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2002 - AATR-BA
O Papel das
Polticas Pblicas no
Desenvolvimento Local e na
Transformao da Realidade
2002 - AATR-BA
1. Introduo
Com um conceito claro de polticas pblicas, todos entendem a linguagem usada..
Vamos indicar alguns elementos do conceito, delimitar sua abrangncia em termos de esfera de
poder poltico (nvel federal, estadual, municipal) e de contedo temtico (poltica econmica, social
sade, educao, assistncia social etc.).
Procura-se tambm entender o processo que vai de sua formulao avaliao dos resultados e
como os movimentos populares podem dele participar, seja para tentar influir nas polticas j em vigor,
seja para apresentar alternativas que possam atender aos interesses da maioria da populao.
Para interferir diretamente nesse processo, sobretudo no nvel local, procura-se identificar as possibilidades e espaos existentes, as dificuldades e limites da atual prtica, as contradies do projeto de
municipalizao e descentralizao e as indicaes de caminhos para se construir propostas articuladas
de polticas de desenvolvimento integrado e sustentvel.
2. Para Compreender Polticas Pblicas
2.1- Elementos
Polticas pblicas so diretrizes, princpios norteadores de ao do poder pblico; regras e
procedimentos para as relaes entre poder pblico e sociedade, mediaes entre atores da sociedade
e do Estado. So, nesse caso, polticas explicitadas, sistematizadas ou formuladas em documentos (leis,
programas, linhas de financiamentos) que orientam aes que normalmente envolvem aplicaes de
recursos pblicos. Nem sempre porm, h compatibilidade entre as intervenes e declaraes de vontade e as aes desenvolvidas. Devem ser consideradas tambm as no-aes, as omisses, como
formas de manifestao de polticas, pois representam opes e orientaes dos que ocupam cargos.
As polticas pblicas traduzem, no seu processo de elaborao e implantao e, sobretudo, em
seus resultados, formas de exerccio do poder poltico, envolvendo a distribuio e redistribuio de
poder, o papel do conflito social nos processos de deciso, a repartio de custos e benefcios sociais.
Como o poder uma relao social que envolve vrios atores com projetos e interesses diferenciados
e at contraditrios, h necessidade de mediaes sociais e institucionais, para que se possa obter um
mnimo de consenso e, assim, as polticas pblicas possam ser legitimadas e obter eficcia.
Elaborar uma poltica pblica significa definir quem decide o qu, quando, com que conseqncias e para quem. So definies relacionadas com a natureza do regime poltico em que se vive, com
o grau de organizao da sociedade civil e com a cultura poltica vigente. Nesse sentido, cabe distinguir
Polticas Pblicas de Polticas Governamentais. Nem sempre polticas governamentais so pblicas, embora sejam estatais. Para serem pblicas, preciso considerar a quem se destinam os resultados ou benefcios, e se o seu processo de elaborao submetido ao debate pblico.
A presena cada vez mais ativa da sociedade civil nas questes de interesse geral, torna a
publicizao fundamental. As polticas pblicas tratam de recursos pblicos diretamente ou atravs de
renncia fiscal (isenes), ou de regular relaes que envolvem interesses pblicos. Elas se realizam
num campo extremamente contraditrio onde se entrecruzam interesses e vises de mundo conflitantes
e onde os limites entre pblico e privado so de difcil demarcao. Da a necessidade do debate pblico, da transparncia, da sua elaborao em espaos pblicos e no nos gabinetes governamentais.
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2.2 - Objetivos
As polticas pblicas visam responder a demandas, principalmente dos setores marginalizados
da sociedade, considerados como vulnerveis. Essas demandas so interpretadas por aqueles que ocupam o poder, mas influenciadas por uma agenda que se cria na sociedade civil atravs da presso e
mobilizao social.
Visam ampliar e efetivar direitos de cidadania, tambm gestados nas lutas sociais e que passam
a ser reconhecidos institucionalmente.
Outras polticas objetivam promover o desenvolvimento, criando alternativas de gerao de
emprego e renda como forma compensatria dos ajustes criados por outras polticas de cunho mais
estratgico (econmicas).
Ainda outras so necessrias para regular conflitos entre os diversos atores sociais que, mesmo
hegemnicos, tm contradies de interesses que no se resolvem por si mesmas ou pelo mercado e
necessitam de mediao.
Os objetivos das polticas tm uma referncia valorativa e exprimem as opes e vises de
mundo daqueles que controlam o poder, mesmo que, para sua legitimao, necessitem contemplar
certos interesses de segmentos sociais dominados, dependendo assim da sua capacidade de organizao e negociao.
