P rofe sso rA le ssand ro DantasCout in ho

I M P R OBI DA DEADM I N I STR ATI VA

1 Idia de probidade e moralidade administrativa Maria Sylvia Di Pietro

entendequeasduascoisaspossuemomesmosignificadoambasserelacionamcom
a idia de honestidade da Administrao Pblica. No basta a legalidade formal e
restrita.DeveaAdministraovolversebaseadaemprincp iosticos,delealdade

ed eboaf.

por outro lado, improbidade no igual a imoralidade, sendo esta apenas uma
pequenapartedaquela(artigo10daLei8.429/92)

2 A Improbidade Administrativa como ato ilcito j instituto antigo para os

agentespo ltico s,constituindocrimederesponsabilidade.

3 Para os servidores pblicos em geral, inicialmente a legislao no falava em

improbidade masjpreocupavacomoenriquecimentoilcitodomesmonoexerccio
do cargoou funo, sujeitandoo mesmoao seqestro eperda de bens em favor da
FazendaPblica.

DL 3.420/41 seqestro e perdade bensde autores de crimes

queresultaramprejuzoFazendaPblica,locupletamentoilcito.
Constituio de 1946, artigo 141, pargrafo 1 idem. Foi
regulamentadapelaLei3.167/57.
4ComaediodaConstituiode88,oLegisladorConstituinteestendeuoconceito
deimprobidadeadministrativa,conforme severificadaleituradoartigo37,pargrafo
4daCartaMagna.

Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos

PoderesdaUnio,dosEstados,doDistritoFederaledosMunicpios
obedeceraosprincpiosdelegalidade,impessoalidade,moralidade,
publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: (Redao dada
pelaEmendaConstitucionaln19,de1998)
4 Os atos de improbidade administrativa importaro a
suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a

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indisponibilidade dosbenseo ressarcimentoao errio,naforma e

gradaoprevistasemlei,semprejuzodaaopenalcabvel.

CON CLUSESdaanlisedotextoconstitucional:
a)aCFnodescrev eo satosdeimprobidade ,masapenasas
sanes a seremaplicadas quandodesua prtica, portanto,apenas pode serpunido
comtaissanesapsaLEIestabelecerosatosdeimprobidadeadministrativa,oque
apenas ocorreu com a Lei 8.429/92, em razo do princpio d a reserva legal e

ant erioridade.
b) os atos de improbidade no so atos penais (pode at ser
tambm),massimdenaturezaciviladministrativa,poisaCF claraaoenunciarque

semprejuzodaaopenal.

OBS. Num nico ato (Ex: fraude licitao), o agente responder por improbidade
administrativa, ao penal, ao civil, processo administrativo e crime de
responsabilidade(seforocaso):cadatipoautnomo.

5Dentreossujeitosativodaprticadeimprobidadeadministrativahumdestaque
constitucionalemrelaoaoPresidentedaRepblica,ondeoartigo85,incisoVdaCF
enuncia queatos do presidente que atentem contra aprobidade da administrao
consideradoc rim ederesponsab ilid ad e

OBSER VA O: Assim, a par de uma leitura literal do dispositivo, o Presidente da

Repblica nocomete atode improbidade,mas sim crimede responsabilidade.Essa

corrente no a majoritria . Esta entende que sendo o ato de improbidade, o

Presidente responderia tanto por crime de responsabilidade, julgado pelo Senado
Federal,apsaprovaode2/3dosmembros daCmarados Deputados,quantopor
AtodeImprobidade,queseriajulgadojuntoaoSupremoTribunalFederal.

6Lei84 29/ 92e art.37, 4e5CF

ALeitrouxeefetividadeaoart.37,4e5CF.

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 Os atos de improbidade administrativa pode m ser p raticad os p or servidor

p b lic ooup orp art ic ular.

7Suje it oAtivod o sAtos d eI mp rob id adeAd m inistrat iv a. (art.2)

O sujeitoativo quempratica oato.Temque seragente pblico im prob id ad e
p rp ria.

Masaleitambmpuneaspessoas,fsicasejurdicas,queinduzir,concorrerouse

beneficiardoato(sopartcipes)im p rob idad eim p rp ria.

Prescreveoartigo2daLeideImprobidadeAdministrativa:

Art. 2. Reputase agentepblico, paraos efeitos desta Lei, todo

aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem
remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao ou
qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo,
empregooufunonasentidadesmencionadasnoartigoanterior.
OBS. Adotouse a resp onsabilidade sub jet iva do servidor dolo nas trs
hiptesesetambmculpanocasodoartigo10.

