Artigo

Segurana e Defesa Nacionais: conceitos bsicos para uma anlise

National Security and Defense: basic concepts for an analysis
Gunther Rudzit* Otto Nogami**
Rev. Bras. Polt. Int. 53 (1): 5-24 [2010]

Introduo Desde o lanamento da primeira Poltica de Defesa Nacional (PDN) em 1996, no governo Fernando Henrique Cardoso, se debate sobre a abrangncia da mesma. Mesmo com a publicao da sua equivalente no governo Luiz Incio Lula da Silva, no se chegou a um consenso sobre o tema, com praticamente duas vises, a civil e a militar. Um bom exemplo da linha de pensamento militar o texto de Darc Costa (1999). Nele, o autor apresenta uma construo terica, argumentada em uma dita consagrada metodologia, na qual o planejamento de defesa estaria acima de qualquer outro, e o mesmo teria como rgo central o Ministrio da Defesa (MD). Esta viso no surpreendente entre os militares brasileiros, j que estes foram profundamente influenciados pelo movimento dos jovens turcos que estudaram na Alemanha entre os anos de 1910 e 1912, quando vivenciaram o pas mobilizado para a primeira guerra mundial e praticamente comandado pelo coronel Erich Von Ludendorff, chefe do Estado Maior (Trevisan, 1993). Uma excelente resposta a esta viso foi dada por Joo Paulo S. Alsina Jr (2003), que, na discusso sobre o lanamento da primeira PDN e da criao do Ministrio da Defesa, faz uma rpida discusso terica. O autor defende que o trabalho de Barry Buzan e seus colaboradores sobre o conceito de segurana e securitizao, apesar de suas deficincias, tem a vantagem de superar as amarras impostas pela viso funcionalista da Escola Superior de Guerra sobre segurana. Tanto que Alsina Jr defende que defesa a segurana militar externa, ou seja, uma poltica pblica setorial. Assim, este artigo tem como propsito contribuir
* Doutor em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo USP, professor de Relaes Internacionais ** Doutorando em Engenharia da Produo pela Universidade de So Paulo USP e professor do Instituto
de Ensino e Pesquisa Insper (OttoN@isp.edu.br). daFundao Armando Alvares Penteado FAAP (grudzit@yahoo.com).

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para este debate no Brasil, como Proena (1998) e Flores (2002), trazendo luz da experincia anglo-sax, a definio da estrutura hierrquica das Polticas de Segurana Nacional, Defesa e Estratgia. Tendo em vista que esta anlise est baseada na discusso sobre concepes acerca dos conceitos envolvidos neste campo de atuao governamental, tais como segurana e segurana nacional, tambm ser apresentada a controvrsia sobre este tema na literatura de Relaes Internacionais. Por fim, ser oferecida uma resposta difcil equao da relao civil-militar e o papel de cada um na elaborao destas polticas. Segurana e Segurana Nacional A Segurana Nacional somente pode ser entendida como um problema poltico quando se tem uma ideia razoavelmente clara sobre a natureza de uma ameaa e as vulnerabilidades do objeto ao qual as ameaas so dirigidas. Esta distino entre ameaas e vulnerabilidades aponta para a importante diviso dentro de uma poltica de segurana nacional, pois os Estados podem procurar reduzir as suas inseguranas atravs da diminuio de suas vulnerabilidades ou enfraquecendo as fontes de ameaas (Goldman, 1982, 64). Em outras palavras, uma poltica que procure definir as ameaas segurana nacional tanto pode ter seu foco para dentro das fronteiras do pas, a fim de reduzir sua vulnerabilidade por si mesma, quanto para fora do Estado, procurando enfraquecer as ameaas externas indo diretamente s suas causas, tanto por meio de negociaes como de ataques armados diretos. Quais so, ento, as ameaas ou assuntos especficos de segurana (security issues)? Atualmente h duas grandes correntes em estudos estratgicos que defendem perspectivas opostas quanto aos tpicos que devem ser considerados de Segurana Nacional: a tradicional (ou estreita) e a nova (ou abrangente). O debate entre as duas posies cresceu pelo descontentamento com o imenso afunilamento que o campo de estudos estratgicos sofreu pela obsesso militar e nuclear da Guerra Fria.1 Este sentimento foi estimulado pelo aparecimento das agendas econmica e ecolgica no cenrio internacional durante as dcadas de 1970 e 19802, e mais tarde, pelo aumento das preocupaes de identidades nacionais e
1 Ver; Herz, John H. International Politics in the Atomic Age. New York: Columbia University Press, 1959; Bull, Hedley. The Control of the Arms Race. London: Weindenfeld e Nicolson, 1961; Brodie, Bernard. War and Politics. London: Cassell, 1973; Jervis, Robert. Perception and Misperception in International Politics. Princeton, NJ: Princeton University Press, 1976. 2 Ver: Ullman, Richard. Redefining Security. International Security, 8:1 (1983), pp. 129-153; Jahn, Egbert, L emaitre, Pierre e Waever, Ole. Concepts of Security: Problems of Research on Non-Military Aspects. Copenhagen Papers, no.1. Copenhagen: Center for Peace and Conflict Research, 1987; Nye, Joseph S., e LYNN-JONES, Sean M. International Security Studies. International Security, 12:4 (1988) pp. 5-27; Brown, Neville. Climate, Ecology and International Security. Survival , 31:6 (1989) pp. 519-32; Nye, Joseph S. The Contribution of Strategic Studies: Future Challenges. Adelphi Paper no. 235. London: International

