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Desenvolvimento Fsico-Territorial
Este texto procura caracterizar o que seja um plano diretor e
expor alguns dilemas enfrentados atualmente, numa tentativa
de salv-lo da crise de descrdito em que se encontra. Uma abor-
dagem mais profunda dessa crise e das suas causas histricas,
bem como daquela tentativa, poder ser encontrada nas seguin-
tes obras do autor: Uma contribuio para a histria do planeja-
mento urbano no Brasil (no prelo) e Crise do planejamento urba-
no, na Revista Perspectiva, v. 9, n. 2, abr./jun. 1995.
PLANO DIRETOR E ZONEAMENTO
O planejamento urbano desenvolvido nas ltimas dcadas no
Brasil vem se manifestando atravs de vrias modalidades, que
apresentam diferentes caractersticas. Uma dessas modalida-
des a que tem se manifestado atravs dos planos diretores ou
das idias sobre planos diretores. Uma outra, que com esta tem
grande afinidade, o chamado planejamento fsico-territorial.
Outras modalidades importantes so o planejamento de cidades
novas, o controle do uso e ocupao do solo (atravs dos cdi-
gos de zoneamento e de loteamentos) e o planejamento setorial
(de transportes, saneamento etc.).
Neste texto, vamos chamar de planejamento urbano stricto
sensu ou simplesmente planejamento urbano aquela modali-
dade que se manifesta nos planos diretores e/ou nos planos fsi-
co-territoriais. O planejamento urbano lato sensu ser aqui con-
siderado como aquele que engloba todas as modalidades acima
mencionadas.
Uma das notveis caractersticas desse planejamento urbano
stricto sensu que ele, ao contrrio do zoneamento e do contro-
le dos loteamentos, tem existido quase que somente na teoria,
no discurso, sem empirismo. As leis de zoneamento e
loteamentos tm tido uma existncia real, tm sido objeto do
Dilemas do Plano Diretor
Flvio Villaa
Arquiteto pela FAU/USP, professor titular
de Planejamento Urbano nos cursos de ps-
graduao da FAU/USP, doutor em Geogra-
fia Urbana pela USP, Master of City
Planning pelo Georgia Institute of
Technology, Atlanta, Georgia.
O MUNICPIO NO SCULO XXI: Cenrios e Perspectivas
238
teste da prtica, e tem havido, ao longo das
dcadas e em vrias cidades, um certo em-
penho em aplic-las dentro dos bvios li-
mites daquilo que, no Brasil, pode ser cha-
mado de empenho em aplicar a lei. Com o
plano diretor, isso no vem ocorrendo.
TENTANDO DEFINIR PLANO DIRETOR
A inexistncia do plano diretor, na prtica,
tem facilitado muito a enorme confuso que
hoje reina em torno de seu conceito. o que
pretendemos mostrar a seguir. Considere-
mos, inicialmente, uma tentativa de defini-
o de plano diretor, procurando reunir suas
caractersticas mais tradicionais, e que tal-
vez predominem em seu conceito. Seria um
plano que, a partir de um diagnstico cient-
fico da realidade fsica, social, econmica,
poltica e administrati-
va da cidade, do mu-
nicpio e de sua re-
gio, apresentaria um
conjunto de propostas
para o futuro desen-
volvimento socioeco-
nmico e futura orga-
nizao espacial dos
usos do solo urbano,
das redes de infra-es-
trutura e de elemen-
tos fundamentais da
estrutura urbana, para a cidade e para o mu-
nicpio, propostas estas definidas para cur-
to, mdio e longo prazos, e aprovadas por
lei municipal. Essa seria uma definio que
acreditamos ser a mais consensual. Uma ou-
tra verso reduziria o plano diretor aos as-
pectos fsico-territoriais do municpio. Nes-
se conceito, o diagnstico abarcaria todos
os aspectos da realidade urbana, municipal
e mesmo regional, mas as propostas refe-
rir-se-iam apenas aos aspectos fsico-terri-
toriais, j que estes se caracterizam pelo fato
de ser predominantemente da competncia
do governo municipal.
Vamos agora procurar abordar posies di-
ferentes dessa. Nos ltimos anos, desenvol-
veu-se no Brasil uma corrente de pensamen-
to ligada especialmente aos meios imobili-
rios que defende a tese de que as pro-
postas de um plano diretor devem se limitar
a polticas, objetivos e diretrizes gerais, ou
seja, o plano diretor no deve ter enquanto
lei dispositivos auto-aplicveis.
