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Estatuto Da Cidade Comentado
Estatuto Da Cidade Comentado
Comentado
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Apresentao
Com seu processo de urbanizao virtualmente concludo, muitas cidades latino-americanas
tm respondido cada vez mais ao desafio de superar o legado de dcadas de excluso social.
No Brasil, anos de presso dos movimentos sociais colocaram a questo do acesso terra urbana
e a igualdade social no topo da lista das agendas poltica e de desenvolvimento. Confrontado com
as diferenas sociais criadas por uma das sociedades mais desiguais do mundo, a resposta do
Brasil foi a de mudar a Constituio a fim de promover uma reforma fundamental de longo prazo
na dinmica urbana. Como consequncia, as estruturas fundamentais dessa nova ordem jurdicourbanstica foram abrigadas na Constituio Federal de 1988 e na Lei 10.257 de 2001, conhecida
como o Estatuto da Cidade.
Entre os desafios encarados pelo governo est o de trabalhar para reverter uma caracterstica
marcante das suas cidades e comum em outras tantas cidades do mundo: a segregao
socioespacial. Bairros abastados que dispem de reas de lazer, equipamentos urbanos modernos
coexistem com imensos bairros perifricos e favelas marcadas pela precariedade ou total ausncia
de infraestrutura, irregularidade fundiria, riscos de inundaes e escorregamentos de encostas,
vulnerabilidade das edificaes e degradao de reas de interesse ambiental.
Durante muitos anos, somente as partes das cidades brasileiras que atraam a ateno dos
planejadores foram beneficiadas pelos servios pblicos e tiveram uma participao desproporcional
dos oramentos locais.
O governo brasileiro sinalizou suas intenes de mudana deste quadro com a criao do
Ministrio das Cidades, em 2003. O novo Ministrio recebeu a incumbncia de apoiar estados e
municpios na consolidao de novo modelo de desenvolvimento urbano que engloba habitao,
saneamento e mobilidade urbana, por meio da Secretaria Nacional de Programas Urbanos, cuja
principal tarefa apoiar a implementao do Estatuto das Cidades.
Tambm foi em 2003 que o Ministrio das Cidades liderou o processo para que o Brasil se
tornasse o primeiro pas em desenvolvimento a se unir Aliana de Cidades. A presente publicao,
preparada em conjunto pelo Ministrio das Cidades e pela Aliana de Cidades, a primeira tentativa
de prestar contas das experincias e conceitos que orientam o esforo brasileiro para superao
da desigualdade urbana. A pea central desses esforos o Estatuto da Cidade, um instrumento
jurdico nico e inovador, concebido pelo amplo movimento de reforma urbana no pas.
Esperamos que esta publicao contribua de forma positiva ao debate, extremamente necessrio,
focado na construo de cidades equilibradas, justas e saudveis para todos.
Marcio Fortes
Ministro
Ministrio das Cidades
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Billy Cobbett
Diretor
Aliana das Cidades
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ndice
O Estatuto da cidade perifrica
Ermnia Maricato
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Evaniza Rodrigues
Benedito Roberto Barbosa
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Mrio Reali
Srgio Alli
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Edesio Fernandes
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Autores
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nessa condio como todos sabem e como revelam os relatrios da UN-HABITAT . Talvez
a maior parte dos domiclios urbanos do mundo todo se faa dessa forma, compondo
amontoados de pessoas em lugares que so no cidades j que ali no esto ausentes
apenas a infraestrutura que caracteriza o espao urbano, mas tambm todos os servios
urbanos e equipamentos coletivos.
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1. Ver a respeito as publicaes UN-HABITAT. Cities without slums. Global Report on Human Settlements, 2002;
UN-HABITAT Cities in a globalizing world. Global Report on Human Settlements, 2001. www.unhabitat.org
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sero definidos os conceitos de propriedade no utilizada ou subutilizada e que sero gravadas, em base
cartogrfica, as propriedades a serem submetidas a sanes de instrumentos previstos no Estatuto da
Cidade. no municpio ainda que sero definidas as parcerias pblico-privadas, as operaes urbanas, a
aplicao de um grande nmero de instrumentos jurdicos e fiscais entre outras iniciativas. A autonomia
municipal no tratamento do tema , portanto, muito grande na legislao brasileira. Dependendo da
3
correlao de foras no municpio a lei poder ter aplicao efetiva ou no .
2. A definio do modelo de gesto metropolitana foi remetida s Constituies Estaduais e tem sido um tema pouco
prestigiado no Brasil. Por outro lado, a questo ambiental ficou sob a competncia complementar e concorrencial dos
trs nveis da federao.
3. Aos crticos dessa significativa descentralizao queremos lembrar, que em pases de territrio extenso e diversidade
geogrfica como o Brasil e, as cidades tm caractersticas muito diferenciadas (stio, clima, sociedade, cultura) o que
recomenda muita ateno com as condies locais. As regras que regulam o direito de propriedade so estabelecidas em
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nvel federal e sua aplicao mais ou menos progressista depender da correlao de foras local.
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Em que pese a abordagem holstica composta por diferentes aspectos, o tema central do EC a funo
social da propriedade. Em sntese, a lei pretende definir como regular a propriedade urbana de modo
que os negcios que a envolvem no constituam obstculo ao direito moradia para a maior parte da
prog
populao, visando, com isso, combater a segregao, a excluso territorial, a cidade desumana, desigual
aprese
urbaniza crescentemente e que a maior contribuio a esse processo de urbanizao mundial tem origem
nos pases pobres, o tratamento dado a terra no Estatuto da Cidade merece ser conhecido.
Para compreender assunto to complexo e controverso, vamos partir de algumas perguntas:
Qual o contedo do Estatuto da Cidade que relativiza e limita o direito de propriedade privada? Como
pretende o EC regular as propriedades urbanas? Quais as suas virtudes que permitiriam corrigir injustias
e desequilbrios ambientais? Como a lei assegura a participao social na gesto das cidades? Qual o
papel que o EC atribui aos diferentes nveis da estrutura federativa?
Como foi construda socialmente a ideia de limitar o direito de propriedade de forma a subordin-lo a
uma funo social?
Como foi possvel ao Congresso Nacional Brasileiro, historicamente conservador, num pas socialmente
desigual, aprovar o Estatuto da Cidade? Como foi possvel uma sociedade patrimonialista, onde o poder
poltico e social se confundem com a deteno de patrimnio (especialmente a propriedade de terras e
imveis), admitir a aprovao de uma lei to avanada?
Como se d sua aplicao? Quais so os obstculos e constrangimentos colocados sua aplicao?
Como se tem dado o impacto do EC nas cidades brasileiras?
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6.
dessa especificidade? Porque h uma profunda diferena entre as cidades do mundo desenvolvido
(basicamente os pases do G7) e no desenvolvido que tem a ver com a regulao estatal sobre o
espao urbano e o alcance do mercado residencial privado. Por isso Londres, Paris, Nova Iorque,
Boston, Toronto, Tquio so cidades muito diferentes das cidades do Mxico, So Paulo, Rio de Janeiro,
Mombai e Joanesburgo, apenas para citar alguns poucos exemplos. Nas primeiras, o Estado exerce,
de fato, a regulao sobre a totalidade do solo urbano seguindo as leis existentes com excees no
significativas. Nas demais, frequente observar que a maioria da populao pode habitar espaos
informais que so tambm segregados em relao cidade oficial ou legal onde os planos e leis
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urbansticas no so aplicados. As excees so mais regra do que excees .
Nos pases centrais, o mercado privado atende necessidade de habitao da maior parte da populao
sendo que uma minoria, que varia de pas para pas, necessita de subsdio ou apoio estatal para a proviso
da moradia. No Canad, por exemplo, 30% da populao so classificados como non market housing.
Estas necessitam de auxlio pblico para resolver seu problema de moradia. J no Brasil, ou nos pases
perifricos de um modo geral, passa-se exatamente o contrrio: mais de 70% da populao (o que inclui
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parte da classe mdia) est fora do mercado privado legal e necessitaria de subsdios .
Uma das caractersticas dessas cidades perifricas um mercado formal ou legal limitado que
frequentemente oferece um produto de luxo para uma minoria da populao. Os lucros, decorrentes
de atividades especulativas com imveis, ocupam um lugar muito importante nesse mercado,
pressionando a disputa por terras e ampliando seu preo. A reteno de terras ociosas nas cidades
parte estrutural desse modelo que combina: mercado restrito e frequentemente luxuoso, lucro
especulativo, ausncia de polticas sociais em escala significativa (isto , uma escala que v alm das
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festejadas best practices), escassez de moradia, segregao e informalidade .
5. Certamente a classificao das cidades do mundo todo exigiria um maior detalhamento tipolgico. Vamos utilizar uma abordagem dual cidades
perifricas e cidades desenvolvidas ou centrais como recurso simplificador adequado para o que se pretende nessa rpida apresentao.
6.Usaremos indiferentemente, sem rigor acadmico, os conceitos correntes aplicados por instituies internacionais na classificao dos diferentes
pases do mundo embora reconhecendo que essas denominaes no so neutras: pases desenvolvidos ou em desenvolvimento; pases centrais,
semiperifricos ou perifricos; pases emergentes ou pobres; pases do sul ou do norte.
7. Muitas das afirmaes feitas aqui esto baseadas em observao emprica, alm de bibliogrfica, que resultado de atividades de consultoria ou
de pesquisa da autora em cidades de vrios pases do mundo. Entretanto a maior parte das informaes provm do universo urbano brasileiro. As
generalizaes devem ser vistas com alguma cautela.
8. A retomada do investimento habitacional pelo Governo Federal, no Brasil, a partir de 2004, que estava relativamente paralisada desde os anos 1980,
tem apontado para uma mudana nesse padro. Foi lanado um novo programa que busca a construo de um milho de moradias Minha Casa, Minha
Vida reforando essa tendncia e buscando ao anticclica em relao crise que eclodiu em setembro de 2008. Tudo indica que o mercado privado
legal est em ampliao para atender o que poderamos chamar de classes mdia e mdia baixa. Na Amrica Latina, esse movimento de produo
massiva de moradias pde ser observado no Chile (anos 1990) e Mxico, mais recentemente.
9. Estamos desenvolvendo a ideia de que a segregao e a informalidade no so resultados espontneos, mas produto de um processo histrico de
produo do espao que segue, espelha e reproduz as caractersticas da sociedade desigual. Cabe lembrar, entretanto, que frequentemente o Estado
atua diretamente produzindo a segregao ou a excluso urbanstica seja por regulao legal como aconteceu na frica do Sul com o apartheid, seja pela
transferncia de favelas que so retiradas do contexto urbanizado valorizado pelo mercado para reas distantes da cidade formal.
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10. Esses dados so do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) para 2009, com base nas fontes
do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), ambos organismos do Governo Federal.
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esgoto por meio de uma rede coletora ou fossa sptica (IBGE/PNAD 2005).
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importao de modelos de planejamento e gesto urbanos s fizeram aprofundar a cidade partida entre
includos e excludos onde se verifica a existncia de verdadeiras ilhas de primeiro mundo, reguladas
por zoneamento detalhado, marcadas por uma arquitetura fashion, local de produo do mercado formal.
Do outro lado est a cidade informal, construda predominantemente pelos seus prprios moradores
com seus parcos recursos. A representao dessa cidade busca afirmar a hegemonia das ilhas de
primeiro mundo tomando a parte pelo todo. Alm de invisveis, os bairros informais tambm so
desconhecidos, em grande parte, nos cadastros, mapas, arquivos e registros urbanos.
A cidade perifrica marcada pelo mimetismo cultural decorrente da hegemonia exercida pelos
pases centrais por meio dos veculos de comunicao, universidades e principalmente pela expanso
internacional do mercado. A realidade local dificilmente o nexo central para o desenvolvimento do
conhecimento. Est presente, tambm, uma dificuldade de acmulo progressivo do saber a partir
das diversas experincias cuja continuidade frequentemente rompida pelo conhecimento externo.
Os instrumentos de gesto urbana copiados de fora no levam em conta a realidade dessas cidades,
com grande parte da populao (e no poucas vezes, a maior parte) excluda do mercado privado e da
condio legal de moradia, alm das condies mnimas aceitveis de urbanizao. Os planos diretores
e especialmente as leis de zoneamento ignoram que, na cidade perifrica, o mercado residencial privado
atende a uma pequena porcentagem da populao, e que temos a problemas que no se colocaram
aos urbanistas e arquitetos das prestigiadas universidades americanas, apenas para dar um exemplo. A
ausncia de um desenvolvimento endgeno e um planejamento idem, dirigidos para a realidade social
existente, buscando fortalecer o mercado interno, um dos grandes problemas que se no podem
ser superados localmente ou nacionalmente, j que a expanso dos mercados um fenmeno global
podem ser minimizados. O que se prope aqui o desenvolvimento de propostas aderentes realidade
da cidade perifrica e a superao da dominao cultural e tcnica. H muito de utopia nessa ideia; e os
conflitos no desaparecero j que crescentemente impossvel desvincular a estrutura social endgena
da exgena. Mas a adeso concretude social, econmica, poltica, cultural, urbana e ambiental
sempre um avano que permite desvendar ideologias mascaradoras da realidade e acabam tendo um
efeito pedaggico sobre a leitura emancipadora das especificidades de cada sociedade.
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11. Ideias fora do lugar a expresso usada pelo escritor brasileiro Roberto Schwarz para
denominar as ideias geradas pelo modo de produo dos pases desenvolvidos que so transferidas
sem mediaes para a realidade dos pases perifricos. Um bom exemplo dessa contradio foi a
chegada do iderio liberal europeu no Brasil escravista no sculo XIX. A cultura, a poltica e a arte
praticada pela elite se inspiravam no liberalismo, mas a base da economia era o escravismo.
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Um exemplo que superou essa dificuldade a prtica de urbanizao de favelas. A urbanizao ou requalificao
urbanstica e social de favelas pode ser uma boa proposta quando ela est bem localizada na cidade e seus moradores tm
oferta de emprego, alm de servios e equipamentos coletivos nos arredores. Os mtodos e tcnicas de urbanizao de
favelas tm tido um desenvolvimento satisfatrio e um crescente aperfeioamento nos pases perifricos. Ao contrrio
do que muitos pensam, essa ao pode constituir uma importante interveno de recuperao ambiental alm de
social j que as favelas esto, na maior parte das vezes, situadas em reas ambientalmente frgeis. Este um exemplo
de programa urbanstico que seguiu um desenvolvimento endgeno apesar de recomendado tambm pelas agncias
internacionais de desenvolvimento no ltimo quarto do sculo XX. A permanncia em reas bem localizadas nas
cidades contra a remoo para reas distantes foi uma conquista social no Brasil, fruto de muita luta das comunidades
de moradores de favelas e no simplesmente orientao externa. At o incio dos anos 1980, as favelas eram tratadas
como caso de polcia ao invs do reconhecimento de que a maior parte dos seus moradores eram trabalhadores
e, em muitos casos, como em So Paulo, trabalhadores da indstria fordista, produtora de automveis. Os baixos
salrios pagos aos trabalhadores industriais brasileiros que explicam porque um trabalhador de uma indstria que
era avanada at a dcada de 1980 morava em favelas. Tratava-se e trata-se ainda da industrializao com baixos
salrios que gerou uma urbanizao com baixos salrios: excludos do mercado os trabalhadores constroem suas
moradias e at mesmo seus bairros. A derrocada do welfare state, ainda que em verso perifrica, e o aumento do
desemprego apenas radicalizaram essa situao nas dcadas de 1980 e 1990.
A grande dificuldade, no atual estgio da poltica para favelas garantir a regularizao fundiria e sua integrao
cidade oficial, garantindo assim a manuteno das reas de circulao, da coleta do lixo, da varrio das ruas, das reas
12
pblicas, da iluminao pblica e do padro das edificaes para evitar o excessivo adensamento e a insalubridade .
Apesar de ser possvel constatar alguns avanos em relao poltica para favelas, preciso reconhecer que o nmero
de aes de transferncia de favelas de reas urbanas valorizadas para fora das cidades, nos pases no desenvolvidos,
ainda bem maior do que a consolidao desses ncleos em espaos urbanos centrais ou relativamente centrais.
Predomina, a nosso ver (estamos nos baseando aqui em observao emprica e informaes interpessoais), uma ao
de limpeza social que est relacionada valorizao imobiliria. Observando a realidade de alguns pases da Amrica
Latina, alm da frica do Sul e da ndia, poderamos arriscar ainda uma hiptese: enquanto que os governos federais
afirmam a poltica de urbanizao e de no remoo de favelas, os demais membros da federao agem francamente
pr-mercado privado transferindo favelas de locais valorizados. Em alguns casos, essa transferncia apela para a violncia
(como aconteceu em Durban) e em outros a terra (de onde a favela foi retirada) simplesmente cedida ao mercado
13
privado (Nova Delhi) . No faltam, tambm, os casos de governos que fazem a urbanizao de algumas favelas para
efeito de marketing, mas aplicam como regra a remoo quando se trata de rea valorizada pelo mercado ( o exemplo
de So Paulo). A disputa pela terra urbanizada, ou a disputa pela localizao na cidade, acirrada em toda parte.