8Suje it op assivodoato d eim prob id ad e .

a)rgosdaAdministraoDireta
b)rgosdaAdministraoIndiretaoufundacional
c)empresaouentidadeparacujaacriaooerriohajaconcorridoouconcorra
commaisde50%dopatrimniooureceitaanual.
d) empresa ou receita que receba subveno, benefcio ou incentivo fiscal ou
creditalcio,dergopblico.
Empresaincorporadaaopatrimniopblico.

8T ip osLeg ais
Trstiposartigos9,10e11.

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a)aquelesqueimportemenriquecimentoilcitoart.9
b)aquelesqueimportemprejuzoaoerrioart.10
c)aquelesqueimportemviolaodosprincpiosdaAdministrao
art.11
Os atosdeimprobidade,porteremnatureza civil,sodescriesmais genricase
conceituaisdoqueasexigidasnoDireitoPenal.

Deve haver sempre dolo ou culpa no existe, na Lei de Improbidade,

responsabilidadeobjetivadoagente.

A rt .9p arasu ac onfig uraodeveter:

a) d olo do age nte h a necessidade da existncia de vontade livre e

conscientedoagenteemrealizarqualquerdascondutasneledescritas.

b )obten od evantag em p atrim on ialp eloag entenonecessariamente

pecuniria,masqualquerprestao,positivaounegativa

c)ilicituded avantag e m ob tid a

d ) exist nc ia d e nexoc ausal ent re o exerccio func io nale a vant ag e m

ind evid a(nexod eofic ialidad e)

OBS. As hipteses previstas no artigo 9 enceram enumerao exemplificat iv a.

Podemexistiroutrosatos,desdequecomcongrunciacomoselementosprevistosno

caput.Aleienunciaquenotad amenteconfiguram.....

OBS. Quando o ato de improbidade importar enriquecimento ilcito ou prejuzo ao

erriocabe representaodaAutoridadeparaoMPpleiteara in d isponib ilid ad ed os
b ens d o ind iciado art. 7 c/c 16 da Lei 8429/92. Isso feito por meio de Ao

CautelarDeSeq est ro .

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ALeitraz12hipteses.

A rt . 9. Constitui ato de improbidade administrativa importando

enriquecimento ilcito auferir qualquer tipo de vantagem
patrimonial indevida em razo do exerccio de cargo, mandato,
funo,empregoouatividadenasentidadesmencionadasnoartigo
1destaLei,enotadamente:
I receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem mvel ou
imvel,ouqualqueroutravantagemeconmica,diretaouindireta,
a ttulo de comisso, percentagem, gratificao ou presente de
quemtenhainteresse,diretoouindireto,quepossaseratingidoou
amparado por ao ou omisso decorrente das atribuies do
agentepblico
II perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para
facilitaraaquisio,permutaoulocaodebemmvelouimvel,
ouacontrataodeserviospelasentidadesreferidasnoartigo1
porpreosuperioraovalordemercado(Lei8666 .93 )
III perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para
facilitar a alienao, permuta ou locao de bem pblico ou o
fornecimentodeservioporenteestatalporpreoinferioraovalor
demercado( Lei8 666.93)
IVut ilizar,em obrao userv iop art icular,veculos,mquinas,
equipamentosoumaterialdequalquernatureza,depropriedadeou
disposiodequalquer dasentidades mencionadas no artigo 1
desta Lei, bem como o trabalho de servidores pblicos,
empregadosouterceiroscontratadosporessasentidades
Vrec eb ervant ag emeconmicadequalquernatureza,diretaou
indireta,paratoleraraexploraoouaprticadejogosdeazar,de
lenocnio, de narcotrfico, de contrabando, de usura ou de
qualquer outra atividade ilcita, ou aceitar promessa de tal
vantagem
VI receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta
ouindireta,parafazerdeclaraofalsasobremedioouavaliao
emobraspblicasouqualqueroutroservio,ousobrequantidade,
peso,medida,qualidadeoucaractersticade mercadoriasoubens
fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no artigo 1
destaLei(Lei866 6.93)
VII adquirir, para si ou para outrem, no exerccio de mandato,
cargo,empregooufunopblica,bensdequalquernaturezacujo
valor seja d esprop orcional evolu o d o p atrim nio ou
rend ad oag entepb lico
VIII aceitar emprego, comisso ou exercer atividade de
consultoria ou assessoramento para pessoa fsica ou jurdica que
tenhainteressesuscetveldeseratingidoouamparadoporaoou
omisso decorrente das atribuies do agente pblico, durante a
atividade
IXpercebervantagemeconmicaparaintermediaraliberaoou
aplicaodeverbapblicadequalquernatureza
X receber vantag em econm ica d e q ualq u er n atu reza,
d iret ao uind iretame nte ,p araom it irato deofcio,providncia

