Escolar Documentos
Profissional Documentos
Cultura Documentos
Direito Municipal
Direito Municipal
DIREITO MUNICIPAL
Srie Livro-Texto
Aldemir Berwig
DIREITO
MUNICIPAL
EaD
2011, Editora Uniju
Aldemir Berwig
Catalogao na Publicao:
Biblioteca Universitria Mario Osorio Marques Uniju
B553d
Berwig, Aldemir.
Direito municipal / Aldemir Berwig. Iju : Ed.
Uniju, 2011. 114 p. (Coleo educao a distncia.
Srie livro-texto).
ISBN 978-85-7429-938-9
1. Direito. 2. Direito municipal. 3. Administrao
pblica. 4. Administrao pblica - Processos. I. Ttulo.
II. Srie.
CDU : 34
352
EaD
Sumrio
DIREITO MUNICIPAL
EaD
Aldemir Berwig
EaD
DIREITO MUNICIPAL
EaD
Aldemir Berwig
EaD
Conhecendo o Professor
DIREITO MUNICIPAL
ALDEMIR BERWIG
O autor natural de Iju, Rio Grande do Sul. Possui Graduao em Direito (1993) e Mestrado em Educao nas Cincias
(1997), ambos pela Universidade Regional do Noroeste do Estado
do Rio Grande do Sul (Uniju). Atualmente professor assistente
na Uniju. Tem experincia na rea de Direito, com nfase em Direito Administrativo, Urbanstico, Eleitoral, Ambiental e Legstica,
atuando principalmente nas seguintes reas: cidadania e participao, administrao pblica, planos diretores municipais, elaborao e consolidao de legislao.
Presta consultoria nas reas de elaborao legislativa e de
projetos de extenso.
Alm das reas anteriormente mencionadas, atrado pela
Educao a Distncia EaD. Concluiu, em 2008, o curso de Especializao em Direito Tributrio na modalidade EaD, ofertada pela
Unisul, em parceria com a Rede LFG, em que o sistema de educao telepresencial.
Desenvolve suas atividades docentes na Uniju desde o segundo semestre de 1997, e est vinculado ao Departamento de
Estudos Jurdicos, curso de Direito, rea de Direito Pblico, lecionando principalmente os componentes curriculares Direito Administrativo, Processo e Tcnica Legislativa, Direito Pblico Municipal e Processo Administrativo Disciplinar. No curso de Gesto Pblica Municipal, em todas as suas edies, ministrou o componente Direito Administrativo Municipal. Atua tambm como professor
em cursos de Ps-Graduao lato sensu.
Na Uniju j desempenhou as funes de coordenador-adjunto do curso de Direito no campus Santa Rosa, coordenador do
curso de Ps-Graduao em Direito Pblico e chefe do Departamento de Estudos Jurdicos, alm de ser membro do Conselho Universitrio Consu , dentre outras atribuies.
7
EaD
Aldemir Berwig
EaD
Introduo
DIREITO MUNICIPAL
A diretriz que vai nortear a discusso terica a respeito do contedo do Direito Municipal vai ser estabelecida a partir deste livro-texto que servir de material de apoio para a
conduo dos estudos e das avaliaes. As unidades deste livro-texto so uma sistematizao do contedo do componente curricular, sendo necessrio um aprofundamento do contedo na bibliografia que faz parte do plano de ensino.
Necessrio salientar que a discusso do contedo se dar sob o ponto de vista estritamente jurdico, mas nunca esquecendo que o ordenamento jurdico o instrumento que
ns, juristas, utilizamos ou podemos utilizar como meio para provocar mudanas sociais e
novas condutas, tanto do cidado quanto do administrador pblico.
Minha preocupao parte do dia a dia da administrao pblica, uma vez que tenho
visto e acompanhado, muitas vezes prestando assessoria jurdica, outras vezes desempenhando atividades dentro da prpria administrao ou do Legislativo, ou ainda, por meio de
estudos tericos sobre os temas a serem propostos, que difcil estabelecer mudanas que
busquem modificar a prtica existente no cotidiano das prprias administraes.
Assim, para trabalhar a proposta apresentada no plano de ensino, parto sempre do
vis que privilegie a cidadania e os direitos humanos. Pressupe dizer que na minha concepo, a administrao pblica tem o dever legal de satisfazer as necessidades coletivas e,
para que essa competncia se concretize, o Legislativo municipal desempenha outro importante papel.
Salientando este dever legal, tanto no campo do Executivo como do Legislativo, necessrio lembrar que Mello (2009) salienta que o agente pblico ao desempenhar suas competncias cumpre um verdadeiro dever-poder, uma vez que esse exerccio decorre da lei e tem
como finalidade a satisfao das necessidades do cidado. Seria o caso de afirmar que o
agente pblico que desempenha uma determinada funo no pode se esquivar daquilo que
esteja previsto em lei.
Como consideraes iniciais, necessrio contextualizar, inicialmente, o Direito Municipal no ordenamento jurdico brasileiro. A base do Direito Municipal a Constituio da
Repblica (CR). A Constituio da Repblica vocs j estudaram em Direito Constitucional
em semestres anteriores, o fundamento de validade de todas as normas jurdicas que dela
decorrem. Neste sentido a base, o fundamento do Direito Municipal ser encontrado justamente na CR.
9
EaD
Aldemir Berwig
Bem, iniciamos pela CR. Para termos uma viso social do Direito Municipal, h necessidade de olharmos os princpios fundamentais da Repblica (Ttulo I artigos 1 a 4) e os
direitos e garantias fundamentais do cidado (Ttulo II artigos 5 a 17), como normas de
respeito obrigatrio pelo poder pblico e, especificamente, pela administrao.
Para que vocs percebam a importncia deste contedo que j estudaram nos semestres anteriores e de outros que ainda vo estudar, necessrio frisar que eles vo limitar a
atuao administrativa. A Constituio da Repblica, por exemplo, vocs nunca podero
deixar de lado quando estiverem estudando o Direito, pois o fundamento ltimo de todo
ordenamento jurdico.
Quando abordamos a organizao do Estado (Ttulo III artigos 18 a 43 da CR)
encontramos as diretrizes de toda a estruturao estatal:
a) a organizao poltico-administrativa (artigos 18 e 19), onde so estabelecidas as vrias
rbitas governamentais;
b) as competncias comuns da Unio, Estados, Distrito Federal e dos municpios (artigo 23);
c) a organizao poltico-administrativa dos municpios (artigo 29 a 31);
d) normas referentes administrao pblica e servidores (artigos 37 a 41).
Disso que est sendo afirmado neste primeiro momento, decorre que toda atividade
municipal depende de lei que a autorize e esta lei deve se fundamentar na Constituio da
Repblica. Assim, da CR deriva toda a legislao que vai autorizar o desempenho das atividades municipais e que sero organizadas na forma que estabelecer a Lei Orgnica Municipal.
Para garantir a concretizao da vontade da cidadania, o municpio desempenha, em
conjunto com a Unio e o Estado, um papel essencial estabelecido em lei, que assegurado
constitucionalmente como objetivo fundamental da Repblica: construir uma sociedade
livre, justa e solidria, garantir o desenvolvimento, erradicar a pobreza, reduzir as desigualdades e promover o bem de todos, sem preconceitos.
Bem, o Estado deve garantir a igualdade jurdica. Est estabelecido no artigo 5 da
Constituio, norma fundamental da Repblica, que deve por todos ser respeitada. Alm
desta, porm, o cidado quer a igualdade social. Para tanto, necessrio que o ordenamento
jurdico como um todo, como consequncia da vontade popular, da sociedade civil, estabelea os mecanismos de eficincia social.
No basta o ordenamento formal. preciso mais. E para que isso acontea necessria a participao popular, da sociedade civil, durante o processo legislativo, durante a elaborao do ordenamento em si, pelo menos para apontar os rumos que a cidadania participante deseja tomar. No basta uma pequena participao na discusso da execuo ora10
EaD
DIREITO MUNICIPAL
mentria. preciso mais, bem mais. E talvez para que isso ocorra seja necessria uma formao cidad do sujeito, que hoje se encontra muito passivo e alheio s discusses da esfera
poltica.
com base neste pensamento, que tenta englobar mecanismos jurdicos de participao popular, seja na formulao da ordem legal e/ou nas decises administrativas, que penso o Direito Municipal. Um pensamento voltado a esta perspectiva possibilita vislumbrar
um horizonte de mudanas estruturais e polticas, pelo menos no sentido da instituio
concreta de polticas pblicas.
Ocorre aqui a descentralizao poltica do Estado federado. Temos uma Constituio
que estabelece diferentes rbitas poltico-governamentais (artigo 18 CR) e, assim, regulamenta uma pluralidade de competncias. Com isso se afirma que o ordenamento jurdicoconstitucional fixa as diretrizes bsicas que sero observadas por cada um dos entes polticos visando a satisfao dos interesses e necessidades de cada esfera poltico-administrativa, com o que se atenderia com maior eficcia s competncias de cada ente.
Embora ocorra esta descentralizao estabelecida na CR, necessrio ressaltar que o
municpio dispe de autonomia para tratar dos assuntos de interesse local. Essa autonomia
pressupe a aptido para se governar livremente e de legislar.
Isso significa que o municpio tem ampla gesto no plano poltico-administrativo,
por meio da legislatura e da concretizao dos interesses locais. uma autonomia poltica, administrativa e financeira. A autonomia poltica consiste na eleio direta de seus
dirigentes agentes polticos; a autonomia administrativa corresponde ao exerccio do
poder de polcia municipal, prestao de servios pblicos e concretizao de obras e
ao atendimento de necessidades da coletividade; a autonomia financeira diz respeito
capacidade de estabelecer e receber dos habitantes os tributos estabelecidos por competncia constitucional.
Dito de outra forma, poderamos afirmar que esta autonomia assenta-se em quatro
capacidades, segundo Silva (1998, p. 621):
a) capacidade de auto-organizao, mediante a elaborao de lei orgnica prpria;
b) capacidade de autogoverno, pela eletividade do prefeito e dos vereadores s respectivas
Cmaras Municipais;
c) capacidade de autolegislao, decorrente da competncia para elaborao de leis municipais em matrias reservadas a sua competncia exclusiva ou suplementar;
d) capacidade de autoadministrao, mediante a competncia de auto-administrar-se e manter
e prestar os servios de interesse local.
11
EaD
Aldemir Berwig
Na realidade, sendo esta a forma poltico-administrativa, cabvel dizer que o municpio o ente poltico-administrativo dotado de competncias legislativas e administrativas e
de governo prprio para concretizar os interesses locais.
O municpio o espao territorial sobre o qual uma determinada populao exerce e
garante sua autodeterminao poltica e jurdica mediante o ordenamento jurdico. Isso
quer dizer que na constituio do municpio esto os trs elementos do Estado: o humano
(a sociedade), o geogrfico (territrio) e o institucional (organizao poltico-jurdica).
Interessa-nos, aqui, mencionar o elemento institucional, posto que, como afirmamos
anteriormente, para organizar e estruturar o municpio h necessidade de se constiturem
normas fundamentadas na CR que direcionem a conduta humana no territrio. Esta organizao se d pela promulgao de sua Lei Orgnica Municipal, nos termos estabelecidos
na Constituio da Repblica.
Como espao territorial da Federao, tenho compreendido o municpio como ente
federativo, muito embora este entendimento no seja unnime. Inclusive o municpio, por
fora constitucional, tem competncia para auto-organizar-se, autogovernar-se, autolegislar
e autoadministrar-se e, acima de tudo, o prprio artigo 1 da CR estabelece que a Repblica
Federativa do Brasil formada pela unio indissolvel dos Estados e municpios e do Distrito Federal.
A partir dessas concepes iniciais vamos desenvolver todo o contedo do componente curricular.
12
EaD
Unidade 1
DIREITO MUNICIPAL
Seo 1.1
O Direito Municipal
O Direito Municipal pertence rea do Direito Pblico. Historicamente, a partir do
Direito Romano, costumamos dividir o Direito em Direito Pblico e Privado. Esta uma
diviso corrente na doutrina jurdica, embora questionada por muitos. Tenho partido do
pressuposto de que esta uma diviso possvel para fins didtico-pedaggicos, dado que
absolutamente impossvel dividir ambos em matrias estanques.
13
EaD
Aldemir Berwig
Assim, poderamos simplesmente conceber o Direito Municipal como um ramo autnomo do Direito, nem Pblico nem Privado, uma vez que a ordem jurdica una, indivisvel,
cujo fundamento de validade encontra-se na prpria Constituio da Repblica (CR).
O Direito Municipal, seguindo este contexto, vai estudar o municpio a partir de
sua organizao poltico-administrativa, seu ordenamento jurdico, seus poderes, suas
competncias, meios de ao, ordenamento territorial e controles a que se submete, os
quais estaro diretamente vinculados ao seu fundamento de validade, a Constituio da
Repblica.
Nesse sentido, nele est enquadrado o estudo do municpio, da organizao e
estruturao de seus poderes, do governo municipal e suas diretrizes, especialmente mediante a especificao das atividades e competncias locais.
Seo 1.2
O Municpio
O municpio ente dotado de autonomia poltico-administrativa nos termos das regras estabelecidas pela Constituio da Repblica. Tem personalidade jurdica de Direito
Pblico interno nos termos do artigo 41 do Cdigo Civil de 2002.
ente federativo dotado de autonomia prpria que possibilita a capacidade para
auto-organizao, autogoverno, autoadministrao e autolegislao (Lenza, 2011, p.
400-401).
A auto-organizao (artigo 29, caput, CR/88) do municpio ocorre por meio de Lei
Orgnica votada em dois turnos, com interstcio mnimo de dez dias, aprovada por dois
teros dos vereadores, nos termos da Constituio da Repblica e da Constituio do respectivo Estado-membro do qual integrante.
Pelo autogoverno, tem capacidade para eleger seus representantes polticos: o prefeito, o vice-prefeito e os vereadores.
Pela autoadministrao, tem capacidade para estabelecer sua prpria estrutura administrativa, observados os preceitos constitucionais federal e estadual.
Pela autolegislao, tem capacidade para estabelecer sua legislao municipal, observados os limites estabelecidos pelas normas constitucionais federal e estadual.
14
EaD
DIREITO MUNICIPAL
EaD
Aldemir Berwig
c) realizao do plebiscito pelo Tribunal Regional Eleitoral segundo os critrios da lei complementar estadual, dentre os quais a fixao de qurum para a validade da consulta
como de maioria absoluta dos eleitores que comparecerem s urnas;
d) a edio de lei criadora do municpio, com o resultado favorvel do plebiscito.
