1.1.

6 Controle e Responsabilizao da Administrao

1.1.6.1 Noes Gerais sobre Controle
Introduo
Peritos Criminais federais so servidores pblicos e nesta condio agem em nome da Administrao. Seus atos devem ser de acordo com a lei e com o interesse pblico. Para que assim seja, esto sujeitos a controle e responsabilizao por seus atos. Servidores pblicos, principalmente aquele imbudos de grande responsabilidade, precisam estar cientes do tpico que estudaremos neste captulo. Alm disto, os assuntos aqui tratados esto entre os mais cobrados em Direito Administrativo em concursos. A Administrao Pblica atua por meio de seus rgos e seus agentes, os quais so incumbidos do exerccio das funes pblicas, ou seja, da atividade administrativa. A funo administrativa existe nos trs poderes, sendo que exercida tipicamente pelo Poder Executivo e atipicamente pelos demais poderes (Poder Legislativo e Poder Judicirio). No exerccio de suas funes, a Administrao Pblica sujeita-se a controle por parte dos Poderes Legislativo e Judicirio, alm de exercer, ela mesma, o controle sobre os prprios atos. Esse controle abrange no s os rgos do Poder Executivo, mas tambm os dos demais Poderes, quando exeram funo tipicamente administrativa; em outras palavras, abrange a Administrao Pblica considerada em sentido amplo. A finalidade do controle a de assegurar que a Administrao atue em consonncia com os princpios que lhe so impostos pelo ordenamento jurdico, como os da legalidade, moralidade, finalidade pblica, publicidade, motivao, impessoalidade; em determinadas circunstncias, abrange tambm o controle chamado de mrito e que diz respeito aos aspectos discricionrios da atuao administrativa. Embora o controle seja atribuio estatal, o administrado participa dele na medida em que pode e deve provocar o procedimento de controle, no apenas na defesa de seus interesses individuais, mas tambm na proteo do interesse coletivo. A Constituio outorga ao particular determinados instrumentos de ao a serem utilizados com essa finalidade. esse, provavelmente, o mais eficaz meio de controle da Administrao Pblica: o controle popular. Todavia, em nosso sistema no o povo que diretamente administra o Estado, razo pela qual escolhe seus representantes, que iro represent-lo no parlamento e editar as normas que os agentes pblicos, como administradores, devero aplicar para alcanar o pretendido e inafastvel interesse da coletividade o interesse pblico. O controle constitui poder-dever dos rgos a que a lei atribui essa funo, precisamente pela sua finalidade corretiva; ele no pode ser renunciado nem retardado, sob pena de responsabilidade de quem se omitiu. Ele abrange a fiscalizao e a correo dos atos ilegais e, em certa medida, dos inconvenientes ou inoportunos. Em resumo, podemos definir o controle da Administrao Pblica como o poder de fiscalizao e correo que sobre ela exercem os rgos dos Poderes Judicirio, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua atuao com os princpios que lhe so impostos pelo ordenamento jurdico. Inicialmente apresentaremos conceitos bsicos e fundamentais neste assunto, para nas sees posteriores aprofundar o assunto fechando com responsabilidade da Administrao, outro tema importante para concursos pblicos e mais do que isto, para a vivncia do servidor pblico.

