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Resumos Direito Administrativo - Volume I DFA
Resumos Direito Administrativo - Volume I DFA
Faculdade de Direito
Direito Administrativo
Curso de Direito Administrativo Volume I
Prof. Doutor Diogo Freitas do Amaral
Introduo
A Administrao Pblica
I CONCEITO DE ADMINISTRAO
1. As necessidades colectivas e a administrao pblica
Administrao pblica servios organizados e mantidos pela colectividade com vista
ao cumprimento da tarefa fundamental de satisfao das necessidades colectivas (por
ex: servios de bombeiros; segurana e proteco dos cidados contra perturbaes,
foras armadas, postos consulares).
Aqui tambm se fala das grandes necessidades de carcter cultural e social so em
grande medida satisfeitas por servios colectivos (museus, faculdades).
A satisfao das necessidades exige avultados meios (pessoal, material, financeiro) para
assegurar e regular o funcionamento dos servios e a prpria tarefa de obteno de
recursos, torna-se colossal tendo em conta servios como a organizao das alfndegas,
gesto das finanas pblicas etc.
Assim, onde quer que se manifeste uma intensa necessidade colectiva a surgir um
servio pblico. Estes servios tm origens mltiplas (estaduais, organismos autnomos
e auto-sustentados por ex: correios). Podem tambm ser assegurados por autrquias
locais (abastecimento pblico) ou por instituies pblicas ou particulares
(estabelecimentos escolares). Ponto comum que todos concorrem para a satisfao das
necessidades colectivas. No fundo dividem-se em trs grandes categorias:
Segurana.
Cultura.
Bem-estar.
Fica excluda da administrao pblica a realizao da justia (aplicao de normas
jurdicas a casos concretos). Esta satisfaz uma necessidade colectiva mas acha-se
colocada, na esfera constitucional legal, no poder judicial (art. 205.).
2. Vrios sentidos de administrao pblica
Vrias acepes:
Administrao Pblica organizao administrativa; sentido orgnico ou
subjectivo (reforma da administrao dos correios).
Administrao pblica actividade administrativa, em sentido material ou
objectivo (afirma-se que a administrao lenta ou burocrtica).
Muitas vezes falar-se- nela nos dois sentidos. Com efeito, aquele conjunto vasto e
complexo, a que nos referimos, e que existe e funciona para a satisfao das
necessidades colectivas, no mais do que um sistema de servios, organismos e
entidades administrao pblica em sentido orgnico que actuam por forma regular
e contnua para a satisfao das necessidades colectivas administrao pblica em
sentido material.
actividade regular, contnua e permamente, que tem com fins a segurana, cultura e
bem-estar economico e social.
No entanto, a preocupao pela descoberta do contedo material da
administrao s decorre da rev. francessa e da teoria da separao de poderes.
Ao contrrio do que inicialmente se entendia, a administrao pblica como
meramente executiva de leis, cumpre-lhe tambm executar opes fundamentais
traados pelo poder poltico e muitas outras actividades de natureza no executiva
(estudos de problemas, preparao legislativa) mas devendo sempre ser realizadas com
base na lei. Alis, no art. 199. da C.R.P. fala-se da competncia administrativa do
governo e na tarefa de assegurar a boa execuo das leis, alargando o contedo material
da funo administrativa e estabelecendo uma clasula geral de largo alcance na alnea
G) tomar todas as providncias necessrias promoo do desenvolvimento
econmico-social e satisfao das necessidades colectivas.
Diga-se, tambm que a administrao tem em 1 que garantir a satisfao regular
das necessidades colectivas, se ofaz executando leis, ou praticando actos e realizando
operaes de natureza no executiva e no jurdica, um aspecto apesar de tudo
secundrio.
5. Administrao pblica e administrao privada
Administrao Objecto
Pblica
Necessidades
colectivas.
Privada
Fim
Interesse pblico.
Meios
No utiliza meios normais dos
particulares. Se s procede-se por
contrato, a tendncia seria para a
rejeio de acordos que pudessem
prejudicar o ente particular. Assim,
pode executar acordos bilaterais
(contrato administrativo) mas o acto
tpico o comando unilateral quer sob
a
forma
de
acto
normativo
(regulamento administrativo) seja sob
a forma de desio
concreta e
individual (acto administrativo). Uso
de poderes de autoridade face a
particulares.
Necessidades
Fins particulares, lucrativos Igualdade entre pares. Instrumento
indivduais ou de ou no, ou at fins jurdico tpico de actuao o
grupo
mas
no altrusticos
mas
sem contrato.
colectivas.
vinculao necessria ao
interesse geral.
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Este sistema vigora hoje na generalidade dos pases anglo-saxnicos, e, atravs dos
EUA influenciou pases da Amrica Latina (o Brasil).
. Sistema administrativo de tipo francs, ou de administrao executiva
Caractersticas do sistema administrativo de tipo francs:
Separao dos poderes separao da Administrao da Justia.
Estado de direito Direitos subjectivos pblicos invocveis contra o
estado.
Centralizao aparelho administrativo, discilplinado pela Razo.
Assim, dispe-se os funcionrios de acordo com uma hierarquia.