12. Evidentemente a consolidao dos moradores de favelas em determinado espao urbano deve levar em considerao tambm as condies
geotcnicas e ambientais do terreno alm da vontade dos moradores. Um grande nmero de publicaes trata do assunto especialmente a
partir da definio das Metas de Desenvolvimento do Milnio. Alm do GRHS UN HABITAT 2002 ver a respeito GARAU, P; SCLAR, E. D.; e
CAROLINI, G. Y. A home in the city. London, Earthscan 2005. A bibliografia brasileira sobre o tema muito extensa.
13. Sobre a violncia utilizada para a remoo de favelas em Durban, ver a denncia da ONG formada pelos moradores da Comunidade
Kennedy Road, no Jornal do Brasil Online, 12/out./2009 A informao sobre Delhi foi dada autora por funcionrio do governo local. No caso
de So Paulo, a Prefeitura divulga a urbanizao de favelas especialmente para visitantes internacionais. Mas aplica outras tticas, incluindo a
agresso, quando se trata de remover conforme relato de diversas fontes: Defensoria Pblica do Estado de So Paulo, Frum Centro Vivo.
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14. A busca de terras arveis para cultivo de alimentos tornou-se um rentvel negcio internacional
que est ameaando a expulso de milhes de camponeses de suas terras, nos pases pobres.
Segundo o Instituto Internacional de Pesquisas Alimentares (IFPRI), 15 a 20 milhes de hectares
de terra esto sendo comprados por pases ou empresas constituindo transaes internacionais.
Os pases que mais venderam so Etipia, Gana e Madagascar. Ver a respeito Relatrio Instituto
Internacional para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (IIED), junho de 2009.
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3.554.820
515.030
14,5
2.129.131
266.074
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Salvador (BA)
768.010
98.326
12,8
735.280
91.983
12,5
Fortaleza (CE)
617.881
81.930
13,3
Brasilia (DF)
631.191
72.404
11,5
Curitiba (PR)
542.310
58.880
10,9
Manaus (AM)
386.511
51.988
13,5
503.536
46.214
9,2
Guarulhos (SP)
336.440
43.087
12,8
So Paulo (SP)
Rio de Janeiro (RJ)
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Em sntese, a questo social da terra e dos imveis urbanos crucial para todos aqueles que querem
cidades mais justas e ambientalmente menos predatrias. A funo social da propriedade se refere ao limite
que deve ter seu possuidor de usufru-la diante das carncias sociais e tambm diante das irracionalidades
causadoras da depredao ambiental.
A limitao do direito de propriedade privada da terra e de imveis, visando construo de uma cidade
mais justa e menos ambientalmente predatria, no uma proposta radical de esquerda e nem mesmo
socialista. Podemos dizer, talvez, que uma proposta progressista, j que ela pretende eliminar as limitaes
impostas ampliao da produo de moradias, seja pelo mercado privado, seja pelo Estado por meio das
polticas pblicas. De fato, a reteno de terras ociosas dificulta a poltica habitacional de amplo alcance
j que o prprio Estado tem dificuldade de acesso a terra para programas pblicos. E isso no se refere
apenas moradia. O alto custo da terra resulta limitador para diversas iniciativas de polticas pblicas como
a implantao de parques, ampliao do sistema virio, construo de equipamentos sociais como escolas,
hospitais, creches, centros comunitrios, entre outros. Estudos efetuados nas cidades de So Paulo e do
Mxico revelaram a dificuldade de pagamento de precatrios resultantes de terras desapropriadas para a
execuo de polticas pblicas, dado o montante da dvida aps trnsito e deciso judicial sobre o assunto.
As limitaes aos ganhos especulativos fundirios afetam mais os interesses oligrquicos e patrimonialistas
do que os interesses capitalistas stricto sensu. Mas preciso reconhecer que o mercado residencial privado,
15.
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15. Ver a respeito a pesquisa do Laboratrio de Habitao da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo (LABHAB) da Universidade de So
Paulo: Preo de desapropriaes de terras limites s polticas pblicas. 2001 www.fau.usp/labhab.
16.A Iniciativa Popular de Reforma Urbana foi apresentada, em plenrio, por essa autora Assembleia Nacional Constituinte em 1987.
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oramento participativo realizado em Porto Alegre talvez tenha sido a experincia mais
marcante de controle social sobre os recursos pblicos municipais nesse perodo.
Recuperar a bandeira da Reforma Urbana aps 24 anos de muita represso
reunindo movimentos populares que se reproduziam nas cidades de todo o Pas;
debater agendas de polticas locais, de organizao e de demandas sociais por melhores
condies de vida; realizar experincias nicas e inditas de participao social em
vrios municpios brasileiros disputando a aplicao do fundo pblico; alargar o espao
das liberdades democrticas desafiando o poder ditatorial com ocupaes de terras
urbanas, todos esses acontecimentos promoveram um ambiente de euforia e confiana
entre os militantes. Enquanto a globalizao neoliberal desmontava o welfare state nos
pases centrais, no Brasil vivia-se um ambiente de muita agitao e esperana.
Apesar da presso constante do Frum de Reforma Urbana, a regulamentao dos
captulos 182 e 183 da Constituio Federal foi aprovada no Congresso Nacional apenas
13 anos depois, sob a forma da lei federal n 10.257/2001, o Estatuto da Cidade.
Este forneceu nova base jurdica para o tratamento da propriedade urbana. Do ponto
de vista formal, a mudana no foi pequena; imps limitaes antes impensveis, no
Brasil, ao direito de propriedade.
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17.
MARCUSE, P. and others (org.) Searching for the just city. London/NY: Routledge, 2009.
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Aps a eleio de Luiz Incio Lula da Silva, em 2003, e a criao do Ministrio das
Cidades, que tambm era uma reivindicao da agenda dos movimentos sociais urbanos,
tem incio uma nova etapa de avano das demandas sociais.
Em 2004, o investimento em habitao e saneamento retomado aps praticamente 24
anos de uma trajetria errtica marcada pela ausncia do investimento e pela destruio dos
rgos pblicos que tinham competncia executiva sobre o assunto, com raras excees
a Companhia de Saneamento do Estado de So Paulo (Sabesp) a principal exceo.
Nesse mesmo ano (2004), foi criado o Conselho das Cidades, um organismo consultivo
que reunia lideranas sociais, sindicais, empresariais, acadmicas, profissionais, entre
outras. Foram aprovadas duas leis federais que compunham a agenda do movimento de
reforma urbana: a Lei Federal que instituiu o marco regulatrio do Saneamento Ambiental
(contrariando perspectiva de privatizao que estava em disputa h 13 anos) e a Lei Federal
que criou o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social. Essa lei condicionou os
repasses de recursos federais existncia de Planos Habitacionais, Conselhos e Fundos
estaduais e municipais.
Aparentemente, essas e outras conquistas no deixavam dvidas de que o rumo
tomado havia sido vitorioso. At mesmo a criao do Ministrio das Cidades, que era uma
reivindicao do documento dos arquitetos de 1963 e que se realizou 40 anos depois,
poderia ser considerada uma grande vitria e um resgate da antiga luta.
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1987
1988
1991
2001
2003
2004
Criao do Conselho Nacional das Cidades como rgo consultivo do Ministrio das
Cidades. Criao do Programa Nacional de Regularizao Fundiria Urbana.
2005
2005
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Em 2007, em sua segunda gesto, o governo Lula lana o Plano de Acelerao do Crescimento
(PAC) retomando investimentos nas reas de habitao e saneamento, abandonados h
praticamente 25 anos. O PAC constitui um plano keynesiano ou simplesmente um conjunto de
obras que pretende recuperar parte da infraestrutura voltada produo (portos, ferrovias, rodovias,
usinas geradoras de energia) e parte da infraestrutura social e de habitao. Pelo PAC esto
previstos os investimentos de R$ 106 bilhes em habitao
18
e R$ 40 bilhes em saneamento
(gua e esgoto) entre 2007 e 2010. O programa de urbanizao de favelas prioritrio para o
investimento dos recursos oramentrios federais no contexto do PAC.
Em 2009, como resposta crise internacional iniciada em setembro de 2008, o Governo Federal
lanou o Programa Minha Casa, Minha Vida que pretende financiar a construo de um milho de
moradias tendo como protagonista o mercado privado. Mas, pela primeira vez na histria do Brasil,
est presente um montante de subsdios R$ 16 bilhes para financiar a moradia social.
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No apenas no Brasil que est em curso uma verdadeira febre participativa promovida por entidades
governamentais, ONGs, partidos polticos, movimentos sociais etc. Do Banco Mundial Via Campesina
a palavra de ordem participao. O governo Lula promoveu 40 Conferncias Nacionais organizadas a
partir dos municpios, passando pelos governos estaduais e entidades sociais at alcanar o nvel federal.
Os temas so abrangentes: Juventude, Igualdade Racial, Direito dos Idosos, Poltica Cultural, Direitos da
Mulher, Direito dos Portadores de Deficincia, Direitos da Criana e do Adolescente, Sade, Meio Ambiente,
Segurana Pblica, entre outras. Participaram dessas conferncias, a partir de 2003, dois milhes de
pessoas. As trs Conferncias Nacionais das Cidades (2003, 2005, 2007) tiveram a participao de mais
de 1.500 delegados eleitos em cada uma delas. No entanto, esse movimento participativo parece no ter
20
logrado transformar de modo significativo a qualidade da democracia e o quadro de excluso urbana .
A implementao do Estatuto da Cidade tem deixado muito a desejar desde sua promulgao em 2001
(ver o captulo escrito por Edsio Fernandes nessa publicao). O padro injusto e insustentvel de ocupao
da terra urbana, que tem sido vigente durante sculos, ainda no mudou.
As foras contrrias implementao da funo social da propriedade, seja na sociedade civil, seja no
interior do poder judicirio, legislativo ou executivo tm usado diversos artifcios para protelar sua aplicao.
A Constituio Federal de 1988 exigiu uma lei complementar o Estatuto da Cidade que foi aprovada
apenas 13 anos depois. A Constituio e o prprio Estatuto exigiram ainda que a funo social da propriedade
e outros preceitos se subordinassem ao Plano Diretor municipal. A maior parte dos PDs municipais, por
sua vez, est remetendo os instrumentos que regulam a funo social da propriedade para lei municipal
complementar. Muitos municpios brasileiros ainda no tm aprovadas essas leis complementares e muitos
elaboraram PDs genricos, cheio de boas intenes, mas sem efetividade.
Por outro lado, muitos governos municipais e vereadores progressistas se apoiam na lei para transformar
a realidade em diversos pontos do pas. O Ministrio das Cidades mantm um programa de regularizao
fundiria, indito na instncia federal, que comea a apresentar os primeiros resultados e vencer as
resistncias conservadoras. Com toda a dificuldade de implementao o Estatuto da Cidade anuncia um
novo futuro. Ns podemos dizer que uma parte do caminho j foi percorrida. De fato, aprovar a lei apenas
uma parte do caminho. Resta continuar a tarefa de coloc-la em prtica. Essa tarefa no apenas do Estado,
dos governos e dos tcnicos. Ela tambm, e principalmente, uma tarefa da sociedade.
20. preciso reconhecer que h um esforo de distribuio de renda pelo governo federal desde 2003. O Bolsa- famlia, um
programa que pretende assegurar uma renda mnima aos 40% mais pobres da populao, atinge mais de 11 milhes de famlias
(2009). Ele se destina populao classificada como abaixo da linha de pobreza (com renda per capita entre R$60 e R$120) ou
extrema pobreza (at R$60 per capita). O Programa tem condicionalidades: a obrigatoriedade da famlia manter as crianas e jovens
at 17 anos na escola, o calendrio de vacinas dia e o atendimento pr-natal a gestantes.
Entre 2002 e 2007 cerca de 20 milhes de pessoas deixaram as classes E e D e passaram a ser classificadas na classe C (critrios
IBGE). Saram da misria 9,7 milhes de brasileiros entre 2003 e 2007. O salrio-mnimo teve um aumento real de 32% nesse mesmo
perodo. O Programa Nacional de Agricultura Familiar (Pronaf) recebeu R$8,4 bilhes no ano agrcola de 2006/2007 e uma poltica de
crdito consignado abriu a perspectiva de setores de renda mdia baixa contrarem pequenos emprstimos (Governo Federal, 2008).
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Nesse sentido, a iniciativa das Caravanas a Braslia, a partir de 1988, levou esses
grupos a mostrar sua cara na capital do Pas e a reunir movimentos para aes conjuntas.
Em 1990, com o I Seminrio Nacional de Moradia Popular, realizado pelo Conselho
Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), em So Paulo, que contou com participao
de grupos de todas as regies, inicia-se uma articulao nacional e a mobilizao pelo
projeto de lei de iniciativa popular do Fundo Nacional de Moradia Popular.
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ao mesmo tempo, num manifesto poltico que contm os princpios do movimento pela reforma urbana.
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Certamente um dos temas que mais mobilizou os movimentos na elaborao dos planos
diretores foi a conceituao e demarcao de Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS).
Assistimos a esforos coletivos de listar, demarcar as reas. No caso das ZEIS j ocupadas por
favelas e outros tipos de assentamentos precrios, a preocupao era no deixar ningum
de fora, pois a demarcao da rea como ZEIS eleva a noo de segurana da posse, embora
no a garanta explicitamente. No caso da definio e demarcao das ZEIS em reas vazias,
a fim de destin-las para habitao popular, houve muito mais dificuldade. A primeira delas
na prpria definio de seus parmetros como faixa de renda a ser atendida, usos possveis,
tamanho do lote ou da moradia, entre outros. Depois, em relao demarcao dos lotes em
plantas. Muitas vezes o plano previu o instrumento, mas no demarcou reas para aplic-lo,
tornando-o incuo. Em outras situaes, o poder pblico subdimensionou a quantidade de
ZEIS necessrias e no demarcou aquelas de maiores conflitos com interesses econmicos.
Um bom exemplo que contraria essa regra foi no municpio de Taboo da Serra, no estado de
So Paulo, onde a quantidade de metros quadrados demarcados como ZEIS foi proporcional
magnitude do dficit habitacional da cidade, visando a atend-lo completamente.
Contrariando a lgica da expulso da populao mais pobre para as periferias das cidades,
alguns municpios demarcaram ZEIS em reas centrais, experincia esta conjugada luta dos
movimentos por moradia nos centros e a inmeros processos de ocupao de imveis vazios
ou abandonados, pblicos e particulares.
Mais um ponto de conflito se verificou quando da definio de grandes projetos urbanos,
ampliao de vias, operaes urbanas, projetos de revitalizao em reas onde se encontram
assentamentos populares ou prximos a eles. A lgica da excluso se demonstra a mais
perversa, onde o poder pblico permitiu a ocupao, com sua omisso ou conivncia,
enquanto no havia interesses do capital imobilirio e a rea era considerada degradada. Ao
melhorar o local, essa populao expulsa, de forma violenta, pelas aes de reintegrao
de posse, com medidas administrativas, ou de forma tcita, com o encarecimento dos
aluguis e do custo de vida. Em poucos, mas exemplares casos, conquistou-se a permanncia
da populao no local. Nesses casos, a mobilizao e a organizao da comunidade foram
fundamentais para que os instrumentos jurdicos fossem efetivamente aplicados.
Podemos constatar, ainda, a participao dos movimentos em temas que, primeira vista,
no interferem diretamente na luta especfica por moradia, mas cidade como um todo ou a
alguma parte da cidade em especial. o caso da luta contra a verticalizao da orla de
cidades litorneas, ponto de conflito entre a especulao imobiliria consorciada s grandes
construtoras e os movimentos sociais urbanos. Esses interesses voltam a se enfrentar em
toda a definio de zoneamento, potencial construtivo, gabarito, onde muitas vezes, os
movimentos populares tambm assumem como pauta a democratizao da cidade.
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Nesses e em inmeros outros casos, tem ocorrido a articulao dos movimentos populares com
entidades profissionais, ONGs de carter urbano, entidades ambientalistas, igrejas e entidades de
setores sociais de classe mdia para atuar conjuntamente nas discusses do plano diretor, formulando
propostas e conquistando o papel de interlocutores junto s prefeituras no processo de elaborao e
aprovao dos planos diretores.
J a relao com o legislativo municipal tem sido mais conflituosa. Permeados por interesses pontuais,
quase sempre o plano diretor que foi discutido e consensualizado com o Poder Executivo, acaba por
receber emendas que, se no alteram os conceitos bsicos do plano, introduzem alteraes localizadas
que descaracterizam sua implementao e geram inmeros conflitos no processo de aprovao.