Espcies de Controles
Diversas classificaes podem ser empregadas para os controles que existem na Administrao Publica. Uma primeira classificao, bastante usada e natural a que considera o poder envolvido no controle, seguindo a clssica separao de 3 poderes. Por esta classificao temos: Controle administrativo: feito no prprio mbito administrativo, pode ser tutelar ou hierrquico. Controle legislativo: realizado pelo Poder Legislativo, com auxlio dos Tribunais de Contas. Controle judicial: prprio do Poder Judicirio, sendo necessariamente invocado pelo princpio da inrcia (Artigo 2 do CPC). Outra classificao quanto ao mbito do controle, sendo: Controle interno: feitos pelos prprios poderes sobre seus rgos e agentes, pode ser tutelar (tambm chamado superviso ministerial, que ocorre, por exemplo, no controle da Unio sobre autarquias) e hierrquico (por exemplo o controle de uma secretaria sobre um departamento). Controle externo: feito por um dos poderes sobre os outros, bem como pela Administrao direta sobre a indireta. Por exemplo o controle dos Tribunais de Contas sobre rgos do Executivo. Uma outra classificao se o controle de mrito ou de legalidade, sendo: Controle de mrito: aquele que examina aspectos de oportunidade e convenincia dos atos praticados. S pode ser feito sobre atos discricionrios. Este controle s pode ser feito pela prpria administrao, a no ser nos casos de ilegalidade ou falta de razoabilidade. Cabe ao Executivo, e com restries ao Legislativo. Controle de Legalidade: cabe aos 3 poderes, verificando se a atividade administrativa se deu conforme a Lei. Quanto ao momento em que o controle se realiza temos: Controle prvio ou preventivo: realizado antes da realizao da atividade. Exemplos so os diversos dispositivos que colocam necessidade de aprovao do Legislativo para atos do Executivo. Controle concomitante: ocorre juntamente ao desenvolvimento da atividade, como as fiscalizaes sobre servios ao pblico, por exemplo. Controle posterior: ocorre depois de praticado ao ato, como por exemplo nas homologaes, aprovaes, etc. Temos ainda a classificao em: Controle de ofcio: realizado pela prpria Administrao, baseado no princpio da autotutela. Controle provocado: ocorre quanto um terceiro se dirige a Administrao buscando reparao de um ato, atravs dos meios a ele fornecidos.

Tendo posto as classificaes dos controles existentes na Administrao Pblica, falemos em seguida sobre as formas de invalidao dos atos administrativos, forma essencial do controle ser feito.

Revogao e Anulao
Revogao e anulao so as duas formas de invalidao de atos administrativos. Este assunto encontra-se entre aqueles sempre cobrados em concursos pblicos, por isso compreendelo, algo que no to difcil importante. Revogao a supresso de um ato administrativo legtimo e eficaz, realizada pela Administrao - e somente por ela - por no mais lhe convir sua existncia. Toda revogao pressupe, portanto, um ato legal e perfeito, mas inconveniente ao interesse pblico. Se o ato for ilegal ou ilegtimo no ensejar revogao, mas, sim, anulao. A revogao funda-se no poder discricionrio de que dispe a Administrao para rever sua atividade interna e encaminh-la adequadamente realizao de seus fins especficos. Essa faculdade revogadora reconhecida e atribuda ao Poder Pblico, como implcita na funo administrativa. Em principio, todo ato administrativo revogvel, mas motivos bvios de interesse na estabilidade das relaes jurdicas e de respeito e os direitos adquiridos pelos particulares afetados pelas atividades do Poder Pblico impem certos limites e restries a essa