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crimes transnacionais na dcada de 1990.3 Contudo, esse movimento produziu uma contra-reao, ou seja, um estreitamento dos estudos estratgicos centrados em torno dos temas de ameaas e uso da fora. O argumento dos que defendem isso de que a ampliao progressiva dos assuntos tratados poria em perigo a coerncia intelectual dos estudos estratgicos, pois, ao se adicionar mais tpicos, acabaria por torn-lo vazio. A maior parte dos tradicionalistas insiste no conflito militar como o elemento chave para se entender a segurana e fizeram poucas tentativas de defender a centralidade do Estado na anlise de segurana, em grande parte, pela crescente presena de atores no estatais nesta nova conjuntura. Porm, alguns como Jahn, Lemaitre e Waever (Jahn et al, 1987) defendem o setor poltico como o foco principal de anlise, enquanto Mohammed Ayoob (Ayoob, 1995, 6-28) defende o Estado como tal, e diminuem a importncia do aspecto do conflito militar. Apesar de pontos de vista diferentes, ambas as correntes definem o conceito de ameaa em termos de ser externo ou vindo de fora, isto , de fora da unidade de anlise mais aceita em Relaes Internacionais, ou seja, o Estado. Como Ayoob bem coloca, esta definio e o processo pelo qual se chegou a tanto podem ser entendidos pelo fato de que as duas correntes refletem a trajetria de trezentos anos de desenvolvimento histrico que pode ser traado da Paz de Wesphalia, at o fim da Segunda Grande Guerra. A evoluo do sistema de Estados europeus e sua interao com os processos de poltica interna de consolidao nacional levaram legitimao do sistema e dos participantes individuais. Essas duas foras a interao entre os Estados soberanos e a grande identificao dos indivduos com seus respectivos Estados reforou uma outra, e com tal reforo, criou-se a base para a tradio mais dominante na literatura de Relaes Internacionais, na qual a segurana vira sinnimo da proteo contra ameaas externas aos interesses vitais e aos valores bsicos de um Estado. Por fim, Ayoob denomina essa corrente de Conceito Ocidental de Segurana (Ayoob, 1995, 7). Entretanto, ainda segundo Ayoob, essa definio de segurana no pode ser aplicada na anlise da situao de diversos pases no mundo, primordialmente os que j foram chamados de terceiro mundo, e hoje denominados de Sul, em desenvolvimento ou emergentes. Na sua busca por uma definio de um conceito que melhor se aplique realidade dos pases em desenvolvimento, Mohammed Ayoob elabora a ideia de que a dimenso internacional de segurana
Institute for Strategic Studies, 1989; Crawford, Neta C. Once and Future Security Studies. Security Studies, 1:2 (1991) pp. 283-316; H aftendorn, Helga. The Security Puzzle: Theory-Building and Discipline-Building in International Relations. International Studies Quarterly, 35:1 (1990) pp. 3-17. 3 Ver: Lebow, Richard N. Interdisciplinary Research and the Future of Peace and Security Studies. Political Psychology, 9:3 (1988) pp. 507-543, 508; e Gray, Coli S. Villains, Victims and Sheriffs: Strategic Studies and Security for an Inter-War Period. Hill: University of Hull Press, 1994.