Cabe destacar, ainda nesse tema, a criao, em setembro de 2004, pelo Ministrio das Cidades e
pelo Conselho Nacional das Cidades, por meio da Resoluo n 15, de uma Campanha Nacional de
Sensibilizao e Mobilizao visando elaborao e implementao dos planos diretores participativos,
com o objetivo de construir cidades includentes, democrticas e sustentveis, com os seguintes eixos:
Incluso territorial assegurar aos pobres o acesso terra urbanizada e bem localizada, garantindo,
tambm, a posse segura e inequvoca da moradia das reas ocupadas por populao de baixa renda;
Gesto democrtica oferecer instrumentos que assegurem a participao efetiva de quem vive e
constri a cidade nas decises e na implementao do Plano; e
Justia social distribuio mais justa dos custos e benefcios do desenvolvimento urbano.
A campanha, lanada em 2005, foi coordenada por instituies integrantes do Conselho das Cidades
e de ncleos estaduais. Os ncleos estaduais, tambm compostos pelos segmentos integrantes do
Conselho das Cidades, fizeram o trabalho de mobilizao, capacitao, acompanhamento, formao de
multiplicadores e divulgao. Uma das grandes preocupaes da Campanha foi estender a discusso do
Estatuto da Cidade aos municpios fora dos circuitos tradicionais de discusso das regies metropolitanas.
As entidades dos movimentos populares participaram intensamente da Campanha, na coordenao
nacional e nos ncleos estaduais, tendo sido protagonistas em diversos deles. Para os movimentos, o objetivo
tambm era o de romper a cultura que via os planos como algo tcnico e descolado das lutas cotidianas, alm
de reforar, junto aos executivos e legislativos municipais, a obrigatoriedade dos processos participativos.
Mais complexa, no entanto, tem sido a implementao desses mesmos planos. Longe de cumprir
com a meta de que o plano diretor seja um orientador do crescimento e dos investimentos na cidade,
muitos deles foram abandonados logo aps sua implementao. Em muitos casos, o plano exige a
regulamentao, por meio de lei especfica, dos instrumentos aprovados, o que demanda nova batalha no
legislativo. Em outros casos, mesmo com os instrumentos aprovados e prontos para ser implementados,
o Executivo municipal simplesmente no os utiliza. Mudanas de gesto tambm tm interferido na sua
aplicao, devido aos diferentes interesses que se alternam, assim como as presses por mudanas
pontuais, como ampliao da zona urbana, que muitas vezes desvirtuam os objetivos aprovados.
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Regularizao fundiria
Olhar um retrato de um bairro na periferia de uma das nossas
grandes cidades sem que haja a legenda com a indicao do local
pode nos remeter para qualquer outra cidade brasileira. A face amarga
da segregao de nossas periferias literalmente a mesma em
todas as metrpoles, e em todas as cidades, onde as casas com
tijolos sem reboco ou de madeira do um aspecto avermelhado, num
verdadeiro mosaico de casas e barracos que se apertam em beiras de
rios e encostas de morros ou se espraiam em enormes territrios.
Para esse povo restam as sobras das cidades. So territrios
abandonados pelo poder pblico, ou marcados por forte clientelismo,
em que os servios s chegam com muita presso social. No h
escolas, creches, transporte de qualidade, espaos de lazer etc.
Agep, cantor popular no Brasil, retratou esta dura realidade em sua
msica que diz: Moro onde no mora ningum, onde no passa
ningum, onde no vive ningum...
O Estatuto das Cidades com seus instrumentos de regularizao
fundiria e a Medida Provisria 2.220/2001, so marcos positivos na
luta contra esta dura realidade. Tais instrumentos por si s no induzem
a nenhuma mudana de paradigma, mas abrem possibilidades que
antes no existiam de garantia de segurana na posse.
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2. A Lei 11.124/05, que criou o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, exige a formao de
conselho municipal de habitao ou congnere para que o municpio o integre e possa receber recursos
do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social. Este Sistema ainda se encontra em implantao.
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O artigo nono do Estatuto da Cidade estabelece que: aquele que possuir como
sua rea ou edificao urbana de at 250 m2, por cinco anos, ininterruptamente e sem
oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, adquirir-lhe- o domnio, desde
que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural. E a Medida Provisria 2.220/01
diz em seu artigo primeiro: que aquele que, at 30 de junho de 2001, possuiu como seu,
por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, at 250m2 de imvel pblico situado
em rea urbana, utilizando-o para sua moradia ou de sua famlia, tem o direito concesso
de uso especial para fins de moradia em relao ao bem objeto da posse, desde que no
seja proprietrio ou concessionrio, a qualquer ttulo, de outro imvel urbano ou rural.
Estes instrumentos jurdicos, a Usucapio e a Concesso de Uso Especial para fins de
Moradia, referem-se a um direito do cidado que pode ser buscado de forma individual
ou coletiva, por iniciativa do morador, da Associao de Moradores ou pelo poder pblico.
Este movimento pela busca do direito exige organizao, capacidade de presso, apoio
tcnico jurdico social, e muitas vezes recursos financeiros. Em que pese algumas timas
iniciativas, as aes que visam o acesso moradia e a segurana da posse por meio da
regularizao fundiria ainda patinam frente aos milhes de pessoas que vivem em favelas
e loteamentos populares espalhados por todos os cantos do pas.
para desanimar? lgico que no. H, de fato, inegveis avanos e os marcos
regulatrios vo evoluindo na medida das dificuldades, e sem dvida , a partir da
regulamentao do Estatuto da Cidade, que se coloca cada vez mais na ordem do dia a
necessidade de superar este enorme desafio.
A 4 Conferncia Nacional das Cidades far esta reflexo no seu eixo temtico 2, sobre
A aplicao do Estatuto da Cidade e dos planos diretores e a funo social da propriedade
do solo urbano (texto base da 4 Conferncia das Cidades).
Vejam que o Conselho Nacional das Cidades, ao firmar este eixo temtico, prope amplo
debate nacional sobre a eficcia dos instrumentos, uma reflexo sobre o nosso marco
regulatrio atual e sua capacidade (ou no) de garantir a funo social da propriedade e
melhorar, de fato, a vida dos pobres nas cidades.
Olhando por esse ngulo, no se trata de garantir apenas um ttulo de propriedade
ou posse da moradia, mas a efetiva mudana nas precrias condies de vida nestes
territrios. evidente que um documento para quem vive com medo de ser despejado
a qualquer momento fundamental, mas o prprio Estatuto da Cidade, em seu artigo 39,
nos aponta para algo mais, quando diz que: a propriedade urbana cumpre sua funo social
quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano
diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidados quanto qualidade
de vida, justia social e ao desenvolvimento das atividades econmicas, respeitadas as
diretrizes previstas no art. 2o desta Lei.
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3. Exemplos: O Estatuto da Cidade, lei 10.257/01, instrumentalizou o Poder Pblico para atuar em reas de
conflito e promover a regularizao fundiria com eficincia, tangenciando os velhos dilemas como a falta
de dinheiro para desapropriao ou a regularizao de ocupaes consolidadas (Manifesto por Curitiba e
o Paran livres de despejos forados, de 13/11/2005, assinado por 30 movimentos populares e ONGs).
responsabilidade do Estado a proteo ao direito Moradia e a garantia de que os despejos no sejam levados
a termo, mediante a utilizao dos instrumentos jurdicos e polticos existentes no Estatuto da Cidade para que
seja garantida a funo social da propriedade. (Carta sobre violao do direito moradia de 400 famlias da
Favela do Sapo, So Paulo-SP, enviada pelo COHRE ao prefeito da cidade de So Paulo, em julho de 2009).
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4. As Conferncias Nacionais das Cidades foram institudas por decreto presidencial,
em 2003. A Conferncia Nacional precedida de etapas municipais e estaduais
e elege o Conselho Nacional das Cidades. Em maio de 2010, ser realizada a 4
Conferncia Nacional das Cidades.
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Diadema, 50 anos
Diadema tem 50 anos de vida como municpio autnomo e viveu um crescimento
vertiginoso em suas trs primeiras dcadas de existncia. A cidade tinha 12 mil habitantes
em 1960, 79 mil em 1970, 228 mil em 1980 e 300 mil em 1990. Localizada na Regio
Metropolitana de So Paulo, entre as cidades de So Paulo e So Bernardo do Campo,
principal polo da indstria automobilstica brasileira, Diadema teve a maior parte de sua
populao formada por famlias de trabalhadores migrantes pouco qualificados, que
conviviam com uma situao de baixos salrios e alta rotatividade. Vieram em busca dos
empregos oferecidos pelas indstrias da regio e fixaram-se na cidade por encontrarem
nela terrenos baratos e acessveis, porm desprovidos de qualquer infraestrutura urbana.
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BRASIL
So Paulo
So Paulo
Diadema
Santiago
Buenos Aires
Regio Metropolitana de So Paulo
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J como reflexo de reivindicaes dos movimentos sociais, o Governo Federal, presidido pelo
general Joo Figueiredo, promulga, em 1979, a Lei 6.766, que regulamenta o parcelamento do
solo e tipifica como crime a promoo de loteamentos irregulares. Essa legislao estabelece a
destinao obrigatria nos loteamentos de reas de uso pblico, e determina como rea mnima
dos terrenos a medida de 125 m. Entretanto, apesar de abrir exceo para os parcelamentos em
que se configurasse a destinao de interesse social, essa lei acabou lanando na clandestinidade
grande parte das reas ocupadas pela populao de menor renda, aprofundando sua excluso
social. Em 1982, Diadema elege o primeiro prefeito do Partido dos Trabalhadores (PT) no Pas. O
partido, fundado dois anos antes, tinha como parte expressiva de sua base social os movimentos
populares, inclusive os movimentos por moradia. A partir da, o partido permaneceu frente da
administrao municipal de Diadema, no perodo de 1983-1996 e liderou transformaes profundas
na cidade, reconhecendo a realidade das favelas e loteamentos irregulares e atuando fortemente
sobre ela, com base em uma poltica de desenvolvimento urbano abrangente, que priorizou a
destinao de recursos para as reas mais carentes e a promoo da participao popular.
A Prefeitura direcionou seus investimentos nesse perodo para a infraestrutura urbana:
pavimentao e iluminao do sistema virio, drenagem de guas pluviais e crregos, saneamento,
alm da construo de uma rede de equipamentos nas reas da sade, educao, cultura e
esportes, voltados para os segmentos de baixa renda. Sem dispor de propriedades suficientes,
o poder pblico recorreu ao dispositivo legal das desapropriaes, principalmente para obter
reas para a implantao de equipamentos urbanos e comunitrios. As associaes de bairros e
movimentos por moradia, por sua vez, mantiveram sua mobilizao, reivindicando intervenes
nas favelas para atendimento dos servios bsicos e tambm a concesso de terrenos pblicos
para implantao de novas habitaes.
Em 1985, foi aprovada pela Cmara Municipal de Diadema a lei que possibilitou a Concesso
do Direito Real de Uso da Terra, beneficiando por 90 anos os moradores de favelas e ncleos
habitacionais construdos em reas pblicas. As intervenes nesses locais iniciavam pela
delimitao dos lotes e a abertura de ruas e vielas para viabilizar a implantao da infraestrutura.
Na urbanizao de favelas, a opo do governo municipal frente escassez de recursos foi a
de espalhar os investimentos, promovendo melhorias gradativas no maior nmero possvel de
ncleos de favelas, em vez de realizar projetos completos em poucos locais.
O oramento da habitao cresceu, progressivamente, de 2,3% do total de receitas municipais
em 1983 para 5,6% em 1995. Favorecida por esses investimentos continuados, a cidade passou
a atrair mais intensamente um grande nmero de pequenas e mdias indstrias, boa parte delas
fornecedoras das grandes montadoras automobilsticas instaladas nos municpios vizinhos. O perfil
da cidade alterou-se e em seu territrio limitado passaram a conviver, muitas vezes entremeadas,
as reas residenciais e as reas industriais. De forma crescente, os setores do comrcio e de
servios tambm foram ocupando espaos na cidade, especialmente na regio central. Esse
processo, porm, gerou um ciclo de supervalorizao dos imveis da cidade, o que criou novo
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A Constituio de 1988
A redemocratizao do Pas, durante a dcada de 1980, culminou com a promulgao da Constituio
Federal de 1988, que reforou o papel do municpio como gestor da poltica de desenvolvimento urbano e
estabeleceu a funo social da cidade e da propriedade urbana, mas deixou em aberto a regulamentao
desses direitos.
Da mesma maneira, ficaram sem regulamentao especfica os instrumentos fundamentais para
a execuo dessa poltica indicados na Constituio: o Plano Diretor, o parcelamento e edificao
compulsrios, o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, a
subsequente desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica, o usucapio especial
urbano e a concesso de uso.
Por outro lado, o fortalecimento do municpio na gesto da poltica de desenvolvimento urbano
promovido pelo texto constitucional foi bastante relevante porque traduziu o reconhecimento institucional
de que no mbito da cidade que emergem os conflitos urbanos e as demandas por terra e moradia, que
concentram na Prefeitura o foco de suas reivindicaes. Tambm a cidade que proporciona a interlocuo
direta de todos os atores envolvidos na disputa pelo solo urbano, possibilitando administrao local
exercer um papel de mediao e promover a elaborao do Plano Diretor e sua gesto por meio de
processos participativos.
Houve um novo avano simblico importante no incio de 2000, quando uma Emenda Constitucional
incluiu a moradia entre os Direitos Sociais, equiparando-a educao, sade, ao trabalho, ao lazer,
segurana, previdncia social, proteo maternidade e infncia, e assistncia aos desamparados.
A incorporao do direito moradia e dos princpios da poltica de desenvolvimento urbano na Constituio
significou, em Diadema, um impulso decisivo para novas aes de qualificao e ordenamento do
territrio da cidade. O governo municipal tomou iniciativas buscando criar instrumentos de gesto da
poltica urbana a partir das referncias do texto constitucional. Para tanto, teve de enfrentar a oposio de
setores conservadores e patrimonialistas, contrrios a uma poltica urbana inclusiva, que argumentavam
que a ausncia de regulamentao tornava inconstitucionais as iniciativas do municpio nesse sentido.
Diadema avanou na estruturao de sua poltica de desenvolvimento urbano, sempre utilizando
diversas formas de participao popular. Em 1991 foi criado o Fundo Municipal de Apoio Habitao de
Interesse Social (Fumapis), com recursos do oramento municipal, cogerido por um conselho constitudo
por onze membros: cinco representantes do Poder Executivo, um representante do Poder Legislativo e
cinco representantes da populao, eleitos pelo voto direto nas diferentes regies da cidade. Em 1993, foi
realizado o I Encontro de Habitao de Diadema, em que os moradores e suas associaes discutiram as
bases da poltica municipal, destacando a questo fundiria como a mais importante naquele momento.
Durante todo ano de 1993 foram realizadas, na cidade, reunies e debate sobre a proposta do governo
municipal de um novo Plano Diretor, reunindo diferentes segmentos sociais, entre os quais, empresrios,
sindicalistas e movimentos populares. Foi decisivo o papel desempenhado pelos movimentos sociais de
luta por moradia nesse processo. Eles apoiaram a proposta da Prefeitura de adoo dos instrumentos de
democratizao do acesso a terra e realizaram diversas mobilizaes reunindo centenas de pessoas para
pressionar a Cmara Municipal a colocar em pauta e aprovar o Plano.
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Elas vieram completar outras aes como a Concesso do Direito Real de Uso da Terra por 90 anos (atendendo a
cerca de 5 mil famlias at 1996); a urbanizao de favelas (que viabilizou o acesso a gua, eletricidade, saneamento,
pavimentao, transporte e aos servios pblicos); o apoio autoconstruo (que possibilitou a substituio das
moradias precrias por habitaes de alvenaria de melhor qualidade), e a numerao oficial das residncias, inclusive
as localizadas em reas ainda no regularizadas (em 1995, 48 mil imveis tiveram sua numerao ordenada, nas 1.005
vias oficiais do municpio e mais de 50 vias internas de favelas e ncleos habitacionais).
Em Diadema, as aes de urbanizao foram realizadas de forma abrangente, ainda que no conclusiva, e atenderam
a cidade como um todo, sem criar bolses diferenciados, viabilizando a melhoria das condies de vida e a permanncia
dos moradores. Muitas das famlias de Diadema j vieram expulsas de outros lugares, principalmente de So Paulo/
SP. A urbanizao das favelas, em oposio sua remoo, revelou-se socialmente adequada, ao permitir a essas
famlias usufruir dos benefcios dos investimentos pblicos em infraestrutura e dos servios oferecidos pela rede de
equipamentos municipais de sade, educao, assistncia social, cultura, esporte etc.
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Quando as AEIS foram criadas, Diadema j vivia uma situao estrutural de escassez de terrenos vazios. As reas
destinadas a essas AEIS eram, em sua maior parte, caracterizadas anteriormente como zonas de uso industrial ou
misto. Desse modo, as AEIS provocaram um rpido aumento da oferta de terrenos para HIS, diminuindo seu preo.
