X SINAOP SIMPSIO NACIONAL DE AUDITORIA DE OBRAS PUBLICAS

PERNAMBUCO

EMPREITADA GLOBAL OU UNITRIA?

LICITAES E CONTRATOS - ASPECTOS POLMICOS

Walter Augusto de Azevedo
Assistente da Subsecretaria de Auditoria e Controle de Obras e Servios de Engenharia,
do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro TCE-RJ.
Arquiteto e Urbanista, formado em 1996, pelas Faculdades Integradas Silva e Souza/RJ.
End.: Rua Ana Leondia, 343/201-A - Engenho de Dentro, Rio de Janeiro RJ
CEP.: 20.730-390
E.mail: walteraa@tce.rj.gov.br

INTRODUO
A Subsecretaria de Auditoria e Controle de Obras e Servios de Engenharia
SSO, do Tribunal de Contas do estado do Rio de Janeiro TCE-RJ, tem como uma de
suas atribuies, o exame de todos os editais de concorrncia referentes a obras e
servios de engenharia, luz da legislao pertinente, dos elementos dos projetos,
bsico e/ou executivo, e dos aspectos ambientais, bem como quanto ao aspecto da
economicidade, tendo como Jurisdicionados os rgos Estaduais e municipais
fluminenses.
O exame de editais de licitao tem fundamento legal no pargrafo 2, do artigo
113, da Lei Federal n 8.666/93, e tem se justificado pelos resultados inibidores de ms
contrataes, como divulgado em recente pesquisa, em que foi apontado que de janeiro
at junho, do corrente ano, editais de licitao anulados ou revogados, pelo governo
estadual e municpios fluminenses diziam respeito a gastos de 358 milhes de reais.
Um dos fatos que a Subsecretaria de Auditoria e Controle de Obras e Servios
de Engenharia SSO, tem verificado, so prticas e projetos, incompatveis aos regimes
de empreitada adotados em Editais de Licitaes Pblicas, por parte dos
Jurisdicionados, embora no muito comum, tambm verificam-se confuses entre tipo
de julgamento e regime de execuo, levando a adoo do regime de empreitada por
preo global, como se obrigatrio para contrataes de obras e servios de engenharia.
Surgindo, portanto, o interesse em discorrer sobre a adoo de regime de empreitada por
preo global ou regime de empreitada por preo unitrio.
Buscamos, pela discusso do assunto, formar idia uniforme sobre o adequado
regime de execuo para cada objeto licitado pela administrao pblica, para que,
apesar da discricionalidade do Jurisdicionado, possamos, como rgo de Controle
Externo, recomendar a substituio do regime de execuo, para adequao ao projeto
bsico existente ou determinar a complementao do projeto bsico a fim de que
satisfaa a necessidade do regime de execuo adotado.

TIPO DE LICITAO
Regime de execuo e tipo da licitao, so elementos bsicos do Edital de
Licitao, conforme determinado na Lei de Licitaes:
Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993
Art. 40 - O edital conter no prembulo o nmero de ordem em srie anual, o
nome da repartio interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de
execuo e o tipo da licitao, a meno de que ser regida por esta Lei, o
local, dia e hora para recebimento da documentao e proposta, bem como
para incio da abertura dos envelopes, e indicar, obrigatoriamente, o
seguinte:
A Lei de Licitaes define os Tipos de licitao, conforme abaixo transcrito:
Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993
Art. 45 - O julgamento das propostas ser objetivo, devendo a Comisso de
licitao ou o responsvel pelo convite realiz-lo em conformidade com os tipos
de licitao, os critrios previamente estabelecidos no ato convocatrio e de
acordo com os fatores exclusivamente nele referidos, de maneira a possibilitar
sua aferio pelos licitantes e pelos rgos de controle.
1 - Para os efeitos deste artigo, constituem tipos de licitao, exceto na
modalidade "concurso":
I - a de menor preo, quando o critrio de seleo da proposta mais vantajosa
para a Administrao determinar que ser vencedor o licitante que apresentar a
proposta de acordo com as especificaes do edital ou convite e ofertar o menor
preo;
II - a de melhor tcnica;
III - a de tcnica e preo;
IV - a de maior lance ou oferta - nos casos de alienao de bens ou concesso
de direito real de uso.
Diante do determinado na Lei de Licitaes, o Edital dever definir o tipo de
licitao de modo expresso.
Quando institui licitao de menor preo, a Administrao selecionar como
vencedora a proposta de melhor preo, unitrio ou global.
Nas licitaes de obras e servios de engenharia, qualquer que seja o tipo de
licitao adotado, o julgamento de melhor preo, ser global, declarando-se, como
proposta vencedora, a que ofertar o menor preo total ou global, pois a chamada
licitao por itens permitiria contratao de diferentes empresas para execuo dos
diferentes itens integrantes do objeto, o que s acontece em casos excepcionais.
As licitaes de obras e servios de engenharia, adotam usualmente o tipo de
menor preo, sendo os tipos de melhor tcnica ou tcnica e preo, restritos para
servios de natureza predominantemente intelectual, em especial na elaborao de
projetos, clculos, fiscalizao, superviso e gerenciamento e de engenharia consultiva
em geral e, em particular, para a elaborao de estudos tcnicos preliminares e projetos
bsicos e executivos, conforme determinado pelo artigo 46 da lei federal n 8.666/93.