Note-se que, pela prtica brasileira mais or-
todoxa e de vrias dcadas, o zoneamento
no considerado plano diretor, embora
muitos pensem em zoneamento quando fa-
lam em plano diretor. Na Administrao Mu-
nicipal brasileira, zoneamento e plano dire-
tor desenvolveram-se de forma paralela e
independente (para o caso de So Paulo,
ver Feldman, 1996). Grande parte dos prin-
cipais municpios brasileiros Rio, So Pau-
lo, Porto Alegre, Recife etc. tm zonea-
mento, total ou parcial, h vrias dcadas,
mas no tiveram (ne-
las no vigorou por um
perodo razovel de
suas vidas) um plano
diretor conforme a de-
finio acima enuncia-
da nem qualquer con-
ceituao parecida. O
conceito terico de pla-
no diretor inclui o zo-
neamento como um
instrumento indispen-
svel sua execuo,
mas rarssimos so os planos diretores que
incluram um zoneamento minimamente de-
senvolvido a ponto de ser auto-aplicvel,
aprovvel e aprovado por lei.
O conceito de plano diretor ( fsico-territorial
ou no) desenvolveu-se no Brasil mais ou
menos a partir dos anos 50, embora a ex-
presso plano diretor j aparecesse no Pla-
no Agache, para o Rio de Janeiro, que de
1930. No entanto, o zoneamento (embora sob
formas rudimentares) j existia em So Pau-
lo e Rio desde o final do sculo passado.
Do que foi dito acima, j podem ser tiradas
algumas concluses importantes.
No h no Brasil, entre os grupos sociais
envolvidos em planos diretores engenhei-
A inexistncia do plano dire-
tor, na prtica, tem facilitado
muito a enorme confuso
que hoje reina em torno de
seu conceito.
239
Desenvolvimento Fsico-Territorial
ros, arquitetos, urbanistas, ONGs ligadas
ao espao urbano e habitao, gegrafos,
juristas, empresrios imobilirios, proprie-
trios fundirios etc., o menor consenso
quanto ao que seja um plano diretor.
Se considerarmos como vlida a definio
acima, pode-se afirmar que nunca houve
plano diretor no Brasil fora do discurso.
Apesar dessas deficincias, tem havido al-
gum planejamento fsico-territorial. Com
efeito, o zoneamento a modalidade de pla-
nejamento urbano mais antiga e mais difun-
dida no Brasil e, sem dvida, o zoneamento
um instrumento de atuao sobre a orga-
nizao territorial urbana. No se entra no
seu mrito, pois sabido que ele no tem
atuado sobre a organizao territorial de
nossas cidades como um todo, mas ape-
nas em pequenas parcelas delas, ou seja,
aquelas constitudas pelos bairros das clas-
ses mdias para cima. Para a maioria de
nossas populaes urbanas, os benefcios
trazidos pelo zoneamento se h algum
tm sido desprezveis.
DILEMAS
Plano diretor algo discutido no Pas, h v-
rias dcadas, em cmaras municipais, em
salas de aula de universidades, em congres-
sos e conferncias, em inmeros rgos
municipais, estaduais e federais. Por que tan-
to empenho da socie-
dade em debater algo
que no existe? Por
que tanta importncia
afinal o plano dire-
tor foi parar at na
Constituio da Rep-
blica atribuda a algo
que no se sabe direi-
to o que e cujos efei-
tos supostamente be-
nficos ningum ja-
mais experimentou?
Um mnimo de reflexo sobre essa questo
traz tona uma enorme capacidade de nos-
sas elites intelectuais e polticas de criar e
nutrir, por dcadas e dcadas, sonhos,
irrealidades e quimeras. A servio da cria-
o e sustentao de tais sonhos, so colo-
cados polticos, intelectuais, imprensa, pro-
fessores, rgos pblicos e de classe etc. em
debates to infindveis quanto incuos. r-
gos municipais, estaduais, regionais e fe-
derais ligados ao desenvolvimento urbano,
redigem pilhas de relatrios e realizam cus-
tosas pesquisas visando nutrir essa quime-
ra. Nas universidades, aulas so dadas, te-
ses defendidas, seminrios organizados e
conferncias pronunciadas louvando as vir-
tudes de um plano diretor que nunca existiu.
Uma criao da razo pura, uma construo
mental baseada na idia pura descolada da
realidade social.
No so poucos nem simples os dilemas que
o plano diretor vem enfrentando no Brasil.
Desde o Plano de 1971, para So Paulo, co-
nhecido por PDDI, muitos planos diretores
tm se limitado (exceo feita ao zoneamento
que, em geral, tem sido objeto de leis espe-
cficas e padecido das limitaes acima
indicadas) a princpios, objetivos e diretrizes
gerais.
Por mais paradoxal que parea, nenhum gru-
po social importante no Brasil tem realmen-
te se interessado por planos diretores ( em-
bora se envolvam com eles) nos termos do
conceito acima apresentado, nem de qual-
quer conceito parecido.