Ao mesmo tempo, reduziram a disponibilidade de terrenos industriais, elevando seus valores, assim como aqueles
destinados s residncias da classe mdia. preciso considerar, porm, que esse comportamento do mercado foi
influenciado tambm por outros fatores, como a situao geral da economia, vivendo os anos iniciais de estabilizao do
Plano Real, e o fato de que naquele momento Diadema atraa um nmero significativo de novas empresas, aumentando
a disputa pelos terrenos industriais.
Entre 1997 e 2000, a Prefeitura de Diadema, sob uma orientao partidria diferente daquela que conduziu a cidade
desde 1983, reduziu os investimentos no desenvolvimento urbano. A Secretaria de Habitao foi incorporada pela
Secretaria de Obras e os organismos de participao deixaram de funcionar. Uma nova reviso do Plano Diretor, em
1998, foi elaborada exclusivamente por tcnicos da Prefeitura. Nesse perodo, as favelas aumentaram de 192 para 207.
Apesar disso, a Prefeitura manteve alguns investimentos na urbanizao de favelas e na parceria com associaes de
moradia em duas reas de AEIS-1 onde havia projetos de construo de unidades habitacionais.
A partir de 1997, os terrenos das AEIS passaram a se valorizar. Com o crescimento do nmero de associaes de
moradia e aquecimento do mercado de compra dessas reas, seus preos sofreram progressiva elevao. Nesse perodo,
o Brasil passou por uma forte e prolongada crise econmica. Em Diadema, houve uma queda na atividade industrial e no
mercado imobilirio voltado para esse segmento e para o mercado formal de moradias na cidade. Ento, a negociao
de reas de AEIS passou a ser de grande interesse para o mercado imobilirio, que encontrou meios de se apropriar da
valorizao progressiva dessas reas. Como havia um mercado assegurado entre as associaes de moradia, que tinham
capacidade de articulao para comprar a terra e tornar viveis os empreendimentos, o mercado imobilirio descobriu
oportunidades de ganhos na negociao das glebas e na relao com os movimentos. Esse aquecimento do mercado fez
com que se chegasse situao absurda em que, num determinado momento, as reas de AEIS passaram a ser mais
valorizadas que as reas que no eram AEIS.
Entretanto, os empreendimentos realizados pelas associaes de luta pela moradia nas reas de AEIS em sua maioria
no atenderam plenamente s exigncias urbansticas das leis municipais. Muitas vezes seus projetos no respeitaram
os recuos necessrios para ventilao e iluminao. Deixaram tambm de reservar reas verdes ou promoveram
informalmente a ocupao delas por famlias de menor renda, que no tinham condies de arcar com os custos de
construo das moradias e participar formalmente dos empreendimentos. Como a Prefeitura deixou de acompanhar
a ao das associaes, a lei de cadastramento dos beneficirios foi muitas vezes desrespeitada, fazendo com que as
habitaes construdas nas AEIS-1 fossem destinadas a pessoas que no moravam em Diadema ou que estavam numa
faixa de renda superior quela para a qual se destinam as habitaes de interesse social.
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Relatrio de Impacto de Vizinhana: Foi exigido em somente cinco casos, no perodo entre 1999 a 2008.
Entretanto, na maioria ainda apresentavam qualidade tcnica insuficiente.
Imveis de Interesse Paisagstico, Histrico, Artstico e Cultural: Registrou-se apenas uma
interveno da Prefeitura visando recuperar um imvel ameaado e a Prefeitura est em negociao para adquirir
outro imvel histrico, localizado na rea central.
Benefcio Fiscal para Imveis com Vegetao de Interesse Ambiental: Contemplou, at 2008,
somente nove imveis com reduo do IPTU. Com uma nova regulamentao a partir da ltima regulamentao
do Plano Diretor, existe a expectativa de crescimento significativo do nmero de beneficirios.
Transferncia do Potencial Construtivo e o Direito de Preempo: Esses dois instrumentos foram
objeto de interesses pontuais e ainda no chegaram a apresentar resultados concretos.
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Mas essa mudana se deu em condies que geraram novos dilemas. Um fator
essencial que, mesmo com as polticas sociais e a melhoria da distribuio de renda
nos ltimos anos, a maioria da populao vtima da extrema desigualdade social que
caracteriza o Brasil. Em Diadema, isso se manifesta com maior intensidade, pois o
padro de rendimentos de sua populao bastante inferior mdia de sua regio. A
valorizao dos terrenos da cidade levou a um processo progressivo de ocupao dos
lotes e de verticalizao das unidades habitacionais. Segundo Marta Cirera Sari Coelho
(2008:50) a problemtica que se apresenta a coabitao familiar, representada
por um nmero expressivo de pequenos lotes, nos quais so autoconstrudos trs ou
mais pavimentos, tornando as moradias insalubres e sem ventilao. Esse padro de
densidade insustentvel acompanhado por um espao urbano de baixa qualidade, com
poucas reas livres e espaos de convivncia.
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Para corrigir essas distores e atender ao dficit j existente, a Prefeitura precisa dispor de
um estoque de terras, realizar um grande investimento em habitao e intensificar o uso dos
mecanismos de gesto do desenvolvimento urbano. Porm, mesmo com os avanos conquistados
em Diadema, as condies abusivas de atuao do mercado imobilirio pouco se alteraram. A terra
na cidade artificialmente valorizada em funo de sua escassez. O preo do mercado est entre
R$400 e R$600 o m, podendo passar dos R$800 o m, patamar invivel para o poder pblico
comprar terrenos em volume compatvel com a demanda. A cultura patrimonialista e a expectativa
de renda imobiliria levaram a uma superelevao dos preos dos imveis que muitas vezes
ficaram anos desocupados, depreciando seu entorno e inviabilizando novos empreendimentos.
Da a necessidade da utilizao de instrumentos como o parcelamento, edificao ou utilizao
compulsrios. A falta desses instrumentos, antes da promulgao do Estatuto da Cidade, tambm
provocou passivos financeiros enormes decorrentes de aes judiciais (precatrios) relativas
a imveis que foram objeto de mudana de uso, restringindo sua utilizao, ou reas ocupadas
que a Prefeitura intermediou para que no houvesse reintegrao de posse, ou at mesmo reas
utilizadas para implantao de sistema virio. Em muitos desses casos, os proprietrios tambm
obtiveram ganhos com a valorizao de reas remanescentes ou puderam utiliz-las em melhores
condies de aproveitamento.
O enfrentamento das questes urbanas atuais em Diadema exige a aplicao urgente e eficaz dos
instrumentos do Estatuto da Cidade. Avanamos muito na utilizao das AEIS, mas a morosidade
na aplicao dos demais instrumentos precisa ser superada com urgncia. Em parte, essa lentido
decorreu de um perodo de amadurecimento desses instrumentos e da superao de entraves
burocrticos e jurdicos. Mas, em uma cidade como Diadema, com enorme demanda por terra
urbanizada, inserida em regio metropolitana, necessrio notificar rapidamente os proprietrios
de todos os imveis vazios ou subutilizados, visando sua utilizao compulsria e a cobrana do
imposto predial e territorial urbano progressivo no tempo so meios de obter recursos e assegurar
a funo social da propriedade. Outro instrumento a ter seu uso intensificado a outorga onerosa do
direito de construir. Entretanto, nesse caso, preciso fixar ndices urbansticos de aproveitamento
e de ocupao em conjunto com as cidades vizinhas, para evitar processos de disputa locacional
que s deterioram o mercado e favorecem o capital imobilirio. Esse um dos aspectos da poltica
de desenvolvimento urbano que, numa regio metropolitana, com cidades conurbadas, precisam
ser considerados para alm dos limites dos municpios. Muitos desses problemas s podem ser
resolvidos a partir de uma articulao com as cidades vizinhas, exigindo uma ao dos governos
municipais que estabelea diretrizes comuns na esfera regional ou metropolitana.
Diadema, como diversas cidades brasileiras, conseguiu avanar muito na produo de um
territrio mais justo, mas temos um longo caminho at o equacionamento do dficit habitacional, da
oferta de servios pblicos de qualidade com equidade, da sustentabilidade ambiental e econmica
e principalmente da qualidade de vida da nossa populao. Seguramente, o Estatuto da Cidade um
importante instrumento para este avano, mas precisa ser utilizado plenamente dentro da realidade
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local e, principalmente, ser incorporado pelos diversos atores locais, ou seja, ser uma lei para valer.
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Sumrio
Este artigo descreve as principais inovaes da ordem jurdico-urbanstica no Brasil
desde a promulgao da Constituio Federal de 1988 e a aprovao do Estatuto da
Cidade de 2001. Discute os avanos jurdicos promovidos, bem como identifica os temas
e dificuldades que ainda precisam ser enfrentados. Nesse contexto, o artigo aponta
a necessidade de uma combinao precisa, ainda que quase sempre elusiva, entre
reforma jurdica, mudana institucional e mobilizao social renovada em todos os nveis
governamentais. Essa a condio para que se d o devido aproveitamento dos novos e
significativos espaos polticos j criados pela nova ordem jurdico-urbanstica, para assim
reverter o padro de excluso socioespacial que tem caracterizado o desenvolvimento
urbano no Brasil.
Introduo
Desde a dcada de 1980, um importante processo de reforma urbana tem sido
gradualmente, mas de maneira consistente, promovido no Brasil. Mudanas legais e
institucionais significativas tm sido introduzidas na esfera federal desde a aprovao do
captulo pioneiro sobre poltica urbana na Constituio Federal de 1988 (art. 182 e art.183),
que lanou as bases de uma nova ordem jurdico-urbanstica. Esta foi consolidada com
a aprovao, em 10 de julho de 2001, da Lei Federal n 10.257. Abraando de forma
vigorosa a agenda sociopoltica da reforma urbana, o Estatuto da Cidade se props,
sobretudo, a dar suporte jurdico consistente e inequvoco ao dos governos e da
sociedade organizada para controle dos processos de uso, ocupao, parcelamento e
desenvolvimento urbano. Presta-se, especialmente, a apoiar os governos municipais que
se tm empenhado no enfrentamento das graves questes urbanas, sociais e ambientais
que afetam diretamente a vida da enorme parcela de brasileiros que vivem em cidades.
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Uma nova ordem institucional federal surgiu com a criao do Ministrio das Cidades e
do Conselho Nacional das Cidades, ambos em 2003.
Essa nova ordem jurdico-urbanstica nacional tem sido sistematicamente ampliada,
com a aprovao de diversas leis federais sobre aspectos variados da chamada questo
urbana, assim como de uma srie de decretos federais, medidas provisrias e resolues
do Conselho das Cidades, havendo outros importantes projetos de lei em discusso
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Antecedentes
Todos os nmeros e estatsticas existentes indicam, claramente, a escala e natureza complexa do
processo de urbanizao no Brasil, amplamente discutido h dcadas na literatura acadmica interdisciplinar.
Em suma, a rpida urbanizao gerou e continua gerando uma profunda crise urbana caracterizada pela
combinao de segregao socioespacial, dficit habitacional, impactos ambientais e acesso informal
terra urbana e moradia. A despeito da longa tradio de centralizao poltica, jurdica e financeira
durante a maior parte do processo de urbanizao, antes da criao do Ministrio das Cidades, a falta de
respostas governamentais adequadas na esfera federal incluindo a natureza elitista e tecnocrtica da
limitada interveno governamental ento existente foi um dos principais fatores que determinaram a
natureza excludente do processo de desenvolvimento fundirio e urbano do Pas. Isso foi agravado ainda
mais pelas condies de excluso poltica que resultaram do sistema jurdico em vigor at a promulgao
da Constituio Federal de 1988, o qual no apenas comprometeu as competncias jurdico-polticas dos
governos municipais e estaduais, como tambm afetou a qualidade poltica do sistema de representao
democrtica em todos os nveis governamentais.
Outro fator fundamental na criao e reproduo desse processo excludente de urbanizao foi a
prevalncia de uma ordem jurdica obsoleta e mesmo proibitiva quanto aos direitos de propriedade
imobiliria que, ignorando o princpio da funo social da propriedade que consta de todas as Constituies
Federais desde 1934, seguiu afirmando o paradigma anacrnico do Cdigo Civil de 1916, reforando assim
a tradio histrica de reconhecimento de direitos individuais de propriedade sem uma maior qualificao.
Como resultado, por muitas dcadas, o escopo para interveno do poder pblico na ordem da propriedade
imobiliria, via planejamento territorial e gesto urbana, era muito reduzido, especialmente no nvel municipal.
At hoje, a maioria dos municpios brasileiros possui um conjunto insuficiente de leis urbansticas bsicas
que determina permetros e aprova cdigos de obras tradicionais e, de modo geral, somente a partir de
meados da dcada de 1960, as principais cidades estabelecem uma nova gerao de leis de planejamento
territorial de escopo ambicioso. Leis essas que foram, inicialmente, questionadas por proporem uma
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Ao mesmo tempo, outra importante Emenda Popular, igualmente assinada por milhares de pessoas
e organizaes, props a aprovao de uma srie de dispositivos constitucionais reconhecendo o direito
coletivo ao meio ambiente equilibrado. Em seguida a um processo de disputa acirrada no Congresso
Constituinte, um captulo progressista sobre preservao ambiental foi aprovado, juntamente com o
captulo pioneiro, ainda que limitado a dois artigos, sobre poltica urbana.
Enquanto o captulo sobre meio ambiente reproduziu quase integralmente os termos da Emenda
Popular, a discusso sobre o captulo da poltica urbana foi bem mais difcil, mas quase todas as
reivindicaes sociais encaminhadas pela Emenda Popular de Reforma Urbana foram aprovadas em
alguma medida. O direito regularizao de assentamentos informais consolidados foi promovido com a
aprovao de novos instrumentos jurdicos que visavam viabilizar os programas de regularizao fundiria
tanto nos assentamentos em terras privadas (usucapio especial urbano), quanto nos assentamentos em
terras pblicas (concesso de direito de uso). A necessidade de combater a especulao imobiliria foi
explicitamente reconhecida, e novos instrumentos jurdicos foram criados com esse propsito, a saber:
parcelamento, utilizao e edificao compulsrios, seguidos de imposto predial e territorial progressivo
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no tempo e da desapropriao-sano.
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O Estatuto da Cidade
O Estatuto da Cidade regulamentou e expandiu os dispositivos constitucionais sobre poltica urbana, alm de ter
explicitamente reconhecido o direito cidade sustentvel no Brasil. Essa lei federal resultou de um intenso processo
de negociao de mais de dez anos, entre as foras polticas e sociais, e confirmou e ampliou o papel fundamental
jurdico-poltico dos municpios na formulao de diretrizes de planejamento urbano, bem como na conduo dos
processos de desenvolvimento e gesto urbana.
O Estatuto da Cidade tem quatro dimenses principais, quais sejam: uma conceitual, que explicita o princpio
constitucional central das funes sociais da propriedade e da cidade e os outros princpios determinantes da poltica
urbana; uma instrumental, que cria uma srie de instrumentos para materializao de tais princpios de poltica urbana;
uma institucional, que estabelece mecanismos, processos e recursos para a gesto urbana; e, finalmente, uma dimenso
de regularizao fundiria dos assentamentos informais consolidados.
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Um processo de disputas
A histria da formulao, aprovao, aplicao e interpretao do Estatuto da Cidade tem sido uma
histria de disputas de interesses. Foram necessrios mais de 10 anos de discusses e modificaes
de toda ordem para que o projeto de lei original fosse finalmente aprovado. E, ainda que tenha sido por
unanimidade, o texto final da lei revela as muitas dificuldades do processo de negociao e barganha
que se deu entre diversos interesses distintos existentes sobre a questo do controle jurdico do
desenvolvimento urbano. Contudo, as disputas sociopolticas, jurdicas e ideolgicas que marcaram o
processo histrico de construo dessa lei-marco no desapareceram com a aprovao do Estatuto da
Cidade pelo contrrio, a aplicao e interpretao dos princpios da lei federal tm gerado disputas
renovadas entre juristas, urbanistas, promotores imobilirios e movimentos sociais organizados.
Depois de aprovada pelo Congresso Nacional, a nova lei foi encaminhada para a sano e/ou
vetos do presidente da Repblica. Uma polmica entre juristas foi intensamente explorada, e mesmo
fomentada, por setores contrrios aprovao de vrios dos seus princpios e instrumentos, no sentido
de arguir sua inconstitucionalidade e assim justificar o veto presidencial. No final desse processo, foram
vetados apenas alguns dispositivos sobre questes especficas, mas, nem por isso, as controvrsias
entre juristas diminuram. Embora frequentemente mascarada por discusses aparentemente tcnicas
acerca de aspectos formais da nova lei, o que sempre esteve em jogo dentro e fora da discusso no
Congresso Nacional a forte resistncia dos grupos conservadores ligados ao setor imobilirio nova
concepo proposta pela Constituio Federal e consolidada pelo Estatuto da Cidade dada ao direito
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de propriedade imobiliria urbana, qual seja, o princpio constitucional das funes sociais da propriedade
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e da cidade. De fato, na base de muitas das crticas nova lei, pode-se observar uma viso distorcida
dos princpios civilistas, que ainda orientam grande parte da doutrina jurdica e da jurisprudncia, de
que existiria um direito de propriedade natural, intocvel, quase sagrado, sem maior preocupao com
outros interesses sociais e ambientais na utilizao do solo urbano.