REGIMES DE EXECUO
A Lei de Licitaes define no artigo abaixo transcrito, os regimes de execuo:
Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993
Art. 6
VIII - execuo indireta - a que o rgo ou entidade contrata com terceiros sob
qualquer dos seguintes regimes:
a) empreitada por preo global - quando se contrata a execuo da obra ou do
servio por preo certo e total;
b) empreitada por preo unitrio - quando se contrata a execuo da obra ou do
servio por preo certo de unidades determinadas;
c) (Vetado)
d) tarefa - quando se ajusta mo-de-obra para pequenos trabalhos por preo
certo, com ou sem fornecimento de materiais;
e) empreitada integral - quando se contrata um empreendimento em sua
integralidade, compreendendo todas as etapas das obras, servios e instalaes
necessrias, sob inteira responsabilidade da contratada at a sua entrega ao
contratante em condies de entrada em operao, atendidos os requisitos
tcnicos e legais para sua utilizao em condies de segurana estrutural e
operacional e com as caractersticas adequadas s finalidades para que foi
contratada;
Entende-se como empreitada, quando o contratado executar a prestao da
obra ou servio de engenharia, compreendendo o fornecimento do material e as
despesas necessrias ao cumprimento da prestao, cabendo ao contratante a
remunerao das despesas decorrentes e o lucro auferido pelo contratado.
O regime de execuo disciplina a forma de apurao do valor a ser pago
contratada pela prestao do servio, gerando modalidades de empreitada, diretamente
influenciadas pelo critrio para apurao do valor da remunerao devida da contratante
contratada. Quando na modalidade de empreitada por preo global, o contrato definir
o valor devido ao particular tendo em vista a prestao de todo o servio e quando na
modalidade de empreitada por preo unitrio o valor ser fixado pelas unidades
executadas.
Na categoria de contrato de obras e servios, a Lei de Licitaes admite a
empreitada por preo global, a empreitada por preo unitrio, a tarefa e a
empreitada integral, conforme determina o artigo abaixo transcrito:
Art. 10 - As obras e servios podero ser executadas nas seguintes formas:
I - execuo direta;
II - execuo indireta, nos seguintes regimes:
a) empreitada por preo global;
b) empreitada por preo unitrio;
c) (Vetado)
d) tarefa;
e) empreitada integral.