Os polticos prefeitos,
particularmente no
se interessam. A Folha
de S. Paulo de 13/2/
1989 noticiava p. C5:
Plano diretor no pri-
oridade para as prefei-
turas paulistas. Com
efeito, plano diretor, com
a abrangncia que vem
sendo apregoada por
muitos acadmicos, assusta a maioria de
nossos prefeitos, que nele vem um indese-
jvel constrangimento sua atuao. Por ou-
tro lado, tem sido irrisrio (se que tenha
havido algum) o nmero de prefeitos que de-
No so poucos nem sim-
ples os dilemas que o plano
diretor vem enfrentando no
Brasil.
O MUNICPIO NO SCULO XXI: Cenrios e Perspectivas
240
1
Coeficiente de Aproveitamento a relao entre a rea total construda ( soma da rea de todos os pavimentos) em um terreno e a rea desse mesmo
terreno. Mede o volume de construo que um terreno comporta.
mocraticamente tenham pautado suas cam-
panhas eleitorais por uma plataforma de go-
verno que atenda aos interesses populares,
que tenha sido democraticamente debatida
com a populao e que tenham desejado e
conseguido incorpor-las num plano diretor.
A elite econmica brasi-
leira no caso represen-
tada pelos interesses
imobilirios no quer
saber de plano diretor,
pois ele representa uma
oportunidade para deba-
ter os ditos problemas
urbanos que ela prefe-
re ignorar. A experincia
recente em diversas ca-
pitais (Rio de Janeiro,
Belm, So Paulo), reve-
la claramente que as for-
as e interesses do se-
tor imobilirio no que-
rem saber de plano dire-
tor. Nesse sentido, essas
foras e interesses vem
propugnando por um
plano diretor apenas de
princpios gerais. Com
isso, conseguem um plano diretor incuo.
Atualmente, em So Paulo, depois de dois
planos diretores limitados a princpios gerais
(o de 1971 e o de 1988 gesto Jnio Qua-
dros), os interesses ligados ao setor imobili-
rio lutam por um plano que se limite a prin-
cpios gerais exceto em um aspecto: aquele
referente s limitaes do Coeficiente de
Aproveitamento.
Durante os anos 90, desenvolveu-se em al-
guns rgos municipais de planejamento a
idia de renovar as leis de zoneamento, de-
las tentando eliminar seu tradicional elitismo.
Propunham um zoneamento que correla-
cionasse a ocupao do solo urbano com a
capacidade da infra-estrutura, criando um
Coeficiente de Aproveitamento Um
1
, que se-
ria vlido para toda uma cidade. Segundo
essa ltima idia, o direito de construir, que
estaria associado propriedade da terra ur-
bana, seria o direito de se construir uma rea
igual, no mximo, rea do lote. Qualquer
rea construda adicional seria objeto de
concesso por parte do Poder Pblico, e
essa concesso pode-
ria ser onerosa. Muitos
chamam isso (equivo-
cadamente) de solo
criado.
Essa tese difundiu-se
muito pelo Pas e, evi-
dentemente, assustou
os interesses ligados
produo e ao comr-
cio imobilirios. Em
inmeras cidades bra-
sileiras, tais interesses
passaram a ser pre-
sena marcante em to-
dos os debates refe-
rentes a plano diretor,
e nesses debates pas-
saram a concentrar
sua atuao poltica no
combate s teses do
Coeficiente Um. Em
contraposio temendo o surgimento de
novos dispositivos contrrios a seus interes-
ses , passaram a defender o plano diretor
que contivesse apenas princpios e diretrizes
gerais. Ganha fora, assim, uma tendncia
que vinha se desenvolvendo desde 1971.
PLANO DIRETOR E COEFICIENTE DE
APROVEITAMENTO
Um dos pouqussimos dispositivos do Plano
Diretor de So Paulo, de 1971, que no era
princpio ou norma geral, nem definio ou
classificao em suma, um dos poucos dis-
positivos auto-aplicveis era o artigo 55,
que dizia: A partir da publicao da presen-
te lei, o artigo 1
o
da Lei 6.877, de 11 de maio
de 1966, passa a vigorar com a seguinte re-
dao:
A elite econmica brasileira
no caso representada pe-
los interesses imobilirios
no quer saber de plano di-
retor, pois ele representa
uma oportunidade para de-
bater os ditos problemas ur-
banos que ela prefere
ignorar.
241
Desenvolvimento Fsico-Territorial
Art. 1
o
- A rea total de construo, em
qualquer edifcio, incluindo dependncias
ou edculas, no poder ultrapassar de 4
(quatro) vezes a rea do respectivo lote.
Pargrafo nico - No sero computados
para os fins a que refere o caput deste
artigo:
a) a rea de um nico pavimento em pilo-
tos (sic) quando desembaraado e sem
qualquer vedao, a no ser as caixas de
escadas e de elevadores;
b) a rea de construo destinada a garagem,
estacionamento, carga e descarga, exclu-
sivamente para os veculos utilizados pe-
los proprietrios ou habitantes do prprio
edifcio, desde que no exceda a duas ve-
zes a rea do respectivo lote.