Seo 1.3
Organizao Poltica e Administrativa Municipal
A autonomia municipal estabelecida no artigo 18 da CR se consolida pela previso do
Captulo IV do Ttulo III da Constituio da Repblica (artigos 29 a 31), que estabelecem as
normas fundamentais constitucionais a respeito da organizao poltico-administrativa do
municpio, assegurando a ele o poder de auto-organizao mediante edio e promulgao
de Lei Orgnica Municipal (LOM) pelo poder Legislativo local.
A Lei Orgnica Municipal apresenta particularidades prprias que as diferenciam das
demais leis municipais. verdadeira Constituio Municipal. uma lei em sentido formal e
material na qual no tem participao o poder Executivo municipal, que apenas poder propor emendas a ela. O Legislativo municipal tem poder para votar e promulgar a Lei Orgnica.
Dito isso, a auto-organizao do municpio ocorre pela edio da sua Lei Orgnica,
que dever observar todas as prescries constitucionais aplicveis aos municpios, sob pena
de inconstitucionalidade de suas nor mas. Alm disso, sua auto - organizao
complementada por todas as leis decorrentes desta lei maior.
Para o processo legislativo de auto-organizao municipal necessria a observncia
das normas constitucionais aplicveis em todos os nveis governamentais, de modo que a
Carta Constitucional no atribui Cmara Municipal competncias maiores do que as previstas no seu artigo 29. Isso significa que a Lei Orgnica Municipal dever respeitar os
limites impostos pela Constituio da Repblica e pela Estadual. Isto , apenas aos assuntos de interesse local, nunca fugindo das disposies constitucionais.
necessrio, porm, relembrar: a criao do municpio se d por lei ordinria estadual; a organizao do municpio, pela Lei Orgnica Municipal. A instalao do municpio,
respeitadas as particularidades regionais, ocorre em ato presidido pelo juiz eleitoral ou juiz
de Direito da Comarca, representando o Estado, quando se dar posse aos Vereadores, eleio e posse da Mesa da Cmara Municipal e, em seguida, ao prefeito e vice-prefeito, perante a Cmara Municipal. Os vereadores so empossados perante a Justia Eleitoral. A Mesa
da Cmara, perante o Plenrio desta.
16
EaD
DIREITO MUNICIPAL
Todas as questes pertinentes instalao do municpio recm-criado estaro previstas e regulamentadas na lei ordinria estadual, cessando sua vigncia medida que o municpio edite sua Lei Orgnica e a legislao prpria.
Com a emancipao do novo municpio, os bens pblicos, de uso comum, de uso especial e dominicais, na forma da lei criadora, passaro automaticamente para o patrimnio do
novo municpio, independentemente de escritura e transcrio. Os dbitos, acaso existentes
do municpio-me, vinculados a tais bens, so transferidos ao novo municpio: os nus e
bnus se transferem e se comunicam de modo que o municpio-me deixa de ter o encargo
sobre bens que foram transferidos ao novo municpio em razo de sua emancipao.
Tambm alguns servidores que antes eram do municpio-me so transferidos ao novo
Municpio. Em caso de atividades prestadas por terceiros mediante concesso ou permisso
na rea do novo municpio, estes contratos devem ser respeitados at o trmino da conveno. Nada impede, entretanto, que, diante da criao do novo municpio, as prestaes
decorrentes destas contrataes sejam alteradas ou at rescindidas, respeitado o interesse
local e o direito dos prestadores dos servios.
Dentro da organizao poltico-administrativa est a diviso do territrio municipal,
que poder ser dividido em distritos e subdistritos, mediante lei municipal, desde que prevista na Lei Orgnica. O distrito uma circunscrio administrativa, sem personalidade jurdica, cuja existncia justifica-se unicamente para uma melhor desconcentrao dos servios
pblicos a serem prestados pela administrao direta.
Seo 1.4
Poder Legislativo
O poder Legislativo Municipal do tipo unicameral, pois composto de uma nica
casa legislativa, nos termos do artigo 29 da CR/88, a Cmara Municipal. Esta composta
por vereadores, que so os representantes do povo no municpio, eleitos na forma da lei
eleitoral para o cumprimento de mandato de quatro anos, e tem seu funcionamento regulado pela Lei Orgnica do Municpio e pelo seu Regimento Interno.
Dentre as funes de competncia da Cmara esto a votao, deliberao e aprovao de leis, resolues, indicaes e outras proposies que lhe so apresentadas, tendo
como principal incumbncia deliberar sobre os projetos de lei de iniciativa do prefeito, dos
prprios vereadores e da populao.
17
EaD
Aldemir Berwig
O nmero de vereadores, que ser proporcional populao do municpio, est estabelecido no inciso IV do artigo 29 da CR/88.
O mandato do vereador ser de quatro anos, podendo haver reeleies sucessivas.
Os vereadores so inviolveis por sua opinio, palavra e voto no exerccio do mandato
e na circunscrio do municpio.
O vereador remunerado por subsdio e corresponde a, no mximo, 75% do subsdio,
em espcie, dos deputados estaduais. O subsdio fixado em lei de iniciativa da Cmara de
Vereadores, nos termos do inciso VI, do artigo 29 da Constituio da Repblica. Este ltimo
artigo limita a liberdade de fixao do valor do subsdio, uma vez que os limites mximos
foram estabelecidos pelo poder constituinte derivado reformador, por meio da Emenda Constitucional n 25/2000.
Esta nova regra estabeleceu que o percentual de 75% do subsdio dos deputados varia
de acordo com o nmero de habitantes de cada municpio, no podendo o total da despesa
com remunerao de vereadores ultrapassar o montante de 5% da receita do municpio (Lenza,
2011, p. 441-442), nos termos do quadro a seguir:
Nmero de habitantes
at 10.000 habitantes
EaD
DIREITO MUNICIPAL
Nmero de habitantes
at 100.000 habitantes
7%
6%
5%
4,5%
4%
3,5%
EaD
Aldemir Berwig
EaD
DIREITO MUNICIPAL
21
EaD
Aldemir Berwig
EaD
DIREITO MUNICIPAL
EaD
Aldemir Berwig
possvel constatar que este Regimento Interno denomina proposio a todas as propostas de vereadores que possam levar a uma deciso em Plenrio. importante mencionar,
no entanto, que em alguns casos, como das decises terminativas, possvel que o debate
no v a Plenrio e seja deliberado na prpria comisso especfica.
Passamos, a seguir, a tecer algumas consideraes acerca dos atos do processo
legislativo municipal.
EaD
DIREITO MUNICIPAL
Pelo aspecto formal, sendo uma lei em sentido estrito, diferencia-se da lei ordinria
em razo do qurum necessrio para aprovao. Somente a maioria absoluta dos membros da Cmara Municipal que validamente a aprovar. Esta qualificao do qurum se
impe em razo da importncia da ordenao jurdica contida nela, por previso em Lei
Orgnica.
EaD
Aldemir Berwig
1.4.1.8 Emenda
Quando proposto um projeto de lei, caso a Lei Orgnica o permita, ele poder ser
alterado mediante emenda.
Proposto o projeto de lei, iniciam-se os debates para sua aprovao. Durante os debates a proposta poder ser emendada pelos parlamentares, nicos que no Direito brasileiro
detm competncia para emendar o projeto de lei. Deve-se deixar claro, portanto, que nem
todo titular de competncia para propor a iniciativa de lei tem competncia para emendar a
proposta (Berwig, 2011).
Aps o protocolo do projeto de lei, preclui o prazo para que o proponente promova
alteraes no projeto de lei, de modo que lhe vedado apresentar emenda. Existe reserva
dessa competncia aos vereadores, de modo que somente eles podem emendar o projeto de lei.
Significa que, aps proposto o projeto de lei, o autor no poder alter-lo, havendo
apenas a possibilidade de retir-lo e apresent-lo novamente, reformulado. Admite-se, entretanto, que o autor altere a proposta sem retir-lo unicamente nos casos de incluso de
dispositivos na proposta apresentada, jamais para suprimir dispositivo.
Os vereadores, como referido anteriormente, podero emendar o projeto de lei em discusso.
Os Regimentos Internos das Cmaras Municipais preveem, em regra, cinco possibilidades de emendas ao projeto de lei, que podem ser supressivas, substitutivas, aditivas,
modificativas e aglutinativas.
As supressivas so aquelas que suprimem todo um dispositivo: artigo, pargrafo, inciso
ou alnea; as substitutivas so as que substituem parte da proposio ou a modificam por
inteiro, propondo outro texto para a lei; as aditivas so as que acrescentam dispositivo inteiro ao futuro texto legal e podem ocorrer mediante acrscimo de artigo, pargrafo, inciso
ou alnea; as modificativas acrescentam, suprimem ou modificam parte ou expresses no
dispositivo; as aglutinativas resultam da fuso de emendas apresentadas ou das emendas
com o prprio texto do projeto de lei.
Mesmo que se afirme que somente os vereadores podem apresentar emendas ao projeto de lei, no significa que todo e qualquer vereador possa apresent-las a qualquer momento. Para propor emenda a projeto de lei necessrio observar em que fase da apreciao ele
se encontra e verificar se ou no cabvel a emenda.
Embora se assevere que nem todo titular de iniciativa goza do poder de emenda, uma
vez que esta faculdade reservada aos vereadores, uma prtica comum na tramitao de
projetos de lei a possibilidade de alterao do projeto mediante a apresentao de mensa26
EaD
DIREITO MUNICIPAL
gens aditivas. Essa alternativa tem seus limites, no podendo ser empregada para suprimir
ou substituir dispositivos. A supresso ou a substituio somente poder realizar-se pela
retirada e posterior reapresentao do projeto (Berwig, 2011, p. 110).
EaD
Aldemir Berwig
1.4.1.11 Qurum
A Constituio da Repblica estabelece alguns princpios que devero ser observados
na Lei Orgnica Municipal. Entre eles est o que estabelece qurum de votao nas deliberaes da Cmara Municipal. importante ressaltar que a definio exata do nmero de
membros que devem se manifestar para a aprovao de um determinado projeto deve ser
observado no Regimento Interno da Cmara. Assim, embora em tese o nmero deva ser
sempre o mesmo, h distines previstas no respectivo Regimento Interno.
Vamos, portanto, esclarecer a ideia de qurum. O que vem a ser qurum? o nmero
de manifestaes favorveis aprovao do projeto. Ele pode ser de maioria simples, de
maioria absoluta e o especial.
Qual a diferena entre eles?
A diferena bsica que o qurum simples leva em conta o nmero de vereadores
presentes sesso, enquanto que nos dois outros casos leva-se em conta o nmero total de
membros de uma Cmara Municipal, que deve, segundo o inciso IV do artigo 29 da Constituio da Repblica ser de, no mnimo, 9 e no mximo, 55 vereadores.
No qurum simples, a aprovao decorre do voto favorvel de mais da metade dos
presentes sesso da Cmara, observado o qurum de instalao. Neste caso, computado o
nmero de vereadores presentes no momento da votao, a manifestao favorvel de mais
de 50% dos presentes aprova o projeto.
No qurum de maioria absoluta, a aprovao decorre do voto favorvel de mais da
metade dos membros da Cmara Municipal. Analisando o mnimo e o mximo, temos que,
para a aprovao do projeto segundo este qurum, necessitamos de 5 e 28 votos, respectivamente.
No qurum especial, que normalmente de 3/5 ou de 2/3, necessrio o voto favorvel de frao superior sobre o nmero de membros da Cmara. No caso do qurum de 3/5,
precisamos de 6 e 33 votos, respectivamente; no caso do qurum de 2/3, precisamos de 6 e
37 votos.
EaD
DIREITO MUNICIPAL
A concretizao da funo fiscalizadora ocorre mediante a previso de diversos mecanismos jurdicos que podero ser utilizados pela Cmara Municipal, dentre os quais:
a) pedido de informaes ao prefeito;
b) convocao de secretrios municipais;
c) investigao mediante comisso parlamentar de inqurito;
d) tomada e julgamento das contas do prefeito, s podendo ser rejeitado o parecer prvio do
Tribunal de Contas competente pelo voto favorvel de dois teros dos membros da Cmara;
e) acolhimento de petio, reclamao, representao ou queixa de qualquer pessoa contra
ato ou omisso de autoridade ou entidade pblica e de outras formas de manifestao da
sociedade civil;
f) fiscalizao e controle dos atos do Executivo e da administrao indireta, observados as
competncias e limites estabelecidos.
29
EaD
Aldemir Berwig
A Lei Orgnica Municipal, portanto, reproduz as competncias estabelecidas na Constituio Federal para que seja possvel a fiscalizao no mbito municipal.
EaD
DIREITO MUNICIPAL
EaD
Aldemir Berwig
Seo 1.5
Poder Executivo
no mbito do poder Executivo Municipal que se encontram verdadeiramente as
atribuies administrativas do municpio. no poder Executivo que, em regra, temos a
aplicao concreta da lei, de modo que ele demanda de uma maior estrutura se o compararmos aos outros poderes estatais.
Sempre que nos referirmos a poder Executivo Municipal estaremos nos referindo a um conjunto de rgos pblicos e seus servidores, a pessoas que em decorrncia de um vnculo mantido
com a pessoa estatal, desempenham suas atribuies. O municpio e seu poder Executivo so representados pelo prefeito, seguindo a estrutura federal estabelecida na Constituio da Repblica.
32
EaD
DIREITO MUNICIPAL
EaD
Aldemir Berwig
EaD
DIREITO MUNICIPAL
EaD
Aldemir Berwig
Seo 1.6
Competncias Municipais
As competncias municipais derivam da Constituio da Repblica, que adotou a
tripartio de competncias. As competncias da Unio e dos municpios so explicitamente enumeradas na Constituio da Repblica, enquanto aos Estados foram reservadas as
competncias que no lhes so vedadas. Assim, temos a competncia exclusiva e suplementar e a competncia municipal comum.
necessrio esclarecer, entretanto, que as competncias municipais encontram seus
limites na prpria Constituio da Repblica, de modo que a Lei Orgnica Municipal no
pode inovar em matria de competncias, salvo quando lhe for expressamente permitido
pela Lei Maior. Por outro lado, necessrio salientar que algumas competncias so
legislativas, outras administrativas e que, na anlise das competncias, sua natureza no
pode ser confundida.