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inseparavelmente interligada ao processo de formao do Estado (State building), sendo este o ncleo da varivel que determina a problemtica da segurana dos Estados em desenvolvimento (Ayoob, 1992, 63-80 e 1994, 15-28). Ou seja, a definio de segurana por ele proposta tem como caracterstica principal ser centrada no Estado, enfatizando a conotao poltica do termo, e a maior empreitada na qual os pases em desenvolvimento esto empenhados desde a descolonizao: a formao do Estado (State building). Isto porque, ao se tentar aplicar a definio ocidental de segurana na anlise da situao de pases em desenvolvimento, verificar-se-o grandes problemas de conceituao. Como exemplo, Ayoob usa o primeiro e fundamental atributo deste conceito, a provenincia externa das ameaas, pois a sensao de insegurana que estes Estados sofrem emana largamente de dentro das suas prprias fronteiras, ao invs de serem de fora delas. Apesar de essa situao no significar a inexistncia de ameaas externas, as ameaas internas tm maior visibilidade, pois so abundantes nos pases em desenvolvimento, podendo-se arguir que tais conflitos frequentemente se transformam em conflitos interestatais, devido ao fator de transbordamento dos mesmos para pases vizinhos com os mesmos problemas internos. Assim, as vulnerabilidades internas dos Estados em desenvolvimento so as principais causas para o elevado nmero de conflitos em diversas partes do globo abrangidas por esses pases. Portanto, a principal causa dessa situao ocorre devido s debilidades desses Estados. Os baixos nveis de coeso social, legitimidade tanto do Estado quanto do seu regime, so as razes das causas da situao de insegurana em que se encontram os pases em desenvolvimento. Este baixo nvel est relacionado situao em que estes pases se encontram, ou seja, por estarem nos primeiros estgios do processo de formao do Estado, e pela falta de tempo que os mesmos tiveram para completar as diversas fases deste processo como ocorreu na Europa Ocidental e na Amrica do Norte. Isto ocorre porque, segundo Keith Jaggers (1992, 29), conceitualmente, a formao do Estado pode ser bem definida como a habilidade do Estado em acumular poder, sendo um processo pelo qual um governo no somente cresce em produtividade econmica e coero governamental, mas tambm, em poder poltico e institucional, tendo assim, trs faces distintas: (a) poder como capacidade nacional; (b) poder como capacidade poltica; e (c) poder como coerncia institucional. As definies de Jaggers so semelhantes s de Esward Azar e Chung-in Moon de security software (1988, 77), que defendem que esse conceito integrado por trs componentes primrios: legitimidade, integrao e capacidade poltica. Portanto, pode-se dizer que o nvel de segurana de um Estado est relacionado ao grau de desenvolvimento poltico alcanado por um Estado. Alm disso, ao se tomar a definio de Charles Tilly (1985, 181) sobre o processo de formao
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do Estado, pode-se complementar e estender o escopo dessa definio, pois, para Tilly, o Estado a principal fonte de violncia organizada, onde os agentes do Estado caracteristicamente agem em quatro atividades distintas: fazer a guerra; formar o Estado; proteger da populao; e extrair riquezas. Tendo como base estas anlises, pode-se concluir que o processo de State Building pode ser descrito como o processo pelo qual o Estado no somente cresce economicamente e mantm a coero governamental, mas tambm tem poderes polticos e institucionais, resultando no controle central do seu territrio e populao, como o monoplio legtimo sobre os meios de violncia dentro das fronteiras, e a capacidade de permear significativamente a sociedade que englobada por esse Estado. A questo fica em como definir a segurana de um Estado. Por tudo que foi visto, pode-se dizer que o significado de segurana ser to diverso quanto as condies e as situaes de diferentes Estados a que este conceito aplicado, assim como o processo de formao do Estado em pases em desenvolvimento diferente dos pases desenvolvidos, os primeiros enfrentam diferentes problemas de segurana do que os outros, que so a falta de legitimidade de suas fronteiras, instituies e regimes; coeso social inadequada; e ausncia de consenso da sociedade em assuntos sociais, econmicos e organizao poltica (Ayoob, 1995, 28). Portanto, os pases em desenvolvimento estaro mais sujeitos a se sentirem mais ameaados do que os desenvolvidos. Essa maior sensao de insegurana reforou ainda mais a tendncia de expanso do conceito de segurana no mundo ps-Guerra Fria. Autores como Caroline Thomas e Jessica Mathews propuseram a ampliao desse conceito para passar a integrar a nova realidade do mundo. Thomas afirma que a segurana no se referia somente dimenso militar, mas a uma maior, que englobasse toda a existncia do Estado, como a procura por segurana interna atravs da construo do Estado (nation-building), por sistemas seguros de alimentao, sade, comrcio e moeda (Thomas, 1987, 1) uma viso diferente de formao do Estado, j que nesta percepo, so os governos que moldam a realidade por meio de suas polticas setoriais. Jessica Mathews, por exemplo, procura apontar as mudanas climticas e a devastao ambiental como as maiores fontes de insegurana nos anos noventa, e que seriam os grandes desafios do novo milnio (Matthews, 1991, 362-380). Entretanto, a prpria Mathews reconhece que o impacto da degradao ambiental em tpicos de segurana muito difuso, sendo, portanto, problemtica a tentativa de se fazer esta correlao. Isto porque o declnio ambiental pode levar ocasionalmente a conflitos diretos, especialmente quando recursos hdricos escassos tm de ser divididos. Contudo, este impacto indireto na segurana das naes sentido somente quando os reflexos da degradao ambiental afetam o desempenho econmico, e, indiretamente, na estabilidade poltica (Mathews,
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1991, 366). Assim, fenmenos como pobreza e degradao ambiental deveriam ser analisados como ocorrncias e variveis que poderiam ser ligadas ao campo da segurana, mas que na realidade no so partes constantes dela. Isto se d porque o conceito de segurana precisa ser entendido como sendo explicitamente no sentido poltico. O conceito de segurana deve ser aplicado segurana do Estado em termos de territrio e suas instituies e segurana daqueles que representam a territorialidade e institucionalidade dele. Ou seja, uma situao de segurana/insegurana definida em relao s vulnerabilidades, tanto internas quanto externas, que ameacem ou tenham o potencial de derrubar ou enfraquecer as estruturas do Estado (territorial e institucional) e seu regime poltico (Ayoob, 1995, 9). De acordo com essa definio, quanto mais um Estado ou regime pender para o lado da invulnerabilidade no continuum vulnerabilidadeinvulnerabilidade, mais seguro ele estar. Outros tipos de vulnerabilidades, tanto econmica ou ecolgica, tornam-se componentes integrais da definio de segurana somente se eles se tornarem to crticos que passem a ter dimenses polticas e ameacem as fronteiras do Estado, suas instituies, ou a sobrevivncia do Sistema Poltico. Em outras palavras, dvida externa, devastao de florestas tropicais, ou at mesmo a fome no se tornam parte do clculo de segurana a no ser que elas possam vir a ter resultados polticos que tanto afetem a sobrevivncia das fronteiras do Estado, suas instituies ou enfraqueam a capacidade do Estado de agir efetivamente nos campos das polticas interna ou externa. Barry Buzan e seus colaboradores tambm definem segurana neste sentido (Buzan et al, 1998, 21). Para eles, segurana sobrevivncia, ou seja, somente se pode falar em segurana nacional quando um assunto apresentado como sendo uma ameaa real a algum objeto (tradicionalmente, mas no necessariamente, o Estado, este incorporando o governo, territrio e sociedade). E utilizando-se de um conceito defendido por Waever (Waever, 1995, 17) afirmam que a especial natureza da ameaa justifica o uso de medidas extraordinrias a fim de lidar com ela. Por essa razo, a invocao da segurana nacional tem sido a chave para a legitimizao do uso da fora, mas geralmente ela tem servido como a forma do Estado mobilizar, ou invocar poderes especiais, a fim de lidar com uma ameaa existente. Buzan e seus colaboradores ainda fazem uma profunda e interessante anlise de como esse processo se d, ao qual eles denominam de securitizao. Para eles, quando se invoca segurana nacional o movimento que leva a poltica alm das regras do jogo estabelecidas e enquadra o assunto tanto como um tipo especial de poltica ou acima dessa. Portanto, securitizao pode ser entendida como uma verso mais extremada da politizao, pois, em teoria, qualquer assunto pblico pode ser posicionado no espectro que varia do no-politizado (significando que o Estado no lida com ele e de nenhum modo tido como um tpico de debate
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pblico e de decises), passando por politizado (significando que o tpico parte de uma poltica pblica, requerendo uma deciso governamental e alocao de recursos), at a securitizado (significando que o tpico apresentado como uma ameaa existente, requerendo medidas de emergncia, o que justifica aes fora dos limites normais do processo poltico). Em princpio, dependendo das circunstncias, o posicionamento de qualquer tpico est em aberto, podendo estar presente em qualquer parte do espectro, pois, como visto anteriormente, uma questo pode ser conectada com outra e se dizer que uma questo de segurana do Estado (Buzan et al, 1998, 21). Esses tericos ainda colocam que a ligao de politizao e securitizao no implica, necessariamente, em ter que passar pelo Estado, sendo possvel que ambos possam ser feitos em outros fruns, como o Congresso nacional nas democracias. Portanto, um tpico se torna de segurana no necessariamente por causa da existncia de uma ameaa real, mas porque ele apresentado como uma ameaa. Os trs autores afirmam que importante notar que o discurso de segurana no definido pelo uso da palavra segurana, mas sim a designao de uma ameaa existente que requer uma ao emergencial ou medidas especiais, e a aceitao disso por uma parte da populao (Buzan et al, 1998, 22). A grande questo passa a ser como combater estas ameaas. Segurana Nacional e Planejamento de Defesa Assim, a grande questo que se segue como se d o arranjo nas polticas setoriais dos Estados a fim de garantir a sua segurana. Tendo em vista que, para cada governo, a percepo de ameaa diferente, as medidas tomadas tambm sero diferenciadas de acordo com cada realidade. A aplicao das polticas setoriais vai depender justamente desta percepo, fazendo-se necessrio que se realize uma anlise do conjunto de decises e aes adotadas por um governo objetivando preservar ou criar, tanto interna como externamente, uma ordem adequada aos seus interesses e valores mais importantes, no se podendo descartar o uso da fora. Neste caso, a poltica de defesa somente mais um dos instrumentos para tanto. Consultando a literatura existente na rea de defesa, pode-se constatar que os conceitos de poltica de defesa nacional, poltica de defesa, planejamento de defesa ou estratgia de defesa, so usados livremente e de forma a significarem quase a mesma coisa. Em vez de decifrar a complexidade semntica da rea de segurana, Stephanie Neuman usou o modelo de teia-de-aranha (Neuman, 1984, 7), que foi adaptado na figura-1 abaixo, para melhor pensar a respeito de todos esses conceitos de forma conjunta e que resultou em uma maneira muito apropriada de demonstrar a hierarquia das esferas polticas.
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Figura 14
Segurana Poltica de Defesa