Sujeio da administrao aos tribunais admnistrativos como leitura
mxima da separao de poderes, em que o executivo no interfere com
os tribunais, o judicial tambm no interfere com o funcionamento da
Adminstrao Pblica. 1799 criao dos T.A., que no eram
verdadeiros tribunais, mas rgos da Administrao independentes e
imparciais, incumbidos de fiscalizar a legalidade dos actos.
Subordinao da adminstrao ao direito administrativo pela
necessidade de especiais poderes de autoridade, paramelhor prossecuo
pblica.
Privilgio da execuo prvia o Dt administrativo confere
administrao poderes exurbitantes sobre os cidados, por comparao
com os poderes normais reconhecidos pelo direito civil aos
particulares nas suas relaes entre si. As decises unilaterais da
Admiistrao Pblica tm em regra fora executria prpria, e, podem
por isso mesmo ser impostas pela coaco sem necessidade de qualquer
interveno prvia do poder judicial.
Garantias jurdicas dos administrados efectivadas atravs dos tribunais
administrativos.
Este sistema vigora em quase toda a europa continental ocidental e em muitas excolnias tornadas independentes no sc. XX. A este grupo pertence portugal desde 1832.
. Confronto entre os sistemas de tipo britnico e de tipo francs
Ambos consagram a separao de poderes e o Estado de Direito. Mas existem
traos que os distinguem.
Organizao administrativa um cenytralizado outro descentralizado.
Controle jurisdiconal da Administrao um entrega-o aos tribunais
comuns, outro a tribunias administrativos.
Direito regulador da Administrao noum o direito comum
(basicamente direito privado) outro o direito administrativo (direito
pblico).
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Neste contexto tenha-se presente, que o Dt Administrativo regula trs tipos de relaes
jurdicas:
Entre Administrao e particulares.
Entre duas ou mais pessoas colectivas pblicas.
Certas relaes entre dois ou mais particulares ( concessionrio e utente,
utente e utente, concessionrio e subconcessionrio).
Alguma doutrina sustenta que s so normas de Direito Administrativo (plano
relacional) as que conferem poderes de autoridade especiais administrao pblica
(nomeadamente o privilgio de execuo prvia)., mas Freitas do Amaral discorda,
dizendo tambm o serem:
Normas que submetem a Administrao a deveres, sujeies ou
limitaes especiais, impostas por interesse pblico.
Normas que atribuem Dts. subjectivos ou reconhecem interesses
legitmos face Administrao Art 268., n.1 a 5.
Normas que conferem poderes de autoridade Administrao Pblica.
. Actividade de gesto pblica e de gesto privada
Gesto privada actividade da Administrao Pblica desenvolvida sob gide do direito
privado (Direito Civil, Direito comercial, Direito do trabalho).
Gesto pblica actvidade da Administrao desenvolvida sob a gide do direito
Administrativo.
So actos de gesto privada os compreendidos numa actividade em que a pessoa
colectiva, despida do poder pblico, se encontra e actua numa posio de paridade com
os particulares em causa, submetendo-se a normas de Direito privado.
So actos de gesto privada os compreendidos no exerccio dum poder pblico,
integrando a realizao de uma funo pblica da pessoa colectiva, independentemente
de envolverem ou no o exerccio de meios de coao, e independentemente ainda das
regras, tcnicas ou de outra natureza, que na prtica dos actos deveam ser observadas.
O Direito Administrativo regula e abrange apenas a actividade de gesto pblica da
Administrao (o prof., Fausto Quadros alerta para o facto de hoje o direito
Administrativo tambm reger os particukares, que, muitas vezes, prosseguem fins
pblicos).
. Natureza do Direito Administrativo
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internacional e visa regular aspectos da Adm. Pblica Interna. muito diferente do Dt.
Adm. internacional (este o Dt. Adm. prprio das organizaes internacionais).
As normas de Dt. Internacional Administrativo so internacionais pela
sua natureza e administrativas pelo seu objecto e, quando existem, devem ser estudadas
no mbito do Dt. Administrativo.
II - A CINCIA DO DIREITO ADMINISTRATIVO E A CINCIA DA
ADMINISTRAO
. A cincia do Direito Administrativo
Dt. Administrativo enquanto disciplina cientfica - Parte da cincia do direito
que se preocupa com a autonomia do dt. Admiistrativo, enquanto ramo do Dt. tem como
objecto as normas jurdicas administrativas e sistema por elas formadas e segue o
mtodo jurdico. o prof. freitas entende, de acordo alis com a generalidade da doutrina,
que o mtodo da Cincia do Direito Administrativo no apresenta quaisquer
particularidades em relao ao mtodo da Cincia do Direito em geral.
. Evoluo da Cincia do Direito Administrativo
Diversas fases a caracterizam. nos primeiros tempos, limitavam-se a tecer
comentrios soltos s leis administrativas mais conhecidas, atravs do mtodo
exegtico. Assemlhava-se poca medieval em que o Dt. Civil se resumia aos
comentrios dos textos romanos. S nos finais do sc. XIX se comea a construo
cientfica do Dt. Administrativo (Laferrire, Otto Mayer, Orlando nomeadamente). A
parti daqui conhece-se uma fase de aprofundamento (Hauriou e Gaston Jze, Santi
Romano). Para Portugal assume relevncia Bonnin, nomeadamente porque as grandes
reformas de Mouzinho da Silveira de 1832, tiveram influncia clara dele.