O artigo 23 da Constituio da Repblica estabelece as competncias comuns da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios. Estas competncias so verdadeiros princpios a serem observados em qualquer rbita governamental, uma vez que visam a preservar o bem-estar da coletividade. A ttulo de exemplo, algumas devem ser destacadas:
a) zelar pela guarda da Constituio, das leis e das instituies democrticas e conservar o
patrimnio pblico;
b) cuidar da sade e assistncia pblica, da proteo e garantia das pessoas portadoras de
deficincia;
36
EaD
DIREITO MUNICIPAL
37
EaD
Aldemir Berwig
SNTESE DA UNIDADE 1
Nesta Unidade apresentamos o municpio a partir da organizao
e estruturao de seus poderes, do governo municipal e suas diretrizes, especialmente mediante a especificao das atividades e
competncias locais.
Examinamos as competncias dos poderes Legislativo e Executivo
municipais e quais os agentes pblicos a eles vinculados, observando suas atribuies especficas.
Abordamos o processo de criao dos municpios a partir das diretrizes estabelecidas constitucionalmente.
Finalizando, analisamos as competncias constitucionais dos
municpios.
38
EaD
Unidade 2
DIREITO MUNICIPAL
MEIOS DE AO MUNICIPAL
OBJETIVOS DESTA UNIDADE
Debater sobre a criao e extino de cargos e empregos pblicos e seus regimes jurdicos;
acessibilidade, remunerao e desligamento de servidores pblicos no mbito municipal.
Distinguir funo pblica de cargos (efetivos e em comisso) e empregos pblicos.
Proporcionar uma reflexo sobre os bens pblicos municipais, sua classificao, regime
jurdico e instrumentos de utilizao pelo cidado.
Destacar a importncia das finanas como instrumento de concretizao das aes municipais.
Abordar os servios pblicos municipais, seus modos de prestao, distinguindo-os de
outras atividades administrativas.
Seo 2.1
Servidores Municipais
Os servidores municipais so uma categoria de agentes pblicos que compreende todos os servidores pblicos que se vinculam ao municpio em razo de um vnculo estatutrio
ou celetista, por tempo indeterminado, para exercerem atividades permanentes.
39
EaD
Aldemir Berwig
EaD
DIREITO MUNICIPAL
importante ressaltar que a Emenda Constitucional n 19/1998 extinguiu a figura do Regime Jurdico nico (RJU) previsto no caput
do artigo 39 da CR, entretanto em 2/8/2007, em decorrncia da ADIn n 2.135-4, o Supremo Tribunal Federal declarou, liminarmente,
a inconstitucionalidade formal da nova redao dada ao artigo, determinando a suspenso do mesmo e a vigncia da antiga redao do
artigo. Dessa forma, em tese, hoje vige o RJU, de modo que vedada a contratao celetista no mbito das pessoas jurdicas de Direito
Pblico.
41
EaD
Aldemir Berwig
Este regime uma exceo estabelecida pela Constituio da Repblica que possibilita a contratao por prazo certo, visando a atender a necessidades que diferem das comuns,
por serem qualificadas como de excepcional interesse pblico, cujo carter , portanto,
imprevisvel. So os casos de calamidade pblica, epidemia, vacinao em massa, contratao
emergencial de professores, por exemplo.
A Constituio da Repblica no estabelece a obrigatoriedade de concurso pblico
para este tipo de contratao, mas em razo do dever de observncia dos princpios constitucionais, especialmente o princpio da impessoalidade, entende-se que o poder pblico
dever providenciar a contratao mediante alguma forma de seleo. De qualquer forma, o
artigo da Constituio que autoriza o regime especial estabelece que lei cabe definir o
vnculo de trabalho destes servidores: celetista, estatutrio ou outro regime jurdico prprio.
De regra, afirma-se que esta uma modalidade de contratao administrativa.
A lei que autorizar a contratao temporria vai estabelecer em que condies especficas ela se dar como o caso da acessibilidade, das vedaes, das infraes disciplinares,
do tempo de contratao, da possibilidade ou no de prorrogao, da extino do contrato
e a possvel incidncia de normas estatutrias sobre a contratao.
Verifica-se que a lei pode disciplinar a contratao especfica dispondo sobre os direitos dos servidores estatutrios, extensivos aos temporrios.
EaD
DIREITO MUNICIPAL
pria e vencimento pago pelos cofres pblicos, para provimento em carter efetivo ou em
comisso. Em ltima instncia, a ideia de cargo o lugar que dever ser ocupado pelo
servidor pblico.
Para classificar os cargos pblicos necessrio estabelecer primeiro os conceitos de
quadro de cargos, de classes e de nveis. O quadro de cargos o conjunto de todos os cargos
do ente pblico, sejam eles de carreira ou isolados.
A classe o conjunto de cargos cuja natureza de trabalho, denominao, atribuies
e remunerao so idnticas.
A carreira o conjunto de classes de uma mesma atividade, dispostas hierarquicamente em virtude de uma diferenciao no grau de responsabilidades e grau de complexidade
das atribuies de cada nvel. Os cargos nele dispostos so denominados cargos de carreira,
nos quais h possibilidade de progresso. J os cargos isolados so cargos nicos, nos quais
no h previso legal de progressividade.
Para classificar os cargos pblicos quanto vocao de permanncia de seus ocupantes necessrio diferenciar as espcies que os compem. Eles so os cargos de provimento
efetivo, os cargos de provimento em comisso e os cargos de provimento vitalcio. Os dois
primeiros so criados por lei, enquanto o ltimo institudo pela prpria Constituio.
EaD
Aldemir Berwig
Ad nutum
expresso latina que significa
pela vontade de. Aplicada ao
Direito Administrativo, estabelece a discricionariedade ao
agente competente para tomar
determinada deciso, exclusivamente.
EaD
DIREITO MUNICIPAL
O ordenamento jurdico pode prever ainda a disponibilidade do servidor pblico estvel, haja vista que este no tem garantia de permanncia no cargo, mas simplesmente de
no ser desligado do servio pblico. O artigo 41, 3, da Constituio da Repblica prev
que a extino do cargo ou a declarao de sua desnecessidade acarreta a disponibilidade
do servidor estvel, com remunerao proporcional ao tempo de servio, at seu adequado
aproveitamento em outro cargo.
Sobre a declarao de desnecessidade prevista neste artigo importante salientar
que neste caso no se d a extino do cargo. Esta declarao se dar por ato da autoridade
competente, ficando, nesse caso, impossibilitado o seu preenchimento. No caso da remunerao proporcional ao tempo de servio, em razo de ser um direito constitucional do servidor, necessrio que a lei discipline de que forma se dar esta proporcionalidade.
EaD
Aldemir Berwig
Durante o prazo improrrogvel previsto no edital de convocao, prev o artigo 37, IV,
da Constituio da Repblica que o aprovado em concurso pblico de provas ou de provas
e ttulos ser convocado, com prioridade sobre novos concursados, para assumir cargo ou
emprego na carreira.
A exceo, no caso do acesso mediante concurso pblico, encontra-se nos casos de
contratao por tempo determinado para atender necessidade temporria de excepcional
interesse pblico, conforme estabelecido no artigo 37, IX da CR, no caso de contrataes
emergenciais. Mesmo aqui, porm, haver necessidade de lei que autorize.
EaD
DIREITO MUNICIPAL
47
EaD
Aldemir Berwig
Seo 2.2
Bens Pblicos Municipais
De regra, considera-se bem pblico aquele necessrio concretizao das atividades do
Estado, especialmente concretizao dos princpios fundamentais da Repblica. Aqui vamos
tratar dos bens municipais e temos de fazer um corte a partir da Constituio da Repblica. Na
48
EaD
DIREITO MUNICIPAL
realidade, precisamos entender que entre os bens do municpio ou das pessoas integrantes da
administrao pblica podemos ter duas espcies de bens: os bens pblicos e os bens privados.
Assim sendo, no podemos nem generalizar todos os bens que so de propriedade do municpio
e dos entes de sua administrao indireta, nem descartar aqueles que, embora particulares, so
necessrios satisfao dos interesses que devem ser garantidos pelo Estado.
necessrio adotar uma determinada interpretao para diferenci-los dos bens de
natureza privada. Os bens pblicos tm algumas particularidades que os diferenciam dos
demais, de acordo com o regime jurdico a eles aplicvel. Assim, a doutrina tem denominado
o conjunto dos bens mveis e imveis de domnio pblico.
Para o novo Cdigo Civil so bens pblicos os bens das pessoas jurdicas de Direito
Pblico. Parece-nos, porm, que no to simples assim, uma vez que a categorizao
como bem pblico tem especial relao com o regime jurdico aplicvel a eles. Assim,
necessrio entender a razo e os limites da caracterizao de uma determinada categoria
como bem pblico. O critrio mais adequado o da afetao. Assim, consideramos bens
pblicos todos aqueles pertencentes s pessoas jurdicas de Direito Pblico, bem como aqueles
que, embora pertencentes a pessoas jurdicas de Direito Privado, estejam afetados prestao de um servio pblico, sobre eles incidindo o regime jurdico administrativo.
EaD
Aldemir Berwig
EaD
DIREITO MUNICIPAL
Estes bens so, de regra, utilizados indistintamente por uma pluralidade de pessoas
no individualizadas, independentemente de consentimento da administrao pblica.
Embora os bens tenham estas caractersticas, haver momentos em que a lei estabelecer
que o uso de determinados bens de uso comum sero onerosos.
O uso comum dos bens pblicos pode ser gratuito ou retribudo (oneroso), de acordo
com a previso legal (artigo 103 do CC/2002). o caso do estacionamento rotativo no centro da cidade, dos pedgios nas rodovias e da ancoragem em portos. Igualmente, a norma
jurdica pode estabelecer limite de tempo e cobrana de tarifas para que veculos permaneam estacionados em vias pblicas.
Os bens de uso especial so aqueles destinados a uma atividade ou servio da administrao federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias (artigo
99, II do CC/2002), como o caso de edifcios e terrenos destinados a servio ou estabelecimento da administrao.
Trs consideraes a respeito temos de fazer: a primeira, de que a lei exemplificativa,
devendo aos bens previstos no artigo 99, II do CC/2002 ser acrescidos diversos bens afetados
a atividades administrativas, como o caso dos bens mveis; a segunda, que dentre as
pessoas administrativas devem ser citadas a distrital e as fundaes, quando tiverem personalidade jurdica de Direito Pblico, salvo se esteja subentendida no nome jurdico autarquia,
como o fazemos. Em terceiro lugar, quando se l atividade ou servio da administrao,
deve-se entender a palavra administrao no sentido amplo de atividade ou servio estatal.
Dito isso, podemos considerar como bens de uso especial os bens mveis e imveis
destinados prestao de um servio aos cidados ou estabelecimento utilizado pelo Estado. Nesta categoria esto os veculos oficiais, mercados municipais, teatros pblicos, museus, universidades, prdios de escolas e reparties pblicas e as reservas indgenas. O
beneficirio direto desses bens o cidado usurio do servio prestado e o servidor pblico
que o utiliza para o exerccio de suas atividades.
Esta classe de bens no comporta o uso geral e irrestrito por todos, razo pela qual seu
uso no est indistintamente aberto a todos. Cabe administrao pblica administrar o
seu uso em conformidade com sua destinao. Esta classe de bens poder ter parte utilizada
por particular desde que a atividade a ser desenvolvida seja compatvel com a sua destinao
e seja de interesse coletivo. o caso ilustrativo de uma livraria de propriedade particular
estabelecida em escola pblica.
Os bens dominicais so os bens que constituem o patrimnio das pessoas jurdicas de
Direito Pblico, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades (artigo 99, III do CC/2002).
51
EaD
Aldemir Berwig
A redao do pargrafo nico do artigo 99, III do CC/2002 no clara. Estabelece que
no dispondo a lei em contrrio, consideram-se dominicais os bens pertencentes s pessoas
jurdicas de Direito Pblico a que se tenha dado estrutura de Direito Privado. Quer parecer
aqui que a estrutura de Direito Privado aquela estabelecida em lei. Assim, poderamos considerar que o CC/2002 quer aqui se referir aos bens das empresas estatais, cuja personalidade
jurdica de Direito Privado e referidos pela doutrina como domnio privado do Estado.
So bens que no tm destinao definida, no sendo enquadrados nem entre os de
uso comum, nem entre os de uso especial. So bens sem tal destino porque no o receberam
ou porque perderam um destino anterior. Enquadram-se nesta categoria as terras devolutas,
os terrenos de marinha e os bens mveis ou imveis no utilizveis ou que se tornem
inservveis ao ente estatal.
Dentre estes bens poderamos citar as reservas ecolgicas e florestas que embora destinadas a fins de preservao ambiental, so enquadradas no artigo 20, II, da Constituio da
Repblica como terras devolutas. Entendemos, particularmente, que sendo bens destinados
a fins de preservao ambiental, no devem ser considerados bens sem destino. So bens
afetados ao bem comum do cidado e da coletividade, apresentando as caractersticas e
qualidades para serem enquadrados como bens de uso especial ou, ainda, de uso comum, se
levarmos em considerao o artigo 225 da CR.
Os bens dominicais so aqueles que compem o patrimnio estatal mas no esto
diretamente afetados a nenhuma atividade de interesse pblico, inexistindo qualquer utilizao imediata pelo cidado. Tais bens podem ser utilizados com finalidades sociais, como
as reas pblicas objeto de concesso de direito real de uso para fins habitacionais.
Alguns doutrinadores tratam os bens dominicais como bens do domnio privado do
Estado ou bens do patrimnio disponvel (Medauar, 2000), visando a expressar assim que
os vnculos do Estado com tais bens seriam semelhantes ao vnculo do particular com os
bens de seu domnio privado, em especial pela facilidade de alienao.
Tais entendimentos podem causar equvocos. O certo que os bens pblicos tm uma
nova conotao no Cdigo Civil de 2002. O artigo 100 estabelece que os bens de uso comum do povo e os de uso especial so inalienveis enquanto conservarem a sua qualificao, na forma que a lei determinar. O artigo 101 determina que os bens pblicos dominicais
podem ser alienados, observadas as disposies legais. A alterao dos dispositivos no novo
Cdigo Civil no modificou o regime jurdico aplicvel aos bens pblicos.
