caso do servio no meio rural, as estruturas fsicas de prestao do servio de abastecimento tm impactos mais localizados, muito embora, considerando os benefcios salubridade ambiental, seja indispensvel seu tratamento interativo. Os sistemas de abastecimento pblico de gua tm sua definio e respectivas alternativas e projees evolutivas estabelecidas, mais tradicionalmente, por meio de programas.Atualmente, no entanto, avana-se sobre a necessidade, patente e facilmente perceptvel, de se estabelecer o programa abrangente de saneamento ambiental.Alm disso, tal programa deve ser integrado ao PDM, consideradas as influncias do mbito regional. O programa de abastecimento pblico de gua orienta a adoo de estruturas fsicas e de medidas no estruturais com base em um conjunto de alternativas tecnolgicas, dependente de situaes especficas de cada regio e, em especial, da disponi-
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bilidade de corpos dgua, superficiais ou subterrneos, aptos a servir de mananciais para abastecimento. Podem-se dividir as solues disponveis em dois grandes grupos: solues locais e solues urbanas integradas de abastecimento. As solues locais de abastecimento dizem respeito a ncleos ocupacionais onde a implantao de estruturas fsicas nas proximidades das edificaes mais adequada e vantajosa, considerados os diversos horizontes de projeo. Constituem solues onde as funes de captao, tratamento e distribuio se do por meio de tubulaes de comprimento relativamente pequeno, que conduzem a gua a sistemas simples e de pequenas dimenses para um pequeno ncleo de casas, por exemplo. As solues locais, utilizadas nas zonas rurais, servem tambm a situaes urbanas especficas, e, muitas vezes, esses sistemas so apenas de natureza domstica, constitudos por um poo fretico raso. Mesmo tendo em conta que esses sistemas individualizados sejam, tradicionalmente, de responsabilidade do usurio, legalmente a qualidade e demais condies da gua desses sistemas individuais so de competncia da esfera municipal de poder, com interao com a vigilncia sanitria (ver tambm seo 4.1.9). J os sistemas urbanos integrados de abastecimento pblico de gua guardam uma complexidade proporcional s diversas infra-estruturas que compem o ambiente urbano. Em geral, so constitudos por uma rede de tubulaes cujo traado coincide
com a malha de circulao de veculos e pessoas. So tubulaes enterradas que correm paralelamente a uma srie de outras, como as que servem conduo de esgotos sanitrios, de guas pluviais, de gs, de fios da rede eltrica e de telefonia. Embora as solues de abastecimento pblico de gua no meio rural possam se basear em tecnologias simples, isso no significa que a prestao do servio pblico deva ser relegada ao segundo plano ou simplesmente inexista, como acontece de forma generalizada. H que incluir efetivamente o atendimento de tais reas no planejamento, na implantao e na operao de estruturas adequadas para esse meio. Como exemplo de grande relevncia, destacase o fato de que a qualidade da gua de abastecimento nesses casos deve obedecer aos critrios da gua para abastecimento pblico em geral, conforme estabelece a Portaria n. 518/04 do Ministrio da Sade. Eventualmente, contemplando sua localizao, o servio rural poder estar agregado ao municpio vizinho, dentro de aes de parceria regional. Cabe destacar a importncia crescente de medidas conservacionistas e suas conseqncias nos sistemas de abastecimento. Entre elas, tm particular importncia os programas de combate s perdas de gua no sistema pblico e privado de abastecimento e de promoo do uso racional e da eficincia no uso da gua. Em determinadas situaes, guas servidas podero ser tratadas e se constituir em fonte alternativa
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para reso de gua, para fins no potveis. A adoo de estratgias de reso pode alterar significativamente os Planos Diretores de abastecimento de gua de uma ou mais cidades. Na seo 6.2.2, apresentam-se diretrizes para elaborao de um programa regional de abastecimento pblico de gua. Ressalta-se que constituem recomendaes gerais e que seu detalhamento dever conter adaptaes, de acordo com as condies especficas de cada regio. Diante do desafio de enfrentar a crescente demanda para abastecimento pblico, outra questo a ser cuidada a possibilidade de utilizao dos aqferos como uma alternativa vivel, porm nem sempre reconhecida devidamente para a gesto da gua. Conseqentemente, o maior problema do uso desse manancial costuma ser a disponibilidade de estudos quantitativos necessrios. As guas subterrneas constituem a maior reserva estratgica de gua doce do planeta, estimada no Brasil em 112 bilhes de metros cbicos, com uma disponibilidade de 5.000 m3/habitante/ano. Estima-se haver cerca de 300 mil poos tubulares em explorao, sendo perfurados mais de 10 mil poos por ano. Entretanto, apesar desses nmeros, a obteno e a sistematizao integrada de dados para a gesto apropriada das guas subterrneas ainda so insuficientes. O desconhecimento de parmetros que permitam seu uso adequado contraditrio com a sua relevncia.
Importantes cidades do pas dependem integral ou parcialmente da gua subterrnea para abastecimento, como, por exemplo, Ribeiro Preto, So Jos do Rio Preto e Bauru (SP), Mossor e Natal (RN), Macei (AL), Regio Metropolitana de Recife (PE) e Barreiras (BA). No Maranho, mais de 70% das cidades so abastecidas por guas subterrneas. No Piau, esse percentual supera os 80%. Nos estados mais ricos da Federao, entre 70% e 90% das cidades e 95% das indstrias j vm sendo abastecidas por poos. O que tem incentivado a adoo da gua subterrnea para o abastecimento urbano a reduo do custo de produo, que pode ser at dez vezes inferior ao de fontes superficiais (RECURSOS..., 1998). Segundo levantamento efetuado pela Companhia de Tecnologia e Saneamento Ambiental (CETESB, 1997), 72% dos municpios no Estado de So Paulo (462) so, total ou parcialmente, abastecidos por gua subterrnea, atendendo uma populao de 5.525.340 habitantes. Destes municpios, 48% (308) so totalmente abastecidos por guas subterrneas, condio esta que predomina em cidades com menos de 10.000 habitantes, porm compreendendo algumas com populao com cerca de 500.000 pessoas. A partir das ponderaes apresentadas, a utilizao de guas subterrneas como alternativa para abastecimento pblico, tanto para o meio rural quanto para o meio urbano, deve ser sempre considerada quando da elaborao de estudos e projetos. Para
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tanto, algumas medidas e aes so fundamentais, tais como estudos relacionados com a capacidade dos mananciais subterrneos, sua transmissividade e coeficiente de armazenamento, evitando a superexplotao, ou, ento, a proteo das reas de recarga e do prprio lenol fretico. Questes mais abrangentes tambm constituem grandes desafios, que necessitam investimento de pesquisa em cincia e tecnologia em recursos hdricos, tais como: a sustentabilidade hdrica de regies semi-ridas; o estabelecimento de procedimentos de proteo de recursos hdricos e o gerenciamento urbano integrado; o gerenciamento dos impactos da variabilidade climtica sobre sistemas hdricos e a sociedade; a preveno e o controle de eventos extremos (enchentes, estiagens, incndios florestais, entre outros) (TUCCI; CORDEIRO, 2004). So ferramentas bsicas para o gerenciamento integrado do uso da gua subterrnea para o abastecimento pblico e para promover polticas e metas de preveno contaminao. Especialmente nas pequenas e mdias cidades, o abastecimento facilmente atendido por poos tubulares profundos ou outras obras de captao, cujos prazos de execuo so mais curtos e de menor custo, o que possibilita maior flexibilidade nos investimentos. A iniciativa privada tambm grande usuria da gua subterrnea, que muito utilizada por indstrias, condomnios, hospitais, hotis e outras atividades. Tal situao impulsionada, normalmente, por dois motivos: falta de gua causada por racionamento e reduo da conta mensal de gua.
Alm do menor custo de explotao, as guas subterrneas so naturalmente mais protegidas da poluio do que as superficiais, reduzindo tambm, substancialmente, os custos com tratamento dos volumes captados e com quantidade assegurada ao longo do tempo comparativamente s guas superficiais. Tais vantagens se tornam mais evidentes principalmente para municpios pequenos, com populao em torno de 10 mil habitantes, e tambm para pequenas comunidades localizadas na zona rural. Nestes casos, o abastecimento por guas subterrneas pode ser desenvolvido em etapas, de acordo com a disponibilidade dos recursos financeiros. Embora as guas subterrneas sejam naturalmente mais protegidas dos agentes contaminantes do que as superficiais, a grande expanso das atividades antrpicas tem provocado a poluio pontual das guas subterrneas. Em relao a esse problema, podem-se citar os lixes, aterros industriais, armazenamento, manuseio e descarte inadequados de produtos qumicos, efluentes e resduos, incluindo o uso indiscriminado de agrotxicos e de fertilizantes. Observa-se ainda que os prprios poos tubulares, quando construdos fora das exigncias das normas tcnicas, constituem-se grandes fontes de contaminao dos aqferos, comprometendo a sua qualidade, particularmente devido contaminao por agentes biolgicos, associados falta de saneamento bsico. Assim, o gerenciamento dos recursos hdricos deve priorizar polticas de desenvolvimento e proteo das guas subterrneas, a fim de manter
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sua qualidade para consumo humano, bem como o controle de sua superexplotao. Atentando para as limitaes do uso dos recursos hdricos superficiais, quer por sua qualidade inadequada, quer pela saturao de sua captao, a tendncia um aumento cada vez maior da utilizao das guas subterrneas, mesmo nas regies onde sua ocorrncia no seja to abundante, mas apenas suficiente para um abastecimento complementar. Tal como o uso de mananciais superficiais, a alternativa de guas subterrneas envolve aes regionais.
sua funo pode ser obtido segundo diferentes concepes e tecnologias. Aspectos fsico-territoriais, como localizao e morfologia dos terrenos, podem estabelecer vantagens na implementao de sistemas localizados de esgotamento sanitrio que atendam a mais de um municpio. A possibilidade de o servio pblico de esgotamento sanitrio ser prestado por meio de uma articulao regional, envolvendo mais de um municpio, pode ser implementada pela parceria dos Poderes Pblicos municipais.Alm disso, como visto anteriormente, esse servio deve estar vinculado com o de abastecimento de gua. O lanamento de esgoto em corpos dgua superficiais objeto da concesso da outorga de direito de uso. Apesar de ser previsto em lei, segundo o qual o corpo hdrico utilizado na diluio do esgoto lanado, constitui uma das aes antrpicas de maior impacto ambiental. No caso da fase slida ou lodo, originado no tratamento de esgoto, h ainda uma interface com os sistemas de gesto e gerenciamento dos resduos slidos abordados na seqncia desta seo. Em relao fase gasosa, tambm originada no tratamento de esgoto, h que se observarem as possveis tangncias com a legislao pertinente s emisses gasosas na atmosfera. Em particular, deve-se observar que o Brasil signatrio de conveno internacional relativa emisso de gases formadores do efeito estufa (Protocolo de Kyoto).
3.6 Servio pblico de esgotamento sanitrio

O servio pblico de esgotamento sanitrio compreende a coleta, o afastamento e o tratamento das guas residurias urbanas e rurais, bem como o seu tratamento e disposio final das fases lquida, slida e gasosa. Da mesma forma que o abastecimento,
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trata-se de servio pblico bsico destinado manuteno e promoo da sade pblica, da qualidade de vida da populao e da proteo e recuperao do meio ambiente. Mesmo levando em conta que o preceito constitucional atribua em qualquer circunstncia a competncia pelo esgotamento sanitrio ao municpio, a conseqncia de ineficincia desse servio pblico de grande significado no que diz respeito salubridade ambiental de toda uma regio. O atendimento de
3.6.1 Integrao regional Os sistemas de esgotamento sanitrio urbano compreendem um conjunto de estruturas fsicas que, na sua implantao e durante sua vida til, tem forte interao com os demais fatores estruturadores do meio urbano. No caso do servio no meio rural, as estruturas fsicas de prestao do servio de esgotamento sanitrio, em geral, tm impactos mais localizados, muito embora os benefcios salubridade ambiental sejam indispensveis. Da mesma forma que o abastecimento pblico, os sistemas de esgotamento sanitrio tm, tradicionalmente, seu estabelecimento por meio de programas, os quais tendem a se agrupar em um programa abrangente de saneamento ambiental e regional (seo 6.2.4). Podem-se dividir as solues disponveis em solues locais e solues urbanas integradas de esgotamento. As solues locais de esgotamento dizem respeito s ocupaes onde a implantao de estruturas fsicas nas proximidades das edificaes mais adequada e vantajosa, considerados os diversos horizontes de projeo. Trata-se de solues em que as funes de coleta e afastamento se do por meio de tubulaes de comprimento relativamente pequeno que conduzem o esgoto a sistemas de tratamento e disposio locais, implantados na rea do terreno onde se situa a edificao ou nas suas proximidades. J os sistemas urbanos integrados de esgotamento sanitrios guardam uma complexidade pro-
porcional s diversas infra-estruturas que compem o ambiente urbano.Tradicionalmente, so compostos de uma rede de tubulaes enterradas, cujo traado coincide com outras obras lineares e com a malha de circulao de veculos e pessoas. O meio rural usualmente no includo nos planejamentos relativos ao esgotamento sanitrio, bem como ao saneamento ambiental em geral. Decorre desse fato uma srie de problemas e prejuzos para o habitante do meio rural, bem como para a sociedade e o meio ambiente em geral. Embora as solues de esgotamento sanitrio no meio rural possam se basear em tecnologias relativamente simples, isso no significa que a prestao do servio pblico seja relegada ou simplesmente inexista, como acontece de forma generalizada. H que se incluir efetivamente o atendimento de tais reas no planejamento, na implantao e operao de estruturas adequadas para esse meio. Eventualmente, ponderando sua localizao, o servio rural poder estar agregado ao municpio vizinho, dentro de aes de parceria regional. A integrao de esforos intermunicipais nessa e em vrias outras aes de esgotamento sanitrio possibilita o acesso a melhores solues tecnolgicas do ponto de vista ambiental, a custo menor do que ocorreria em uma interveno isolada. Essa necessidade ainda mais reforada naqueles casos em que o municpio isoladamente no rene as condies para a oferta do servio de esgotamento, respeitando
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os critrios de desempenho exigveis, seja pelo lado das demandas dos usurios, seja pelo lado da observncia das exigncias legais. Essas questes podem ser consideradas, a ttulo de exemplo, na aplicao estrutura fsica que serve ao servio de esgotamento. Partes dos sistemas de esgotamento sanitrio dos meios urbanos podem ser integradas, de forma planejada, atendendo a mais de um municpio. Mesmo julgando, em princpio, ser de maior complexidade e dificuldade o atendimento regional que integra a conurbao urbana, possvel cogitar a reunio de sub-bacias de esgotamento de cidades distintas ou a implantao de tubulaes nicas para a interceptao das redes coletoras nos fundos de vale e, o que tem sido cada vez mais freqente, a implantao de estaes de tratamento de esgoto servindo a mais de uma cidade. Ainda, na operao dos sistemas de coleta e afastamento de esgotos, uma srie de equipamentos e instrumentos pode ser compartilhada entre municpios, com ganhos econmicos e operacionais. A prestao dos servios pblicos de esgotamento sanitrio, alm da busca de sua incorporao no saneamento ambiental e intermunicipal, deve apresentar solues com embasamento delineado pela bacia hidrogrfica da regio, ou seja, dentro de seu Plano de Bacia. Na aplicao desses planos, um grande nmero de aes e recursos financeiros associados destinado ao esgotamento sanitrio porque,
como se mencionou, um dos principais problemas dos cursos superficiais de gua no Brasil sua progressiva degradao pelo despejo de esgotos nos corpos dgua. Dessa forma, o Plano Diretor de Esgotamento Sanitrio tambm deve buscar no Plano de Bacia as diretrizes, ou mesmo aes programadas, que se integraro ao plano municipal. Cabe destacar, ainda, a importncia crescente de medidas voltadas ao desenvolvimento sustentado, tais como o reso de guas residurias do sistema de esgotamento. O reso norteia-se pelo princpio de que o tratamento dos efluentes deve adequar seu resultado s caractersticas de qualidade da gua exigidas ao uso pretendido. Tem-se uma gama de alternativas tecnolgicas disposio segundo os resos cogitados.
3.7 Resduos slidos

O gerenciamento dos resduos slidos municipais, de origem e composio bastante diversificadas, de responsabilidade da administrao municipal. Normalmente, incorporam, em diferentes propores, resduos dos servios de limpeza urbana, resduos slidos domiciliares, resduos dos servios de sade e resduos industriais.Tal possibilidade de incorporao condicionada por questes de quantidade/volume gerado (segundo legislao municipal especfica) e pela periculosidade (a qual deve ser compatvel com a dos resduos da classe II A No-perigosos No-inertes,
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conforme definido pela ABNT NBR 10004:2004, e com os requisitos de destinao final prevista). A gesto integrada dos resduos slidos municipais pressupe a implementao de um conjunto de aes articuladas que visam a: a) ampliar a conscientizao da populao quanto aos aspectos de minimizao da gerao, cuidados para com os resduos por eles gerados e de manuteno da limpeza urbana; b) coletar e transportar todo o lixo gerado das residncias, estabelecimentos comerciais e de servios, espaos pblicos e estabelecimentos de servios de sade; c) tratar os resduos anteriormente citados, de modo a reduzir-lhes o volume e a periculosidade, bem como aproveitar os materiais reciclveis e a energia neles contidas; d) dispor adequadamente todos os produtos remanescentes das atividades anteriormente descritas, inclusive com o tratamento dos efluentes lquidos e gasosos gerados; e e) corrigir eventuais impactos ambientais remanescentes da gesto praticada. Principalmente as trs ltimas aes tm na parceria intermunicipal um instrumento importantssimo para sua gesto integrada, que implica planejamento e definio de aes normativas e operacionais, orientadas por critrios sanitrios, ambientais e financeiros. Tais aes visam tanto preveno da poluio
(no gerar, reusar e reciclar) como ao gerenciamento propriamente dito (identificar, segregar, acondicionar, armazenar, coletar, transportar, tratar, reusar, comercializar, reciclar, co-processar, aterrar e recuperar reas impactadas negativamente pelos resduos). Os problemas de disposio de resduos slidos so comuns nos municpios brasileiros, e a parceria regional, com implementao de um conjunto de aes articuladas, permitiria solucionar situaes inadequadas (Figura 11). Diretrizes para a elaborao de um programa de gerenciamento de resduos slidos so apresentadas na seo 6.2.3. 3.7.1 Condicionantes legais e competncias especficas No cenrio nacional, ainda no h uma poltica especfica que integre as aes relativas ao tema resduo slido. Desse modo, prevalece um conjunto bastante amplo de leis especficas, por vezes desconexas e eventualmente contraditrias em alguns aspectos. Nesse contexto, e sob a tica municipal, ainda tm bastante influncia as vrias resolues dos rgos de controle e as normas voluntrias de entidades tcnicas, com destaque para: a) Norma NBR 10004:2004, da Associao Brasileira de Normas Tcnicas, que define os critrios para classificao dos resduos slidos, com base no potencial de risco que estes apresentam ao meio ambiente e sade pblica, sendo duas as classes previstas: Classe I (perigosos) e Classe II (no-perigosos), esta ltima
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ainda subdividida em Classe II A (no-perigosos e no-inertes) e Classe II B (no-perigosos e inertes); b) Resoluo Conama n. 307/04, que estabelece prazos e define critrios para que os municpios elaborem e implementem o Plano Integrado de Gerenciamento de Resduos da Construo Civil, bem como cessem a disposio de resduos de construo civil em aterros de resduos domiciliares e em reas de botafora; e
c) Resolues Anvisa RDC n. 306/04 e Conama n. 358/05, que contm a classificao dos resduos dos estabelecimentos de servios de sade, bem como as diretrizes para o gerenciamento desses resduos na unidade de sade (Anvisa 306) e para o seu tratamento e disposio final (Conama n. 358). No Estado de So Paulo, no final de 2005, a Assemblia Legislativa aprovou o Projeto de Lei n. 326/05, que institui a Poltica Estadual de Resduos Slidos, visando articular as estratgias de planeja-
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Figura 11 Disposio de resduos em Porto Velho, RO, em situao similar em que parcerias intermunicipais facilitariam o emprego de procedimentos adequados e o tratamento de impactos com solues compartilhadas Foto Consoni/IPT
mento para a destinao correta desses materiais. A Poltica prev, entre outros aspectos, o sistema autodeclaratrio pelos geradores (que relataro os volumes produzidos ao estado), a concesso de financiamentos aos municpios (mediante condies que o estado especifica) e o estmulo gesto regional (incentivando o compartilhamento onde for economicamente mais vivel investir em projetos conjuntos), educao ambiental e ao trabalho dos catadores. Alm de fundamental para a consolidao de regras de preservao ambiental e de reduo da gerao de resduos, entende-se que as aes induzidas pela Poltica Estadual de Resduos Slidos repercutiro, ainda, positivamente sobre as oportunidades de empreendimentos no mercado paulista de resduos, em seus vrios segmentos e portes (reciclveis, transporte, reciclagem, gerenciamento de servios, consultorias e remediao, entre outros). Como regra geral, a responsabilidade pelo gerenciamento do resduo do seu gerador, seja ele pblico ou privado. Por outro lado, o municpio tem autonomia constitucional para gerir seus resduos (excetuando-se o caso dos rejeitos radioativos, cuja gesto tem coordenao federal, inclusive para os resduos radioativos utilizados nos estabelecimentos de sade). Desse modo, o municpio pode chamar para si a responsabilidade de outro gerador, na impossibilidade ou incapacidade daquele. o que, muitas vezes, acontece no Brasil com o caso dos resduos dos ser-
vios de sade, por exemplo, originalmente de responsabilidade dos estabelecimentos geradores, mas freqentemente administrados pelo Poder Pblico, com ou sem repasse de custo ao gerador original. Por extenso, o municpio tambm possui a autonomia necessria para compor regionalmente todos os arranjos voluntrios que lhe sejam econmica e ambientalmente vantajosos para a gesto de seus resduos slidos. Mesmo a questo do licenciamento dos empreendimentos desse setor, em muitos casos, pode ser conduzida na esfera municipal (desde que possua os instrumentos estabelecidos em legislao especfica), sem a necessidade de envolvimento de rgo ambiental estadual ou federal. Outra questo de suma importncia a fonte dos recursos necessrios s atividades previstas (investimentos e custeios). Basicamente, tm-se o modelo com recursos oriundos do oramento municipal e o modelo misto, que prev parte dos recursos vindo do oramento e parte vindo de taxas e tarifas especficas (desde que essas cobranas no firam a legislao vigente). No caso do modelo misto, prev-se a cobrana de taxa para os servios divisveis (para os quais possvel a medio precisa do servio fornecido para cada usurio/contribuinte, ou para o qual seja possvel que o usurio declare o servio que recebeu) e a cobrana de imposto para os demais servios nodivisveis prestados (para os quais no possvel determinar a frao individualmente apropriada pelo
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usurio/contribuinte). Exemplificando, podem-se instituir taxas especficas em contrapartida aos custos incorridos nos servios de coleta, tratamento e disposio final de lixo domiciliar, e tarifa, tipicamente o IPTU, para os servios como a limpeza pblica. A arrecadao oriunda das fontes citadas (oramento, taxas e tarifas), considerando-se seus campos estritos de aplicao e constitucionalidade, deve ser definida de tal forma que seja suficiente para arcar integralmente com os custos da gesto dos resduos slidos do municpio (princpio do poluidor-pagador), a se incluindo os custos administrativos da gesto e os custos da educao ambiental diretamente vinculada ao tema. Na busca de opes tcnico-financeiras de gesto de resduos, deve-se avaliar, diante das diferentes alternativas de interveno, parcerias intermunicipais.Vale a pena destacar que muitos municpios ainda mantm uma postura extempornea e xenofbica em relao oferta de alguns servios de saneamento ambiental para seus vizinhos, em particular aqueles relacionados ao tratamento e disposio final de resduos slidos. Tais restries desconsideram o potencial dessas atividades como atividade econmica geradora de empregos e de tributos e focam-se nos potenciais impactos negativos, que, se lhe so inerentes, tambm so integralmente solucionveis com emprego de tecnologias correntes no pas. A coordenao administrativa do sistema de limpeza urbana, que responsvel pela gesto dos
resduos slidos municipais, usualmente efetuada de duas formas distintas: a) por entidade da administrao direta (rgo vinculado a uma Secretaria); ou b) por entidade da administrao indireta (autarquias, fundaes pblicas, empresa pblica ou empresas de economia mista cujo acionista controlador seja o municpio). A operacionalizao dos servios, por sua vez, tambm conta com as seguintes alternativas: a) execuo dos servios por equipes das entidades da administrao municipal direta ou indireta, descritas anteriormente; b) execuo dos servios por meio de concesso, parcial ou total, iniciativa privada ou a empresa pblica de outro municpio; c) execuo dos servios por meio de terceirizao, parcial ou total, iniciativa privada ou a empresa pblica de outro municpio; d) execuo por meio de consrcio intermunicipal; ou e) execuo mista, compondo equipes das diversas entidades citadas anteriormente. Mais recentemente, a modalidade de concesso tem sido discutida por possibilitar que a amortizao dos pesados investimentos privados, usualmente necessrios (como no caso da disposio final), seja feita em um maior prazo. No caso
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da terceirizao, como o tempo de amortizao menor (devido a um menor prazo de contrato), na prtica, no h garantias suficientes para alavancar investimentos financeiros de maior porte. Nota-se, portanto, que as opes operacionais so fortemente influenciadas pelas garantias de arrecadao para sustentao do sistema. O instrumento, por excelncia, direcionador da gesto municipal em relao ao tema o Programa de Gerenciamento de Resduos Slidos. Trata-se de um documento que apresenta os modelos bsicos pertinentes no que tange aos aspectos tcnicos, econmicos e financeiros relativos ao sistema de limpeza urbana, envolvendo minimizao, coleta, tratamento e disposio final dos resduos slidos. So utilizados cenrios de curto, mdio e longo prazos, usualmente de dois, oito e quinze anos, respectivamente (seo 6.2.3).
a apresentar maior suscetibilidade aos processos de movimentos de massa, de contaminao do solo e da gua, e do microclima da regio, entre outros. Objetivando resolver esses problemas, o Poder Pblico adotou, principalmente a partir da dcada de 1980, medidas legais de proteo de espaos julgados de maior interesse conservao do meio ambiente. Atentando-se sua abrangncia, as aes de planejamento municipal de conservao dos recursos naturais tambm devem ser contempladas de forma regionalizada e integrada. Diversos diplomas legais tm sido estabelecidos para instituir reas especialmente protegidas, com nveis diferentes de restrio ocupao do solo e utilizao dos recursos naturais. Basicamente, so trs linhas de diretrizes que regem o assunto nos seus aspectos legais e de comportamento, quais sejam: unidades de conservao (UCs), outros espaos territoriais especialmente protegidos e a apropriao de recursos naturais. 3.8.1 Unidades de conservao O artigo 225 da Constituio Federal obrigou o Poder Pblico a definir, em todas as unidades da Federao, espaos territoriais e seus componentes que devem ser especialmente protegidos, sendo a alterao e supresso somente permitida por meio de lei e vedada qualquer utilizao que comprometa a integridade dos atributos que justificam a sua proteo.
3.8 Conservao dos recursos naturais

