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ENSAIO
O quadro argumentativo que desenvolvo nas pró- contínuas, permanentes e complementares à educa-
ximas seções deste trabalho refere-se aos parcos ção básica); articulação institucional (ações sintoni-
resultados alcançados pelo PLANFOR. Em compa- zadas com as demais políticas públicas e com a
ração à proposta original, esses resultados podem ser mobilização de diferentes instituições locais atuantes
tributados à dificuldade do governo em articular apoi- ou interessadas no campo da educação profissional);
os, à fragilidade do tecido associativo construído na e apoio à sociedade civil (ampliação do acesso à edu-
base e, particularmente, à incapacidade desse tipo cação profissional, com vistas a qualificar ou
de política em responder às demandas sociais, por requalificar a população economicamente ativa no
não garantir ao público envolvido, aquilo que ele, efe- país, priorizando os segmentos tradicionalmente ex-
tivamente busca com a qualificação: a ampliação e o cluídos do sistema público de formação profissional).
acesso aos postos de trabalho. Nesse sentido, mes- Nesse sentido, no contexto do PLANFOR, o ensi-
mo havendo interesse pelos resultados e sendo cria- no, que incluía qualificação, requalificação, especiali-
dos canais destinados a viabilizar a participação, os zação de trabalhadores e assessoria ao setor produti-
representantes indicados para ocupar os postos de vo, deveria caracterizar-se pela articulação de habili-
trabalho não tinham substrato material para defen- dades básicas, específicas e de gestão e ser ministra-
der os interesses dos segmentos sociais, no interior do em bases contínuas e modulares, substituindo a for-
das classes, com menor poder de vocalização, uma mação mais específica apropriada ao modelo fordista
das pretensões da política. de organização, em que os conhecimentos e as habili-
dades são repassados de forma fragmentada.
Antes do PLANFOR, como lembra Azeredo O PLANFOR situava-se num contexto em que a
(1998), não se pode, a rigor, falar de uma política de figura do Estado nacional interventor era questionada
educação profissional no país, em razão do caráter em face da sua incapacidade crescente de conciliar
não-sistêmico das ações desenvolvidas, embora hou- as exigências da acumulação com a ampliação das
vesse uma variedade de instituições públicas e priva- demandas e de solucionar os conflitos resultantes.
das atuantes, agregando diferentes modelos pedagó- Abrucio e Soares (2001) enumeram vários fato-
gicos, organizacionais e gerenciais. res que, conjugados, seriam capazes de explicar a
O PLANFOR foi concebido como uma espécie preferência internacional e nacional manifesta por ges-
de contraponto aos três principais traços definidores tões descentralizadas no período: crises fiscais; exten-
da cultura brasileira na área são da oferta de serviços, com
da educação profissional: de- o engendramento de novos
sarticulação entre as ações ...no contexto do PLANFOR, o arcabouços administrativos e
educativas e a realidade do o fortalecimento do pleito por
mercado de trabalho; corre-
ensino, que incluía qualifica- participação, em âmbito local;
lação intrínseca entre pobre- ção, requalificação, especiali- ressurgimento de movimentos
za, fracasso escolar e quali- étnicos e regionais por auto-
ficação profissional prematu- zação de trabalhadores e as- nomia; urbanização acelerada;
ra; e aceitação tácita de que democratização dos sistemas
os segmentos sociais empo- sessoria ao setor produtivo, políticos, particularmente, a
brecidos estão destinados às chamada redemocratização
profissões subalternas. deveria caracterizar-se pela da terceira onda, que conecta
Pelo discurso da política, democratização com descen-
o não-trabalho deixa de ser articulação de habilidades tralização.
identificado com vadiagem, Assim, para os autores,
sendo o desemprego e o em-
básicas, específicas e de embora a intervenção do Es-
prego precário reconhecidos, gestão... tado continuasse fundamen-
oficialmente, também como tal em campos como o social,
um reflexo da acentuada re- o de segurança e o de manu-
dução de postos de trabalho no país. tenção da soberania, surgiam como novidades frente
As ações do PLANFOR, de acordo com a à relevância conferida às forças transnacionais (em-
SEFOR (BRASIL, 2007), baseavam-se em três li- presas, organismos multilaterais e ONGs) e às ins-
nhas de referência: renovação de conceitos (qualifi- tâncias e lideranças subnacionais.