Os bens dominicais esto submissos ao mesmo regime jurdico aplicvel aos demais
bens pblicos. Os artigos 17 a 19 da lei de licitaes estabelecem normas aplicveis a todos
os bens pblicos, includos os dominicais. Tm tambm a caracterstica da imprescritibilidade,
52
EaD
DIREITO MUNICIPAL
EaD
Aldemir Berwig
A inalienabilidade o atributo daquilo que no pode ser transferido, disposto ou alienado. Esta caracterstica deve ser analisada com cuidado, uma vez que a lei que vai
determin-la. Enquanto o bem pblico estiver afetado a uma destinao de uso comum ou
uso especial, ele conservar a caracterstica da inalienabilidade, eis que est atendendo ao
interesse pblico e no poder a administrao pblica a seu livre-arbtrio desafet-lo.
O bem pblico somente perder a caracterstica da inalienabilidade ao ser desafetado
e ingressar na categoria dos bens dominicais. Deve-se alertar, contudo, para o fato de
que estar enquadrado entre os bens dominicais no suficiente para que ocorra a alienao de um bem pblico. Devendo a administrao pblica observar o princpio da
legalidade, verifica-se que a alienao de bem pblico somente poder ocorrer quando
houver autorizao legal no mbito da titularidade que permita sua alienao. Igualmente possvel afirmar que a autorizao legal no poder ser geral, devendo indicar
especificamente qual o bem que est perdendo sua inalienabilidade e passando categoria de bem dominical.
Assim, a lei vai possibilitar a alienao de qualquer bem pblico. A Lei 8.666/93, em seus
artigos 17 a 19, estabelece normas para alienao de bens da administrao pblica, subordinada existncia de interesse pblico devidamente justificado e precedida de avaliao.
A impenhorabilidade consiste na impossibilidade de incidir execuo forada sobre
os bens pblicos. Significa que os bens pblicos so no penhorveis. Em decorrncia
desta caracterstica, os bens pblicos no respondero por dvidas do municpio. Sempre
que o municpio estiver inadimplente e houver necessidade de satisfao dos crditos em
virtude de sentena judicial, esta satisfao se dar por meio de precatrios judiciais, sem
prever a penhora de bens. Tal medida est disciplinada no artigo 100 da Constituio da
Repblica.
A imprescritibilidade a proteo dos bens pblicos contra a aquisio por usucapio.
O transcurso do tempo no pode resultar em apropriao por terceiros. Se um particular ocupa
durante muitos anos um bem pblico, sem manifestao alguma da administrao, esse fato no
pode ser invocado para reconhecimento de domnio sobre o bem (Medauar, 2000, p. 288-289).
EaD
DIREITO MUNICIPAL
EaD
Aldemir Berwig
usurio annimo do bem nem pode ser considerado beneficirio de servio pblico, mas se
apresenta como o usurio certo ao qual foi atribudo um uso especfico, parcial ou total,
de bem pblico.
Quanto forma de utilizao (Chapus, apud Medauar, 2000, p. 291) de bens pblicos
por particular, distingue-se:
a) uso conforme a destinao do bem, como mercados municipais e explorao de instalaes em portos, aeroportos e estaes rodovirias; e uso somente compatvel com a
destinao do bem pblico, como os quiosques em praas, mesas e cadeiras defronte a
restaurantes e lanchonetes;
b) uso no qual se conciliam o interesse pblico e o privado, como a instalao de bancas de
jornais no passeio pblico;
c) uso em que predomina o interesse pblico, como a rea utilizada por construtor privado
para execuo de obra pblica, como a construo de um viaduto ou ponte.
Visto que possvel a utilizao de bens pblicos pelo cidado, importante fazer
referncia a alguns aspectos detalhados por Medauar (2000):
a) a compatibilidade com o interesse pblico, pela qual o seu uso no poder contrari-lo,
razo pela qual ocorre discordncia em se falar em uso anormal atribudo por muitos
doutrinadores a tais usos;
b) o consentimento da administrao pblica, que consiste na manifestao pelo poder
pblico para que o cidado utilize o bem, no todo ou em parte, afastando outros usos;
c) a observncia das condies, quando a administrao pblica estabelece normas para
utilizao pelo particular, acrescentando-se que sua no observncia poder acarretar a
cessao de seu uso;
d) o pagamento do preo, quando a lei estabelecer a obrigatoriedade de cobrana por parte
da administrao pblica, pois h casos de uso gratuito;
e) a precariedade, que regra para o uso privativo, quando por motivo de interesse pblico pode
a administrao pblica cessar unilateralmente o uso, mesmo quando estabelecido prazo
determinado e mediante contrato, ensejando direito indenizao em favor do particular.
Estas notas devero ser observadas pelo administrador pblico quando for transferido
o uso dos bens, constando dos instrumentos formais de utilizao de bem pblico, que so
a autorizao, a permisso, a concesso e a concesso de direito real de uso.
Autorizao de uso de bem pblico o ato administrativo discricionrio e precrio
pelo qual a administrao pblica consente que um particular utilize privativamente um
bem pblico. De regra a utilizao do bem se d por perodo curto e independentemente de
autorizao legislativa e licitao pblica, podendo ser revogada a qualquer tempo. o
56
EaD
DIREITO MUNICIPAL
Direito real
57
EaD
Aldemir Berwig
so de direito real de uso poder ser contratada por instrumento pblico ou particular ou
por simples termo administrativo e ser inscrita e cancelada em livro especial. Desde a sua
inscrio, o concessionrio fluir plenamente do terreno para os fins estabelecidos no contrato e responder por todos os encargos civis, administrativos e tributrios que venham a
incidir sobre o imvel e suas rendas.
Retira-se a concesso antes de seu termo desde que o concessionrio d ao imvel
destinao diversa da estabelecida no termo do contrato ou descumpra clusula resolutria
do ajuste, perdendo, neste caso, as benfeitorias de qualquer natureza. Salvo disposio
contratual em contrrio, a concesso de uso transfere-se por atos inter vivos ou por sucesso
legtima ou testamentria, como os demais direitos reais sobre coisas alheias, registrando-se
a transferncia (artigo 7 e do Decr.-Lei 271/67).
A Lei 8.666/93 prev a concesso de direito real de uso de bens imveis construdos e
destinados ou efetivamente utilizados no mbito de programas habitacionais de interesse
social, por rgos ou entidades da administrao pblica, especificamente criados para este
fim, dispensada a exigncia de licitao pblica (artigo 17, I, f da Lei 8.666/93). instituto
pelo qual a administrao poder conceder direito real de uso de bens imveis, dispensada
licitao, quando o uso se destina a outro rgo ou entidade da administrao pblica
(artigo 17, 2 da Lei 8.666/93).
Seo 2.3
Finanas Municipais
Finanas pblicas um assunto diretamente relacionado ao municpio para que ele
possa realizar tudo aquilo que sua competncia e normalmente nos referimos como
concretizao do interesse pblico. Ou seja, para concretizar as diversas atividades
estabelecidas constitucionalmente, o Estado necessita recursos financeiros para fazer frente aos seus gastos. A esse binmio denominamos receitas e despesas pblicas.
simples, qualquer indivduo s pode gastar o que ganha, caso contrrio ter um
saldo financeiro negativo, ou seja, um dficit. Com o municpio no diferente, s que neste
caso, se no tiver receita pblica, poder ter um dficit pblico.
Em termos de municpio o estudo das normas que regulam a atividade financeira o
Direito Financeiro. Assim, na prpria Constituio da Repblica teremos normas superiores
que estabelecem as diretrizes para as finanas do municpio. Elas esto localizadas no Captulo II do Ttulo VI, mais precisamente a partir do artigo 163.
58
EaD
DIREITO MUNICIPAL
EaD
Aldemir Berwig
Uma questo que devemos lembrar aqui refere-se competncia legislativa concorrente e suplementar. Lembra da competncia legislativa a que nos referimos anteriormente?
Que tal voc relembrar os artigos 24, 30 e 32 da Constituio da Repblica?
Vamos l.
Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
I direito tributrio, financeiro, penitencirio, econmico e urbanstico;
II oramento;
(...)
1 No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer
normas gerais.
2 A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia suplementar dos Estados.
3 Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia legislativa
plena, para atender a suas peculiaridades.
4 A supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no
que lhe for contrrio.
(...)
Art. 30. Compete aos Municpios:
I legislar sobre assuntos de interesse local;
II suplementar a legislao federal e a estadual no que couber;
III instituir e arrecadar os tributos de sua competncia, bem como aplicar suas rendas, sem
prejuzo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;
(...)
Art. 32. O Distrito Federal, vedada sua diviso em Municpios, reger-se- por lei orgnica, votada em dois turnos com interstcio mnimo de dez dias, e aprovada por dois teros da Cmara
Legislativa, que a promulgar, atendidos os princpios estabelecidos nesta Constituio.
1 Ao Distrito Federal so atribudas as competncias legislativas reservadas aos Estados e
Municpios.
EaD
DIREITO MUNICIPAL
Esta organizao se d por meio da lei, nos termos do artigo 165 e seguintes da Constituio da Repblica, que apresentamos a seguir:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
I o plano plurianual;
II as diretrizes oramentrias;
III os oramentos anuais.
1 A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes,
objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas
decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada.
2 A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao
pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento.
3 O Poder Executivo publicar, at trinta dias aps o encerramento de cada bimestre, relatrio
resumido da execuo oramentria.
4 Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituio sero
elaborados em consonncia com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.
5 A lei oramentria anual compreender:
I o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico;
II o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha
a maioria do capital social com direito a voto;
III o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados,
da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo
poder pblico.
6 O projeto de lei oramentria ser acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito,
sobre as receitas e despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de
natureza financeira, tributria e creditcia.
7 Os oramentos previstos no 5, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual,
tero entre suas funes a de reduzir desigualdades interregionais, segundo critrio populacional.
8 A lei oramentria anual no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao
da despesa, no se incluindo na proibio a autorizao para abertura de crditos suplementares e contratao de operaes de crdito, ainda que por antecipao de receita, nos termos da
lei.
9 Cabe lei complementar:
I dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do
plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual;
61
EaD
Aldemir Berwig
62
EaD
DIREITO MUNICIPAL
Despesa pblica, segundo Baleeiro (1990, p. 65), pode ter dois conceitos. Um, mais
amplo, outro mais restrito. No primeiro caso,
designa o conjunto de dispndios do Estado, ou de outra pessoa de direito pblico, para o funcionamento dos servios pblicos. Assim, a despesa parte do oramento, nela estando classificadas todas as autorizaes para gastos com as diversas atividades estatais. Em outras palavras,
forma o complexo da distribuio e emprego das receitas para custeio dos diferentes setores da
administrao.
Noutro sentido, a aplicao de certa quantia, em dinheiro, por parte da autoridade ou agente pblico competente, dentro duma autorizao legislativa, para execuo de
fim a cargo do governo (p. 65). Em regra, diz o autor, envolve fins do servio pblico,
regulados pelo Direito Administrativo e, normalmente, segundo a tcnica da cincia da
Administrao.
Assim, a despesa pblica pressupe emprego dos recursos pblicos visando a objetivos
pblicos. Em consequncia, esclarece o autor, se o objetivo pblico alcanado sem essa
aplicao de dinheiro, no h despesa pblica, mas outro processo financeiro e administrativo (p. 65). Em decorrncia disso, a despesa pode ser entendida como uma parte do oramento direcionada ao custeio de determinado setor administrativo que cumprir uma funo ou atribuio governamental.
Quais so esses objetivos pblicos?
Os objetivos so aqueles que visam a atender s necessidades de interesse da populao, como o caso da educao, da sade, da segurana, que so prestados diretamente
pelo Estado, ou mesmo regulao de atividades prestadas indiretamente por particulares,
como o caso dos servios pblicos concedidos ou de atividades de explorao livre pela
iniciativa privada, estes dois ltimos sob a fiscalizao de agncias reguladoras.
Assim, toda despesa pblica visa ao atendimento das demandas sociais que o Estado
tem competncia constitucional para concretizar.
63
EaD
Aldemir Berwig
importante ressaltar que o final da dcada de 90 foi um marco no cenrio polticoeconmico no pas. Apresenta-se uma mudana de perfil da administrao pblica para que
ela incorpore noes de competitividade e desenvolvimento, adequando as finanas estatais
a um novo modelo de ente pblico, de forma que o oramento seja uma diretriz a ser observada e concretizada. A ao do momento falar em administrao gerencial.
Neste cenrio aprovada a Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000, mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, inicialmente muito criticada politicamente, mas
que, impondo um rgido controle do gasto pblico e do prprio administrador, estabelece o
dever de estabilizao entre receitas e despesas.
Este um marco importante no ajuste das contas pblicas. esta lei que vai ajustar
as condutas estabelecidas pela Lei 4.320/64. Se nesta lei temos a instituio de normas de
Direito Financeiro, com previso da receita e despesa pblicas, sua classificao e
contabilizao no oramento da entidade federativa, a Lei Complementar n 101/2000, estabelece que esta relao deva ser equilibrada, com o administrador sendo o responsvel
pelo equilbrio das contas.
Outra lei muito importante o Cdigo Penal, que contm um captulo denominado
Crimes contra as finanas pblicas, acrescido pela Lei 10.028, de 2000, que tambm fez
previso, em seu artigo 5, de uma infrao administrativa contra a lei de finanas pblicas,
aplicada exclusivamente ao gestor pblico.
EaD
DIREITO MUNICIPAL
EaD
Aldemir Berwig
Significa, portanto, que o manuseio dos recursos financeiros municipais deve ser feito
de forma legal, observando sua indisponibilidade para que, com eles, se concretize o interesse da coletividade.
EaD
DIREITO MUNICIPAL
Seo 2.4
Servios Pblicos Municipais
Quando abordamos a prestao de servios pblicos necessrio que se tenha a precauo de verificar sob qual tica eles esto sendo analisados, evitando assim alguma possvel confuso terminolgica. necessrio salientar que em sentido amplo engloba-se, como
dito, todas as atividades do Estado, incluindo a as atividades desempenhadas pelo Legislativo
e pelo Judicirio. Alm disso, em termos de poder Executivo, possvel diferenciar as atividades de governo das atividades administrativas (Silva, 1998, p. 624-625). Os servios pblicos em sentido estrito esto dentre as atividades administrativas de competncia ou desempenhadas pelo poder Executivo.
No Direito Municipal interessa-nos abordar o servio pblico em sentido estrito, como
a atividade prestacional, em que o poder pblico propicia algo necessrio vida coletiva,
tais como gua, energia eltrica, telefone, dentre outros, de modo que as atividades-meio,
como arrecadao de tributos, servio de arquivo, vigilncia e limpeza de reparties no se
incluem na acepo tcnica da expresso servio pblico.