Em parte, esse problema resulta do currculo obsoleto dos cursos de Direito que, na sua maioria, ainda
no ensinam Direito Urbanstico, mas incluem quatro anos e meio de discusses formais sobre o Direito
Civil (o novo Cdigo Civil, de 2002, j nasceu ultrapassado em muitos aspectos). Isso certamente tem
dificultado a mudana de olhar sobre a questo urbana: muitos juristas ainda olham para a cidade a
partir da perspectiva do lote privado, e naturalmente no veem ou entendem nada alm dos interesses
individuais dos proprietrios. Os juristas voltados para a ao do poder pblico justificam a aplicao
de restries administrativas externas ao exerccio da propriedade urbana, mas no entendem que a
propriedade essencialmente uma fonte de obrigaes sociais: a funo social est exatamente no poder
de obrigar intrinsecamente decorrente da propriedade, e no meramente nas limitaes administrativas
decorrentes do exerccio do poder de polcia. Em relao a uma forma especfica de propriedade a da
propriedade imobiliria , por razes histricas e polticas, o Estado brasileiro no conseguiu reformar
o liberalismo jurdico clssico, e por isso ainda no conseguiu promover reforma agrria, nem reforma
urbana. As cidades brasileiras fragmentadas, segregadas, excludentes, ineficientes, caras, poludas,
perigosas, injustas e ilegais so o resultado desse fracasso do Estado na reforma da ordem jurdica
liberal, j que a lgica especulativa do mercado, que v na propriedade to somente um valor de troca,
no d conta das questes sociais e ambientais, e sobretudo das necessidades dos mais pobres.
Historicamente, tem sido um desafio enorme enfrentar a ideia de que os processos de uso, ocupao,
parcelamento, construo e preservao do solo e seus recursos no podem ficar to somente a cargo
de interesses individuais e das foras do mercado. Regular esses processos em alguma medida central
para que se encontre um equilbrio entre interesses e direitos individuais, por um lado, e, por outro lado,
direitos coletivos e interesses sociais, ambientais e culturais. No entanto, ainda resiste a mitologia jurdicocultural de que a propriedade apenas fonte de direitos e no de obrigaes sociais. A interpretao
de que o direito de usar, gozar e dispor do bem permite tambm no usar, no gozar e no dispor do bem
de maneira absoluta possibilitou a existncia de um nmero enorme de vazios urbanos (especialmente
de reas com servios e infraestrutura), edifcios subutilizados ou vazios, preos altssimos de lotes, bem
como a exploso do crescimento informal. De modo geral, as tentativas de regulao, via planejamento
urbano, inclusive na atual leva de planos diretores municipais, ainda no conseguiram estabelecer uma
relao clara com as foras do mercado imobilirio. Isso gera, com frequncia, forte aumento dos preos
de terrenos e determina, assim, novas formas de segregao socioespacial. Embora um dos princpios
da estrutura poltica urbana definido no Estatuto da Cidade (e como tal no se trata de faculdade
do Poder Pblico, mas sim de uma obrigao) seja o planejamento urbano com participao da
comunidade, o que se tem praticado, na maioria das cidades brasileiras, no envolve a comunidade seja
no debate sobre a valorizao imobiliria gerada pela ao do Poder Pblico, seja nas obras e servios
que valorizam os bens de particulares, seja na formatao de legislao urbanstica que modifica as
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Outro tema de disputa tem sido a questo ambiental. De vrias maneiras, o Estatuto da Cidade
encampou de maneira exemplar a proposta de integrao entre o Direito Urbanstico e o Direito
Ambiental no contexto da ao municipal, compatibilizando a agenda verde e a agenda marrom
das cidades, e tambm por isso tem sido aclamado internacionalmente por refletir as bases centrais
do debate internacional sobre as condies de materializao do paradigma do desenvolvimento
sustentvel. Tambm nesse contexto, sua efetiva materializao em leis e polticas pblicas e
sobretudo sua efetivao em estratgias e programas de ao urbano-ambiental, contudo, vai
depender fundamentalmente da ao dos municpios e da sociedade brasileira, dentro e fora
do aparato estatal. Contudo, existe em muitas cidades um conflito aparente entre a questo da
ocupao crescente de reas de preservao permanente ou de reas no edificveis versus
o direito social moradia. Trata-se de um falso conflito, j que, na verdade, os dois valores so
constitucionalmente protegidos e tm a mesma raiz, qual seja, a noo das funes sociais da
propriedade e da cidade. De imediato, h que se separar as situaes atuais consolidadas de
situaes futuras: que todos os esforos sejam feitos no sentido de, pelo menos, minimizar futuras
ocupaes em reas ambientais, o que requer no apenas fiscalizao, mas, sobretudo, oferta
adequada de opes de acesso ao solo com servios e moradia nas cidades para os pobres, seja
pelas polticas pblicas, seja pelas foras de mercado. Tambm necessria a formulao de uma
poltica de preservao e conservao adequada, devidamente territorializada, com estratgias de
manejo e monitoramento. Dito isso, h que se fazer algo urgentemente em relao s situaes
existentes, o que requer entender que solues timas e ideais no so possveis, temos de buscar
no solues inadmissveis, mas solues possveis. Trata-se de tarefa pragmtica que requer o
mximo de mitigao e compensao de danos ambientais, mas com remoo da populao
apenas em casos extremos e com alternativas aceitveis.
Outro tema de disputa tem sido a questo da democratizao do registro imobilirio,
especialmente no contexto dos programas de regularizao. Em especial, tem havido um esforo
de simplificar, uniformizar e baratear os procedimentos de registro imobilirio, j que o registro
constitutivo da propriedade na tradio jurdica brasileira e se prope a garantir a segurana jurdica
das transaes imobilirias. Para esse fim, h que se trabalhar mais de perto com os cartrios, para
transform-los em parceiros dos programas de regularizao, trazendo-os para dentro do processo
de regularizao, desde o comeo, para a busca de solues jurdicas criativas que sejam viveis,
e encontrando as melhores maneiras de distribuio dos nus e responsabilidades envolvidos. H,
contudo, obstculos estruturais cuja soluo vai depender dos rumos da reforma do judicirio.
Da mesma forma, de mais difcil equacionamento tem sido a questo da facilitao dos
procedimentos judiciais, sobretudo para que as aes de usucapio coletivo sejam viveis. As
dificuldades e os custos envolvidos so enormes. Contudo, a aprovao de direitos coletivos
no tem sentido se os canais processuais para seu reconhecimento tambm no forem
coletivizados; no basta o rito sumrio, preciso criar procedimentos judiciais coletivos geis
que levem em conta a natureza da questo. Tambm nesse tema uma discusso mais ampla
tem de se dar no contexto da reforma do judicirio e do Cdigo de Processo Civil.
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Boas leis como o Estatuto da Cidade, por si s, no mudam a realidade; j as ms leis podem colocar
obstculos intransponveis para a ao da sociedade e das administraes publicas comprometidas com
a promoo de reformas significativas. Mesmo em um quadro jurdico hostil, possvel promover avanos
jurdico-urbansticos importantes, desde que exista um slido pacto sociopoltico que d suporte ao do
poder pblico. O Estatuto da Cidade consolidou um paradigma jurdico no qual existe um direito difuso cidade,
ao ordenamento territorial, ao planejamento urbano e gesto democrtica da poltica urbana, todos direitos da
coletividade aos quais corresponde a obrigao do poder pblico de promover uma poltica urbana que garanta as
funes sociais da cidade e da propriedade. No se trata mais to somente de uma questo da alada do poder
discricionrio do Poder Pblico, que faz o que quer, quando e como quiser. Da mesma forma, os proprietrios
de imveis urbanos passaram a se submeter a um conceito de cidade na qual, mais do que nunca, o seu direito
individual de propriedade no pode ser considerado absoluto, j que deve observar as regras de ordenao da
cidade expressas pelo plano diretor. Resta criar um slido pacto sociopoltico para garantir sua efetividade.
Talvez a maior novidade do Estatuto da Cidade, rompendo com toda a tradio formalista e positivista do direito
brasileiro, esteja no fato de que todos os princpios e direitos estabelecidos e reconhecidos pela lei federal foram
traduzidos, nela mesmo, nos diversos instrumentos, mecanismos, processos e recursos que so necessrios para sua
materializao. Finalmente, o princpio da funo social da propriedade passou a ter efeitos jurdicos concretos para o
territrio das cidades por meio de leis de zoneamento, de delimitao de reas de urbanizao prioritria nas quais a
reteno especulativa de imveis urbanos deve ser combatida por instrumentos de interveno urbana passveis de
aplicao e monitoramento. Direito, gesto e acesso justia caminham de mos dadas no Estatuto da Cidade de
maneira exemplar: como resultado, planos diretores j foram anulados por falta de participao popular efetiva; prefeitos
j correm o risco de perder seus mandatos por improbidade administrativa; aes civis pblicas de todo tipo tm sido
propostas em defesa da ordem urbanstica e do direito cidade sustentvel; notveis avanos na regularizao fundiria
tm acontecido em muitos municpios, com as novas leis que complementam o marco legal inaugurado pelo Estatuto da
Cidade. Outros avanos tambm j foram feitos na proteo do patrimnio cultural e ambiental; comunidades participam
de consultas pblicas acerca de temas de planejamento urbano antes restritos a arquitetos e urbanistas; estudantes
passaram a estudar Direito Urbanstico nas (ainda poucas) cadeiras gradualmente introduzidas nas faculdades de
Direito, movimento esse indispensvel para a divulgao da nova cultura jurdica sobre a cidade trazida pela nova lei etc.
Defender o paradigma inovador da ordem jurdica contido no Estatuto da Cidade fundamental para que novos avanos
da reforma urbana possam acontecer com polticas pblicas, processos sociopolticos, aes judiciais e decises
jurisprudenciais cada vez mais comprometidos com o princpio das funes sociais da propriedade e da cidade e com a
bandeira do direito cidade. Para tanto, crucial que juristas, urbanistas e a sociedade brasileira se deem conta de que
a aprovao do Estatuto da Cidade no encerrou a batalha pela reforma urbana no Brasil, muito pelo contrrio. Embora
tenha sido uma vitria importante, h uma disputa renovada em torno do sentido da poltica urbana ocorrendo em todas
as cidades brasileiras e tambm nos tribunais.
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Introduo
No Brasil, a primeira Constituio a tratar da questo urbana foi a de 1988, promulgada
quando as cidades j abrigavam mais de 80% de toda a populao.
A aglomerao demogrfica em ncleos urbanos passou a caracterizar o Brasil a partir
da crise mundial de 1929, que alcanou o ciclo do caf paulista e empurrou grandes
contingentes de desempregados em direo aos ncleos urbanos (CHAFFUN, 1996, pp.
18-19). Esse processo de urbanizao tornou-se especialmente agudo entre a segunda
metade dos anos 1950 e a dcada de 1970, no chamado perodo desenvolvimentista.
Ao longo desses anos, caracterizados por elevadas taxas de crescimento demogrfico, a
populao brasileira passou a concentrar-se maciamente em cidades cada vez maiores,
que adquiriram um perfil metropolitano.
Os municpios viram-se obrigados a lidar com os efeitos da urbanizao acelerada
inteiramente desaparelhados para essa imensa tarefa. No havia recursos financeiros
suficientes, meios administrativos adequados nem instrumentos jurdicos especficos.
Influenciado pelos setores dominantes na economia urbana, o aparelho estatal dirigia seus
escassos recursos para investimentos de interesse privado e adotava normas e padres
urbansticos moldados pelos movimentos do capital imobilirio. Tanto quanto ocorria com
a renda econmica nacional, a renda urbana concentrava-se. A cidade cindiu-se. Para
poucos, os benefcios dos aportes tecnolgicos e do consumo afluente. Para muitos, a
privao da cidadania e a escravido da violncia.
O planejamento regulatrio, fundado na crena de que a formulao da poltica urbana
deveria ocorrer no mbito de uma esfera tcnica da administrao pblica, ao contrrio
de reverter esse quadro, acentuou seus efeitos. A gesto tecnocrtica alimentou um
processo caracterizado, de um lado, pela apropriao privada dos investimentos pblicos
e, de outro, pela segregao de grandes massas populacionais em favelas, cortios e
loteamentos perifricos, excludas do consumo de bens e servios urbanos essenciais.
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Aspectos histricos
A institucionalizao da questo urbana em mbito federal1 encontra suas mais remotas
referncias no ano de 1953, por ocasio do III Congresso Brasileiro de Arquitetos, realizado em
Belo Horizonte (MG). O documento final do evento props a edio de uma lei para criar, no
governo central, um ministrio especializado em habitao e urbanismo (SERRAN, 1976, pp. 2829). No ano seguinte, o IV Congresso, realizado de 17 a 24 de janeiro, na cidade de So Paulo,
reiterou essa reivindicao.
Em 1959, o Departamento do Rio de Janeiro do Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB) publicou
uma proposta de projeto de lei, denominada Lei da Casa Prpria. Essa proposta legislativa,
encaminhada aos candidatos presidncia da Repblica nas eleies de 1960, Adhemar de Barros,
Henrique Lott e Jnio Quadros, propunha a constituio de sociedades comerciais destinadas a
financiar a aquisio de casa prpria, a vinculao entre reajuste de prestao e aumento de salrio,
a retomada do imvel (mediante indenizao) em caso de inadimplemento do comprador, bem
como a criao de um Conselho Nacional da Habitao. Essa ltima sugesto foi implementada em
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1962, no governo de Joo Goulart, que assumira o poder aps a renncia de Jnio Quadros.
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Estavam, portanto, nesse texto histrico os princpios fundamentais que, mais tarde, e com maior nfase
em seus aspectos sociais, viriam a ser defendidos pelo Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU) na
Assembleia Nacional Constituinte. No comeo de 1963, com base nessas propostas2 e no auge da campanha
popular pelas reformas de base, como se dizia ento, o governo de Joo Goulart encaminha sua Mensagem
anual ao Congresso Nacional, na qual aborda a questo habitacional brasileira nos seguintes termos:
No desconhecemos que somente o desenvolvimento do Pas, aumentando a riqueza
nacional, poder elevar o nvel de vida do povo, proporcionando-lhe adequadas condies
de residncia. Mas tambm no ignoramos que a falta de uma legislao reguladora tem
permitido que a indstria de construo se transforme em presa favorita de especuladores,
impedindo o acesso residncia prpria das camadas mais pobres de nossa populao.
Abortado pelo golpe militar de 31 de maro de 1964, o projeto no chegou a ser apresentado ao
Congresso Nacional.
Embora a questo urbana j fosse importante naquele ambiente poltico e o Seminrio do
Quitandinha tivesse, de fato, influenciado as decises polticas, a repercusso do referido encontro
no se comparou visibilidade conferida mobilizao que, na mesma poca, agitava o Brasil rural, na
esteira da organizao das ligas camponesas, clamando por reforma agrria (SOUZA, 2002, p. 157).
Talvez por essa razo, frustradas as precursoras iniciativas de legislao urbana do governo Goulart,
os governos militares tenham logo aprovado uma lei para tratar da questo agrrio-rural, o Estatuto
da Terra e, no que se refere problemtica urbana, feito regredir o debate, circunscrevendo-o
poltica habitacional, por meio da criao, em 1964, do Banco Nacional da Habitao (BNH) 3. A
ideia de uma legislao que se voltasse de forma abrangente para as cidades s voltaria ao debate
poltico no final dos anos 1970.
proporo que os problemas urbanos se agravavam, as crticas atuao do BNH, muito voltado
para a abordagem financeira da produo habitacional, avolumavam-se. No incio da dcada de 1970,
o BNH estendeu sua atuao para programas de saneamento e o governo federal instituiu as primeiras
Regies Metropolitanas tentativa de tratar as questes que ultrapassavam a jurisdio municipal
bem como criou a Comisso Nacional de Poltica Urbana e Regies Metropolitanas (CNPU).
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4. Segundo Adauto Cardoso (apud GRAZIA, 2002, p. 20), uma verso anterior do projeto havia sido
publicada, sem a permisso governamental, no jornal O Estado de S. Paulo, de 27/1/1982, o que
teria ensejado reaes a essa possibilidade de regularizao fundiria. interessante notar que essa
mesma polmica ressurgiria na Assembleia Nacional Constituinte e, quase duas dcadas depois, por
ocasio da sano do Estatuto da Cidade.
