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JANUZZI, Paulo de Martino - Indicadores Sociais Na Formulação e Avaliação de Políticas Públicas
JANUZZI, Paulo de Martino - Indicadores Sociais Na Formulação e Avaliação de Políticas Públicas
Este texto foi elaborado para finalidades didticas a partir de outro j publicado na Revista Brasileira
de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, v.36(1):51-72, jan/fev 2002, alm do livro Indicadores
Sociais no Brasil. Campinas: Ed. Alnea, 2001.
2 Professor da ENCE/IBGE e da PUC-Campinas.
termos de indicadores sociais, especialmente quando estas listas forem usadas para eleger
prioridades na distribuio de recursos.
Inteligibilidade outra propriedade importante, com a finalidade de garantir a
transparncia das decises tcnicas tomadas pelos administradores pblicos e a
compreenso das mesmas por parte da populao, jornalistas,
representantes
comunitrios e demais agentes pblicos. Na discusso de planos de governo, oramento
participativo, projetos urbanos os tcnicos de planejamento deveriam se valer, tanto quanto
possvel, de alguns indicadores sociais mais facilmente compreendidos- taxa de mortalidade
infantil, renda familiar- ou que o uso sistemtico j os consolidou- ndice de preos, taxa de
desemprego. Nessas situaes, o emprego de indicadores muito complexos pode ser visto
como abuso tecnocrtico dos policy makers, primeiro passo para fracasso na
implementao de um programa ou projeto pblico.
Por fim, vale lembrar que, na prtica, nem sempre o indicador de maior validade o
mais confivel; nem sempre o mais confivel o mais inteligvel; nem sempre o mais claro
o mais sensvel; enfim, nem sempre o indicador que rene todas estas qualidades
passvel de ser obtido na escala espacial e periodicidade requerida. Alm disso, poucas
vezes se poder dispor de sries histricas plenamente compatveis de indicadores para a
escala geogrfica ou grupo social de interesse. Contudo, ainda que a disponibilidade de
indicadores sociais para uso no diagnstico da realidade social emprica ou na anlise da
mudana social esteja condicionada oferta e s caractersticas das estatsticas pblicas
existentes, isto no dispensa o pesquisador ou formulador de polticas da tarefa de avaliar o
grau de aderncia dos indicadores disponveis s propriedades anteriormente relacionadas.
Tipologias de indicadores sociais
Os Indicadores Sociais podem ser classificados segundo as diversas aplicaes a
que se destinam. A classificao mais comum a diviso dos indicadores segundo a rea
temtica da realidade social a que se referem. H, assim, os indicadores de sade
(percentual de crianas nascidas com peso adequado, por ex.), os indicadores educacionais
(escolaridade mdia da populao de quinze anos ou mais, por ex.), os indicadores de
mercado de trabalho (rendimento mdio real do trabalho, etc), os indicadores demogrficos
(taxa de mortalidade, etc), os indicadores habitacionais (densidade de moradores por
domiclio, etc), os indicadores de segurana pblica e justia (roubos a mo armada por
cem mil habitantes, etc), os indicadores de infra-estrutura urbana (percentual de domiclios
com esgotamento sanitrio ligado rede pblica, etc), os indicadores de renda e
desigualdade (nvel de pobreza, etc). H classificaes temticas ainda mais agregadas,
usadas na denominao dos Sistemas de Indicadores Sociais, como os Indicadores
Socioeconmicos, de Condies de Vida, de Qualidade de Vida, Desenvolvimento Humano
ou Indicadores Ambientais (N.Unidas 1988).
Uma classificao bastante relevante para a Anlise e Formulao de Polticas
Sociais a diferenciao dos Indicadores Sociais quanto a natureza do ente indicado, se
recurso (indicador-insumo), realidade emprica (indicador-produto) ou processo (indicadorprocesso) (Carley 1986). Os indicadores-insumo (input indicators ) correspondem s
medidas associadas disponibilidade de recursos humanos, financeiros ou equipamentos
alocados para um processo ou programa que afeta uma das dimenses da realidade social.
So tipicamente indicadores de alocao de recursos para polticas sociais como nmero de
leitos hospitalares por mil habitantes, nmero de professores por quantidade de estudantes
ou ainda gasto monetrio per capita nas diversas reas de poltica social.