Considerado nestes termos o servio pblico apresenta-se como uma dentre as mltiplas atividades desempenhadas pela Administrao, que deve utilizar seus poderes, bens e
agentes, seus atos e contratos para realiz-lo de modo eficiente (Medauar, 2000, p. 368).
Como mencionado anteriormente, porm, no somente por existir uma prestao
coletividade por parte do municpio que existir um servio pblico. Para alm desta prestao material pelo poder pblico, h necessidade de que o sistema normativo estabelea que
tal atividade ser prestada sob um regime jurdico de Direito Pblico. Somente pode ser
designado como servio pblico
aquele concernente prestao de atividade e comodidade material fruvel singularmente pelo
administrado, desde que tal prestao se conforme a um determinado e especfico regime: o regime
de Direito Pblico, o regime jurdico-administrativo (Mello, 2009, p. 597, grifado no original).
Mello (2009) afirma que de nada adianta construir um conceito se este no fornecer a
indicao dos princpios e regras pertinentes soluo de questes jurdicas. Assim, o referido autor vai apresentar sua noo de servio pblico como sendo composto necessariamente de dois elementos: o substrato material, que equivale prestao de utilidade ou
comodidade fruvel diretamente pelos cidados, sendo que estas atividades esto excludas
da esfera do comrcio privado so de titularidade do ente estatal; e o trao formal indispensvel, que revela a sua submisso ao regime jurdico de Direito Pblico, ou seja, ao
67
EaD
Aldemir Berwig
conjunto de normas que se fundamentam nos princpios de Direito Pblico. De nada adiantaria qualificar de servio pblico determinadas atividades prestadas pela administrao
pblica se algumas fossem regidas pelo regime jurdico de Direito Pblico e outras em regime de economia privada. Desta forma, a qualificao de determinada atividade como servio pblico deve possibilitar os meios para que o jurista distinga uma atividade de outra.
Neste sentido o autor afirma, em nota de rodap, que
noes como servio pblico econmico, por exemplo (isto , servio estatal prestado sob
regime fundamentalmente de Direito Privado), no servem para nada. possvel que, talvez,
possam interessar a economistas ou politlogos, mas para a rea jurdica seu prstimo nenhum. Antes, pior do que nenhum, pois s podem induzir a confuses e causar equvocos aos
menos desavisados (Mello, 2009, p. 674).
No entendimento de Mukai (1999), a doutrina tem sido incapaz de elaborar um conceito unitrio e satisfatrio para o servio pblico, devido a seu carter contingente e sua
indeterminao, e o seu maior desafio consiste em definir quando e qual atividade pode ser
considerada servio pblico.
A resposta a este problema no pode ser respondida de forma simplista com a seguinte
afirmao: Servio pblico aquilo que a lei considera como tal (Mukai, 1999, p. 50),
pois este enfoque no satisfaz. Relembra a seguir que a expresso servio pblico foi entendida pela doutrina em trs sentidos: o orgnico, o formal e o material. O orgnico como
aquele que reflete uma organizao ou um rgo administrativo; o material como uma atividade das pessoas administrativas e o formal como aquele estabelecido como tal em lei. O
orgnico como aquele que prestado por rgos pblicos, o formal devido a caractersticas
extrnsecas estabelecidas em lei e o material quando definido em razo de seu objeto.
68
EaD
DIREITO MUNICIPAL
Ainda segundo Mukai (1999), para conceituarmos o servio pblico necessrio verificar que a partir do intervencionismo estatal ocorrido no sculo passado, os conceitos orgnico e material no mais se prestam, pelo menos em utilidade prtica, para nos dar uma
viso, mesmo que parcial, de servio pblico. necessrio dar maior nfase ao aspecto
material e menor ao orgnico. compreensvel tal entendimento pelo fato de que o Estado
atual tem diminuda sua capacidade econmico-intervencionista de modo que estas atividades especficas passam a ser transferidas a entes particulares para que as explorem comercialmente.
assim que o autor afirma que o sentido orgnico deve ser substitudo por um conceito formal, adotando-se a ideia de norma legal, de modo que servio pblico o que o legislador rotular como tal. Quanto ao sentido material, afirma o autor, deve-se deixar de lado a
ideia de pessoa administrativa para relacion-la atividade humana que, por suas caractersticas naturais, possa ser designada de servio pblico.
O servio pblico um conceito jurdico indeterminado, eis que a realidade nem
sempre pode ser retratada ou exprimida pelas palavras, de modo preciso e absoluto; quando
isto ocorre, preciso adequar-se a realidade ao conceito, para saber se este abarca aquela,
ou no (Mukai, 1999, p. 55). Desta forma, resta-nos evidenciar novamente que no possvel considerar servio pblico toda atividade prestada pelo ente estatal. Haver, como ser
demonstrado adiante, atividades estatais que no se enquadram neste conceito.
De qualquer forma, para o autor verifica-se empiricamente que o ser humano para
viver necessita que sejam atendidas determinadas necessidades que ele prprio sozinho ou
em grupo, devido essencialidade e magnitude de sua prestao, no tem condies de
satisfazer, razo pela qual h necessidade de um ente com poder superior que garanta a
satisfao das necessidades vitais e essenciais para a comunidade dos homens. Este ente
superior o ente poltico estatal.
Ao falar na indispensabilidade e essencialidade dessas necessidades para o homem, o
autor as relaciona com o interesse pblico, motivo pelo qual este ente que vai prov-las deve
ser dotado de puissance publique (poder de Estado, autoridade), de modo que seu conceito
deve ser retirado tambm da natureza das coisas e no somente da vontade do legislador.
Em outras palavras, necessrio salientar aqui que estamos diante da noo de substrato
material e trao formal, j citados anteriormente.
Servio pblico municipal, embora possa ser caracterizado como atividade (ainda que
econmica) do municpio caracterizada como portadora de um valor superior (geral) para
a comunidade, no devendo ser exercido mediante o procedimento das regras comuns do
Direito Privado.
69
EaD
Aldemir Berwig
A referncia ao servio pblico encontra na expresso Estado sua natureza de servio titularizado pelo ente estatal. necessrio
compreender a expresso como estatal para dizer que o servio est na titularidade de qualquer ente poltico-administrativo.
No que se refere sade e educao, lembrar que somente suplementarmente um servio pblico de natureza municipal uma vez que
de responsabilidade de todas as rbitas governamentais. Alm disso, saliento que ser servio pblico unicamente quando prestado pelo
ente estatal, posto que no atividade privativa do ente estatal.
70
EaD
DIREITO MUNICIPAL
EaD
Aldemir Berwig
Dentre estas atividades municipais que so excludas dos servios pblicos (Mello,
2009) esto o exerccio da polcia administrativa e a obra pblica. A explorao de atividade
econmica por empresas municipais no prtica usual em administraes municipais.
O exerccio das atribuies de polcia administrativa no se confunde com os servios
pblicos. Pelo exerccio das atribuies de polcia, a administrao pblica limita o exerccio da liberdade e da propriedade do cidado para compatibiliz-las ao bem-estar coletivo.
Sempre que o exerccio da liberdade ou da propriedade se mostrar nocivo ao interesse da
coletividade o municpio, mediante sua atribuio de polcia, reprimir, preventiva ou repressivamente, o cidado para que sua atividade ou atuao se mantenha de acordo com o
estabelecido em lei.
Este o motivo pelo qual em determinados casos legalmente previstos a atividade a
ser desenvolvida pelo cidado depender de autorizao do poder pblico: o caso da fiscalizao que o municpio exerce sobre o comrcio de alimentos e a vigilncia sobre o sossego
pblico.
por intermdio do exerccio da polcia administrativa que a administrao pblica
vai fiscalizar as atividades autorizadas e desenvolvidas pelo cidado. Se por um lado necessria a competncia para o exerccio da atribuio de polcia, para que a administrao
autorize a atividade, por outro, por meio desse mesmo poder que a administrao fiscaliza
e reprime os abusos mediante multas, embargos e interdies.
O diferencial entre servio pblico e polcia administrativa que o primeiro visa a
ofertar ao cidado uma utilidade, ampliando sua comodidade mediante prestaes feitas em
prol de cada um. J a polcia administrativa, visando proteo do interesse da coletividade, limita, restringe ou condiciona a atuao do cidado, visando unicamente ao bom convvio social. A polcia administrativa constitui-se em uma atividade orientada para a conteno dos comportamentos dos administrados ao passo que o servio pblico, muito ao
contrrio, orienta-se para a atribuio aos administrados de comodidades e utilidades materiais (Mello, 2009, p. 678-679, grifado no original).
A obra pblica difere tambm de servio pblico, pois consiste na construo, reparao, edificao ou ampliao de bem imvel pertencente ou incorporado ao domnio pblico. Obra e servio apresentam as seguintes distines: a obra um produto esttico, enquanto o servio uma atividade, algo dinmico; a obra o produto cristalizado de uma
operao humana e o servio a prpria prestao ou operao ensejadora do desfrute; a
fruio da obra, de regra, independe de uma prestao, salvo quando for o suporte material
necessrio para a prestao de um servio, enquanto a fruio do servio usufruir da
prpria prestao; a obra, para ser executada, independe da existncia de um servio pblico, enquanto o servio, para ser prestado, de regra depende de uma obra que serve de suporte material (Mello, 2009).
72
EaD
DIREITO MUNICIPAL
EaD
Aldemir Berwig
Esta nova tendncia que se apresenta em mbito mundial vem marcada por um novo
modelo de regulao, no qual fica reservada ao Estado a titularidade e regulao do servio
pblico, sendo transferida sua prestao iniciativa privada. Rompe-se com a identificao
entre funes de regulao e atividade econmica caracterizadas at o momento como monoplios. A explicao deste fenmeno do aumento da necessidade regulatria se d em
razo de que o Estado deixa de ser ele prprio provedor do bem ou servio de relevncia
social e passa a exercer algum tipo de controle sobre esta atividade, sob pena de estar negligenciando o controle da produo de uma utilidade dotada de essencialidade e relevncia
(Marques Neto, 2000, p. 75).
Quando o Estado intervinha diretamente na produo de bens e servios por meio de
seus entes estatais, no havia uma eficiente regulao das atividades. Quando havia uma
regulao, o responsvel, de regra, era o prprio ente estatal que respondia por sua prestao. Disso decorria uma regulao ineficiente, posto que vinha consubstanciada mais nos
interesses do ente estatal incumbido de sua prestao do que com os interesses do usurio.
Havia uma prevalncia dos interesses secundrios sobre os primrios.
Assim, a transformao da interveno direta em indireta vai se desdobrar em duas
vertentes complementares. Uma primeira, que cuida do crescimento da atividade regulatria
estatal ditada pela separao entre o produtor de servios essenciais e os agentes encarregados da regulao desta atividade. o caso das transformaes dos setores de energia eltrica e telecomunicaes. A segunda, que vai atuar em novos espaos regulatrios, com entidades voltadas a regular atividades econmicas ou interesses especficos, antes excludos de
algum tipo de controle. o caso da sade suplementar e da vigilncia sanitria.
Em termos de municpio pode-se agregar os seguintes fatores. Ainda esto os municpios prestando algumas atividades consideradas servios pblicos diretamente. Por vezes, o municpio presta algumas atividades de competncia federal ou estadual em regime
de concesso. o caso da prestao de servio de produo e distribuio de energia
eltrica no municpio de Iju, pelo Departamento Municipal de Energia Eltrica de Iju
(Demei). Esta uma atividade de titularidade da Unio (artigo 21, XII, b da CR/88) que o
municpio explora mediante concesso de servio pblico. A atividade regulada pela
Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel) (Lei n 9.427/1996), vinculada ao Ministrio de Minas e Energia.
Verifica-se, portanto, que a Unio pode transferir a responsabilidade para a prestao
de determinado servio pblico ao municpio mantendo sobre este servio o controle, mediante delegao do poder de polcia a seu ente regulador, que uma autarquia federal. Esta
autarquia desempenha a regulao seguindo as diretrizes estabelecidas em lei federal.
74
EaD
DIREITO MUNICIPAL
75
EaD
Aldemir Berwig
SNTESE DA UNIDADE 2
Nesta Unidade procuramos refletir sobre os servidores pblicos
municipais e a forma como ocorre o acesso e desligamento dos
cargos e empregos pblicos, bem como sobre sua remunerao.
Para tanto foi necessrio analisar como ocorre a criao e extino
dos cargos e empregos pblicos no mbito municipal e a distino
entre funo pblica, cargos (efetivos e em comisso) e empregos
pblicos.
Fizemos um estudo sobre os bens pblicos municipais, sua classificao, regime jurdico e instrumentos de utilizao pelo cidado.
Destacamos a importncia das finanas como instrumento de
concretizao das aes municipais.
Alm disso, abordamos os servios pblicos municipais, seus modos de prestao, distinguindo-os de outras atividades administrativas.
76
EaD
DIREITO MUNICIPAL
Unidade 3
Ius politiae
Refere-se faculdade de utilizar
a fora do Estado medieval em
prol do bem-estar coletivo. Em
decorrncia do ius politiae o
soberano tem poder para ditar
as normas que vo limitar o
exerccio dos direitos dos
sditos.
Seo 3.1
Poder de Polcia Municipal
A expresso poder de polcia talvez seja uma das mais importantes formas de atuao do Poder pblico municipal por estabelecer a caracterstica de autoridade da municipalidade.
Sendo o municpio o ente poltico-administrativo que mais prximo se encontra dos cidados, evidentemente que os maiores
conflitos existentes devero ser por ele solucionados.
Embora a expresso poder de polcia apresente contornos
autoritrios em razo de sua vinculao ideia de manuteno
da boa ordem na sociedade, presente no Estado medieval, o
EaD
Aldemir Berwig
EaD
DIREITO MUNICIPAL
Diante dessa conceituao legal, importante fazer a distino, tal como explicitada
por Mello (2009), para explicar que o poder de polcia pode ser entendido em dois sentidos:
um amplo e outro estrito. No sentido amplo consiste em todas as formas de limitao, as
estabelecidas na lei e sua concretizao, no primeiro caso implicando a participao do
Legislativo e do Executivo em sua formao; no sentido estrito a prpria polcia administrativa, simples concretizao do poder estabelecido na lei.
Em decorrncia disso podemos salientar que o poder de polcia tem seu fundamento
na Constituio da Repblica e ser reproduzido na Lei Orgnica Municipal, sendo regulamentado nas leis infraconstitucionais, possibilitando que o poder pblico o exera sob a
forma de polcia administrativa.