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Pode-se afirmar essa hierarquizao, porque, segundo esse modelo, a totalidade da figura representa a Poltica de Segurana Nacional. Usando o termo no seu sentido mais amplo, Newman argumenta que nesta esfera que so articulados tanto os interesses nacionais mais amplos, quanto os objetivos do pas e os meios (militares, econmicos, sociais e polticos) que sero usados a fim de promover e proteg-los. Usando o exemplo norte-americano, a autora diz que os interesses dos Estados Unidos so a preservao da integridade do Estado, o bemestar econmico dos seus cidados e as caractersticas do sistema socio-poltico americano. Por isso, a fim de proteger esses interesses, os formuladores de polticas americanos tm de resolver um grande nmero de temas sociais, econmicos, militares e polticos, tais como se um imposto de importao deve ser cobrado de sapatos italianos; quo longe se estendem as guas territoriais americanas sob a lei dos mares; o direito de um esportista estrangeiro permanecer no pas; os termos de um acordo de limitao de armas com outros pases e etc. Todos esses assuntos, assim como centenas de outros, afetam o bem-estar do povo americano, seus valores ou a soberania do Estado. Por isso, as vrias polticas setoriais sade, impostos,
4 Figura adaptada do conceito de Stephanie Neuman, (Neuman, 1984).