Os indicadores-produto (outcome ou output indicators) so aqueles mais
propriamente vinculados s dimenses empricas da realidade social, referidos s variveis
resultantes de processos sociais complexos, como a esperana de vida ao nascer,
proporo de crianas fora da escola ou nvel de pobreza. So medidas representativas das
condies de vida, sade, nvel de renda da populao, indicativas da presena, ausncia,
avanos ou retrocessos das polticas sociais formuladas. Enquanto os indicadores-insumo
quantificam os recursos disponibilizados nas diversas polticas sociais, os indicadoresproduto retratam os resultados efetivos dessas polticas.
Os indicadores-processo ou fluxo (throughput indicators) so indicadores
intermedirios, que traduzem em medidas quantitativas, o esforo operacional de alocao
de recursos humanos, fsicos ou financeiros (indicadores-insumo) para obteno de
melhorias efetivas de bem-estar (indicadores-produto), como nmero de consultas
peditricas por ms, merendas escolares distribudas diariamente por aluno, ou ainda
homens-hora dedicados a um programa social. Em alguns contextos, os indicadores de
insumo e processo costumam ser chamados de indicadores de esforo, e os indicadoresproduto de indicadores de resultados. Alm disso, alguns autores destacam ainda que
alguns dos resultados podem ser classificados como o impacto geral do programa, por se
tratarem de desdobramentos mais gerais, a serem alcanados no mdio prazo, ou ainda por
se tratarem de externalidades positivas ou mesmo no antecipadas de determinado
programa.
A diferenciao entre indicadores de estoque e indicadores de performance ou fluxo
costuma ser empregada tambm no campo da Avaliao de Polticas Sociais. Tal
diferenciao diz respeito temporalidade do processo analisado: indicador-estoque referese medida de uma determinada dimenso social em um momento especfico, como os
anos de escolaridade; indicador de performance ou fluxo procura abarcar mudanas entre
dois momentos distintos, como o aumento dos anos de escolaridade.
Outro sistema de classificao de especial interesse na Formulao de Polticas
aquele que diferencia os indicadores segundo os trs aspectos relevantes da avaliao dos
programas sociais: indicadores para avaliao da eficincia dos meios e recursos
empregados, indicadores para avaliao da eficcia no cumprimento das metas e
indicadores para avaliao da efetividade social do programa, isto , indicadores para
avaliao dos efeitos do programa em termos de justia social, de contribuio para
aumento da sociabilidade e engajamento poltico, enfim, dos efeitos do programa em
termos mais abrangentes de bem estar para a sociedade (NEPP 1999, Cardoso 1999). Um
programa pblico de reurbanizao de favelas, por exemplo, pode ter sua eficincia
avaliada em termos do volume de investimentos por unidade de rea fsica, a eficcia, por
indicadores relacionados melhoria das condies de moradia, infraestrutura
e
acessibilidade do local e sua efetividade social por indicadores de mortalidade infantil, nvel
de coeso social e participao na comunidade, nvel de criminalidade etc.
Assim, a escolha de indicadores sociais para avaliao de polticas depende,
ademais de suas propriedades, da finalidade a que se destinam. Na proposio de um
modelo de avaliao das polticas pblicas a matriz de indicadores sociais deve ser
necessariamente complexa, contemplando indicadores relativos s diferentes polticas
setoriais, s distintas fases do processo de implementao dos programas e aos objetivos a
que destinam, como esboado no Quadro 1. Cada fase do processo de formulao e
implementao da poltica social requer o emprego de indicadores especficos, cada qual
trazendo elementos e subsdios distintos para bom encaminhamento do processo. Na
implementao dos programas preciso avaliar o esforo dispendido atravs de
indicadores-insumo e indicadores-processo de avaliao da eficincia dos recursos
empregados. Na avaliao dos programas implementados, os resultados devem ser
aferidos atravs de indicadores-produtos de diferentes tipos para medir a eficcia no
cumprimentos das metas especficas e a efetividade social das solues sugeridas. Uma
poltica municipal de sade, por exemplo, deve ser avaliada atravs do esforo na dotao
de recursos para a rea, de como estes recursos so usados e como a poltica contribui
para melhoria das condies de sade e de vida da populao.