Entre ns, ser o Prof. marcello Caetano, que assume relevncia dentro da construo
do sistema geral do nosso Dt. Administrativo.
. Cincias auxiliares
Princpais disciplinas da Cincia do Direito Administrativo dividem-se em dois grupos:
Disciplinas no jurdicas cincia da administrao, cincia poltica, cincia
dos direitos financeiros.
Disciplinas jurdicas Dt. Constitucional, Dt. Financeiro, Dt. Administrativo
Comparado.
. A Cincia da Administrao
A) Noo e mbito no existe unanimidade de opinies sobre o que , ou sobre o que
deve ser, a Cincia Administrativa. Para alguns trata-se de um ramo da sociologia; para
outros, de uma tcnica de organizao; para outros ainda, de uma forma de poltica.
Modernamente a tendncia para considerar que a Cincia da Administrao no
unicamente um ramo da sociologia, nem somente uma tcnica de organizao do
trabalho administrativo, nem apenas um captulo da poltica administrativa: uma
cincia social.
Definio cincia social que estuda a Administrao pblica como elemento da vida
colectiva de um dado pas, procurando conhecer os factos e as situaes administrativas,
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Tcnica
Psicolgica
Matemtica
. Reforma administrativa
Todas as tentativas de reforma administrativa ensaiadas no nosso pas tm
falhado (reforma administrativa do ministrio das finanas nos anos 60;).
O conceito de reforma administrativa dificil de definir, at por variar muito conforme
as pocas, pases, circunstncias e ngulos de viso.
Reforma administrativa conjunto sistemtico de providncias destinadas a melhorar a
Administrao Pblica de um dado pas, por forma a torn-la, por um lado, mais
eficiente na prossecuo dos seus fins e, por outro, mais coerente com os princpios que
a regem. Deste modo, no apenas uma tcnica posta ao servio da eficincia, mas tb, e
sobretudo, uma poltica posta ao servio do Homem (como diria o prof. Jorge Miranda
no existem limites dignidade humana).
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. Atribuies do Estado
As atribuies do Estado so muito numerosas e complexas, sempre crescentes
ao longo do tempo (assim como os fins e objectivos se vo alterando); no esto
claramente determinadas em textos legais, como sucede com em outras pessoas
colectivas pblicas, antes surgem muito dispersas (mas a definio das atribuies cabe
sempre lei) tm de resultar sempre expressamente da lei e nunca por excluso de
partes.
Embora a doutrina nunca tenha feito uma coleco exaustiva das atribuies
do estado (por muito extensa e difcil), j se ensaiaram classificaes das atribuies,
como a de Bernard Gournay:
atribuies princpais Atribuies de soberania (defesa nacional,
relaes externas); atribuies econmicas (relativas moeda, ao crdito,
ao imposto); atribuies sociais (sade, segurana social); atribuies
educativas e culturais (ensino, investigao cientfica).
atribuies auxiliares gesto do pessoal, material, financeira, funes
jurdico/contenciosas e de documentao.
atribuies de comando destinam-se a preparar e a acompanhar as
tomadas de deciso pela chefia (estudos e planeamento, porganizao,
controle, relaes jurdicas).
Quanto as fontes legais para a determinao em concreto das atribuies do
estado, primeiro est a constiutio (sobretudo uma programtica como a nossa) e
depois a lei ordinria que pode acrescentar atribuies (sobretudo importantes as leis
orgnicas e regulamentos dos ministrios e direces gerais ou organismos
equiparados).
. rgos do Estado
Principais rgos centrais do estado: P.R.; a A.R.; o G; e os tribunais.
rgos no administrativos do Estado so rgos de outras funes do Estado:
tribunais e Assembleia da Repblica. O Prof. Freitas sustenta tb que, no nosso sistema
poltico, o P.R. um mero rgo poltico.
O Governo o principal rgo permanente e directo do Estado , com carcter
administrativo (tendo tb carcter poltico).
Outros rgos do estado colocados sob a direco do Governo:
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Provedor de justia
Conselho Econmico e Social
Comisso Nacional de Eleies
Alta Autoridade para a Comunicao Social
rgos de natureza anloga.
II O Governo
. O Governo
o rgo principal da administrao central do estado. A sua predominncia
poltica ou administrativa depender do sistema constitucional vigente. Interessa estudlo como rgo do Governo.
. Principais funes do Governo
Qual a competncia jurdica do Governo, os seus poderes funcionais, enquanto
rgo da Administrao?
A C.R.P. d-nos as orientaes:
Art. 185. rgo superior da administrao pblica portuguesa.
Art. 200. Competncia poltica.
Art. 201. Competncia legislativa.
Art. 202. Estabelece a competncia administrativa do Governo; as
suas principais funes so trs:
Garantir a execuo das leis (alnea f) e c)).
Assegurar o funcionamento da Aministrao Pblica (alnea a), b), d) e)).