A partir da exposio de Mello (2009) sobre a existncia de um dever-poder na administrao pblica, possvel concluir que o poder de polcia deve ser visto como verdadeiro dever de concretizar o interesse pblico local, em razo de que o poder somente
outorgado pelo ordenamento jurdico para tornar possvel sua concretizao.
Partindo deste contexto, embora a administrao pblica possa limitar a fruio dos
direitos, deve-se entender que toda e qualquer interveno do poder pblico submete-se ao
princpio da legalidade, de modo que suas aes esto restritas aos limites da lei, sendo
vedada qualquer agresso aos direitos de cidadania e da dignidade da pessoa humana.
Qualquer limitao liberdade, atividade e propriedade somente se identifica quando o
interesse pblico o exigir.
Sob outro aspecto, normalmente ao mencionarmos poder de polcia vem mente a
idia de rgo policial. preciso esclarecer seu contedo, dado que existe uma clara distino entre o poder de polcia administrativa e o poder de polcia judiciria.
Embora a doutrina costume afirmar que a diferena entre ambos seja a de que o primeiro tenha carter essencialmente preventivo, enquanto o segundo apresente cunho repressivo, no essa a distino que se deve levar em conta em razo de que ambas podero
79
EaD
Aldemir Berwig
EaD
DIREITO MUNICIPAL
Fica evidente que qualquer dos entes poltico-administrativos tem competncia para
aplicar a legislao ambiental, ainda que essa legislao no tenha sido estabelecida pelo
ente pblico que a aplica, uma vez que a competncia administrativa no decorre necessariamente da legislativa. importante mencionar ainda que atualmente est ocorrendo a
municipalizao ambiental, pela qual cada vez mais transfere-se o encargo de atuao na
esfera do licenciamento e da fiscalizao ambiental ao municpio. Assim sendo, realmente
no resta dvida de que tais competncias esto em consonncia com a previso constitucional e que tal poder exercido no mbito municipal.
conveniente lembrar que a doutrina tem se abdicado de enumerar as competncias
municipais, como o fez a prpria Constituio da Repblica, pois o interesse local previsto
no inciso I do artigo 30 basicamente as outorga em todas as atividades no mbito municipal, exceto sobre as reservadas expressamente a outro ente, razo pela qual deixaria de ser
de interesse local. Pode-se at mesmo afirmar, portanto, que muitas das relaes que sero
objeto da polcia administrativa so relativas a aspectos cotidianos da vida no municpio.
o que se depreende das palavras de Meirelles quando afirma que as
[...] atividades que, embora tuteladas ou combatidas pela Unio e pelos Estados-membros, deixam remanescer aspectos da competncia local, e sobre os quais o Municpio no s pode como
deve intervir, atento a que a ao do Poder Pblico sempre um poder-dever. Se o Municpio tem
o poder de agir em determinado setor para amparar, regulamentar ou impedir uma atividade
til ou nociva coletividade, tem, correlatamente, o dever de agir, como pessoa administrativa
que , armada de autoridade pblica e de poderes prprios para a realizao de seus fins (1991,
p. 135).
Seguindo as premissas levantadas, compete ao municpio prover tudo que diga respeito ao interesse pblico local e ao bem-estar da populao, especialmente:
a) legislar sobre ordenao territorial, parcelamento, uso e ocupao do solo, zoneamento
urbano-ambiental e obras e edificaes;
b) regular o funcionamento de estabelecimentos comerciais, obedecendo s limitaes urbansticas convenientes ordenao do seu territrio, servios de carga e descarga de
mercadorias e controlar a capacidade de peso dos veculos que circulam na rea pblica
municipal;
c) regulamentar a utilizao dos logradouros, trnsito e transporte pblico;
d) sinalizar as vias urbanas e as estradas municipais;
e) ordenar as atividades urbanas, fixando condies e horrios de funcionamento;
f) dispor sobre os servios funerrios e de cemitrios;
81
EaD
Aldemir Berwig
EaD
DIREITO MUNICIPAL
lado, constata-se que ocorre uma ampliao surpreendente do nmero de leis, muitas vezes
contraditrias, o que torna cada vez mais complexo o ordenamento jurdico, embora sempre
se defenda que deve haver uma consolidao normativa.
No municpio de Porto Alegre a Lei Complementar n 12, de 7 de janeiro de 1975,
estabelece seu Cdigo de Posturas. No municpio de Iju a Lei n 1.729, de 19 de dezembro
de 1978, em que verificamos medidas de polcia administrativa a cargo do Municpio,
estatuindo as necessrias relaes entre este e a populao, no que se refere higiene,
ordem pblica e funcionamento de estabelecimentos comerciais, industriais, profissionais e
de divertimentos pblicos (artigo 1), praticamente reproduzindo a lei portoalegrense.
Embora estejam sendo criados vrios outros cdigos especficos para cada rea, o Cdigo de Posturas permanece sendo utilizado em muitos municpios. o caso, por exemplo,
do Cdigo de Posturas de Caapava do Sul, Lei n 1.616, de 15 de janeiro de 2004, que
institui medidas de polcia administrativa, a cargo da municipalidade, relativas higiene,
ordem e segurana pblicas, aos bens de domnio pblico e ao funcionamento de estabelecimentos em geral, regulamentando as obrigaes do poder pblico municipal e dos
habitantes do municpio e em seu artigo 4 estabelece:
Art 4 De acordo com as determinaes desta Lei e observadas as normas estabelecidas, pela
Unio e pelo Estado, a fiscalizao sanitria no territrio municipal compreende:
I a higiene de vias, de logradouros e de equipamentos de uso pblico;
II a higiene das habitaes e dos terrenos;
III a higiene da alimentao e dos estabelecimentos onde so fabricados alimentos;
IV a higiene dos estabelecimentos em geral;
V a higiene de estbulos, pocilgas, galinheiros e similares;
VI a limpeza e a desobstruo de vias, cursos dgua e canais;
VII o controle da qualidade da gua destinada ao consumo humano e dos sistemas de eliminaes de resduos e dejetos;
VIII o controle dos sistemas de eliminao e dos depsitos de dejetos lquidos, slidos e gasosos; e
IX outras ocorrncias concernentes higiene pblica que vierem a ser verificadas.
O Cdigo de Posturas estabelece regras sobre os seguintes assuntos: higiene pblica (vias e logradouros pblicos, habitaes e terrenos, gneros alimentcios, higiene dos
estabelecimentos, higiene das casas de sade, capelas morturias e necrotrios, cemitrios, inumaes e exumaes, higiene das piscinas, dos cuidados com animais), ordem e
segurana pblica (sossego pblico, trnsito pblico, invaso e depredao de reas
pblicas, obstruo de vias e logradouros pblicos, estradas e caminhos municipais, meios
83
EaD
Aldemir Berwig
EaD
DIREITO MUNICIPAL
85
EaD
Aldemir Berwig
V rgos Seccionais: os rgos ou entidades estaduais responsveis pela execuo de programas, projetos e pelo controle e fiscalizao de atividades capazes de provocar a degradao
ambiental; (Redao dada pela Lei n 7.804, de 1989)
VI rgos Locais: os rgos ou entidades municipais, responsveis pelo controle e fiscalizao dessas atividades, nas suas respectivas jurisdies; (Includo pela Lei n 7.804, de 1989)
1 Os Estados, na esfera de suas competncias e nas reas de sua jurisdio, elaboraro normas
supletivas e complementares e padres relacionados com o meio ambiente, observados os que
forem estabelecidos pelo Conama.
2 Os Municpios, observadas as normas e os padres federais e estaduais, tambm podero
elaborar as normas mencionadas no pargrafo anterior (grifo aposto).
EaD
DIREITO MUNICIPAL
Seo 3.2
Interveno na Propriedade Privada
J verificamos que na relao existente entre o ente estatal e o cidado que este
pode sofrer imposies legais.
O municpio o ente poltico-administrativo que mantm maior proximidade com o
cidado e a propriedade. Sendo o responsvel pela concretizao do interesse local em primeira mo, o municpio ser o responsvel por condicionar a propriedade, especialmente a
urbana, sua funo social. Por outro lado, em casos em que no esteja em jogo o interesse
social, poder ter de intervir na propriedade visando a suprir suas necessidades e atender ao
interesse pblico ou suprir necessidades pblicas.
Nessa relao do municpio com o cidado, o exerccio do direito de propriedade poder sofrer limitaes em sua amplitude em decorrncia da sua atuao. Aqui, mais uma vez,
estamos diante do poder de polcia municipal, que se apresenta no seu sentido amplo, quando
autorizado na lei, ou em seu sentido estrito, quando a administrao municipal est atuando para a concretizao das normas previstas.
Assim, neste mbito transparece a face de autoridade da administrao pblica, quer
em razo da necessidade de adequao da propriedade a sua funo social, quer por necessidade ou utilidade pblica, casos em que a propriedade privada submetida ao interesse
pblico.
A adequao da propriedade ao interesse pblico no matria nova. A Constituio
da Repblica em diversos artigos prev sua adequao funo social, principalmente em
matria de direito urbanstico e agrrio. Por outro lado, o Cdigo Civil de 2002 estabelece
que o direito de propriedade deve ser exercido em conformidade com os fins econmicos e
sociais e de modo que a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilbrio ecolgico e o
patrimnio histrico e artstico sejam preservados, em conformidade com o estabelecido em
lei especial e evitada a poluio do ar e das guas (artigo 1.228, 1).
Esta interveno competncia de todos os entes poltico-administrativos, os quais
podem impor limites ao direito de propriedade, podendo atingir qualquer bem, seja mvel ou
imvel.
Embora tradicionalmente se afirme que o direito de propriedade seja absoluto (pois
assegura ao proprietrio, de modo mais amplo, o uso, a ocupao, a modificao e a disponibilidade do bem), exclusivo (pois diz respeito somente ao proprietrio), e perptuo (pois
permanece em continuidade no patrimnio do proprietrio, passando, depois, a um suces87
EaD
Aldemir Berwig
sor), esse entendimento no pode ser tomado no seu sentido absoluto. Decorrncia disso,
podemos afirmar que podero ocorrer limitaes propriedade, com muitas delas decorrendo diretamente da atuao da administrao municipal, incidindo sobre um ou alguns dos
caracteres apresentados neste pargrafo.
Por que afirmamos que a administrao municipal poder impor uma limitao?
Vejamos. Quando uma limitao imposta em razo do direito de vizinhana tem seu
fundamento no Direito Privado. Quando imposta em prol da coletividade, seu fundamento
est no Direito Pblico. o caso da limitao estatal1 na propriedade.
A finalidade da atuao do municpio, quando limita a propriedade privada, decorre
da concretizao do interesse pblico local, que poder ter uma conotao especfica,
como o caso de se invocar iminente perigo pblico ou interesse social.
Se por um lado a Constituio da Repblica assegura o direito de propriedade, por outro
prev a limitao deste direito. Os incisos XXIII e XXIV do artigo 5 preveem a funo social da
propriedade e a possibilidade de desapropriao por necessidade ou utilidade pblica ou interesse social, e o artigo 182, pargrafos 3 e 4, prev a desapropriao urbana, o parcelamento
ou edificao compulsrios, o imposto progressivo no tempo e a desapropriao.
O Cdigo Civil de 2002 estabelece que o proprietrio poder ser privado da coisa por
necessidade ou utilidade pblica ou interesse social, mediante desapropriao e, em caso de
perigo pblico iminente, mediante requisio.
A Constituio da Repblica, em seu artigo 216, 1, prev que o patrimnio cultural
brasileiro ser protegido pelo poder pblico com a colaborao da comunidade, podendo utilizar, dentre outros meios, inventrios, registros, vigilncia, tombamento e desapropriao.
Quando utilizo o termo estatal estou me referindo a qualquer ente da administrao pblica direta ou indireta de qualquer rbita
governamental.
88
EaD
DIREITO MUNICIPAL
3.2.4 TOMBAMENTO
O tombamento uma restrio imposta ao direito de propriedade pelo qual o poder
pblico declara o valor arqueolgico, etnogrfico, histrico, artstico, paisagstico ou
arquitetnico dos bens que devem ser preservados. Decorre de previso constitucional que
89
EaD
Aldemir Berwig
estabelece a competncia da administrao pblica para efetu-la, de acordo com os interesses a serem preservados. Est regulamentado pelo Decreto-Lei n 25/1937, recepcionado
pela Constituio da Repblica.
restrio propriedade estabelecida em lei, mas que se concretiza por ato da administrao pblica, de qualquer das esferas governamentais. Diferencia-se das restries impostas pelo direito de vizinhana, pois visa a adequar a propriedade ao interesse pblico, ao
contrrio da segunda.
Do ponto de vista tcnico da administrao pblica, o tombamento o registro pormenorizado de um bem que o poder pblico pretende preservar em razo de interesse social,
mediante sua inscrio em repartio competente para tal.
No municpio, o registro que o poder pblico, de acordo com a competncia
estabelecida em lei, faz com a inteno de proteger bens mveis e imveis que, por suas
caractersticas, seja a conservao considerada de interesse pblico, quer por sua vinculao
a fatos memorveis da histria, quer por seu excepcional valor arqueolgico ou etnogrfico,
bibliogrfico ou artstico, bem como os monumentos naturais, os stios e paisagens, que
importe conservar em razo da feio notvel, pela qual tenham sido dotados pela natureza
ou agenciados pela indstria humana.
O tombamento, dependendo de sua dimenso, poder ou no ser indenizado. Caso
seja uma propriedade particular e ocasione ao proprietrio uma restrio a sua integral
fruio, entendo que dever ocorrer a indenizao proporcional restrio imposta. No
ocorrendo tal restrio de uso, deve ser gratuita.
A respeito da forma que se utiliza para o registro do tombamento, embora o DecretoLei n 25/1937 faa previso de registro no Livro do Tombo, entendo particularmente que a
restrio deve ser declarada em decreto do poder executivo, ao qual ser dada ampla publicidade, e averbada unicamente no Registro de Imveis competente para que seus efeitos
sejam por todos conhecidos.
EaD
DIREITO MUNICIPAL
3.2.6 DESAPROPRIAO
A desapropriao o processo mediante o qual o poder pblico compulsoriamente
despoja algum de sua propriedade e a adquire, mediante indenizao, com fundamento na
satisfao de um interesse pblico.