No plano diretor de 1988, esse artigo foi rei-
terado no artigo 30, nos seguintes termos:
O coeficiente de aproveitamento mximo por
lote, no Municpio de So Paulo, no poder
ultrapassar quatro vezes a rea do respecti-
vo lote, excetuadas as disposies previstas
em lei.
Pargrafo nico - ficam excludas do clculo
desse coeficiente de aproveitamento as re-
as no computveis, definidas em legislao
especfica.
Por outro lado, o pargrafo 4
o
do artigo 40 da
Lei Orgnica do Municpio de So Paulo diz:
Dependero de voto favorvel de 3/5 (trs
quintos) dos membros da cmara as seguin-
tes matrias:
I - Zoneamento urbano;
II- Plano diretor.
Com o advento das chamadas Operaes
Interligadas, que se iniciaram em So Pau-
lo em 1988 e rapidamente passaram a ser
conhecidas em todo o Pas, passou a vigo-
rar no Municpio de So Paulo uma legisla-
o que permitia a outorga onerosa do di-
reito de construir, ou seja, em linguagem co-
mum, passou a ser permitido, em situaes
especiais, previstas em lei e mediante pro-
cedimentos administrativos tambm espe-
ciais, ultrapassar os coeficientes de apro-
veitamento da lei de zoneamento, respeita-
do o mximo de quatro vezes que constava
do plano diretor em vigor, desde que o inte-
ressado pagasse prefeitura uma certa
quantia, sob a forma de habitaes popula-
res para favelados.
Esse mximo de quatro tinha que ser res-
peitado, pois constava de um plano dire-
tor, e este no podia ser alterado por uma
lei comum, como era, por exemplo, a lei
que aprovou as Operaes Interligadas.
Desde ento, os interesses imobilirios em
So Paulo vm lutando para generalizar a
prtica de poder ultrapassar o coeficiente
de aproveitamento mediante pagamento.
Isso, entretanto, s poder ser conseguido
com um plano diretor, uma vez que s um
plano diretor (ou uma emenda aprovada
com voto favorvel de 3/5) pode alterar
outro plano diretor.
Essa a nica razo pela qual foi discuti-
do, em 1998, um plano diretor para So
Paulo. Fora essa nica alterao de um dis-
positivo auto-aplicvel, os interesses imo-
bilirios no querem nada alm de princ-
pios, diretrizes ou polticas gerais. Nada
que seja auto-aplicvel. O mesmo ocorre
em inmeras cidades brasileiras, do Rio de
Janeiro a Belm. Nelas, os nicos disposi-
tivos auto-aplicveis que os interesses imo-
bilirios toleram so os referentes ao coe-
ficiente de aproveitamento. Fora este, ape-
nas princpios gerais. o plano diretor in-
cuo e intil.
...os interesses imobilirios
no querem nada alm de
princpios, diretrizes ou pol-
ticas gerais. Nada que seja
auto-aplicvel.
O MUNICPIO NO SCULO XXI: Cenrios e Perspectivas
242
Os problemas da maioria da populao,
aquela enorme parcela que forada a vi-
ver margem da lei urbanstica (e de mui-
tas outras leis) so ignorados pelos planos
diretores e seus princpios gerais. As tenta-
tivas em sentido contrrio enfrentam a resis-
tncia dos setores imobilirios. Nesse senti-
do, incluem-se, alm do Coeficiente de Apro-
veitamento Um, as tentativas de desenvol-
ver um zoneamento que correlacione o uso
e a ocupao do solo com a capacidade da
infra-estrutura urbana, as Zonas Especiais de
Interesse Social e outras.
Outra posio que muito tem contribudo para
a inoperncia e descrdito dos planos dire-
tores aquela que defende a tese de que
tudo aquilo que for importante para o munic-
pio deve constar do pla-
no diretor, seja da alada
do governo federal, esta-
dual ou municipal. Com
isso, o plano diretor pas-
sa a correr o risco de se
transformar numa (ou in-
cluir uma) listagem de
propostas que no obri-
gam nenhum rgo a
cumpri-las, nem criam
qualquer responsabilida-
de, j que o plano muni-
cipal no tem qualquer
efeito sobre as aes dos
governos federal ou esta-
duais.
Neste caso incuo, por exemplo, o artigo
45 da Lei Orgnica do Municpio de So Pau-
lo que diz: Os planos vinculam os atos dos
rgos e entidades da Administrao Direta
e Indireta. Alguns alegam que a incluso,
nos planos diretores, de propostas cujo cum-
primento caberia aos governos estaduais ou
federal, seria uma forma de presso ou uma
reivindicao a esses nveis de governo. Isso
no passa de uma iluso e de uma ideali-
zao dos planos diretores que apenas ser-
ve para desmoraliz-los. Campanhas e pres-
ses polticas serviriam melhor a esses pro-
psitos do que rechear os planos diretores
de propostas de questes de competncia
de outros nveis de governo.