Quadro 1
Exemplo de um modelo de avaliao de polticas pblicas atravs de indicadores
sociais
Polticas
Setoriais
Indicadores de Avaliao da
Implementao dos programas
Indicadores de eficincia
Polticas
na rea de
Sade
Indicador-insumo
Recurso:
quantidade de
mdicos por mil
habitantes ou gasto
monetrio per
capita em sade
Indicadores-insumo
Indicadores-processo
Indicador-processo
Uso dos recursos:
Consultas ao ms por
Criana at 1 ano
Medicamentos
distribudos por ms
por criana
Indicadores de
Avaliao de Resultados
Indicadores de eficcia
Indicadores-produto
Indic. Efetividade social
Indicador-resultado
Resultado efetivo:
Taxa de mortalidade
infantil por causa
especfica
ndice de desnutio
Indicador-impacto
Desdobramentos futuros:
Melhoria do desempenho
escolar
Economia futura com
gastos em sade
Fonte de dados
IBGE
Censo Demogrfico
Temas
Investigados
Caractersticas demogrficas,
habitao, escolaridade,
mo-de-obra, rendimentos
Decenal
Municpio
Setor censitrio
Populao, migrao
entre censos
Municpio
IBGE
Censo Populacional
IBGE
IBGE
Ministrio do Trabalho
DATASUS
Periodicidade
e desagregao
Infra-estrutura, recursos,
finanas,equipamentos
empregos, salrios,
admisses,demisses
alunos, prof, equipamentos
Est.mortalidade, vacinaes
Equipamentos, recursos,
Morbidade
anual
distritos
anual
Municpio
anual
Municpio
anual
Municpio
anual
Municpio
Consideraes finais
A disponibilidade de um sistema amplo de indicadores sociais relevantes, vlidos e
confiveis certamente potencializa as chances de sucesso do processo de formulao e
implementao de polticas pblicas, na medida que permite, em tese, diagnsticos sociais,
monitoramento de aes e avaliaes de resultados mais abrangentes e tecnicamente mais
bem respaldados.
Contudo, no se deve superestimar o papel e a funo dos Sistemas de Indicadores
Sociais neste processo, como se a formulao e implementao de polticas pblicas
dependessem exclusiva ou prioritariamente da qualidade dos insumos informacionais. Na
realidade, esse processo de planejamento no setor pblico ou em qualquer outra esfera
est longe de ser uma atividade tcnica estritamente objetiva e neutra, conduzida por
tecnocratas iluminados e insuspeitos. O processo , ao mesmo tempo, muito mais complexo
e falvel do que preconizam os modelos clssicos de planejamento (Bromley 1982, NEPP
1999). Em primeiro lugar, os diagnsticos, por mais abrangentes que sejam, so retratos
parciais e enviesados da realidade, espelham aquilo que a viso de mundo e a formao
terica dos tcnicos de planejamento permitem ver ou priorizam enxergar. Assim, as
solues visualizadas e as especificaes dos programas esto determinadas, a priori,
pelas limitaes do diagnstico e, em ltima instncia, pelas limitaes dos conhecimentos
cientficos aportados
pelas
diferentes disciplinas acerca dos fenmenos sociais,
fenmenos inerentemente complexos. Alm disso, a defasagem entre o planejamento e
ao pode tornar inadequadas as iniciativas formuladas em virtude de mudanas do
contexto social e de novos desafios no antevistos no planejamento. Por fim, a
implementao das polticas est sujeita ao papel crucial desempenhado pelos agentes
encarregados de coloc-la em ao, que podem potencializar ou criar barreiras adicionais a
sua efetivao. Como tem mostrado a experincia histrica, a resistncia s mudanas
legtimas ou no- pelos agentes implementadores, os embates corporativos ou polticopartidrios entre as diferentes esferas de poder pblico so elementos que no podem ser
desprezados no processo de formulao e implementao de polticas pblicas no Brasil.
Como toda atividade scio-poltica, importante garantir a participao e controle
social no processo, a fim de legitim-lo perante a sociedade, garantir o compromisso dos
agentes implementadores e potencializar a efetividade social almejada pelas polticas
pblicas. Afinal, as decises pblicas so sempre difceis, j que os recursos so em geral
sempre insuficientes para atender a totalidade dos problemas. Construir mais escolas, salas
de aula ou quadras esportivas pode implicar na construo de um nmero menor de
moradias populares; aumentar e diversificar o atendimento mdico e hospitalar pode limitar
o alcance de programas de expanso de infraestrutura urbana para reas ainda no
atendidas; melhorar e subsidiar o transporte pblico pode concorrer com as necessidades
de ampliao de vagas em creches e asilos.
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