Empreitada por preo global

aquela em que se ajusta a execuo da obra ou servio por preo certo e total.
Ou seja a empresa contratada receber o valor certo e total para execuo de toda a
obra. Ser responsvel pelos quantitativos e o valor total s ser alterado se houver
modificaes de projetos ou das condies pr-estabelecidas para execuo da obra,
sendo as medies feitas por etapas dos servios concludos. O pagamento, no entanto,
poder ser efetuado parceladamente, nas datas prefixadas, na concluso da obra ou de
cada etapa, conforme ajustado entre as partes. comum nos contratos de empreitada
por preo global a exigncia da especificao de preos unitrios, tendo em vista a
obrigao da empresa contratada de aceitar acrscimos ou supresses nos quantitativos
dentro dos limites legais (1, Art. 65).
Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993
Art. 65 1 - O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condies contratuais,
os acrscimos ou supresses que se fizerem nas obras, servios ou compras, at
25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato, e, no caso
particular de reforma de edifcio ou de equipamento, at o limite de 50%
(cinqenta por cento) para os seus acrscimos.
Empreitada por preo unitrio
aquela em que se contrata a execuo por preo certo de unidades
determinadas. Ou seja, o preo global utilizado somente para avaliar o valor total da
obra, para quantidades pr-determinadas pelo Edital para cada servio, que no podero
ser alteradas para essa avaliao, servindo para determinar o vencedor do certame com o
menor preo. As quantidades medidas sero as efetivamente executadas e o valor total
da obra no certo. Nesta modalidade o preo ajustado por unidades, que tanto podem
ser metros quadrados de muro levantado, como metros cbicos de concreto fundido. O
pagamento devido aps cada medio. A empreitada por preo unitrio muito
utilizada em reformas, quando no se pode prever as quantidades certas e exatas que
sero objeto do contrato.
Tarefa
o regime de execuo prprio para pequenas obras ou para partes de uma obra
maior. Refere-se, predominantemente, mo-de-obra. A tarefa pode ser ajustada por
preo certo, global ou unitrio, com pagamento efetuado periodicamente, aps a
verificao ou a medio pelo fiscal do rgo contratante. Em geral, o tarefeiro s
concorre com a mo-de-obra e os instrumentos de trabalho, mas nada impede que
fornea tambm pequenos materiais.

Empreitada integral
a contratao da integralidade de um empreendimento, compreendendo todas
as etapas das obras, servios e instalaes necessrias, inclusive projeto executivo, sob
inteira responsabilidade da contratada at a sua entrega ao contratante em condies de
ocupao. uma novidade da atual legislao e est sendo bastante usada para a
contratao de redes de microcomputadores, onde o projeto da rede, softwares,
equipamentos, instalao eltrica e at treinamento so contratados com um nico
fornecedor. A grande vantagem desta situao que somente uma organizao se
responsabiliza por toda a rede. A desvantagem que pode ser mais cara, em virtude da
subcontratao de alguns elementos da rede, como por exemplo, a instalao eltrica.
CRITRIO DE JULGAMENTO REGIME DE EXECUO
comum confundir-se o critrio de julgamento de licitao de obras e servios
de engenharia, com a forma de execuo do servio e medio para pagamento, como
visto anteriormente, em licitaes de obras e servios de engenharia, basicamente
declara-se, como proposta vencedora, a que ofertar o melhor preo total ou global, visto
que, por razes operacionais, necessria a adjudicao de uma nica licitante para
execuo de todo o objeto licitado, porm no se pode confundir o critrio de
julgamento com a modalidade de execuo, em que se pode optar pelo regime de
execuo por preo global ou por preo unitrio, condicionando com isso diferenciaes
na execuo do objeto e no no julgamento das propostas.

EMPREITADA POR PREO GLOBAL X EMPREITADA POR PREO

UNITRIO
Os regimes de empreitada diferenciam-se basicamente pela forma de pagamento,
pois, enquanto que na empreitada por preo unitrio os pagamentos so decorrentes de
medies das unidades executadas de servios contratados, pagas pelos respectivos
preos unitrios, na empreitada por preo global, os pagamentos so feitos obedecendose o cronograma fsico-financeiro, consolidados pelas devidas medies, para os itens
efetivamente entregues ou executados.
Com isso, entendemos que na contratao pelo regime de execuo por preo
unitrio, as quantidades contratadas podem no ser efetivamente, pagas, pois, caso no
tenha havido necessidade da utilizao das quantidades estimadas para execuo da
etapa, a administrao beneficia-se com o pagamento inferior ao valor contratado para a
etapa.
Na contratao pelo regime de empreitada por preo global, como o pagamento
por etapa, conhecida e cotada pelo contratado, a princpio, no admitido, salvo
modificao do escopo, aumento do valor contratado para a etapa, prejudicando a
prtica lesiva, por parte do Contratado de aumentar as quantidades dos servios da etapa
para benefcio prprio, prejudicando o oramento total da obra ou servio.
6