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ou declaraoaque estejaobrigado (diferenteda previstano

art igo1 2,po isloagenteno obtmvantag em)

XI incorp orar, por qualquer forma, ao seu patrimnio bens,
rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das
entidadesmencionadasnoartigo1destaLei
XIIusar,emproveitop rprio,bens,rendas,verbasouvalores
integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no
artigo1destaLei.
8.2 At os d e imp rob id ad e q ue im po rt em em p rejuzo ao Errio. So 13
hip te ses .

A rt .10p aras uaconfig urao d evehaver

a) cond uta d olo sa o u cu lp o sa d o ag ente s aqui cabe conduta culposa

(imprudncia,imperciaenegligncia)

b ) Cond uta ilcita esta conduta dever ser ilcita. Conduta lcita que acarrete
prejuzoaoerrionoseenquadra,poresteartigo,aoatodeimprobidade.

EX. Exemplo clssico: um motorista (servidor pblico) que dirigia um veculo oficial,
ematividade oficial,porimprudncia,acabagerando uma colisocomterceiros. No
h ato de improbidade. Porque? Dirigir veculo oficial em atividade oficial no
condutailcita.

VaihaverresponsabilidadeobjetivadoEstado
Epodeterpenaltambm.

c) Existncia de les o ao e rrio ou p erd a p at rim onial, d esv io, aprop riao,
malb arame nto ou d ilap id a o de b en s ou have res genericamente a Lei
pretendepuniracondutailcitaqueacarretarprejuzoconcretoaoerriopblico.

d)N oex ig nciad evantag em patrim on ialp eloagenteaLeinoexige

e) N exo cau sal e ntre o exerc c io fu ncional e o pre juzo co ncreto g erad o ao
erriop b lic o.

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OBS. As hipteses previstas no artigo 10 enceram enumerao exemplificat iva.

Podem existiroutrosatos,desdeque com congruncia comoselementos previsto no

caput.Aleienunciaquenotad amenteconfiguram.....

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa q ue caus a

les o ao errioqualquer ao ou omisso,dolosaou culposa,que
enseje perda patrimonial, desvio, apropriao, malbaratamento ou
dilapidao dos bens ou haveres das entidades referidas no artigo
1destaLei,enotadamente:
Ifacilitarouconcorrerporqualquerformaparaaincorporaoao
patrimnioparticular,depessoafsicaoujurdica,debens,rendas,
verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades
mencionadasnoartigo1destaLei
IIpermitirouconcorrerparaquepessoafsicaoujurdicaprivada
utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo
patrimonialdasentidadesmencionadasnoartigo1destalei,sema
observnciadasformalidadeslegaisouregulamentaresaplicveis
espcie
III doar pessoa fsica ou jurdica bem como ao ente
despersonalizado, ainda que de fins educativos ou assistenciais,
bens, rendas, verbas ou valores do patrimnio de qualquer das
entidadesmencionadasnoartigo1destaLei,semobservnciadas
formalidadeslegaiseregulamentaresaplicveisespcie
IV permitirou facilitaraalienao,permuta ou locaodebem
integrante do patrimnio de qualquer das entidades referidas no
artigo1destaLei,ouaindaaprestaodeservioporpartedelas,
porpreoinferioraodemercado
V permitir ou facilitar a aquisio, permuta ou locao de bem
ouservioporpreosuperioraodemercado
VIrealizaroperaofinanceirasemobservnciadasnormaslegais
eregulamentaresouaceitargarantiainsuficienteouinidnea
VII concederbenefcioadministrativo oufiscal sema observncia
dasformalidadeslegaisouregulamentaresaplicveisespcie
VIII frustrar a licitude de processo licitatrio ou dispenslo
indevidamente
IX ordenar ou permitir a realizao de despesas no autorizadas
emleiouregulamento
X ag irneg lig ent em ent enaarrecad ao de tribut oourenda,
bemcomonoquedizrespeitoconservaodopatrimniopblico

(lanamentoat ivid adevincu lada)

XI liberar verba pblica sem a estrita observncia das normas
pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicao
irregular

XI I permitir, facilit ar ou concorrer para que terceiro se

enriqu eailicitamente
XIIIpermitirqueseutilize,emobraouservioparticular,veculos,
mquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de
propriedadeoudisposiodequalquerdasentidadesmencionadas
no artigo 1 desta Lei, bem como o trabalho de servidor pblico,
empregadosouterceiroscontratadosporessasentidades

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8.3Atosd eim p rob id adeq ueat entam contraosp rinc p iosd aA d m inist rao
P b lic a.So7h ipteses.