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Poltica Externa

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comrcio exterior, agricultura, imigrao, educao, defesa representam diferentes segmentos da teia-de-aranha, que juntos expressam os interesses polticos e de segurana nacional dos Estados Unidos. Por fim, a autora frisa que formuladores de polticas em outros pases tm que enfrentar assuntos semelhantes. Apesar de no identificado por Newman, nesse nvel, da Poltica de Segurana Nacional, que vrias decises-chave devem ser tomadas, tanto pelo rgo responsvel pela defesa do pas, como, e principalmente, pelo Presidente ou Chefe de Estado. A primeira deciso como o pas define seus interesses nacionais, pois, para que se formule qualquer poltica de defesa, esta deve ter como fundamento uma clara concepo de interesse nacional, ou seja, tm que ser definidos por quais deles o pas estaria disposto a, em ltimo instncia, ir guerra. A segunda deciso a identificao das ameaas a esses interesses. Para isso, o governo deve fazer uma anlise tanto do ambiente internacional para um curto perodo de tempo, quanto para o de longo prazo, a fim de que se possam definir os investimentos estratgicos a serem feitos. E, por fim, se no o mais importante para as esferas seguintes, deve-se identificar os objetivos, pois so estes que iro definir as polticas e alocaes de recursos de todos os setores do governo, e no somente o militar (Flournoy, 2001, 10-11). Definidos os interesses nacionais, os objetivos e as ameaas a esses, h a necessidade de conceber uma estratgia que estabelea as responsabilidades de cada setor do governo, ou seja, de cada ministrio. Esta fase importante porque fica definido que, dentre os diferentes objetivos nacionais a serem defendidos, quais sero aqueles de responsabilidade da rea de militar, pois a articulao entre os diferentes rgos governamentais importante para a no sobreposio de esforos, a racionalizao dos meios a serem empregados e o efetivo controle dos meios militares pelo comando civil. Alm disso, s com estas definies que se pode estabelecer as capacidades militares especficas requeridas para a execuo das misses que cabem ao rgo central de defesa de um Estado (Jorndan et al, 1999, 189-197). A Poltica de Defesa , assim, a articulao entre os objetivos colocados pelo mais alto rgo poltico e os meios militares. Para que essa articulao possa ocorrer necessrio que se estabelea na prpria Poltica de Defesa, uma estratgia, pois nela que se prov a base para todo o planejamento e a programao de prioridades para os rgos integrantes da defesa. importante ressaltar que na estratgia que se deve articular claramente as escolhas sobre onde colocar nfase, e onde e como assumir (ou administrar) os riscos, pois no h planejamento que consiga eliminar todos eles (Flournoy e Tangredi, 2001, 137-139). A escolha da estratgia vai conduzir o processo, pois algumas definies so importantes para se prosseguir no planejamento militar. nesse nvel que se tem que responder s perguntas fundamentais, tais como, quais as prioridades estratgicas das foras armadas, o que elas devem ou no estar preparadas para fazer, a fim de defenderem os objetivos de segurana nacional, como tambm,
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quais as prioridades que devem ser dadas a cada tipo de misso. Porm, para se chegar a tanto, necessrio fazer outros questionamentos, tais como: que tipo de guerra as foras armadas devem estar preparadas para enfrentar nos prximos 10 a 25 anos? Neste caso, deve-se levar em considerao o mais amplo cenrio possvel, pois, caso contrrio, as foras estaro preparadas para somente um determinado cenrio, e no para outros. Outras questes ainda a serem respondidas nesse nvel so: em quais circunstncias e como as foras armadas devem ser usadas em operaes de no combate? Qual o papel da atualizao frente s rpidas mudanas tecnolgicas no campo militar? Neste caso, no significa somente a compra de novos equipamentos, mas tambm a modificao de conceitos operacionais, de doutrina, de educao e treinamento e de estrutura organizacional. Por fim, h de se definir os critrios para os tamanhos das foras e oferecer ao pblico em geral a racionalidade dessa deciso, sendo que tipicamente o critrio de dimensionamento das foras delineia o nmero e os tipos de operaes que as foras armadas devero estar preparadas a conduzir. O prximo nvel de deciso o de planejamento de defesa, que envolve os planos e decises para a implementao da Poltica de Defesa. neste nvel que se delineia os grandes objetivos militares do pas e identifica as ameaas percebidas, sendo que o planejamento de defesa tem como princpio a organizao das foras militares necessrias a fim de deter essas ameaas, ou que possam lidar com elas, caso se concretizem. Esta concepo bem resumida pelo antigo Chefe do EstadoMaior Conjunto (JCF) americano John Shalikashvili, que afirmou que a estratgia militar nacional dos Estados Unidos apontava os maiores perigos que ameaavam os interesses norte-americanos, identificava os objetivos militares nacionais, determinava as misses militares que deveriam ser executadas, a fim de atingir esses objetivos, e examinava as capacidades e foras necessrias (Shalikashvili, 1997, 298-310). Por isso, Neuman utiliza-se da anlise de Lynn Etheridge Davis fez em relao poltica nuclear americana (Davis, 1975-1976, 24-25), aplicando o mesmo procedimento ao planejamento militar convencional, dividindo-o em quatro categorias: P  oltica de Emprego (Employment Policy ): como um pas planeja o uso do seu efetivo humano e material, a fim de evitar ou de viabilizar uma guerra. Inclui as estratgias e tticas com a inteno de lidar com as ameaas percebidas;  Poltica de Aquisio (Acquisition Policy): os tipos de equipamentos militares que um pas precisa comprar e os recursos para tanto;  Poltica de Distribuio (Deployment Policy ): onde um pas aloca suas tropas e material tanto em tempos de paz como em guerra; P  oltica Declaratria (Declaratory Policy ): o que um governo afirma publicamente sobre seus planos e poltica de defesa.
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As Responsabilidades de Civis e Militares A Democracia requer que as foras armadas, assim como os outros setores no eleitos do Executivo, sejam subordinadas aos funcionrios eleitos. Paul W. Zagorski aponta muito bem que a moderna teoria democrtica d a frmula para se estabelecer tal controle dos militares e de outros setores do Executivo, ou seja, um nico chefe executivo que controla um servio civil, o qual, por sua vez, governado por normas legais e burocrticas (Zagorski, 1992, 51-55). Assim, ao chefe executivo cabe designar os objetivos polticos, enquanto burocracia tanto civil quanto militar suposta a execuo ou administrao das polticas setoriais para se alcanar tais objetivos. Esta burocracia deve ser organizada e recrutada em bases de competncia tcnica nos diversos campos administrativos, ou seja, este sistema pressupe que os militares estejam sob a superviso dos civis e a mando da Lei. Contudo, Zagorski faz a ressalva de que as foras armadas no deveriam ser excludas das discusses das polticas pblicas nas quais eles tenham pretenses justas de oferecer sua opinio tcnica. Portanto, o controle civil sobre os meios militares essencial para a democracia. As dificuldades aparecem pelo fato de que tal controle requer conhecimento e poder. O conhecimento implica um grau suficiente de entendimento dos assuntos militares a fim de se formular polticas viveis e crveis, englobando tanto de modo geral os assuntos militares quanto familiaridade com suas prprias foras armadas. E poder implica na autoridade legal para se compelir e a capacidade poltica para se induzir obedincia, ou seja, o objetivo do controle civil fomentar a lealdade das foras armadas ao sistema poltico, enquanto preserva as instituies, profissionalismo e autonomia militares (Zagorski, 1992, 147-149). Contudo algumas questes so fundamentais, e dificilmente definidas: quais as questes que so internas s foras armadas, sobre as quais a preservao do controle militar essencial para assegurar a autonomia, e quais as questes que so externas e requerem uma direo poltica a fim de assegurar o controle civil?
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No nvel mais ao centro da teia-de-aranha, aparecem a estratgia e a ttica. Neuman define estratgia como a cincia e a arte de empregar todos os recursos de uma nao, ou coalizo de naes, a fim de atingir um objetivo especfico da guerra. Ttica relativo aos planos e aes que tm como fim a vitria de uma especfica batalha ou campanha. Apesar da figura usada por Neuman ser muito ilustrativa para o entendimento das esferas e ordenamento das diversas etapas do planejamento da estrutura de defesa de um Estado, pode-se notar a falta de um fator muito importante, ou seja, quais so os participantes e qual seu poder de deciso em cada um desses nveis. Em nenhum momento a autora menciona qual o papel tanto dos militares quanto dos civis.