2.3
importante considerar alguns tipos de polticas, para que se possa definir o tipo de atuao
que se pode ter frente a sua formulao e implementao. Vrios critrios podem ser utilizados.
Quanto natureza ou grau da interveno:
a) estrutural buscam interferir em relaes estruturais como renda, emprego, propriedade etc.
b) conjuntural ou emergencial objetivam amainar uma situao temporria, imediata.
Quanto abrangncia dos possveis benefcios:
a) universais para todos os cidados
b) segmentais para um segmento da populao, caracterizado por um fator determinado (idade,
condio fsica, gnero etc.)
c) fragmentadas destinadas a grupos sociais dentro de cada segmento.
Quanto aos impactos que podem causar aos beneficirios, ou ao seu papel nas relaes sociais:
a) distributivas visam distribuir benefcios individuais; costumam ser instrumentalizadas pelo
clientelismo;
b) redistributivas visam redistribuir recursos entre os grupos sociais: buscando creta eqidade, retiram recursos de um grupo para beneficiar outros, o que provoca conflitos;
c) regulatria visam definir regras e procedimentos que regulem comportamento dos atores para
atender interesses gerais da sociedade; no visariam benefcios imediatos para qualquer grupo.
Com a predominncia do neoliberalismo, o carter das polticas se modifica. Uma poltica pblica
requer a interveno do Estado em vrias reas de atuao dos indivduos e, para o neoliberalismo, o
equilbrio social resultante do livre funcionamento do mercado, com um mnimo de ao do Estado.
Deve existir o mnimo de regulamentao possvel, as polticas distributivas devem compensar
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desequilbrios mais graves e, portanto, passam a ter o carter cada vez mais seletivo e no universalizante;
as polticas redistributivas no so toleradas, por que atentam contra a liberdade do mercado e podem
incentivar o parasitismo social.
necessrio, em relao a cada tipo de poltica, verificar quais so as estratgicas em determinadas
conjunturas. Normalmente, as polticas estratgicas esto sob controle total dos tecnocratas, sem
espaos de participao da sociedade, como ocorre com a poltica econmica, tributria etc. Dessas
polticas, que definem fontes de recursos, decorrem vrias outras, o que exige sua democratizao.
2.4 Formas Diferentes de Encarar as Polticas Pblicas
A concepo das polticas pblicas varia conforme a orientao poltica.
A viso liberal ope-se universalidade dos benefcios de uma poltica social. Para ela, as
desigualdades sociais so resultado de decises individuais, cabendo poltica social um papel residual
no ajuste de seus efeitos.
Na viso social-democrata, concebem-se os benefcios sociais como proteo aos mais fracos,
como compensao aos desajustes da supremacia do capital, o que, ao mesmo tempo, garante sua
reproduo e legitimao; as polticas pblicas tm o papel regulador das relaes econmico-sociais,
so constitudos fundos pblicos para serem utilizados em investimentos em reas estratgicas para o
desenvolvimento e em programas sociais. Essa concepo foi traduzida no sistema do chamado Estado
de Bem Estar Social, cujo aparato cresceu muito, levando a uma relativa distribuio de renda e ao
reconhecimento de uma srie de direitos sociais, mas tambm a um controle poltico burocrtico da
vida dos cidados, considerados como objetos, como meros consumidores de bens pblicos. A partir
dos anos 70, esse modelo entra em crise devido s mudanas no processo de acumulao, com novas
tecnologias, novos padres de relaes de trabalho, provocando o esgotamento das possibilidades de
atendimento s necessidades crescentes da populao, o burocratismo, a ineficincia do aparelho governamental.
Com a falncia do Estado protetor e o agravamento da crise social, o neoliberalismo, responsabilizando a poltica de intervencionismo pela estagnao econmica e pelo parasitismo social, prope
um ajuste estrutural, visando principalmente o equilbrio financeiro, com uma drstica reduo dos
gastos sociais, uma poltica social seletiva e emergencial. A globalizao torna o processo de formulao de polticas pblicas mais complexo, por estarem em jogo, agora, em cada pas, interesses internacionais representados por foras sociais com um forte poder de interferncia nas decises quando essas
no so diretamente ditadas por organismos multilaterais.
3. Dimenses Atuais das Polticas Pblicas
Alguns aspectos precisam ser considerados no processo de formulao de polticas pblicas, no
momento em que a sociedade civil chamada a dele participar. Como exemplo,
Identidade iniciativas de proposies para responder questes constituem um elemento importante
no processo de formao de identidade coletiva dos atores sociais.
Plataformas Polticas - as polticas pblicas expressam o sentido do desenvolvimento histrico-social
dos atores sociais na disputa para construir a hegemonia; refletem, pois, as concepes que tm do
papel do Estado e da sociedade civil, constituindo programas de aes que respondem as suas carncias e demandas.