Nas interaes de ordem fsica, qumica e biolgica que regem a dinmica ambiental, a participao do homem abrange relaes complexas e sensveis s modificaes do meio, sendo realada pelos impactos negativos de suas aes. Em relao aos recursos naturais, destacam-se os problemas decorrentes principalmente do desmatamento, reduzindo a biodiversidade, tanto pela flora derrubada quanto pela fauna que interage com o ecossistema modificado. As reas assim degradadas passam ainda
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A Lei n. 9.985, de 18 de julho de 2000, regulamentou o artigo 225, 1, incisos I, II, III e VII, da Constituio Federal, instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (SNUC) e definiu outras providncias no sentido de garantir a eficcia da lei. De acordo com o artigo 7 da citada lei, as unidades de conservao integrantes do SNUC dividem-se em dois grupos, com caractersticas especficas, conforme Tabela 1: Unidades de Proteo Integral e Unidades de Uso Sustentvel. O artigo 8 e seguintes definem a tipologia das reas que devem ser preservadas e protegidas com o conceito de Unidades de Conservao e, em conseqncia, as condies de preservao, proteo e manejo.
Tabela 1 Tipologia de rea estabelecida como Unidade de Conservao
Segundo a mesma lei, tambm podero integrar o SNUC, em carter excepcional e a critrio do Conama, UCs estaduais e municipais (SMA, 2000). Ponderando que a proteo ambiental competncia comum dos entes federados, a lei assegura que estados e municpios instituam, em suas jurisdies, unidades de conservao equivalentes, obedecendo aos critrios das unidades nacionais. Nessa condio esto os Parques, que podem ser criados nos mbitos nacional, estadual ou municipal, de acordo com o artigo 11 dessa lei. Ainda, em seu artigo 41, embora no classifique como unidade de conservao, a lei consolida o conceito de Reserva da Biosfera como um modelo adotado internacionalmente de gesto integrada, participativa e sustentvel dos recursos naturais.Tem por objetivos bsicos de preservao a diversidade biolgica, o desenvolvimento de atividades de pesquisa, o monitoramento ambiental, a educao ambiental, o desenvolvimento sustentvel e a melhoria da qualidade de vida das populaes. A partir do momento em que as UCs e reas especialmente protegidas forem assim declaradas pelo Poder Pblico, passam a impor restries de uso e ocupao do solo, total ou parcialmente, e at mesmo nas reas confrontantes, dependendo da finalidade da conservao definida, isoladamente, em cada diploma legal. Muitas dessas reas localizam-se em mais de um municpio, ou, ento, aes em determinada rea de um municpio, sem restries de reas especialmente protegidas, podem afetar terrenos do municpio vi-
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Deve-se destacar o crescimento de Reservas Particulares do Patrimnio Natural (RPPNs), previstas como Unidade de Uso Sustentvel nessa legislao ambiental e destinadas a estimular e propiciar a conservao de recursos naturais por parte dos proprietrios.
zinho que venham a criar impactos em UCs. Tais condies exigem solues regionalizadas, que possibilitem a melhoria da qualidade ambiental e a definio de diretrizes para o uso sustentvel, incrementando as condies socioeconmicas dos municpios abrangidos. 3.8.2 Outros espaos territoriais especialmente protegidos Apesar de no previstos na lei do SNUC como unidades de conservao, insere-se nesse conceito uma srie de espaos territoriais especialmente protegidos (Tabela 2), tendo em vista sua importncia para a preservao ambiental (meio fsico, bitico e socioeconmico), garantindo condies especficas de proteo.
Tabela 2 Exemplos de outros espaos especialmente protegidos
tegidas, visando garantir a execuo das polticas e planos setoriais, dentro dos princpios do Desenvolvimento Sustentado. 3.8.3 Apropriao de recursos naturais A construo e a manuteno das cidades, assim como o desenvolvimento econmico, dependem da disponibilidade de recursos naturais, cuja apropriao se faz necessria para atender s necessidades bsicas da populao e cuja disponibilidade usualmente regional. Dessa forma, nos PDMs devem ser contemplados estudos intermunicipais sobre os recursos minerais, os recursos hdricos, os recursos florestais, o solo e as paisagens, uma vez que a apropriao desses recursos implica tambm a necessidade de gesto sustentvel. Recursos minerais Os recursos minerais so bens da Unio, e o seu aproveitamento depende de autorizao ou concesso do rgo gestor, que o Departamento Nacional da Produo Mineral (DNPM), obedecendo a regras prprias estabelecidas no Cdigo de Minerao e legislao correlata, alm de licenciamento ambiental. A atual estrutura legal para o aproveitamento de recursos minerais estabelece que o Poder Pblico municipal somente tem carter decisrio em casos especiais, definidos na legislao federal. Nessa condio, leis de mbito local, que criem obstculos ao acesso e ao aproveitamento dos recursos minerais, normalmente conduzem a morosas demandas judiciais. As diretrizes para o seu aproveitamento devem
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Est em elaborao um Plano Nacional de reas Protegidas, para nortear a gesto integrada das unidades previstas no SNUC com as demais reas pro-
sempre ser estabelecidas obedecendo aos ambientes geolgicos normalmente regionais, conforme tratado na seo 3.3.1, que aborda a minerao como indstria extrativa, no escopo das atividades econmicas. Recursos hdricos Pela Constituio Federal, como visto anteriormente, na seo 3.5, os recursos hdricos superficiais so bens da Unio ou dos estados, dependendo da caracterizao legal de sua localizao. Porm, os recursos hdricos subterrneos so sempre bens dos estados, a menos que se enquadrem na categoria das guas minerais, quando passam a ser domnio da Unio. A legislao no contempla nem o domnio municipal de recursos hdricos, nem o domnio privado, significando que tanto o setor privado quanto o Poder Pblico municipal dependem de outorga ou de concesso do governo federal ou do governo estadual para o seu aproveitamento. A abordagem regional dos recursos hdricos, envolvendo essas esferas do Poder Pblico, pode ser estabelecida em todas as suas formas: abastecimento pblico, veculo de disperso de esgotos, gerao de energia, transporte, irrigao, piscicultura e industrializao. Ressalta-se que as prprias diretrizes constitucionais provocam certa confuso ao estabelecer que os servios pblicos de abastecimento de gua e de saneamento bsico so de competncia municipal. Por esses motivos, ao abordar, nos PDMs, a questo de aproveitamento dos recursos hdricos, como apresentado nas sees 3.5 e 6.2.2, h que se considerar a subordinao municipal aos rgos gestores (Co-
mits de Bacia, por exemplo) ou aos planos estaduais de aproveitamento de recursos hdricos subterrneos, ou, ainda, aos planos federais de aproveitamento do potencial hidrulico. Alm dessa subordinao, como dificilmente um municpio dispe, em seus limites polticos, de recursos hdricos suficientes, em quantidade e qualidade, para suprir suas necessidades, ressaltase a importncia dessa questo ter enfoque regional. Recursos florestais Embora, em decorrncia dos dispositivos constitucionais, seja competncia comum dos entes federados preservar as florestas, a fauna e a flora (artigo 23, inciso VII), aos municpios vedado legislar sobre florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo ao meio ambiente e controle da poluio (artigo 23, inciso VI). Os espaos territoriais ocupados por florestas ou remanescentes so especialmente protegidos, consolidados ou no em unidades de conservao (pblicas ou privadas), e aos municpios que os abrigam cabe a obrigao de zelar pela sua preservao, que sempre tem abrangncia regional. interessante lembrar que h compensaes estipuladas em leis estaduais na forma de repasses do ICMS, conhecidas como indenizao verde ou ICMS ecolgico. ainda discutida a incorporao das reservas legais, obrigatria s propriedades rurais pelo Cdigo Florestal entre esses espaos protegidos, mas de qualquer forma vedada sua ocupao. Os municpios podem, no entanto, valer-se desses espaos para
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o desenvolvimento integrado de empreendimentos de ecoturismo (sees 3.3.7 e 6.2.6), de forma previamente acertada com o estado ou com a Unio. Solo Nos termos da Constituio Federal, garantida a propriedade desde que esta cumpra sua funo social. Embora no explicitado, fica claro que, ao se referirem propriedade, os princpios legais tratam da propriedade de bem imvel, urbano ou rural, que por sua vez implica o domnio do solo contido em um espao territorial definido. Restries da propriedade, sem necessidade de desapropriao, existem quando o solo ou o subsolo contm recursos minerais (bens da Unio) ou reservas florestais e reas especialmente protegidas (vrzeas, margens de rios e reservatrios, encostas, as terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios, terras ocupadas por remanescentes de comunidades de quilombos e outras). No planejamento das cidades, a ocupao do solo disputada principalmente por duas formas de uso: a expanso urbana e a agropecuria. Planejar o ordenamento territorial urbano competncia exclusiva do municpio, enquanto o fomento das atividades agropecurias competncia comum dos entes federados. Por esses fatores de grande importncia para os planejadores municipais o conhecimento dos solos em seu territrio (incluindo o conhecimento do potencial mineral e hdrico), sob os aspectos de po-
tencial de aproveitamento e sob os aspectos relativos s fragilidades decorrentes de sua constituio em face dos agentes erosivos, incluindo-se as atividades antrpicas. O conhecimento do potencial de aproveitamento do solo tem comumente importncia regional, permitindo aos municpios envolvidos reservar reas para fomentar o desenvolvimento de atividades agropecurias de interesse comum (agricultura familiar, ou programas de abastecimento, por exemplo) favorecendo a implantao de cooperativas tributariamente beneficiadas e sistemas de armazenamento e transporte. Paisagens competncia comum dos entes federados proteger as paisagens naturais notveis, mas dificilmente esse aspecto considerado nos planos de desenvolvimento econmico (vide os muitos exemplos nos casos de implantao de usinas hidreltricas) ou no planejamento do uso e ocupao do solo (vide os muitos exemplos de parcelamento do solo autorizados para a implantao de projetos de expanso urbana). Algumas atividades, tais como as tursticas, exigem um tratamento regional do uso dos recursos naturais paisagsticos. Alm disso, as paisagens naturais, incluindo monumentos geolgicos e os stios arqueolgicos, devem ser acrescidas s paisagens geradas pelo ambiente construdo (os lagos de barramentos, os logradouros pblicos, por exemplo) que venham a merecer o mesmo tratamento nas aes de planejamento, nas quais os novos aspectos paisagsticos devam ser valorizados.
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4.
4.
Instrumentos de gesto municipal para questes regionais
s instrumentos existentes de gesto municipal constituem uma srie de mecanismos de implementao da poltica de desenvolvimento urbano, balizados por princpios estabelecidos pela Unio, na Lei n. 10.257/01. Cuidado especial deve-se ter com o inter-relacionamento de diferentes ins-
trumentos de gesto municipal, na busca do estabelecimento de processos adequados de interveno urbana. Se qualquer instrumento for aplicado isoladamente, poder no obter resultados efetivos ou, at, reverter a soluo inicial proposta em novos problemas. Como exemplo de interao tem-se o prprio Plano Diretor, que, alm de constituir, ele prprio, um instrumento fundamental de planejamento e gesto municipal, oferece tambm outros instrumentos auxiliares e interagentes, necessrios para alcanar os objetivos propostos no Plano. Ainda, se bem aplicados regionalmente, esses e outros instrumentos podero oferecer melhores condies para os Poderes Pblicos dos municpios envolvidos cumprirem a funo social da cidade e da propriedade. Para tanto, a abordagem regional constitui um dos tpicos que definem municpios com prioridade na obteno de recursos do Programa de Fortalecimento da Gesto Urbana (MINISTRIO DAS CIDADES, 2005a):
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a) comprovao da gesto democrtica e participativa; b) municpios que tenham iniciado aes integradas com outros municpios para planejamento do territrio e elaborao ou reviso dos Planos Diretores; c) os que estejam localizados em regies definidas como prioritrias em programas de Polticas Pblicas integradas do Governo Federal. So eles: Plano de Ordenamento Territorial da BR-163; Programa do Arco do Desmatamento; Programa de Faixa de Fronteira, Semi-rido e Mesorregies Prioritrias; e Programa de Gerenciamento Costeiro. No so apresentados todos os instrumentos de gesto municipal. Atendendo aos objetivos desta publicao, buscaram-se aqueles que comumente tm melhores condies de aplicao em questes regionais. Para efeito de sua melhor compreenso, foram agrupados de acordo com seus enfoques principais.
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A base para estabelecer esses instrumentos estruturada pelo conjunto de mecanismos participativos, que permitem alcanar melhores resultados no desenvolvimento urbano regional por meio da gesto democrtica, interagindo com as solues de abrangncia intermunicipal. Como exemplo do resultado da ao participativa de diferentes setores sociais, aponta-se a aprovao, em seo pblica, do PDM da cidade de Candeias, situada na Regio Metropolitana de Salvador (RMS), onde, como instrumento de desenvolvimento urbano, foi determinada a busca da consolidao da legislao urbanstica. Nesse sentido, foi indicada sua total reviso, por encontrar-se no adequada aos princpios do Estatuto da Cidade, bem como pelo fato de seu carter de regionalizao no ser contemplado na anlise urbana anterior, executada em 2000, o que tornaria o documento existente, no entendimento da populao, obsoleto e carecendo de complementao estratgica. 4.1.1 Instrumentos de gesto democrtica Os instrumentos participativos, alm de ampliar a contribuio da sociedade em aes no apenas compartilhadas pelos cidados, mas assumidas por estes, amplia tambm a base de conhecimentos com a parceria efetiva de diferentes setores antes alijados do processo decisrio. Assim, a democratizao representativa das decises no planejamento da cidade e no controle social de sua gesto constitui, talvez, a principal novidade estabelecida pelo Estatuto da Cidade.
4.1 Instrumentos de planejamento e gesto do desenvolvimento urbano