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Zagorsiki ressalta que esse debate ainda est indefinido, criando o potencial para o conflito entre funcionrios civis e militares. Apesar da maior parte dos que analisam estas questes concordarem com os princpios bsicos envolvendo o controle democrtico das foras armadas, o debate sobre o exato significado e as implicaes desses princpios so grandes. Isto se deve ao fato de que se a autoridade poltica for muito generalista ao estabelecer objetivos e misses para os meios militares, ela virtualmente estar abdicando das responsabilidades em favor destas, ou ento, se a autoridade poltica for muito especfica, ela estar se arriscando a entrar no micro-gerenciamanto das questes militares, alm de poder, no limite, partidarizar os militares. Outro problema paralelo a este, existe com a noo de assessoramento militar e decises das lideranas civis nas polticas da rea, pois sempre haver questionamentos de ambas as partes quando os civis no seguem o aconselhamento dos militares, e isto pode gerar a desconfiana nestes como um no reconhecimento do seu profissionalismo, ou ento a desconfiana dos civis quanto ao aconselhamento militar encobrir outros posicionamentos corporativistas. Por isso, h o debate sobre a natureza apropriada da extenso da influncia militar na formulao e execuo na poltica de defesa. A busca dessa definio j vem sendo debatida nos Estado Unidos h algum tempo como bem apontaram Jordan, Taylor e Mazarr (Jordan et al, 1999, 189-197), sendo que a corrente purista no nega a complexidade dos tpicos de segurana nacional, que so reconhecidos como uma mistura de componentes econmicos, polticos e militares, mas determinados pelos civis formuladores de polticas. Para os puristas, o militar profissional um expert no componente militar, sendo que a experincia e o treinamento prepararam-no para fazer julgamentos sobre quais foras so necessrias para uma misso e como estas podem ser mais eficazmente utilizadas. Portanto, ao prover assessoria aos formuladores de polticas, os militares deveriam confinar-se s consideraes militares de uma poltica proposta. Ainda segundo os puristas, aos militares no se deve perguntar por assessoramento econmico ou poltico, pois estas reas no so da competncia deles. Entretanto, h um outro grupo com outra viso, a fusionista, que no encara a deciso militar nesses moldes. A abordagem fusionista sustenta que, nas circunstncias da segurana nacional de um mundo com armas nucleares, no haveria consideraes puramente militares, pois o setor militar consome recursos significativos, assim como o uso da fora pode ter enormes implicaes polticas, tanto domstica como internacionalmente, fazendo que decises militares tenham consequncias econmicas e polticas e vice-versa. Por isso, ao dar o assessoramento, o militar profissional deveria incorporar consideraes poltico-econmicas juntamente aos fatores militares.
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A interpretao fusionista de uma maior participao dos militares na poltica tem sido apontada como a soluo para dois problemas. O primeiro seria que, quando os militares incorporam perspectivas polticas nas suas funes, isto faz que os seus assessoramentos se tornem mais influentes, realistas e relevantes para as autoridades civis que estabelecem os objetivos estratgicos do Estado, levando a um aumento do peso dos militares no processo poltico. A segunda vantagem seria que haveria uma diminuio no hiato entre os fins estratgicos definidos pelos civis e os meios militares disponveis, ou mesmo instrues confusas por parte dos civis para os militares. Por esse motivo a maior parte dos lderes civis americanos tendeu a ser fusionista, assim como uma parte dos militares tambm o foi. Tanto assim que os presidentes Eisenhower e, posteriormente, Kennedy instruram tanto o estado-maior conjunto a considerar fatores poltico-econmicos em suas formulaes militares, como os funcionrios do Departamento de Estado a ouvirem as opinies de militares (Jordan et al, 1999, 189). Entretanto, os crticos ao fusionismo, dentre eles Samuel Huntington, em seu trabalho The Soldier and the State, tm alertado que o aumento da viso de mundo dos militares a fim de incorporar a definio civil de realidades polticas, pode lev-los a atingir os nveis mais altos do processo poltico, mas isso no seria o adequado para uma perspectiva militar para assuntos estratgicos (Huntington, 1957, 163). Ainda segundo Huntington, o fusionismo faz a instituio militar excessivamente civil, e assim se tornar suscetvel aos interesses polticos (particularmente aos domsticos) da liderana civil do governo, levando tanto militares como civis ao risco de terem responsabilidades interligadas de uma maneira confusa e debilitante. Para ele, um pas e seu processo de poltica de segurana nacional seriam melhor servidos por militares que cultivassem seus valores organizacionais autnomos em uma instituio politicamente neutra e profissional. Ao tal profissional militar seria permitido separar-se de grande parte da sociedade que serve e estaria preocupado, primordialmente, em desenvolver e aprimorar sua percia funcional de instrumento de guerra e de dissuaso. Assim, a anlise de Huntington mais do que uma variao da viso purista, pois para ele essencial o isolamento cultural. Ainda segundo alguns crticos do fusionismo, esse carter profissional e a autonomia institucional tm feito do militar um instrumento efetivo do processo poltico, pois como os militares se tornam mais sensveis s necessidades polticas, tanto no nvel instrumental quanto no administrativo poltico, surge um novo padro organizacional. O carter burocrtico do militar fica enfatizado, fazendo que os oficiais, gradualmente, redefinam seus papis e passem a se ver como gerentes de recursos, resultando que seu papel no processo poltico seja dominado por suas prioridades administrativas. Alm do mais, segundo os
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seus crticos, o fusionismo acelera a convergncia dos valores militares e civis por todos os nveis do processo poltico, com o instrumento militar, tomando cada vez mais os padres e atitudes da grande burocracia governamental. Estes crticos dizem que o estilo dominante da liderana muda do tradicional modelo guerreiro herico para o mais comum gerente tcnico, com o mais alto escalo desenvolvendo um novo ethos poltico-burocrtico que os envolve mais ativamente, mas menos efetivamente, no processo poltico. Assim, essa convergncia entre militares e liderana civil tem impactos srios tanto no processo de poltica de segurana nacional, como no instrumento militar. Edward Luttwak, um influente estrategista civil americano, criticou duramente que o propsito militar no ser administrativamente eficiente, pois, segundo ele, o conflito entre a eficincia civil e a eficcia militar vai de cima a baixo da organizao. O combate diferente da atividade civil, e a liderana na guerra totalmente diferente do gerenciamento. Ele diz que o oficial americano um gerente em uniforme. Na verdade, as foras armadas americanas so eficientes, elas somente no so muito efetivas (Luttwak, 1980, 38-53). Portanto, enquanto muitos crticos do fusionismo claramente exageram os seus pontos de vista, eles conseguem efetivamente chamar a ateno para um importante dilema. A sofisticao poltica do militar, a sensibilidade, e seu conhecimento funcional como instrumento da poltica so valores complementares, contudo, eles esto sempre em tenso. Alguns crticos circunscrevem a esfera de autonomia institucional, na qual o militar pode desenvolver seu ethos profissional e conhecimento organizacional, como sendo necessrio para assegurar a efetividade da funo do militar como um instrumento do processo de poltica de segurana nacional. Poder-se-ia, para uma melhor compreenso da participao de civis e militares, elaborar um grfico no qual ficaria mais clara essas responsabilidades, como pode ser observado na figura nmero dois abaixo. No grfico pode-se observar com mais clareza a proposta de Zagorski, segundo a qual a Grande Estratgia (como chamam os ingleses, ou Estratgia Nacional para os americanos), ou seja, a coordenao feita no nvel mais elevado da Poltica para o emprego dos meios militares, polticos ou econmicos, em relao a interesses nacionais, inimigos e ameaas, deveria ser formulada por civis com assessoramento militar. Portanto, as concepes de Grande Estratgia resultantes desse processo devero ser crveis para os militares, a fim de que no haja discordncias profundas. O resultado seria a definio de uma Estratgia, que por sua vez resulta em uma Poltica Militar, que a designao do nmero de homens, material blico e outros recursos militares, alm dos princpios gerais de organizao do sistema militar, e este tambm deve ser feito sob controle civil com assessoramento militar (ou segundo Neuman, as polticas de emprego, aquisio, distribuio e declaratria).
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Figura 25 Participao civil e militar