A desapropriao apresenta as seguintes caractersticas (Medauar, 2000):
a) ato jurdico que expressa a face de autoridade da administrao pblica, acarretando
limitao ao carter perptuo do direito de propriedade;
b) resulta na retirada do bem do patrimnio de seu proprietrio;
c) tem por finalidade o atendimento do interesse pblico com vistas a um resultado benfico
a toda a coletividade;
d) resulta em indenizao em troca do vnculo de domnio.
A desapropriao uma interveno na propriedade que a transmite originariamente,
pois independe de ttulo jurdico anterior. causa autnoma gerando por fora prpria o
ttulo constitutivo da propriedade.
Os pressupostos ou condies que autorizam a desapropriao pelo poder pblico
municipal so os previstos na Constituio da Repblica:
a) no artigo 5, XXIV que prev a desapropriao por necessidade pblica, utilidade pblica
ou por interesse social, mediante justa e prvia indenizao em dinheiro, cujo procedimento deve ser regulado por lei;
b) no artigo 182, 3 e 4, III, que prev a poltica de desenvolvimento urbano a ser
executada pelo poder pblico municipal, segundo diretrizes gerais fixadas na Lei n
10.257/2001, cujos objetivos so ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais
91
EaD
Aldemir Berwig
da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes, estabelecendo que as desapropriaes de imveis urbanos sero feitas com prvia e justa indenizao em dinheiro; faculta
ao poder pblico municipal, mediante lei especfica para a rea includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado,
subutilizado ou no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena,
sucessivamente, de desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica
de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez
anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e
os juros legais.
Seo 3.3
Plano Diretor e Ordenamento do Territrio Municipal
A Constituio da Repblica estabeleceu, como direito fundamental, o direito propriedade submetendo-o funo social. Paralelamente a isso estabeleceu a competncia da
Unio para legislar sobre normas gerais de poltica urbana (artigo 24, I, CR/88), o que fez
por meio do Estatuto da Cidade, Lei n 10.257/2001.
O Estatuto da Cidade contm as diretrizes de desenvolvimento urbano, os objetivos da
poltica urbana nacional, a regulamentao dos artigos 182 e 183 da Constituio e institui
os instrumentos urbansticos mnimos e o sistema de gesto desta poltica, a serem observados pelo Plano Diretor Municipal.
As diretrizes estabelecidas pelo Estatuto da Cidade possibilitam a instituio, no mbito dos municpios, dos novos instrumentos criados pela Constituio da Repblica visando a concretizar a funo social da propriedade urbana, especialmente por meio de
parcelamento ou edificao compulsrios, do imposto sobre a propriedade predial e territorial
urbana, progressivo no tempo, e da desapropriao para fins de reforma urbana, a serem
aplicados pelo respectivo municpio com base no Plano Diretor.
O municpio, todavia, com base em suas competncias para legislar sobre interesse
local e para suplementar a legislao federal e estadual, concretiza o Plano Diretor, estabelecendo instrumentos para o exerccio concreto do poder de polcia administrativo a ser por
ele posto em prtica.
importante salientar, ainda, que a Unio, ao estabelecer o Estatuto da Cidade, exerceu sua competncia para legislar sobre normas gerais de urbanismo, estabelecendo diretrizes mnimas sobre o assunto.
92
EaD
DIREITO MUNICIPAL
O Plano Diretor, enquanto lei estabelecida, deve ser enquadrado na acepo ampla de poder de polcia estabelecido anteriormente. Nele esto sendo regulamentados os
instrumentos que sero aplicados no mbito municipal para regular a ocupao e segundo os quais a administrao pblica dever decidir diante das necessidades dos cidados.
Aps a instrumentalizao em lei, a administrao pblica tem os instrumentos legais
para o exerccio de seu poder de polcia, concretamente.
Anteriormente, ao analisarmos o Cdigo de Posturas, mencionamos que o exemplo
apresentado tpico de perodo autoritrio. Agora, abordando o Plano Diretor, temos de
trabalhar com uma concepo distinta que vislumbra uma ideia de conjunto entre planejamento e gesto, garantindo a participao de uma multiplicidade de atores sociais em sua
elaborao, de modo que o resultado no seja um plano produzido por alguns tecnocratas,
mas um pacto que corresponda ao interesse pblico da cidade (quando o Estatuto refere-se
Cidade, est se referindo integralidade do territrio municipal, vinculado ideia de
cidadania).
A nova concepo de Plano Diretor um processo poltico, por meio do qual o poder
pblico canaliza seus esforos, capacidade tcnica e potencialidades locais em torno de
alguns objetivos prioritrios. importante esse entendimento sobre o Plano Diretor, pois
ele um mecanismo democrtico de construo da cidade, legitimando o prprio poder de
polcia2 nele estabelecido.
importante enfatizar que, como um conjunto de princpios e regras orientadoras
da ao dos agentes que constroem e utilizam o espao urbano, o Plano Diretor parte de
um diagnstico da cidade real, identificando seus problemas e estabelecendo um instrumento de regularizao para que ocorra a interveno eficaz no territrio municipal,
contando com a participao da populao e de associaes representativas dos vrios
segmentos econmicos e sociais durante o processo de elaborao e na sua instituio e
gesto.
No Plano Diretor, por fora do Estatuto da Cidade, estaro previstos alguns instrumentos de interveno urbanstica que estabelecem possibilidades de exerccio do poder de
polcia que sero analisados a seguir.
Talvez fosse importante adotar uma nova terminologia para a regulao estabelecida pela administrao pblica visando a adequar as
condutas do cidado s diretrizes estabelecidas, de forma a atender ao interesse pblico, entretanto adotada tal denominao em
decorrncia de ser a empregada usualmente pelos doutrinadores ptrios.
93
EaD
Aldemir Berwig
3.3.1 MACROZONEAMENTO
O macrozoneamento estabelece o referencial espacial para o uso e a ocupao do
solo no territrio do municpio. Define, em regra, duas grandes reas de ocupao: a
zona rural (destinadas produo de alimentos, explorao de minrios, produo de
madeira) e a zona urbana (residncias, indstrias, comrcio e servios, equipamentos
pblicos).
A zona urbana poder ser constituda por diversas reas, cada uma com seu permetro. A partir do macrozoneamento se estabelecem ndices de ocupao de acordo com a
compatibilidade entre a capacidade de infraestrutura instalada, as condies do meio fsico,
as necessidades de preservao ambiental e de patrimnio histrico e as caractersticas de
uso e ocupao existentes. Dessa forma, aqui temos um claro exemplo de limitao ou incentivo ao uso das propriedades e uma possvel manifestao concreta de polcia administrativa a partir do Plano Diretor.
EaD
DIREITO MUNICIPAL
EaD
Aldemir Berwig
96
EaD
DIREITO MUNICIPAL
SNTESE DA UNIDADE 3
Nesta Unidade abordamos o poder de polcia municipal em seus
sentidos amplo e estrito, estabelecendo a forma como se apresenta
na lei o poder de polcia e como a atuao da administrao gera a
concretizao da polcia administrativa.
Verificamos que para satisfazer os princpios constitucionais fundamentais estabelecidos na Constituio da Repblica, o municpio poder impor condutas ao cidado e intervir na propriedade
privada visando a adequ-la funo social ou buscando satisfazer uma utilidade ou necessidade pblica. As intervenes no
Municpio podem ser mais brandas ou mais drsticas, acarretando
at mesmo a perda da propriedade.
Abordamos as formas mais atuais de regramento de condutas, em
que transparece o poder de polcia do municpio, como o caso do
Plano Diretor, que possibilita o exerccio da polcia administrativa
municipal. Analisamos tambm, outros exemplos de manifestao
desse poder, uma vez que vigoram em diversos municpios.
97
EaD
98
Aldemir Berwig
EaD
Unidade 4
DIREITO MUNICIPAL
Seo 4.1
Controle Municipal
Todas as atividades desenvolvidas no mbito dos poderes municipais constitudos, sejam elas discricionrias ou vinculadas esto, necessariamente, subordinadas lei. natural que ao agente pblico seja vedado extrapolar as competncias e limites traados pela lei.
O agir dos entes pblicos, por meio de seus agentes, deve conter-se na orientao legal,
caso contrrio seus atos sero invlidos. Tal orientao uma das consequncias de observncia do princpio da legalidade previsto no artigo 37 da Constituio da Repblica.
A defesa e concretizao do interesse pblico impositiva, de forma que as atividades
dos entes pblicos sejam satisfeitas de modo eficiente e gil. Qualquer ato que externe a
vontade dos entes pblicos dever ser eficiente e necessrio satisfao do interesse pblico.
99
EaD
Aldemir Berwig
Sendo inconveniente, inoportuna ou ilegal a atuao da administrao pblica, devero ser retirados ou modificados os atos para que seja satisfeita a vontade e as necessidades da coletividade. Importante lembrar que por diversas oportunidades vamos nos referir
administrao pblica, expresso que deve ser entendida como entidade ou conjunto de
rgos pblicos no desempenho da funo administrativa.
O ordenamento jurdico estabelece as diretrizes pelas quais dever ser conduzida a
atuao administrativa. O controle da conduta dos agentes pblicos ser feito por rgos
internos ou externos para a concretizao dos direitos e interesses dos cidados. So os
denominados rgos de controle, cujas competncias so definidas por lei e visam a confirmar as condutas vlidas, convenientes e oportunas e desfazer as invlidas, inconvenientes
ou inoportunas.
Esse controle da administrao pblica tem por finalidade garantir a transparncia no
exerccio do poder estatal, relacionando-se, sobretudo, correta aplicao dos recursos do
Estado visando concretizao do interesse pblico mediante a devida e correta aplicao
de recursos pblicos e investimentos.
Tambm visa a limitar o uso da mquina pblica satisfao dos interesses da coletividade, coibindo a apropriao de recursos pblicos por agentes pblicos ou terceiros e
resguardar o prprio Estado da apropriao privada por grupos que buscam tirar proveito da
mquina estatal e preserv-lo de modo que seus mandatrios cumpram os preceitos e princpios que norteiam a atividade administrativa. Os controles so instrumentos jurdicos ou
tcnicos, e desta atuao decorre uma providncia ou medida do agente controlador.
Para abordar a questo do controle exercido no municpio, importante lembrar que o
sistema brasileiro de controle da administrao pblica prev, no inciso XXXV do artigo 5
da Constituio da Repblica, o sistema de jurisdio nica, segundo o qual compete ao
poder Judicirio fazer a anlise da legalidade com carter definitivo:
XXXV a lei no excluir da apreciao do poder Judicirio leso ou ameaa a direito;
necessrio, no entanto, fazer a ressalva de que este enunciado estabelece quem tem
a ltima palavra em termos de deciso que verifique a legalidade. Deve-se salientar que
existem outros tipos de controle da atuao administrativa que vamos estudar a partir de
agora.
Esto sujeitos aos controles que vamos enunciar agora os poderes Executivo e
Legislativo, bem como os entes que compem a administrao municipal indireta, que se
sujeitam a controles internos e externos, nos termos definidos na Constituio da Repblica, na do Estado e, em decorrncia do princpio da simetria, na respectiva Lei Orgnica
Municipal.
100
EaD
DIREITO MUNICIPAL
Seo 4.2
Modalidades de Controle
As modalidades de controle dos atos da administrao variam de acordo com o critrio, observando: o rgo que exerce o controle, o objeto do controle e a pertinncia do rgo
controlador estrutura do controlado (Gasparini, 2011).
Quanto ao rgo que o exerce, o controle pode ser administrativo, legislativo ou judicirio. Estas modalidades sero analisadas posteriormente.
Quanto ao objeto do controle, pode ser de legalidade e de mrito.
O controle de legalidade aquele que se destina a verificar a compatibilidade do ato
ou atuao administrativa com a lei, com os princpios do Direito Administrativo e com o
ordenamento jurdico como um todo, visando a confirm-la ou desfaz-la. Visa anulao
ou convalidao do ato que estiver em descompasso com a previso legal.
O controle de legalidade pode ser feito tanto pelo poder responsvel pelo ato quanto
pelo Judicirio. A anulao ou a convalidao, quando possvel, de ato administrativo, vai
configurar o controle de legalidade. Somente possvel a convalidao quando ainda no
houve reclamao administrativa ou judicial sobre a ilegalidade do ato questionado.
O controle de mrito aquele que se limita a verificar a oportunidade e convenincia
do ato ou atuao administrativa, diante dos interesses pblicos, visando a mant-los ou
desfaz-los.
O controle de mrito de competncia do ente que editou o ato administrativo. Em
caso de inconvenincia ou inoportunidade do ato administrativo pode ser gerada a sua
revogao. Sua realizao est a cargo do prprio ente responsvel pela sua edio. O controle de mrito o que se preordena a verificar a conformao, ou no, da atuao administrativa com a convenincia, a oportunidade e a eficincia.
Tradicionalmente a doutrina tem citado como controle de mrito apenas a convenincia e
a oportunidade. Abordamos o controle da eficincia no controle da legalidade, eis que decorrente de previso constitucional e legal, no ficando seu exerccio ao livre-arbtrio do administrador. o caso da revogao de uma permisso de uso de bem pblico, por no mais convir ao
permitente, bem como a desativao de determinado equipamento considerado obsoleto.
Quanto pertinncia do rgo controlador estrutura do controlado, o controle pode
ser interno e externo. Sendo realizado pela prpria entidade controlada, ser interno; sendo
efetivado por entidade estranha controlada, ser externo. Assim, o controle realizado pela
administrao pblica sobre seus prprios atos ser interno, enquanto sero externos quando efetivados pelo Judicirio ou pelo Legislativo.