Promover a satisfao das necessidades colectivas (alnea g)).
O Governo no s dirige a administrao directa do estado, como superintende
na administrao indirecta e tutela a administrao autnoma, nesta dupla qualidade
que se lhe pode afirmar o papel principal da Administrao Pblica do pas. Em
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. Preliminares
No basta apenas conhecer os aspectos e estruturas que at agora tivemos
ocasio de analissar: imp-se ir mais longe e desvendar a individualidade concreta de
um certo n. de instituies que funcinam actrualmente em Portugal e definem o perfil
do estado no nosso pas.
Instituies que, sendo de carcter genrico, interessam or igual a todos os
ramos e sectores da Administrao pblica (Procuradoria-Geral da Repblica, T.C., do
conselho econmico e social); instituies que tendo por objecto a prossecuo de
atribuies especficas, se situam no mbito prprio das funes mais directamente
conexas com a matria essencial de direito administrativo (Direces-Gerais da
Administrao pblica, da Administrao Autrquica, do Patrimnio do estado).
. rgos consultivos
So os rgos que tm por funo proferir pareceres, destinados a esclarecer os rgos
deliberativos. So auxiliares em relao aos rgos delibarativos e desempenham uma
funo complementar no sistema. Pode dizer-se que existe em quase todos os pases da
Europa, no topo da administrao central, um rgo consultivo supremo, de mbito
genrico (frana Conselho de Estado, portugal, no existe rgo parecido).
Conselho de Estado criadopor napoleo, herdeiro do antigo conselho do Rei. Funo
consultiva genrica, que o leva a pronunciar sobre vrios aspectos da administrao
pblica. Funo contenciosa funciona como tribunal.
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. A Procuradoria-Geral da Repblica
Poder dizer-se queno h nenhum rgo consultivo central de mbito genrico?
No. H alguns rgos centrais com funes consultivas genricas.
Procuradoria-Geral da repblica rgo de direco superior do Ministrio
Pblico, cujo Conselho Consultivo desempenha funes consultivas em tudo quanto
revestisse carcter jurdico.
Actualmente o nico rgo consultivo central de competncia genrica alargada
a todos os ramos da administrao pblica mas limitda aos aspectos estritamente
jurdicos o Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da Repblica.
No existe pois nenhum rgo consultivo central de natureza genrica ao qual se
possam pr questes de poltica legislativa sem carcter jurdico. Quantomuito, pode
obter-se o parecer de alguns rgos consultivos sectoriais existentes em diversos
ministrios O Prof. Freitas defende que deveria existir um rgo semelhante ao
Conselhho de Estasdo Francs, mas sem as funes contenciosas (at por imperativo
constitucional).
. O Conselho Econnico e Social
Instituio de carcter consultivo o conselho Econmico e social, criado pela
reviso constitucional de 1989 (art. 95.).
Conselho Econmico e Social rgo de consulta e concertao no domnio das
polticas econmicas e social, participa na elaborao dos planos de desenvolvimento
econmico e social, e exerce as demais funes que lhe sejam atribudas por lei (lei
88/98 de 24 de Novembro).
As funes principais do conselho Econmico Social so consultivas e de
concertao social. Atravs dele concretiza-se a participao das populkaes e das
actividades econmicas nas tarefas do planeamento e da administrao pblica da
econmia.
um rgo do estado atravs do qual se dinamiza uma forma de democracia
participativa.
. rgos de controle
Instituies centrais do estado que exercem poderes genricos de controle e de
inspeco sobre o conjunto da Administrao Pblica.
. Tribunal de Contas
Existe e funciona junto do Ministrio das Finanas, embora no na sua
dependncia (para efeitos oramentais considerado organismo ligado ao Ministrio
das Finanas). um tribunal autnomo, mas no se integra em nenhuma hierarquia.
Tribunal de Contas art. 216. da C.R.P. o rgo supremo de fiscalizao da
legalidade das despesas pblicas e de julgamento das contas que a lei mandar submeterlhe. Tem quatro funes principais:
Dar parecer anual sobre a Conta Geral do Estado (incluindo a da
segurana social e a das regies autnomas) consultiva
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. rgos independentes
A administrao central do Estado constituda em regra, por rgos hierarquicamente
dependentes do Governo. A ttulo excepcional, a C.R.P. e a lei criam por vezes, no
mbito da administrao central do Estado, certos rgos independentes. Alguns destes
rgos independentes integram a administrao consultiva o caso do Conselho
Econmico e Social e outros pertencem adminstrao de controle T.C. Mas h
rgos independenets que exercem funes de administrao activa, ou funes mistas
(activas e consultivas, activas e de controle, consultivas e de controle).
Comisso Naconal de eleies rgo independente que funciona junto
da A.R., qual compete velar pela regularidade e iseno dos actos e
processos eleitorais.
Alta Autoridade para a Comunicao Social Assegura o direito
informao, a liberdade de imprensa e a independncia dos meios de
comunicao social perante o poder poltico e o poder econmico, bem
como a possibilidade de expresso e confronto das diversas correntes de
opinio e o exerccio dos direitos de antena.