Voltados ao controle do processo de expanso e desenvolvimento urbanos, devem auxiliar na promoo da reforma urbana, estruturando uma poltica fundiria que garanta a funo social da cidade e da propriedade. Para tanto, entre outras aes, induzem a ocupao em reas j dotadas de infra-estrutura e equipamentos ou dificultam a ocupao em reas de risco ou em unidades de conservao ambiental.
Parte dessa situao, quando tratada regionalmente, ganha contornos mais relevantes. Entretanto, na Lei n. 10.257/01, a questo regional foi praticamente resumida ao nomear o planejamento das regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies como um dos instrumentos da poltica urbana (artigo 4, II). Em seu cotidiano, ainda, os gestores de outros ncleos urbanos alm de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas confrontam-se permanentemente com limitaes da ao local, em que, por melhores que sejam as polticas adotadas pelo municpio, no h possibilidade de verdadeiro equacionamento dos problemas. Entre outros textos do Estatuto da Cidade, o artigo 43 do Captulo IV, trata da questo participativa, prevendo os seguintes instrumentos: I rgos colegiados de poltica urbana nos nveis nacional, estadual e municipal; II debates, audincias e consultas pblicas; III conferncias sobre assuntos de interesse urbano, nos nveis nacional, estadual e municipal; IV iniciativa popular de projetos de lei e planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. Em relao a procedimentos, de maneira geral, o 4 do seu artigo 40 determina que os Poderes Legislativo e Executivo municipais devam garantir: I a promoo de audincias pblicas e debates com a participao da populao e de
associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade; II a publicidade quanto aos documentos e informaes produzidos; e III o acesso de qualquer interessado aos documentos e informaes produzidos. Complementando esse grupo de aes, tmse ainda a organizao de conferncias de poltica urbana, que so encontros peridicos para tratar de decises relevantes desse tema, procurando sempre alcanar ampla participao popular. Apesar da noobrigatoriedade de sua previso em documentos legais, interessante que haja algum dispositivo oficial determinando seu estabelecimento em situaes onde so definidas polticas e plataformas de desenvolvimento, tal como na avaliao da formulao e reviso do prprio PDM. Como nesses encontros podem ser definidas medidas e aes com abrangncia regional, deve-se estender a participao a setores da sociedade dos municpios vizinhos, permitindo a formao de consensos e pactos deles com os Poderes Pblicos envolvidos. Proposta de implementao de instrumentos participativos apresentada na seo 6.3, de gesto participativa na abordagem regional no sistema municipal de planejamento. 4.1.2 Lei de uso, ocupao e parcelamento do solo A legislao referente ao uso, ocupao e parcelamento do solo um instrumento de planejamenInstrumentos de gesto municipal para questes regionais
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to municipal da poltica urbana que deve ser concebido considerando-se especialmente as diretrizes explicitadas no artigo 1, inciso VI, do Estatuto da Cidade, que estabelece quesitos para a ordenao e o controle do uso do solo, de modo a evitar: a) a utilizao inadequada dos imveis urbanos; b) a proximidade de usos incompatveis ou inconvenientes; c) o parcelamento do solo, a edificao ou o uso excessivo ou inadequado em relao infra-estrutura urbana; d) a instalao de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como plos geradores de trfego, sem a previso da infra-estrutura correspondente; e) a reteno especulativa de imvel urbano, que resulte na sua subutilizao ou no-utilizao; f) a deteriorao das reas urbanizadas; e g) a poluio e a degradao ambientais.
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dos planos de desenvolvimento econmico e social, da instituio de unidades de conservao e de zonas especiais de interesse social, das operaes consorciadas e da regularizao fundiria. A legislao de uso, ocupao e parcelamento do solo tambm deve disciplinar, quando for o caso, a implantao de stios de recreio, uma modalidade de loteamento geralmente na zona rural. Essa legislao, tradicionalmente, tem como referncia um zoneamento da rea urbana do municpio, no qual se priorizam formas de uso e ocupao do solo, evitando a convivncia de usos incompatveis ou inconvenientes. Anteriormente, o zoneamento era, muitas vezes, confundido com o Plano Diretor, em uma viso restrita da abordagem dos problemas das cidades. No controle senso estrito do uso do solo, para o qual se utiliza em classificao por nveis de incomodidade, as atividades consideradas incmodas estariam sujeitas ao controle do Poder Pblico municipal, devendo atender s medidas mitigadoras estabelecidas. H de ser considerado, porm, que, uma vez permitido o uso e instalada a atividade, em havendo descumprimento das medidas mitigadoras, e estando a atividade localizada em reas prximas aos limites municipais, a parte prejudicada fora desses limites no ter autonomia de ao. Assim, as medidas corretivas podem ser limitadas ou dificultadas. Cada municpio dever, com uma viso o mais abrangente possvel da questo, definir
Trata-se de legislao de carter complementar ao Plano Diretor, na medida em que implementa parte das diretrizes urbansticas nele contidas, as quais se propem a disciplinar a questo relativa ao uso, ocupao e parcelamento do solo. preciso cuidados para evitar situaes conflitantes. Para tanto, essa legislao dever estar em concordncia com outros instrumentos correlacionados que j existam ou que venham a ser implantados no municpio e na regio, a exemplo dos planos ambientais, dos planos virios,
a partir de quais conceitos estar consubstanciada essa legislao. Embora a lei de uso, ocupao e parcelamento do solo possua carter tcnico-jurdico, e restrinja-se aos limites municipais, sua elaborao dever contemplar a participao da populao, com seus representantes na Cmara, bem como ser discutida nas diversas formas de articulao regional. Como j explicitado, muitas vezes, a natureza da ocupao e do uso em uma determinada rea produz efeitos em reas externas aos limites dos municpios (seo 4.1.6). Esses efeitos podem ser imediatos ou se manifestarem ao longo do tempo, em face das vrias relaes sociais, econmicas e culturais, alm do aspecto ambiental. Essa dinmica pode gerar problemas diversos, a exemplo do desenvolvimento de algumas reas em detrimento de outras, fato que, no conjunto, no ser benfico a nenhuma das partes. salutar que, para elaborar essa legislao, sejam considerados em cada municpio aspectos que vo alm dos limites territoriais. Quando um conjunto de municpios se prope a uma integrao regional estratgica, de fundamental importncia que se estudem essas influncias pensando que a criao de reas com usos e ocupaes diferenciados podem interferir diretamente no municpio vizinho e na regio como um todo. Tendo por base as diretrizes do Estatuto da Cidade (seo 2.1), apresentam-se alguns aspectos que devem ser observados na elaborao ou reviso
da legislao de uso, ocupao e parcelamento do solo, e que contribuem para uma integrao regional estratgica: a) compatibilizao dos zoneamentos de limites: cuidado especial caber ao se permitirem usos incmodos, geradores de interferncia no trfego e empreendimentos de impacto vizinhana, em reas limtrofes de municpios, como aterros sanitrios, cemitrios e presdios, entre outros. reas industriais, por exemplo, localizadas nesses limites, institudas e incentivadas sem um planejamento adequado e sem as medidas mitigatrias cabveis, desconsiderando aspectos como cinturo verde e sistema virio, podero causar interferncias no uso da rea vizinha em outros municpios e no desenvolvimento da regio (ver tambm seo 4.1.6); b) distribuio equilibrada de diferentes plos de empreendimentos entre municpios que compem a regio: as potencialidades e a vocao especfica dos municpios devem assumir um carter complementar para valorizar e incentivar o desenvolvimento regional (sees 3.3 e 5.6). Com a unio estratgica, as oportunidades de negcios podem ser ampliadas de forma significativa, a divulgao pode ser facilitada, tendo abrangncia maior e alcanando os objetivos de forma mais consistente. As atividades podem ser distribudas na regio, a
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exemplo das atividades tursticas, tecnolgicas, industriais e culturais; c) compatibilizao dos empreendimentos ou atividades que possam funcionar como plos geradores de trfego com a infra-estrutura necessria. Destaca-se a necessidade de um planejamento estratgico que evite impactos negativos em municpios vizinhos, viabilizando o desenvolvimento no somente no municpio onde se localiza fisicamente essa atividadeplo, mas em outros que estejam envolvidos. A implantao, por exemplo, de um grande empreendimento que passar a ser um forte atrativo na regio, sobrecarregando o sistema virio em outros municpios, dever ser planejada de forma compartilhada, com solues e alternativas viveis (seo 3.2); d) definio de ndices construtivos condizentes com os demais municpios envolvidos: ndices muito diferenciados, em determinado municpio, podero acelerar a ocupao do espao urbano, tanto do municpio mais desenvolvido, provocando a supervalorizao imobiliria, como do menos desenvolvido, criando cidades-dormitrio, o que gera desequilbrio de crescimento; e) compromisso mtuo para com a preservao dos fundos de vale e formas de APPs, com planejamento e aes intermunicipais coibindo as ocupaes irregulares nesses locais: essas ocupa-
es comprometem o uso sustentvel dos recursos hdricos no somente nos limites municipais, mas em toda a bacia hidrogrfica (seo 3.8); e f) coibio da formao de novos parcelamentos irregulares e sem a infra-estrutura adequada, pois esses loteamentos contribuem de forma decisiva para a degradao ambiental: essa coibio dever estar relacionada, entre outros aspectos, a uma poltica habitacional eficiente. Diante do crescimento da informalidade, com parcelamentos, construes irregulares e falta de infra-estrutura adequada, importante a criao de estratgias para enfrentar esse grave problema. O municpio que no combater essa informalidade ter certamente um forte desequilbrio urbanstico e ambiental, com a tendncia de agravamento da situao, que usualmente reflete seus problemas em municpios vizinhos (seo 3.1). Vrias so as possibilidades de abordagens dessas questes, porm devem ser convergentes no sentido de solucionar ou minimizar os problemas que possam existir para o desenvolvimento da regio. Faz-se necessrio promover a compatibilizao do planejamento urbano local entre os municpios envolvidos. Essa ao ser consolidada por leis prprias de uso, ocupao e parcelamento do solo que sejam compatveis, bem como por compromissos assumidos nas diversas formas de organizao regional. preciso mais que apenas o instrumento consubstanciado na forma de lei, preciso um compromisso efetivo das administraes envolvidas e da populao.
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Deve-se ponderar tambm que restries severas do zoneamento podem inviabilizar empreendimentos e coibir o desenvolvimento econmico local e da regio. A integrao estratgica entre os municpios busca desenvolver a regio de forma estruturalmente equilibrada, respeitando as diferenas locais e regionais. 4.1.3 Zoneamento territorial e ambiental O ordenamento do territrio encontra-se entre os principais objetivos e desafios a alcanar na implementao de polticas municipais de desenvolvimento. Suas diretrizes bsicas so geralmente formuladas no processo de planejamento municipal, particularmente durante a elaborao do Plano Diretor. Para perseguir esse objetivo, estabelece-se usualmente a proposta de compartimentao do territrio, em que se definem os tipos e as formas de uso do solo que se deseja assegurar em relao ao futuro da cidade. Atualmente, pode-se verificar a tendncia em se abandonar a determinao de compartimentos muito especializados e com alto grau de rigidez. Busca-se uma mistura de usos, residencial, comercial, industrial e de servios, procurando-se a interao, ao mesmo tempo, com a qualidade de vida. Prevem-se, ainda, as reas em direo s quais o municpio poder crescer e se desenvolver de maneira sustentvel, bem como os espaos territoriais que devero ser objeto de conservao ambiental e, por isso, merecedores de proteo especial. Trata-se,
portanto, de instrumento essencial ao desenvolvimento das cidades, crescentemente encontrado em muitos dos Planos Diretores elaborados no pas nas ltimas dcadas. Tradicionalmente, tem-se como proposio um zoneamento da rea urbana do municpio, cuja definio e estabelecimento das zonas esto fundamentados em estudos tcnicos, refletindo a realidade local e as projees e propostas para o futuro desejado. Para essas zonas, que apresentam caractersticas especficas, so estabelecidos critrios e parmetros para os respectivos parcelamentos, ocupaes e usos possveis, evitando-se a convivncia de usos incompatveis ou inconvenientes. Experincias recentes na elaborao de Planos Diretores, em consonncia com o Estatuto da Cidade, indicam tendncia em se estruturar esse zoneamento territorial inicialmente com base em macrozonas. Constituem grandes compartimentos espaciais subdivididos em zonas, nas quais se assentam as principais referncias e orientaes gerais para a organizao e a evoluo do uso do solo em face do contexto regional. Contemplando as atividades e objetivos especficos possveis em um municpio, tm-se distinguido inicialmente, em boa parte dos casos, duas grandes unidades bsicas: a) macrozona urbana, compreendendo os principais ncleos de ocupao existentes e a desenvolver a partir da sede municipal e de outros assentamentos consolidados; e
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b) macrozona rural, tratando-se de reas usualmente com predomnio de produes agrcolas e de pecuria, alm de outras unidades perifricas de uso e ocupao do solo, tais como stios e chcaras de lazer, atividades de reflorestamento e minerrias, parte significativa de unidades de conservao e reas correlatas, barragens e reservatrios de abastecimento e produo de energia eltrica, reas de disposio e tratamento de resduos slidos e efluentes, e toda a infra-estrutura necessria ao seu funcionamento. Ponderando-se a integrao e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, foram elaborados Planos Diretores na Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP) que unificaram essas duas macrozonas. Proposta semelhante est sendo apresentada em outros municpios, a exemplo do primeiro PDM da cidade de So Jos do Norte, RS, que tambm prope a integrao entre o espao urbano e o rural.
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te do pas, com outra realidade do uso e ocupao do solo. A expressiva cobertura vegetal dessa regio, sua relevncia rural, a relativa predominncia de unidades de conservao e reservas indgenas, e questes relacionadas com a extenso territorial e, portanto, com a rea dos municpios se consubstanciam em situaes que solicitam medidas singulares para essa regio. Mesmo em suas reas urbanas mais expressivas, apresenta-se baixa densidade demogrfica. Abrangendo 45,2% do territrio nacional e somente 8,2% dos municpios, a Regio Norte certamente ter prioridades e mecanismos diferenciados de zoneamento territorial e ambiental em relao ao Sudeste, que ocupa 10,8% do territrio, com 30,3% dos municpios. Talvez, o maior avano que pode ser generalizado no zoneamento do municpio seja a sobreposio a essas duas macrozonas, unificadas ou no, de uma terceira: c) macrozona de proteo ambiental, que corresponde s reas sob restries ambientais ocupao (que pode incluir unidades de conservao - UCs) e que, portanto, dever ser especialmente protegida. Entre as UCs, tm-se as Reservas de Desenvolvimento Sustentvel, no contexto de uma Unidade de Uso Sustentvel (seo 3.8.1), que poderiam ser criadas, por exemplo, para o desenvolvimento de indstria de biotecnologia, explorando de forma sustentvel a biodiversidade brasileira e dando mais
Essas e outras localidades julgaram que essa integrao seria importante para atender s suas condies peculiares de desenvolvimento. Entre outros aspectos, o tipo e a representatividade da rea rural no contexto do uso e a ocupao do solo devem ser ponderados, tendo em vista o melhor desenvolvimento socioeconmico do municpio e do territrio sob sua rea de influncia. Situaes contrapostas, com diferenciaes significativas, tm-se, por exemplo, na Regio Nor-
agilidade nos processos de transformao do conhecimento cientfico em produtos e processos inovadores. Com o foco na inovao e integrao entre pesquisa e produo, possvel avanar o conhecimento dos laboratrios e transformar esse conhecimento em bioprodutos. O Brasil detm cerca de 20% de toda a biodiversidade do planeta e desenvolve aes isoladas na rea de biotecnologia desde a dcada de 1950. So mais de 200 mil espcies de plantas, animais e microorganismos j registrados, e o nmero pode chegar a 1,8 milho de espcies. um quinto da biodiversidade mundial, distribuda em seis biomas (Amaznia, Cerrado, Caatinga, Mata Atlntica, Pantanal e Pampa), alm da Zona Costeira e Marinha (EM QUESTO, 2007). A nova poltica governamental para a indstria de biotecnologia prope aes estratgicas que englobam investimentos, infra-estrutura e marcos regulatrios para o setor, pretendendo articular estrategicamente as reas de sade humana (tratando, entre outras aes, de medicamentos e da deteco de doenas como a influenza aviria e a febre aftosa, e de patgenos, insetos, caros e nematides que podem estar presentes em materiais vegetais importados), agropecuria, industrial e ambiental. A expectativa que haja investimentos com recursos pblicos e privados, sendo as principais fontes financeiras da rea pblica, entre outras, os fundos setoriais, Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES) e agncias de fomento do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT), como a Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) e o Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq). Os programas so implementados a partir da Poltica de Desenvolvimento da Biotecnologia no Brasil, com o acompanhamento do comit nacional de biotecnologia, composto de representantes da Casa Civil e de mais sete ministrios: Sade, Cincia e Tecnologia, Agricultura, Meio Ambiente, Educao, Desenvolvimento Agrrio e Justia. Assim, a biotecnologia ganha status de poltica de Estado. Muitos processos j esto em desenvolvimento. Com o apoio financeiro da FINEP, estuda-se a viabilidade tcnico-econmica e o desenvolvimento de processos para a produo de vitaminas e energticos naturais, oriundos de plantas amaznicas. No campo da agropecuria, a Embrapa desenvolve projetos para auxiliar o melhoramento gentico convencional de produtos como arroz, trigo, sorgo, milho, caf, melo, eucalipto e hortalias. Alm da perspectiva de conservao ambiental, a definio da macrozona de proteo ambiental tende a incorporar o tratamento inicial de outros temas regionais relevantes, como a delimitao das reas de mananciais. Essas reas correspondem a pores do territrio que devem ser protegidas e geridas de modo a assegurar o suprimento de recursos hdricos de boa qualidade para fins de abastecimento pblico, considerando a perspectiva de atendimenInstrumentos de gesto municipal para questes regionais
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to s populaes locais e tambm de outras cidades prximas. As reas de mananciais tm sido definidas comumente em normas de mbito estadual ou mesmo metropolitano, razo pela qual o PDM deve levar em conta sua eventual existncia, antes de delimitar os setores que devero compor essa macrozona. O zoneamento resulta, ento, da compartimentao de cada uma das macrozonas estabelecidas, subdivididas em duas ou mais zonas especficas, nas quais se definem e se detalham as caractersticas desejadas e os objetivos e metas a perseguir. O contexto das macrozonas urbana e rural, unificadas ou tratadas isoladamente, tende a contemplar diferentes situaes pretendidas, retratadas em alguns tipos bsicos de zonas, como as seguintes: a) zonas correspondentes a reas que devem ser aprimoradas, ou seja, espaos territoriais nos quais os usos existentes, embora necessrios e desejveis (ex.: residencial, servios, lazer), devem ter seu desenvolvimento aperfeioado e, ainda, mais bem integrados ao contexto municipal e regional (ex.: zona de qualificao urbana; zona de uso predominantemente residencial); b) zonas correspondentes a reas degradadas que devem ser recuperadas, de modo a retomar a estabilidade das condies socioambientais relacionadas ao uso do solo, sejam aquelas vigentes anteriormente degradao ou mesmo novas, conforme cada caso
(ex.: zona de recuperao urbana, zona de reabilitao urbana); c) zonas correspondentes a reas que necessitam ser reestruturadas, mediante a execuo de um conjunto articulado de intervenes fsicas e modificaes no uso atual do solo (ex.: zona de reestruturao urbana); e d) zonas correspondentes a reas reservadas a usos especficos, instalados ou a instalar, nas quais se dever empreender gesto especial no sentido de assegurar que determinados tipos de uso se desenvolvam de maneira adequada (ex.: zona de uso industrial; zona de uso agrcola). Como exemplo de zonas correspondentes a reas degradadas que devem ser recuperadas, tmse as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS). So estabelecidas tanto para promover a urbanizao e regularizao dos assentamentos precrios (favelas, cortios) como para promover a ampliao do acesso ao mercado habitacional formal para a populao de baixa renda. Sua implementao pode ser complementada com outros instrumentos, tais como: a Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia, prevista no Plano Diretor e utilizada para promover a urbanizao e recuperao dos assentamentos precrios; instrumentos como Parcelamento e Edificao Compulsria, IPTU progressivo e Desapropriao com Pagamento em Ttulos, que, se incorporados no Plano Diretor,
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que podem estimular a oferta de terras e democratizar seu acesso; instrumentos como Outorga Onerosa do Direito de Construir, que podem contribuir para uma ocupao mais equilibrada do territrio e compatvel com estoque de infra-estrutura disponvel; tambm as Operaes Urbanas Consorciadas e Transferncia do Direito de Construir, que so exemplos de mecanismos para ampliar, por meio de parcerias pblico-privadas, a oferta de habitao social. A compartimentao das macrozonas tende a ser estabelecida com base em interpretao das dinmicas demogrfica e socioeconmica atuantes, bem como de seus reflexos em relao a mudanas impostas ao territrio ao longo do tempo, pretrito e futuro. No obstante, em sentido contrrio ao que pressupe o conceito de macrozona, fundamentado essencialmente em bases analticas regionais, tem sido comum observar a prtica de ser delimitada sob perspectiva de anlise restrita aos limites geogrficos municipais. Ocorre, contudo, que tais dinmicas geralmente se desenvolvem revelia desses limites, freqentemente extrapolando os limites municipais e alcanando municpios vizinhos e mesmo outros espaos territoriais mais distantes, razo pela qual se requer, necessariamente, a aplicao de uma tica regional na anlise e definio das macrozonas e de suas respectivas zonas. Sendo assim, ao se analisarem as dinmicas que se impem e modificam o territrio municipal, visando subsidiar a definio do zoneamento, de-
vem-se considerar abrangncias e escalas territoriais mais amplas e necessariamente intermunicipais. No estabelecimento das macrozonas, como a de proteo ambiental, deve-se verificar a existncia de condies similares e igualmente desejveis nos setores vizinhos dos municpios com os quais se limita, sob pena de estabelecer restries incuas em face de evidentes presses que tendem a se desenvolver e mesmo aumentar muito com o tempo a partir de contextos externos ao territrio municipal. O mesmo procedimento deve ser observado em relao a cada uma das zonas que compem a macrozona em questo, especialmente aquelas que se situam na interface com municpios vizinhos. Pode-se ilustrar essa questo a partir de casos em que, por exemplo, defina-se zona de uso industrial com limites comuns aos de eventual zona compreendendo unidades de proteo integral (como parques ou reservas florestais) estabelecida no Plano Diretor do municpio vizinho ou, ainda, em meio unidade de conservao ambiental de carter regional criada por entidade estadual ou federal. Em sntese, trata-se de avaliar previamente possveis contradies e conflitos de uso do solo que podero vir a prejudicar os objetivos pretendidos ou mesmo a impedir seu alcance. 4.1.4 Criao de unidades de conservao A criao de unidades de conservao (UCs) tem sido crescentemente empregada como instruInstrumentos de gesto municipal para questes regionais
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mento de gesto ambiental, tanto no mbito da administrao pblica quanto por iniciativas de Organizaes No Governamentais (ONGs) e de empresas privadas. Em geral, objetiva-se restringir o acesso aos recursos naturais existentes no territrio municipal e considerados relevantes para fins de preservao ou conservao ambiental. Abrangem, comumente, os ecossistemas remanescentes, a biodiversidade e os recursos hdricos, podendo tambm contemplar outros atributos especiais, como monumentos geolgicos, feies raras da paisagem e, ainda, o patrimnio natural, cultural e histrico. As modalidades de UCs, conforme visto na seo 3.8.1, devem ser estabelecidas no PDM em conformidade com o Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC), variando de acordo com o grau de restrio desejado em relao aos recursos naturais existentes no territrio municipal. Deve-se prever desde UCs que impem severas limitaes e impedimentos ao seu acesso (estabelecendo-se, portanto, as UCs de proteo integral, como as estaes ecolgicas e as reservas florestais) at as de uso sustentvel (como as denominadas reas de Proteo Ambiental APAs), nas quais se permite, dentro de determinadas regras e condies prvias, a instalao e operao de determinadas formas de uso e aproveitamento econmico dos recursos ambientais (solo, minerais, gua, biodiversidade). Alm das modalidades previstas no SNUC, outras UCs e reas correlatas podem ser estabelecidas e previstas no PDM. Como exemplo podem ser citadas
as que correspondem a parques municipais, geralmente situados em contextos bastante urbanizados e nos quais se busca aumentar a quantidade e a extenso territorial de reas de lazer. Nesses casos, contudo, raramente se espera a necessidade de uma perspectiva regional em seu estabelecimento. Outra possibilidade, esta sim necessariamente concebida sob tica mais ampla, est na definio de parques lineares, cuja criao visa contribuir na recuperao de fundos de vale e cursos dgua degradados, o que geralmente extrapola os limites municipais e tende a exigir a anlise de reas vizinhas situadas a montante e a jusante dos cursos dgua enfocados. 4.1.5 Avaliao de impacto ambiental O processo de avaliao de impacto ambiental (AIA), como instrumento aplicado ao planejamento, instalao e operao de empreendimentos diversos, encontra-se hoje plenamente regulamentado (assim como ocorre, h dcadas, em diversos outros pases). Envolve um conjunto de atividades tcnicas e gerenciais dirigidas para a previso e gesto dos provveis impactos ambientais decorrentes de proposio de projeto, tanto os negativos quanto os de carter positivo ou benfico. A esses impactos devem ser estabelecidas medidas mitigadoras e/ou compensatrias destinadas a evitar ou atenuar os efeitos negativos. Os documentos que instruem o processo correspondem ao chamado EIA/Rima, ou seja, estudo de
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impacto ambiental (EIA) e respectivo relatrio de impacto ambiental (Rima - documento de sntese das concluses do EIA). Sua eventual incorporao ao PDM geralmente tratada de modo a complementar as normas e aes ambientais de carter preventivo relacionadas com a construo futura de obras, sendo freqentemente associada aos procedimentos de licenciamento ambiental. Visa-se reforar a perspectiva de garantir a prevalncia do interesse pblico maior e de adequao do empreendimento ao uso do solo estabelecido. Alm disso, alguns empreendimentos, passveis de serem submetidos ao processo de AIA, podem apresentar impactos ambientais de mbito regional, como conjuntos habitacionais de grande porte, distritos industriais, mineraes, reservatrios, os quais, em princpio, devem ser objeto de medidas mitigadoras e/ou compensatrias que possam atenuar esses efeitos. Assim, a formulao do PDM pode incluir algumas orientaes gerais a serem observadas durante a elaborao do EIA/Rima, para determinados tipos de empreendimentos, de modo a assegurar que estes se instalem em condies compatveis com as diretrizes estabelecidas no mesmo PDM, inclusive no que se refere ao tratamento de determinadas questes regionais. 4.1.6 Estudo de impacto de vizinhana O estudo de impacto de vizinhana (EIV) compreende o resultado da avaliao dos provveis impactos ambientais causados vizinhana por em-
preendimentos urbanos, particularmente em vista de conflitos entre usos e atividades tipicamente associadas ao contexto de desenvolvimento e crescimento das cidades. Conduzido, em termos metodolgicos, de maneira anloga ao processo de AIA e elaborao do EIA/Rima, a aplicao desse instrumento tende a tratar situaes desencadeadas especialmente por projetos que apresentam intrnseco potencial de transformao do ambiente local, como shoppings centers, escolas e faculdades, hipermercados, estaes de rdio-base, casas de espetculos, centrais de carga e de abastecimento, postos de combustvel e depsitos de substncias perigosas (inflamveis, txicos). Projetos como esses podem trazer incomodidades relevantes aos cidados (desde sua instalao at o funcionamento) e aos usos do solo circunvizinhos, e, ainda, causar distores de mbito urbanstico em face das diretrizes do PDM. Alm dessa abordagem usualmente empregada no sentido de contemplar empreendimentos de mbito tipicamente local, a incorporao do EIV ao PDM implica a possibilidade de vir a ser aplicado para questes intermunicipais (ver tambm seo 4.1.2). Constituem projetos nos quais as avaliaes iniciais, baseadas, sobretudo, em casos similares ocorridos no passado no municpio ou mesmo em outras localidades, indiquem como sendo alta a probabilidade de que possam ocorrer impactos cuja abrangncia territorial seja mais ampla (utilizada, inclusive, para avaliar a importncia ou significncia dos impactos identificados), demonstrando, assim, carter regional.
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Nesses casos, tal situao pode gerar dvidas quanto a eventual sobreposio (ao menos parcial) do EIV com o EIA (este, necessariamente, mais amplo), o que deve ser dirimido previamente. Uma alternativa para evitar essa situao pode estar na regulamentao do instrumento, em que o estabelecimento de uma avaliao inicial e expedita (a ser definida como parte do processo) poderia auxiliar no discernimento entre um caminho e outro, diretriz essa que pode ser explicitada no PDM. No que tange a questes regionais, o processo de elaborao do EIV, assim como ocorre no EIA, pode ajudar a apontar as medidas que devem ser adotadas no empreendimento para auxiliar o tratamento de questes de interesse regional que, eventualmente, possam ser acentuadas ou agravadas com a implantao da obra. Assim, por exemplo, um loteamento que venha a atrair clientes de cidades vizinhas em sua operao cotidiana, com conseqente aumento da circulao de veculos em rotas de acesso j saturadas, pode contemplar, no conjunto de medidas mitigadoras previstas no EIV, aes que possam auxiliar o Poder Pblico a atenuar os efeitos negativos relacionados ao fenmeno, ainda que tais medidas no estejam localizadas em seu mbito de ao ou influncia direta, ou mesmo em suas proximidades imediatas. Revela-se, portanto, o potencial do EIV (e do EIA) no apoio soluo de problemas relacionados a questes regionais, como mobilidade, logstica, transportes urbanos, comunicaes, entre outros.
Para sua avaliao, devem ser estabelecidos critrios que considerem a contraposio entre os impactos negativos e os positivos para que, alm de medidas de correes de projeto, tambm se levem em conta alternativas de formas de compensaes. Alm disso, o EIV deve se relacionar com instrumentos jurdicourbansticos, verificando resultados de transformaes urbansticas estruturais, tais como alterao de ndices urbansticos. 4.1.7 Sistema de indicadores ambientais O acompanhamento e a comunicao pblica acerca da evoluo de problemas ambientais tm sido tarefa desafiadora gesto urbana e territorial, visto que essas questes geralmente decorrem de fenmenos complexos, resultantes de mltiplas interaes entre fatores antrpicos e naturais, e envolvem muitas variveis. Por essa razo, tm sido crescente, nos ltimos anos, a busca e o surgimento de indicadores ambientais para avaliao da situao do meio ambiente, bem como da sustentabilidade de polticas ou de opes de desenvolvimento. Objetiva-se informar, sinteticamente, a evoluo de fenmenos cuja ocorrncia se reveste de certa complexidade e, assim, constitui-se em importante instrumento para o controle, a verificao e a mensurao de eficincia e eficcia das administraes na gesto daqueles problemas, permitindo comparar situaes entre localidades e entre perodos diferentes. Por isso, atualmente, o uso de indicadores nas vrias reas de estudo do ambiente construdo
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e natural vem se configurando como ferramenta essencial para a avaliao de polticas pblicas, para a comunicao social e para a tomada de decises. As primeiras tentativas de sistematizao de indicadores ambientais remontam Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), em 1993. Entre seus principais conceitos e definies, esse documento apresentou grandes reas de aplicao dos indicadores: avaliao do funcionamento dos sistemas ambientais; integrao das preocupaes ambientais nas polticas setoriais; contabilidade ambiental; e avaliao do estado do meio ambiente. Adotou-se, nesse contexto, a sistematizao de indicadores ambientais, modificada do modelo de abordagem denominado PER (Presso Estado Resposta), baseado em trs grupos-chave de indicadores integrados: os indicadores de presso, que se referem s causas dos problemas; os indicadores de estado, que refletem a qualidade do ambiente num dado espao/tempo; e os indicadores de resposta, que avaliam as respostas da sociedade no enfrentamento e gesto desses problemas. Nesse modelo, desenvolveu-se uma estrutura framework de anlise que favorece a sistematizao dos vrios indicadores. Sua integrao ocorre a partir do pressuposto de que as atividades humanas produzem presses sobre o meio ambiente, afetando o seu estado, o que, por sua vez, requer e gera respostas por parte da sociedade.
Esse modelo constitui o ponto de partida para vrios outros semelhantes, que passaram a ser desenvolvidos e divulgados por diversos organismos e instituies. So tratamentos de indicadores ambientais e de desenvolvimento sustentvel com o objetivo de delinear, cada vez mais e com melhor adequao, um conjunto de indicadores capazes de mensurar as condies do meio ambiente. Assim, surgiram e foram empregados tambm os indicadores de fora motriz que amplia o conceito de presso, representando uma categoria mais ampla de atividades humanas, processos e padres com impactos possveis sobre o desenvolvimento sustentvel e de impacto, este para expressar os efeitos sade, s atividades humanas e qualidade de vida. Nessa estrutura, os temas relativos fora motriz seriam, por exemplo, a populao, a economia, o uso do solo e o desenvolvimento da sociedade; quanto presso, podem ser consideradas as emisses atmosfricas e a gerao de resduos slidos, entre outros; quanto ao estado do ambiente, considera-se a situao em que se encontram as guas, o ar, o solo, a biodiversidade e o ambiente construdo; quanto ao impacto causado, podem ser abordados os danos aos ecossistemas e sade humana; e quanto resposta, a representao de metas, polticas e medidas ambientais. O desenvolvimento de indicadores em sistemas de gesto ambiental e territorial se encontra atualmente em plena sintonia com as diretrizes do
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Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma), que tem estimulado a utilizao do modelo de avaliao ambiental denominado GEO (Global Environment Outlook), iniciado pelo rgo em 1995. Visando uniformizar as abordagens e propiciar a comparao entre diferentes contextos, o modelo GEO objetiva produzir a avaliao contnua do estado do meio ambiente global, continental, nacional e regional, por meio de processos participativos e de parcerias institucionais. Constitui pressuposto dessa avaliao a sua realizao com base em indicadores que propiciem a fcil compreenso e comunicao acerca dos fenmenos tratados. Com isso, foram gerados, no mbito global, os relatrios GEO referentes aos anos de 1999, 2000, 2002 e 2004/2005, respectivamente denominados GEO-1, GEO-2, GEO-3 e o Anurio GEO-2004/5. Regionalmente, foram produzidos o GEO Amrica Latina e Caribe (2000 e 2003) e, em mbito nacional, os relatrios GEO de Barbados, Chile, Costa Rica, Cuba, Nicargua, Panam, Peru e Brasil, este ltimo realizado sob a coordenao do Ministrio do Meio Ambiente (MMA) e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA). Em decorrncia da experincia adquirida desde a execuo do primeiro GEO Amrica Latina e Caribe, evidenciou-se a necessidade de adequao dos procedimentos s caractersticas latinoamericanas. Essa condio ressaltou o fenmeno
da urbanizao e a necessidade de se considerar a complexidade dos problemas ambientais verificados nas cidades. Assim, ainda no mbito do projeto GEO do Pnuma, surgiu a iniciativa do projeto GEO Cidades, proposta especialmente para as cidades latino-americanas. De modo a adaptar a aplicao do modelo GEO ao caso das cidades, por iniciativa do Pnuma, constituiu-se o Consrcio Parceria 21. Esse Consrcio desenvolveu seus trabalhos em duas etapas: formulao do documento Metodologia para Elaborao de Informes GEO Cidades, cujas atividades incluram a realizao de workshop sobre o assunto (efetuado na Cidade do Mxico, com a participao de representantes do Pnuma e do MMA); e produo de relatrios GEO Cidades para duas importantes cidades brasileiras (Rio de Janeiro e Manaus), visando estimular outras cidades a implementar essa mesma iniciativa. Atualmente, aplicaram o modelo GEO Cidades e concluram seus respectivos informes cidades importantes como Buenos Aires, Havana, Bogot, Cidade do Mxico, Santiago do Chile, So Paulo e Montevidu. O modelo GEO se fundamenta na aplicao da estrutura de anlise ambiental denominada PEIR (Presso, Estado, Impacto, Resposta), apresentada anteriormente. Tais aspectos atribuem a esse modelo potencial adequao para aplicao a municpios (Figura 12).
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dor obtido em escala regional (bem como em cidades vizinhas que, eventualmente, empreguem sistemas similares) fornecer uma dimenso concreta do significado relativo dessa informao. Outro exemplo pode estar no indicador de estado relativo cobertura vegetal (dado pela proporo da rea total de cobertura vegetal em relao total do municpio), em que importa conhecer a importncia dos valores obtidos em relao ao contexto regional.
Figura 12 Ciclo do modelo de abordagem PEIR, adotado no projeto GEO Cidades do Pnuma (SVMA/IPT, 2004)
A criao de um sistema de indicadores ambientais compatvel com modelos adotados internacionalmente para contextos regionais e para cidades, como o do modelo GEO Cidades, propugnado pelo Pnuma, mostra uma evidente potencialidade de integrao ao Plano Diretor. Alm de propiciar a avaliao comparativa com outras cidades, sua adoo em bases analticas similares s aplicadas a regies, estados e mesmo pases, nos quais se insere, tende a facilitar a incluso e o tratamento de questes regionais. Considerando esta ltima condio, de abordagem regional, tm-se iniciado estudos no contexto de bacias hidrogrficas, extrapolando os limites de um nico municpio. A validade de um enfoque regional tambm pode ser traduzida pelo indicador de presso, que se refere expanso da rea urbana do municpio (dado pela proporo da rea urbanizada em relao rea total do municpio), em que o mesmo indica-
Portanto, sugere-se a aplicao da estrutura de anlise por indicadores ambientais, seguindo o modelo GEO Cidades, com as devidas adaptaes e escolhas pertinentes regio de aplicao. De maneira geral, os procedimentos para definies de indicadores podem ser estabelecidos em cinco momentos (KAYANO; CALDAS, 2002): a) delimitao do quadro de referncia; b) delimitao do objeto e dos objetivos da avaliao; c) escolha das variveis que comporo os indicadores; d) definio da composio dos indicadores; e e) acesso ou criao de um sistema de informaes. Essas etapas so fundamentais, pois envolvem a anlise e a compreenso do processo de elaborao de polticas, a partir do qual sero estabelecidos parmetros para a determinao dos indicadores. Na terceira etapa, so caractersticas importantes de qualquer indicador (CARDOSO, 1999):
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a) simplicidade, para serem facilmente compreendidos; b) validade ou estabilidade, que significa a relao entre conceito e medida; c) seletividade, sensibilidade ou especificidade, ou seja, devem trazer caractersticas essenciais e apontar as mudanas esperadas; d) cobertura, no sentido da garantia de amplitude e diversidade; e) independncia, no sendo condicionados por fatores externos; f) confiabilidade, em relao qualidade dos dados; e g) baixo custo, fcil obteno, periodicidade e desagregao, que se relacionam produo, manuteno e factibilidade dos dados. importante ressaltar que a leitura de um indicador tende a ser condicionada por interesses e perspectivas polticas distintas. Dessa forma, um indicador no fornece uma anlise completa da realidade, revelando certa insuficincia e vinculao sua prpria dimenso poltica e de interpretao, da a importncia de se acompanharem a leitura e a interpretao dos indicadores por anlises minuciosas do fenmeno correspondente. 4.1.8 Educao ambiental A questo ambiental est cada vez mais presente no cotidiano da sociedade contempornea e, principal-
mente, nos anseios de melhoria da qualidade de vida da populao das cidades. Para aumentar sua efetividade, o ponto fundamental a ser tratado a participao dessa populao e, para tanto, a educao ambiental (EA) configura-se como o instrumento bsico de planejamento e gesto do desenvolvimento urbano. Conforme a Lei Federal n. 9.795, de 27 de abril de 1999, entende-se por EA os processos por meio dos quais o indivduo e a coletividade constroem valores sociais, conhecimentos, habilidades, atitudes e competncias voltadas para a conservao do meio ambiente, bem de uso comum do povo, essencial qualidade de vida e sua sustentabilidade. Existem obrigaes fundamentadas pelo Estatuto da Cidade que ampliam o alcance das novas leis municipais relacionadas com a EA. A busca dessa condio inovadora permeia um planejamento participativo, que modifique o atual, at ento constitudo por um modelo usualmente excludente da grande maioria da populao. O processo educativo permite a formao de atores sociais na conduo de medidas e aes em direo sustentabilidade socioambiental; tal fato dever ocorrer no vis da EA. Esta, balizada pelos princpios ou diretrizes gerais de ao contidos no Estatuto da Cidade, desponta como possibilidade de conscientizao, abrindo perspectivas de novos conhecimentos, competncias e habilidades numa tica interdisciplinar. Considerando as diretrizes gerais do Estatuto da Cidade (seo 2.1), a EA tem relao direta com os incisos I, VI, VIII, XII, XIII e XIV, e seu tratamento
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adequado deve ter, usualmente, abordagem intermunicipal. Representa um instrumento essencial para a transformao do padro existente de degradao ambiental, em geral regional, incluindo sua componente social. A relao entre meio ambiente e educao para a cidadania, conforme preconizada pela EA, assume um papel desafiador, demandando a emergncia de novos saberes para a apreenso dos processos sociais, que se complexificam, e de riscos ambientais, que se acumulam (seo 3.1.2). Mesmo em seu tratamento local, a troca de informaes entre municpios de uma regio com problemas semelhantes sempre ser uma ao interativa. Segundo Jacobi (2001), as polticas ambientais e os programas educativos, relacionados conscientizao sobre a crise ambiental, demandam crescentemente novos enfoques integradores de uma realidade contraditria e geradora de desigualdades. Assim, transcendem a mera aplicao dos conhecimentos cientficos e tecnolgicos disponveis. Tal fato implica estimular um processo de reflexo e tomada de conscincia dos problemas socioambientais emergentes que priorize a participao social nas iniciativas de tomada de decises, objetivando a preveno e a busca de solues de problemas ambientais. O desafio existente o de se formular uma educao ambiental que seja crtica e inovadora. Deve ser, acima de tudo, um ato poltico voltado para a transfor-
mao holstica que relaciona o homem, a natureza e o universo, tomando como referncia a possibilidade de esgotamento dos recursos, provocado pelas atividades antrpicas. Desse modo, a abordagem ambiental articulada deve envolver, necessariamente, questes sociais, ou socioambientais. Essa condio justifica e explicita a importncia desse tema como um instrumento para uma integrao regional estratgica, conforme as diretrizes do Estatuto das Cidades. O estado e o municpio, nas esferas de suas competncias, definem as diretrizes, normas e critrios para a educao ambiental, respeitados os princpios e objetivos da poltica nacional de educao ambiental. A compatibilizao dessas diretrizes e a realizao de aes integradas conjuntas tero um efeito mais permanente no desenvolvimento da regio. Entre as diversas definies de EA, segundo a Secretaria de Estado do Meio Ambiente/SP (SMA, 1997), destacam-se: a) a aprendizagem de como gerenciar e melhorar as relaes entre a sociedade e o ambiente, de modo integrado e sustentvel; e b) aprender a se empregarem novas tecnologias, aumentar a produtividade, evitar desastres ambientais, minorar os danos existentes, conhecer e utilizar novas oportunidades e tomar decises acertadas. Como se deduz, a meta da EA auxiliar na resoluo de problemas de modo global, permanente, de forma a se encontrarem solues melhores. Para
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estabelecer solues adequadas, seu desenvolvimento dever envolver mais de um municpio. A EA no substitui ou ultrapassa as disciplinas acadmicas; precisa e aplica todas elas. Diante de um problema ambiental, provvel que sejam necessrios subsdios de histria, geografia, economia, geologia, engenharia, estatstica, poltica, sociologia e arquitetura, entre outras reas do conhecimento. Sua implementao deve ser estabelecida em dois patamares: formal e no-formal. No primeiro caso, o processo educativo com relao a esse tema deve-se constituir parte dos currculos das instituies pblicas e privadas dos municpios envolvidos. J o ensino no-formal se caracteriza por aes e prticas educativas voltadas sensibilizao, organizao e participao da coletividade na defesa da qualidade do meio ambiente. Envolve os diferentes setores sociais, incluindo os Poderes Pblicos municipais, muitas vezes sem assimilao das questes ambientais que interagem entre si. H de ser trabalhada tambm a importncia da poltica de incluso social, pois, para a parcela da populao que est margem do sistema socioeconmico, a conscientizao ambiental algo distante, tendo por conta que suas necessidades bsicas no esto garantidas. No mbito dos PDMs, portanto, a EA entra como programas de ao formal e informal. Diretrizes gerais para implementao de um programa de educao ambiental so apresentadas no captulo 6. Do ponto de vista formal, a abordagem regional do Plano Diretor pode estimular a rede escolar
dos municpios envolvidos a adotar as premissas da educao ambiental; o referido programa de ao pode sugerir projetos pedaggicos a ser utilizados nas redes municipais escolares de forma integrada, como, por exemplo, Projeto sobre a gua, Projeto sobre a Biodiversidade e Projeto sobre a Cidadania. Em relao EA informal, os Planos Diretores podem sugerir exposies, feiras, campeonatos, eventos, entre outras aes, envolvendo, em um calendrio regional, os princpios pedaggicos desse instrumento de educao e conscientizao ambiental. 4.1.9 Vigilncia sanitria Considera-se vigilncia sanitria a atuao do Poder Pblico em situaes ou atividades relacionadas, principalmente, organizao territorial, em condies que ocasionem ou possam vir a ocasionar riscos ou danos sade, vida ou qualidade de vida. So decorrentes de formas inadequadas do uso e ocupao do solo, tais como aquelas que geram fontes de poluio, proliferao de artrpodes nocivos, vetores e hospedeiros intermedirios s atividades produtivas e de consumo, substncias perigosas, txicas, explosivas, inflamveis, corrosivas e radioativas, e quaisquer outros fatores antrpicos nocivos. Envolvem tambm as atividades relativas criao e procriao de animais de estimao para finalidades comerciais. Tendo em conta que o lixo e o esgoto sanitrio so os maiores focos de doenas e que a sua proliferao favorecida principalmente por veiculao hdrica, como a leptospirose e as doenas infectocon-
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tagiosas, os instrumentos de gesto para a vigilncia sanitria devem estabelecer correspondncia da sade com todas as questes do saneamento ambiental: a gua/drenagem urbana, o esgoto e os resduos slidos. Como se pode perceber, as aes da vigilncia sanitria tm, usualmente, alcance regional. Tambm, atentando para o conceito da Organizao Mundial da Sade (OMS), que considera a sade como o estado de completo bem-estar fsico, mental e social, e no apenas a ausncia de doena, existe um forte vnculo da vigilncia sanitria com muitos dos temas abordados no captulo 3, tais como moradia e reas de risco, mobilidade e cargas perigosas, atividades antrpicas e o ecossistema. Com esse tratamento, passa a existir forte vnculo entre a sade e as questes de direitos humanos e sociais. Nesse enfoque esto enquadrados tambm os problemas de violncia, definida como o uso intencional da fora fsica ou do poder, real ou em ameaa, contra si prprio, contra outra pessoa, ou contra um grupo ou uma comunidade, que resulte ou tenha a possibilidade de resultar em leso, morte, dano psicolgico, deficincia de desenvolvimento ou privao (SCHRAIBER et al., 2006). Relacionados com a violncia, ganham destaque as agresses ou os abusos contra a mulher, crianas e idosos. As violncias sofridas pelas mulheres so explicadas a partir de relaes sociais e histricas, que variam nas diferentes situaes culturais das muitas regies brasileiras. Apesar da precariedade de informaes disponveis, pode-se reputar qualitativamente que, de
modo geral, sua ocorrncia maior no espao privado (no ncleo da famlia), contrapondo violncia contra homens, que mais contundente no espao pblico. Quanto s crianas, a concentrao de violncia parece ter forte vnculo com desigualdades socioeconmicas, enquanto, com os idosos, se destacam situaes externas de quedas e acidentes de trnsito, decorrentes de mobilidade urbana precria (seo 3.2). Ambas as conseqncias tm com causa principal as negligncias e as omisses do Poder Pblico, local e regional, o que pode ser minimizado com medidas e aes preconizadas no PDM. Atentando que, de uma maneira geral, todas as atividades e condies que digam respeito sade pblica so objetos da vigilncia sanitria, sua abordagem ganha maior complexidade. Seu interesse no se prende apenas sade individual, e sim se expande para uma viso mais abrangente de sade coletiva ou das populaes, um produto das interrelaes que se estabelecem entre o homem e o ambiente social e natural em que vive (NATAL, 2004). Esse alargamento de viso sobre a competncia do municpio na vigilncia sanitria corresponde a um grande espectro de aes. Os assuntos relacionados degradao ambiental e sade tm vinculao diferenciada nas esferas governamentais dos estados brasileiros. comum seu tratamento no mbito de Secretaria de Estado ou no rgo federal da Sade que cuidam das atividades voltadas para o saneamento e a poluio de um modo geral, quer seja ela oriunda das indsInstrumentos de gesto municipal para questes regionais
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trias, da lavoura ou das cidades, pela formao dos grandes conglomerados urbanos. Como exemplo de diferenciaes nas atividades de vigilncia sanitria, em So Paulo, suas atribuies atualmente esto definidas no Cdigo Sanitrio Estadual, Lei n. 10.083, de 23 de setembro de 1998, que lhe d plenos poderes de polcia administrativa nos mbitos estadual e municipal. Atualmente, essa responsabilidade pode ser transferida para os servios locais de vigilncia em sade. Para tanto, as Prefeituras tm um prazo de quatro meses para enviar uma proposta de cdigo municipal, aumentando a competncia do Sistema Municipal de Sade e os recursos financeiros do SUS na cidade. Outras diferenciaes podem ter respaldo de variaes nas caractersticas das regies brasileiras. Alm do aspecto cultural, as populaes alteram o ecossistema quando interagem com o meio ambiente, criando uma srie de fatores diferenciados, que podem atuar como determinantes da sade ou da doena: clima, condies de relevo condicionantes da disperso de poluentes atmosfricos, insolao, processos do meio fsico (inundaes, sismicidade, furaces). Nesse contexto amplo, o rgo de vigilncia sanitria deve poder autuar e dar conseqncia a medidas relacionadas ao assunto, quando trata de aes que restringem e condicionam as atividades particulares e individuais, em nome da proteo do interesse coletivo e social. Porm, levando em conta suas responsabilidades variadas, precisa interagir com outros rgos do Poder
Pblico, de acordo com cada problema, tais como aqueles vinculados a informaes de diagnstico ambiental, ou a concessionrias de fornecimento de gua e de coleta, afastamento, tratamento e disposio de esgotos. Suas aes, normalmente, tm alcance regional, tais como: a) tratar da avaliao da potabilidade da gua para consumo humano, com base na portaria MS n. 518/04, cujo recurso natural tem como unidades territoriais de referncia as bacias hidrogrficas ou aqferos confinados, que extrapolam a diviso administrativa de um municpio; b) prever potenciais contaminaes ambientais por substncias qumicas oriundas de indstrias, por meio de passivos ambientais da linha de produo ou de outras origens, com conseqncias de alcance regional, que alteram as caractersticas naturais do solo, ar e gua, colocando em exposio ou em risco a sade e a qualidade da vida humana; c) implantar programas de gerenciamento de resduos dos servios de sade; diagnosticar e avaliar a situao de transporte de cargas perigosas no estado (seo 3.2.2), principalmente no que diz respeito ao transporte de cargas txicas e de alimentos, que atualmente apresentam formas imprprias de armazenamento e de identificao; d) implementar aes de combate de criadouros e ao vetor responsvel, por exemplo, pela dengue no estado;
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e) haver interao entre os profissionais da sade e outros setores da sociedade e da regio, em aes participativas para integrao com as reas de Justia, Segurana Pblica, Educao e Assistncia Social, de forma a cuidar da sade pblica em seu espectro mais abrangente, um produto das inter-relaes que se estabelecem entre o homem e o ambiente social e natural em que vive; e f) disseminar informaes, treinamento e normalizao para definies de padres para enfrentamento desses e de outros eventuais problemas. 4.1.10 Sistema de informaes composto de informaes espaciais georreferenciadas, organizadas em um sistema de informaes geogrficas (SIG), e de informaes alfanumricas, organizadas em um banco de dados, ambas interligadas formando uma base de dados geoambientais. O SIG constitui instrumento fundamental de apoio ao planejamento e gesto municipal, devendo ser estruturado por equipamentos que facilitem a entrada dos dados digitais (cmeras digitais, GPS, scanners, entre outros) e sada desses dados (tais como multimdia e impressoras). A base de dados dever conter informaes espaciais compreendendo cartografias bsicas e cartografias temticas. As primeiras englobam essencialmente a hidrografia, a altimetria, os limites administrativos, sistemas virios e toponmias de interesse.
As cartografias temticas so compostas de dados dos meios fsico, bitico e antrpico, tratados de acordo com os objetivos especficos de aplicao. Resultam de: a) compilaes ou resultados de interaes entre as diversas informaes, inclusive alfanumricas; b) produtos gerados a partir de sensoriamento remoto (como imagens de satlite e fotografias areas); e c) produtos gerados por outros aplicativos, que devero ser importados para a base de dados. A base de dados facilita a organizao e interao das informaes, sua sada impressa em diferentes escalas e, principalmente, facilita a importao/exportao dessas informaes para os principais softwares existentes e para qualquer sistema de projeo, sempre georreferenciadas. Essas e outras possibilidades de produtos obtidos em um sistema de informaes tm aplicao tanto local quanto regional. Esta ltima pode ser verificada na representao cartogrfica e de base de dados dos diversos temas regionais apresentados (captulo 3). A interao intermunicipal desse instrumento de gesto permite reduo de custos do sistema, tanto na sua implantao, como, e principalmente, em sua operao. Neste caso, deve-se considerar o compartilhamento de dados, alm de experincias e, em municpios de baixo poder aquisitivo, at mesmo de infra-estruturas e equipamentos.
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4.2 Instrumentos jurdico-urbansticos

