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RESUMO: Este artigo pretende indicar, seja do ponto de vista histrico-social, seja do ponto de vista jurdico-poltico, as barreiras pelas
quais o Brasil jamais logrou xito em instituir um sistema nacional de
educao tal como outros pases o fizeram. Do ponto de vista histrico-social, a barreira nasce da atvica desigualdade social cujo peso se
fez presente na educao e, do ponto de vista jurdico-poltico, a forma histrica com que se revestiu nosso federalismo gerou uma interpretao de que tal sistema ofenderia a autonomia dos entes federativos estaduais e municipais. A busca por um sistema nacional de
educao deve enfrentar, sobretudo, a barreira jurdico-poltica.
Palavras-chave: Sistema Nacional de Educao. Sistema de educao e federalismo. Sistema de educao e desigualdade Social.
BRAZILIAN
THE
EDUCATION SYSTEM:
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acolhido na Constituio, tem esse outro por abjeto que seja como
objeto, propriedade, pea semovente e mercadoria.
Outro momento tcito de reconhecimento da escravido est no
mesmo artigo 179, XIX, que abole os aoites, a tortura, a marca de ferro
quente e todas as mais penas cruis.
Dessa concepo hierrquica, abominvel, de etnias naturalmente destinadas ao trabalho escravo no se pode excluir tambm a
forma de opresso que atingiu os ndios. Para as elites, seu estgio,
na escala evolutiva do processo civilizatrio, o de hordas selvagens. O
Decreto Imperial n. 1.318 de 1854, regulamentando a Lei n. 601, conhecida como Lei de Terras, compreende os ndios como aptos a serem
segregados em aldeamentos para efeito de civilizao e de catequese,
de acordo com o artigo 11 do Ato Adicional de 1834.1
poca da independncia, por excluso sociotnica, 40% dos
habitantes no tinham acesso educao como tambm no eram considerados cidados. 2
Se a isso ajuntarmos as mulheres, cuja concepo organicista da
poca as limitava a uma cidadania passiva, ento o universo dos no-cidados ou cidados imperfeitos sobe consideravelmente. poca, o direito de voto, privativo do sexo masculino, regia-se pelo voto censitrio, no
caso baseado nos recursos pecunirios ou territoriais do seu possuidor.
Decorrente do conjunto dessas limitaes, a Lei Provincial n. 1
de 2/1/1837, do Rio de Janeiro, escrevia em seu artigo 3: So proibidos de freqentar as escolas pblicas: 1: todas as pessoas que padecerem de molstias contagiosas; 2: os escravos e os pretos africanos,
ainda que sejam livres ou libertos (...).3
No de se admirar, ento, que a Revoluo de 1930 haja trazido esperanas para o futuro do pas. O Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova, de 1932 (cf. SBPC, 1995), retrata assim o passado imperial
e o republicano at ento no trecho citado na abertura deste texto.
O trecho do Manifesto, citado no incio, retoma uma passagem de
livro de Ansio Teixeira, cujo ttulo bem poderia ser a Escola capitalista
no Brasil. Esse trecho denuncia a escola at ento existente caracterizada
por conter em si dois sistemas ou duas redes opostas. Assumindo a crtica
a essa dualidade, o Manifesto ope a educao a ser (re)construda quela
existente e diz dessa tenso entre o passado/presente e o futuro:
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(...) desprendendo-se dos interesses de classes, a que ela tem servido, deixa de constituir um privilgio determinado pela condio econmica e
social do indivduo, para assumir um carter biolgico, com que ela se
organiza para a coletividade em geral, reconhecendo a todo o indivduo
o direito a ser educado at onde o permitam as suas aptides naturais, independente de razes de ordem econmica e social. (1932, p. 33)
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dos pais. O Estado no ser estranho a esse dever, colaborando, de maneira principal ou subsidiria, para facilitar sua execuo ou suprir as
deficincias e lacunas da educao particular.
Essa formulao, procedente do jusnaturalismo pr-moderno, assume a famlia, na educao, como detentora do conjunto da socializao do indivduo. Ela uma clara ordenao baseada em um modelo
organicista.5
A infncia e a juventude devem ser objeto de cuidados e garantias especiais por parte do Estado, que tomar todas as medidas destinadas a assegurar-lhes condies fsicas e morais de vida s e de harmonioso desenvolvimento das suas faculdades.
infncia e juventude a que faltarem os recursos necessrios educao em instituies particulares, dever da Nao, dos estados e dos municpios assegurar, pela fundao de instituies pblicas de ensino em
todos os seus graus, a possibilidade de receber uma educao adequada
s suas faculdades, aptides e tendncias vocacionais.