Ligada a essa questo da atribuio munici-
pal, est uma questo freqentemente men-
cionada da seguinte forma: O plano diretor
no pode limitar-se s zonas urbanas do mu-
nicpio. H uma total interdependncia entre
a cidade e a zona rural, de maneira que esta
no pode deixar de constar dos planos dire-
tores. Essa uma falsa maneira de colocar
a questo. O que deve ou no deve constar
do plano diretor no se define em termos de
zona rural ou urbana. O plano diretor deve
abordar todos os problemas que sejam da
competncia do municpio, estejam eles na
zona rural ou urbana. O municpio no tem,
por exemplo, competncia para fazer
zoneamento rural; deter-
minar onde so permiti-
das ou proibidas as pas-
tagens, a fruticultura, a
pecuria, o extrativismo
etc., etc. J as rodovias
municipais na zona rural
podem e devem fazer
parte do plano diretor. In-
til, entretanto, incluir ne-
les as rodovias, trevos ou
viadutos, estaduais e/ou
federais, por mais impor-
tantes que sejam para o
municpio.
Tambm cabe destacar
aqui a questo referente aos aspectos soci-
ais e econmicos. Devem eles constar de
um plano diretor? O princpio fundamental
mantm-se o mesmo: a questo est mal
colocada. O que interessa saber se a so-
luo de uma determinada questo ou pro-
blema ou no da alada do municpio, e
no se ela social ou econmica. Um mu-
nicpio pode querer (e ter condies para
isso) desenvolver um programa de criao
de empregos ou de renda mnima. Note-se,
entretanto, que o plano diretor dificilmente
ser o lugar mais adequado para encaixar
tal programa. Melhor seria desenvolver para
isso um programa especfico.
Tambm cabe destacar
aqui a questo referente
aos aspectos sociais e
econmicos. Devem eles
constar de um plano di-
retor?
243
Desenvolvimento Fsico-Territorial
Questo anloga ocorre com a infra-estrutu-
ra de saneamento. Se ela da alada do
governo estadual, intil inclu-la nos planos
diretores. Vem ento a questo das reivindi-
caes a outros nveis de governo. Plano di-
retor nunca foi espao adequado para se in-
serir reivindicaes de obras da alada de
outros nveis de governo. Nem o lugar ade-
quado para se incluir estudos tcnicos que
subsidiem tais reivindicaes. importante
que o municpio esteja tecnicamente capaci-
tado para desenvolver (ele prprio ou sob
encomenda ao setor privado) estudos tcni-
cos que fundamentem suas reivindicaes e
presses polticas sobre outros nveis de go-
verno. Isso no quer dizer, entretanto, que
tais estudos devam constar do plano diretor.
Considerando que aqueles aspectos sobre
os quais mais incide a competncia munici-
pal referem-se a questes fsico-territoriais,
o plano diretor pode resultar em um plano
predominantemente fsico-territorial. No por
uma questo de convico estabelecida a
priori ou por uma definio livresca e acad-
mica de plano diretor.
As questes acima esboadas so importan-
tes para a elaborao de um plano diretor
realista e exeqvel, mas esto longe de ser
questes fundamentais para salvar o plano
diretor do descrdito em que se encontra.
UM FUTURO POSSVEL
Cumprindo a determinao constitucional,
vrias cidades brasileiras voltaram a ela-
borar planos diretores no incio dos anos
90. Algumas, como So Paulo, Rio de Ja-
neiro, Belo Horizonte e Porto Alegre apro-
veitaram a oportunidade no s para rejei-
tar o plano tradicional (o superplano e o
diagnstico tcnico como identificadores
dos problemas), como tambm para pro-
curar politizar o plano diretor agora cla-
ramente transformado num projeto de lei.
Nesse sentido, tentaram nele introduzir te-
mas da reforma urbana e dispositivos que
atendiam a princpios de justia social no
mbito urbano e que no eram impedidos
pela Constituio, como, por exemplo, o
Coeficiente de Aproveitamento nico e
igual a um para toda a cidade. Associadas
a esse dispositivo estavam as idias da
concesso onerosa do potencial constru-
tivo e da criao do Fundo Municipal de
Urbanizao. Outros dispositivos inovado-
res eram a regularizao fundiria e urba-
nizao de favelas e as Zonas Especiais
de Interesse Social-Zeis. Entretanto, um po-
deroso instrumento de reforma urbana, o
IPTU progressivo no tempo, estava na de-
pendncia de lei federal, conforme dispos-
to no artigo 182 da Constituio Federal.