Constituem instrumentos de natureza regulatria, estabelecidos para cumprir objetivos de planejamento urbano. Alguns desses instrumentos, se bem aplicados, podem incidir diretamente na capacidade de investimentos dos municpios (uma cidade bem equilibrada do ponto de vista territorial pode exigir gastos muito menores com manuteno, servios e investimentos em infra-estrutura). Dessa maneira, podem estar diretamente associados a objetivos fiscais e tributrios. 4.2.1 Licenciamento ambiental Juridicamente, licena ato administrativo vinculado, com carter definitivo e cuja concesso torna-se obrigatria desde que o solicitante preencha todos os requisitos legais.As leis ambientais brasileiras, no entanto, consagram a licena como ato administrativo discricionrio, com carter precrio, condicionado ao interesse pblico, configurando uma autorizao. O licenciamento ambiental procedimento administrativo pelo qual o rgo ambiental competente, considerando as disposies legais e as normas tcnicas aplicveis a cada caso, licencia a localizao, instalao, ampliao e a operao de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores ou que possam causar degradao ambiental.
A Constituio Federal estabelece em seu artigo 24 que cabe Unio, aos estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre proteo ambiental, mas o artigo 23 determina que a proteo ambiental competncia comum da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios. Aos municpios, a Constituio Federal (artigo 30) atribui ainda competncia para legislar sobre assuntos de interesse local e, no que couber, suplementar a legislao federal e a estadual, promover o adequado ordenamento territorial e promover a proteo do patrimnio histrico-cultural. O artigo 10 da Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981, assegura aos rgos estaduais integrantes do Sisnama e ao Ibama a competncia para o licenciamento ambiental, fato contemplado na Resoluo Conama n. 01/86, em aparente conflito com as disposies constitucionais. A Resoluo Conama n. 237/97, que revogou alguns dispositivos estabelecidos na Resoluo n. 01/86, procurou compatibilizar os procedimentos para o licenciamento ambiental s normas constitucionais, sendo relevantes os seguintes aspectos: a) o licenciamento ambiental ocorre em um nico nvel de competncia, do ente federado definido a priori (artigo 7); b) o processo de licenciamento inicia-se com a definio do rgo competente (artigo 10), em obedincia ao disposto nos artigos 4 (competncias do Ibama), 5 (competncias dos r-
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gos estaduais e do Distrito Federal) e 6 (competncias dos rgos municipais); e c) os entes federados, para o exerccio de sua competncia licenciatria, devero ter implementados os Conselhos de Meio Ambiente, com carter deliberativo e participao social, e ainda possuir em seus quadros ou sua disposio profissionais legalmente habilitados (artigo 20). A participao dos municpios garantida no processo de licenciamento, pois entre os documentos exigidos consta Certido da Prefeitura Municipal, declarando que local e tipo de empreendimento esto em conformidade com a legislao aplicvel ao uso e ocupao do solo. O licenciamento ambiental diretamente pelo municpio, no entanto, continua pendente de interpretao sobre o que se caracteriza como impacto local e quanto aos casos admissveis para estabelecimento de delegao de competncia ou convnios com o estado. Mesmo com eventuais contradies de competncias dos entes federados, trs aspectos devem ser considerados no tratamento regional do licenciamento ambiental. O primeiro o licenciamento de empreendimentos intermunicipais, em que ntido que a competncia extrapola o patamar municipal. O segundo aspecto quando o empreendimento tem, aparentemente, interesse apenas local, mas sua instalao e operao efetivamente interferem em municpios vizinhos, ou seja, podem causar degradao ambiental que carac-
terize um impacto de vizinhana. E o terceiro aspecto a situao de empreendimento estadual ou federal em um municpio cuja atividade afete a regio tanto por ser atividade potencialmente poluidora ou geradora de riscos, como limitante para outras atividades, ou mesmo apenas pelo uso de seus recursos naturais. Em qualquer situao, conveniente que os municpios exeram acompanhamento e controle dos atos licenciatrios, pois estes condicionam o planejamento da ocupao territorial, alm de possibilitar a incluso de determinadas compensaes que podem beneficiar os municpios.Tal acompanhamento e tal controle sero mais bem estabelecidos em estruturas de parcerias regionais. 4.2.2 Tombamento O princpio legal deste instrumento, observando-o sob o enfoque urbanstico, remete preservao de caractersticas fsicas da edificao ou de identidade de arranjo urbanstico inerente ao desenvolvimento urbano do municpio que possuam elementos ou conjunto de elementos arquitetnicos e urbansticos que estejam associados histria, artes ou cultura desse territrio. Esse enfoque territorial possui forte caracterstica regional, pois esses conjuntos arquitetnicos e urbansticos implantaram-se por demandas basicamente econmicas, de desenvolvimento urbano brasileiro caracterstico de perodo histrico semelhante, e hoje se encontram dispersos em vrios municpios de uma mesma regio. Basta observar as
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cidades histricas mineiras ou ainda a expanso industrial do municpio de So Paulo no incio do sculo passado, que praticamente configurou sua regio metropolitana atual. O tombamento, como essncia, restringe as possibilidades do direito de propriedade, pois sua misso fundamental proteger o bem de modificaes e destruio limita, sem vedar, a plena utilizao da propriedade. Contrapondo-se a iluso da desvalorizao imobiliria do bem tombado, esse instrumento no representa o congelamento do bem, e sim uma possibilidade de apropriao coletiva desse bem, com claras benesses para o proprietrio. O tombamento deve estar embasado em um parecer tcnico gerador de uma deciso administrativa. Nesse processo, existe uma sobreposio de competncias dos entes federados, pois tanto a Unio como os estados e os municpios podem promover seus processos de tombamento. Observa-se at ingerncia externa da Unesco nos comentados Patrimnios da Humanidade. A deciso administrativa para a efetiva concretizao do tombamento, seja bem privado ou pblico, deve ser referendada nesse parecer tcnico, inclusive podendo prever estratgias especficas de gesto se o municpio ou a regio identificar essa vocao. O parecer tcnico, tambm, pode ser consubstanciado regionalmente pela integrao de comisses municipais de patrimnio, de implantao motivada pelos Poderes Pblicos locais.
Como estratgia regional, a poltica de tombamento deve oferecer benesses semelhantes na legislao urbana individualizada do conjunto de municpios consorciados ou associados. Essas benesses incentivam o tombamento, descaracterizando-o de um simples congelamento das potencialidades da obra ou conjunto. Os PDMs devem identificar por lei urbana individualizada, mas oriunda de discusso regional, as reas de tombamento. Como exemplo de instrumentos jurdico-urbansticos, tm-se o zoneamento e os coeficientes de aproveitamento e taxas de ocupao, que materializem essa inteno do Poder Pblico municipal. Somente como informao complementar, a transferncia do direito de construir possuiu origem em Chicago, por meio do tombamento de um edifcio histrico, tendo como contrapartida a transferncia de seu potencial construtivo para outras reas da cidade que possuam no s demanda de mercado imobilirio como tambm limitaes desses potenciais. Esses incentivos, se o bem for privado, podem ser representados pela iseno do IPTU, desde que no se conflite com a Lei de Responsabilidade Fiscal especificamente renncia fiscal e ainda que esteja contemplada no Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes Oramentrias e, enfim, no prprio oramento municipal. Convm observar que a Lei de Responsabilidade Fiscal prev que a iseno de receitas municipais, como o IPTU, deva ser compensada por outra receita de origem municipal.
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Alm do IPTU, outro incentivo, de competncia exclusivamente municipal, que poderia estar incluso em um plano regional seria a transferncia dos direitos de construo do bem a ser tombado, ou seja, os coeficientes de aproveitamento e as taxas de ocupao, para utilizao pelo proprietrio em outros pontos da cidade. Assim, o proprietrio poderia vender esses potenciais para outros trechos do municpio que apresentem demanda imobiliria. Essa operao, ou seja, a identificao do bem a ser tombado e a transferncia de seu potencial, deve estar prevista j no Plano Diretor. Dessa maneira, o enfoque regional fundamental para que os municpios possam tirar o melhor proveito possvel dessa situao. Apesar de a competncia desse instrumento ser estanque, ou seja, municipal ou estadual, ou ainda federal, a ao consorciada fundamental para a sistemicidade que a ao requer, ou seja, as potencialidades de um tombamento integrado de bens arquitetnicos e urbansticos. Essa possibilidade deve estar prevista nos PDMs como uma diretriz de alcance regional, a ser desenvolvida por um grupo temtico especfico. Esse tombamento regionalizado pode funcionar como um elemento integrado para a possvel captao de recursos extramunicipais para a execuo de obras e servios necessrios para conservao e manuteno. 4.2.3 Desapropriao A compreenso das possibilidades de interveno pblica na terra urbana privada, os limites da
propriedade da terra urbana, a funo especulativa da subutilizao, a terra urbana como instrumento de renda e, enfim, algumas particularidades da produo do espao urbano apresentam novos contornos com as possibilidades previstas no Estatuto da Cidade. A Lei Federal n. 10.257/01 indica aplicao nas regies nas quais os conflitos de terras so mais evidentes e tambm difusos. No existe uma base nica de dados fundirios constantemente atualizada que permita a preciso das informaes territoriais. A desatualizao das plantas genricas dos municpios e a frgil realidade fiscal e cartorial podem gerar dados imprecisos para a adequada utilizao desse instrumento. O princpio da desapropriao a interveno do Poder Pblico na propriedade privada para promover, concluir ou executar empreendimentos de interesse pblico, ou seja, em que prevalea o interesse pblico, coletivo ou social sobre o interesse privado. Conforme preconiza o Estatuto da Cidade, essa transferncia compulsria da propriedade particular para a necessidade pblica deve ser compensada por indenizao em valores de mercado. A utilizao de valores venais para a desapropriao pode gerar inmeras demandas jurdicas de longo prazo para sua efetivao, devido diferena entre os valores venais para fins tributrios e os valores reais de mercado. Como observao, na grande maioria dos municpios brasileiros no existe articulao administrativa entre os rgos que emitem os valoInstrumentos de gesto municipal para questes regionais
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res venais e os setores de planejamento urbano, ou seja, so comuns reas plenamente servidas de infra-estrutura com valores venais baixos e vice-versa. Portanto, os valores apurados devem atender ao real valor de mercado. Com o Estatuto da Cidade, surge uma nova possibilidade de desapropriao, ou seja, se o imvel no atende s demandas do Plano Diretor implementado com seus novos instrumentos, a desapropriao pode ocorrer. Em princpio, essa lei prev que o imvel no edificado, subutilizado ou no utilizado, desde que identificado pelo PDM, possa ser desapropriado com pagamentos em ttulos da dvida pblica. Convm esclarecer que essa possibilidade depende de aprovao no Senado Federal e possibilita um resgate do valor total em at 10 anos. O municpio fixa as condies e os prazos para a implementao dessa recomendao.Tais condies tambm no so imediatas, ou seja, se o imvel estiver em desacordo com o Plano Diretor ou sua legislao decorrente, o municpio pode aplicar a progressividade no IPTU a partir do aumento da alquota. O proprietrio tem at cinco anos para adequar-se legislao urbanstica, prazo concorrente com a progressividade. Aps esse prazo, ocorre a desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica. Esse instrumento passvel de contestao pelo Cdigo Civil brasileiro, que, pela interpretao de inmeros juristas, preservaria o direito de propriedade. Como enfoque regional para Planos Diretores, esse instrumento pode ser utilizado a partir da
identificao de demandas regionais para aes de utilidade pblica. A nova dimenso permitida pela regionalidade pressupe a discusso de estratgias compartilhadas de desenvolvimento urbano, evidenciando o olhar da utilizao pblica e a adoo de princpios comuns entre os municpios associados. Uma ao regionalizada, com forte caracterstica de desenvolvimento social e econmico coletivo, justifica uma poltica de desapropriao com fins especficos, neutralizando as desgastantes aes individualizadas. A articulao com atores de atuao nacional, como o Ministrio Pblico e a rede cartorial, pode minimizar o impacto de tais aes para as reas que venham a ser desapropriadas. Convm confirmar que a prerrogativa da desapropriao concorrente aos entes federados, ou seja, pode ser promovida pelos municpios, estados ou Unio. 4.2.4 Operaes urbanas consorciadas Em essncia, as Operaes Urbanas Consorciadas so medidas coordenadas pelo Poder Pblico municipal ou, ainda, por um conselho de representantes dos municpios associados, que apresentem a participao de proprietrios, moradores, usurios permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcanar na regio transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e valorizao ambiental. Esse instrumento apresenta grandes possibilidades para aes regionais, pois pode viabilizar estratgias integradas de desenvolvimento urbano. O enfoque regional que identifica, por exemplo, o po-
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tencial de reas limtrofes de vrios municpios pode gerar um significativo arranjo de atores municipais, institucionais, da comunidade e da iniciativa privada. O ponto de partida pode ser a discusso de um desenho comum da interveno desejada, que apresente as diretrizes urbansticas para a regio que ser objeto da operao urbana consorciada. O Estatuto da Cidade no discute a complexidade de interesses dos vrios agentes envolvidos na dinmica de obteno de lucro sobre a terra, como, por exemplo, as prefeituras, os proprietrios, os construtores, os agentes promotores em geral ou os investidores. Legalmente, deve estar amparada por lei municipal, que pode ser comum nos municpios associados, respeitando suas caractersticas particulares, e deve estar presente nos PDMs. Nesse arranjo, podem ser previstas tanto a alterao de ndices urbansticos, particularidades do parcelamento, uso e ocupao do solo, como tambm as condies edilcias (recuos, por exemplo), regularizaes de reas ou legalizao de imveis que apresentem inconsistncias com a legislao vigente. As operaes urbanas consorciadas ainda devem vir acompanhadas de outro instrumento, de planejamento e gesto do desenvolvimento urbano, que o estudo de impacto de vizinhana (seo 4.1.6). Com enfoque regional, esse instrumento deve estar referendado em lei especfica municipal, que pode repetir as diretrizes regionais dos municpios consorciados. Deve apresentar, como premissa, um plano geral que contenha o programa bsico de ocu-
pao da rea e um programa de atendimento econmico e social para a populao diretamente afetada pela interveno. Esse instrumento gerar contrapartida para financiamento das intervenes. Essa contrapartida calculada a partir da utilizao das benesses obtidas, ou seja, novos ndices construtivos, valorizao imobiliria, alterao das condies edilcias, parcelamento, uso e ocupao do solo. Tambm, ser de responsabilidade dos proprietrios, investidores e usurios permanentes e deve ser fiscalizada por representantes da sociedade civil, especificados em lei especfica originria da operao urbana consorciada. Os recursos obtidos pelo Poder Pblico pelo pagamento das contrapartidas que pode ser feito em recursos ou em obras e servios devem ter destinao especfica, ou seja, os recursos gerados devem ser plenamente utilizados na rea da operao urbana consorciada. Para tal h a necessidade de se instituir um fundo (por exemplo, Fundo de Desenvolvimento Urbano), que tambm dever ser composto de membros do Poder Pblico municipal, membros da sociedade civil e partcipes da operao. A operao urbana consorciada no permite que, aps sua aprovao, se faam alteraes pontuais de zoneamento. Em sua lei especfica pode tambm se propor a emisso de certificados de potencial construtivo adicional, que possuem valor cartorial e que podero ser vendidos pela prefeitura por meio de leiles pblicos ou ainda entre particulares. Esse instrumento foi amplamente utilizado por vrias preInstrumentos de gesto municipal para questes regionais
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feituras brasileiras desde o incio dos anos 1990, fato que permite realizar uma breve reflexo crtica sobre o assunto, de modo a balizar futuras implementaes. Deve-se atentar para que o Poder Pblico municipal no fique refm da iniciativa privada, que possuir interesse de investir somente nos trechos com maior dinmica imobiliria, deixando para um segundo plano as intervenes que tenham um carter mais coletivo. Recomenda-se, tambm, prever prazos, com sano de perda das benesses adquiridas, para a plena implantao das contrapartidas, pois a prpria dinmica dos investidores priorizar as aes que sejam de seu interesse imediato. Como instrumento local com potencialidade de interveno regional, o Poder Pblico municipal deve atentar para no intensificar a segregao socioespacial que esse tipo de interveno pode promover, ou seja, sobrevalorizar reas j valorizadas e expulsar os mais carentes, pois, pelo histrico das operaes urbanas brasileiras, esse tipo de interveno s se efetiva em reas com potencial imobilirio. Outro ponto que precisa estar bem esclarecido nesse tipo de parceria pblico-privada um cronograma preciso de investimentos, tanto do Poder Pblico como da iniciativa privada, para evitar que o Poder Pblico oferea novas reas na cidade com grande potencial e sem plena utilizao. Como outra recomendao, o municpio deve prever o aumento da demanda econmica e social dessas reas, ou seja, dever contemplar a necessidade de investimentos pblicos como equipamentos de transporte, ensino, sade ou infra-estrutura viria.
Outro elemento que pode colaborar com a plena consecuo dos objetivos comuns da parceira o comprometimento legal de realizao de uma avaliao ps-ocupao, com indicadores de desempenho econmico, social e ambiental, que sero referncias dos impactos gerados por esse tipo de interveno para o conjunto de municpios parceiros. 4.2.5 Outorga onerosa do direito de construir Os limites entre os direitos de propriedade e de construir possuem caractersticas particulares em vrios modelos de poltica urbana. Para ilustrar, a Itlia diferencia completamente esses dois direitos justificados por ordenamentos jurdicos distintos. J na Frana, o direito de construir est implcito no direito de propriedade, gerando tambm situaes particularizadas. Esses cenrios demonstram tanto a amplitude desse instrumento como a inexistncia de um senso comum para sua utilizao, deixando claro que sua aplicabilidade depende de diretrizes especficas de poltica urbana, para, enfim, potencializar ou limitar a expanso de reas especficas da cidade ou da regio. Apesar de, como os outros instrumentos do Estatuto, prever-se a exclusividade da competncia municipal, a outorga onerosa do direito de construir possui grandes possibilidades de tornar eficiente sua aplicabilidade se atender a um plano de carter regional. Tendo em vista o suporte legal do Plano Diretor, o municpio ou o conjunto de municpios associados pode promover, via legislao especfica, autorizaes
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para o proprietrio de imvel urbano de adquirir da prefeitura terrenos potenciais para ampliar sua edificao alm dos previstos e at limites predeterminados. Assim, se alguma rea da cidade estiver plenamente atendida com infra-estrutura e possuir ndices construtivos limitados (baixa ocupao ou aproveitamento do terreno), a prefeitura pode avaliar se a infra-estrutura local suporta um incremento de rea construda ou novos usos e promover um aumento desses ndices, que, mesmo no se incorporando diretamente ao imvel, podem ser comercializados por meio de leiles pblicos, por exemplo. O proprietrio pode, portanto, adquirir da prefeitura esse adicional construtivo at os limites estabelecidos. Essa aquisio respeita valores de mercado, tornando-se assim uma significativa fonte alternativa de receitas. A outorga onerosa, dependendo de sua especificidade, pode permitir a aquisio de usos complementares ao uso previamente determinado. importante esclarecer que toda essa operacionalidade depende de lei especfica e necessita estar respaldada pelo Plano Diretor. Os recursos provenientes da outorga onerosa tambm podem ter destinao especfica, ou seja, serem dirigidos para fundos municipais de desenvolvimento urbano. Tal ao pode ser orquestrada pelo conjunto de municpios consorciados, mas com cada um preservando sua territorialidade, de modo a potencializar condies preexistentes e, enfim, evitar alteraes pontuais de zoneamento, prtica utilizada por muitas cidades.
Esse instrumento, se devidamente balizado, permite a transferncia de recursos de reas plenamente servidas de infra-estrutura para reas carentes, ou seja, possibilita que a outorga onerosa do direito de construir de reas com forte demanda imobiliria seja investida em reas carentes por meio de fundos especficos municipais. A procura de formas alternativas de financiamento pblico, principalmente pela outorga onerosa, assume significativa possibilidade para o conjunto de municpios envolvidos. A plena utilizao desse instrumento se consolida com uma viso regional, pois a melhoria das condies de habitabilidade, prevendo-se polticas pblicas de habitao social, transporte, saneamento e drenagem, no se resolve isoladamente. Esse conjunto especfico de instrumentos jurdico-urbansticos (tombamento, desapropriao, operaes urbanas consorciadas e outorga onerosa do direito de construir) pressupe, para sua melhor eficcia, aes consorciadas. Como contexto para esse instrumento, a legislao ambgua ou a aplicao arbitrria da lei reforam a dramtica situao fundiria brasileira, seja pela tolerncia com o mercado urbano ilegal desde que no ocorra em reas valorizadas ou viveis para o mercado , seja pela no-captao de parte do lucro da valorizao imobiliria pelo Poder Pblico, seja pela no-gesto fiscal pblica que possibilite regular o mercado imobilirio, ou seja, ainda, pelo no-reconhecimento da funo social da propriedade.
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4.2.6 Parcelamento, edificao e utilizao compulsrios Trata-se de um instrumento jurdico-urbanstico previsto na Constituio Federal em seu artigo 182, 4, vazado nos seguintes termos: Artigo 182 A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. [...] 4 - facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei especfica para rea includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
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vas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais. O Estatuto da Cidade, editado para, entre outras medidas, regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituio Federal, fixou o que se segue: Artigo 5 - A Lei Municipal especfica para rea includa no plano diretor poder determinar o parcelamento, a edificao ou a utilizao compulsrios do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, devendo fixar as condies e os prazos para implementao da referida obrigao. Mas no foi s isso. O Estatuto estabeleceu certos procedimentos de implementao pela administrao municipal que devero ser atendidos quando da imposio, ao proprietrio, de obrigao de fazer consistente em edificar, parcelar ou utilizar sua propriedade. Alm disso, regulou a incidncia do Imposto Territorial e Predial Urbano sob a forma da progressividade quando no atendida a notificao pblica, dispondo tambm sobre a desapropriao, de carter sancionatrio, para os casos de inadimplemento da obrigao, mesmo aps tributao progressiva no tempo. Principalmente em regies metropolitanas, o instrumento jurdico-urbanstico que impe a edificao, o parcelamento ou a utilizao apresenta-se como um mecanismo regional de vital importncia. Para a implementao da poltica urbana em municpios conurbados, esse instrumento oferece aos gestores meios concretos de exigir o atendimento da funo social da
I parcelamento ou edificao compulsrios; II imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; III desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessi-
propriedade, qualidade intrnseca e determinada pela Constituio Federal para todos os bens, corpreos ou incorpreos e sujeitos ao domnio. Esse instrumento deve ser contemplado de forma conjunta nos PDMs de municpios contguos, nas condies em que a especulao imobiliria de um municpio interfere na eficincia do Poder Pblico na implementao de medidas de ordenao urbana da cidade vizinha, sobretudo quando propriedades deixam de atender a sua funo social. Assim, a implementao da poltica urbana, fixada pelos Planos Diretores municipais, passar a contar com instrumentos jurdicos fortes e capazes de restringir a ao deletria de muitos proprietrios que deixam de utilizar seus imveis em funo do interesse coletivo para atender apenas aos seus exclusivos. Trata-se de um mecanismo que facilita a ao no apenas no interesse do municpio, mas da regio onde se insere. Entretanto, sua aplicao deve ser prevista na edio de lei municipal do PDM, com o estabelecimento das reas onde ser admitido, pois no ser legal a utilizao desse expediente se inexistir norma legal anterior e de origem municipal. 4.2.7 Instrumentos de regularizao fundiria Tm por objetivo legalizar a permanncia de populaes moradoras de reas urbanas ocupadas em desconformidade com a lei, o que significa a integrao dessas populaes ao espao urbano, melhorando sua qualidade de vida e resgatando sua cidadania, nessas condies.
As polticas de regularizao fundiria no devem ser formuladas isoladamente, mas no contexto mais amplo de polticas pblicas e infra-estrutura, alm de exigir aes que extrapolem a simples questo legal do lote, avanando para seu entorno e para a insero urbana da populao atendida. Assim entendido, seu tratamento intermunicipal importante, principalmente em regies metropolitanas. Entre os instrumentos de regularizao fundiria, tem-se o de concesso do direito real de uso ou de usucapio especial de imvel urbano. Constitui a forma originria de aquisio do direito de propriedade, legalmente dada ao possuidor, que ocupa reas de terras como sendo suas sem oposio, pelo prazo fixado em lei. Cumpre simultaneamente duas finalidades: de instrumento de regularizao fundiria e de cumprimento da funo social da propriedade. Tambm fazem parte desse grupo de instrumentos os de concesso do uso especial para fins de moradia. Como exemplo, tem-se a criao de Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) ou reas de Especial Interesse Social (AEIS). So destinadas primordialmente produo e manuteno de habitao de interesse social. Visam incorporar os espaos urbanos da cidade clandestina favelas, assentamentos urbanos populares, loteamentos irregulares e cortios cidade legal. Em ambos os casos, de usucapio especial de imvel urbano e de concesso do uso especial para fins de moradia, pode-se tratar a questo envolvendo municpios vizinhos. Nesse sentido, trata-se a reguInstrumentos de gesto municipal para questes regionais
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larizao fundiria de forma sustentada, conforme previsto no Estatuto da Cidade, relacionando-a, em seguida, com os instrumentos de planejamento e gesto do desenvolvimento regional, seus fundamentos jurdicos e urbansticos e as aes participativas, como visto anteriormente. De maneira geral, regularizao fundiria sustentvel constitui aes de requalificao de assentamento precrios, tratados de forma interativa com o ambiente construdo e a poltica urbana. Segundo o Ministrio das Cidades (2005b), o termo se aplica quando o processo envolve as regularizaes urbanstica, ambiental, administrativa e patrimonial: a) urbanstica, garantindo melhorias de infraestrutura urbana, acessibilidade, mobilidade e disponibilidade de servios pblicos, integrando o assentamento cidade formal; b) ambiental, buscando a melhoria das condies do meio ambiente, incluindo-se o saneamento, o controle de risco de desastres naturais e a conservao da flora, da fauna e de cursos dgua; e c) regularizao administrativa e patrimonial, reconhecendo o direito moradia por meio de registro em cartrio, inserindo a ocupao irregular nos mapas e cadastros da cidade. fundamental considerar que a implementao da regularizao fundiria no termina com o seu estabelecimento legal. O Poder Pblico tem que
continuar atuando no auxlio sua efetivao, com medidas tais como sua divulgao e esclarecimento, agilizao na tramitao do processo, implantao de aes coletivas, apoio jurdico e financeiro para os registros das moradias. A abordagem da regularizao fundiria bastante diferenciada, de acordo com a problemtica caracterstica de cada regio. Por exemplo, um dos aspectos mais relevantes na poltica fundiria da Amaznia o reconhecimento dos direitos terra dos caboclos, ribeirinhos e populaes tradicionais. Tambm, destaca-se a importncia, nessa regio, de garantir, em conjunto com a regularizao fundiria, a gerao de emprego e renda em consonncia com a conservao ambiental, o que tem sido obtido por meio de cadeias produtivas florestais. So Paulo era o nico estado brasileiro em que havia uma lei para vetar a regularizao fundiria urbana. Entretanto, emenda constitucional paulista passou a permitir que as prefeituras municipais de todo o Estado de So Paulo concedam a titulao de terras pblicas, ocupadas irregularmente por famlias de baixa renda. 4.2.8 Instrumentos de financiamento da poltica urbana Tratam dos tributos, taxas e tarifas pblicas especficas, e incentivos e benefcios fiscais. Constituem instrumentos estabelecidos para cumprir objetivos de planejamento urbano, em que atuaes intermunicipais podem permitir o aumento da capacidade
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de investimentos dos municpios.Tm relao estreita com os demais instrumentos jurdico-urbansticos apresentados e, em geral, apresentam-se na forma das parcerias voluntrias ou obrigatrias estabelecidas entre os Poderes Pblicos e os empreendedores privados, tais como: a) incentivos parceria em pequenas e grandes operaes regionais; b) exigncia de contrapartidas para usos pblicos, decorrentes de anlise e tratamento relacionados ao impacto de vizinhana; c) estabelecimento de mecanismos de transferncia de potencial construtivo, que podem ser negociados no mercado da construo civil; d) interveno sobre o valor e disponibilidade de imveis no mercado privado, por meio do IPTU progressivo, consrcio imobilirio, zoneamento de interesse social e preempo; e e) operaes interligadas com benefcio a ser concedido pelo Poder Pblico e a contrapartida a ser exigida do empreendimento imobilirio. A conduo regional desses instrumentos de financiamento da poltica urbana certamente poder facilitar a produo de equipamentos, espaos pblicos, moradias de interesse social e implementao de infra-estrutura. Como exemplo dessa ltima questo, tem-se a busca de fonte de recursos necessrios s atividades previstas (investimentos e custeios) para implementao de um plano de ge-
renciamento de resduos slidos. Basicamente, temse o modelo com recursos oriundos do oramento municipal e do modelo misto, que prev parte dos recursos vindo do oramento e parte vindo de taxas e tarifas especficas (desde que essas cobranas no firam a legislao vigente). No caso do modelo misto, pode-se prever a cobrana de taxa para os servios divisveis (para os quais possvel a medio precisa do servio fornecido para cada usurio/contribuinte, ou para o qual seja possvel que o usurio declare o servio que recebeu) e a cobrana de imposto para os demais servios no-divisveis prestados (para os quais no possvel determinar a frao individualmente apropriada pelo usurio/contribuinte). Assim, podem-se instituir taxas especficas em contrapartida aos custos incorridos nos servios de coleta, tratamento e disposio final de lixo domiciliar, e tarifa, tipicamente o IPTU, para os servios como a limpeza pblica, atividades essas que podem ter melhores desempenhos e menores custos caso desenvolvidas regionalmente. A arrecadao oriunda das fontes citadas (oramento, taxas e tarifas), considerando-se seus campos estritos de aplicao e constitucionalidade, deve ser definida de tal forma que seja suficiente para arcar integralmente com os custos da gesto dos resduos slidos dos municpios participantes (princpio do poluidor-pagador), a se incluindo os custos administrativos da gesto e os custos da educao ambiental diretamente vinculada ao tema.
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5.
5.
Integrao a modelos de articulao regional
planejamento das formas de uso e ocupao do solo e sua gesto em consonncia com o desenvolvimento socioeconmico, ambientalmente sustentado, so condicionados pelas potencialidades e dificuldades para o aproveitamento dos meios fsico e bitico. No entanto, como visto
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anteriormente, tais caractersticas no so compartimentadas pelos limites geopolticos dos municpios, razo pela qual o planejamento territorial deve sempre levar em considerao um ambiente maior e integrado. O primeiro modelo de articulao regional que usualmente se imagina, pensando o planejamento com envolvimento de vrios municpios, o de regio metropolitana. No Brasil, essa regionalizao iniciou-se no Estado de So Paulo, em 1967, no mbito de compartimentao do estado em regies administrativas, com a criao da Regio da Grande So Paulo, tendo como gestores o Conselho de Desenvolvimento da Grande So Paulo (Codegran) e o Grupo Executivo da Grande So Paulo (Gegran), responsveis pelo primeiro plano de gesto para a regio, o Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado (PMDI).
Posteriormente, a figura de regio metropolitana foi instituda pela Lei Complementar Federal n. 14/73, que definiu um modelo de gesto bastante centralizador, formado por um conselho deliberativo e um conselho consultivo. Com a Constituio Federal de 1988, a competncia para a instituio e o funcionamento das regies metropolitanas passou para os estados. Nesse novo modelo, a regio metropolitana foi definida como o agrupamento de municpios limtrofes com elevada densidade demogrfica, significativa conurbao, funes urbanas e regionais com alto grau de diversidade, especializao e integrao socioeconmica, e cujo grau de interao venha a exigir planejamento integrado e ao conjunta na execuo de polticas pblicas de interesse comum (planejamento e uso do solo, transporte e sistemas virios, habitao, saneamento bsico, meio ambiente, desenvolvimento econmico e atendimento social). Apesar de as situaes de conurbao das regies metropolitanas ressaltarem as necessidades de interaes intermunicipais, cada vez mais se torna evidente que o desenvolvimento socioeconmico deve ter abordagem regional tambm nas demais situaes de urbanizao e, portanto, novos modelos so usualmente estabelecidos, diferenciados por peculiaridades de cada estado ou regio brasileira. Com tal perspectiva, por exemplo, durante a dcada de 1980, o Estado de So Paulo redefiniu suas regies administrativas, criando os escritrios regionais de planejamento (ERPs), com a misso especfi-
ca de desenvolver projetos para assuntos de interesse comum, tais como saneamento bsico (incluindo abastecimento de gua, coleta e tratamento de esgoto, e disposio de resduos slidos), transporte, moradia e plos de produo industrial, entre outros. Com esse embasamento, os escritrios orientavam a constituio de consrcios intermunicipais com o objetivo de solucionar problemas comuns, envolvendo total ou parcialmente os municpios de uma mesma regio administrativa, ou at de vrias regies administrativas limtrofes (embrio dos Comits de Bacia). Tambm nessa poca, e com a assistncia dos ERPs, foram criadas vrias empresas pblicas de desenvolvimento municipal, mais voltadas para a implantao de projetos de desenvolvimento econmico e para a prestao de servios pblicos. Do mesmo modo que outros modelos de articulao regional, no incio da dcada de 1990 os ERPs foram desarticulados (apesar de organicamente ainda existirem na estrutura da Secretaria de Planejamento), como resultado de mudanas nacionais nas aes conjuntas intermunicipais, na busca de adquirir novos contornos, melhorando sua eficcia. Tais mudanas continuam avanando em relao aos moldes aplicados desde o final dos anos 1970, em que se focalizava muito mais a negociao entre estado e municpio, permitindo, ento, superar lacunas e estabelecer formas mais efetivas de articulao regional, e culminando com o Estatuto da Cidade. Atualmente, com carter poltico-gestor predominante, a cooperao intermunicipal passou a ser
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tratada como meio de negociao conjunta, assumindo uma forma transversal de gesto articulada e compartilhada. Decorrente da concepo hoje vigente no planejamento urbano, novas abordagens e estruturas regionais em relao gesto municipal passaram a ser exigidas, redesenhando-se parcerias como consrcios, cooperativas e comits de bacias, entre outras. importante ressaltar que a interao regional pode ser implementada, concomitantemente, por vrios dos modelos de parceria, que se complementam. A busca de sua adequao s condies e necessidades peculiares de cada regio constitui grande desafio para os dirigentes municipais. Para tanto, precisa-se avaliar com realismo as possibilidades com respeito insero do municpio em uma estratgia regional de crescimento e definir quais aes devem ser tomadas para sua viabilizao.
n. 6.017, de 17 de janeiro de 2007, novos consrcios s podero ser estabelecidos como consrcios pblicos, sob a forma de associao pblica ou pessoa jurdica de direito privado. Essa nova forma de organizao, porm, permite a coexistncia dos consrcios j existentes (pactos ou como associao civil). Esse instrumento deve trazer explicitadas as finalidades e atribuies dos municpios associados e trata-se de um ajuste de carter temporrio entre os envolvidos. O pleno exerccio da autonomia poltica requisito indispensvel para que o municpio esteja apto a se consorciar com outros entes federados. Deve ser considerada, em uma anlise preliminar do modelo federativo brasileiro, a eficcia de estados gigantescos (como Amazonas, Par e Minas Gerais, entre outros) como instncia de governo integradora de uma realidade homognea, pois costumam abrigar realidades no s distintas como antagnicas (ALVES, 2006). Ponderando as diferenas regionais e locais, para concretizar os objetivos dos consrcios, so necessrios alguns pressupostos: as peculiaridades geogrficas, sociais, econmicas e culturais comuns; a existncia de municpios com problemas, reivindicaes e interesses comuns; e a existncia de municpios no necessariamente contguos, mas que enfrentam problemas que no podem ser resolvidos isoladamente. Como instrumento de planejamento, integrao e desenvolvimento microrregional em sua rea de atuao, o consrcio coloca-se como um arranjo institucional que permite a cooperao e a gesto
5.1 Consrcios
Vrias aes do Plano Diretor repercutem no mbito microrregional ou no contexto regional e devem ser planejadas e articuladas de forma cooperada entre um conjunto de municpios. Uma das alternativas encontradas pelos municpios para trabalhar de forma integrada foi o consrcio intermunicipal, uma associao, unio ou pacto, celebrado entre municpios por meio de aliana jurdica e especfica, de carter temporrio ou permanente, para a consecuo de objetivos, obras, servios e atividades de interesse comum. Com a aprovao da Lei Federal n. 11.107, de 6 de abril de 2005, regulamentada pelo Decreto Federal
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compartilhada. Sua operacionalizao feita, basicamente, pela disponibilizao de recursos materiais, humanos e financeiros prprios de cada prefeitura. As despesas com a execuo dos servios devem estar previstas no oramento anual de cada municpio. Os consrcios agora tambm tero que avanar, sob o ponto de vista legal e organizacional, vindo a adquirir uma personalidade jurdica prpria. Isso deve ocorrer para o cumprimento de suas finalidades, quando do recebimento e gerenciamento de recursos financeiros destinados execuo de seu plano de trabalho, devendo ser realizado para a implementao direta de programas e atividades de carter efetivamente intermunicipal. A maioria dos consrcios existentes h mais de uma dcada no Brasil assume a personalidade jurdica de associao civil sem fins lucrativos1 e, aps constituda pelos municpios, passa a ter um estatuto prprio. A co-responsabilidade dos municpios em questes de interesse comum fortalece as relaes entre as esferas de governo, minimizando a cultura de subordinao perante os estados e a Unio, e fortalece a negociao e a cooperao. Constitui-se, portanto, um instrumento de ao microrregional articulada entre os municpios, de baixo para cima, de forma ascendente.
5.1.1 Objetivos principais A escolha do modelo organizacional do consrcio pblico depende de sua finalidade, que vai desde a formulao de propostas de polticas e diretrizes, e o gerenciamento de planos e programas, at a realizao de obras e servios nas administraes participativas. Devese, portanto, considerar que um modelo aplicado com xito em determinada regio pode no ser igualmente adequado em outra; o objetivo maior criar a melhor estrutura organizacional de auxlio e cooperao intermunicipal, dependendo de suas finalidades especficas. As finalidades especficas de um consrcio so determinadas pelo interesse comum entre os municpios que o compem e devem ser estabelecidas em seu estatuto. Entre seus principais objetivos gerais, usualmente tm-se: a) a articulao microrregional ou regional, normalmente realizada por meio de instrumentos de planejamento e gesto, voltados ao desenvolvimento de sua rea de atuao. As reas de abrangncia podem compreender a parte ou o todo de uma regio ou microrregio, de uma regio de governo, ou com o recorte territorial equivalente, de carter poltico-administrativo. Os limites de um consrcio podem, ainda, estar definidos no contexto de uma bacia ou subbacia hidrogrfica;
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Com a mudana no Cdigo Civil, essas instituies devem ser modificadas para associaes civis sem fins econmicos.
b) a prestao de servios de interesse comum, por meio da atuao integrada das prefeituras, que levem obteno de ganhos de escala na prestao direta ou em sua subcontratao; c) a unio de carter suprapartidrio entre os municpios, viabilizando o surgimento de espaos de discusso e negociao em temas de interesse regional; d) a reduo da ociosidade no uso de recursos materiais e equipamentos, bem como a otimizao de recursos humanos, com a conseqente diminuio de custos operacionais e a ampliao da oferta de servios; e) a viabilizao de investimentos, por mecanismos de solidariedade na gesto financeira, objetivando a diminuio de custos com a aquisio de bens, equipamentos e servios, bem como a reduo de custos com a implantao de programas e a realizao de projetos; f) a formao e a capacitao de recursos humanos das prefeituras dos municpios, dos prprios consrcios, de ONGs e de outras instituies parceiras envolvidas na rea de atuao do consrcio; e g) a proposio de novas formas de atuao e estratgias de cooperao intermunicipal para o desenvolvimento sustentvel da microrregio ou regio. Assim, algumas das medidas e aes de coope-
rao intermunicipal previstas no Plano Diretor podem ser implementadas regional ou microrregionalmente, apoiando o desenvolvimento local, por meio de consrcios: a) obras e infra-estrutura (tais como conservao de estradas vicinais, sistema virio guias e sarjetas, produo de blocos de concreto); b) sade (por exemplo, clnica de especialidades, ambulatrio de sade mental, exames complementares e hospitais, sempre obedecendo aos princpios, diretrizes e normas que regulam o Sistema nico de Sade SUS); c) educao (formao de equipe elaboradora dos Planos Diretores, organizao de cursos profissionalizantes, formao e capacitao de professores, entre outros); d) produo agrcola e abastecimento alimentar (como viveiro de produo de mudas, produo de alimentos para merenda escolar, organizao de varejes); e) cultura (lanamentos de livros, montagem de peas teatrais e realizao de eventos; elaborao de calendrio regional de cultura, entre outras atividades); f) informtica (tais como sistemas de geoprocessamento, sistemas de gerenciamento de tributos comuns, redes regionais); g) planejamento (por exemplo, planejamento regional na rea de atuao do consrcio, planejamento e gesto de recursos hdricos);
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h) desenvolvimento sustentvel microrregional ou regional (como os planos de desenvolvimento integrado); i) proteo ambiental: gesto de recursos hdricos, saneamento e resduos slidos (como viveiros de mudas, reposio de mata ciliar, manejo de bacias hidrogrficas, destinao final de resduos slidos, centros de educao ambiental, centro de reciclagem de embalagens de agrotxicos, apoio a cooperativas de catadores e incentivo a programas de reciclagem, organizao de aes conjuntas em Programa de Unidades de Conservao, que cria APAs); j) turismo (elaborao de planos regionais, formao de agentes locais de turismo, calendrios regionais, turismo regional, turismo sustentvel rural, turismo religioso, capacitao do turismo receptivo nos municpios redes hoteleiras e restaurantes, entre outras atividades); k) desenvolvimento rural sustentvel (por exemplo, polticas articuladas de desenvolvimento agropecurio, agroindustrial e conservao ambiental, agricultura familiar, produo e abastecimento); e l) assistncia social (como capacitao de agentes sociais para programas de combate
pobreza e incluso social, capacitao de conselheiros). 5.1.2 Abrangncia territorial A rea de gesto de um consrcio ser sempre formada pelo territrio dos municpios que o integram, ultrapassando os prprios limites municipais, porm sem criar efetivamente uma instncia de governana metropolitana, onde a constituio de uma autonomia administrativa constituiria matria resultante de emenda constitucional. Quanto rea de abrangncia, os consrcios classificam-se em trs tipos, segundo seus integrantes2: a) regional: quando todos os municpios de uma regio, e apenas estes, integram e interagem no mbito do consrcio; b) inter-regional: quando os municpios que integram o consrcio pertencem a mais de uma regio. Tem-se como exemplo o Consrcio Intermunicipal das Bacias Hidrogrficas dos Rios Piracicaba e Capivari, no Estado de So Paulo; e c) intra-regional: quando apenas uma parte dos municpios de uma mesma regio integra o consrcio. Um exemplo desse caso o
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Cada estado pode ter uma diviso poltico-administrativa ou organizao regional com atribuies diversas. Por exemplo, o Estado de So Paulo possui 41 Regies de Governo e 15 Regies Administrativas, enquanto no Estado do Maranho existiam, em 2001, 18 Gerncias Regionais. Essas divises variam de estado para estado.
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Consrcio Intermunicipal do Ribeiro Lajeado, tambm no Estado de So Paulo. O Consrcio desenvolve aes para a preservao do ribeiro que lhe d o nome (plantio de mata ciliar, bacias coletoras de guas pluviais, etc.), envolvendo parcialmente os municpios da microrregio de Penpolis. Com a nova lei, podem ocorrer consrcios formados somente por municpios; por um estado e municpios; por mais de um estado; por um ou mais estados e o Distrito Federal; por municpios, estado(s) e a Unio; e pelo Distrito Federal e os municpios. O consorciamento permite, portanto, o planejamento e a gesto comuns, envolvendo municpios de diferentes regies ou estados, bem como, em tese, municpios de diferentes pases. Destaca-se o Consrcio Intermunicipal para o Desenvolvimento Integrado das Bacias dos Rios Miranda e Apa (Cidema) (Estado do Mato Grosso do Sul/Brasil e Paraguai), que, desde a sua origem, atua na rea de meio ambiente/recursos hdricos, com um modelo de gesto ambiental de bacias hidrogrficas transfronteirias, trabalhando de forma compartilhada (PEREIRA et al., 2000)3. Com a nova Lei de Consrcios Pblicos, os estados devero participar dos consrcios que transcendam suas fronteiras.
Na motivao que origina os consrcios entre municpios, necessrio referenciar os conceitos e as definies sobre as inter-relaes entre os nveis local, microrregional e regional. 5.1.3 Procedimentos O critrio bsico para o estabelecimento de um consrcio intermunicipal a criao de mecanismos que o coloquem frente das diferenas poltico-ideolgicas, em que as aes regionais previstas no Plano Diretor, a serem executadas por meio de um consrcio, devem ser acordadas entre todos os envolvidos. Cada ente deve estar vinculado a um conjunto de metas coletivas, desempenhando uma funo no conflitante ou concorrente com os seus pares, instaurando-se um grande diferencial competitivo para o referido grupo. Quanto mais estreita for a articulao entre os municpios, maior ser a capacidade de resposta por parte dos consrcios. Conseqentemente, a eficcia e a eficincia das polticas de carter regional tendem a crescer com o tempo de convivncia cooperativa entre os municpios consorciados. Pesquisas sobre experincias que obtiveram xito no campo da cooperao intergovernamental tm comprovado essa afirmao. Mais do que isso, uma vez que os consrcios se tornam capazes de envolver um maior nmero de atores sociais em suas atividades como
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A gesto ambiental transfronteiria atribuio dos governos nacionais sob a chancela do Ministrio de Relaes Exteriores. O Cidema agrega todos os municpios brasileiros que possuem rea fsica na Bacia do Rio Apa e municpios da Bacia do Rio Miranda, totalizando 13 municpios. A Bacia Hidrogrfica do Rio Apa est inserida no contexto da Bacia do Prata e compe o limite inferior da Bacia do Alto Paraguai, sendo totalmente transfronteiria (PEREIRA, 2000, p. 37-39).
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universidades, ONGs, movimentos sociais, Ministrio Pblico, sindicatos, institutos de pesquisa , maiores sero as chances de sucesso de polticas pblicas a eles vinculadas. Essa forma de cooperao intermunicipal, com abertura para o dilogo inter-setorial e com a prpria sociedade, pode envolver todo tipo de recursos, sejam eles de carter tcnico, financeiro, administrativo ou logstico. Deve buscar os resultados da implementao de polticas de interesse pblico, em harmonia com as reais necessidades das populaes locais e regionais. Os consrcios intermunicipais tm demonstrado ser uma alternativa sensvel s necessidades sociais exatamente pelo fato de se fundarem no esprito de cooperao e solidariedade. Com essa perspectiva, a criao de um consrcio requer inicialmente a preparao de seus gestores para as atividades que vo desde a elaborao do Planejamento Regional Estratgico at o cumprimento de suas finalidades. O monitoramento e a avaliao das atividades e servios so vitais para que o consrcio alcance os resultados esperados no momento de sua criao e para que sejam corrigidos os desvios de rota. Segundo a Lei de Consrcios Pblicos, devem ser seguidas as seguintes etapas para a criao de um consrcio: a) Protocolo de Intenes: documento inicial do consrcio pblico. Deve constar a denominao, a finalidade, o prazo de durao e a sede
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do consrcio; a identificao dos entes da Federao consorciados; a indicao da rea de atuao do consrcio; a previso de que o consrcio pblico associao pblica ou pessoa jurdica de direito privado sem fins econmicos; os critrios para, em assuntos de interesse comum, autorizar o consrcio pblico a representar os entes da Federao consorciados perante outras esferas de governo; as normas de convocao e funcionamento da assemblia geral, inclusive para a elaborao, aprovao e modificao dos estatutos do consrcio pblico; a previso de que a assemblia geral a instncia mxima do consrcio pblico e o nmero de votos para as suas deliberaes; a forma de eleio e a durao do mandato do representante legal do consrcio pblico; o nmero, as formas de provimento e a remunerao dos empregados pblicos, bem como os casos de contratao por tempo determinado para atender necessidade temporria de excepcional interesse pblico; entre outras. Deve ser subscrito pelos Chefes do Poder Executivo de cada um dos consorciados e, posteriormente, publicado, para conhecimento pblico; b) Ratificao: se efetua por meio de lei, na qual cada Legislativo aprova o Protocolo de Intenes; e c) Estatutos: aps a elaborao do protocolo de intenes e sua ratificao, ser convocada a assemblia geral do consrcio pblico, que decidir sobre os seus estatutos, que em tudo
devero obedecer ao Protocolo de Intenes, que, aps a ratificao, converte-se no contrato de constituio do consrcio pblico. Para o financiamento do consrcio, at ento, havia uma cota de contribuio, obrigatria para todos os municpios envolvidos, de acordo com critrios previamente discutidos, e estabelecida em seu estatuto.A associao civil, depois de constituda, podia receber recursos, doaes e subvenes de outras esferas governamentais ou agncias de fomento. Indica-se a criao de uma agncia de desenvolvimento que trate do financiamento do consrcio, bem como a cmara regional para sua administrao, os quais se constituem em braos de articulao poltica, social e econmica para um desenvolvimento humano e sustentvel.As aes da cmara regional comeam com o estabelecimento do planejamento regional estratgico, que vislumbra um cenrio futuro desejado para a regio, formando-se gradativamente, por meio de eixos estruturantes. So temas considerados prioritrios pelos municpios envolvidos, para os quais so estabelecidas reas de implementao. Trata-se de precondies setoriais para que esse cenrio futuro desejado venha a se tornar realidade, com embasamento tcnico-cientfico e participao efetiva da sociedade civil, numa espcie de antecipao dos moldes dos conselhos municipais instaurados pelos Planos Diretores. Os eixos estruturantes devem ser divididos em atividades de grupos temticos, e estas, eventualmente, detalhadas por subgrupos temticos.
O produto pretendido constitui idias e propostas a serem desenvolvidas pelo consrcio. Para tanto, devem ser constitudas Cmaras Tcnicas e Grupos de Trabalho, s vezes relacionados a outras estruturas regionais, como subcomits de bacia hidrogrfica, ligados aos aspectos de recursos hdricos da regio. Em geral, alguns grupos ou subgrupos persistem ao longo dos anos, j outros concluem seus trabalhos e dissolvem-se pelo fato de no terem mais utilidade prtica, de forma que a idia de transitoriedade desses grupos resida no fato da sua utilidade e relevncia em determinados momentos e assuntos. Os passos a seguir so de amadurecimento dessas idias e propostas, consolidando-se projetos que devem ser firmados por meio de acordos regionais, autorizados pela Cmara Regional, alm do fomento ao desenvolvimento regional, pela Agncia de Desenvolvimento Econmico. Como exemplo de consrcio que promoveu novas formas estratgicas de atuao cita-se o Consrcio Intermunicipal Grande ABC, no Estado de So Paulo. Esse consrcio atua em rea de proteo ambiental e tem atividades na recuperao e conservao dos recursos hdricos, saneamento, gesto de resduos slidos, sade, desenvolvimento local, entre outras. Alm disso, um dos atores que participa de outras formas de cooperao intermunicipal, tendo articulado e promovido a instalao da Cmara Regional do Grande ABC/SP, que rene os Poderes Pblicos estadual e municipal, ONGs, setor privado e lideranas locais; e fomentou, ainda, a criao da
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Agncia de Desenvolvimento Econmico do ABC e o Frum da Cidadania na regio. Apenas como referncia, exemplificam-se os principais eixos estruturantes/reas de implementao e grupos temticos estabelecidos pelo Consrcio: a) Educao e Tecnologia com a formao de Grupos Temticos: GT Parque Tecnolgico, GT Educao, GT Mova, GT Educao para o trabalho, GT Movimento Regional Criana Prioridade 1; b) Meio Ambiente e Sustentabilidade das reas de Mananciais com a formao de Grupos e Subgrupos Temticos: GT Meio Ambiente, GT Compensao Financeira, GT reas de proteo e recuperao de Mananciais, SGT Pesqueiros, SGT APP em reas urbanas, GT Saneamento Ambiental; c) Acessibilidade, Urbanismo e Logstica com a formao de Grupos Temticos: GT Resduos Slidos, GT Macro Drenagem, GT Defesa Civil, GT Sistema Virio e Circulao, GT Transporte Coletivo e Cargas, GT Logstica Regional; d) Economia Regional e as Cadeias Produtivas com a formao de Grupos e Subgrupos Temticos: GT Setor Automotivo, GT Setor Moveleiro, GT Setor Petroqumico Plstico, GT Aumento da Competitividade das cadeias produtivas do ABC, SGT Gesto e Tecnologia, SGT Plo de Moldes, SGT Desenvolvimento do
Empresrio Empreendedor, SGT Qualificao Profissional, SGT Crdito e Financiamento; e) Ambiente Urbano, Sade e Assistncia Social com a formao de Grupos Temticos: GT IRQVU ndice Regional de Qualidade de Vida Urbana, GT Qualiurb, GT Eixo Tamanduate Ferrovias, GT Divisas Intermunicipais, GT Sade, GT Pessoa com Deficincia, SGT Sade Mental; f) Turismo, Lazer e Cultura com a formao de Grupos Temticos: GT Turismo Regional, GT Esporte e Lazer, GT Cultura Regional; e g) Instituies e Identidade Regional com a formao de Grupos e Subgrupos Temticos: GT Segurana Pblica, GT Cidadania e Defesa do Consumidor, GT Segurana Alimentar e Nutricional, GT Gnero e Raa, GT Incentivos Seletivos, GT Precatrios, SGT Guardas Municipais Femininas. Essa metodologia de aplicao por estratgia de planejamento contnuo, construda pelos municpios paulistas do Grande ABC, considera que, ao mesmo tempo em que se estimulam novas tendncias industriais na formao de um plo tercirio forte na regio, dever-se-ia buscar a expanso e o amparo dos setores de comrcio e servios, no os relegando simplesmente ao reflexo que tamanha expanso industrial poderia causar no aquecimento da economia local, mas no auxlio capacitao e obteno de financiamento dos recursos necessrios ao fomento de suas atividades.
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O planejamento estratgico dessa regio buscou o resgate de dvidas socioambientais, contradas em trs dcadas de desenvolvimento predatrio. Assim, os eixos estruturantes procuraram produzir um salto positivo em qualidade de vida urbana, assim como a manuteno do equilbrio das reas de maior fragilidade, como as de preservao e recuperao de seus mananciais. Outro aspecto importante de transformao foi a desvinculao da imagem at ento cinzenta de mera periferia da Regio Metropolitana de So Paulo. Para tanto, incorporaram ou evidenciaram novos valores, relacionados com a qualidade de vida, o turismo, as belezas naturais, ressaltando-se a a insero de fragmentos importantssimos, remanescentes do bioma da Mata Atlntica, alm da produo de conhecimento acadmico, com a crescente proliferao de instituies de ensino em todos os nveis, passando pela rica produo cultural, em todas as suas formas e destaques no esporte, quando diversos clubes e equipes passaram a brilhar no cenrio desportivo nacional e internacional.
Os CBHs so instncias que possibilitam a implementao do Plano Estadual de Recursos Hdricos e dos seus prprios Planos de Bacia, promovendo aes vinculadas aos Programas de Durao Continuada, os quais preconizam e atuam nos mais distintos termos de interesse direto e indireto dos recursos hdricos. Envolvem, assim, tambm questes de saneamento (tratamento de efluentes e lixo); unidades de conservao e ameaa biodiversidade; processos erosivos e de contaminao decorrentes do uso do solo (atividades de pesca, navegao, irrigao, abastecimento pblico e outros no vinculados diretamente com os recursos hdricos); e impacto sade humana, afora a educao ambiental atinente a essa questo. Atualmente, algumas medidas devem ser reformuladas levando-se em conta a aprovao, em janeiro de 2006, do Plano Nacional de Recursos Hdricos, cujo objetivo orientar as polticas pblicas, a sociedade e os CBHs. Alm disso, importante lembrar que os recursos hdricos subterrneos tm contorno territorial diferente do das bacias hidrogrficas, com reas em geral ainda mais amplas que a dos mananciais de superfcie. Seu tratamento, portanto, deve envolver mais de um comit. No Estado de So Paulo, os CBHs fazem parte do Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hdricos, criado em 1987 e incorporado dois anos depois pela Constituio Estadual. Em 1991, por meio da Lei n. 7.663 (conhecida como a Poltica das guas do Estado), ficou estabelecida a criao de rIntegrao a modelos de articulao regional
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5.2 Comits de Bacias Hidrogrficas (CBHs)