A empresa com tais caractersticas e que no cumprisse esse dispositivo incorria em penalidades expressas em multas.
A superao desse duplo dualismo franco, explcito e seletivo seria objeto de passos lentos, doloridos, em vista da equiparao do ensino profissional com o ensino secundrio e a possibilidade de prosseguimento em estudos superiores (Buffa, 1979; Saviani, 1973).
Sob a Constituio de 1946, vrios princpios e diretrizes postos
na de 1934 retornam ao texto constitucional, inclusive aquele da competncia da Unio em estabelecer as diretrizes e bases da educao. Aps
debates intensos, profundos e at mesmo apaixonados, entre os segmentos publicistas e os defensores do ensino privado, vem tona a Lei de
Diretrizes e Bases da Educao Nacional, prevista, sob a Lei n. 4.024/
61 (cf. Machado, 1989a).
Essa lei deixou em aberto brechas para que o ensino primrio
obrigatrio no fosse integralmente cumprido. Seu artigo 30, ao explicitar as isenes da obrigatoriedade, deixa claro quem no precisa ser
Educ. Soc., Campinas, vol. 29, n. 105, p. 1187-1209, set./dez. 2008
Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>
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destinatrio da educao escolar: os que comprovarem estado de pobreza, os que no puderem ir escola por haver insuficincia de escolas
ou por estas j terem suas matrculas encerradas. Alm desses casos,
incluem-se os indivduos que estejam com alguma doena ou anomalia grave.
Raramente a face da desigualdade social foi to clara: o indivduo em estado de pobreza est privado das virtudes de um direito proclamado como essencial para a vida social. Mas certamente no est
excludo de continuar sendo mantido clientelisticamente nos espaos
de um trabalho rural. Tambm o cidado cujo municpio ou regio
do estado carea de recursos para abertura de escolas ou de vagas para
todos tambm pode ser desobrigado da freqncia escola. Seus cidados, contudo, no esto proibidos de serem sujeitos a um trabalho precrio.
A frgil Constituio de 1967 subtrai da educao a vinculao,
no momento em que essa mesma lei, no seu artigo 168, 3, inciso II,
ampliava o ensino primrio para 8 anos e o tornava obrigatrio apenas
para a faixa etria de 7 a 14 anos.7 E esse o momento em que a migrao rural para os centros urbanos comeava a exigir expanso da rede
fsica e uma formao docente que considerasse o novo perfil de aluno
entrante nos sistemas pblicos, perfil advindo de vrios segmentos das
classes populares. Com mais crianas nas escolas e menos recursos, a
conseqncia seria inevitvel: a precarizao do trabalho docente e das
condies de trabalho conduziria a itinerrios com evaso e repetncia
e a um desempenho sofrvel.
Dessa poca, ainda, tem-se a maior facilidade, sob precrios regimes contratuais, de entrada de docentes, nos sistemas de ensino em
geral, de formados em instituies destitudas da integrao ensino/
pesquisa e de qualidade limitada.
A busca pela redemocratizao do pas, vista da brutal desigualdade na redistribuio da renda, vista de um desenho pouco
animador do pacto federativo, conduziu a uma impressionante mobilizao popular. Renascem os sonhos, crescem as expectativas, desenha-se a vontade de uma realidade mais promissora, mais democrtica e mais justa.
A Constituio de 1988 exibe, na proclamao de direitos da cidadania, na assinalao de novas obrigaes do Estado, a vontade de
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evidente que o desafio de um sistema nico de educao se radica no prprio desafio de uma superao da desigualdade. Mas esse desafio no impede a consecuo de valores, princpios e normas comuns,
alm de normas especficas, afirmados no ordenamento jurdico atual.9
Hoje, dessa dinmica da busca por uma escola nica, restaram
algumas conseqncias importantes: o Estado detentor do monoplio
da validade dos certificados e diplomas, detentor exclusivo da autorizao de funcionamento de instituies e estabelecimentos escolares,
titular das diretrizes e bases da educao nacional e a emerso do conceito de educao bsica (Cury, 2008). por conta desse estatuto que
o sistema de educao pblico e nele se inclui a rede privada.