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O projeto da Lei do Desenvolvimento Urbano (LDU), que ganhou o nmero 775/83, objetivava a melhoria da
qualidade de vida nas cidades, por meio de diretrizes e instrumentos como, entre muitos outros:
1. a recuperao pelo poder pblico de investimentos de que resulte valorizao imobiliria;
2. a possibilidade de o poder pblico realizar desapropriaes de imveis urbanos visando renovao
desenvolvimento urbano;
13. a legitimao do Ministrio Pblico para propor aes em defesa do ordenamento urbanstico.
5. Ao examinar comparativamente o Projeto de Lei 775/83 (LDU) e a Emenda Popular da Reforma Urbana, Adauto
Lcio Cardoso (2003, p. 31), embora ressalve a diferena entre a nfase da LDU no planejamento urbano e a da
Emenda na participao popular, afirma que a emenda popular se move no campo de discusses e segundo um
padro de pensar a questo urbana que foi estabelecido pela LDU.
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1. o direito universal a condies condignas de vida urbana e a gesto democrtica das cidades;
2. a possibilidade de o poder pblico desapropriar imveis urbanos por interesse social, mediante
pagamento em ttulos da dvida pblica, exceo da casa prpria, cuja indenizao deveria ser plena e
prvia, em dinheiro;
3. a captura de mais-valias imobilirias decorrentes de investimentos pblicos;
4. a iniciativa e o veto popular de leis;
5. a possibilidade, na ausncia de lei federal disciplinadora, da aplicao direta de norma constitucional,
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10. o direito a moradia com base em polticas pblicas que assegurassem: regularizao fundiria
reajustamento de aluguis;
12. o monoplio estatal para a prestao de servios pblicos, vedado o subsdio de servios
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Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, conforme
diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes
sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.
1 - O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para cidades com mais de vinte
mil habitantes, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana.
2 - A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais
de ordenao da cidade expressas no plano diretor.
3 - As desapropriaes de imveis urbanos sero feitas com prvia e justa indenizao em
dinheiro.
4 - facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei especfica para rea includa no plano
diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado
ou no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificao compulsrios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente
aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais
e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais.
Art. 183. Aquele que possuir como sua rea urbana de at duzentos e cinquenta metros quadrados,
por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia,
adquirir-lhe- o domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural.
1 - O ttulo de domnio e a concesso de uso sero conferidos ao homem ou mulher, ou a
ambos, independentemente do estado civil.
2 - Esse direito no ser reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.
3 - Os imveis pblicos no sero adquiridos por usucapio.
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O Estatuto da Cidade
Projeto inicial e primeiras reaes
A despeito de seus antecedentes e da natureza de seu contedo, o projeto de lei que
acabou transformado no Estatuto da Cidade no se originou de um parlamentar que fosse
arquiteto, urbanista, advogado, gegrafo, socilogo, economista, assistente social, ou
tivesse sido lder de movimentos populares pr-moradia, nem que, muito menos, fosse
empresrio ou alimentasse vnculos com o capital imobilirio. O autor do projeto foi o
senador Pompeu de Sousa, jornalista e professor, que, nascido em 1916 e falecido em
1991, no viveu para presenciar a aprovao de seu projeto, j bastante modificado,
ocorrida em 2001.
O projeto foi apresentado em 28 de junho de 1989 e recebeu a identificao oficial
de Projeto de Lei do Senado (PLS) n 181, de 1989 (Estatuto da Cidade). Com parecer
favorvel do relator, senador Dirceu Carneiro (PSDB-SC), foi aprovado no Senado
exatamente um ano depois e enviado Cmara dos Deputados, onde permaneceria por 11
anos e seria reformulado.
Na Cmara, denominado PL 5.788/90, o projeto, por j ter sido votado, passou a
funcionar como uma espcie de locomotiva, qual foram anexados dezessete vages,
proposies (de menor ou maior abrangncia) sobre o mesmo tema, com origem na
prpria Cmara dos Deputados. Os autores desses projetos, com as respectivas datas de
apresentao, so os deputados Raul Ferraz (1989), Uldorico Pinto (1989), Jos Luiz Maia
(1989), Lurdinha Savignon (um em 1989 e outro, em coautoria, em 1990), Ricardo Izar (um
em 1989 e outro em 1991), Antnio Brito (1989), Paulo Ramos (1989), Mrio Assad (1989),
Eduardo Jorge (1990, em coautoria), Jos Carlos Coutinho (1991), Magalhes Teixeira
(1991), Benedita da Silva (1993), Nilmrio Miranda (1996), Augusto Carvalho (1997), Carlos
Nelson (1997) e Fernando Lopes (1997).
Dentre todos esses, devem ser destacados o do deputado Raul Ferraz (PMDB-BA),
que, na verdade, constitui-se do substitutivo apresentado pelo deputado ao PL 775/83
com suas adaptaes Constituio de 1988 (MOTTA, 1998, p. 211); os de Lurdinha
Savignon (PT-ES) e Eduardo Jorge (PT-SP), elaborados com a participao do MNRU; e o
do deputado Nilmrio Miranda (PT-MG). Esse ltimo espelhou o esforo de consenso que
seria tentado, em 1993, por um grupo de trabalho formado por representantes indicados
pelo deputado Luiz Roberto Ponte, ligado ao empresariado, e pelo prprio Nilmrio Miranda,
vinculado ao movimento da reforma urbana.
Na justificao de seu projeto, Pompeu de Sousa afirmava que pretendia conter a
indevida e artificial valorizao imobiliria, que dificulta o acesso dos menos abastados a
terrenos para habitao e onera duplamente o poder pblico, forado a intervir em reas
cuja valorizao resulta, na maioria das vezes, de investimentos pblicos, custeados por
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8. O texto substitutivo elaborado pelo grupo, diante da recusa do relator em acat-lo, foi mais tarde
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O texto resultante desse processo foi aprovado. O Estatuto da Cidade foi ento
finalmente encaminhado Comisso de Constituio e Justia e de Redao (CCJR), que
deveria se manifestar sobre a constitucionalidade do projeto. Nessa Comisso, embora
o MNRU tivesse percebido que os consensos no eram to reais (GRAZIA, 2003, p.
61), houve apenas duas alteraes. Uma, para retirar os dispositivos referentes a regies
metropolitanas e aglomeraes urbanas, considerados inconstitucionais, pois se trata de
competncia estadual. Outra, para atender reivindicaes de setores da construo e de
parlamentares ligados a igrejas evanglicas, liderados pelo deputado Bispo Rodrigues
(PL-RJ), resultou na supresso dos dispositivos que determinavam, nos casos de Estudo
de Impacto de Vizinhana, a audincia da comunidade afetada e a nulidade das licenas
expedidas sem a observncia desse requisito.
Do ponto de vista do prprio MNRU, as concesses, que mantinham o contedo da
matria, deixando sua aplicao merc da legislao municipal, foram aceitveis, pois
se sabe que, de acordo com a correlao de foras existente em cada municpio, as
diretrizes fixadas na lei federal sero ou no absorvidas (GRAZIA, op. cit., p. 62).
A deliberao da CCJR, contudo, consumiu todo o ano de 2000. Novamente foram
necessrias campanhas pblicas, notas e manifestos do MNRU. At um abaixo-assinado
de advogados e juristas, defendendo a constitucionalidade do projeto, foi encaminhado
Comisso. No dia 29 de novembro de 2000, o parecer favorvel do deputado Inaldo
Leito (PSDB-PB) finalmente votado. Mais uma vez houve unanimidade na aprovao.
O projeto deveria, ento, retornar ao Senado para que as alteraes promovidas na
Cmara fossem ratificadas.
Parecia que o consenso estava consolidado. No entanto, houve ainda uma recidiva
de parte da representao empresarial. De acordo com a Constituio de 1988, projetos
aprovados nas comisses da Cmara ou do Senado, caso do Estatuto da Cidade, no
precisam ser submetidos ao Plenrio, salvo se houver recurso nesse sentido, subscrito por
pelo menos um dcimo dos respectivos parlamentares. Com base nesse dispositivo, um
grupo de parlamentares sob a liderana do deputado Mrcio Fortes (PSDB-RJ), com o
diligente apoio do deputado Paulo Octvio (PFL-DF), ambos grandes empresrios do setor
imobilirio apresentou o Recurso n 113, de 12 de dezembro de 2000, na tentativa de
fazer com que o projeto fosse submetido ao Plenrio da Cmara dos Deputados.
Em sentido contrrio aprovao do recurso, passaram a atuar as entidades ligadas
ao MNRU, os partidos que, poca, faziam oposio ao governo e, ao lado desses,
parlamentares ligados ao prprio governo, como o deputado Ronaldo Csar Coelho9
(PSDB-RJ), presidente da CCJR, cuja atuao foi julgada importante pelo movimento
da reforma urbana (GRAZIA, 2003, p. 62).
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9. Empresrio, ex-banqueiro.
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10. Socilogo, colega de profisso, amigo e assessor do presidente Fernando Henrique Cardoso desde
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quando este era senador, Eduardo Graeff filho do falecido professor Edgar Graeff, arquiteto e intelectual de
relevo, vinculado s causas sociais e democrticas de resistncia ao regime militar.
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Ao sancionar o projeto e vetar esse dispositivo, o presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso, afirmou
que em reconhecimento importncia e validade do instituto da concesso de uso especial para fins de moradia,
o Poder Executivo submeter sem demora ao Congresso Nacional um texto normativo que preencha essa lacuna.
A promessa foi cumprida por meio da Medida Provisria n 2.220, de 4 de setembro de 2001, que regrou a
aplicao do instituto da concesso de uso especial de que trata o 1 do art. 183 da Constituio, bem como
criou o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano, depois transformado, no governo do presidente Luiz Incio
Lula da Silva, no Conselho das Cidades.Em 10 de julho de 2001, o Estatuto da Cidade tornou-se lei.
Comentrios finais
O histrico dessa trajetria nos induz a questionar as razes que teriam levado o
empresariado urbano, que a princpio reagira drasticamente contra as proposies da
reforma urbana, desde suas iniciativas mais remotas, a aprovar e apoiar, por unanimidade,
instrumentos legais que, alegadamente, se destinavam a confrontar seus interesses.
Em grande medida, a circunstncia da aprovao unnime do Estatuto da Cidade
pode ser atribuda aos efeitos do longo tempo, 12 anos, decorrido entre a formulao
e a aprovao da nova lei. Nesse perodo, boa parte dos instrumentos includos no
Estatuto j vinha sendo posta em prtica pelos municpios anteriormente aprovao
da norma federal, com resultados considerados estimulantes pelo capital imobilirio, o
que constituiu, sem dvida, importante fator de diminuio do grau de restries que
esse segmento econmico fazia ao projeto.
Assim, o que em certo momento parecia uma ameaa ao setor empresarial passou a
ser gradativamente percebido, e aproveitado, como oportunidade de mercado.
No casual, portanto, nem deve causar estranheza, que o documento encaminhado
pelo Secovi-SP (1999) Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior (CDUI) da
Cmara dos Deputados, por ocasio do debate ali promovido pelo relator do projeto
ainda pendente de votao, inclusse propostas como a do oramento participativo,
em relao ao qual o empresariado afirmava que no se admite mais, especialmente
em assuntos que digam respeito sociedade como um todo, a excluso da participao
dos cidados. O mesmo documento defendia que as operaes urbanas consorciadas
fossem geridas de forma compartilhada com representao da sociedade civil,
pois essa participao se faz absolutamente necessria para garantir a observncia
adequada do plano de operao urbana consorciada. Ambas as propostas, que, por
sinal, coincidiam com as proposies do MNRU, foram incorporadas ao texto.
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Ao observar que essa troca de mos das bandeiras democrticas outra novidade trazida
pelos novos tempos, Ermnia Maricato menciona como exemplo um documento interno da
Organizao de Cooperao para o Desenvolvimento Econmico (OCDE), que congrega os
23 pases mais ricos do mundo, no qual se afirma: a participao, a democratizao, a boa
gesto pblica e o respeito aos direitos humanos favorecem um desenvolvimento durvel
(MARICATO, 2000, pp. 131-132).
Essa percepo do empresariado com relao problemtica urbana, que passou a ver na
deteriorao das condies de vida nas grandes metrpoles fatores de risco mercadolgico,
conquanto seja notoriamente distinta da formulao crtica produzida no mbito do MNRU,
ajuda a explicar a mudana das posies do poder corporativo no tocante ao contedo do
Estatuto da Cidade e a formao de consensos entre os dois campos. Para Raquel Rolnik
(2003), a situao urbana ficou muito ruim, se degradou demais (...). Em So Paulo, voc
percebe que os empresrios tomaram conscincia de que o modelo no deu certo e se v
uma certa abertura para se pensar em modelos alternativos.
Nesse ambiente, no difcil compreender a convergncia de opinies, ainda que
fundadas em anlises e propsitos diferenciados, entre o empresariado e o MNRU. A
despeito dos graves problemas que lhe servem ao mesmo tempo de causa e efeito, as
cidades renem, como nenhum outro tipo de agrupamento humano, condies culturais e
materiais meios e modos capazes de propiciar a elevao dos padres de dignidade, dos
princpios ticos e dos nveis de qualificao que devem alcanar as sociedades organizadas.
E uma legislao adequada pode ser decididamente til na realizao desse objetivo.
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Art. 2 A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes
sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
I.
b.
c.
d.
e.
f.
g.
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imveis urbanos;
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O 2 artigo do Estatuto da Cidade define as diretrizes que devem ser seguidas pelo
Municpio ao elaborar sua poltica urbana, todas elas voltadas para garantir cidades justas,
em que todos, pobres e ricos, desfrutem dos benefcios da urbanizao.
Art. 3 Compete Unio, entre outras atribuies de interesse da poltica urbana:
I.
II.
legislar sobre normas para a cooperao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios em relao poltica urbana, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do
bem-estar em mbito nacional;
III. promover, por iniciativa prpria e em conjunto com os Estados, o Distrito Federal e os Municpios,
programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento
bsico;
IV. instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e
transportes urbanos;
V.
A Repblica Federativa do Brasil formada por quatro entes federados, que no mantm
relao de subordinao entre si. Os Municpios, ente local, mais prximo do cidado; os
Estados, que congregam vrios municpios; o Distrito Federal, sede administrativa do Pas; e a
Unio, que congrega os estados e o distrito federal.
Cada um destes entes elabora suas prprias leis, executa suas polticas pblicas, institui
e arrecada tributos, seguindo a distribuio de competncias feita pela Constituio Federal.
Para alguns temas e polticas, a Constituio obriga a cooperao entre eles.
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l) direito de superfcie;
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m) direito de preempo;
n) outorga onerosa do direito de construir e de alterao de uso;
o) transferncia do direito de construir;
p) operaes urbanas consorciadas;
q) regularizao fundiria;
r) assistncia tcnica e jurdica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos;
s) referendo popular e plebiscito;
t) demarcao urbanstica para fins de regularizao fundiria (Includo pela Lei n 11.977, de 2009);
u) legitimao de posse (Includo pela Lei n 11.977, de 2009).
VI estudo prvio de impacto ambiental (EIA) e estudo prvio de impacto de vizinhana (EIV).
1 Os instrumentos mencionados neste artigo regem-se pela legislao que lhes prpria,
observado o disposto nesta Lei.
2 Nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social, desenvolvidos por
rgos ou entidades da Administrao Pblica com atuao especfica nessa rea, a concesso
de direito real de uso de imveis pblicos poder ser contratada coletivamente.
3 Os instrumentos previstos neste artigo que demandam dispndio de recursos por parte
do Poder Pblico municipal devem ser objeto de controle social, garantida a participao de
comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil.
No artigo 4, o Estatuto da Cidade define um extenso conjunto de instrumentos para que o Municpio
tenha condies de construir uma poltica urbana que concretize, de fato, a funo social da propriedade
urbana e o direito de todos cidade.
Estabelece que a poltica urbana deve ser objeto de um planejamento extensivo, envolvendo planos de
ordenamento do territrio integrados entre si, nas escalas nacional, estaduais, regionais, metropolitanas,
municipais e intermunicipais. Especificamente no mbito municipal, detalha que o planejamento
municipal deve envolver o planejamento urbano, ambiental, oramentrio, setorial e o planejamento do
desenvolvimento econmico e social, especificando tambm que a gesto oramentria deve ser feita de
forma participativa, aberta a todos os cidados.
Inclui os instrumentos tributrios, envolvendo impostos, contribuies, incentivos e benefcios fiscais
e financeiros, voltados para viabilizar a induo dos usos e atividades consideradas importantes para a
poltica urbana.
No inciso sobre os institutos jurdicos e polticos, fornece ao Municpio instrumentos que permitem:
variadas formas de interveno social sobre o livre uso da propriedade privada: desapropriao,
servido e limitaes administrativas, tombamento, instituio de unidades de conservao,
parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios e direito de preempo;
a regularizao fundiria das ocupaes de interesse social: concesso de direito real de uso,
concesso de uso especial para fins de moradia, usucapio especial de imvel urbano, direito de
superfcie, demarcao urbanstica para fins de regularizao fundiria e legitimao da posse;
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urbano para sua efetiva aplicao e deve estar expressa no Plano Diretor.