Principais caractersticas dos rgos independentes:
Em regra eleitos pela A.R., em vrios casos por maioria qualifica de 2/3,
ou integram, titulares designados por entidades privadas.
Indivduos nomeados pelo poder executivo para estes rgos no
representam o Governo, nem esto sujeitos s instrues deste.
O rgo como tal no deve obdincia a nenhum outro rgo ou entidade.
Os titulares destes rgos so inamovveis, e no podem ser
responsabilzados pelo facto de emitirem opinies contrrias a quaisquer
directivas exteriores.
No podem ser demitidos ou dissolvidos.
As suas tomadas de deciso so pblicas.
Os pareceres so, por regra, vinculativos.
A ADMINISTRAO PERIFRICA
I CONCEITOS E ESPCIES
. Preliminares
Periferia reas territoriais em que a Administrao actua, situadas fora da capital do
Pas; inclu os rgos e servios locais bem como os servios sediados no estrangeiro
O prof. Freitas discorda com a doutrina que enquadra esta matria sob o ttulo de
Administrao Local do estado. Por um lado, institutos pblicos e associaes
pblicas dispem muitas vezes dos seus rgos e servios locvais, que no so contudo
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A C.R.P. declara no art. 291., n.3 compete ao governador civil, assistido por um
conselho, representar o Governo e exercer os poderes de tutela na rea do distrito.
De acordo com o disposto no art.4. do Decreto-lei n.252/92:
Representao do Governo O Governador civil o representante
directo do governo no distrito. Competindo-lhe:
- Informar o Governo de tudo o que se passa no distrito, com relevncia
poltica.
- Enviar ao Governo os requerimentos, exposies e peties que sejam
entregues no governo civil.
- Executar com prontido todas as ordens e instrues que o Governo lhe
transmitir.
- Desenvolver todas as diligncias necessrias e convenientes a uma
adequada cooperao entre os servios pblicos desconcentrados.
Tutela administrativa o Governador civil a autoridade tutelar que,
em nome do estado, fiscaliza a actividade das autarquias locais.
Compete-lhe:
- Velar pelo cumprimento das leis e regulamentos por parte dos rgos
autrquicos.
- Promover a realizao de inquritos actividade dos rgos autrquicos
e respectivos servios.
- Exercer as funes legalmente estabelecidas no mbito dos processos
eleitorais.
- Participar ao agente do ministrio Pblico junto dos tribunais
competentes as irregularidades de que indiciariamente enfermem os actos
dos rgos e servios das autarquias locais e associaes de municpios
ou dos seus titulares.
Defesa da ordem pblica a autoridade suprema policial do distrito.
Compete-lhe:
- Tomar todas as providncias necessrias para manter a ordem e
segurana pblicas, requisitando, quando necessria, a interveno das
foras de segurana instaladas no distrito aos comandos da PSP e da
GNR.
- Conceder, nos termos da lei, diversos tipos de autorizaes e licenas
para o exerccio de certas actividades.
- Elaborar regulamentos policiais.
Face nossa lei, o Governador Civil no superior hierrquico, nem sequer o
coordenador, dos demais rgos e servios locais do Estado que os diferentes
ministrios tenham a funcionar no distrito.
O art. 8. do Dercreto lei 252/92 faz do G.C. um poderoso rgo de administrao
poltica e civil, sobretudo em matria de ordem pblica, ao atribuir-lhes poderes
excepcionais em caso de urgncia (semelhante a um estado de emergncia).
III AVALIAO DA ADMINISTRAO PERIFRICA
. Avaliao da administrao perifrica portuguesa
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De um ponto de vista orgnico define-se como o conjunto das entidades pblicas que
desenvolvem com personalidade jurdica prpria e autonomia administrativa e
financeira, uma actividade administrativa destinada realizao dos fins do Estado.
. Razo de ser da administrao estadual indirecta
Existe em resultado do constante alargamento e da crescente complexificao
das funes do estado e da vida administrativa. Com efeito, certas funes de carcter
tcnico, econmico, cultural ou social que no se compadecem com uma actividade de
tipo burocrtico, exercida por servios instalados num ministrio e despachando
diariamente com o Ministro. H casos em que a actividade do Estado se tem de
desenvolver por meio de organismos diferenciados, com personalidade jurdica distinta
do Estado.
O Estado cria estes centros autnomos de deciso e gesto, assim
descentralizando funes em organismos que, embora mantendo-se-lhe ligados, e com
ele colaborando na realizao de fins que so prprios do estado, todavia recebem para
o efeito toda uma srie de prerrogativas que os erigem em entidades autnomas, com a
sua personalidade jurdica, seu pessoal, seu oramento, seu patrinmio, suas contas.
Outro motivo a necessidade de escapar s estritas e por vezes muito
embarasantes regras da contabilidade pblica. Podero ainda indicar-se motivos
polticos: proteger certas actividades interferncias polticas, recrutar facilemnte
clientelas polticas, fugir ao controle do parlamento, alargar fortemente o
intervencionismo do estado ou mesmo promover polticas de orientaes socialistas (da
os liberais se oponham normalmente proliferao dos institutos pblicos).