Um segundo desafio procede de outra realidade que, por sua vez,
por contingncias histricas, trar outras barreiras para a constituio
de um sistema nacional de educao.
O Brasil, desde a proclamao da Repblica, uma Repblica
Federativa e, como tal, isso supe um pacto federativo no qual coexistam a unio federativa e a pluralidade de entes federados.
Trata-se de um regime em que os poderes de governo so repartidos entre instncias governamentais por meio de campos de poder e
de competncias legalmente definidas. A repartio de competncias e
de plos mltiplos de poder sempre foi um assunto bsico para a
elucidao da(s) forma(s) federativa(s) de Estado. Da as discusses em
torno das variantes da forma federativa e a temtica da descentralizao.
Ora, no caso da relao educao escolar, Estado(s) e (des)centralizao, preciso retroagir ao Imprio. Com efeito, nossa primeira lei
geral de educao escolar, de 1827, foi a nica que atribuiu competncia plena aos poderes centrais na educao. Mas a jurisdio sobre a
instruo primria, ao regulamentar o artigo da Constituio relativo
gratuidade dessa instruo, trar uma limitao de ordem demogrfica
e espacial. Seu artigo 1 diz, ipsis litteris: Em todas as cidades, vilas e
lugares mais populosos, havero [sic] as escolas de primeiras letras que
forem necessrias.
Tal limitao diz respeito ao interior do pas, do isolamento da
populao residente em vastos latifndios monoculturais, na pecuria e mesmo em regies de minerao. Dela se pode extrair uma conseqncia subjacente do tipo: que necessidade h em fornecer educao para essa populao? A que ela vai servir? No ser ela intil para
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Em 1888, a escravatura foi oficialmente abolida e, a seguir, instaura-se, em 1889, a Repblica Federativa, representativa e presidencialista, com a Constituio de 1891 (Cury, 2001). Silenciando-se sobre
a gratuidade em mbito nacional, ficar a cargo dos estados a possibilidade de se afirmar nas respectivas constituies tanto a gratuidade como,
eventualmente, sua associao com a obrigatoriedade.
Educ. Soc., Campinas, vol. 29, n. 105, p. 1187-1209, set./dez. 2008
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A Repblica, passando de um regime centralizado para um descentralizado, adotar um modelo federativo no qual a dualidade Unio/
estados tem o poder central (Unio) com poderes limitados e os estados com poderes ampliados. Tornados membros federativos, poderiam
exercer sua autonomia ainda que dentro de uma sempre assinalada
assimetria de condies econmicas, militares e polticas entre elas.
Foram em vo as vrias tentativas legais e presses sociais, no perodo da Velha Repblica, pela afirmao nacional e constitucional da
gratuidade e de uma maior presena da Unio no ensino obrigatrio,
exceto em tentativas de convnio com os estados, pouco sucedidas, no
apoio financeiro ao pagamento de salrio dos professores atuantes em
regies rurais. Outra exceo d-se quando o governo federal nacionaliza e financia as escolas primrias e normais estabelecidas em ncleos
de populao imigrada no sul do pas.11
Uma tomada de posio sui generis, dentro da Velha Repblica,
ocorrer com a Reforma Rivadvia Corra, em 1911, pela qual h uma
verdadeira desoficializao da educao, de tal modo que a abertura de
escolas passou a se fazer de modo extremamente flexvel. O surto de
escolas eltricas foi de tal monta que a Reforma Maximiliano retomou o
papel do Estado em matria de oficializao.
Nem mesmo a Reviso Constitucional de 1925/26, em cujo
processo havia emenda no sentido de se estabelecer a gratuidade e a
obrigatoriedade do ensino primrio pblico em todos os sistemas de
ensino, logrou xito (Cury, 2003).
A Constituio de 1934, garantida a autonomia dos estados e o
sistema federativo, impe para todos os estados e municpios a instruo primria gratuita e obrigatria no ensino oficial, a vinculao de
impostos para o financiamento, assumindo a educao como direito.