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Mediaes Institucionais as polticas pblicas traduzem mediaes entre interesses e valores dos
diversos atores que se defrontam em espaos pblicos para negociar solues para o conjunto da
sociedade ou determinados grupos sociais.
Dimenso Estratgica - as polticas pblicas diretamente ligadas ao modelo econmico e constituio de fundos pblicos assumem aspecto estratgico, quando se constituem referncia e base para a
definio de outras polticas ou programas em determinadas reas. As opes estratgicas devem considerar, ao mesmo tempo, as inovaes tecnolgicas e a reestruturao produtiva e os seus efeitos
sobre o emprego e o agravamento das desigualdades sociais, buscando-se alternativas que redirecionem
o emprego no apenas da forma compensatria que torna seus beneficirios meros objetos da assistncia, mas que os tornem cidados ativos, contribuindo, atravs de novas formas de insero social, para
o desenvolvimento da sociedade.
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impactos sobre o emprego, a renda e as condies de vida nos municpios. Os municpios, at ento
alheios s questes econmicas, vem-se pressionados a realizar programas de gerao de renda e
emprego. Nem assim, eles decidiram-se a qualquer iniciativa na questo agrcola ou rural, apesar de a
maioria deles terem sua sustentao econmica nesse setor.
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Sade
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e) efetiva implementao do Plano de Valorizao do Magistrio, cujos recursos devem ser controlados
por um Conselho especfico.
6.3.3- Habitao e desenvolvimento urbano
A esfera federal permanece alheia habitao e questo urbana. H algumas iniciativas localizadas.
A Constituio Federal cria alguns instrumentos para viabilizar a definio explcita da competncia
municipal:
a) obrigatoriedade do Plano Diretor para cidades com populao superior a 20 mil habitantes;
b) exigncia de adequada utilizao e aproveitamento do solo urbano;
c) concesso do uso de terrenos;
d) usocapio urbano
A maioria desses direitos no foi ainda regulamentada. Os municpios no podem investir em
programas de maior alcance, por falta de recursos e de apoio tcnico.
Nos ltimos anos, os movimentos em torno da questo urbana tm se fortalecido.
6.3 4- Assistncia Social
A Constituio reconhece como direito a Seguridade Social, que inclui a Assistncia Social, a
Sade e a Previdncia Social, com iguais diretrizes de universalidade, equidade e gesto democrtica.
A formulao de Assistncia Social conseguiu superar a tradio de benemerncia e caridade,
suportes do fisiologismo e de clientelismo, embora estas prticas ainda dominem. O grande salto foi
conceber a Assistncia como direito de cidadania, poltica pblica, prevendo aes de combate
pobreza e promoo do bem estar social, articulada s outras polticas, inclusive a econmica. Na
prtica, este compromisso entre o Estado e a sociedade para a criao de condies dignas de vida no
vem se efetivando e a cultura da elite que tutela o carente ainda se mantm.
O entendimento constitucional definido na LOAS Lei Orgnica de Assistncia Social,
envolvendo aes destinadas famlia, maternidade, infncia, adolescncia, velhice, portadores de
deficincias, insero no mercado de trabalho. Seus princpios so da universalizao, respeito cidadania,
igualdade de acesso aos servios, transparncia, descentralizao, participao de organizaes da
sociedade civil na formulao das polticas e no controle das aes e a primazia da responsabilidade do
Estado na conduo das polticas.
Tudo isso esbarra na precariedade e indefinio de recursos. Os municpios recebem a
responsabilidade pelas aes, mas dependem de negociaes para liberao de recursos, apesar da
previso de Fundos especiais. Os recursos previstos so do oramento da seguridade social, j muito
comprometido com sade e previdncia, ambas deficitrias.
6.3.5 - Previdncia Social
A Previdncia uma poltica universal: estende-se a todos, indistintamente, desde que seus
contribuintes.
O governo tenta resolver a questo do dficit da Previdncia, resultado de sonegao e fraudes,
com o aumento do tempo de contribuio e reviso de aposentadorias.
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punido com confisco de terra. A funo social da propriedade definida muito mais em termos
econmicos - produtividade e eficincia, do que em termos sociais e ambientais, tratados de maneira
genrica.
A questo do crdito fundirio para a agricultura familiar levou o Governo a lanar o BANCO DA
TERRA, que apresenta srios problemas, como:
A proposta de substituir as desapropriaes para reforma agrria pela compra;
O alto custo do financiamento;
A ausncia da participao da sociedade na elaborao e gesto.
6.4. Desafio: uma poltica de gerao de emprego e ocupaes produtivas
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