. Caracteres da administrao estadual indirecta:
. Aspectos materiais
. Aspectos orgnicos
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. Espcies
So trs as espcies de associaes pblicas:
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GENERALIDADES
. A administrao local autrquica
A existncia de autarquias locais no conjunta da Adm. Pblica um imperativo
constitucional (art. 237 da C.R.P.).
Segundo o n. 2, do art. 237. da C.R.P. as autarquias so: pessoas colectivas
territoriais dotadas de rgos representativos, que visam a prossecuo dos interesses
prprios das populaes respectivas.
A administrao local autarquica determina-se ento a partir da noo de
autarquica local.
. Autarquia local
A definio do art 237. carece de esclarecimentos:
As autarquias locais so pessoas colectivas pblicas.
So pessoas colectiovas territoriais. Definem-se em funo de uma certa parcela
do territrio.
Autarquias locais pessoas colectivas pblicas de populao e territrio,
correspondentes aos agregados de residentes em diversas circunscries do territrio
nacional, e que asseguram a prossecuo dos interesses comuns resultantes da
vizanhana, mediante rgos prprios, representativos dos repectivos habitantes.
As autarquias locais so pessoas colectivas distintas do estado, embora possam
por ele ser fiscalizados, controladas ou subsidiadas.
No so instrumentos da aco do Estado, mas fomras autnomas de
organizaes das populaes locais, constituindo-se de baixo para cima, emanando das
populaes residentes.
Nem sequer so instrumentos de administrao indirecta pois desenvolvem uma
actividade administrativa prpria.
Comporta ento quatro elementos essenciais:
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. A Assembleia de Freguesia
O n. de membros da assembleia de freguesia definido da LAL, variando em
funo do n. de eleitores (de 7 a mais de 200); fixam-se quatro reunies ordinrias
anuais.
As suas competncias vm reguladas no art. 15. da LAL, e so quatro grandes
grupos:
Funo eleitoral compete Assembleia eleger a Junta de Freguesia;
Funo de fiscalizao A Assembleia acompanha a actividade da Junta.
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Estado
Institutos pblicos
Empresas pblicos
Associaes pblicas
Autarquias locais
Regies autnomas
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Freitas do Amaral (para variar ) prope uma conjungao das duas posies,
afirmando que depende da perspectiva sobre a qual no colocamos.
A teoria geral do Dt. Adminstrativo compreende trs prespectivas:
Organizao administrativa aqui os rgos tm de ser concebidos como
instituies (o indivduo irrelevante).
Actividade administrativa interessa ao dt. o rgo como individuo
(quem decide e comete erros, cumpre ou viola a lei, so os indivduos).
Garantias dos particulares no interessa.
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Est implcito no art. 43. do C.P.A. que a Adm. pblica deve dar preferncia
resoluo adm. dos conflitos (sobre a judicial), podendo esta ser promovida por 2
formas:
iniciativa de um particular interessado o interessado dirige
requerimento fundamentado ao rgo competente solicitando que resolva
o conflito.
oficiosamente (por iniciativa dos rgos em conflito ou do rgo
competente para a deciso) pelo menos um dos rgos em conflito deve
fazer uma exposio ao rgo que deve resolver o conflito.
II. OS SERVIOS PBLICOS
. Preliminares
Os servios pblicos so as clulas que compem internamente as pessoas
colectivas pblicas (ex: so os servios pblicos dentro do estado as direces gerais,
reparties, etc ...).
A pessoa colectiva pblica o sujeito de direito que trava relaes com outros
sujeitos de direito, o servio pblico uma organizao que, situada no interior da
pessoa colectiva pblica, desenvolve actividades de que ela carece para seguir os seus
fins.
. Conceito
Servios pblicos organizaes humanas criadas no seio de cada pessoa colectiva
pblica com o fim de desempenhar as atribuies desta sob a direco dos respectivos
rgos.
Os rgos dirigem o funcionamento dos servios, e estes desempenham as
tarefas concretas em que se traduz a prossecuo das atribuies das pessoas colectivas;
os servios auxiliam a actuao dos rgos, actuam quer na fase preparatria da
formao da vontade do rgo adm. (com estudos), quer na que se segue, cumprindo e
fazendo cumprir o que foi decidido; tm ento duas funes:
preparao e execuo das decises dos rgos.
tarefas concretas em que se traduz a prossecuo das atribuies da
pessoas colectiva.
Cham.-se a ateno para a distino entre servio pblico (no tem
personalidade jurdica, elemento integrado na organizao interna de ecrta pessoa
colectiva) e instituto pblico (comporta em si vrios servios).
. Espcies
Os servios pblicos podem ser classificados numa perspectiva funcional ou
estrutural:
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. Regime jurdico
Princpios fundamentais do regime jurdico dos servios pblicos:
Relevam sempre de uma pessoa colectiva pblica esto sempre na
dependncia directa de um rgo da Adm. que sobre ele exerce o poder
de direco.
Esto vinculados prossecuo do interesse pblico.
S podem ser criados ee extintos por lei tb pela Assembleia municipal
no caso de serem servios municipais.
A sua organizao interna matria regulamentar (decreto
regulamentar), embora a prtica portuguesa seja de regul-la por decretolei.