A Empreitada Integral entendida por muitos, como uma espcie de empreitada

por preo global, na qual o contratado se compromete a executar todas as etapas para o
perfeito funcionamento e utilizao do objeto, ou como usualmente colocado, chavena-mo. A diferena consiste em que na empreitada integral no se admite o
fracionamento da obra e na empreitada por preo global pode haver contratao de
apenas uma frao da obra.

INTERFERNCIA DO REGIME SOBRE O PROJETO

Obrigatoriedade de projeto bsico:
Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993
Art. 40
2 - Constituem anexos do edital, dele fazendo parte integrante:
I - o projeto bsico e/ou executivo, com todas as suas partes, desenhos,
especificaes e outros complementos;
Definio de projeto bsico:
Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993
Art. 6 IX - Projeto Bsico - conjunto de elementos necessrios e suficientes, com nvel
de preciso adequado, para caracterizar a obra ou servio, ou complexo de
obras ou servios objeto da licitao, elaborado com base nas indicaes dos
estudos tcnicos preliminares, que assegurem a viabilidade tcnica e o
adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que
possibilite a avaliao do custo da obra e a definio dos mtodos e do prazo de
execuo, devendo conter os seguintes elementos:
a) desenvolvimento da soluo escolhida de forma a fornecer viso global da
obra e identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza;
b) solues tcnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma
a minimizar a necessidade de reformulao ou de variantes durante as fases de
elaborao do projeto executivo e de realizao das obras e montagem;
c) identificao dos tipos de servios a executar e de materiais e equipamentos a
incorporar obra, bem como suas especificaes que assegurem os melhores
resultados para o empreendimento, sem frustrar o carter competitivo para a
sua execuo;
e) subsdios para montagem do plano de licitao e gesto da obra,
compreendendo a sua programao, a estratgia de suprimentos, as normas de
fiscalizao e outros dados necessrios em cada caso;
f) oramento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos
de servios e fornecimentos propriamente avaliados;

Definio de projeto executivo:

Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993
Art. 6 X - Projeto Executivo - o conjunto dos elementos necessrios e suficientes
execuo completa da obra, de acordo com as normas pertinentes da
Associao Brasileira de Normas Tcnicas - ABNT;
Pelo artigo 7, da seo III, abaixo transcrito, a Lei de Licitaes, d grande
destaque ao projeto bsico e/ou executivo, buscando garantir que as contrataes de
obras e servios de engenharia, sejam precedidas de prevenes que evitem
desperdcio, contrataes desnecessrias ou precipitadas.
Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993
SEO III - Das Obras e Servios
Art. 7 - As licitaes para a execuo de obras e para a prestao de servios
obedecero aos disposto neste artigo e, em particular, seguinte seqncia:
I - projeto bsico;
II - projeto executivo;
III - execuo das obras e servios.
1 - A execuo de cada etapa ser obrigatoriamente precedida da concluso
e aprovao, pela autoridade competente, dos trabalhos relativos s etapas
anteriores, exceo do projeto executivo, o qual poder ser desenvolvido
concomitantemente com a execuo das obras e servios, desde que tambm
autorizado pela Administrao.
2 - As obras e os servios somente podero ser licitados quando:
I - houver projeto bsico aprovado pela autoridade competente e disponvel
para exame dos interessados em participar do processo licitatrio;
(...)
4 - vedada, ainda, a incluso, no objeto da licitao, de fornecimento de
materiais e servios sem previso de quantidades ou cujos quantitativos no
correspondam s previses reais do projeto bsico ou executivo.
(...)
6 - A infringncia do disposto neste artigo implica a nulidade dos atos ou
contratos realizados e a responsabilidade de quem lhes tenha dado causa.
(...)
9 - O disposto neste artigo aplica-se tambm, no que couber, aos casos de
dispensa e de inexigibilidade de licitao.
O projeto bsico da obra ou servio de engenharia sofre influncia direta, do
regime de execuo adotado, diante das particularidades estabelecidas, pelo artigo 47 da
Lei federal n 8.666/93, quanto ao projeto, nas licitaes em regimes de empreitada por
preo global.
Art. 47- Nas licitaes para execuo de obras e servios, quando for adotada
a modalidade de execuo de empreitada por preo global, a Administrao
dever fornecer obrigatoriamente, junto com o edital, todos os elementos e
informaes necessrias para que os licitantes possam elaborar suas propostas
de preos com total e completo conhecimento do objeto da licitao.
8