Uma das formas de organizaes regionais que mais tm se destacado e mostrado bons resultados a de Comits de Bacias Hidrogrficas. Constituem colegiados gestores da gua, deliberativos, descentralizados e participativos, que implementam sistemas integrados de gerenciamento, tendo como unidade de planejamento a bacia hidrogrfica.
gos colegiados e deliberativos de coordenao do Sistema e a criao do Fundo Estadual de Recursos Hdricos (Fehidro), para suporte financeiro poltica estadual. O Fehidro, regulamentado pelo Decreto Estadual n. 37.300, tem seus recursos de diferentes fontes: a) valores oriundos de municpios e do estado destinados por disposio legal; b) transferncias da Unio para aes conjuntas entre dois estados; c) compensao financeira repassada ao estado pelo aproveitamento hidreltrico; d) valores oriundos da cobrana pelo uso dos recursos hdricos; e) emprstimos e recursos de cooperaes nacionais e internacionais; f) retorno de operaes de crdito do prprio fundo ao financiar obras de interesse dos recursos hdricos;
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Atualmente, a quase totalidade dos recursos do Fundo oriunda da compensao paga pelas empresas geradoras de energia eltrica. Salienta-se que, aps cerca de cinco anos de discusso na Assemblia Legislativa do Estado de So Paulo, foi aprovado o Projeto de Lei n. 676/2000, que institui a cobrana pelo uso dos recursos hdricos, cuja lei resultante dever possibilitar o aporte de valores expressivos ao Fehidro. Alm do Conselho Estadual, tm-se em So Paulo 21 CBHs, eventualmente desdobrados em subcomits, e mais de 50 Cmaras Tcnicas, que assessoram os colegiados. Com a participao dos Poderes Pblicos Estadual e Municipal e de diferentes segmentos da sociedade, tem-se desenvolvido um modelo com gesto descentralizada com resultados satisfatrios. De acordo com o Comit Coordenador do Plano Estadual de Recursos Hdricos, grupo tcnico de apoio ao Conselho Estadual de Recursos Hdricos, no ano de 2000, havia 2.888 pessoas atuando como representantes nos vrios colegiados de Gerenciamento das guas no Estado de So Paulo. Alm dos benefcios prprios da participao nessa parceria de aes regionais, essa situao oferece tambm a oportunidade para trocas de informaes e experincias, bem como o desenvolvimento de outras parcerias entre o setor pblico, o setor privado, os usurios e a comunidade. Tais condies favorveis levaram, posteriormente, implementao de sistemas similares na maioria dos demais estados, existindo atualmente quinze estados com pelo menos um comit, totalizando 100 CBHs no pas. Tambm, o empenho do
g) produtos de operao de crdito e os rendimentos de aplicao financeira dos seus prprios recursos; h) arrecadao pela aplicao de multas de infratores da legislao de gua; i) valores decorrentes do rateio de custos referentes a danos de aproveitamento mltiplo, de interesse coletivo; e j) doaes.
governo federal na instalao de comits de bacias nos rios de domnio da Unio levou instalao, at 2005, de seis CBHs, dos rios So Francisco, Piracicaba, Paraba do Sul, Doce, Paranaba e Muria/Pomba.
5.3 Cooperativas
De maneira geral, constitui uma cooperativa todo empreendimento institudo na forma de sociedade ou empresa por pessoas de um grupo econmico ou social, com o objetivo de desenvolver, em benefcio comum, determinada atividade econmica, cujos trabalhos so desempenhados democraticamente pelos scios. Entretanto, essa forma de organizao tem sido mais comumente estabelecida sob um enfoque bastante especfico, restrito apenas a uma ao de cunho social. Nessa condio, instituda com o objetivo de aliar a aspirao de renda de camadas mais carentes da populao e o cumprimento de necessidades direta ou indiretamente ligadas a polticas pblicas, como de saneamento (gesto dos resduos slidos), alimentao (sistema de produo e distribuio), atrativos tursticos (produtos artesanais) e habitacional (autoconstruo). Assim, torna-se uma estrutura de gerao de economia e articulao de energias para uma ao social e solidria. Porm, mesmo tendo por escopo a gerao de emprego e renda, outras formas possveis de cooperativa podem ser tambm implementadas. So aquelas voltadas ao apoio a microempreendedores, que
acabam por constituir uma somatria significativa da economia local. Envolvem, entre outros setores, os pequenos produtores rurais e pequenas e microempresas, incluindo as cooperativas de servios especializados de consultoria e as de setores produtivos, inicialmente estabelecidos at informalmente por grupos familiares, ou tambm denominadas empresas de fundo de quintal. Considerada sua funo socioambiental, em ambas as situaes, envolvendo desde grupos de baixo poder aquisitivo, com condies de educao e cultura extremamente deficitria, at os microempresrios, o estabelecimento de cooperativas s vivel com forte apoio do Poder Pblico e de organizaes da sociedade civil. Uma das formas de torn-las economicamente possveis o seu tratamento regional, buscando aproximar competncias existentes e a disponibilizao do aporte tecnolgico contnuo, na forma de processos e produtos, que melhorem o contedo e o valor agregado dos produtos, tornando-os mais interessantes e viveis economicamente. Outra forma de torn-las economicamente viveis corresponde ao prprio incentivo financeiro para as atividades relacionadas s vocaes regionais, que possam ser traduzidas em cooperativas. Constitui um campo complexo de interesses que caminha entre a lgica da economia de capital privado, baseada na competio e no lucro que se realiza no mercado, e a lgica do Estado, que intervm com a poltica econmica para disciplinar o
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mercado. Assim, deve se aproximar de um modelo multidimensional de incorporao da cidadania na administrao autogestionada de servios pblicos comunitrios, como a reduo da cobrana de tributos por parte do Estado pelos servios, alm de outros incentivos (TESCH, 2000). Para tanto, uma das formas de o Estado contribuir economicamente com a organizao por cooperativas, tanto de uma faixa da sociedade com pouca ou nenhuma chance de competir por uma vaga no mercado de trabalho, como os pequenos e microempresrios, a de o prprio Poder Pblico criar sua cooperativa estatal: uma cooperativa de crdito. Tal cooperativa deve assumir um modelo de economia enfocado na questo social, em que o recurso financeiro pouco mais que uma ferramenta para viabilizar o cumprimento de obrigaes do Estado para com grande parcela da populao. E os resultados socioeconmicos costumam ser bastante compensatrios. Uma das conseqncias de aes como essas a melhoria das condies da cooperativa, tornando-a mais forte e preparada para ganhar novos mercados, inclusive os de exportao. Alcanando esse novo patamar, os suportes do Estado para o setor privado tambm adquirem novos objetivos, relacionados principalmente logstica de exportao.
30 da Constituio Federal, pode induzir a uma srie de dificuldades aos entes federados para a organizao e planejamento das funes pblicas de interesse comum. No so raros os obstculos criados pelos municpios, ou pelos estados, para que a Unio atue em consonncia com o disposto no artigo 43, que aborda as questes relativas s regies em desenvolvimento caracterizadas como complexos geoeconmicos e sociais, assim como no so raros os obstculos criados pelos municpios quando o estado se prope a organizar, planejar e executar funes pblicas de interesse comum em regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies conforme competncia estabelecida no artigo 25. Por outro lado, so muito comuns as leis de mbito municipal, incorporadas ou no em seus Planos Diretores, que extravasam a competncia do ente federado ao ferir o disposto nos artigos 21, 22 e 23 da Constituio Federal ou ao invadir as dominialidades definidas nos artigos 20 e 26, por exemplo, editando leis que tratam do aproveitamento de recursos minerais e de recursos hdricos, que so bens da Unio ou dos estados. Apesar desses e de outros problemas e equvocos, no s jurdicos, como tambm de estruturas organizacionais relacionadas implementao de formas regionais de cooperao, pode-se dizer que, desde a dcada de 1990, as aes conjuntas intermunicipais adquiriram novos contornos e tm melhorado sua eficcia. As mudanas relativas aos mol-
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5.4 Colegiados regionais e estaduais