cação dirigida para as demandas do setor produtivo, Souza (1998) interpreta esse momento de transi-
através de ações educativas variadas e em bases ção do Estado nacional, no contexto latino-americano,
como de efervescência da democracia. Nesse senti- comunidades, com estímulo ao seu fortalecimento e
do, tanto os movimentos de redemocratização como à municipalização da gestão.
os atuais projetos de Reforma do Estado teriam uma Os mecanismos de implementação do PLANFOR
baliza comum: a primazia dada à edificação ou recons- eram as parcerias e os Planos Estaduais de Qualifi-
trução das chamadas instituições democráticas. cação (PEQs). As primeiras deviam contemplar ações
Na mesma linha de argumentação, Arretche de qualificação profissional e projetos especiais,
(1999) entende que, a partir da década de 1980, mes- implementados em escala regional ou nacional, de
mo sob perspectivas políticas diferenciadas, chegou- acordo com as diretrizes fixadas pelo CODEFAT
se no Brasil a um grande consenso a respeito das (BRASIL, 2000). Os PEQs, que se constituíram o
virtudes da descentralização (com a conseqüente vi- objeto particular da pesquisa que deu substrato à pre-
são negativa das formas centralizadas de gestão, tidas sente análise, incorporavam ações e projetos circuns-
como herméticas, ineficazes e antidemocráticas), o critos a uma unidade federativa. Do ponto de vista
que expressava, inclusive, uma manifestação reativa da distribuição vertical de poder, cabia à União for-
ao centralismo autoritário, característico de experi- mular as diretrizes e os objetivos da política; aos
ências históricas do pós-1937 e do pós-1964. Assim, municípios, o estabelecimento de prioridades para a
as formas descentralizadas de gestão, além de mais formulação dos planos estaduais e, aos Estados
democráticas, elevariam os níveis de bem-estar so- subnacionais, sua execução.
cial das comunidades. Para executar as ações de qualificação, propria-
Três elementos, segundo a mesma autora, com- mente ditas, o governo estabelecia parceria com or-
poriam a arquitetura dessas novas instituições: parti- ganizações ligadas à área – as entidades executoras
cipação, entendida com estratégia de inclusão e pre- (agências que deveriam ter experiência comprova-
vista através de estatuto jurídico; representação, en- da, tanto no campo da educação profissional, quanto
tendida como forma de garantir, em sociedades com- com as clientelas-alvo da política). Objetivava, com
plexas a participação na gestão dos processos isso, potencializar a rede de educação profissional já
sociopolíticos de todos os que pleiteiam essa forma existente nos estados e municípios, com suas instala-
de inclusão; e liberdade de associação, expressa atra- ções, equipamentos, recursos humanos e competên-
vés da soberania popular e da igualdade política. cias didático-pedagógicas.
No Brasil, após o golpe de 1968, a centralização O desenho da política incluía, ainda, a
alcança um alto patamar. Este fato, contraditoriamen- institucionalização de uma ampla avaliação que de-
te, estimulou, segundo Arretche (1996, p. 52), “a cri- via ser desenvolvida em dois níveis e sob duas óticas:
ação de capacidades institucionais e administrativas nacional e estadual/interna e externa. A interna (na-
nos estados e municípios, capacidades estas que ex- cional ou estadual) deve expressar a visão dos pró-
plicam em parte a natureza do processo de prios organismos do Estado responsáveis pela for-
descentralização.” mulação/execução do PLANFOR. Já a externa (na-
São essas capacidades que conformam o atual cional e estadual), deveria refletir o ponto de vista de
redesenho descentralizado do sistema de proteção so- instituições sociais com reconhecida capacidade téc-
cial brasileiro, no contexto do qual são criadas formas nico-pedagógica e distanciamento crítico em relação
institucionais que, embora discutíveis, pretendem incor- ao processo de gestão.