No se admite, no regime de execuo por preo global, cobrana por servios

extraordinrios, conforme deciso TJDF. APC n 3933896/DF.DJU 29 de abril de 1998.
Seo 3.p.37.
No se justifica a cobrana por servios extraordinrios, se a obra foi
contratada por preo global, mxime se o item questionado achava-se
claramente previsto no edital e nas plantas, apesar de omitido no caderno de
especificaes. Dvida que o empreiteiro poderia ter dirimido antes de se
habilitar para a licitao.
No raro, os projetos bsicos desenvolvidos com elementos necessrios
consolidao do oramento estimado, sofrerem modificaes decorrentes de exigncias
legais ou tcnicas, que surgem quando da execuo do projeto executivo, motivadas
pela carncia de um estudo de viabilidade consistente, abrangendo, dentre outros
elementos, o estudo de solo, para identificao das caractersticas do material ser
transportado, bem como, fundamentar o partido adotado para fundao, levantamento
topogrfico, localizao de jazidas e aterros da construo civil, acessibilidade de
deficiente fsico e licenas ambientais.
Destacam-se os seguintes, como elementos mnimos do projeto bsico:
DESENHOS - Ilustrando as diversas atividades tcnicas, conforme o empreendimento a
ser implantado, com detalhamento suficiente e adequado.
MEMORIAL DESCRITIVO Contendo Informaes suficientes para dirimir dvidas
quanto especificao dos servios a serem executados e mtodos construtivos a serem
adotados.
ESPECIFICAES TCNICAS - Definindo os materiais empregados (qualidade,
espessura, dimetros, peso especfico etc.); os equipamentos ( capacidade, consumo de
combustvel etc. ); as descries dos servios a executar (topografia, sondagem, aterros,
demolio, pavimentao, fundao, urbanizao etc. ); contendo detalhamento tcnico
de materiais e equipamentos;
MEMRIA DE CLCULO Expondo a metodologia quantificativa; os clculos dos
volumes e pesos; os clculos das converses de unidades; os critrios de quantificao e
distancias.
ORAMENTO DETALHADO EM PLANILHAS - Expressando a composio de
todos os seus custos unitrios ( inciso II do 2o do artigo 7o da Lei 8.666/93 ). Planilha
de quantidades compatveis com o projeto apresentado : as quantidades so estimadas
em unidades coerentes com sua natureza e quantificaes usuais no mercado, com base
nas informaes contidas nos desenhos e memorial descritivo do Projeto Bsico.
CRONOGRAMA Definindo o prazo de execuo da obra e programao do
desembolso. O cronograma fsico-financeiro dever estar de acordo com a
exequibilidade dos servios.