A interpretao muitas vezes controvertida da autonomia municipal, preconizada nos artigos 18 e
des ento aplicados no final dos anos 70, em que se focalizava muito mais a negociao entre estado e municpio, permitiram superar lacunas e estabelecer formas mais efetivas de articulao regional. Entre as articulaes regionais, tm-se os conselhos e outras formas de colegiados, dos quais foram destacados os de desenvolvimento regional, de meio ambiente e de gerenciamento costeiro. 5.4.1 De desenvolvimento regional Constituem uma estrutura colegiada que se prope a tratar do desenvolvimento econmico e social de uma regio, envolvendo representantes de diferentes esferas do Poder Pblico e procurando superar as dificuldades de parcerias dos entes federados. A forma de organizao e mesmo seus objetivos especficos variam nas diferentes regies brasileiras. Alguns exemplos so apresentados como referncia e entendimento da dinmica de estruturao dos processos de desenvolvimento regional. Em vrios estados brasileiros, foi criado o Conselho Estadual de Desenvolvimento Econmico e Social. No Estado de So Paulo, esse conselho est vinculado Secretaria de Governo, composto de representantes de todas as Secretarias de Estado, o rgo ao qual compete a formulao e a coordenao do Programa de Desenvolvimento Regional (PDR), destinado a promover o equilbrio econmico e social, e, de acordo com sua constituio, deve ser implementado por meio de fundos especficos.
Entre os fundos diretamente ligados ao PDR, pode-se citar, por exemplo, o Fundo de Desenvolvimento Econmico e Social do Vale do Ribeira, cujos recursos devem se aplicados exclusivamente nessa Regio, promovendo a elevao de seu nvel de desenvolvimento econmico e social, de modo a obter maior equilbrio no desenvolvimento regional. A aplicao dos recursos do Fundo competncia do Conselho Orientador do Fundo de Desenvolvimento Econmico e Social do Vale do Ribeira. Da composio desse conselho fazem parte: representantes do governo do Estado (secretrios de Estado), do Servio de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae), das Universidades estaduais, dos trabalhadores da regio atendida pelo Fundo, dos empresrios da regio atendida pelo Fundo, dos municpios da regio atendida pelo Fundo, da comunidade, dos movimentos populares, associaes, autoridades eclesiais e outros. Estruturas e organismos similares ao Conselho Estadual de Desenvolvimento Econmico e Social existem ou esto sendo criados em vrias unidades da Federao, tais como Sergipe, Paran, Rio Grande do Sul e Rio de Janeiro. Outras estruturas de desenvolvimento tambm se apresentam como alternativas. O Estado de Santa Catarina criou, em 2003, Secretarias de Estado de Desenvolvimento Regional, e os respectivos Conselhos de Desenvolvimento Regional (CDR), com representatividade no Conselho Estadual de Desenvolvimento, que tem
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competncia para formular a poltica estadual de desenvolvimento econmico e social. Os CDRs so rgos tcnicos que assessoram e apiam as Secretarias de Estado de Desenvolvimento Regional no planejamento regional e so compostos do secretrio de Estado do Desenvolvimento Regional; dos prefeitos da regio, presidentes de Cmara de Vereadores da regio e de dois representantes da sociedade civil por municpio. O Estado do Mato Grosso do Sul criou, em 2004, o Conselho Estadual das Cidades (CEC/MS), com a finalidade de assessorar, estudar e propor diretrizes para o desenvolvimento urbano e regional, alm de acompanhar e avaliar a execuo da poltica urbana estadual e programas do Governo do Estado. O CEC/MS integrante da estrutura da Secretaria de Estado de Infra-Estrutura e Habitao. composto de representantes dos Poderes Pblicos estadual, federal e municipal, da sociedade civil e entidades profissionais, acadmicas e sindicais. O municpio de Niteri (RJ) substituiu, em 2004, o seu Conselho de Urbanismo e Meio Ambiente pelo Conselho Municipal de Poltica Urbana, com o escopo tambm de articulao regional. Assim, entre outros atributos, ficaram estabelecidos os seguintes objetivos: a) promover mecanismos de cooperao entre os governos da Unio, estado, os municpios da Regio Metropolitana e a sociedade na formulao e execuo da poltica municipal e regional de desenvolvimento urbano;
b) promover a integrao da poltica urbana com as polticas socioeconmicas e ambientais municipais e regionais; c) promover a integrao dos temas da Conferncia das Cidades com as demais conferncias de mbito municipal e regional; d) dar publicidade e divulgar seus trabalhos e decises; e e) convocar e organizar a cada dois anos a etapa preparatria municipal da Conferncia Nacional das Cidades. Tm-se, ainda, outras formas de colegiado de desenvolvimento regional, de abrangncia interestadual, consubstanciadas por vrias superintendncias, as quais funcionaram at 2001. Atualmente, as Leis Complementares n. 124 e n. 125 recriam a Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia (Sudam) e a Superintendncia Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), com proposta tambm de nova Superintendncia de Desenvolvimento do Centro-Oeste (Sudeco). As novas Sudam e Sudene, que ficaro vinculadas ao Ministrio da Integrao Nacional, tm por meta garantir para a Regio Nordeste e para a Amaznia mais investimentos, maior planejamento das polticas pblicas e mais mecanismos de controle da aplicao dos recursos para a promoo do desenvolvimento regional. Segundo Em Questo (2007), buscaram-se vrias alteraes em relao s antigas superintendncias: mecanismos de
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controle interno mais eficientes; a destinao de recursos para inovao tecnolgica; a obrigatoriedade de um planejamento em consonncia com as polticas pblicas voltadas para o crescimento socioeconmico das regies da Amaznia e Nordeste; e o aprimoramento dos regulamentos dos fundos de desenvolvimento em relao aos dos antigos fundos de investimentos Finam e Finor. Juntamente com as novas Sudam e Sudene, est prevista a criao de seus Conselhos Deliberativos, integrados por ministros de Estado, entre os quais o ministro da Integrao Nacional, que o presidir, governadores, prefeitos, presidentes de bancos de desenvolvimento regional, titulares das superintendncias e representantes das classes empresariais e de trabalhadores. Como se pode constatar, atualmente, com carter poltico-gestor predominante, tm-se buscado participaes representativas de vrios segmentos sociais. A cooperao intermunicipal passou a ser tratada como meio de negociao conjunta, assumindo uma forma transversal de gesto articulada e compartilhada. Os investimentos feitos pela Sudam e Sudene viro do Oramento da Unio, de incentivos fiscais, dos fundos constitucionais de financiamento e dos fundos de desenvolvimento. As superintendncias devero apoiar empreendimentos produtivos e investimentos pblicos e privados em infra-estrutura econmica e social. Est previsto o financiamento de projetos de
infra-estrutura na rea de transportes (rodovirio, ferrovirio, aerovirio e hidrovirio) e de energia, entre outros. A rea de atuao da Sudene engloba os estados do Maranho, Piau, Cear, Rio Grande do Norte, Paraba, Pernambuco, Alagoas, Sergipe, Bahia e parte de Minas Gerais e Esprito Santo. J a Sudam abrange os estados do Acre, Amap, Amazonas, Mato Grosso, Par, Rondnia, Roraima, Tocantins e parte do Maranho. As entidades e mecanismos de desenvolvimento regional, como visto, so alterados ao longo do tempo, exigindo sempre a atualizao das novas medidas postas em funcionamento. Refletindo a poltica atual, de acordo com Gesto C&T (2007), outra ao voltada ao desenvolvimento regional foi a assinatura, em 22 de fevereiro de 2007, do Decreto da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR). Visando estabelecer critrios e orientar as aes articuladas entre governos e demais atores sociais, busca potencializar o desenvolvimento de regies e sub-regies brasileiras, no contexto do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Os principais instrumentos de financiamento dessa Poltica so os fundos de desenvolvimento regional e os incentivos e benefcios fiscais, entre os quais se destacam os Fundos Constitucionais de Financiamento do Nordeste (FNE), do Norte (FNO) e do Centro-Oeste (FCO). O Decreto estabelece ainda as competncias dos rgos responsveis
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pela implementao da PNDR, especialmente os 23 Ministrios que integram a Cmara de Polticas de Integrao Nacional e Desenvolvimento Regional, que coordenada pela Casa Civil. 5.4.2 De meio ambiente A criao e a regulamentao dos conselhos nacional, estaduais e municipais de meio ambiente decorrem especialmente da implementao da Poltica Nacional do Meio Ambiente e de normas correlatas, estabelecidas de maneira progressiva no pas a partir de 1981, com a edio da Lei n. 6.938. Sob o ponto de vista da atuao regional, destacam-se os conselhos estaduais, que se constituem em importantes fruns de avaliao e deliberao acerca de empreendimentos e de questes ambientais passveis de ocasionar conseqncias relevantes, negativas ou positivas, no mbito do territrio municipal. Em geral, esses conselhos so compostos de representantes do estado e da sociedade organizada, o que, em princpio, no contempla a possibilidade da participao orgnica dos municpios. Contudo, alguns instrumentos institudos pelos conselhos estaduais, como as cmaras tcnicas, comisses especiais e outros mecanismos, criados em face de questes especiais ou para fins de cumprimento de suas atribuies legais e regulares, propiciam a participao dos diversos setores interessados, em particular a do Poder Pblico municipal envolvido no tema em questo.
Portanto, o PDM pode contemplar referncia especial necessidade de acompanhamento, por parte do Poder Pblico municipal (possivelmente, quando houver, por meio de sua secretaria de meio ambiente ou de seu prprio conselho municipal de meio ambiente), das atividades do respectivo conselho estadual de meio ambiente. Tal tarefa deve visar tambm o acompanhamento de casos e assuntos que envolvem municpios vizinhos ou prximos, em razo de provveis influncias que podero advir ( cidade e s diretrizes do PDM) em decorrncia, por exemplo, de grandes empreendimentos potencialmente causadores de impacto ambiental. 5.4.3 De gerenciamento costeiro O conceito e as prticas de gerenciamento costeiro no pas ganharam forte impulso a partir de 1988, com a edio do Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (Lei n. 7.661) e o conseqente incio do desenvolvimento de planos estaduais a serem conduzidos pelas administraes estaduais. Objetiva-se efetuar o planejamento, a gesto e o uso sustentvel dos recursos naturais e ecossistemas presentes na zona costeira, o que implica evidente interao com as diretrizes de desenvolvimento definidas pelos municpios situados ao longo da costa brasileira em seus respectivos PDMs. Vrios instrumentos de gesto (zoneamento ecolgico-econmico, sistemas de informao, planos de ao e gesto, controle e monitoramento), em geral, encontram-se previstos em diversos
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planos estaduais elaborados desde ento. No contexto desses instrumentos e no sentido de auxiliar o Poder Pblico a concretizar aqueles objetivos, ressalta-se aquele que se refere estruturao de um grupo de coordenao estadual e, ainda, criao de subgrupos regionais (delimitado de acordo com cada poro, setor ou compartimento do litoral estadual), cada qual destes ltimos denominado de grupo setorial de coordenao. A finalidade de ambos os grupos no outra seno a de desenvolver o plano estadual e seus instrumentos correspondentes. Para tanto, devem ter representao eqitativa do estado, dos municpios costeiros e da sociedade organizada atuante na rea. A participao assdua e qualificada de representantes dos municpios litorneos nesses grupos reveste-se de extrema importncia. Decises relevantes tomadas, tanto no frum estadual quanto no setorial, como as que se referem ao zoneamento ecolgico-econmico regional, certamente devero acarretar conseqncias em relao s diretrizes de uso do solo institudas pelo PDM e seu respectivo zoneamento, exigindo empenho adicional no sentido da compatibilizao entre ambos. Para isso, no caso de municpios costeiros, o PDM pode e deve contemplar referncia especial necessidade de integrao e participao do Poder Pblico municipal nas atividades relacionadas ao plano estadual de gerenciamento costeiro e seus grupos. Tal condio visa, sobretudo,
assegurar a compatibilizao entre as diretrizes e normas estabelecidas nos dois planos em relao ao uso do solo.
5.5 Arranjos Produtivos Locais (APLs)

Compete ao Poder Municipal, em sinergia com o estado e a Unio, o papel de agente empreendedor, que induz e apia, nos espaos geogrficos local e regional, atividades econmicas geradoras de postos de trabalho e renda, em prol do desenvolvimento econmico sustentado. Nos estados do pas e em diversos setores da economia, verifica-se intensa presena de micro, pequenos e mdios empreendimentos, importante lcus de gerao de postos de trabalho e renda para milhes de brasileiros. Na maior parte das vezes, enfrentam grandes dificuldades e no tm condies de competio com os grandes grupos econmicos. Tal situao intensificou-se a partir da segunda metade da dcada de 1990, quando o Brasil, visando ao controle da inflao, adotou uma estratgia econmica de estabilizao baseada na abertura e na desregulamentao dos mercados. Reduziu-se, sensivelmente, o papel do Estado na economia e os instrumentos disponveis para a implementao de polticas voltadas para segmentos industriais especficos. O modelo gerou distores, e o Estado, na perspectiva de reduzir a assimetria entre os agenIntegrao a modelos de articulao regional
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tes econmicos, passou a conceber e a implementar medidas de apoio ao conjunto de micro, pequenas e mdias empresas (MPMEs), na tentativa de alavancar sua insero em um mercado crescentemente globalizado. O segmento econmico das MPMEs assume importante papel na economia de vrios pases, no raro respondendo por parcela significativa do Produto Interno Bruto (PIB). Conta com o apoio de polticas estatais para intensificar seu dinamismo e sua insero nos mercados mundiais. As evidncias demonstram que as MPMEs, isoladamente, so frgeis e tm limitada capacidade de resposta a variaes tecnolgicas e de mercado; negociao com compradores e fornecedores; ao acesso a financiamentos; inovao de processos e de produtos; a sistemas de qualidade e certificao; reduo de custos de gesto; e adoo de modernos sistemas de informao. A principal caracterstica das aes do Poder Pblico a de estimular a substituio das prticas de competio pelas da cooperao. O resultado o aparecimento de diferentes formatos de redes de empresas e aglomeraes locais e regionais especializadas em determinadas atividades econmicas. A superao da assimetria econmica apontada ocorre por meio de aes conjuntas e coordenadas. Em pases como os Estados Unidos, Itlia, Japo e Frana, entre outros, algumas regies tm se destacado pela excelncia produtiva e comercial em
certos ramos da atividade industrial. Nessas regies, os elos da cadeia produtiva industrial encontram-se articulados de tal maneira que se beneficiam de economias externas de amplo alcance. Esse o caso, por exemplo, da chamada Terceira Itlia, regio na qual as MPMEs compem aglomeraes produtivas dinamicamente interligadas, que se destacam mundialmente na produo e comercializao de mveis, cermicas, calados, roupas e mquinas, garantindo postos de trabalho e renda para milhes de pessoas. Alguns pases da Amrica Latina, notadamente o Chile e o Mxico, tm estimulado as redes de empresas e aglomeraes locais e regionais em atividades como artesanato, construo civil, alimentos e pesca. Um dos formatos de rede de empresas o chamado Arranjo Produtivo Local (APL), que passou a ser bastante valorizado como motor de dinamizao de economias locais e regionais. Corresponde a uma aglomerao de empresas de determinada cadeia produtiva, articulada em um mesmo territrio ou regio. Apenas recentemente, as polticas pblicas brasileiras passaram a valorizar os arranjos produtivos como um dos mecanismos mais promissores de resposta ao duplo desafio da conquista da competitividade e do domnio da inovao tecnolgica pelas micro, pequenas e mdias empresas. Em decorrncia, os agentes pblicos mais dinmicos do pas vm se mobilizando para adotar iniciativas que apiem, com mltiplas formas de conhecimento, essa estratgia de associativismo competitivo.
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Como exemplo, tem-se o APL do Plo Tecnolgico do Oeste de Santa Catarina, criado por empresrios catarinenses em parceria com o Sebrae-SC e a Associao Comercial e Industrial de Chapec. Contando atualmente com 60 empresas, estima-se que nessa regio existam aproximadamente 240 empresas de base tecnolgica distribudas em mais de 100 municpios. Diferentemente da maioria dos plos e arranjos do setor em outras regies do pas, esse APL de base tecnolgica nasceu de uma demanda do mercado, sendo uma das propostas do novo arranjo que ele atue na rea de exportao (GESTO C&T, 2007). O suporte inovao tecnolgica e gerencial das empresas dos APLs e o fortalecimento das aglomeraes produtivas, onde elas so predominantes, emergem, atualmente, como dois dos principais veculos para a promoo do desenvolvimento econmico e social. Assim, quando da definio dos PDMs, que devem incluir a preocupao com o planejamento estratgico para o desenvolvimento sustentado local e regional, h que se buscarem as possibilidades de arranjos produtivos locais e intermunicipais em diferentes cadeias produtivas e luz das potencialidades de economias do municpio e regionais. No se deve esquecer das interaes quando da proposio de um ou mais APLs. Ao gerar economias externas (vantagens ou prejuzos que incidem coletivamente), os Arranjos podem provocar repercusses no espao geogrfico onde se inserem. As interaes que ocorrem nas cadeias produtivas e entre os agentes participantes do APL ultrapassam
os limites do municpio e passam a imprimir certas caractersticas regio. A definio de polticas pblicas de apoio aos APLs, no mbito dos PDMs, deve considerar, entre outras, trs dimenses importantes: a ambiental, a tecnolgica e a disponibilidade de infra-estrutura, compostas de temas bastante similares para o conjunto de municpios, que podem ser eficientemente equacionadas de maneira consorciada. As atividades que integram as cadeias produtivas dos APLs podem gerar impactos adversos, como alteraes no ecossistema pela explorao dos recursos naturais da regio ou a emisso de efluentes que afetam o meio ambiente e comprometem o desenvolvimento econmico regional. A explorao racional dos recursos do ambiente fsico e a correta disposio e tratamento dos resduos gerados na produo muitas vezes requerem investimentos altos, difceis de ser suportados pelas MPMEs, mas plenamente possveis de ser atingidos pelo conjunto. Como a maior parte dos APLs composta de MPMEs que atuam em setores tradicionais, nos quais as matrias-primas no sofrem processamento intensivo prvio (so exemplos as indstrias alimentcia, txtil, caladista e cermica), a dimenso ambiental se faz presente na origem do processo de produo (gerao de matrias-primas e insumos), durante o processo de transformao (gerao de resduos de processo, que podem ser minimizados pela adoo de programas de produo mais limpa ou outras medidas de ecoeficincia), e ao final do proIntegrao a modelos de articulao regional
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cesso, quando resduos slidos, efluentes lquidos ou partculas so dispostos no meio ambiente. O desenvolvimento, a difuso e a transferncia de tecnologias, na dinmica das economias modernas, so elementos crticos. No contexto dos APLs, em que predominam as MPMEs, a dimenso tecnolgica vem ganhando expresso, devido ao crescente reconhecimento de que a competitividade est baseada nas capacidades de atualizao, inovao e rapidez de adequao s mudanas. Dadas as restries ao investimento privado em inovaes e melhorias tecnolgicas, especialmente em empresas de menor porte, o estabelecimento de parcerias com a academia e com instituies de pesquisa tecnolgica que compem o sistema de cincia, tecnologia e inovao dos estados da Federao e a manuteno conjunta de centros de pesquisa especializados mostram-se como importantes alternativas. Um espao relevante o das incubadoras de empresas de base tecnolgica e, mais recentemente, tambm os parques tecnolgicos em alguns estados da Federao. A disponibilidade de infra-estrutura afeta diretamente o desenvolvimento dos APLs. A extenso e a qualidade dos servios de energia, transportes, saneamento, telecomunicaes, sade e educao existentes no local e na regio interferem diretamente na competitividade dos APLs e das empresas que os integram. Esse um aspecto por meio do qual o papel do estado a includo o Poder Municipal como indutor de desenvolvimento dos APLs claramente perceptvel.
Finalmente, a incluso do tema APLs nos Planos Diretores municipais deve considerar, alm da j apontada adequao s realidades local e regional, estudos sobre a capacidade de auto-sustentao dos arranjos propostos e a definio de indicadores de acompanhamento e resultados para medir a efetividade das aes/produtos resultantes.
5.6 Plos de inovao tecnolgica

Em um contexto de indstrias de maior porte do que os APLs, tratadas anteriormente, a abordagem local e regional no PDM pode envolver a criao de plos de inovao tecnolgica. O termo plo de inovao aplica-se a uma regio com concentrao de empresas tradicionais ou tambm emergentes de vrios setores industriais, incluindo agroindstrias, as quais apresentam potenciais de desenvolvimento tecnolgico, criando, ento, um ambiente favorvel a grandes parcerias com instituies de Cincia, Tecnologia e Inovao (CT&I). Alm de consistir em base estratgica e diferencial no desenvolvimento regional ou de um pas, a CT&I uma ferramenta que permite aumentar significativamente o potencial de empregos e a melhoria na situao socioeconmica da populao dessas regies. Constitui, assim, um instrumento fundamental de transformao de conhecimento em riqueza, de gerao de desenvolvimento econmico com incluso social, e no apenas desenvolvimento de produtos. A falta de processamento e de agregao de valor aos produtos e a concentrao da riqueza nas
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mos de poucos constituem fatores de retardo do desenvolvimento de uma regio. Experincias internacionais tm mostrado que a estruturao de um ambiente favorvel aproximao de demandantes e ofertantes de servios tcnicos especializados propicia a introduo de melhorias em processos produtivos e produtos, e o surgimento de novas empresas de base tecnolgica (RUIZ et al., 2001), que, por sua vez, geram novos empregos e aumentam o poder aquisitivo da populao. Como tratado na seo 3.3, um complexo industrial faz com que surja um mercado consumidor regional exigente, que proporciona estmulos contnuos para a melhoria nos processos e produtos no mbito do tecido socioprodutivo da cidade. Conseqentemente, estimula a quantidade e a qualidade de fatores de produo, como mo-de-obra especializada, capital (financeiro e produtivo) e um sistema local de inovao. Abre-se, assim, a perspectiva concreta para a gesto local fomentar um sistema virtuoso de desenvolvimento local endgeno, com aumento sucessivo de produtividade, salrios, consumo e qualidade de vida urbana. A criao de um plo de inovao tecnolgica permite: diagnosticar e apoiar o desen-
volvimento de processo e produtos de empresas de pequeno porte e pouco competitivas; estabelecer parcerias com institutos e universidades que desenvolvam CT&I; orientar o ensino superior e mdio regional para formao de mo-de-obra especializada; e elaborar planos estratgicos que possibilitem dinamizar alguns setores socioeconmicos da regio. Uma questo que extrapola o desenvolvimento local a formao de redes e sistemas nacionais de inovao. De acordo com Zenha (2006), a inovao vai alm dos interesses econmicos, sendo influenciada por outros atores sociais, que interagem em redes de circulao de informao e conhecimento. Constituem atividades de parceria, prestao de servios, intercmbios e convnios, envolvendo empresas, governos, universidades e centros de pesquisa, em regras mltiplas e variveis, estabelecendo os ambientes de inovao. Assim considerada, a inovao tecnolgica passa a ser um dos mecanismos de promoo do desenvolvimento sustentado.Essa condio interage com o desenvolvimento de produtos voltados criao ou com a ampliao de indstrias de transformao de matria-prima e, mesmo, com o desenvolvimento do comrcio e servios, com o fator socioambiental e de qualidade de vida da populao.
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140
6.
6.
Abordagem regional no sistema municipal de planejamento e gesto
implantao de uma gesto participativa no municpio um grande desafio, que se torna significativamente maior quando se incorpora o compartilhamento de questes regionais na gesto. Busca-se, ento, inserir novos organismos e instrumentos interativos com os municpios parceiros, na tratativa
de vencer obstculos criados por interesses polticos e socioeconmicos. Entretanto, a prpria prtica de uma gesto que tenha por balizamento os princpios do Estatuto da Cidade, em especial a participao cidad, pode ter efeitos bidirecionais que extrapolam a incluso social inicialmente pretendida. Dever interferir no processo, criando um mecanismo e uma cultura com efeitos reflexivos e crescentes para a melhoria da poltica urbana participativa e regional, a priori considerada dificultosa. Procurando contribuir no sentido de exemplificar procedimentos que facilitem essa abordagem, so apresentadas recomendaes de estrutura e diretrizes gerais de formas e ferramentas para um sistema regional de planejamento e gesto municipal. De modo geral, trata-se de questes vinculadas aos principais temas desenvolvidos anteriormente (captulo 3), utilizando-se ferramentas de gesto (captulo 4) e modelos de articulao
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regional (captulo 5), relacionados com a montagem de estruturas para o funcionamento de aes interativas, sua gesto participativa e seu monitoramento.
6.1 Componentes do sistema de gesto

A implementao de questes intermunicipais no PDM, por parte da administrao e da sociedade local, requer a formulao e o desenvolvimento de alguns instrumentos especiais, integrados no sistema municipal de planejamento e gesto, que dependem das caractersticas e possibilidades de cada regio. Entre os instrumentos que podem ser institudos, de modo a incluir a perspectiva de acompanhamento e abordagem da dinmica de desenvolvimento regional no mbito da gesto municipal, indica-se, ao menos, a criao dos seguintes componentes bsicos: a) um conselho regional do PDM, ou cmara tcnica dentro do Conselho Municipal do PDM, cujos objetivos so os temas de abrangncia regional na implementao do Plano, e cuja composio deve levar em conta a importncia de participao permanente de setores municipais envolvidos e atuantes em rgos colegiados regionais (como Comit de Bacia, Conselho de Desenvolvimento Regional, entre outros); b) um fundo regional de desenvolvimento, a ser gerido pelo conselho regional ou cmara tcnica do PDM, com o objetivo de abrigar os recursos correlatos execuo in-
termunicipal do Plano, assegurando o suporte necessrio para as mltiplas demandas e investimentos relacionados com problemas regionais, como moradia, saneamento e transportes, em conjunto com municpios vizinhos e/ou com o estado; c) um sistema de informaes, com a finalidade de subsidiar a implementao, o monitoramento e o aprimoramento do PDM. Para o objetivo especfico intermunicipal, dever fornecer dados sobre fenmenos urbano-ambientais que extrapolam o mbito local (ou mesmo tm origem fora de seus limites) e se manifestam em patamar regional (como a dinmica de expanso urbana, a reduo da cobertura vegetal, a ocupao de reas de mananciais, entre outros), relacionando-se diretamente com o sistema municipal de planejamento e gesto; e d) um sistema de avaliao do desenvolvimento do PDM, em que se buscam avaliar resultados do conjunto de aes intermunicipais previstas, consideradas em determinado perodo, de forma a estabelecer sua melhoria continuada. Outros instrumentos, variveis conforme as especificidades de cada regio, devem ser criados e agregados aos sistemas de planejamento e gesto dos municpios envolvidos. So medidas que propiciam a participao da sociedade mediante audincias p-
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blicas e conferncias municipais (seo 4.1.1), nos quais se deve assegurar a incluso, o debate e o equacionamento de temas regionais relevantes.
6.2 Desenvolvimento do PDM