101
EaD
Aldemir Berwig
Seo 4.3
Tipos de Controle
Anteriormente referimos que o controle ser de legalidade ou de mrito. O controle
pode ocorrer de diversas formas, mediante provocao de algum ou por iniciativa da prpria administrao municipal, sendo usualmente classificado nos seguintes tipos ou modalidades:
a) O controle hierrquico aquele decorrente da estrutura hierrquica na qual est organizada a administrao pblica, por meio da superviso, coordenao e fiscalizao dos
subordinados hierarquicamente. controle interno, exercido no mbito de qualquer um
dos poderes do Estado.
b) O controle finalstico aquele a que se submetem entidades autnomas da administrao pblica, a exemplo dos entes da administrao indireta. No h relao de subordinao, de modo que o controle busca verificar a consecuo das finalidades estabelecidas
na lei que as criou. controle externo e limitado pela lei.
c) O controle preventivo aquele realizado antes da emisso do ato administrativo, constituindo requisito para a validade de sua eficcia. Ser preventivo sempre que o controle for
exercido antes do ato ou dos efeitos do ato editado. Expressa-se mediante autorizao,
aprovao ou homologao. o caso do controle prvio dos editais de licitao pelo Tribunal de Contas, como expressamente previsto no artigo 113 da Lei Federal 8.666/93.
d) O controle concomitante aquele que se d simultaneamente prtica do ato. o caso
do controle exercido sobre o contrato administrativo.
e) O controle corretivo aquele realizado aps a prtica do ato, pelo qual se procura corrigir
defeitos, anul-lo ou convalid-lo. Ser repressivo o controle quando exercido aps a
prtica do ato, cuja produo de efeitos independe do prvio pronunciamento da autoridade competente. Manifesta-se pela revogao, modificao ou invalidao. o caso da
homologao em processo licitatrio ou concurso pblico.
f) O controle poltico abrange tanto o controle de legalidade como o controle de mrito dos
atos administrativos. um controle caracteristicamente indireto, exercido pelo Legislativo
sobre a atividade administrativa.
g) O controle financeiro e oramentrio objetiva apurar a regularidade das contas dos administradores de bens, valores e dinheiro pblicos, assim como o fiel cumprimento do oramento pblico.
102
EaD
DIREITO MUNICIPAL
Seo 4.4
Controle Interno
O controle interno o aquele exercido por rgos administrativos internos sobre as
prprias atividades do Executivo e do Legislativo visando a confirm-las ou desfaz-las,
conforme sejam, ou no, legais, convenientes, oportunas e eficientes. Esse controle ocorre
tanto no Executivo quanto nos setores de administrao do Legislativo municipal.
O fundamento do controle interno encontra-se no princpio da autotutela que consiste no dever-poder de fiscalizao dos atos e atuaes dos agentes pblicos.
Por este controle se apura tanto a legalidade quanto o mrito do ato administrativo,
lembrando que os atos contrrios ao ordenamento jurdico devero ser anulados ou convalidados, quando possvel, enquanto que os inconvenientes ou inoportunos sero revogados.
o que prev a smula 473 do Supremo Tribunal Federal ao estabelecer que a administrao pblica poder rever os prprios atos e anul-los em decorrncia de ilegalidade ou revoglos, por razo de interesse pblico.
Quando se diz que o controle interno, pressupe-se que sejam controlados todos os
atos internos do ente pblico. O rgo controlador bem como o controlado integram a mesma organizao. Essa fiscalizao exercida pelos rgos superiores em relao aos inferiores e por rgos especializados, como o caso do controle tcnico e das auditorias.
Assim, o controle interno se d no interior do poder Executivo e do Legislativo municipais, por rgo do respectivo poder, e cada um deles tem o dever legal de controlar, tambm, as pessoas jurdicas de sua administrao indireta.
Esto sujeitos a este controle todos os atos editados e todos os agentes pblicos vinculados a estes poderes. Esta forma de controle decorrente da hierarquia existente na organizao administrativa do municpio, na qual estar presente o poder-dever de fiscalizao,
de forma permanente e automtica, ou seja, independentemente de ordem ou solicitao
especfica.
103
EaD
Aldemir Berwig
Deve-se ressaltar, porm, que o controle administrativo se d, tambm, mediante invocao dos interessados. Neste caso, deve-se considerar todos os meios hbeis para provocar
a reviso de uma deciso do ente pblico. o caso do direito de petio aos poderes pblicos, previsto constitucionalmente e de controle interno, constante no artigo 74 da Constituio da Repblica.
Os instrumentos de controle so os meios que propiciam aos poderes pblicos a reviso de suas prprias decises e atividades. So eles o direito de petio, o direito de representao, o pedido de reconsiderao, a reclamao administrativa e o recurso administrativo, de acordo com a previso na respectiva Lei Orgnica Municipal.
O direito de petio (artigo 5, XXXIV, a, da CR/88) prescreve que qualquer pessoa
pode exercer o direito de petio e o direito de representao.
O direito de representao no se confunde com o direito de petio, embora seu fundamento constitucional seja o mesmo (artigo 5, XXXIV, a, da CR/88). Consiste em denncia formal de irregularidades ocorridas no mbito da administrao pblica, datada e firmada por qualquer pessoa. Seu efeito principal informar a administrao pblica de possveis
irregularidades, visando a garantir a licitude das aes dos agentes pblicos e independentemente do pagamento de taxas. Assim, no mecanismo apto a defender interesse individual, mas apenas o interesse pblico.
O pedido de reconsiderao a solicitao escrita, dirigida autoridade competente
para que reveja deciso sua. Pode ser formulado uma nica vez, pela pessoa que teve direito
ou legtimo interesse afetado pelo ato da autoridade pblica, de modo que o indeferimento
total ou parcial veda nova apreciao.
A interposio do pedido de reconsiderao no suspende os prazos prescricionais
nem interrompe os prazos para impetrao de recursos hierrquicos. Prescreve em um ano
aps a publicao da deciso, se o prazo especfico no for estabelecido em lei. No interrompe o prazo para impetrao de mandado de segurana.
A reclamao administrativa o pedido formal, escrito e assinado, contra deciso que
afete direitos ou legtimos interesses do cidado. Pode ser formulada por qualquer pessoa
fsica ou jurdica, desde que tenha direito ou interesse legtimo afetado ou ameaado.
O prazo para interposio de reclamao administrativa, se outro no estiver
especificadamente fixado em lei, ser de um ano (artigo 6, Decreto-Lei 20.910/1932). Sendo interposto fora deste prazo, a administrao pblica no est obrigada a conhecer da
reclamao administrativa, embora lhe seja facultado o conhecimento, desde que convencida
da razo da procedncia do pedido e no haja prescrito o direito de ao judicial cabvel
para o mesmo fim. Esta faculdade decorre do princpio da autotutela que lhe impe o poderdever de corrigir suas ilegalidades.
104
EaD
DIREITO MUNICIPAL
Recurso administrativo o pedido de reexame de deciso de agente pblico, encaminhado a rgo hierarquicamente superior, visando a sua extino ou modificao. Pode
recorrer o lesado pela deciso administrativa. No haver possibilidade de recurso hierrquico somente quando o responsvel pela deciso for a autoridade mxima.
O recurso administrativo tem, sempre, efeito devolutivo, ou seja, no suspendendo os
efeitos da deciso. Excepcionalmente, poder suspender a produo de efeitos. Quando se
trata de recurso administrativo no poder ser exigida qualquer cauo ou depsito.
Seo 4.5
Controle Externo
O controle externo o exercido por rgo estranho estrutura do ente controlado e
ser realizado de acordo com as competncias estabelecidas em lei. O controle externo poder ser exercido pelo poder Legislativo (auxiliado pelo Tribunal de Contas), pelo Judicirio
e pela prpria populao, nos termos definidos em lei. A seguir, vamos analis-los.
EaD
Aldemir Berwig
A Comisso Parlamentar de Inqurito tem por objetivo apurar determinado fato ocorrido na administrao pblica, direta ou indireta. dotada de alguns poderes de investigao iguais ou prprios das autoridades judiciais, alm de outros institudos no Regimento Interno da Cmara Municipal, observado o limite institudo pela Constituio da
Repblica.
Est prevista no artigo 58, 3, da Constituio da Repblica e regulamentado pela
Lei n 1.579/1952, em vigor (no que no contrariar a Constituio). Suas concluses so
encaminhadas ao Ministrio Pblico, para a responsabilizao civil e criminal, s prprias
casas legislativas, para punio dos infratores, ou ainda para outro rgo/ente, nos termos
da Lei Orgnica Municipal.
O pedido de informao encaminhado pela Mesa da Cmara Legislativa, conforme o
caso, ou qualquer de suas comisses, ao secretrio municipal, visando informao sobre
ato, fato ou comportamento relacionado com a autoridade ou Secretaria Municipal.
O atendimento dever ocorrer no prazo previsto constitucionalmente ou legalmente.
Tambm pode ser encaminhado ao titular de qualquer rgo diretamente relacionado
ao prefeito e aos dirigentes mximos das pessoas da administrao indireta.
Pela convocao de autoridades (artigo 50, CR/88) os secretrios municipais e qualquer titular de rgo diretamente subordinado ao prefeito podem ser chamados para, pessoalmente, prestarem informaes ao Poder Legislativo sobre assunto previamente determinado. A ausncia da autoridade convocada importa em crime de responsabilidade, salvo justificao tempestiva e adequada.
A funo jurisdicional a competncia atribuda ao poder Legislativo para julgar as
contas do chefe do Executivo, bem como para process-lo e julg-lo e outras autoridades
previstas na Constituio da Repblica e, por simetria, na Lei Orgnica Municipal. Est
previsto no artigo 52, I e II da Constituio da Repblica. O Decreto-Lei n 201/1967 disciplina o julgamento das autoridades municipais por crime de responsabilidade.
A fiscalizao contbil, oramentria e financeira (artigos 70 e 71, CR/88) compreende o exame, em matria contbil, oramentria e financeira, da legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicao de subvenes e renncia de receitas.
A sustao dos atos normativos do Executivo (artigo 49, V, CR/88) a paralisao ou
suspenso de sua eficcia. Atos administrativos normativos editados pelo poder Executivo
so os atos regulamentares que tendem a ter eficcia continuada, como o caso dos regulamentos para execuo da lei, porm no se limitam unicamente aos atos do chefe do Executivo, alcanando qualquer ato normativo do poder Executivo.
106
EaD
DIREITO MUNICIPAL
EaD
Aldemir Berwig
108
EaD
DIREITO MUNICIPAL
SNTESE DA UNIDADE 4
Nesta quarta Unidade realizamos o fechamento do contedo iniciado com o estudo do municpio. Verificamos que a concretizao
das aes municipais devem satisfazer o interesse pblico e por
isso haver diversas possibilidades de controle e que ao gestor pblico compete a prestao de contas, que se d por meio de diversos instrumentos e estruturas previstas legalmente.
Voc tambm pde constatar a importncia que tem a separao
de poderes, os chamados freios e contrapesos para o controle das
atividades pblicas municipais.
Verificamos que em razo de o patrimnio pblico municipal pertencer coletividade e estar apenas sendo gerido pelo gestor
pblico, este deve administr-lo para bem servi-la. Em razo disso,
no poder jamais se apropriar desse patrimnio, decorrendo o dever
de prestar contas e a razo da existncia dos instrumentos de controle.
Enfim, verificamos que uma das formas de controle o popular, mas
que este depende da vontade de participar do seu povo, caso contrrio continuar sempre submetido vontade de uma minoria.
109
EaD
110
Aldemir Berwig
EaD
Concluso
DIREITO MUNICIPAL
Verificamos, durante o desenvolvimento do componente curricular, que Direito Municipal pode ser entendido como o conjunto de princpios e regras jurdicas que estabelece a
organizao e estruturao de seus poderes, do governo municipal e suas diretrizes, especialmente mediante a especificao das atividades e competncias locais. Analisamos quais
so os agentes polticos que integram os poderes Legislativo e Executivo municipais e quais
suas competncias, bem como sobre o processo de criao do municpio e suas competncias enquanto ente poltico-administrativo.
A partir de todas essas abordagens podemos concluir que o municpio, enquanto ente
poltico-administrativo, integrante da federao, dotado de autonomia nos termos constitucionais.
Em continuidade, abordamos os meios de ao municipal, isto , os servidores, os
bens, os servios pblicos e finanas municipais para entender como ocorre a organizao
desses meios e como o municpio se utiliza deles para a concretizao do interesse pblico
de natureza local.
Perseguindo o estudo, abordamos o poder de polcia municipal, a interveno na propriedade privada e o Plano Diretor e ordenamento do territrio municipal por entender que
no municpio que existe a maior proximidade entre Estado e cidados, e que para a
concretizao dos interesses da coletividade h necessidade de exerccio de poder municipal. Assim, abordamos o poder de polcia e a polcia administrativa no municpio e constatamos como ele est presente nos instrumentos de interveno municipal.
Finalmente, confirmamos que as atuaes dos poderes Executivo e Legislativo no
so imunes a controles e apresentamos quais so estas possibilidades: interno (decorrente
da autotutela) ou externo (Legislativo, Judicirio ou popular), bem como os tipos e modalidades existentes.
Assim, conclumos o estudo afirmando que os poderes Legislativo e Executivo municipais so os responsveis pela concretizao do interesse local e que seu exerccio deve ser
controlado, principalmente pelo povo, que o destinatrio de sua atuao e beneficirio
maior do interesse pblico local.
111
EaD
112
Aldemir Berwig
EaD
Referncias
DIREITO MUNICIPAL
BALEEIRO, Aliomar. Uma introduo cincia das finanas. Rio de Janeiro: Forense, 1990.
BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. Teoria geral das comisses parlamentares comisses
parlamentares de inqurito. Rio de Janeiro: Forense, 1988.
BERWIG, Aldemir. Processo e tcnica legislativa. Iju: Ed. Uniju, 2011.
CASTRO, Jos Nilo de. Direito municipal positivo. Belo Horizonte: Del Rey, 2006.
COSTA, Nelson Nery. Direito municipal brasileiro. Rio de Janeiro: Forense, 2006.
GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. So Paulo: Saraiva, 2011.
HORTA, Raul Machado. O processo legislativo nas constituies federais brasileiras. Cadernos do Simpsio, n. 2. Belo Horizonte: Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais,
1989.
LENZA, Pedro. Direito constitucional sistematizado. So Paulo: Saraiva, 2011.
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2000.
MARQUES NETO, Floriano Azevedo. A nova regulao estatal e as agncias independentes. In: SUNDFELD, Carlos Ari. Direito administrativo econmico. So Paulo: Malheiros,
2000.
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 19. ed. So Paulo: Malheiros,
1991.
MELLO, Celso Antnio. Curso de direito administrativo. So Paulo: Malheiros, 2009.
MUKAI, Toshio. Direito administrativo sistematizado. So Paulo: Saraiva, 1999.
SILVA, Jos Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. So Paulo: Malheiros, 1998.
TAUIL, Roberto. O poder de polcia e a fiscalizao municipal. Disponvel em: <http://
www.consultormunicipal.adv.br/novo/admmun/0030.pdf>. Acesso em: 20 abr. 2011.
VALRIO, Valter Paldes. Programa de direito financeiro e finanas. Porto Alegre: Sulina,
1987.
113
EaD
114
Aldemir Berwig