faculdade da Administrao. Neste ponto de se relembrar que os atos administrativos podem ser gerais ou regulamentares (regulamentos e regimentos) e especiais ou individuais (nomeaes, permisses, licenas etc.). Quanto aos primeiros, so, por natureza, revogveis a qualquer tempo e em quaisquer circunstncias, desde que a Administrao respeite seus efeitos produzidos ate o momento da invalidao. E compreende-se que assim o seja, porque estes atos (gerais ou regulamentares) tm misso normativa assemelhada da lei, no objetivando situaes pessoais. Por isso mesmo, no geram, normalmente, direitos subjetivos individuais sua manuteno, razo pela qual os particulares no podem opor-se sua revogao, desde que sejam mantidos os efeitos j produzidos pelo ato. Quanto aos atos administrativos especiais ou individuais, so tambm, em tese, revogveis, desde que seus efeitos se revelem inconvenientes ou contrrios ao interesse pblico, mas ocorre que esses atos se podem tornar operantes e irrevogveis desde a sua origem ou adquirir esse carter por circunstncias supervenientes sua emisso. E tais so os que geram direitos subjetivos para o destinatrio, os que exaurem desde logo os seus efeitos e os que transpem os prazos dos recursos internos, levando a Administrao a decair do poder de modific-los ou revog-los. Ocorrendo qualquer dessas hipteses, o ato administrativo torna-se irrevogvel, como tem entendido pacificamente a jurisprudncia. Em qualquer dessas hipteses, porm, consideram-se vlidos os efeitos produzidos pelo ato revogado at o momento da revogao, quer quanto s partes, quer em relao a terceiros sujeitos aos seus efeitos reflexos. Anulao a declarao de invalidade de um ato administrativo ilegtimo ou ilegal, feita pela prpria Administrao ou pelo Poder Judicirio. Baseia-se, portanto, em razes de legitimidade ou legalidade, diversamente da revogao, que se funda em motivos de convenincia ou de oportunidade e, por isso mesmo, privativa da Administrao. Desde que a Administrao reconhea que praticou um ato contrrio ao Direito vigente, cumpre-lhe anul-lo, e quanto antes, para restabelecer a legalidade administrativa. Se no fizer, poder o interessado pedir ao judicirio que verifique a ilegalidade do ato e declare sua invalidade, atravs da anulao. Outra modalidade de anulao a cassao do ato que, embora legtimo na sua origem e formao, torna-se ilegal na sua execuo. Isto ocorre principalmente nos atos administrativos negociais, cuja execuo fica a cargo do particular que o obteve regularmente mas o descumpre ao execut-lo, como, p. ex., num alvar de licena para construir, expedido legalmente mas descumprido na execuo da obra licenciada. O conceito de ilegalidade ou ilegitimidade, para fins de anulao do ato administrativo, no se restringe somente violao frontal da lei. Abrange no s a clara infringncia do texto legal como, tambm, o abuso, por excesso ou desvio de poder, ou por relegao dos princpios gerais do Direito. Em qualquer dessas hipteses, quer ocorra atentado flagrante norma jurdica, quer ocorra inobservncia velada dos princpios do Direito, o ato administrativo padece de vcio de ilegitimidade e se torna passvel de invalidao pela prpria Administrao ou pelo Judicirio, por meio de anulao. A ilegitimidade, como toda fraude lei, vem quase sempre dissimulada sob as vestes da legalidade. Em tais casos, preciso que a Administrao ou o Judicirio desa ao exame dos motivos, disseque os fatos e vasculhe as provas que deram origem prtica do ato inquinado de nulidade. No vai nessa atitude qualquer exame do mrito administrativo, porque no se aprecia a