Em um Plano Diretor, o desenvolvimento da gesto regional deve constituir um processo de etapas sucessivas e com revises peridicas, iniciando-se pela montagem de rgos colegiados, coordenados pelos Poderes Pblicos locais que tratem dessa questo, interagindo com a apresentao de propostas de sua organizao regional, suporte financeiro e formas de conduo, conforme apresentado anteriormente. Para facilitar esse processo, incentivando o sistema participativo, entre outros aspectos, tm-se a divulgao das informaes produzidas aos interessados e o acesso a elas, alm de estabelecer uma agenda regional, com seus modelos de articulao pertinentes. Tal agenda constitui importante instrumento bsico para compatibilizar e integrar os PDMs, estabelecer as prioridades e definir diretrizes gerais para articulao das polticas e aes. Busca-se, portanto, um plano regional construdo democraticamente por meio de um pacto social com os vrios setores da sociedade interveniente e os Poderes Pblicos constitudos, pela cooperao e co-responsabilidade. A construo dessa agenda deve caminhar para um maior conhecimento da realidade urbana no contexto regional, principalmente nos arranjos metropolitanos, em suas vrias dimenses (social, econmica,
ambiental, cultural e poltica). Para tanto, fazem-se necessrias a integrao dos sistemas de informaes e a construo de um sistema de planejamento e gesto regional dinmico e permanente que possibilite a elaborao de diagnsticos e cenrios futuros. Visando contribuir com o desempenho e a eficcia das medidas e aes regionais indicadas a partir do diagnstico e leitura das necessidades municipais obtidas na elaborao da agenda, parte representativa de aes pblicas previstas no PDM pode ser estabelecida por meio de programas. So formas sistematizadas de planejamento e gesto que constituem ferramentas de melhoria do desempenho e da capacidade tcnico-administrativa do Poder Pblico. Apesar de abordarem questes especficas, os programas devem ser estabelecidos e implementados de forma integrada e integradora. A seguir, so apresentadas algumas diretrizes para a elaborao de programas relacionados com temas com maiores possibilidades de abordagem regional. Contemplam procedimentos gerais que servem de referncia para adaptaes, complementaes e detalhamentos, de acordo com as particularidades de cada regio, estabelecidos em aes participativas e com base na viabilidade poltica e na capacidade financeira e administrativa para sua implementao. 6.2.1 Programa regional de habitao Esse programa pode cumprir papel fundamental na agenda regional, pois se inicia com a busca
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de um maior conhecimento da realidade urbana no contexto regional, em suas vrias dimenses. Assim, de maneira geral, o programa regional de habitao deve der estabelecido a partir de um diagnstico que deve procurar responder a uma srie de questes. A abordagem do programa de habitao deve ir muito alm da edificao, compreendendo tambm o entorno dos empreendimentos habitacionais, sua infra-estrutura e a insero da ocupao na poltica urbana e ambiental do municpio, alm de se estabelecer uma ao continuada no atendimento das necessidades de seus beneficirios. Mesmo atentando que cada regio brasileira solicita questes especficas atinentes a suas particularidades, as mais usuais relacionadas com o tema habitacional so apresentadas a seguir: a) tratar da dinmica urbana no contexto regional, identificando a dinmica do mercado imobilirio formal e a do mercado informal, e criando instrumentos que incentivem a ocupao em reas consideradas prioritrias pelos municpios parceiros; b) equacionar as questes relativas infra-estrutura urbana e em conjunto com as concessionrias estaduais, visando a uma distribuio mais eqitativa dos servios urbanos; c) identificar os processos de migrao inter e intra-regional, em decorrncia dos deslocamentos por trabalho, educao, lazer e na busca de condies de moradia mais baratas;
d) considerar as presses endgenas e exgenas sobre o territrio, identificando os vetores e tendncias de expanso urbana e os setores passveis de adensamento e de ocupao controlada, em uma relao intermunicipal; e) identificar as reas ocupadas por assentamentos precrios e irregulares que demandam aes integradas, o perfil e as condies socioeconmicas das famlias, avaliando o risco geolgico e social, os impactos ambientais e o processo de adensamento populacional; f) buscar o reconhecimento da cidade real, pela integrao dos Planos Diretores e pela adequao da legislao urbanstica, possibilitando a regularizao dos assentamentos irregulares, com aes para a melhoria da qualidade urbana desses espaos, promovendo, assim, sua requalificao e incluso socioespacial; g) identificar, quantificar e qualificar o dficit habitacional dos municpios e regio, a partir de uma metodologia comum regio, estabelecendo os ndices e parmetros urbansticos de parcelamento, uso e ocupao do solo de forma integrada, e as condies passveis de impacto de vizinhana, evitando, assim, a competio predatria entre os municpios, principalmente nas reas limtrofes; h) formar estoque de terras para fins habitacionais (ZEIS). Nessa ao, deve-se buscar a disponibilizao de terra urbanizada nas reas mais
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consolidadas das cidades, como forma de combater a excluso socioespacial da populao de baixa renda, intervindo, assim, na dinmica do mercado imobilirio; i) articular a poltica habitacional com as polticas de desenvolvimento urbano, socioeconmico e ambiental; j) criar mecanismos conjugados entre os municpios, o estado e a Unio de financiamento para novas moradias ou outras formas de empreendimento habitacional, tal como sistemas de ajuda mtua, ou ainda condies para a melhoria da habitabilidade das moradias precrias e sua legalizao; e k) conjuntamente com as medidas anteriores, estabelecer mecanismos de fiscalizao e controle urbano integrado entre os municpios e as vrias esferas de Poder, evitando situaes como loteamentos clandestinos, comrcio de reas de risco ou mesmo invases para construo e venda de lotes e barracos em favela, esquemas de domnio de assentamentos precrios por grupos de trfico de drogas e armas, entre outras questes to presentes da cidade ilegal, que tem participao cada vez maior na cidade real. 6.2.2 Programa regional de abastecimento pblico de gua A gesto do abastecimento pblico de guas, dentro de um contexto maior de saneamento am-
biental, uma necessidade perene para os municpios. A experincia da evoluo ocupacional nas cidades brasileiras mostra que a complexidade dessa gesto grande e crescente, medida que se multiplicam as fontes de guas residurias, a magnitude de reas ocupadas, o adensamento e a evoluo das ocupaes existentes, e as exigncias ambientais decorrentes da presso dos impactos sobre o meio. A evoluo dos cenrios tem mostrado que se faz necessria a compatibilizao da varivel tecnolgica (eficincia e adequao ambiental) com os custos intrnsecos (implantao/operao), que pode ser buscada, entre outros modos, pelo: a) aumento de escala da oferta do servio em termos das implantaes e da operao; b) compartilhamento de infra-estruturas, equipamentos e equipes; e c) compartilhamento de experincias e informaes. A integrao dos esforos municipais, em contexto regional, possibilita o acesso a melhores solues tecnolgicas do ponto de vista ambiental, a um custo menor do que ocorreria em uma abordagem isolada. Essa necessidade ainda mais reforada naqueles casos em que o municpio isoladamente no rene as condies para a oferta do servio de abastecimento, respeitando os critrios de desempenho exigveis, seja pelo lado das demandas dos usurios, seja pelo lado da observncia das exigncias legais.
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O programa de abastecimento pblico de gua orienta a adoo de estruturas fsicas e de medidas no-estruturais com base em um conjunto de alternativas tecnolgicas, dependente de situaes especficas de cada regio e, em especial, da disponibilidade de corpos dgua, superficiais ou subterrneos, aptos a servir de mananciais para o abastecimento pblico. A ttulo de exemplo, na aplicao estrutura fsica que serve ao servio de abastecimento de gua, partes dos sistemas de abastecimento dos meios urbanos podem ser integradas, de forma planejada, atendendo a mais de um municpio. Mesmo tendo em conta, em princpio, que o atendimento regional integrando a conurbao urbana apresenta maior complexidade e dificuldade, possvel cogitar a reunio de setores de distribuio de gua potvel de cidades distintas ou a implantao de tubulaes nicas para a aduo de gua bruta ou tratada, ou mesmo a implantao de estaes de tratamento de gua servindo a mais de uma cidade. Alm disso, na operao dos sistemas de abastecimento pblico de gua, uma srie de equipamentos e instrumentos pode ser compartilhada entre municpios, com ganhos econmicos e operacionais, objetivo do aumento de escala. Quanto s medidas no-estruturais, os procedimentos variam de acordo com as necessidades de cada regio e as caractersticas especficas de suas bacias hidrogrficas, que consistem nas unidades
territoriais de planejamento e gesto dos recursos hdricos. Como referncia, devem-se utilizar, com complementaes, as diretrizes gerais de ao para a implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos (Lei Federal n.o 9.433/97, artigo 3o): I. adequao da gesto de recursos hdricos s diversidades fsicas, bitica, demogrficas, econmicas, sociais e culturais das diversas regies do pas; II. integrao com a gesto ambiental; III. articulao do planejamento com os dos setores usurios e com os planejamentos regional, estadual e nacional; IV. articulao da gesto de recursos hdricos com a do uso do solo e com rgos responsveis pela vigilncia sanitria; V. anlise de uso tanto de guas superficiais como subterrneas. Em relao s guas subterrneas, so apresentadas algumas propostas de ao de preveno aos processos de poluio, tanto na perfurao e uso de poos tubulares como nos empreendimentos com potencial de poluio (CETESB, 2004) para incluir no programa regional de abastecimento pblico de gua. i. Aes de preveno na perfurao e uso de poos tubulares: a) obter, pelos proprietrios do poo, a outorga concedida pelo rgo responsvel de cada
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estado, para assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos da gua; b) atender s normas de construo de poos (laje de proteo, tubo de boca, etc.); c) observar o permetro imediato de proteo (10 m e cercado); d) no perfurar prximo a rios poludos ou fontes potenciais de poluio; e) estabelecer e informar ao rgo ambiental as reas de proteo de poos de abastecimento pblico e de extrao de guas minerais e potveis de mesa, para controle do uso e ocupao do solo nessas reas; f) realizar o monitoramento da qualidade das guas de acordo com o estabelecido pela Portaria n. 518/04 do Ministrio da Sade; e g) tamponar poos desativados, evitando que se tornem caminhos preferenciais de contaminao. ii. Aes de preveno nos empreendimentos com potencial de poluio: a) substituio de tanques de matrias-primas enterrados por tanques areos, quando possvel; b) manuteno da estanqueidade de redes coletoras de esgoto; c) impermeabilizao de lagoas de armazenamento ou tratamento de efluentes; d) impermeabilizao de locais mais sujeitos a
acidentes com cargas txicas, inclusive acostamento de rodovias; e) impermeabilizao de aterros, conformes normas tcnicas; f) em cemitrios, respeito distncia mnima entre o fundo dos jazigos e o nvel mais alto do aqfero livre; g) manejo adequado do tratamento de resduos no solo e fertirrigao, que necessitam de projetos que considerem minimamente caractersticas da rea, caractersticas do resduo/ efluente, profundidade do aqfero livre, proximidade de rios e matas, taxa de aplicao e monitoramento; h) uso racional de insumos agrcolas (pesticidas e fertilizantes); i) consulta aos mapas de vulnerabilidade dos aqferos e estudos especficos de geologia na escolha de locais para instalao de fontes potenciais de poluio; j) monitoramento da qualidade as guas subterrneas: - instalao de poos de monitoramento conforme norma NBR 13895:1997, observando a necessidade de diversas sondagens para elaborao de mapa potenciomtrico e posterior localizao dos poos de monitoramento; - determinaes analticas: limites de quantifiAbordagem regional no sistema municipal de planejamento e gesto
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cao inferiores aos Padres de Potabilidade da Portaria n. 518/04 do Ministrio da Sade; e - identificao de eventuais plumas de contaminao e aes para a remediao. A prestao dos servios pblicos de saneamento ambiental, em que se insere o abastecimento de gua, deve ser regulada por rgos ou entidades especificamente destinados a tal finalidade. Entre as formas institucionalizadas de prestao de servios de abastecimento de gua, em princpio, as que permitem melhor integrao regional so: a) empresa pblica com delegao especfica (concesso) do Poder Pblico municipal, constituda no mbito de uma regio, de uma bacia hidrogrfica ou, mesmo, do estado; b) empresa privada com delegao especfica (concesso) do Poder Pblico municipal; c) consrcio intermunicipal, com delegao especfica do Poder Pblico municipal;
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nos estadual, municipal e membros de organizaes da sociedade civil. Nesse colegiado, so definidas aes relacionadas aos recursos hdricos, em que o plano de bacias representa um dos mais importantes instrumentos de gesto regional. Para tanto, define-se um programa de aes de manuteno e recuperao dos recursos hdricos com metas de curto, mdio e longo prazos. Na prtica do exerccio de aplicao dos planos de bacias, observa-se que um grande nmero de aes e recursos financeiros associados destinado ao abastecimento pblico de gua, por meio da expanso de redes existentes ou implantao de novos sistemas de abastecimento. Dessa forma, o PDM deve buscar no Plano de Bacia as diretrizes, ou mesmo aes programadas, que se integraro nas questes regionais do plano municipal. Os Comits de Bacia tm as bacias hidrogrficas como territrios limitantes, e tais contornos representam apenas os processos superficiais de abastecimento ou subterrneas de aqferos livres. As guas subterrneas de aqferos confinados tm contornos diferenciados, que podem extrapolar as reas de atuao regional dos Comits de Bacia, o que determina que a gesto de seu uso exige interaes envolvendo mais de um Comit, ou seja, uma escala regional ainda mais ampla. Um bom instrumento de gerenciamento do abastecimento pblico da gua a outorga para a concesso do uso dos recursos hdricos. No deve
d) arranjo de figuras jurdicas, pblicas e privadas, normalmente associado prestao de determinadas partes do servio. A existncia do sistema nacional e dos sistemas estaduais de gesto dos recursos hdricos, consideradas as formas de organizao e instrumentos disponveis na legislao, tem influncia direta sobre o programa de abastecimento de gua. Os Comits de Bacia constituem exemplos de modelo de articulao regional, formados por representantes dos gover-
ser confundida com concesso do servio pblico de abastecimento de gua, apresentado inicialmente, que possui suas prprias regras. A outorga d ao usurio apenas o direito de uso da gua, sem alienla, por prazo determinado, constituindo-se em uma garantia de acesso gua (MARQUES, 2006). Deve ser solicitada Agncia Nacional de guas (ANA), responsvel pela anlise dos pedidos e emisso de outorgas de direito de uso de recursos hdricos em corpos superficiais de domnio da Unio. Em corpos hdricos de domnio dos estados e nos casos especficos de outorga para o uso de gua subterrnea, a solicitao deve ser feita s respectivas autoridades outorgantes estaduais. Considerando-se a Lei Federal n. 9.433/97, os seguintes usos esto sujeitos outorga: a) derivao ou captao de parcela da gua existente em um corpo dgua ou extrao de aqfero subterrneo, para consumo final, inclusive abastecimento pblico, ou insumo de processo produtivo; b) uso de recursos hdricos para aproveitamento dos potenciais hidreltricos; e c) outros usos que alterem o regime, a quantidade ou a qualidade de gua existente em um corpo de gua. Outro grupo de instrumentos bsicos que vem sendo discutido, em um programa de abastecimento pblico de gua, refere-se queles de partici-
pao social (ver tambm as sees 4.1.1 e 6.3). O controle social direto, mediante a formao de entidade que abrigue formas participativas das diversas esferas de governo e da sociedade organizada, uma das alternativas. Tem-se como exemplo a formao de Comits ou Conselhos Municipais com a funo de exercer a regulao dos servios pblicos de saneamento ambiental. 6.2.3 Programa regional de gerenciamento de resduos slidos Constitui, por excelncia, o instrumento direcionador da gesto municipal em relao aos de resduos slidos. Trata-se de um documento que apresenta os modelos bsicos pertinentes no que tange aos aspectos tcnicos, econmicos e financeiros relativos ao sistema de limpeza urbana. Envolvendo minimizao, coleta, tratamento e disposio final dos resduos slidos, so utilizados cenrios de curto, mdio e longo prazos, usualmente de dois, oito e quinze anos, respectivamente. Os resduos slidos a se considerarem no programa so aqueles cuja gesto de responsabilidade direta do municpio, tais como: a) resduos slidos domiciliares; b) resduos da limpeza pblica; e c) resduos de periculosidade similares aos resduos slidos domiciliares oriundos dos setores industrial, de comrcio e de servios (atendidos os limites quantitativos fixados em
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lei), em cuja gesto o Poder municipal estar implicado, mesmo que somente para fiscalizao, tais como resduos slidos da construo civil, resduos dos servios de sade, resduos slidos dos servios de saneamento (lodos de estao de tratamento de esgoto - ETE e de estao de tratamento de gua - ETA) e resduos slidos industriais. Os princpios norteadores para as definies necessrias gesto so aqueles estabelecidos pela Agenda 21: a) reduo, ao mnimo, dos resduos; b) aumento, ao mximo, da reutilizao e da reciclagem ambientalmente saudveis; c) promoo do tratamento e do depsito ambientalmente saudveis; e d) ampliao do alcance dos servios que se ocupam dos resduos. Destaca-se, ainda, nesse contexto, a importn150
resduos e detalham-se os cuidados necessrios para com eles. Por outro lado, a maioria das grandes etapas do gerenciamento dos resduos (coleta, transporte, tratamentos e disposio final) constitui complexos setores da chamada indstria ambiental. Independentemente da questo de o municpio executar os servios ou terceirizar/conced-los, a compatibilizao da varivel tecnolgica (eficincia e adequao ambiental) com os custos intrnsecos (implantao/ operao) pode ser buscada. Nessa direo, a integrao dos esforos municipais, em contexto regional, possibilita o acesso a melhores solues tecnolgicas do ponto de vista ambiental, a custo menor do que ocorreria em uma abordagem isolada. Essa necessidade ainda mais premente naqueles casos em que o municpio j totalmente urbanizado ou quando sobre o seu territrio incidem restries ambientais que impedem a instalao de empreendimentos de interesse para o gerenciamento de resduos. Um programa intermunicipal de gerenciamento de resduos slidos deve fazer parte da Agenda Regional (rever incio da seo 6.2), sendo um documento dinmico. Deve ser periodicamente atualizado, de modo a incorporar otimizaes que o compatibilizem com a evoluo do desenvolvimento social, econmico e urbano dos municpios, bem como com as atualizaes eventuais nos instrumentos legais e normativos que regulam o tema.
cia de agregar as experincias prvias acumuladas (locais e externas), bem como de prever aes de sensibilizao e de formao dos atores pblicos e sociais com interface com o tema. A gesto de resduos uma necessidade perene para os municpios; no se imagina que deixar de existir nos prximos sculos, mantidas as tendncias do contexto atual. Ao contrrio, sua complexidade grande e crescente, medida que se multiplicam os
Dever incorporar, entre outras, as seguintes possibilidades de solues compartilhadas, de execuo direta ou terceirizada/concedida: a) programas de educao ambiental abordando temas como minimizao da gerao de resduos diversos, manuteno de limpeza pblica, adeso coleta seletiva, entre outros; b) unidades de transbordo para resduos slidos diversos; c) unidade de compostagem para matria orgnica; d) unidade de triagem/beneficiamento/comercializao para reciclveis da coleta seletiva; e) unidades mveis e fixas para beneficiamento de resduos da construo civil; f) unidades de tratamento trmico para resduos de servios de sade; g) aterro de inertes para a disposio de resduos da construo civil (rea, equipamentos mveis e fixos, e pessoal); h) aterro sanitrio para a disposio de resduos municipais (rea, equipamentos e pessoal); i) estao de tratamento de efluentes para os percolados dos aterros e sistemas de triagem/ tratamento; j) programa de treinamento de pessoal (funcionrios e catadores); e k) estudos diversos para planejamento, proje-
tos, complementao da legislao, entre outras medidas e aes. Para melhor definio das aes a implementar, alm dos aspectos citados e daqueles tradicionalmente tratados em planos dessa natureza, a equipe que elabora o programa de gerenciamento deve confrontar as necessidades do sistema de limpeza urbana (cenrios de curto, mdio e longo prazos) com informaes sobre as tendncias de uso do solo no municpio (obtidas de outros instrumentos de planejamento municipal). A partir da, respeitando-se as autonomias municipais, devem-se analisar as oportunidades de compartilhamento de solues regionais que permitam minimizar eventuais impactos negativos e conflitos futuros, em termos sociais, ambientais e financeiros. A sinergia entre as polticas municipais que tm interface com o tema resduo (tal como sade, educao, turismo, trabalho e renda) tambm deve ser considerada. A elaborao do programa guiada pela viso poltica que o administrador pblico tem da gesto pblica urbana, a qual permear a definio das opes tcnicas e financeiras para o gerenciamento de resduos. A escolha de alternativas efetuada a partir do diagnstico da situao atual (gerao/gesto); do prognstico desta; da avaliao das diferentes alternativas de interveno; e do detalhamento dos cenrios selecionados para as aes de curto, mdio e longo prazos. As etapas bsicas do programa incluem:
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a) caracterizao da situao-problema em termos da atual gerao dos vrios tipos de resduos (dados e inferncias) e da gesto correspondente; b) anlise estratgica e definio de objetivos, metas e aes a implementar (horizontes de curto, mdio e longo prazos), atentando-se para as solues compartilhadas; c) definio dos procedimentos ou planos de suporte, inclusive sobre questes tarifrias e de legislao; d) identificao dos rgos a envolver (municipais, regionais, parcerias); e) identificao dos prazos para os impactos esperados e dos indicadores para monitoramento; f) identificao dos recursos necessrios; g) definio dos mecanismos financeiros para a sobrevivncia do plano;
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de implantao e operao e de suas correlaes com outros sistemas aponta, de imediato, para a necessidade do planejamento de tais sistemas e de sua integrao aos demais. Aponta-se, em particular, para a necessidade de integrao dos sistemas componentes do campo do saneamento ambiental, bem como para a integrao desses com o Plano Diretor urbanstico. Os servios de saneamento ambiental so, na sua concepo/implantao/operao, estreitamente vinculados ocupao de novas reas e evoluo urbanstica das reas existentes. Para sua implantao, tambm deve fazer parte da Agenda Regional (rever incio da seo 6.2), buscando definir e implantar o melhor programa integrado para as condies do momento. Trata-se de documento que estabelece o planejamento do servio de esgotamento sanitrio: coleta, afastamento, tratamento e disposio final dos esgotos. Para uma melhor definio das aes a implementar, o programa deve confrontar as necessidades do sistema (cenrios de curto, mdio e longo prazos) com informaes sobre as tendncias de uso do solo no municpio (obtidas de outros instrumentos de planejamento municipal) e, a partir da, respeitando-se as autonomias municipais, analisar as oportunidades de compartilhamento de solues regionais que permitam minimizar eventuais impactos negativos e conflitos futuros, em termos sociais, ambientais e financeiros.
h) definio da forma de registro e de divulgao das informaes; i) definio das responsabilidades; e j) definio dos prazos para avaliao de resultados, reviso de metas e planejamento da prxima fase do plano. 6.2.4 Programa regional de esgotamento sanitrio A apreciao das funes dos sistemas de esgotamento sanitrio, de suas caractersticas bsicas
A sinergia entre as polticas municipais que tm interface com o tema esgoto (tais como sade, educao, turismo, trabalho e renda) tambm devem ser consideradas. Um processo de melhoria contnua pode ser associado e praticado sob essa forma inicial de programa, de modo a incorporar otimizaes que o compatibilizem com a evoluo do desenvolvimento social, econmico e urbano dos municpios, bem como com as atualizaes eventuais nos instrumentos legais e normativos que regulam o tema. Um roteiro metodolgico que oriente a elaborao do programa de esgotamento sanitrio deve incluir as seguintes etapas bsicas: a) caracterizao do meio em que se insere o municpio e a regio; b) caracterizao da situao-problema em termos da atual gerao de esgotos (dados e inferncias) e da gesto correspondente; c) anlise estratgica e definio de objetivos, metas e aes a implementar (horizontes de curto, mdio e longo prazos), inclusive considerando-se as solues compartilhadas; d) definio dos procedimentos ou planos de suporte, inclusive sobre questes tarifrias e de legislao; e) identificao dos rgos a envolver (municipais, regionais, parcerias); f) identificao dos prazos para os impactos esperados e dos indicadores para monitoramento;
g) identificao dos recursos necessrios; h) definio dos mecanismos financeiros para a sobrevivncia do plano; i) definio da forma de registro e de divulgao das informaes; j) definio das responsabilidades; e k) definio dos prazos para avaliao de resultados, reviso de metas e planejamento da prxima fase do plano. No que tange s estruturas fsicas, sinteticamente apresentadas, cabem algumas observaes: a) as estaes de tratamento de esgoto so estruturas cujos princpios de funcionamento, dependendo das tecnologias envolvidas, conduzem ocupao de reas de diversas magnitudes e a condies de localizao com relao malha urbana que dependem de suas dimenses, dos impactos que causam no entorno ocupacional, da proximidade aos pontos de disposio final dos esgotos tratados e de outros fatores, tais como custos e convenincias operacionais. Problemas relativos a essa questo de localizao e custos poderiam ser resolvidos com abordagens regionais; b) cumpre observar, tambm, que os pontos de lanamento de esgotos tratados em cursos dgua se constituem em interfaces da maior importncia com os demais sistemas de infraestrutura urbana, com especial destaque para
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o sistema de abastecimento de gua da malha urbana de determinado municpio, bem como para os demais sistemas de abastecimento de outros municpios da bacia hidrogrfica do corpo hdrico em questo.A rigor, subjacente escolha dos pontos de lanamento de esgotos tratados, vigora o princpio de que se trata de um dos usos mltiplos do corpo dgua, o que remete, de pronto, ao planejamento regional, cuja base territorial a bacia hidrogrfica, adequadamente contemplada na legislao brasileira pela Lei n. 9.433/86 e pelas leis estaduais de recursos hdricos. Trata-se de recorrncia necessidade j mencionada, pela qual o Plano de Bacia deve ser levado em conta; c) no que se refere s redes de coleta e afastamento de esgoto, h uma imediata vinculao com o modo de ocupao atual do espao territorial e com a previso da evoluo de reas j ocupadas. Nesse caso, h que ser considerado de forma conjunta que os sistemas tradicionais de coleta e afastamento tm seu traado sob vias de circulao de veculos e que a organizao das submalhas coletoras obedece compartimentao de sub-bacias hidrogrficas. Esses dois fatores condicionantes (a malha viria de circulao e as sub-bacias hidrogrficas) so abordados sob ticas tradicionalmente distintas e correspondem a linhas de raciocnio e procedimentos diferenciados. Faz-se necessria, portanto, a elaborao inte-
grada dos fatores intervenientes. Como exemplo, o arruamento de assentamentos urbanos definido variando conforme a topografia do terreno. Diferentemente desses padres, a lgica da organizao das submalhas coletoras de esgoto, enterrada sob a via pblica, escoar o esgoto sob a ao da lei da gravidade e, portanto, dever estar assentada em nveis progressivamente menores no sentido em que o esgoto escoa. Ou seja, enquanto uma via pblica, considerada sob a tica da circulao de veculos, pode subir e descer, a tubulao de esgoto enterrada sob ela s pode descer. Esse exemplo mostra com clareza a necessidade de compatibilizar o planejamento, as diretrizes, metas e, mesmo, os parmetros tcnicos, de forma a obter a necessria integrao entre planejamentos cuja base lgica apresenta diferenas; d) outra situao particularmente importante a definio de polticas especficas para as reas de fundo de vale do meio urbano. Usualmente, conforme j se descreveu sucintamente, tais regies tornam-se os caminhos naturais de tubulaes interceptoras de esgoto. As definies adotadas para o manejo ou ocupao de tais reas devem considerar as necessidades dos sistemas de esgotamento sanitrio, que por sua vez ser concebido de forma a respeitar aquelas definies; e) outro condicionamento freqente no planejamento so as formas intermedirias de
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ocupao no meio urbano. Entre cenrios ocupacionais descritos em momentos subseqentes ocorrem variaes que devem ter, em correspondncia, planos de esgotamento adequados a elas. O exemplo tpico o da densidade ocupacional de reas de expanso urbana. Apresenta-se com grande freqncia o problema de definirem-se solues de esgotamento sanitrio para reas com densidade ocupacional inicialmente baixa. O adensamento dessas reas cresce ao longo de um perodo varivel, cuja durao no , em geral, previsvel e, menos ainda, controlvel. O adensamento ocupacional de determinado momento inicial da ocupao aponta para determinada soluo de esgotamento sanitrio. Cenrios de momentos posteriores levam, tambm com muita freqncia, a solues diferentes daquelas previstas anteriormente e que, no raro, no so compatveis com as solues inicialmente adotadas e implicam intervenes de certo grau de complexidade ou alto custo de implantao ou adaptao. Os Planos Diretores integrados devem considerar cuidadosamente essa questo e adotar estratgias que incorporem essas caractersticas de transitoriedade; e f) finalmente, deve ser destacado que os programas de esgotamento sanitrio devem tender eliminao de lanamento de esgoto coletado in natura nas drenagens, incorporando todos os requisitos de sustentabilidade financeira
correspondentes. Trata-se de aspecto absolutamente exigvel, pois so inmeros os exemplos de mau funcionamento e de deteriorao da sade pblica e de outros aspectos do meio ambiente que decorrem de planejamentos ou programas de implantao que no respeitam tal princpio. 6.2.5 Programa regional de gesto de riscos As aes normalmente preconizadas para o enfrentamento das situaes de risco de desastre natural, ou decorrentes de processos do meio fsico, podem ser divididas em estruturais e no-estruturais. As aes estruturais so aquelas em que se aplicam solues da engenharia, construindo muros, sistemas de drenagens, moradias e outras obras de conteno indispensveis, naquilo que alguns chamam de tecnologia dura. Essas aes normalmente utilizam recursos financeiros vultosos, podendo gerar empregos principalmente para as populaes mais carentes, sendo tambm as preferidas dos administradores pblicos. A condio socioeconmica latino-americana tem feito com que a aplicao das medidas estruturais, mesmo com o esforo dos administradores pblicos, ainda esteja bem aqum das necessidades. As aes no-estruturais so aquelas em que no se aplicam as tecnologias duras, mas sim um rol de medidas relacionadas ao planejamento urbano, legislao, defesa civil e educao, fundamentalmente.
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Essas medidas tm um custo muito mais baixo que as estruturais e efeitos muito bons, principalmente na preveno dos desastres. No se trata aqui de escolher entre tecnologia dura ou branda. Ambas so necessrias para se melhorar a qualidade dos espaos urbanos e, portanto, da vida de seus habitantes. No entanto, as decises quanto ao uso de um ou de outro tipo de medida tm privilegiado as estruturais, mesmo que a situao e necessidades apontem para outros caminhos. Para qualquer das alternativas, a participao da populao na sua implementao fundamental para alcanar bons resultados. No caso de medidas no-estruturais, com base no conhecimento de experincias e boas prticas nacionais e de outros pases, e, ainda, tendo em conta peculiaridades de sistemas implantados e operados atualmente em alguns estados da federao e municpios, a concepo de estrutura e funcionamento de um programa deve contemplar, ao menos, a formulao e a adoo simultnea dos seguintes subprogramas ou projetos bsicos de durao continuada: a) Projeto de Monitoramento, Alerta e Ao; b) Projeto de Treinamento de Equipes; c) Projeto de Mapeamento de reas de Risco; d) Projeto de Apoio a Planos Preventivos Regionais e Locais; e) Projeto de Apoio a Obras Preventivas e Corretivas; e
f) Projeto de Divulgao Local e Regional. Tais projetos tm correspondncia com a proposta da ONU, que estabelece cinco passos para o enfrentamento das situaes de risco: identificao; anlise dos riscos; aes de preveno; aes de emergncia; e informaes pblicas e capacitao (UNDRO, 1988). As aes de informaes pblicas e capacitao so fundamentais para o bom desempenho das demais. So aes voltadas para pessoal tcnico especializado, funcionrios pblicos municipais, administradores pblicos, polticos, equipes de Defesa Civil, foras policiais e de bombeiros, e, principalmente, a populao moradora ou no das reas de risco. 6.2.6 Programa regional de desenvolvimento turstico O Programa de Regionalizao do Turismo Roteiros do Brasil, lanado pelo Ministrio do Turismo, por meio da Secretaria de Polticas de Turismo, estabelece vrias aes, entre as quais se destacam as seguintes: a) proceder ao inventrio do espao turstico nacional, com identificao e conseqente visualizao do territrio brasileiro [...]; b) reforar o ordenamento e a estruturao do estgio do desenvolvimento turstico nas regies; e c) identificar, analisar e propor modelos de gesto pblica em Turismo para os estados e
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zonas tursticas, adaptando as regies tursticas e os arranjos produtivos a uma nova estrutura administrativa pblica que permita a insero de sistemas de parceria com a iniciativa privada e o terceiro setor. Tais aes mostram a importncia do enfoque regional e interativo para o turismo. Segundo Beni (2005), os sistemas locais competitivos so o fruto de um planejamento regional, em que se busca ter aglomeraes econmicas competitivas (clusters), com o adicional do componente social/comunitrio. A partir de proposta elaborada por Catramby e S (2003), de estrutura com um Conselho Regional de Turismo (CONRETUR), indica-se um Plano Regional do Turismo, com a criao desse Conselho Regional, aglutinando membros de vrios Conselhos Municipais de Turismo (COMTURs), constitudo por cinco etapas (Figura 13), que seriam implementadas da maneira a seguir. 1 etapa - Estabelecimento das bases de organizao e estruturao do Plano Regional, com a definio das linhas-mestras do planejamento turstico regional. Devem tambm ser realizadas pesquisas, objetivando a delineao dos perfis da demanda efetiva e potencial e da oferta turstica de toda a regio. Com essa pesquisa, devem ser obtidos dados com relao demanda, oferta, procedncia dos visitantes, o fator de influncia na deciso da viagem, ndice de freqncia de visitas, inteno de re-
torno, hbitos de viagem, gasto mdio per capita/dia, organizao da viagem, perfil e comportamento dos clientes, satisfao dos turistas, recursos tursticos, infra-estrutura turstica e importncia do turismo, entre outras informaes, de acordo com as caractersticas especficas de cada regio. 2 etapa Anlise e o diagnstico, de forma realstica e criteriosa, ressaltando os pontos fortes e fracos, os quais se constituiro em elementos indispensveis ao ajustamento da atividade turstica ao perfil da demanda. 3 etapa Definio de programas e aes em mbito regional, com a delimitao dos projetos operacionais (de longo prazo e estratgico). 4 etapa Aprovao dos programas, projetos e aes, pelo CONRETUR, selecionados na fase anterior. 5 etapa Implementao do Plano Regional de Turismo, que deve ser acompanhada por constantes monitoramentos. A terceira etapa desse programa dever conter projetos de longo prazo e projetos estratgicos. Os de longo prazo referem-se a metas e objetivos especficos e acham-se vinculados aos padres de desenvolvimento de um futuro predeterminado para o municpio. Seu perodo de durao deve ser, em geral, de dez a quinze anos, dependendo da previsibilidade dos eventos futuros no pas ou na regio. O planejamento estratgico, por sua vez, est direcionado
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Figura 13 Etapas de um Plano Regional de Turismo
identificao e soluo de questes imediatas com vistas a mudar rapidamente situaes futuras e a enfrentar legal e institucionalmente as transformaes necessrias. Orienta-se mais para a ao de curto prazo e ao encaminhamento acelerado de solues e acontecimentos inesperados. Em relao aos projetos de longo prazo, o turismo deve ser tratado respeitando-se as vocaes tursticas municipais e regionais, e deve ser considerado como parte do desenvolvimento econmico municipal. Devem envolver, assim, tanto as comunidades locais como as dos demais municpios parceiros, inserindo essa atividade no planejamento urbanstico das cidades, alm de rgos estaduais e federais. Devem, tambm, interagir interna e externamente com as outras dimenses do planejamento macroeconmico do Plano Diretor. Internamente, eles devem se apresentar de forma integrada, articulando as dimenses fsico-territorial, econmicosocial e cultural, em sentido amplo. Externamente, devem-se relacionar intimamente com a legislao urbanstica mais geral do Plano Diretor, com sua fora de controle do uso do solo, e tambm com os planos setoriais de trnsito, habitao, de desenvolvimento das atividades econmicas, entre outros. Em suma, devem caminhar para um plano completo de desenvolvimento urbano (ROLNIK; PINHEIRO, 2004). Em relao aos projetos estratgicos, de curto prazo, tem-se que buscar melhorias nas condies
de infra-estrutura, reabilitao de reas degradadas, integrao com as entidades diretamente envolvidas para buscar sua integrao, levantamento de suas necessidades e proposies de aes. Em geral, essas questes j esto parcialmente equacionadas em municpios com alguma tradio turstica, devendose buscar suas complementaes, avanos, estabelecimento de instrumentos de gesto e de aes de integrao pblico-privada. 6.2.7 Programa regional de educao ambiental No mbito dos PDMs, a educao ambiental (EA) entra como programa de ao formal e informal. Do ponto de vista formal, o Plano Diretor pode estimular a rede escolar a adotar as premissas da educao ambiental; o referido programa de ao pode sugerir projetos pedaggicos a ser utilizados na rede municipal escolar, como, por exemplo, projeto sobre a gua, projeto sobre a biodiversidade e projeto sobre a cidadania. Em relao EA informal, o Plano Diretor pode sugerir exposies, feiras, campeonatos, eventos, entre outras aes, envolvendo os princpios pedaggicos desse instrumento de educao e de conscientizao ambiental. Ambas as aes tm melhores resultados com uma abordagem regional. Para tanto, sugere-se a adoo de um programa de ao intermunicipal, constitudo por cinco etapas: 1 etapa: abranger a definio do problema a ser resolvido; para tanto, dever ser
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avaliada a distncia entre o que e o que deveria ser; 2 etapa: comporta as solues possveis, dentro das opes polticas disponveis; 3 etapa: abriga a escolha de uma soluo, materializada pela opo poltica escolhida; 4 etapa: dever subsidiar a implementao da opo poltica escolhida, aglutinando procedimentos para que a escolha feita realmente acontea; e 5 etapa: dever ser realizada a avaliao da implementao, pautada na seguinte indagao:Ainda existe um problema?. Alguns parmetros subsidirios podem colaborar no fluxograma proposto: a) para a definio do problema, dois parmetros podem ser considerados, a saber: os fatos (como as coisas so); e
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Para a materializao da referida proposta, fazse necessria a constituio, entre os municpios parceiros, de um Conselho Regional de Educao Ambiental, de preferncia com participao das esferas estadual e federal, necessariamente com participao de diferentes setores sociais da regio, conselho que conduzir o respectivo processo. Para finalizar, vlido lembrar que a operacionalizao da prtica da EA deve pressupor um preparo prvio dos educadores e monitores que estreite suas relaes com a comunidade, por meio de iniciativas tais como as sugeridas por Segura (2001): a) estabelecimento de canais de expresso e organizao, ampliando o alcance de suas atuaes; b) discusso, planejamento e deciso de forma participativa; c) admisso do compromisso com a mudana para uma situao melhor; d) descoberta de caminhos coletivos para a melhoria da qualidade de vida; e) discusso de solues; e f) produo de conhecimento significativo. 6.2.8 Programa regional de recursos minerais Mesmo quando uma regio no abriga importantes depsitos minerais usados como matriasprimas e insumos para indstrias de transformao (minerais metlicos e minerais industriais), insumos
as metas (como as coisas deveriam ser); b) para a enumerao das solues possveis, poder-se-ia estabelecer um modelo; c) para a escolha da opo poltica, mais dois parmetros podem ser sugeridos: os recursos, abrangendo a teoria a respeito do porqu da escolha; e os valores, comportando a preferncia e prioridades da escolha.
para a agricultura (fertilizantes, corretivos e condicionadores de solo), fontes de energia (carvo e turfa), em qualquer situao dispe e utiliza materiais para a construo civil.A construo e a manuteno das cidades e de seus equipamentos pblicos dependem da apropriao de recursos minerais utilizados como fonte de matrias-primas para a construo civil, refletindo em projetos de expanso urbana e, em conseqncia, em conjuntos habitacionais, obras de infra-estrutura e de saneamento bsico. Soma-se, ainda, a possibilidade e a importncia da minerao de guas minerais e potveis de mesa, tornando-se sempre relevante para os municpios o conhecimento do potencial mineral contido em seus territrios (ver tambm sees 3.3.1 e 3.8.3). Destacam-se, assim, as fontes de suprimento de areias e rochas para brita (empregados como agregados na construo civil), argilas (utilizadas na obteno de produtos cermicos), rochas ornamentais e de cantaria, e material de emprstimo (solo para aterros). Alm da estratgia intrnseca do conhecimento do potencial mineral, com a minerao podendo funcionar como polarizador de desenvolvimento e gerando empregos, renda, impostos e compensaes financeiras, deve-se atentar que a atividade predominantemente modificadora do meio ambiente, merecendo tratamento especfico no planejamento municipal e devendo ser balizada pela ponderao entre o econmico e o socialmente responsvel. Os materiais empregados na construo civil tm, de forma geral, baixo valor agregado, portanto
o transporte entre as fontes de suprimento e os locais de consumo onera os custos. Por essa razo, recomendvel que no planejamento regional seja incorporada a preocupao de admitir sua extrao o mais prximo possvel das cidades. Estes e outros motivos, que se diferenciam de acordo com a regio brasileira considerada, justificam a incorporao de um programa de recursos minerais nos Planos Diretores dos municpios de forma integrada. O conhecimento do potencial mineral, principalmente daqueles necessrios para atender s demandas municipais, contrabalanado com o comprometimento ambiental e socioeconmico, permitir classificar os municpios em pelo menos trs categorias: a) municpios mineradores, quando, merc de sua geologia, abrigam importantes depsitos minerais ou depsitos estrategicamente localizados em termos regionais; b) municpios de consumo mineral primrio sustentado, quando abrigam depsitos de minerais para atender a suas prprias demandas com relao aos programas de construo e manuteno das cidades; e c) municpios dependentes, quando seus territrios abrigam apenas parte dos depsitos minerais necessrios ou quando seus depsitos esto total ou parcialmente comprometidos, de forma a prejudicar o abastecimento interno.
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Cada uma das situaes dever ser contemplada no planejamento municipal, tendo em vista, como j apresentado anteriormente, que os recursos minerais so bens da Unio, a quem compete legislar privativamente sobre as jazidas, cujo aproveitamento licenciado ambientalmente pelo Estado, mas que esto encravados em territrios municipais, cuja gesto compete aos municpios. A gesto municipal sobre os recursos minerais limitada aos casos previstos em lei (aproveitamento pelos regimes de Registro de Licena e de Registro de Extrao) e s disposies legais sobre a instalao de empreendimentos econmicos. No Regime de Registro de Licena, ou simplesmente regime de licenciamento mineral, compete ao Poder municipal a expedio de licena especfica para extrao de determinadas substncias (definidas em lei), definindo as reas e prazos para a extrao, podendo ainda ser adicionadas outras condies, que, no entanto, somente ter valor se aprovada pela Unio (registro da licena no DNPM) e pelo estado (licenciamento ambiental). O Regime de Registro de Extrao permite aos rgos pblicos a extrao de substncias minerais de utilizao direta em obras pblicas executadas pelo prprio municpio, ressalvadas as aprovaes do estado e da Unio. O estabelecimento de um Programa de Recursos Minerais dever indicar solues para todas as situaes descritas. Dessa forma, recomendvel que, preliminarmente, se elabore o zoneamento mineral dos municpios, integrados regionalmente, definindo:
a) zonas preferenciais para minerao, nas quais o aproveitamento do potencial mineral no apresente impedimentos de carter ambiental ou socioeconmico e nas quais as atividades de extrao podem ser mantidas ou estimuladas; b) zonas controladas para minerao, nas quais o aproveitamento do potencial mineral deve subordinar-se a condicionamentos tcnicos e comportamentais para coexistir com outras formas de uso e ocupao do solo; e c) zonas bloqueadas para minerao nas quais o aproveitamento do potencial mineral estiver obstado por impedimentos de ordem ambiental ou socioeconmica. No Programa de Recursos Minerais, deve tambm ser dada especial ateno aos municpios mineradores, pois eles podem configurar plos de produo mineral, organizados ou que podem organizar-se em APLs (seo 5.5), agregando, alm das mineraes, indstrias de transformao (verticalizadas ou produtoras de insumos), fbricas de equipamentos, prestadoras de servios e outras, que sustentam a economia regional. O Programa de Recursos Minerais certamente tem abrangncia regional. Sua implantao permitir o estabelecimento de diretrizes para a coexistncia harmnica da minerao com as demais formas de uso e ocupao do solo, possibilitando aos municpios melhor direcionamento de suas metas de
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expanso urbana, zoneamento industrial e conservao ambiental. 6.2.9 Programa regional de avaliao do desempenho ambiental Todo programa de gesto ambiental deve ser avaliado continuamente, de modo a verificar se seus objetivos e metas esto sendo atingidos ou no e, a depender da resposta, apontar as medidas corretivas e necessrias junto aos responsveis e tomadores de deciso. Em princpio, essa tarefa compreende uma seqncia de procedimentos dirigidos ao acompanhamento e monitoramento contnuo da evoluo da qualidade ambiental em um dado contexto, configurando-se a estruturao de um processo de avaliao do sistema de gesto. Tem-se essencialmente como base um sistema gerencial de informaes, um dos instrumentos previstos na seo 6.1, de abordagem regional no sistema municipal de planejamento e gesto, e apresentado anteriormente na seo 4.1.10. Deve ser estabelecido a partir do fornecimento de parmetros objetivos de um conjunto bsico de indicadores ambientais (seo 4.1.7), que tem como metas principais a verificao da eficcia de aes empreendidas durante determinado perodo e os subsdios essenciais para a tomada de novas decises, incluindo eventuais ajustes naquelas aes, alm de facilitar a comunicao com a sociedade. Em suma, a proposta o desenvolvimento de um programa de avaliao do desempenho ambien-
tal a partir de indicadores ambientais que reduzam a subjetividade de anlise e, assim, permitam melhor assessorar as decises do estado e da sociedade participativa. Pode ser: prospectivo e antecipar a ao; concomitante, acompanhando a ao; ou corretivo das aes avaliadas aps o seu desenvolvimento. O preparo e a organizao desse programa podem conter, como base de aplicao, os procedimentos usualmente adotados em sistemas de gesto, como os que se encontram presentes na norma tcnica ISO 14031 (Avaliao de Desempenho Ambiental), para identificar os aspectos ambientais relevantes (aqueles que podem gerar os impactos ambientais), estabelecer critrios para o seu desempenho e avaliao ambiental, e buscar melhorias contnuas no espao e no tempo. Baseando-se nessa norma, conforme observado por Ribeiro (2006), a organizao de uma estrutura operacional (considerando, no presente contexto, a parceria regional) deve propiciar a comparao do desempenho ambiental alcanado com as diretrizes da poltica ambiental estabelecida, objetivos, metas e outros critrios. Para tanto, dever ter como referncia a estrutura de aprimoramento contnuo denominada PDCA, amplamente conhecida no meio tcnico-gerencial e proposta na norma citada, contendo as fases Plan (Planejar), Do (Fazer), Check (Verificar) e Act (Agir corretivamente), e envolvendo as seguintes atividades: a) na fase inicial de planejamento, procede-se
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identificao e seleo de indicadores aplicveis ao contexto analisado; b) na fase seguinte de execuo, so coletados os dados relevantes para os indicadores selecionados, anlise e converso desses dados em informaes que possam expressar o desempenho ambiental, e a avaliao dessas informaes em relao aos objetivos, metas e critrios preestabelecidos; c) a terceira fase constitui a anlise crtica e a proposio de melhorias a serem implantadas; d) finalmente, devem-se implementar as aes propostas na fase anterior. Para a primeira fase, de seleo de indicadores, pode-se buscar a experincia do modelo denominado GEO (Global Environment Outlook). Este, fundamentado na aplicao da estrutura de anlise denominada PEIR (Presso, Estado, Impacto, Resposta), foi apresentado anteriormente na seo 4.1.7, de Instrumentos de Gesto Municipal Sistema de Indicadores Ambientais. Entretanto, diferente de sua aplicao por municpios, segundo a iniciativa do projeto GEO Cidades do Pnuma, apresenta-se atualmente a indicao de enfocar as bacias hidrogrficas como limites de referncia. Seu contorno envolve processos mais homogneos dos ecossistemas (incorporando a ecologia urbana ou atividades socioambientais), com perspectiva de maior interao da dinmica ambiental e, portanto, melhores resultados.
Tal condio essencialmente regional, o que pressupe a formao de um rgo colegiado intermunicipal (captulo 5). Nele, deve estar contemplado, alm dos gestores dos municpios envolvidos e representantes da sociedade civil, necessariamente o Ministrio Pblico, que assumiu a defesa do meio ambiente desde a Constituio de 1988. Na seqncia, a partir dos dados coletados, efetua-se a anlise da situao ambiental, bem como a anlise crtica do sistema e a proposio de melhorias, e, finalmente, implementam-se as aes definidas.
6.3 Gesto participativa