porar a sociedade organizada no processo de gestão A participação da sociedade organizada, nos pro-
das políticas públicas. E, a expectativa dominante é que cessos de formulação, gestão e avaliação da política,
tais reformas possam concretizar os ideais progressis- deveria se concretizar através do envolvimento de
tas de eqüidade, justiça social, redução do clientelismo e sindicatos, associações, organizações não-governa-
aumento do controle social sobre o Estado. mentais e instituições de ensino médio e superior. Para
viabilizar tal participação dos interessados, foram pre-
vistos fóruns especiais nos diferentes níveis de go-
3 A descentralização participativa como estra- verno: os congressos (espaço mais amplo de debate
tégia de gestão do PLANFOR coletivo) e os conselhos ou comissões de trabalho
(organismos tripartites, formados por representes da
A descentralização participativa no PLANFOR burocracia pública, das organizações de trabalhado-
foi configurada pelos seus formuladores como um res e das organizações dos empresários).
aspecto da nova institucionalidade perseguida pela Ao Conselho Federal – o CODEFAT – cabia de-
PNEP: nova relação da União com as unidades da finir as grandes linhas da política e controlar sua exe-
federação e do Estado com a sociedade civil, uma cução em todo o país, às Comissões Estaduais arti-
nova relação entre público e privado. Colocava, por- cular e priorizar demandas de educação profissional
tanto, como possibilidade a operacionalização do prin- estabelecidas pelas Comissões Municipais, além de
cípio democrático do governo compartilhado, supervisionar a execução dos PEQs. Nos congres-
enfatizando a necessidade de empoderamento das sos, promovidos por iniciativa do governo ou das equi-
pes de avaliação externa, a sociedade deveria ção da sociedade brasileira: a privatização do espaço
vocalizar, livremente, sua apreciação acerca da polí- público (com a concentração de informações rele-
tica e delinear novas propostas de ação estatal nesse vantes pelos gestores), o corporativismo, o
campo particular, de modo a ampliar o estatuto da coronelismo e elementos de barganha, como o
res publica. clientelismo. Ou ainda, ‘intervenções brancas’ das
instâncias estaduais no município (o exercício das
atribuições municipais por organizações do nível es-
4 A descentralização participativa na dinâmica tadual), de modo a garantir o cumprimento dos pre-
do PLANFOR ceitos contratuais com a União, em tempo hábil.
Essas intervenções brancas conformavam, na
Por tudo já expresso nesse trabalho, pode-se ob- prática, um movimento de desconcentração, em nome
servar que a descentralização participativa do da descentralização: em muitos estados subnacionais,
PLANFOR sustentava-se em dois elementos funda- havia, de fato, apenas um descongestionamento da
mentais articulados: as relações intergovernamentais administração central, sem participação efetiva das
e a participação social. E é neles que se sustenta a instituições locais no poder de decisão.
análise desenvolvida nesta seção A desconcentração, figura mais facilmente
assimilável pelos setores dirigentes porque não exige
4.1 Relações intergovernamentais a distribuição efetiva do poder de mando, facilita, no
entanto, o exercício de relações autoritárias, ao invés
A discussão sobre o papel dos protagonistas do de serem construídas relações de cooperação/com-
PLANFOR, com destaque espacial – o local em petição, fundamentos do federalismo. E na relação
relação ao central –, retrata a distribuição alocativa do governo municipal com a sociedade eram
de poder no país. O pacto que estabelece as reproduzidas, em muitos casos, as mesmas relações
especificidades das relações entre os entes federati- de poder: em nome da municipalização, o governo
vos para configuração dos PEQs se efetivava medi- municipal assumia as prerrogativas dos movimentos
ante convênios e contratos, nos quais ficavam ga- organizados, inclusive indicando os representantes da
rantidos os três elementos considerados fundamen- sociedade civil nos Conselhos Municipais.