convenincia, a oportunidade ou a justia do ato impugnado, mas unicamente sua conformao, formal e ideolgica, com a lei em sentido amplo, isto , com todos os preceitos normativos que condicionam a atividade pblica. Firmado que a anulao do ato administrativo s pode ter por fundamento sua ilegitimidade ou ilegalidade, isto , sua invalidade substancial e insanvel por infringncia clara ou dissimulada das normas e princpios legais que regem e atividade do Poder Pblico, vejamos quais so os efeitos do pronunciamento de invalidade de tais atos, quer emane da prpria Administrao, quer provenha do Poder judicirio. A doutrina tem sustentado que no h prazo para anulao do ato administrativo, mas a jurisprudncia vem atenuando o rigor dessa afirmativa, para manter atos ilegtimos praticados e operantes h longo tempo e que j produziram efeitos perante terceiros de boa-f. Esse entendimento jurisprudencial arrima-se na necessidade de segurana e estabilidade jurdica na atuao da administrao. Tambm no se justifica a anulao de atos defeituosos na sua tramitao interna, pois ao particular no se impe a obrigao de fiscalizar a conduta do Poder Pblico. Aplicam-se, em tais casos, a presuno de legitimidade e a doutrina da aparncia, que leva o administrado a confiar na legalidade dos atos da Administrao. Os efeitos da anulao dos atos administrativos retroagem s suas origens, invalidando as conseqncias passadas, presentes e futuras do ano anulado. E assim porque o ato nulo (ou o inexistente) no gera direitos ou obrigaes para as partes; no cria situaes jurdicas definitivas; no admite convalidao. Duas observaes ainda se impem em tema de invalidao de ato administrativo: a primeira a de que os efeitos do anulamento so idnticos para os atos nulos como para os chamados atos inexistentes; a segunda a de que em Direito Pblico no h lugar para os atos anulveis. Isto porque a nulidade (absoluta) e a anulabilidade relativa) assentam, respectivamente, na ocorrncia do interesse pblico e do interesse privado na manuteno ou eliminao do ato irregular. Quando o ato de exclusivo interesse dos particulares - o que s ocorre no Direito Privado - embora ilegtimo ou ilegal, pode ser mantido ou invalidado segundo o desejo das partes; quando de interesse pblico e tais so todos os atos administrativos - sua legalidade impe-se como condio de validade e eficcia do ato, no se admitindo o arbtrio dos interessados para sua manuteno ou invalidao, porque isto ofenderia a exigncia de legitimidade da atuao pblica. Finalmente, vejamos os efeitos da prescrio diante dos atos nulos. A nosso ver, a prescrio administrativa e a judicial impedem a anulao do ato no mbito da Administrao ou pelo Poder Judicirio. E justifica-se essa conduta porque o interesse da estabilidade das relaes jurdicas entre o administrado e a Administrao ou entre esta e seus servidores tambm de interesse pblico, to relevante quanto os demais. Diante disso, impe a estabilizao dos atos que superem os prazos admitidos para sua impugnao, qualquer que seja o vcio que se lhes atribua. Quando se diz que os atos nulos podem ser invalidados a qualquer tempo, pressupe-se, obviamente, que tal anulao se opere enquanto no prescritas as vias impugnativas internas e externas, pois, se os atos se tornaram inatacveis pela Administrao e pelo Judicirio, no h como pronunciar-se sua nulidade. Embora a doutrina estrangeira negue essa evidncia, os autores ptrios mais atualizados com o Direito Pblico contemporneo a reconhecem. Como entre ns as aes pessoais contra a Fazenda Pblica prescrevem em cinco anos e as reais em vinte, nesses prazos que podem ser invalidados os respectivos atos administrativos, por via judicial. Quanto prescrio administrativa, depender da norma legal que a institui em cada caso. A anulao dos atos administrativos pela prpria Administrao constitui a forma normal de invalidao de atividade ilegtima do Poder Pblico. Essa faculdade assenta no poder de autotutela do Estado. uma justia interna, exercida pelas autoridades administrativas em defesa da instituio e da legalidade de seus atos. Para a anulao do ato ilegal (no confundir com ato inconveniente ou inoportuno, que rende ensejo a revogao, e no a anulao) no se exigem formalidades especiais, nem h prazo determinado para a invalidao, salvo quando norma legal o fixar expressamente. O essencial que a autoridade que o invalidar demonstre, no devido processo legal, a nulidade com que foi praticado. Evidenciada a infrao lei, fica justificada a anulao administrativa. Os atos administrativos nulos ficam sujeitos a invalidao no s pela prpria Administrao como, tambm, pelo Poder Judicirio, desde que levados sua apreciao pelos meios processuais cabveis que possibilitem o pronunciamento anulatrio.

A justia somente anula atos ilegais, no podendo revogar atos inconvenientes ou inoportunos mas formal e substancialmente legtimos, porque isto atribuio exclusiva da Administrao. O controle judicial dos atos administrativos unicamente de legalidade, mas nesse campo a reviso ampla, em face dos preceitos constitucionais de que a lei no poder excluir da apreciao do Poder judicirio leso ou ameaa a direito (art. 5, XXXV); conceder-se- mandado de segurana para proteger direito lquido e certo, individual ou coletivo, no amparado por "hbeas corpus" ou "habeas data" (art. 5, LXIX e LXX); e de que qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe (art. 5, LXXIII). Diante desses mandamentos da Constituio, nenhum ato do Poder Pblico poder ser subtrado do exame judicial, seja ele de que categoria for (vinculado ou discricionrio) e provenha de qualquer agente, rgo ou Poder. A nica restrio oposta quanto ao objeto do julgamento (exame de legalidade ou da lesividade ao patrimnio pblico), e no quanto origem ou natureza do ato impugnado.

1.1.6.1 Exerccios Resolvidos

Questes de outros concursos
CESPE MP Rondnia Administrativo

CESPE Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate a Fome Agente Administrativo

CESPE Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Vrios cargos

CESPE OAB Exame de Ordem 136

CESPE Defensor Pblico do Estado do Amazonas

Outros exerccios
1 - Enquanto pela tutela a Administrao exerce controle sobre outra pessoa jurdica por ela mesma instituda, pela autotutela o controle se exerce sobre os prprios atos, com a possibilidade de anular os ilegais e revogar os inconvenientes ou inoportunos, independentemente de recurso ao Poder Judicirio. Correto Ao judicirio dado apenas o poder de anulao. 2 O controle judicial no pode ser feito em relao a atos discricionrios. Errado O controle judicial possvel mas ter que respeitar a discricionariedade administrativa, nos limites em que ela assegurada Administrao Pblica pela lei. O Poder Judicirio no pode invadir o espao reservado pela lei ao administrador, pois, se o fizesse, estaria substituindo por seus prprios critrios de escolha a opo legtima feita pela autoridade competente com base em razes de oportunidade e convenincia que ela, melhor do que ningum, pode decidir diante de cada caso concreto. 3 - A anulao pode tambm ser feita pelo Poder Judicirio, mediante provocao dos interessados. Correto Eles podem utilizar, para esse fim, quer as aes ordinrias e especiais previstas na legislao processual, quer os remdios constitucionais de controle judicial da Administrao Pblica. 4 - A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornem ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial. Correto Trata-se do prprio texto da Smula 473 do STF. 5 O controle de legalidade prerrogativa unicamente do Poder Judicirio. Errado Tambm a prpria administrao deve controlar a legalidade de seus atos. 6 - O abuso de poder, em qualquer de suas modalidades, conduz invalidade do ato, que poder ser reconhecida pela prpria Administrao (autotutela) ou pelo Poder Judicirio (controle judicial). Correto Como abuso de poder se inclui desvio de poder e excesso de poder. 7 - A Administrao Pblica deve anular seus prprios atos, quando eivados de vcio de legalidade, e pode anul-los por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos Errado Quando se trata de convenincia e oportunidade no se fala em anulao e sim em revogao. 8 A revogao gera efeitos ex tunc.

Errado Os efeitos da revogao no reatrogem, apenas se fazem a partir de sua declarao. Portanto os efeitos so ex nunc. 9 - Ato administrativo, eivado de vcio insanvel que o torne ilegal s pode ser anulado pelo Poder Judicirio. Errado Tambm pode ser anulado pela prpria Administrao. 10 - A Administrao pode anular os seus prprios atos, eivados de vcios insanveis que os tornem ilegais, ou tambm revog-los por motivo de interesse pblico superveniente, mas sempre com efeito ex nunc. Errado A anulao tem efeitos ex tunc (retroativos). 11 - O ato jurdico perfeito e acabado, para o qual concorreram os elementos essenciais de validade pode ser revogado por motivo de convenincia ou interesse pblico. Correto Neste caso trata-se realmente de revogao, pois se fala em convenincia e interesse pblico. 12 - No caso de um ato administrativo estar eivado de vcio insanvel de legalidade, cuja ilegalidade seja constatada pela autoridade superior quela que o praticou, em face de instncia recursal instaurada pelo prprio interessado, deve haver a devoluo do caso autoridade inferior que praticou o ato respectivo, para sua anulao. Errado Em sede de recurso administrativo, um ato pode ser anulado pela autoridade competente para conhecer o recurso, e o ser sempre que essa verificar que o ato contra o qual se recorre apresenta alguma ilegalidade insanvel. O art. 64 da Lei n 9.784/99 claro quanto a isso. 13 - Um determinado ato administrativo, tido por ilegal, no chega a causar dano ou leso ao direito de algum ou ao patrimnio pblico, mas a sua vigncia e eficcia, por ter carter normativo continuado, pode vir a prejudicar o bom e regular funcionamento dos servios de certo setor da Administrao, razo pela qual, para a sua invalidao, torna-se particularmente cabvel e/ou necessrio aplicar o instituto da anulao. Errado Neste caso trata-se de revogao. 14 Todos os poderes esto sujeitos a controle externo. No caso especfico do Poder Executivo obrigatria a existncia tambm de sistemas de controle interno. Errado Todos os poderes devem ter sistemas de controle externo e interno. 15 A homologao do resultado de um concurso pblico um exemplo de controle posterior, enquanto a autorizao do MPOG para criao de vagas um exemplo de controle prvio. Correto A afirmao est coerente com as definies de cada espcie de controle.