A rt .11p aras uaconfig urao d evehaver

a)con dut ad olosadoag ent e

b )condutailc it aq ue,e mreg ra,no g e reenriq uecim ent oilcitoouno cause

les o ao p atrim nio p b lico notase que a razo legal apara a existncia do
artigo11anecessidadedaexistnciadeumtiposubsidirio.

c)violao d osd everes d eh onestid ad e ,im p arc ialid ad e ,leg alid adeele ald ad e
sin stitui es .

d )at entad ocontraosp rincp iosdaAd m inistraonoapenasosprevistosno

artigo37,mastodososoutros.

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta

contra os princpios da administrao pblica qualquer ao ou
omisso que viole os deveres de honestidade, imparcialidade,
legalidadeelealdadesinstituies,enotadamente:
I praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou
diversodaqueleprevistonaregradecompetncia
IIretardaroudeixardepraticar,indevidamente,atodeofcio
III revelarfatooucircunstnciadeque temcinciaemrazodas
atribuiesequedevapermaneceremsegredo
IVnegarpublicidadeaosatosoficiais
Vfrustraralicitudedeconcursopblico
VIdeixardeprestarcontasquandoestejaobrigadoafazlo
VII revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro,
antes da respectiva divulgao oficial, teor de medida poltica ou
econmicacapazdeafetaropreodemercadoria,bemouservio.
9P roc ed im ento:Art.17daLei8429/92.

9.1 )Constat ad aap rticad eatod eim prob id ad e ad m inistrativa,c om oocorre

op rocessod ep unio ?

A ao de improbidade somente pode serpropostapelo (1) M in istrio P b lico e

pela(2)P essoaJ urd ic ad eDireitoP b licointeressada.Tratasedeproced im e nto
jud ic ial. A comunicao do ato de improbidade pode se dar por rep rese ntao ,
nostermosdoartig o14 d aLeideImprobidade.

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9.2 )Send oap re sent ad aaa o,c omodeve p roc edero juiz?

Ojuiznopodereceberainicialdeplano,eledeverabrirvistaaorequerido(art.
17,7daLei)paraeleapresentarsuamanifest ao porescrito .

Apsaapresentaoreceberamanifestao,ojuizterduasalternativas:
1)Aceitaras alegaes e indeferirapetio inicial(art.17,8daLei)ou 2)
receberainicialeiniciaroprocesso,oqualseguiroritoordinrio.

Da deciso de re ceb im ento do juiz caber ag ravo . Do no recebimento caber

apelao(art.17,10daLei).

10.Sane sap lic ve is :Art.37,4CF.

Suspensodedireitospolticos
Perdadafunopblica
Indisponibilidadedosbens
Ressarcimentoaoerrio:

OBS.AlmdestasquesorepetidasnaLei8429/1992htambmaimpossib ilidade

de contrat ar co m o P oder P b lico, receber benefcios ou in centivos fiscais,

conformeenunciaoartigo12daLeideImprobidade.

As penalidades mudam conforme o ato de improbidade praticado. Quando de sua

aplicaoo magistradodever estaratentoaos P rinc p ios d aP rop orcionalid ad e e
R azo ab ilid ad e.Videartigo12,pargrafoniconafixaodaspenasprevistasnesta

lei o juiz levar em conta e extenso do dano causado, assim como o proveito
patrimonialobtidopeloagente.

A rt . 1 2. I nd ep end entem ent e d as sanes pe nais, civis e ad m inistrativas,

p revistasn aleg is la oesp ecfica,estores pons ve lp eloato de im p rob id ade
sujeitos seg uintescom inaes:

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SAN O

A rt .9

A rt .10

A rt .11

Enriq uec im ento

L esoaoErrio

V.P rinc p ios

Perdadebem

SIM

SEFOROCASO

NO

Ressarcimento

SIM

SIM

SEHOUVER

PerdadaFuno

SIM

SIM

SIM

SIM8A10anos

SIM5A8anos

SIM3A5anos

At3X patrimonial

At2Xovalordo

At100xv.

dano

remunerao

5anos

3anos

Susp.Dir.Pol.
Multa

Imp.Contratar

10anos

11.Ap lica od ap enalid ad e:

De acordo com a c orrente majoritria, o juiz pode aplicar quantas das sanes
previstas no art. 12 da Lei (um dos incisos) ele quiser, desde que de forma
fundamentada(elenoobrigadoacondenaroruemtodasaspenas).