LICENCIAMENTO AMBIENTAL E EIA/RIMA De acordo com o empreendimento,

torna-se necessrio EIA/RIMA e licenciamento ambiental (LP, LI e LO), de acordo com
a resoluo CONAMA n. 01/86 e 05/237;
Alm dos elementos mnimos de projeto bsico, supra listados, entendemos que
quando adotada a empreitada global, o projeto deve incluir o estudo de viabilidade
tcnica e legal, satisfatrio, de modo a evitar modificaes do objeto, na execuo
contratual.
Como visto, o completo conhecimento do objeto licitado, somente possvel
quando se tratar de obras novas, pois em reformas ou servios de manuteno, a
imprevisibilidade uma constante, visto que, por mais profundo que seja o
levantamento do estado atual do objeto, novas interferncias tendem a surpreender o
profissional, no decorrer da execuo dos servios, pois muitas vezes, estavam
invisveis ou precariamente estabilizadas, provocando ampliaes, complementaes ou
adaptaes nos servios contratados.
Portanto, refora-se a tese de que s se deve licitar, pelo regime de empreitada
por preo global, nos casos em que j houver sido concludo o projeto executivo ou
projeto bsico com slido estudo de viabilidade tcnica e legal, contemplando,
justificando e consolidando todas as etapas do objeto.
A alterao de quantitativos decorrentes da margem de preciso do projeto
bsico ou outra constatao tcnica da inadequao do regime de execuo, original,
enseja em alterao no regime de execuo da obra, previsto na alnea b, do inciso II do
caput do artigo 65 da Lei federal n 8.666/93.
Art. 65 - Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados, com as
devidas justificativas, nos seguintes casos:
I ) (...)
II ) por acordos das partes:
a) (...);
b) quando necessria a modificao do regime de execuo da obra ou servio,
bem como do modo de fornecimento, em face de verificao tcnica da
inaplicabilidade dos termos contratuais originrios;

10

CONCLUSO
Conclumos que, diante do exposto no presente trabalho, as contrataes devem
ser direcionadas para o regime de execuo compatvel com o tipo de obra ou servio e
o projeto apresentado, a saber:
Regime de execuo de empreitada por preo global Recomendado para obras
de construes novas em que o projeto bsico contemple todos os elementos e
servios a serem contratados, em nvel de informao suficiente para que os
licitantes possam elaborar suas propostas de preos com total e completo
conhecimento do objeto da licitao e contenham slido estudo de viabilidade
tcnica e legal, justificando e consolidando todas as etapas do objeto. Podendo,
inclusive, admitir a empreitada integral, nos casos em que a contratao no seja
de frao de um empreendimento.
Regime de execuo de empreitada por preo unitrio Recomendado para
obras de reforma, adaptaes e servios de engenharia. Obras de reforma e
adaptaes possuem, durante sua execuo, alteraes devido a interferncias e
dificuldades operacionais, somente constatadas durante sua execuo,
impossibilitando o estabelecimento de preo certo e total como prev a definio
de empreitada por preo global (Lei 8.666/93, art. 6, VII-a), bem como fica
dificultado o total e completo conhecimento do objeto licitado, atravs de
projeto bsico, conforme disposto no art. 47 da Lei n 8.666/93, pelo que
entendemos que obras de reformas e adaptaes devem ser executadas em
regime de empreitada por preo unitrio, para que possam ser medidos e
efetivamente pagos os quantitativos realmente executados.

11

REFERNCIAS
GOMES, Mrcia de Menezes de Assis. Monografia apresentada no Curso de
Especializao em Contas Pblicas Controle Interno e Controle Externo, realizado em
2001.
BARROS, Mrcio dos Santos 502 Comentrios Sobre Licitaes e Contratos
Administrativos.
JACOBY, Jorge Ulisses. Vade-mcum de Licitaes e Contratos.
JUSTEN FILHO, Maral Comentrios Lei de Licitaes e Contratos
Administrativos.
BRASIL. Tribunal de Justia do Distrito Federal. APC n 3933896/DF.

12

EMENTA
Os regimes de empreitada diferenciam-se basicamente pela forma de pagamento.
Na empreitada por preo unitrio os pagamentos so decorrentes de medies das
unidades executadas de servios, podendo as quantidades contratadas no serem
efetivamente pagas, enquanto que na empreitada por preo global, os pagamentos so
feitos obedecendo-se o cronograma fsico-financeiro, sem interferncia de quantificao
das unidades executadas de servios, pelo que defendemos que s se deve licitar, pelo
regime de empreitada por preo global, nos casos em que j houver sido concludo o
projeto executivo ou com projeto bsico, revestido de slido estudo de viabilidade
tcnica e legal, contemplando, justificando e consolidando todas as etapas do objeto.

13