Um exemplo: o chamado Plano Diretor
Decenal da Cidade do Rio de Janeiro foi apro-
vado pela Lei Complementar 16, de 4 de ju-
lho de 1992. (Cavalieri, 1994, p. 376) Esse
plano sucumbe s antigas iluses de abrigar
os mais variados temas, porm, quase que
exclusivamente sob a forma de princpios e
diretrizes gerais. Tem 234 artigos (o de So
Paulo tinha 82). quase que totalmente cons-
titudo de um enorme rol de enunciados de
polticas, diretrizes programas e indicaes
gerais diversas. A maioria, se, por um lado,
no assegura qualquer comprometimento,
nem mesmo poltico, por outro, remete qual-
quer operacionalizao para um futuro inde-
finido.
O plano diretor acaba, assim, por se tornar
aquele plano que define orientaes so-
bre como dever ser o plano quando ele
Cumprindo a determinao
constitucional, vrias cidades
brasileiras voltaram a elabo-
rar planos diretores no incio
dos anos 90.
O MUNICPIO NO SCULO XXI: Cenrios e Perspectivas
244
vier a ser feito. O modelo de plano do Rio
dependia assim, fortemente, de regulamen-
tao subseqente. O novo governo muni-
cipal iniciado em 1993, uma vez empossado
(...) retirou da cmara de vereadores os trs
nicos projetos de lei de regulamentao do
plano diretor, para l en-
viados no final do gover-
no anterior. (Idem, ibid.,
p. 398) Dois desses pro-
jetos versavam exata-
mente sobre os mesmos
temas vitais que haviam
levado o empresariado
paulista a impedir que o
Plano Diretor de So
Paulo chegasse ao ple-
nrio da cmara: o solo
criado e o Fundo Muni-
cipal de Desenvolvimen-
to Urbano
Alguns planos diretores
elaborados nos primei-
ros anos desta dcada
foram obrigados a se
curvar s presses aci-
ma esboadas, s vezes
em processos de negociao, fazendo con-
cesses em troca de tentativas (em geral frus-
tradas) de avanos progressistas. Tanto em
So Paulo como no Rio (Cavalieri, 1994, p.
395), o plano auto-aplicvel foi combatido e
o plano de diretrizes gerais (aquele talhado
para ir para as prateleiras) foi defendido pelo
empresariado. Em So Paulo, os opositores
proposta de plano diretor encaminhada
cmara pelo governo de Luiza Erundina es-
tabeleceram como seus limites que ...nada
no Plano Diretor poderia ser implementado
imediatamente. (Singer, 1995, p. 216)
A dcada de 90 pode ser considerada como
marca do fim de um perodo na histria do
planejamento urbano brasileiro porque ela
determina o incio do seu processo de
politizao, fruto do avano da conscincia
e organizao populares. Essa politizao
ficou clara desde as metodologias de elabo-
rao e dos contedos de alguns planos at
os debates travados nos Legislativos e fora
deles, em vrias cidades importantes do Pas.
No tocante metodologia, cabe destacar a
recusa ao diagnstico tcnico como meca-
nismo revelador dos problemas. Os diferen-
tes segmentos da po-
pulao esto cansa-
dos de saber quais so
seus problemas. Os
problemas a serem ata-
cados num plano dire-
tor, bem como suas
prioridades, so uma
questo poltica e no
tcnica. So questes
que devem estar nas
plataformas dos movi-
mentos populares e dos
partidos polticos. O di-
agnstico tcnico servi-
r, isto sim, e sempre a
posteriori (ao contrrio
do tradicional), para
dimensionar, escalonar,
fundamentar ou viabili-
zar as propostas, que
so polticas, nunca
para revelar os problemas. Assim, por exem-
plo, a Prefeitura Municipal de So Paulo pu-
blicou, em 1992, um relatrio tcnico (So
Paulo, crise e mudana) depois de pronto
o plano diretor. No caso de So Paulo, a de-
ciso de correlacionar o zoneamento com a
capacidade da infra-estrutura e de definir as
zonas adensveis e no-adensveis foi uma
deciso poltica que no decorreu do diag-
nstico tcnico. Inmeras pesquisas foram
feitas, nesse particular, para delimitar as zo-
nas adensveis e no-adensveis, mas
para aplicar a deciso poltica e no para
chegar a ela.
Quanto ao contedo, embora persista muito
a tendncia tradicional de colocar tudo no
plano diretor (tendncia que foi amplamente
utilizada para obstruir seu andamento e to-
lher sua objetividade e eficcia), ficou claro o
incio da tendncia oposta, ou seja, no senti-
do de destacar os aspectos que so da com-
A dcada de 90 pode ser
considerada como marca do
fim de um perodo na hist-
ria do planejamento urbano
brasileiro porque ela determi-
na o incio do seu processo
de politizao, fruto do avan-
o da conscincia e organi-
zao populares.