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Art. 6 A transmisso do imvel, por ato inter vivos ou causa mortis, posterior data da
notificao, transfere as obrigaes de parcelamento, edificao ou utilizao previstas
no art. 5 desta Lei, sem interrupo de quaisquer prazos.
A manuteno de terrenos vazios ou ociosos, inseridos na rea urbanizada, espera de uma
valorizao futura que beneficia apenas seus proprietrios, diminui os espaos disponveis na
cidade para a moradia e as atividades econmicas necessrias para o desenvolvimento de toda
a sociedade, especialmente para os grupos economicamente vulnerveis.
Para evitar a formao desses vazios, coibir a especulao imobiliria e, consequentemente,
ampliar o acesso a reas urbanizadas, o Estatuto da Cidade regulamentou o parcelamento,
edificao ou utilizao compulsrios, que obriga o proprietrio a dar uma destinao ao seu
terreno subutilizado, concretizando o preceito constitucional da funo social da propriedade.
Cabe aos Municpios editar normas para aplicao desse instrumento em seu territrio, sem
as quais ele no tem eficcia. O Poder Pblico local deve especificar, em seu Plano Diretor, as
reas onde ele ser utilizado e promulgar lei especfica disciplinando sua aplicao.
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importante destacar que os instrumentos voltados para obrigar a utilizao do imvel por
seu proprietrio, como o parcelamento, edificao e utilizao compulsrios, IPTU progressivo
e desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica, podem ser combinados com
a instituio de ZEIS. Por meio da conjugao desses instrumentos, o Poder Pblico induz a
destinao de terra urbanizada ociosa para habitao de interesse social.
O parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios aplicam-se aos imveis no
edificados, compostos apenas pela terra nua; no utilizados, que so os abandonados e no
habitados; e subutilizados, que so os imveis cujo aproveitamento seja inferior ao mnimo
definido em lei. Uma vez institudo para determinado imvel, o proprietrio fica obrigado a darlhe uma utilizao efetiva e adequada num determinado prazo. Se este imvel for vendido, o
novo proprietrio passa a ser responsvel por esta obrigao.
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A propriedade, como qualquer direito fundamental, pode ser limitada e at mesmo objeto de
uma interveno supressiva. A Constituio Federal, conferindo ao Estado o poder de retirar um
bem de seu proprietrio, possibilita a desapropriao em razo de utilidade e interesse pblico ou
por interesse social, mas exige a justa e prvia indenizao em dinheiro.
Como excees a essa regra geral, a Constituio Federal prev outras duas modalidades
de desapropriao, intrinsecamente relacionadas funo social da propriedade: a
desapropriao para fins de reforma urbana e a desapropriao para fins de reforma agrria,
ambas com carter de sano.
O Estatuto da Cidade regula a desapropriao para fins urbanos. Por meio dessa modalidade,
o Poder Pblico Municipal pune o proprietrio que no deu a seu imvel a funo social
estabelecida no Plano Diretor. Diferentemente das desapropriaes por utilidade e interesse
pblico e interesse social, na desapropriao para fins de reforma urbana o pagamento realizado
por meio de ttulos da dvida pblica, resgatveis num prazo de dez anos.
Outra relevante diferena, ligada tambm ao carter de sano dessa modalidade de
desapropriao, o valor da indenizao. Esse valor, em regra, corresponde ao valor de mercado.
Na desapropriao para fins urbanos, fala-se em valor real, que corresponde base de clculo
para o IPTU, descontado o montante decorrente dos investimentos pblicos na rea do imvel.
Essa forma de clculo concretiza a diretriz sobre a justa distribuio dos benefcios da urbanizao,
expressa no artigo 2 do Estatuto da Cidade. Alm disso, para o clculo do valor real no podem
ser computadas as expectativas de ganho, lucros cessantes e juros compensatrios.
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A desapropriao para fins de reforma urbana s pode ser realizada se o proprietrio, compelido a dar adequada
utilizao ao imvel, no o fez aps os cinco anos de aplicao do IPTU progressivo no tempo. A desapropriao
pressupe, portanto, uma sequncia de aes: primeiro, o Poder Pblico Municipal, nos termos da lei municipal, notifica
o proprietrio para parcelar, edificar ou utilizar o imvel; decorrido o prazo estipulado na notificao e seguindo os
procedimentos legais, sem que o proprietrio cumpra com a determinao, o Municpio pode aumentar anualmente a
alquota do IPTU, por um prazo de cinco anos, na forma do art. 7 do Estatuto da Cidade e da lei municipal; somente
aps a aplicao desses instrumentos, o Municpio pode valer-se da desapropriao para fins de reforma urbana.
A vinculao da desapropriao sano, regulada pelo Estatuto da Cidade, funo social da propriedade
obriga tambm o Poder Pblico a dar destinao adequada ao imvel aps a desapropriao. Se isto no for
feito, o Prefeito e os demais agentes pblicos envolvidos incorrem em improbidade administrativa, conforme
o artigo 52, II do Estatuto da Cidade. Improbidade administrativa significa ato contrrio ao dever do agente
pblico de atuar com honestidade e decncia. Um ato de improbidade administrativa no um crime em sua
acepo legal, mas quem incorre em improbidade est sujeito a sanes que podem ocasionar a suspenso
dos direitos polticos, perda da funo pblica, indisponibilidade de bens e ressarcimento ao errio1.
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1. A improbidade administrativa tratada pela Constituio Federal, artigo 37, 4 e pela Lei 8.429/92.
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Art. 10. As reas urbanas com mais de duzentos e cinquenta metros quadrados, ocupadas por populao
de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, onde no for possvel
identificar os terrenos ocupados por cada possuidor, so susceptveis de serem usucapidas coletivamente,
desde que os possuidores no sejam proprietrios de outro imvel urbano ou rural.
1 O possuidor pode, para o fim de contar o prazo exigido por este artigo, acrescentar sua posse
de seu antecessor, contanto que ambas sejam contnuas.
2 A usucapio especial coletiva de imvel urbano ser declarada pelo juiz, mediante sentena, a
qual servir de ttulo para registro no cartrio de registro de imveis.
3 Na sentena, o juiz atribuir igual frao ideal de terreno a cada possuidor, independentemente
da dimenso do terreno que cada um ocupe, salvo hiptese de acordo escrito entre os condminos,
estabelecendo fraes ideais diferenciadas.
4 O condomnio especial constitudo indivisvel, no sendo passvel de extino, salvo
deliberao favorvel tomada por, no mnimo, dois teros dos condminos, no caso de execuo de
urbanizao posterior constituio do condomnio.
5 As deliberaes relativas administrao do condomnio especial sero tomadas por maioria de
votos dos condminos presentes, obrigando tambm os demais, discordantes ou ausentes.
Art. 11. Na pendncia da ao de usucapio especial urbana, ficaro sobrestadas quaisquer outras
aes, petitrias ou possessrias, que venham a ser propostas relativamente ao imvel usucapiendo.
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Art. 14. Na ao judicial de usucapio especial de imvel urbano, o rito processual a ser
observado o sumrio.
No Brasil, cerca de 40% das famlias urbanas no tm a propriedade ou qualquer documento legal de
reconhecimento da posse dos terrenos onde moram. Esta situao fruto de uma urbanizao acelerada,
desordenada e injusta, onde os pobres no tiveram reconhecido seu direito moradia e ocuparam, na
prtica, seu espao na cidade, construindo suas casas nos terrenos vazios ou edifcios abandonados.
Reconhecendo que esta situao de ilegalidade injusta para os pobres e traz prejuzos para toda a
sociedade, a Constituio Federal, em seu Artigo 183, garante ao possuidor de imvel urbano de at
250 m, que no tem outro imvel e que ainda no foi beneficiado pelo instrumento, a aquisio da
propriedade. Para tanto, o possuidor deve ainda demonstrar que ocupa o imvel h cinco anos, sem
oposio, e que utiliza o imvel para sua moradia2.
Preenchidos os requisitos legais, o possuidor torna-se proprietrio, por meio de um processo judicial
de usucapio ou de um procedimento extrajudicial especfico, institudo pela Lei n 11.977 de 7 de julho
de 2009, que passa pela definio dos limites de toda a gleba, por meio de um instrumento denominado
demarcao urbanstica e pelo reconhecimento da posse do indivduo, aps a individualizao de seu lote
e por meio de outro instrumento, a legitimao dea posse.
Nos artigos 9 a 14, o Estatuto da Cidade regulamenta a usucapio especial urbana, introduzindo vrias
normas que buscam superar entraves burocrticos e econmicos que dificultariam o reconhecimento
efetivo do direito concedido ao possuidor do imvel pela Constituio. Garante, por exemplo, a gratuidade
de todos os atos realizados na justia e no cartrio de registro de imveis, incluindo a assistncia judiciria
aos beneficiados; possibilita que a associao de moradores proponha a ao de usucapio em nome dos
moradores, desde que autorizada por eles; e permite a forma coletiva da usucapio urbana.
De fato, nas favelas, muitas vezes invivel identificar e separar o terreno em lotes, o que impossibilitaria
tecnicamente a propositura de aes individuais. A usucapio coletiva exige apenas que seja demarcado
o permetro externo do conjunto da ocupao, possibilitando o reconhecimento do direito de propriedade
do conjunto de moradores que vivem nesse ncleo urbano.
102
2. Trata-se de uma modalidade especial de usucapio. O Cdigo Civil (Lei n 10.406, de 10 de janeiro de 2002) traz outras modalidades
de usucapio, que exigem um lapso maior de tempo (15 ou 10 anos) para aquisio da propriedade.
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Art. 27. O proprietrio dever notificar sua inteno de alienar o imvel, para que o Municpio,
no prazo mximo de trinta dias, manifeste por escrito seu interesse em compr-lo.
1 notificao mencionada no caput ser anexada proposta de compra assinada por terceiro
interessado na aquisio do imvel, da qual constaro preo, condies de pagamento e prazo de validade.
2 O Municpio far publicar, em rgo oficial e em pelo menos um jornal local ou regional de grande
circulao, edital de aviso da notificao recebida nos termos do caput e da inteno de aquisio do
imvel nas condies da proposta apresentada.
3 Transcorrido o prazo mencionado no caput sem manifestao, fica o proprietrio autorizado a
realizar a alienao para terceiros, nas condies da proposta apresentada.
4 Concretizada a venda a terceiro, o proprietrio fica obrigado a apresentar ao Municpio, no prazo de
trinta dias, cpia do instrumento pblico de alienao do imvel.
5 A alienao processada em condies diversas da proposta apresentada nula de pleno direito.
6 Ocorrida a hiptese prevista no 5, o Municpio poder adquirir o imvel pelo valor da base de
clculo do IPTU ou pelo valor indicado na proposta apresentada, se este for inferior quele.
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Art. 31. Os recursos auferidos com a adoo da outorga onerosa do direito de construir e de
alterao de uso sero aplicados com as finalidades previstas nos incisos I a IX do art. 26 desta Lei.
A outorga onerosa do direito de construir um instrumento voltado induo do desenvolvimento
urbano, permitindo, por exemplo, que o Poder Pblico incentive o adensamento de determinadas reas
da cidade em detrimento de outras, como forma de promover o melhor aproveitamento da infraestrutura
instalada, alm de possibilitar a recuperao para a coletividade da valorizao imobiliria gerada por aes
pblicas. O instrumento ainda permite, indiretamente, a arrecadao de recursos pelo governo local.
As diretrizes relacionadas justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de
urbanizao e recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que tenha resultado a valorizao
de imveis urbanos (incisos IX e XI do artigo 4), somadas separao do direito de construir do direito de
propriedade e ao cumprimento da funo social da propriedade, sustentam o argumento da legitimidade
de o Poder Pblico recuperar para a coletividade o efeito da valorizao imobiliria proporcionada por
investimentos pblicos.
O mecanismo de funcionamento da outorga onerosa remete ao princpio do Solo Criado, introduzido no
Brasil na dcada de 1970, que nas palavras de Jos Afonso da Silva pode ser compreendido como toda
edificao acima do coeficiente nico, quer envolva a ocupao do espao areo, quer do subsolo5.
Simplificadamente, aquilo que for construdo num terreno acima da rea construda proporcional rea
deste terreno, considerado Solo Criado e essa criao de solo requer uma compensao pelo nus
gerado na infraestrutura.
V-se, pois, que o conceito de Solo Criado pressupe que o direito de propriedade engloba o direito
de construir, mas este ltimo limitado pelo coeficiente nico ou bsico de aproveitamento. Ou seja, o
direito do proprietrio de edificar est restrito ao coeficiente nico ou bsico definido no Plano Diretor.
Qualquer edificao acima desse coeficiente somente ser permitida em reas predefinidas e mediante
uma contrapartida paga ao Poder Pblico municipal.
Para aplicar a outorga do direito de construir, necessrio que o Municpio, por meio de seu Plano
Diretor, defina o coeficiente bsico de aproveitamento para todo o seu territrio, que no precisa ser
necessariamente uniforme em todas as reas, podendo ser diferenciado por zonas. Alm disso, o Plano
Diretor deve identificar as reas onde o direito de construir poder ser exercido alm do coeficiente bsico
e quais sero os mximos coeficientes de aproveitamento admissveis.
O estabelecimento do coeficiente mximo de aproveitamento deve considerar a capacidade de suporte
da infraestrutura e o aumento da densidade. Para evitar a sobrecarga na infraestrutura, o Poder Pblico
pode estabelecer limites para a rea construda adicional e ainda diferenciar este limite por tipo de uso
(por exemplo, uso residencial, servios ou comrcio).
A concesso de potencial adicional de construo pelo governo local tambm possibilita a regulao
do mercado de terras. Sabe-se que, havendo grandes diferenciaes no potencial construtivo dos imveis
e no sendo prevista qualquer cobrana pela utilizao desse potencial, h a valorizao de determinadas
reas em detrimento de outras. Esse instrumento, portanto, pode influenciar no preo da terra, fazendo
com que determinados imveis passem a ter melhor aproveitamento econmico.
5. SILVA, Jos Afonso da. Direito urbanstico brasileiro. 4 edio rev. e atual. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 262.
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Art. 33. Da lei especfica que aprovar a operao urbana consorciada constar o plano de operao
urbana consorciada, contendo, no mnimo:
I definio da rea a ser atingida;
II programa bsico de ocupao da rea;
III programa de atendimento econmico e social para a populao diretamente afetada pela
operao;
IV finalidades da operao;
V estudo prvio de impacto de vizinhana;
VI contrapartida a ser exigida dos proprietrios, usurios permanentes e investidores
privados em funo da utilizao dos benefcios previstos nos incisos I e II do 2 do art. 32
desta Lei;
VII forma de controle da operao, obrigatoriamente compartilhado com representao da
sociedade civil.
1 Os recursos obtidos pelo Poder Pblico municipal na forma do inciso VI deste artigo sero
aplicados exclusivamente na prpria operao urbana consorciada.
2 A partir da aprovao da lei especfica de que trata o caput, so nulas as licenas e
autorizaes a cargo do Poder Pblico municipal expedidas em desacordo com o plano de
operao urbana consorciada.
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3/11/10 12:51:13 PM
Art. 34. A lei especfica que aprovar a operao urbana consorciada poder prever a emisso pelo
Municpio de quantidade determinada de certificados de potencial adicional de construo, que sero
alienados em leilo ou utilizados diretamente no pagamento das obras necessrias prpria operao.
1 Os certificados de potencial adicional de construo sero livremente negociados, mas
conversveis em direito de construir unicamente na rea objeto da operao.
2 Apresentado pedido de licena para construir, o certificado de potencial adicional ser utilizado
no pagamento da rea de construo que supere os padres estabelecidos pela legislao de uso e
ocupao do solo, at o limite fixado pela lei especfica que aprovar a operao urbana consorciada.
As operaes urbanas consorciadas esto relacionadas promoo de projetos urbanos por meio da
parceria entre o Poder Pblico, proprietrios, sociedade civil e o investimento privado, com base nas diretrizes
do planejamento urbano municipal. Tais projetos devem pautar-se nas transformaes urbanas estruturais, na
valorizao ambiental e na promoo de melhorias sociais.
A ideia bsica do instrumento est na transformao de uma determinada rea da cidade, sob o comando do
Poder Pblico municipal, para a concretizao de objetivos e aes estabelecidos no Plano Diretor, por meio da
parceria com o setor privado. Sua utilizao pode se dar para diferentes finalidades: reconverso e requalificao
de reas industriais e porturias desativadas, que tenham reduzido sua operao ou que estejam em processo de
alterao do uso do solo; transformao de conjuntos urbanos dotados de infraestrutura e de terrenos vazios em
que se pretende a renovao de usos e o aumento da densidade; adequao do uso do solo e da infraestrutura no
entorno de grandes equipamentos urbanos, tais como avenidas, estaes de metr, corredores exclusivos de nibus,
parques e estdios; melhor aproveitamento do uso do solo em grandes intervenes urbanas; dentre outras.