A Constituio de 1946 retorna aos princpios maiores do federalismo e aos fundamentos da Constituio de 1934.12
O golpe militar de 1964, ao lado de uma maior precariedade
no regime federativo, trar novos impactos na educao escolar inclusive com a desvinculao dos impostos para a educao.13
Essas realidades se apiam em um federalismo educacional, trazido pela Lei n. 4.024/61, especificamente entre os artigos 11 e 22,
no qual as diretrizes e bases da educao nacional so da alada da
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Planos Nacionais de Educao que incorporem as contribuies dos estados e municpios, dos profissionais da rea e dos segmentos majoritrios da populao organizados. ainda atribuio da Unio o estabelecimento de um ncleo comum de conhecimentos que devem constituir a
formao escolar nacional bsica a que todo cidado tem de ter acesso,
bem como o suprimento das deficincias do ensino, quando estas ocorrem em larga escala. Assim sendo, o governo federal deve contribuir para
sanar as extremas diferenas encontradas nos ndices de escolarizao das
distintas regies do pas, que vm se mantendo inalteradas por dcadas,
reforma aps reforma educativa.
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Assim, o pacto federativo dispe, na educao escolar, a coexistncia coordenada e descentralizada de sistemas de ensino sob regime
de colaborao recproca:
com unidade: artigo 6 e artigo 205 da
com princpios comuns: artigo 206 da
CF /88;
CF/88;
XXIV,
da
CF /88;
CF /88.
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Ento, a proposta de um sistema nacional de educao, explicitamente formulado, gera vrias perguntas:
1. Pode haver uma coordenao mais clara e mais direta pela
Unio de modo que se exeram as funes equalizadora e
redistributiva?
2. Como aprimorar as competncias dos sistemas de modo que
se propicie um exerccio harmnico do regime de colaborao sob a coordenao mais incisiva da Unio?
3. O sistema nacional propiciaria a melhoria dos resultados em
relao aprendizagem e socializao de valores?
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Notas
1.
De acordo com Martins (1997, p. 30-31), (...) tivemos duas escravides: a indgena e a
negra, cada uma regulada por um estatuto jurdico diferente. (...) no sculo dezoito, porm, que se d uma cessao mais ou menos eficaz da escravido indgena. O Diretrio
dos ndios do Maranho e do Gro-Par liberta os ndios administrados, nome que tinha
a sua escravido. Eles passam, ento, condio de teoricamente livres e, na prtica, mais
ou menos servos dependentes do grande proprietrio. Milhes de indgenas foram vtimas de extenso genocdio.
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2.
A Corte, no ano de 1849, era habitada por 78.855 escravos e 10.732 libertos, representando 43% da populao total, segundo Karasch (1979).
3.
V-se que o artigo 3 antinmico Constituio Imperial, que tinha os libertos como
cidados. Contudo, ele expressa uma suspeio preconceituosa quanto aos libertos,
decorrerte de sua origem, e desconfiana com relao aos seus comportamentos.
4.
A gratuidade no ensino primrio, presente na Constituio Imperial, no consta da primeira Constituio Republicana, de 1891. Tal possibilidade seria da jurisdio das constituies estaduais.
5.
6.
7.
A Lei n. 5.692/71 nomeia o ensino primrio de 8 anos como ensino de 1 grau e mantm
a faixa etria de 7 a 14 anos.
8.
9.
CNE /CEB
n. 30/00.
17. Mesmo com a indicao de uma lei complementar que traduza o regime de cooperao recproca, posta no nico do artigo 23 da Constituio de 1988, at hoje essa lei no foi
efetivada.
18. A Constituio de 1988, no Ttulo VIII, captulo II , seo II , artigo 198, versando sobre a
sade, diz que as aes e servios pblicos de sade integram uma rede regionalizada e
hierarquizada e constituem um sistema nico (...).
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CNE/CEB
n. 30/00.
20. Essa lei tem sido articulada, at o presente, com as diretrizes nacionais de saneamento bsico, conforme a Lei n. 11.445/07, e com o programa de cooperao federativa para a
constituio da fora nacional de segurana pblica, conforme o Decreto n. 5.289/04.
Referncias
ANDRADE, C.D. Poltica literria. In: ANDRADE, C.D. Alguma poesia: poesia e prosa. Rio de Janeiro: Nova Aguilar, 1979. p. 80.
BARRETO, E.S.S. O ensino fundamental na poltica nacional de educao: alguns aportes. Em Aberto, Braslia, DF , v. 7, n. 38, p. 12-21,
abr./jun. 1988.
BAUDELOT, C.; STABLET, R. La escuela capitalista. Mxico,
Siglo Veintiuno, 1977.
DF :
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