Responsabilidade Civil

Para Zagorski a Estratgia Operacional (Estratgia Militar na figura), ou seja, a maneira pela qual as guerras devem ser combatidas dever ser desenvolvida pelas foras armadas sob a direo e aprovao das autoridades civis. J a Ttica, ou seja, como as foras so organizadas e empregadas a fim de se ganhar as batalhas, dever estar quase totalmente sob direo militar (Zagorski, 1992, 147-149).6 Vale a pena a ressalva que Zagorski faz de como esses componentes tem de integrar-se de forma total coerentemente. Todo esse processo, bem representado pelas figuras 1 e 2, evidencia quais as reas abrangidas por cada nvel poltico e a participao de civis e militares em cada fase. Concluso Na literatura internacional sobre segurana, no se conseguiu chegar a um consenso sobre uma definio aceita tanto pela corrente tradicional como pela nova. Entretanto, a viso de que segurana sinnimo da proteo contra ameaas externas aos interesses vitais e aos valores bsicos de um Estado a mais aceita. Dentro deste debate, a crtica de Mohammed Ayoob sobre esta concepo, que ele chama Conceito Ocidental de Segurana irrefutvel, pois, para ele, ao se
5 Grfico adaptado a partir da apresentao da palestra Desafios para a Gesto dos Recursos de Defesa em Sociedades Democrticas, da Dra. Margaret Daly Hayes, na poca Diretora do Center for Hemisferic Defense Studies, durante o Seminrio sobre Economia e Gesto de Recursos de Defesa, em Braslia, ocorrido de 6 a 10 de maio de 2002, oferecido pelo Ministrio da Defesa e CHDS. 6 Segundo o autor, essa diviso de atividades baseada em CLAUSEWITZ, Karl von, On War, editado e traduzido por Howard, Michael, Paret, Peter. Baltimore: Penguin Books, 1968, p. 119 e p. 173.