Paraa corre ntem in oritria,o juizdeveaplicartodas as penas doart. 12 (mas

deve escolher em qual do s incisos o ru ser enqu adrado, pois se for

cond enad oemmaisdeumincisoserbisinidem).

12.Que st esp olm icas .

H uma forte co rrente que alega que o M P no pode requerer o

ressarcimento ao errio (co m base n o art. 1 29, I X CF) . Estes alegam que tal
requerimentodeveserfeitopelaProcuradoriadorgo.Aoutracorrentealegaqueo
MPpodefazertalrequerimento(combasenoart.129,IIICF).

Quandoa ao de improbidade proposta pelo MP, se for agentepblico, h um

litisconsrcio passivo necessrio, entre o ru e a pessoa jurdica de direito pblico
(unio, estados e municpios). Posteriormente, essa pessoa jurdicapode escolher se
querserautorouru(Lei4717/65,art.6,3 LeideaopopulareLei8429/92,
art.17,3).

13A tuaod oM inist rioP b lic onoP rocess o.

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10

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OMinistrioPblico,senointervirnoprocessocomoparte,atuarobrigatoriamente
comofiscaldaLei,sobpenadenulidade.

14M ed id as Caute lares naL eid e I mp rob idad eAd m inistrativa.

Trsm ed id as acautelat rias( Lim inarA oCaute lar):

a) I nd isponibilidaded osbens(Art.37,4,daCF/88)(Art.7daLei8.429/92=
Ministrio Pblico requer) durante o processo judicial ou administrativo o

J udicirio ex clusivamentedefereouno .(Sopoderjudiciriopodefazer)

b) A fast amento do ag ent e pblico (Art. 20, pargrafo nico, da Lei 8.429/92)

sem p rejuzo da remun erao quando a medida se fizer necessria instruo

processual(autoridadejudicialouadministrativapodeafastar).

c) Seqestro debens (Art. 16 da Lei 8.429/92 c/c Artigos 822 a 825 do CPC). O

J udicirio ex clusivamentedefereouno .(Sopoderjudiciriopodefazer)

16com pet nc iaparajulg am ent o.

QUEST O P OLM I CA veio com a edio da lei 10.628/2002, que, inserindo o

pargrafo 2 no artigo 84, do Cdigo de ProcessoPenal, instituiu foro especial por

prerro gat iv a de funo , enunciando que as aes de improbidade administrativa

deveria ser proposta perante o tribunal competente para processar e julgar
criminalmente o funcionrio ou autoridade de hiptese de prerrogativa de foro em
razodoexercciodafunopblica.

Desse modo, se, para exemplificar, o acusado de improbidade fosse Ministro de

Estado,aaodeveriaserpropostaperanteoSupremoTribunalFederal,jqueeste
competentepara julglo pela prtica de crimes comuns (artigo102, I, alienaa da
CF).

OSU P R EM OTRI B UN ALFEDERAL,n oe ntanto ,d ec larouain constitucionalid ad e

d od is pos it iv o,sob o argum entod eque cab eexc lus iv am enteConst ituioa

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ins titu i o d e foro esp ecial por prerrog ativa d e funo. A ss im , a ao d e

I m p rob id ade Ad m inist rat iv aserp rop ost anojuzo d e 1Grau d e J urisd io.

17 Proposta uma ao de improbidade, ela previne o juzo, de sorte que outras

aesdeobjetoinferior,deverserapensadadeImprobidadeAdministrativa.(Artigo
17,pargrafo5daLei8.429/92)

18P rescrio d aL ei8429/ 92 :Art.28daLei.

Embora a CF disponha que as aes de ressarcimento so imprescritveis, a Lei

8429/92 trouxe um prazo prescricional de cinco anos. Com isso, falase em
interpretao constitucional conforme com reduo de texto, ou seja,alegase queo
prazo de cinco anos vlido para todos os casos de improbidade, salvo no caso de
ressarcimento ao errio, que imprescritvel (atribui ao texto um sentido que
compatibilizacomaCF).

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