tais, pelos estudiosos do tema, na conformação do
pacto federativo: a) a autonomia governativa dos es- 4.2 Participação da sociedade
tados subnacionais, que se assenta na sua autonomia
financeira; b) a representação política dos estados A incorporação da sociedade organizada nos di-
subnacionais na esfera federal; c) a definição de pa- ferentes momentos da política constituía-se em um
péis e atribuições de cada esfera de governo nas dos pilares básicos necessários à implementação do
matérias de atuação conjunta, as chamadas compe- PLANFOR, quer através da inclusão dos Conselhos
tências compartilhadas (ABRUCIO, 2003). de Gestão na composição do arcabouço do
No caso do PLANFOR, a União e os estados PLANFOR, quer através da abertura de canais de
subnacionais tinham claramente delimitados os seus diálogo e construção de relações de parceria com
espaços de atuação (a União formularia as diretrizes organizações sindicais, associações, instituições lo-
e os objetivos da política e desenvolveria avaliação cais envolvidas com educação profissional, quer seja
nacional; os estados subnacionais coordenariam a mediante a realização de fóruns abertos aos interes-
execução e implementariam avaliação nesse nível). sados. Haveria, portanto, ampliação da esfera
O papel dos municípios que deviam definir as participativa, com espaço de vocalização, inclusive,
prioridades locais de qualificação para subsidiar a aos cidadãos historicamente destituídos dessa capa-
formulação dos Planos Estaduais remete, porém, a cidade no país.
certa imprecisão. Inicialmente, pela própria dificul- O estudo dos componentes dessa participação, na
dade de conciliar, na prática, os dois vetores do prática dos estados, permitiu a formulação de alguns
PLANFOR – as demandas do mercado e as neces- eixos de reflexão, entre os quais se destacam os dois
sidades dos trabalhadores – ou mesmo de articular relacionados a seguir.
as necessidades de diferentes clientelas, com graus O primeiro destaque é para a ‘parceria’, uma re-
de formação distintos, em cursos específicos. lação cooperativa entre a União e os demais entes
A essa dificuldade básica, alia-se o fato dos mu- governativos, entendidos como semelhantes no pla-
nicípios serem instâncias com capacidades financei- no político-administrativo. E entre o Estado e as exe-
ras e administrativas bastante variáveis no país. Em cutoras, sendo que o primeiro deveria exercer papel
muitos deles, inclusive, os Conselhos de Gestão eram de promotor de diálogos e distribuidor de informa-
estruturas delicadas, resultantes de fraca mobilização ções relevantes para a implementação das medidas
da sociedade, favorecendo, em nível local, a repro- educativas, enquanto as últimas, entidades com su-
dução de traços indesejáveis do processo de forma- posição de competência na sua especialidade e en-
promisso social com o público historicamente ultrapassagem da gestão técnica para a gestão polí-
secundarizado no país. Realmente, muitos desses seg- tica. Isto significa que a incorporação da sociedade
mentos na ausência de medidas mais decisivas no organizada aos processos de formulação e
sentido de encaminhamento ao mercado de trabalho, implementação da política, o fortalecimento do po-
continuaram sem acesso aos postos existentes. der local e a efetivação da descentralização admi-
O terceiro aspecto considerado nessa conclusão nistrativa, constituíram-se apenas em mecanismos
está relacionado ao processo de gestão, que se cons- de retórica e não em ampliação dos mecanismos de
titui justamente o núcleo analítico do presente artigo. democracia.