Seu regime de organizao e funcionamento modificvel no entanto
as modificaes devem, contudo, respeitar os direitos adquiridos.
Sejam quais forem as circunstncias, a sua continuidade deve ser
assegurada (ponto enfatizado pelo prof. Fausto Quadros, que defende a
existncia dos servios mnimos e tb a requisio civil).
Devm tratar e servir os particulares em p de igualdade.
Sua utilizao pelos particulares em princpio onerosa uma taxa como
contrapartida do benefcio obtido.
Podem gozar de exclusivo ou actuar em concorrncia.
Podem actuar de acordo com o direito pblico quer com o direito privado
(regra geral no nosso pasm, actuam predominantemente segundo o
pblico, excepto quando se achem integrados em E.P.).
A lei admite vrios modos de gesto.
Os seus utentes ficam sujeitos a regras prprias que os colocam numa
situao jurdica especial (relaes jurdicas diferentes das que todo o
cidado trava com o estado, traduzidas sobretudo no dever de obdi~encia
em relao a poderes de autoridade, como o de admitir e pr termo
utilizao do servio, poder regulamentar, disciplinar).
Natureza jurdica do acto criador da relao de utilizao do servio
pblico pelo particular administrativistas comstumam olha-la como
simples facto jurdico privado do particular ou acto adm. de
admisso. Os civilistas vm-na como contrato civil de prestao de
servios ou aactuaes geradores de relaes contratuais de facto (o Prof.
Freitas defende que tem natureza de contrato adm.).
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Hierarquia interna modelo vertical de organizao interna dos servios pblicos que
assenta na diferenciao entre superiores e subalternos.
Trata-se aqui, acima de tudo, da diviso do trabalho qntre agentes adm. Est em
causa a prossecuo regular de actividades, e no a prtica de actos jurdicos (por isso
se diz interna, no assume qualquer significado para particulares nem para outros
sujeitos de direito Pblico).
Por razes de eficincia, a parte cimeira do servio cifra-se numa hierarquia de
chefias (que em regra no praticam actos adm. externos, mas actos meramente internos).
Hierarquia externa surge no quadro da pessoa colectiva pblica; toma a estrutura
vertical como directriz para estabelecer o ordenamento dos poderes jurdicos em que a
competncia consiste uma hierarquia de rgos (aqui subalternos praticam actos
adm. com efeitos externos).
. Contedo. Os poderes do superior
O conteudo da relao hierarquica formado pelos poderes do superior e deveres ou
sujeies do subalterno.
O superior hierrquico , e tem de ser, o responsvel pela totalidade da funo (tem de
poder assegurar, no mbito do seu servio, a unidade da aco adm.).
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. A delegao de poderes
. Conceito
Delegao de poderes acto pelo qual a um rgo da Administrao normalmente
competente para decidir em determinada matria, permite, de acordo com a lei, que
outro rgo ou agente pratiquem actos administrativos sobre a mesma matria.
Desta maneira, requisito da delegao:
Uma lei que preveja expressamente essa faculdade do rgo (art. 114.,
n.2; art. 29. n.1 e 2 do CPA).
Necessrio a existncia de um delegante e delegado bem como de um
acto de delegao.
. Figuras afins
Figuras semelhantes mas distintas:
Trasnferncia de poderes forma de desconcentrao originria, que se
produz ope legis, definitiva (enquanto a delegao de poderes
precria, por poder ser livremente revogvel pelo delegante).
Concesso tem por destinatrio, em regra, uma entidade privada, e
trata-se do exerccio de uma actividade econmica lucrativa.
Delegao de servios pblicos visa transferir para entidades
particulares, sem fins lucrativos, a gesto de um servio pblico de
carcter social ou cultural.
Representao o representante pratica actos em nome do representado,
e os respectivos efeitos jurdicos vo-se produzir na esfera jurdica deste.
Substituio quando a lei permite que uma entidade exera poderes ou
pratique actos da esfera jurdica prpria de outra entidade, de forma a
que as consequncias jurdicas do acto recaiam na esfera do substitudo
(d-se quando o substitudo no quer cumprir os deveres funcionais).
Suplncia quando as funes do titular de um rgo administrativo so
asseguradas por um suplente (ope legis0), por ausncia, falta ou
impedimento do primeiro, ou por vagatura do cargo.
Delegao da assinatura quando a lei permite que um subalterno
assine correspondncia expedida em nome do rgo (mas no h
delegao de poderes).
Delegao tcita quando a lei, depois de definir a competncia um
rgo, determina que ela ou parte dela se considerar+adelegada noutro
rgo, se o primeiro, nada disser em contrrio.
. Espcies
Importa saber distinguir as espcies de habuilitao para a prtica da delegao de
poderes, e as espcies de delegaes de poderes propriamente ditas.
a. Quanto habilitao, ela pode ser genrica ou especfica.
- Habilitao genrica uma s lei permite todo e qualquer acto de delegao praticado
entre determinados rgos; sucede nos casos de delegao: no imediato inferior
hierrquico, do rgo principal no seu adjunto ou substituto, dos rgos colegiais no seu
presidente
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. Regime jurdico
A delegao de poderes est genericamente regulada no CPA (arts. 35. e 40.); existem
ainda diplomas especiais, como a lei orgnica do Governo e a LAL, onde se encontra
referncia a esta figura.