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Poltica de Segurana Nacional

Poltica de Defesa

Poltica de Militar

Organizao Militar

Educao e Treinamento

Doutrina e Operaes Militares

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Responsabilidade Militar

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procurar visualizar as ameaas e vulnerabilidades, tanto internas quanto externas de cada Estado, se poder ter melhor explicao para cada caso que se analise. Isto se d porque, para ele, o foco da anlise de segurana tem que partir do princpio de cada Estado est em uma fase diferente do processo de State Building. Assim, os baixos nveis de coeso social, legitimidade tanto do Estado quanto do seu regime, so as principais causas da insegurana interna dos pases menos desenvolvidos. Portanto, o conceito de segurana deve ser entendido como sendo explicitamente no sentido poltico. Ele deve ser aplicado segurana do Estado, em termos de territrio, suas instituies e daqueles que o representam. Ou seja, uma situao de segurana/insegurana definida em relao s vulnerabilidades, tanto internas quanto externas, que ameacem ou tenham o potencial de derrubar ou enfraquecer as estruturas do Estado (territorial e institucional) e seu regime poltico. O passo seguinte como conseguir definir qual assunto pode ser considerado dentro deste conceito. Como defendido por Buzan, Waver e Wilde, qualquer assunto pblico pode ser posicionado no espectro que varia do no-politizado, passando por politizado, at securitizado. Somente se pode falar em segurana nacional quando um assunto apresentado como sendo uma ameaa real ao Estado, este incorporando o governo, territrio e sociedade. A securitizao se d quando se invoca a segurana nacional, o que possibilita levar a poltica alm das regras do jogo estabelecidas e enquadra o assunto tanto como um tipo especial, justificando o uso de medidas extraordinrias, a fim de lidar com ela e legitimando o processo. Portanto, um tpico torna-se de segurana no necessariamente por causa da existncia de uma ameaa real, mas porque ele apresentado como uma ameaa. Partindo desse princpio e adotando o modelo de Stephanie Neuman, pode-se diminuir a confuso sobre os conceitos de Segurana Nacional, Defesa Nacional e Estratgia de Defesa, pois possvel visualizar de forma conjunta e de uma maneira muito apropriada a hierarquia das esferas polticas. No nvel mais alto de deciso poltica est a Poltica de Segurana Nacional. nesta esfera que so articulados tanto os interesses nacionais mais amplos, e a estratgia para articular quanto os objetivos do pas e os seus meios (militares, econmicos, sociais e polticos) que sero usados a fim de promover e proteg-los. Estes instrumentos so organizados na esfera seguinte, nas diferentes polticas setoriais, como sade, monetria, comrcio exterior, agricultura, imigrao, educao, defesa dentre outras. Neste ponto que fica claro o escopo e a hierarquizao das Polticas de Segurana Nacional e de Defesa Nacional. Tomando por base que o processo de securitizao s pode ser feito no nvel mais alto da tomada de deciso poltica, por conseguinte, a implementao de polticas setoriais s pode ser feita em um nvel inferior, que, no caso de utilizao dos meios militares, a Poltica de Defesa.
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Como visto, a securitizao se d de acordo com a realidade de cada Estado. no nvel mais alto da poltica que se vai definir quais os temas que devem ser securitizados de acordo com as suas percepes de ameaas ou vulnerabilidades, sejam eles internos ou externos. Assim, cada governo explicita quais os assuntos que sero abordados pelos seus respectivos rgos, mas que no necessariamente sero resolvidos com o emprego do uso dos meios militares. Se houver vulnerabilidades econmicas, por exemplo, o ministrio responsvel por esta esfera de poltica que ser responsvel pelas aes, como seria o caso do ministrio da sade em casos da sua pasta. Se a securitizao for feita em relao a assuntos que devam ser solucionados via uso da fora militar, esse ser o referencial para a poltica setorial especfica, ou seja, a Poltica de Defesa. com base nesse processo que, na Poltica de Defesa, estabelecem-se parmetros imprescindveis para a rea militar. nesta poltica que se define a estratgia a ser seguida, j que esta estabelece o planejamento e a programao de prioridades para os rgos integrantes da defesa e da formulao do planejamento de defesa. Como visto, neste nvel que se fixa vrios pontos importantes para a estruturao das foras armadas de um pas, como prioridades, misses, emprego, atualizaes, oferecendo ao pblico em geral a racionalidade dessa deciso. O prximo nvel de deciso o de Planejamento de Defesa, no qual devem ser definidas a Poltica de Emprego, a Poltica de Aquisio, a Poltica de Distribuio e a Poltica Declaratria. Por ltimo, ficam a Estratgia Operacional e a Ttica, ligados diretamente ao emprego da fora. A definio do que fazer em cada nvel s pode ser completa se tambm estiver determinado quem participa desse processo, mais conhecido como o debate do relacionamento civil-militar. Esse debate tambm no tem consenso, principalmente no que se refere ao papel dos militares, tendo as correntes purista e fusionista defendido lados opostos. Os puristas com a concepo de que os militares devem se concentrar somente nos aspectos ligados ao emprego da fora, enquanto os fusionistas com a ideia de que os militares so parte do corpo governamental que tm que participar de todo o processo poltico. A figura elaborada pela Dra. Margareth Hayes facilita essa compreenso. Partindo do nvel mais alto da Poltica de Segurana Nacional at ao emprego da fora em campo, os dois lados participam, s que em propores diferenciadas. Quanto mais alto o nvel poltico, maior participao civil e menor o militar, chegando a inverter quando chega no nvel ttico. Apesar de no haver consenso tanto para o conceito de segurana quanto para os nveis das polticas governamentais dessa rea, e muito menos para o papel dos militares neste processo, esta estrutura terica contribui para o ordenamento desse debate, principalmente no Brasil, onde este assunto ainda relativamente recente.
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Recebido em 13 de maro de 2009 Aprovado em 20 de agosto de 2009 Resumo

No artigo se busca uma delimitao de conceitos e abrangncia dos nveis de cada poltica da rea de defesa e participao de civis e militares.

Abstract
The aim of the paper is to delimit the definition of both concepts and levels of coverage of each policy in the Defense area and civil and military participation. Palavras-chave: Segurana Internacional; Segurana Nacional; Defesa. Key-words: International Security; National Security; Defense.

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