No novo sistema de gesto urbana delineado, as mudanas nas relaes polticas anteriores permeiam um planejamento participativo, que modifique o atual, at ento constitudo por um modelo excludente da grande maioria da populao. Essa participao direito estabelecido pela Constituio Federal (arts. 1, nico, e 29, XII), que foi consagrado, posteriormente, pelo Estatuto da Cidade. Entre outras questes, a Lei n. 10.257 cuidou da garantia da gesto democrtica, indicando obrigaes e mecanismos de participao popular em vrios de seus artigos. O artigo 44 aborda o mbito municipal, determinando que a gesto oramentria participativa de que trata a alnea f do inciso III do Artigo 4 desta Lei incluir a realizao de debates, audincias e consultas pblicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretri-
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zes oramentrias e do oramento anual, como condio obrigatria para sua aprovao pela Cmara Municipal. Quanto a parcerias intermunicipais, so fundamentais, mesmo em cidades de baixa densidade ocupacional, destacando-se questes relacionadas mobilidade urbana, aos recursos hdricos, drenagem, aos resduos slidos, entre outras, que so exemplos tpicos de setores em que os problemas no se confinam aos limites territoriais do municpio. Entretanto, a abordagem regional, no aspecto participativo, se resume ao artigo 45 do Estatuto: Os organismos gestores das regies metropolitanas e aglomeraes urbanas incluiro obrigatria e significativa participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade, de modo a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno exerccio da cidadania. fato, porm, que a abordagem regional estratgica para todos os municpios. Desde o momento que precede a elaborao do PDM, h iniciativas que governos locais de uma regio podem desenvolver em comum, como a realizao de uma campanha conjunta de mobilizao da sociedade civil para a participao na elaborao do Plano Diretor de seu municpio.
Um evento de carter intermunicipal tende a pautar a imprensa regional com mais facilidade, amplificando o chamado populao. Se, por qualquer razo, no for possvel organizar uma campanha conjunta, podem ser tentadas, ao menos, parcerias governamentais para a produo de material de apoio s campanhas locais (tais como folhetos, cartilhas e vdeos). Assim, desde o incio dos trabalhos de elaborao do PDM, aes participativas regionais podem ser estabelecidas, comeando pela atualizao e capacitao dos membros das equipes de governo responsveis pela tarefa, at a formao e a conscientizao da sociedade civil com relao s temticas pertinentes. A produo do material didtico-pedaggico necessrio e a realizao de oficinas em comum, nessa fase, maximizam os recursos e podem contribuir no sentido de que os Planos Diretores de cada uma das cidades envolvidas dem relevo questo regional. Todas essas iniciativas, sabe-se, no so isentas de dificuldades, mesmo em regies com experincia em articulao intermunicipal, seja porque os calendrios municipais no so compatveis4, seja devido a questes mais srias, como a competio entre municpios e divergncias poltico-partidrias, o que determina a necessidade de se estabelecer um sistema nacional de poltica urbana, orquestrando Unio, estados e municpios.
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Podem ocorrer defasagens nas agendas; h municpios cujos Planos Diretores j foram aprovados e aqueles em que o cronograma de execuo j se encontra em andamento.
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Construir um diagnstico participativo regional na fase de leitura e interpretao da cidade nos assuntos para os quais o nvel local no logra, de forma autnoma, a resoluo dos problemas algo de grande valia. Tal condio leva a anlises e proposies de maior alcance e abre caminho para a construo da regionalidade. No se deve permitir que os planejadores e gestores urbanos ignorem os estreitos vnculos entre os problemas locais e os intermunicipais ou regionais no processo de elaborao dos PDMs. Assim, os instrumentos de uma gesto regional participativa devem cuidar de iniciativas que podem ser desenvolvidas desde o incio do desenvolvimento do Plano Diretor, visando integrar planejamento local e questes de carter regional. Constitui oportunidade de abrigar representantes dos organismos intermunicipais, regionais e metropolitanos no sistema de gesto municipal que obrigatoriamente, por fora do Estatuto da Cidade, deve ser previsto no PDM.
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expanso urbana desenfreada, enquanto os centros urbanos so esvaziados, processo to atual nas cidades metropolitanas, pode ser controlada apenas no campo da gesto local? d) Como tratar a ocupao do solo dos municpios vizinhos e trabalhar com os instrumentos que o Estatuto disponibilizou para a ao nesse campo de forma isolada? e) Como resolver a questo da regularizao fundiria, interagindo com os municpios vizinhos? f) Enfim, como fazer para que os Planos Diretores de uma mesma regio convirjam no sentido da reverso dos problemas urbanos comuns, que s podem encontrar soluo se tratados de forma integrada? Obviamente, nem sempre possvel contar com um diagnstico regional antes da elaborao dos Planos Diretores municipais. Apesar de ser o ideal, uma experincia que se limita a poucos lugares. Deve-se investir, portanto, na busca do dilogo participativo entre vizinhos, superando dificuldades vrias e sem a expectativa de gerar resultados grandiosos, mas que certamente significar ganhos crescentes de qualidade para o planejamento das cidades. Para seu estabelecimento, deve-se considerar, entre os modelos existentes, aqueles mais adequados para cada regio. Tais modelos e seu funcionamento foram tratados no captulo 5, porm sempre importante criar, nas instncias locais e regionais, debates
Entre as questes intermunicipais que devem ser devidamente trabalhadas, tm-se: a) como estabelecer um zoneamento de uso do solo urbano sem considerar a compatibilidade desses usos em reas limtrofes de municpios conurbados? b) razovel que a multiplicao das favelas e a questo da habitao para os mais pobres sejam tratadas como um fenmeno intramuros? c) A ocupao da periferia provocando uma
que tratem da busca de melhores alternativas participativas de integrao supramunicipais. Na forma de estrutura participativa, o sistema de gesto democrtica municipal deve ser constitudo por rgos colegiados, com representao tanto do setor pblico como de diversos setores da sociedade civil, os quais devem ter sua representatividade garantida (seo 4.1.1).Tal estrutura deve ser regulamentada por Lei Orgnica, prevendo instrumentos como os Conselhos. Pode haver vrios tipos de Conselhos, tais como o Conselho Setorial de Desenvolvimento Urbano ou, ento, os Conselhos Populares vinculados administrao municipal, constituindo rgos colegiados bastante efetivos. Exercem funes que vo desde a formulao e fiscalizao nas atividades precpuas de poltica urbana, at aes deliberativas, assumindo, em geral, o papel multiplicador de preparao de equipes e a disseminao das informaes relacionadas com o Plano Diretor. Apesar de constituir parte integrante do Poder Executivo, a atuao do Conselho tem que permitir a proposio ou at o estabelecimento de medidas de alterao na legislao de uso e ocupao do solo, ou mesmo no zoneamento contido no Plano Diretor. Nessa ltima condio, requer alterao da estrutura de funcionamento do Executivo, por meio de legislao aprovada pela Cmara Municipal. Esses Conselhos podem constituir Cmaras Tcnicas, cujos objetivos so os temas de abrangncia regional, que demandam a organizao participativa intermunici-
pal da sociedade civil, para cuidar de questes com interesses comuns. Pode-se ter, tambm, Conselhos com atribuies auxiliares, de assessoria e fiscalizao, constituindo Grupos de Trabalho, porm ainda assim importantes, que devem ter sempre a participao de fato da populao. A novidade dessa estrutura envolvendo mais de um municpio, modificando o anterior planejamento urbano isolado, exige a criao de um mecanismo que compartilhe a gesto e os processos decisrios de mbito regional com os diversos segmentos das sociedades envolvidas, constituindo grande desafio para os dirigentes municipais. Eventualmente, poder exigir proposta e aprovao de legislao pela Assemblia Estadual. Em quaisquer das alternativas, deve-se sempre trabalhar com condies acessveis comunidade, como a linguagem e outras formas de esclarecimento e capacitao dos cidados, condizentes com as possibilidades de todos os seus membros. Entre outros mecanismos participativos, exemplificam-se as conferncias e, para apresentaes amplas e discusses de temas mais especficos do que as conferncias, tmse os debates, consultas e audincias pblicas (seo 4.1.1). Neles tambm podem ser tratadas questes regionais que transcendem, em muitos aspectos, o municpio e, portanto, requerem solues compartilhadas. Lembrando que nesses eventos so debatidos projetos de interesse pblico, deve haver convocao e divulgao ampla, com antecedncia, para permitir a cooperao dos diversos setores da sociedade.
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7.
7.
Roteiro metodolgico
roteiro metodolgico apresentado constitui uma sistematizao dos principais procedimentos requeridos usualmente na elaborao de Planos Diretores municipais (PDM), considerando a possibilidade de integrao regional estratgica. Tais procedimentos devem ser adaptados conforme as
condies e necessidades peculiares de cada local ou regio. Apresentam-se inicialmente quatro pressupostos bsicos, relativos ao uso de parcerias intermunicipais como ferramenta para um planejamento urbano efetivo. 1. Concepo estratgica em que, mesmo sendo o PDM uma ferramenta de desenvolvimento local, vai alm de um plano urbanstico de um municpio, extrapolando seus limites e assumindo aes regionais estratgicas. Para tanto, fundamental a compreenso global dos fenmenos polticos, sociais, econmicos e financeiros, os quais, ao condicionar a evoluo da regio, contribuem para a ocupao do espao urbano e rural de cada municpio. O PDM passa, ento, a constituir um instrumento que, ao indicar caminhos e traar rumos, coRoteiro metodolgico
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loca o desafio para que os municpios envolvidos superem a condio de simples ordenadores espaciais das atividades locais, incorporando o planejamento s realidades polticas e sociais da regio. 2. Carter poltico que articula interesses e viabiliza ampla participao dos diversos setores da sociedade local e regional. Como a essncia do planejamento a negociao, deve-se evitar o carter impositivo e a viso essencialmente tecnocrtica de gesto, mobilizando-se na obteno de apoio e compromisso de participao intermunicipal dos principais agentes econmicos de interesse das cidades envolvidas e entidades representativas de interesses coletivos da sociedade. Devem-se incluir as vrias instncias federativas e de poderes de governo, que podem interferir no processo de desenvolvimento local, com horizonte de tempo que vai alm da durao de um mandato governamental.
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der Pblico local dever obter a aprovao de sua Lei Orgnica atinente. 3. Processo dinmico que acompanha a variao das prioridades, em que questes regionais tambm se modificam ao longo do tempo e alteram, portanto, as aes acordadas nas parcerias intermunicipais, tanto imediatas como de mdio e longo prazos. Atentando para a complexidade e as incertezas do desenvolvimento socioeconmico, ento, os acordos podem ser, quando necessrio, reelaborados, no sentido de seu progressivo aperfeioamento, sempre se pautando nos principais fatores intervenientes e condicionantes do processo do desenvolvimento regional e em sua viabilidade econmico-financeira. Nesse processo, devem ser definidos e estabelecidos desde o incio os mecanismos de seu monitoramento e reviso, nos quais os Poderes Pblicos desempenham duplo papel: de participantes e de gestores. 4. Exeqibilidade cujos objetivos e diretrizes das propostas estabelecidas estejam respaldados pela viabilidade poltica e pela efetiva capacidade financeira e administrativa para sua implementao. Um indicador da eficcia dos acordos regionais a capacidade que se tem de execut-los. Portanto, h que se estabelecerem prioridades calcadas em anlise constante do processo interativo dos municpios, contemplando suas vocaes, potencialidades
Para a participao dos diferentes setores sociais, cuja complexidade reflete seus diferentes interesses, fundamental que o processo seja transparente, com livre acesso s informaes. O desafio maior a interao de representantes dos Poderes Legislativo e Executivo dos municpios envolvidos. H que se buscar alternativas para a administrao dos conflitos de interesse, quando o Plano Diretor passa a se constituir, assim, uma referncia de negociao. A partir da articulao concretizada, cada Po-
socioeconmicas e aspectos fsico-territoriais. Constituem condies que tornam factvel a integrao intermunicipal, de acordo com as especificidades de cada regio, a partir das quais so tratadas as formas de sua organizao, os atores polticos e sociais envolvidos, e o monitoramento de seus resultados. Ponderando esses quatro pressupostos bsicos, tm-se condies de definir a(s) alternativa(s) de cooperao mais adequada(s) e os instrumentos de gesto a ser estabelecidos. Dependendo do resultado das aes, pode-se incentivar ou reorientar o processo estabelecido, sempre destacando as aes com respaldo na vontade poltica dos seus segmentos sociais. Baseado nas etapas usuais difundidas para elaborao de um PDM, apresenta-se uma sntese de procedimentos para a construo de parcerias intermunicipais nesse Plano. Constituem parmetros gerais de orientao organizados na forma de um roteiro, conforme detalhado a seguir, em cinco etapas. 7.1 Criao de rgo Colegiado Setorial Constitui parte do Conselho municipal responsvel pela elaborao, implementao e monitoramento do PDM. Trata-se de um ncleo setorial de responsabilidade do Poder Pblico local, com a finalidade especfica de implementar e acompanhar o desenvolvimento das aes regionais do Plano. Sua composio deve abranger os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, representantes da so-
ciedade civil, alm de setores municipais envolvidos em rgos colegiados regionais, com os quais dever haver constante sintonia. Tambm, como apresentado na seo 2.2, a Federao brasileira de natureza cooperativa, tendo os trs entes federativos competncias privadas e exclusivas ou concorrentes. Refletindo tal condio, interessante, ou imprescindvel para determinadas questes, a participao de representantes do estado e da Unio. Entre outras atividades, considerando a abordagem regional, a atuao do rgo colegiado deve contemplar as seguintes medidas e aes: a) estabelecimento local e preliminar de temas de escala regional (captulo 3), prioritrios para o municpio, para fundamentar a interao com as demais cidades que possam ter interesse de parceria, a ser consolidada regionalmente, com os Poderes Pbicos envolvidos e segmentos sociais, na prxima etapa; b) busca de articulao intermunicipal, com mecanismos de ao conjunta, por meio de modelos regionais j existentes (captulo 5), ou at por novos modelos que eventualmente sejam mais adequados s caractersticas de cada regio especfica, para um frum de desenvolvimento interativo; c) elaborao de um sistema de acompanhamento e controle social, previsto pelo artigo 42, inciso III, do Estatuto da Cidade. Para tanto, devem ser definidos, refletindo a intermuniciRoteiro metodolgico
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palidade, os instrumentos de gesto participativa direta e representativa, tanto consultivos quanto deliberativos (sees 4.1.1 e 6.3), sua finalidade, requisitos e procedimentos adotados para aplicao, como conferncias, audincias e consultas pblicas, iniciativa popular, plebiscito e referendo. Ainda, necessrio realizar atividades de sensibilizao e mobilizao de lideranas regionais, alm de capacitao para os gestores tcnicos, exercendo um papel multiplicador; d) busca de possibilidades para a criao de um fundo intermunicipal de desenvolvimento, alm de recursos de financiamento da poltica urbana, provenientes de instrumentos de gesto (captulo 4).Tais recursos devero ser geridos a partir de modelos inter-regionais escolhidos, com a participao de(s) rgo(s) colegiado(s) ou instncia(s) intermunicipal(is) estabelecida(s) para esse fim, no incio desta primeira etapa, ou estaduais em aes de competncia concorrente (seo 2.2), com o objetivo de abrigar verbas que assegurem o suporte necessrio para as mltiplas demandas e investimentos relacionados soluo de problemas regionais, como moradia, saneamento e transportes. 7.2 Formulao e pactuao de propostas temticas Estabelecida(s) a(s) instncia(s) intermunicipal(ais) na etapa anterior, o passo seguinte a formulao e pactuao de propostas de temas regionais
que tenham por base a viabilidade poltica e a capacidade financeira e administrativa para sua implementao. Tais propostas devero ser desenvolvidas nas etapas posteriores, de acordo, necessariamente, com os princpios e diretrizes gerais do Estatuto da Cidade (seo 2.1), sendo usuais as seguintes medidas e aes: a) estabelecimento de uma Agenda Regional para discutir as prioridades propostas preliminarmente na etapa anterior e definir diretrizes gerais para a articulao das polticas e aes (seo 6.2); b) discusso, na(s) instncia(s) intermunicipal(ais) criada(s), dos temas prioritrios (captulo 3) tratados preliminarmente na etapa anterior, ressaltando os aspectos bsicos que devero ser desenvolvidos na prximas etapas, calcados em anlise do processo evolutivo dos municpios envolvidos, suas vocaes, potencialidade socioeconmica e aspectos fsico-territoriais. A priorizao final dos temas deve ser estabelecida com respaldo na vontade poltica dos seus segmentos sociais, a ser obtido na seqncia dessa etapa; c) realizao de consultas aos diferentes segmentos sociais, implementando o sistema de acompanhamento e controle social elaborado na etapa anterior. Essa ao, apropriadamente denominada de leitura tcnica e comunitria da cidade, pressupe olhares diversos sobre
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uma mesma realidade. Seu resultado decorre da identificao e discusso dos principais problemas, conflitos e potencialidades, do ponto de vista dos diferentes segmentos sociais, ou seja, o tratamento das informaes obtidas deve resultar de uma articulao poltica de interesses, revelando sua diversidade, as desigualdades entre as zonas urbana e rural, ou entre os bairros de uma cidade, e sua participao em um contexto regional. Para tanto, aconselhvel um processo de consulta aos segmentos sociais com aplicao de questionrios, na forma de amostragem, e tratamento digital das respostas obtidas (sees 4.1.1 e 6.3); d) reformulao eventual, a partir das consultas, das propostas temticas a serem desenvolvidas, com insero de cronograma na Agenda Regional para sua implementao, em curto, mdio e longo prazos, explicitando formas de monitoramento, estratgias e instrumentos para tanto; e e) formao de grupos temticos (ver exemplos nas sees 5.1.1 e 5.1.3) para proposio e coordenao de estudos que permitam implantar programas (seo 6.2) e outras medidas e aes. 7.3 Desenvolvimento dos estudos A partir da formulao final das propostas temticas, so estabelecidas aes regionais, iniciando-se com os estudos de projetos necessrios para atender os gru-
pos temticos, de acordo com as prioridades determinadas na etapa anterior. Normalmente, um dos passos fundamentais conhecer a estrutura fundiria dos municpios, suas aptides, tendncias de desenvolvimento, condicionantes dos meios fsico e bitico. Para os estudos, destacam-se as seguintes medidas e aes: a) implantao de um sistema de informaes (seo 4.1.10), para subsidiar a integrao regional com dados sobre fenmenos urbanoambientais que extrapolam o mbito local (ou mesmo tm origem fora de seus limites); b) elaborao de bases cartogrficas, no formato SIG, para uso dos diferentes grupos temticos. Considerando as questes intermunicipais, sero necessrios mapas regionais (em geral 1:50.000 ou menores), alm de outros em escala mais local (em geral 1:25.000) e de detalhes (na escala 1:10.000 ou maiores); c) compilao e cartografia de dados conforme demanda dos grupos temticos, com converso do formato analgico para o digital; d) estabelecimento eventual de novas prioridades regionais a partir desses dados; e e) finalizao dos estudos. 7.4 Implantao de programas e outras aes regionais Com o desenvolvimento dos estudos pelos grupos temticos estabelecidos, iniciam-se suas imRoteiro metodolgico
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plementaes. Para tanto, destacam-se as seguintes medidas e aes: a) implantao de programas (seo 6.2) e outras aes a partir das proposies da segunda etapa e com base nos estudos da etapa trs, anterior; b) confirmao ou correo da Agenda Regional estabelecida na segunda etapa; c) explicitao de estratgias e instrumentos de gesto municipal e regional (captulo 4), incluindo normas e legislao; e d) monitoramento de sua implantao. 7.5 Incorporao da integrao regional no PDM Essa fase final no necessita do trmino dos estudos ou a efetivao dos programas das duas etapas anteriores, mas incorpora em suas diretrizes as aes para sua realizao. Assim, pode ter incio concomitante s etapas trs e quatro, devendo particularidades relativas a prioridades, planos setoriais e instrumentos de interveno s ser detalhadas na seqncia, vinculando, ento, o PDM aos demais instrumentos que compem o sistema de planejamento
municipal, tais como o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e o oramento anual. De maneira geral, tm-se as seguintes medidas e aes: a) adaptao, em texto legal de cada municpio, das aes regionais obtidas, com sua incluso no PDM, e formalizao dos instrumentos de gesto pertinentes (captulo 4); b) reiterao do apoio e compromisso de participao dos principais agentes econmicos locais envolvidos e entidades representativas de interesses coletivos da sociedade; c) definio, no PDM, de um Sistema de Gesto e Planejamento Regional, com estabelecimento de cronograma para seu detalhamento; e d) formalizao do Plano Diretor como Lei Orgnica Municipal ou, caso j institudo, promover as alteraes necessrias para a integrao regional estratgica. Essas cinco etapas apresentadas esto sintetizadas na Figura 14.
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Figura 14 Sntese dos procedimentos para integrao regional estratgica do PDM
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Coleo HABITARE/FINEP

PLANOS DIRETORES MUNICIPAIS: INTEGRAO REGIONAL ESTRATGICA

Carlos Geraldo Luz de Freitas

Porto Alegre 2007

3 Temas regionais de interesse local ___________________________________________________________ 27

4 Instrumentos de gesto municipal para questes regionais ___________________________________ 81

5 Integrao a modelos de articulao regional _______________________________________________ 117

6 Abordagem regional no sistema municipal de planejamento e gesto ________________________ 141

7 Roteiro metodolgico ______________________________________________________________________ 169

Bibliografia _______________________________________________________________________________ 176

2.1 Princpios do Estatuto da Cidade

Bases legais e institucionais

Bases legais e institucionais

2.2 Autonomia municipal e limites de atuao

Bases legais e institucionais

3.1 Processo de ocupao habitacional

Temas regionais de interesse local

Temas regionais de interesse local

Temas regionais de interesse local

3.2 Mobilidade e logstica

Figura 6 Parmetros de comparao entre modais de transporte

Temas regionais de interesse local

3.3 Atividades econmicas

Temas regionais de interesse local

3.5 Abastecimento pblico

3.6 Servio pblico de esgotamento sanitrio

3.7 Resduos slidos

3.8 Conservao dos recursos naturais

4.1 Instrumentos de planejamento e gesto do desenvolvimento urbano

4.2 Instrumentos jurdico-urbansticos

Integrao a modelos de articulao regional

5.2 Comits de Bacias Hidrogrficas (CBHs)

5.4 Colegiados regionais e estaduais

5.5 Arranjos Produtivos Locais (APLs)

5.6 Plos de inovao tecnolgica

Integrao a modelos de articulao regional

6.1 Componentes do sistema de gesto

6.2 Desenvolvimento do PDM

Figura 13 Etapas de um Plano Regional de Turismo

6.3 Gesto participativa

Abordagem regional no sistema municipal de planejamento e gesto

Figura 14 Sntese dos procedimentos para integrao regional estratgica do PDM

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