Linhas gerais do regime jurdico da delagao de poderes:
Requisitos do acto de delegao:
- Quanto ao contedo: devem especificar explicitamente os poderes
delegados ou quais os actos que o delegado pode praticar;
- Quanto publicao: devem ser publicados no D.R.,
A falta dos requisitos de contedo leva invalidade do acto de delegao; a falta dos
requisitos de publicao leva ineficcia.
Poderes do delegante.
- Em que situao fica, a partir do acto de delegao, o delegante?
O delegante pode revogar qualquer acto praticado pelo delegado ao abrigo da delegao
quer por o considerar ilegal, quer sobretudo por o considerar inconveniente (art. 39.,
n.2 do CPA).
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. Conceito
Centralizado (plano jurdico) sistema em que todas as atribuies administrativas de
um dado pas so por lei conferidas ao Estado.
Descentralizado (plano jurdico) sistema em que a funo administrativa esteja
confiada no apenas ao Estado, mas tb a outras pessoas colectivas territoriais (basta a
existncia de autarquias locais).
Centralizao (sentido poltico-administrativo) os rgos das autarquias locais so
livremente nomeados e demitidos pelos rgos, devem obdincia oa governo e
encopntram-se sujeitas a formas particularmente intensas de tutela administrativa
(nomeadamente ampla tutela de mrito).
Descentralizao (sentido poltico administrativo) os rgos das autarquias locais so
livremente eleitos pelas respectivas populaes, tidos pela lei como independentes na
rbita das suas atribuies e competncias, sujeitas a formas atenuadas de tutela
administrativa (em regra restrititas ao controlo da legalidade); coincide com o conceito
de auto-administrao.
Enquanto em sentido jurdico so conceitos absolutos (ou existe uma ou outra)
em sentido poltico-administrativo so conceitos relativos.
A descentralizao jurdica pode ser na prtica um vu enganador que encobre a
realidade de uma forte centralizao poltico-administrativa (o exemplo do Estado
Novo).
. Vantagens e inconvenientes
Vantagens da centralizao assegura a unidade do Estado; garante homogeneidade da
aco poltica e administrativa nacional.
Desvantagens da centralizao gera hipertrofia do estado, provocando gigantismo do
poder central; torna a aco administrativa ineficaz; implica elevados custos no
exerccio da aco administrao; abafa a vida local autnoma; no respeita liberdades
locais; insensibilidade do poder central maioria dos problemas locais.
Vantagens da descentralizao garante liberdades locais, servindo de base a sistema
pluralista de Administrao Pblica (forma de limitao do poder poltico); possibilita a
participao dos cidados na tomada das decises pbicas relativas a seus interesses;
sensibilidade das populaes locais aos seus problemas so levadas em conta,
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.Espcies
Quanto ao fim:
Tutela de legalidade: visa controlar a legalidade das decises da entidade
tutelada.
Tutela de mrito: visa contrlar o mriot das decises administrativas da
entidade tutelada (se so inconvenientes ou no, no fundo a oportunidade
da deciso e a sua correo do ponto de vista administrativo tcnico).
Com a LAL e a reviso constitucional de 1982, a tutela do Governo sobre as autarquias
locais passou a der apenas de legalidade (art. 243., n.1 da CRP).
Quanto ao contedo:
Tutela integrativa: poder de autorizar ou aprovar os actos da entidade
tutelada (a priori autorizao ou a posteriori aprovao ).
Tutela inspectiva: poder de fiscalizao da organizao e funcionamento
da entidade tutelada.
Tutela sancionatria: poder de aplicar sanes por irregularidades que
tenham sido detectadas na entidade tutelada.
Tutela revogatria: poder de revogar os actos administrativos praticados
pela entidade tutelada (existe s excepcionalmente).
Tutela substitutiva: poder de suprir as omisses da entidade tutelada,
praticando. Em vez dela, e por conta dela, os actos que forem legalmente
devidos.
. Regime Jurdico
Linhas gerais do regime jurdico da tutela administrativa: ela no se presume (s
existe quando e nos termos em que a lei especificamente a estabelecer); sobre as
autarquias locais h uma mera tutela de legalidade;
Os rgos autrquicos podem consultar o Governo sobre dvidas de
interpretao de diplomas legais, mas as respostas so meros pareceres, de carcter no
vinculativo; a entidade tutelada tem legitimidade para impugnar administrativa e
contenciosamente os actos pelos quais a entidade tutelada exera os seus poderes de
tutela.
. Natureza jurdica da tutela administrativa
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. Limites
Limites definidos pela prpria Constituio aos princpios da descentralizao e
da desconcentrao ambos devem ser entendidos sem prejuizo da necessria eficcia
e unidade de aco e dos pdoeres de direco e superintendncia do Governo (art.
267., n.2).
O prof Freitas entende faltar aqui uma referncia tutela administrativa
(considera que se deve interpretar como tb este estando abrangido).
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