A esse respeito, encontra-se subjacente no desenho
do PLANFOR uma visão positiva da
descentralização – associada à construção de meca- Referências
nismos democráticos, condição considerada funda-
mental para a eficácia da política. Nesse caso, em ABRÚCIO, F. L. As diferentes faces da descentralização:
consonância com processos em andamento no con- defini-ções, experiências comparadas e o caso brasileiro.
texto de outras políticas públicas, valorizava-se uma Anotações de aulas ministradas na PUCSP, mar./jun. 2003.
certa simetria entre os entes federativos, com a dis-
tribuição do poder de mando e de recursos e uma ______.; SOARES, M. Redes federativas no Brasil: coo-
ação localizada, tanto no sentido do exercício mais peração intermunicipal no Grande ABC. São Paulo:
eficaz do controle social sobre a coisa pública, como Fundação Konrad Adenauer, 2001. (Série Pesquisas, n. 24).
no desenvolvimento de perspectiva da solidariedade
interclasses, materializada na categoria da parceria. ANTUNES, R. Os sentidos do trabalho: ensaio sobre a
Realmente, pôde-se constatar que a principal virtu- afirmação e a negação do trabalho. São Paulo: Boitempo. 1999.
de assinalada no PLANFOR era a de apontar como
fundamental, para o cumprimento dos seus objetivos, ARRETCHE, M. T. S. Mitos da descentralização: mais
uma politização da ação pública, com a incorporação de democracia e eficiência nas políticas públicas. Revista
diferentes escalas de governo e setores organizados da Brasileira de Ciências Sociais, ano 11, n. 31, p. 44-66, jun.
sociedade, o que possibilitaria um maior amoldamento 1996.
da política às particularidades de cada região, setor ou
clientela. Viabilizaria, assim sendo, um direcionamento ______. Políticas sociais no Brasil: descentralização em
mais acurado das ações de qualificação para as reais um Estado federativo. Revista Brasileira de Ciências
necessidades de qualificação da força-de-trabalho, arti- Sociais, v. 14, n. 40, p. 111-141, 1999.
culando demandas do mercado e dos trabalhadores, o
que explicaria a adesão de diferentes sujeitos e organi- AZEREDO, B. Políticas públicas de geração de emprego
zações às ações em andamento. no Brasil: limites e possibilidades. In: OLIVEIRA, M. A.
Uma leitura dessa proposta subsumida na pesqui- (Org.). Reforma do Estado e políticas de emprego no
sa, porém, aponta que, para além do seu conteúdo, o Brasil. Campinas: UNICAMP, 1998, p.125-168.
PLANFOR atraía diferentes parceiros, de fato, pelo
montante de recursos financeiros disponiblizados e BOBBIO, N. Estado, governo e sociedade: para uma teoria
pela forma descentralizada de gestão expressa no geral da política. São Paulo: Paz e Terra, 1992.
seu discurso. Neste caso, mesmo sem conseguir con-
solidar nos estados as promessas de participação, em BRASIL. Ministério do Trabalho e Emprego. Secretaria de
seu sentido lato, encontrava-se entre as políticas pú- Políticas Públicas de Emprego (SPPE). Guia do PLANFOR.
blicas, desenvolvidas no período, que refletiam o sen- Brasília: MTE , 2000.
timento reativo da sociedade ao centralismo autori-
tário característico de experiências históricas brasi- ______. ______. Plano Nacional de Qualificação do
leiras, sobretudo no pós-1937 e no pós-1964. Trabalhador. Disponível em: <http://www.mte.gov.br/pnq/
Aprofundando a análise, em relação a esse últi- conheca.asp>. Acesso em: jan. 2007.
mo aspecto, pode-se verificar que não houve a pre-
tendida descentralização participativa, mas, como MARX, K.; ENGELS, F. Manifesto do Partido Comunista.
lembra Nogueira (1997), algo como uma espécie de Petrópolis: Vozes. 1997.
requalificação do espaço de participação, em que
foram sendo desconcentradas funções técnico- MÉSZÁROS, I. A necessidade do controle social. São
gerenciais, sem repasse de informações relevantes Paulo: Editora Ensaio, 1987.
e de outros recursos de poder, necessários para
viabilizar o cumprimento dos objetivos da política. NOGUEIRA, M. A. Um Estado para a sociedade civil:
Assim, também em relação à gestão, pela minha temas éticos e políticos da gestão democrática. São Paulo:
ótica, o PLANFOR não conseguiu fazer a objetivada Cortez, 2005.
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