O Estatuto da Cidade estabelece diversas exigncias para a instituio de operaes urbanas pelos municpios,
buscando garantir que os benefcios dessas operaes sejam distribudos entre a populao diretamente afetada,
poder pblico e investidores privados.
Para mediar a participao privada, o Poder Pblico municipal pode conceder alguns incentivos, dentre
outros, modificaes dos parmetros e caractersticas de parcelamento, uso e ocupao do solo. Um desses
incentivos est relacionado concesso de potencial adicional de construo. O poder pblico municipal pode
conceder certificados de potencial adicional de construo como forma de pagamento das contrapartidas, o que
lhe permite antecipar a obteno de recursos para realizao de obras e melhorias urbanas, com base numa
projeo de incremento de densidade e em valores do certificado compatveis com os valores de mercado dos
terrenos envolvidos na operao. Os certificados ainda possibilitam a vinculao dos recursos realizao de
determinada obra prevista no plano e na lei da operao urbana, garantindo que os recursos sejam alocados para
a finalidade qual foram previstos.
Vale um alerta aos municpios na implementao do instrumento: a concentrao de recursos pblicos e privados
numa determinada rea pode acabar expulsando seus moradores, em especial as famlias de baixa renda, em funo
da valorizao imobiliria dos terrenos e imveis. Deste modo, os planos das operaes urbanas devem atentar
para o estabelecimento de programas habitacionais para atendimento dessas famlias, garantindo sua permanncia
dentro da rea da operao urbana, principalmente nos casos de remanejamento decorrente da execuo de obras,
alm de garantir solues habitacionais com ampla participao da populao atingida.
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Qualquer atividade desenvolvida na cidade gera impactos ao seu redor, que podem ser levados em considerao
no planejamento urbano por meio de normas urbansticas diferenciadas para as diferentes zonas da cidade.
No entanto, algumas atividades interferem na dinmica urbana de maneira tal que as normas urbansticas no so
suficientes para orientao do desenvolvimento urbano, causando impactos (por exemplo, sobrecarga na infraestrutura
urbana e nos equipamentos e servios pblicos) que devem ser objeto de uma avaliao especfica. Para possibilitar
que o Poder Pblico avalie as consequncias da instalao de empreendimento de grande impacto ou ampliao de
construes j existentes, foi institudo o Estudo de Impacto de Vizinhana (EIV).
Esse instrumento d ao Poder Pblico subsdios para decidir sobre a concesso da licena para realizao do
empreendimento. Apresentado o EIV, o municpio pode conceder a licena para o empreendimento, neg-la ou ainda
condicionar a licena implementao de medidas de atenuao ou compensao do impacto 6. Neste processo, a
sociedade deve ser ouvida e participar da deciso, sendo obrigatrio que todos os documentos e estudos estejam
disponveis para consulta de qualquer interessado.
Cabe ao Municpio elaborar lei especfica identificando as atividades e empreendimentos sujeitos apresentao
do EIV para concesso de licenas. Como as realidades dos municpios so muito dspares, somente o poder pblico
local pode identificar o que causa impacto em seu territrio.
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3/11/10 12:51:44 PM
Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, o instrumento bsico da poltica de
desenvolvimento e expanso urbana.
1 O plano diretor parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo
o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e o oramento anual incorporar as
diretrizes e as prioridades nele contidas.
2 O plano diretor dever englobar o territrio do Municpio como um todo.
3 A lei que instituir o plano diretor dever ser revista, pelo menos, a cada dez anos.
4 No processo de elaborao do plano diretor e na fiscalizao de sua implementao,
os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantiro:
I a promoo de audincias pblicas e debates com a participao da populao
e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade;
II a publicidade quanto aos documentos e informaes produzidos;
III o acesso de qualquer interessado aos documentos e informaes produzidos.
5 (VETADO)
Art. 41. O plano diretor obrigatrio para cidades:
I com mais de vinte mil habitantes;
II integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas;
III onde o Poder Pblico municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no 4o
do art. 182 da Constituio Federal;
IV integrantes de reas de especial interesse turstico;
V inseridas na rea de influncia de empreendimentos ou atividades com significativo
impacto ambiental de mbito regional ou nacional.
1 No caso da realizao de empreendimentos ou atividades enquadrados no
inciso V do caput, os recursos tcnicos e financeiros para a elaborao do plano
diretor estaro inseridos entre as medidas de compensao adotadas.
2 No caso de cidades com mais de quinhentos mil habitantes, dever ser
elaborado um plano de transporte urbano integrado, compatvel com o plano
diretor ou nele inserido.
3/11/10 12:51:54 PM
O Plano Diretor o principal instrumento institudo pelo Estatuto da Cidade, reunindo os demais
instrumentos e estabelecendo como cada poro do territrio municipal cumpre sua funo social. uma
lei municipal que deve ser revista pelo menos a cada dez anos e deve expressar a construo de um pacto
social, econmico e territorial para o desenvolvimento urbano do Municpio.
O Estatuto da Cidade define quais cidades tm a obrigatoriedade7 de elaborar o Plano Diretor, que no
deve tratar somente da rea urbana, mas da totalidade do territrio municipal, englobando as reas rurais, as
florestas, as comunidades tradicionais, as reas de preservao ambiental, os recursos hdricos, enfim, toda a
rea do municpio. Logicamente que os Planos Diretores passam a ser diferentes de um municpio para outro,
em funo da regio do pas em que o municpio se insere; do bioma; da extenso do territrio municipal;
da extenso da rea urbanizada; da aglomerao urbana da qual eventualmente o municpio faz parte; do
tamanho da populao; dos padres de urbanizao; dos aspectos econmicos; da existncia e configurao
de grandes infraestruturas, tais como portos, ferrovias, estradas, aeroportos; dentre outros fatores.
A concepo de Plano Diretor expressa no Estatuto da Cidade pressupe o enfrentamento dos problemas
urbanos, principalmente o enorme passivo de desigualdade social das cidades brasileiras, alm de requerer
um processo dinmico e permanente de planejamento no municpio. Para isso, ele no deve ser concebido
somente como uma pea tcnica de planejamento urbano, mas como um processo poltico de tomada de
decises sobre a gesto do territrio municipal, que envolva toda a sociedade.
Para que o processo de elaborao e implementao do Plano Diretor realmente expresse um pacto
social, econmico e territorial, fundamental que haja a participao efetiva da populao em todas as
etapas. Isso deve ser garantido pelo Poder Pblico municipal pela constituio de conselhos com ampla
participao dos diversos segmentos da sociedade, de fruns de acompanhamento, controle e deliberao,
da realizao de audincias pblicas, e ainda, conferindo transparncia nas informaes.
O Plano Diretor tambm deve influenciar os oramentos municipais e os investimentos pblicos,
sendo definidas diretrizes que devem ser seguidas nos planos plurianuais, nos oramentos anuais e nos
demais programas, planos e projetos setoriais municipais, tais como aqueles relacionados habitao, ao
saneamento ambiental e ao transporte e mobilidade urbana.
Os instrumentos do Estatuto da Cidade devem ter sua aplicao prevista no Plano Diretor, sendo
definidos os conceitos, procedimentos de aplicao e a demarcao no territrio. Alguns deles, como o
parcelamento, edificao e utilizao compulsrios, direito de preempo, outorga onerosa do direito de
construir, operaes urbanas consorciadas e transferncia do direito de construir s podem ser aplicados
se houver previso expressa no Plano Diretor.
Vale destacar que o Plano Diretor a instncia de integrao das polticas setoriais no mbito do
planejamento e do ordenamento de todo o territrio e o Municpio deve tirar partido desse poder de regulao
para constituir suas polticas setoriais e programar seus investimentos no tempo. Nesta perspectiva, para
combater os dficits habitacionais e melhorar os servios pblicos, o Poder Pblico municipal deve atentar
para a constituio de uma poltica fundiria no Plano Diretor que disponibilize terrenos para proviso de
habitao de interesse social e para a implantao de infraestrutura.
7. O Estatuto da Cidade define os municpios que devem elaborar o Plano Diretor, o que no impede que os
demais faam tambm seu plano diretor, buscando ordenar o desenvolvimento urbano.
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3/11/10 12:52:01 PM
Art. 44. No mbito municipal, a gesto oramentria participativa de que trata a alnea f do
inciso III do art. 4 desta Lei incluir a realizao de debates, audincias e consultas pblicas sobre
as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e do oramento anual, como
condio obrigatria para sua aprovao pela Cmara Municipal.
Art. 45. Os organismos gestores das regies metropolitanas e aglomeraes urbanas incluiro
obrigatria e significativa participao da populao e de associaes representativas dos vrios
segmentos da comunidade, de modo a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno
exerccio da cidadania.
Um dos elementos fundamentais do Estatuto da Cidade a promoo da participao da sociedade
na gesto urbana. As decises sobre o futuro das cidades no podem se limitar somente democracia
representativa das cmaras de vereadores, mas devem propiciar que todos aqueles diretamente afetados pelas
aes e investimentos pblicos sejam envolvidos. No se trata apenas de consultar a opinio da populao
sobre as proposies do Poder Pblico municipal, mas de garantir instncias efetivamente consultivas e
deliberativas, tanto no processo de planejamento urbano, quanto na destinao dos recursos pblicos.
Na luta para superar a enorme desigualdade social que caracteriza as cidades brasileiras, o processo
participativo passa a ser uma instncia poltica de disputa por investimentos e de pactuao de um
planejamento urbano que considere o lugar dos pobres na cidade. Em outras palavras, uma maneira de
propiciar que a populao de baixa renda, sempre excluda do planejamento das cidades, passe a participar
das decises sobre a regulao do uso e ocupao do territrio e a destinao dos investimentos pblicos.
Explorando essas possibilidades, o Estatuto da Cidade trouxe diversos instrumentos para democratizar
a gesto das cidades, buscando propiciar a participao da populao nos processos decisrios, impedindo
que as cidades sejam resultado de um modelo desejado apenas por alguns que detm o poder econmico
capaz de influenciar as decises polticas. So alguns desses instrumentos: a criao e o funcionamento de
conselhos, a realizao de audincias pblicas e a realizao de conferncias municipais de poltica urbana.
Essas instncias consultivas e deliberativas devem garantir que todos os segmentos da sociedade sejam
contemplados e que a agenda de investimentos e aes municipais seja a elas submetida.
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Art. 47. Os tributos sobre imveis urbanos, assim como as tarifas relativas a servios pblicos
urbanos, sero diferenciados em funo do interesse social.
Art. 48. Nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social, desenvolvidos por
rgos ou entidades da Administrao Pblica com atuao especfica nessa rea, os contratos de
concesso de direito real de uso de imveis pblicos:
I tero, para todos os fins de direito, carter de escritura pblica, no se aplicando o disposto
no inciso II do art. 134 do Cdigo Civil;
II constituiro ttulo de aceitao obrigatria em garantia de contratos de financiamentos
habitacionais.
Art. 49. Os Estados e Municpios tero o prazo de noventa dias, a partir da entrada em vigor desta
Lei, para fixar prazos, por lei, para a expedio de diretrizes de empreendimentos urbansticos,
aprovao de projetos de parcelamento e de edificao, realizao de vistorias e expedio de termo
de verificao e concluso de obras.
Pargrafo nico. No sendo cumprida a determinao do caput, fica estabelecido o prazo de
sessenta dias para a realizao de cada um dos referidos atos administrativos, que valer at
que os Estados e Municpios disponham em lei de forma diversa.
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Art. 50. Os Municpios que estejam enquadrados na obrigao prevista nos incisos I e II do art. 41
desta Lei que no tenham plano diretor aprovado na data de entrada em vigor desta Lei, devero
aprov-lo at 30 de junho de 2008. (Redao dada pela Lei n 11.673, 2008)
Art. 51. Para os efeitos desta Lei, aplicam-se ao Distrito Federal e ao Governador do Distrito Federal
as disposies relativas, respectivamente, a Municpio e a Prefeito.
Art. 52. Sem prejuzo da punio de outros agentes pblicos envolvidos e da aplicao de outras
sanes cabveis, o Prefeito incorre em improbidade administrativa, nos termos da Lei no 8.429, de 2
de junho de 1992, quando:
I (VETADO)
II deixar de proceder, no prazo de cinco anos, o adequado aproveitamento do imvel incorporado ao
patrimnio pblico, conforme o disposto no 4 do art. 8 desta Lei;
III utilizar reas obtidas por meio do direito de preempo em desacordo com o disposto no art. 26 desta Lei;
IV aplicar os recursos auferidos com a outorga onerosa do direito de construir e de alterao de uso em
desacordo com o previsto no art. 31 desta Lei;
V aplicar os recursos auferidos com operaes consorciadas em desacordo com o previsto no 1 do art.
33 desta Lei;
VI impedir ou deixar de garantir os requisitos contidos nos incisos I a III do 4 do art. 40 desta Lei;
VII deixar de tomar as providncias necessrias para garantir a observncia do disposto no 3 do art. 40
e no art. 50 desta Lei;
VIII adquirir imvel objeto de direito de preempo, nos termos dos arts. 25 a 27 desta Lei, pelo valor da
proposta apresentada, se este for, comprovadamente, superior ao de mercado.
A improbidade consiste em qualquer conduta atentatria ao dever de agir com honestidade. Para os agentes pblicos,
esse dever decorrente da prpria Constituio Federal, que estabelece como princpio da administrao pblica a
moralidade administrativa. tambm na Constituio que esto previstas as possveis sanes para atos de improbidade:
suspenso dos direitos polticos, perda da funo pblica, indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao errio, na forma
e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.
Regulamentando esse artigo da Constituio Federal, foi editada a Lei n 8.249/1992, que define trs modalidades de
atos de improbidade administrativa atos que importam em enriquecimento ilcito, atos que causam prejuzo ao errio,
atos que atentam contra os princpios da administrao pblica e ainda prev as sanes cabveis para cada caso.
As condutas ou omisses definidas como atos de improbidade administrativa pelo Estatuto da Cidade devem ser
interpretadas, considerando os atos definidos pela Lei de Improbidade Administrativa. Uma vez identificado o tipo de
ato de improbidade, definem-se as sanes cabveis.
Um exemplo pode esclarecer essas explicaes. Um prefeito que aplicar os recursos oriundos da outorga onerosa
do direito de construir para finalidade diversa daquelas previstas no artigo 31 do Estatuto da Cidade pode praticar ato de
improbidade contrrio aos princpios da administrao pblica ou ainda ato lesivo ao errio. No primeiro caso, basta que
a conduta tenha sido praticada com dolo e o agente pblico poder sofrer as sanes referentes ao ato. No segundo
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Art. 53. O art. 1 da Lei no 7.347, de 24 de julho de 1985, passa a vigorar acrescido de novo inciso III,
renumerando o atual inciso III e os subsequentes: .(Revogado pela Medida Provisria n 2.180-35, de
24.8.2001)
Art. 1 .......................................................
...................................................................
III ordem urbanstica;
.......................................................... (NR)
Art. 54. O art. 4 da Lei no 7.347, de 1985, passa a vigorar com a seguinte redao:
Art. 4 Poder ser ajuizada ao cautelar para os fins desta Lei, objetivando, inclusive, evitar o
dano ao meio ambiente, ao consumidor, ordem urbanstica ou aos bens e direitos de valor artstico,
esttico, histrico, turstico e paisagstico (VETADO). (NR)
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Art. 56. O art. 167, inciso I, da Lei no 6.015, de 1973, passa a vigorar acrescido dos seguintes
itens 37, 38 e 39:
Art. 167. ....................................................
I ..............................................................
37) dos termos administrativos ou das sentenas declaratrias da concesso de uso especial
para fins de moradia, independente da regularidade do parcelamento do solo ou da edificao;
38) (VETADO)
39) da constituio do direito de superfcie de imvel urbano; (NR)
Art. 57. O art. 167, inciso II, da Lei no 6.015, de 1973, passa a vigorar acrescido dos seguintes
itens 18, 19 e 20:
Art. 167. ....................................................
II ..............................................................
18) da notificao para parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios de imvel urbano;
19) da extino da concesso de uso especial para fins de moradia;
20) da extino do direito de superfcie do imvel urbano. (NR)
Art. 58. Esta Lei entra em vigor aps decorridos noventa dias de sua publicao.
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Autores
Ana Maria Furbino Bretas Barros advogada e mestre em Direito da cidade pela
Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Assessora Tcnica da Secretaria Nacional de
Programas Urbanos do Ministrio das Cidades. Contato: ana.barros@cidades.gov.br.
Srgio Alli jornalista e cientista social, presidente do Idem (Instituto Diadema de Estudos
Municipais). Contato: alli@uol.com.br.
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