245
Desenvolvimento Fsico-Territorial
petncia municipal, particularmente os
atinentes produo imobiliria ou do es-
pao urbano. Com isso, teve incio a rejeio
no s do plano diretor pretensamente todo-
poderoso, como tambm sua suposta mis-
so de integrao ou coordenao, quer
intersetorial, quer na esfera interna da Admi-
nistrao Municipal, quer entre distintos n-
veis de governo.
Tais tarefas so de um Executivo que efeti-
vamente assuma um plano com tais funes.
Se verdade que no se pode compreender
a cidade, desvinculada de sua regio (do pas
e mesmo do mundo), e se tambm verda-
de que as aes governamentais sobre de-
terminada cidade devem ser coordenadas,
da no decorre que um plano diretor deva
ter propostas de desenvolvimento regional
como as de infra-estrutura, emprego, desen-
volvimento econmico etc. O plano diretor
no uma pea puramente cientfica e tc-
nica, mas uma pea poltica, vinculada to-
somente aos poderes e atribuies de um
governo municipal. Seu poder poltico de in-
fluenciar outros nveis de governo peque-
no e ser nulo se o prprio governo munici-
pal no der credibilidade ao plano.
claro que as propostas urbansticas po-
dem ter e em geral tm implicaes eco-
nmicas e financeiras. Entretanto, aquelas
referentes ao desenvolvimento econmico,
dadas as limitaes do governo municipal,
so de alcance muito restrito num plano di-
retor. Na esfera da produo imobiliria, en-
tretanto, o governo municipal tem condio
de interferir; mas no em questes de de-
senvolvimento econmico, renda, emprego,
mas particularmente no tocante distribui-
o da riqueza nela gerada. precisamen-
te nessa direo que as foras progressis-
tas tm procurado orientar o plano diretor,
instrumentando-o no sentido de fazer com
que o Poder Pblico capte parte da valori-
zao imobiliria da qual ele e a sociedade
como um todo so os principais criadores.
Contra essa orientao, os interesse imobi-
lirios se insurgiram.
Alertas alarmistas sobre eventuais desesta-
bilizaes de economias urbanas causadas
por planos diretores foram alguns dos fan-
tasmas levantados por aqueles interesses
para obstruir avanos na legislao urbansti-
ca. Com esse objetivo, vrias previses to
catastrficas quanto contraditrias foram emi-
tidas, ora sobre aspectos econmicos do pla-
no diretor, ora sobre os males de um suposto
aumento do preo dos imveis, e ora sobre
possveis desvalorizaes dos terrenos.
O plano diretor inovador dos anos 90 elegeu
como objeto fundamental o espao urbano,
sua produo, reproduo e consumo, ou
seja, um plano diretor eminentemente fsi-
co-territorial. Seus instrumentos fundamen-
tais de aplicao, limitados aos da compe-
tncia municipal, podem ser de natureza ur-
banstica, tributria ou jurdica, mas os obje-
tivos so de natureza fsico-territorial. A ter-
ra urbana, a terra equipada, eis o grande ob-
jeto do plano diretor. Essa posio urbans-
tica nada tem de determinismo fsico. Trata-
se de adequar o plano diretor aos limites do
Poder municipal e no trat-lo como compn-
dio de anlise cientfica do urbano, da urba-
nizao contempornea ou do desenvolvi-
mento social e econmico regional. A
superestimao dos poderes de um plano
diretor ainda um dos mecanismos mais uti-
lizados pela ideologia dominante para des-
moralizar o planejamento urbano.
Para os movimentos populares, especialmen-
te os ligados terra e habitao, o plano
diretor tornou-se um instrumento desgastado
Os problemas a serem ata-
cados num plano diretor,
bem como suas prioridades,
so uma questo poltica e
no tcnica.
O MUNICPIO NO SCULO XXI: Cenrios e Perspectivas
246
em virtude das possibilidades que vinha apre-
sentando de ser manipulado e desvirtuado
pelos setores reacionrios que dominam a
produo do espao urbano. Em conse-
qncia, a elaborao de vrios planos dire-
tores para importantes cidades do Pas, no
incio dos anos 90, no conseguiu mobilizar
os movimentos populares urbanos.
muito significativo que tenham sido exata-
mente aspectos urbansti-
cos referentes ao uso e
ocupao do solo aque-
les que mais geraram po-
lmicas, mobilizaram as
foras do atraso, impedi-
ram a aprovao de vrios
planos diretores ou esteri-
lizaram a ao dos que fo-
ram aprovados. Isso reve-
la que, finalmente, veio
luz aquele aspecto que vi-
nha sendo ocultado pela
ideologia do plano diretor:
os interesses mais vincula-
dos ao espao urbano
O incio da politizao dos
planos caracteriza-se pelo
incio dos debates e pro-
cessos de negociao de natureza poltica
entre interesses que claramente aparecem
como conflitantes. O setor imobilirio, que
tem crescido e se organizado tanto ultima-
mente, especialmente com o advento dos
incorporadores, surge, na arena poltica,
como a faco do capital mais diretamente
interessada no espao urbano e, por isso, li-
derando vrios outros grupos empresariais,
como os da construo civil e o comrcio em
geral e os grandes escritrios de engenharia
e arquitetura.
No dispomos de um levantamento comple-
to dos debates ocorridos no incio dos anos
90 em torno dos diversos planos diretores
elaborados no Pas, mas mesmo sem esse
levantamento, certo que, na maioria das
cidades importantes, as foras do atraso sa-
ram vitoriosas. (Ribeiro e Santos Jr., 1994)
As faces da classe dominante brasileira,
com interesses mais ligados produo do
espao urbano, esto na seguinte encruzi-
lhada. Por um lado, tm cada vez menos
condies de fazer planos que revelem suas
reais propostas para nossas cidades e, por
outro, no tm condies de fazer planos
que atendam s necessidades da maioria
de suas populaes. Por paradoxal que pos-
sa parecer, a obrigatoriedade de elaborao
de plano diretor, constan-
te da Constituio de 88,
no representa outra coi-
sa seno um discurso
com o qual aquelas fac-
es procuram ocultar
esse dilema.
Essas faces podero
continuar governando
nossas cidades por algum
tempo, construindo suas
(delas) obras, mas sua
frgil hegemonia na esfe-
ra urbana dificulta o ann-
cio prvio de tais obras,
ou seja, os planos. Tudo
indica que aquela classe
dever evitar planos dire-
tores num futuro prximo,
pois, em que pese a pequena participao
das organizaes populares, a elaborao
dos planos vem sendo crescentemente
politizada e se transformando, no mnimo, em
momentos desagradveis para os interesses
dominantes. Embora at agora vitoriosos,
provvel que eles venham a evitar a repeti-
o de tais momentos.
As camadas populares tambm no tm de-
monstrado grande motivao em participar
de debates sobre planos diretores, e pro-
vvel que se inicie um novo perodo de mu-
tismo semelhante aos do passado. Assim,
so pequenas as possibilidades de elabora-
o de planos diretores no Brasil, num futuro
prximo. A luta pela reforma urbana entre-
tanto, deve continuar em vrias frentes, cada
uma com suas peculiaridades e com diferen-
tes oportunidades para lideranas populares,
O incio da politizao
dos planos caracteriza-se
pelo incio dos debates e
processos de negociao
de natureza poltica, en-
tre interesses que clara-
mente aparecem como
conflitantes.
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Desenvolvimento Fsico-Territorial
CAVALIERI, Paulo Fernando. Plano diretor de 1992 da cidade do Rio
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feitura de So Paulo, Brasiliense, s.d.
SINGER, Paul. Um governo de esquerda para todos. So Paulo:
Brasiliense, 1996.
tcnicos e polticos progressistas.
O Estatuto da Cidade que h mais de dez
anos est sendo aguardado para regulamen-
tar o artigo 182 da Constituio Federal
uma frente, talvez a mais importante, pois
dela depende muito a futura credibilidade de
eventuais planos diretores. Os movimentos
populares setoriais por terra urbana, habi-
tao ou transporte so outra, e o plano
diretor ser uma terceira frente. Alm do Es-
tatuto da Cidade, o futuro dos planos direto-
res depende:
Dos desdobramentos dos conflitos entre
os interesses ligados, de um lado, pro-
duo e comrcio de terra e de imveis
em geral, e, de outro, os ligados ao seu
consumo. Desses desdobramentos de-
pende o futuro de questes centrais, como
a aplicao prtica do princpio da funo
social da propriedade imobiliria, o solo
criado, o Fundo Municipal de Urbanizao,
a regularizao fundiria de favelas e as
Zonas Especiais de Interesse Social-Zeis.
Do esvaziamento dos planos de retricas
inconseqentes.
Finalmente, dependem de um serissimo
teste pelo qual o solo criado ainda no
passou; o teste de sua passagem pelo
Poder Judicirio, sabidamente conserva-
dor. Esse um trunfo que o setor imobili-
rio guarda na manga do palet.
O destino do planejamento no Brasil atual,
o perfil, a credibilidade e o contedo dos
planos diretores esto assim ligados aos
avanos da conscincia de classe, da or-
ganizao do poder poltico das classes po-
pulares. Esse um processo vagaroso,
uma vez que no Brasil, como diz Martins,
nossa histria lenta, pois grande O Po-
der do Atraso.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS