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RIO BRANCO - AC
2010
Glayson Jean Moreno Dantas
Isla Daiana dos santos Sales
ORIENTADOR:
RIO BRANCO - AC
2010
Glayson Jean Moreno Dantas
Isla Daiana dos santos Sales
Aprovada em ____/____/_____
Nota: _______ (________________)
__________________________________________
Presidente
__________________________________________
Membro
__________________________________________
Membro
RIO BRANCO - AC
2010
Aos nossos pais, filhos, esposa e esposo,
amigos fieis, bem como, a todos aqueles
que lutam dia a dia por um Brasil mais
justo e Probo.
Dedicamos.
AGRADECIMENTOS
Ao nosso Deus todo poderoso, que sempre está presente em todas as nossas ações e
iluminações intelectuais.
Aos nossos pais, filhos, irmãos e, em especial, esposa e esposo, que, sem dúvida
alguma, são nossos maiores companheiros nas durezas da vida, pelas expressivas
demonstrações de amor e compreensão diante de nossa ausência para elaboração deste
trabalho monográfico.
Ao nosso orientador, Professor Mestre Josinaldo Malaquias, que nos doou seu tempo e
experiência para construção deste trabalho monográfico.
Ao Professor Doutor Pierre Normando, que não mediu esforços para que este trabalho
monográfico fosse construído.
“Não há nem felicidade nem infelicidade neste mundo, há apenas a comparação de um
estado com outro. Apenas um homem que se sentiu o desespero final é capaz de sentir a
felicidade suprema. É necessário ter desejado a morte a fim de saber como é bom viver. A
soma de toda a sabedoria humana será contida nestas duas palavras: esperar e ter
esperança.”
Alexandre Dumas
RESUMO
The work presented here seeks to bring a didactic summary of administrative impropriety of
Law (Law 8.429/92) initially bringing concepts such as administrative ethics, principles and
administrative probity. After a brief history of what is and what it means the law of
administrative impropriety, also called the law of white collar. The following is a description
of the law itself, its structure, estimates of illicit - embezzlement, damage to public funds and
violation of administrative principles. Also taxpayers and assets of administrative impropriety
and the possibility of sanctions being imposed regardless of whether or not civil action,
criminal or administrative action relating to the same impropriety. The law is effective if
applied properly, possessing strong sanctions and well structured, serving as appropriate to
what is proposed: the elimination of misconduct in public administration.
CF - Constituição Federal
STJ - Superior Tribunal de Justiça
STF - Supremo Tribunal Federal
Art. - Artigo
ONU - Organização das Nações Unidas
OAB - Ordem dos Advogados do Brasil
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO.......................................................................................................................11
1. ÉTICA, CONSTITUCIONALIDADE E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.........................12
1.1 Conceito geral de Ética...................................................................................................14
1.2 Constitucionalidade e Administração Pública................................................................15
2. PROBIDADE ADMINISTRATIVA....................................................................................20
2.1 Conceito de probidade....................................................................................................20
2.2 O princípio da moralidade e a probidade administrativa................................................21
2.3 A improbidade administrativa.........................................................................................22
2.4 Improbidade e seu histórico legislativo..........................................................................23
3. LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA..................................................................25
3.1 A responsabilização pelo ato ímprobo do agente público...............................................26
3.1.1 Responsabilização criminal..................................................................................................................29
3.1.2 Responsabilização administrativa.........................................................................................................30
3.1.3 Responsabilização civil........................................................................................................................31
3.2 Atos de improbidade administrativa...............................................................................33
3.3 Elementos do ato de Improbidade Administrativa..........................................................35
3.3.1 O sujeito ativo do ato de improbidade administrativa..........................................................................35
3.3.2 O sujeito passivo do ato de improbidade administrativa......................................................................36
3.4 Das questões previstas na Lei de Improbidade Administrativa .....................................37
3.4.1 Enriquecimento ilícito..........................................................................................................................37
3.4.2 Prejuízo ao erário público....................................................................................................................38
3.4.3 Violação aos princípios da administração pública................................................................................39
3.5 Sanções............................................................................................................................39
3.5.1 Suspensão dos direitos políticos..........................................................................................................41
3.5.2 Definição de direitos políticos..............................................................................................................42
3.6 Outras sanções da lei de improbidade.............................................................................45
3.6.1 Perda da função pública.......................................................................................................................46
3.6.2 Ressarcimento integral do dano............................................................................................................46
3.6.3 Perda dos bens obtidos irregularmente................................................................................................47
3.6.4 Multa civil............................................................................................................................................47
3.6.5 Proibição de contratar com a administração pública e receber benefício............................................48
3.6.6 Prescrição.............................................................................................................................................48
4. CONCLUSÃO......................................................................................................................50
5. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS..................................................................................51
INTRODUÇÃO
Os atos ofensivos preconizados por tal lei não são apenas os de enriquecimento ilícito
e prejuízo ao erário, mas o próprio rompimento dos princípios Administrativos.
A despeito desta discussão, seu valor é inquestionável, pela proteção dos princípios
constitucionais de lisura e probidade administrativas, e seus preceitos e sanções, quando
corretamente aplicados, certamente preciosos á salutar prática da correta e proba
administração pública.
1. ÉTICA, CONSTITUCIONALIDADE E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Hoje entende-se que o Estado consiste em uma entidade que existe para o
oferecimento de conveniências para os cidadãos. Logo, a partir do momento que se tem o
Estado-administrativo como entidade capaz de realizar a vontade coletiva, isto é, pertencente
a toda a sociedade, sua presença torna-se justificável.
Hely Lopes Meireles (2000) trouxe a idéia tradicional de administração estatal como
modelo de administração pública, sendo esta a gestão de bens e interesses coletivos no nível
municipal, estadual ou federal, em conformidade com as balizas (princípios) da moral e do
Direito, objetivando o bem comum.
Administração Pública tem em verdade duas acepções: tanto indica o administrador
em sim quanto é o ato ou ação de gerir e administrar a res. publica, os órgãos e agentes
governamentais, voltando-se ao bem coletivo, fielemtne seguindo os princípios
constitucionais de legalidade, moralidade, impessoalidade e publicidade. Quando isso não
ocorre, desvirtua-se completamente a acepção de administração Pública.
Sendo assim, e correspondendo aos princípios que norteiam a Administração, deve ser
garantido ao cidadão o direito e obrigado ao administrador a exigência da gestão íntegra,
proba, honesta e clara da coisa pública, dos recursos públicos e dos interesses da coletividade.
É o artigo 37 constitucional que trará a norma geral, mas há outros que poderão e deverão ser
aplicados em cada setor e nível da Administração: a responsabilidade civil das pessoas
jurídicas, a prescritibilidade dos ilícitos administrativos, entre outros.
Desta forma, a legalidade como princípio determina que o Administrador estará sujeito
a lei e ao bem coletivo e seu atendimento, sob pena de responder nas esferas civil, civil e
penal pelo seu ato, e ainda vê-lo invalidado sofrendo com isso também as sanções
administrativas cabíveis. Assim, atos que não atendem a finalidade pública podem trazer
conseqüências graves, quando constatado o desvio dessa finalidade e o vicio de intenção.
A ética geral, ou universal, é o ramo da filosofia que versa sobre as diferentes morais.
Já a ética administrativa é a parte da ética que se preocupa com reflexão sobre o
comportamento do administrativo das organizações e sua responsabilidade social (Tinoco,
2001:51).
Essa estreita ligação entre ética e direito é muito bem esclarecida por Vázquez
(2002:33):
(...) também a teoria do direito pode trazer semelhante contribuição, graças a sua
estreita relação com a ética, visto que as duas disciplinas estudam o comportamento
do homem como comportamento normativo. De fato, ambas as ciências abordam o
comportamento humano sujeito a normas, ainda que no campo do direito se trate de
normas impostas com um caráter de obrigação exterior e, inclusive, de maneira
coercitiva, ao passo que na esfera da moral, as normas, embora obrigatórias, não são
impostas coercitivamente.
Nela é que se baseia, ou procura se basear, o direito, que por sua vez trabalha com
normas coercitivas, impondo a manifestação exterior da ética.
O pensar ético ou aético não é alcançado pelo direito, mas a forma de exteriorização
deste pensar é muitas vezes do alcance das normas legais.
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao
seguinte:
Tal norma tem relação com o particular, e expressa a autonomia da vontade. Explica-
se: qualquer pessoa, física ou jurídica, pode fazer aquilo que a Lei não vedar (atuação positiva
ou negativa), e aquele que impede tal atuação pode responder por constrangimento ilegal.
Na verdade é princípio que nasce não do bojo constitucional, mas de preceito ético. A
lei não conduz à moralidade, e sim a moralidade é que deveria nortear a aplicabilidade dos
princípios legais. Mesmo o ato revestido de toda legalidade pode ser imoral, e eivado de
possibilidades de anulação, como salienta Alexandre de Moraes (2004:135):
Além disso, é tão patente a diferenciação entre legalidade e moralidade que, sendo o
comportamento que vá contra os princípios da moralidade, ainda que esteja munido
de legalidade, não deverá ser aceito pela Administração, pois a legalidade seria
pretexto que corroboraria o comportamento
Toda vez que o administrador pratica algum entorce na legislação para abranger uma
situação por ela não colhida ou para deixar de abarcar uma outra naturalmente
inclusa no modelo legal, a Administração está se desviando da trilha da legalidade.
(...) a probidade tem o sentido de honestidade, boa-fé, moralidade por parte dos
administradores. Na verdade, ‘o exercício honrado, honesto, probo da função
pública leva à confiança que o cidadão comum deve ter em seus dirigentes.
[...] Não significa, como é evidente, que lhe seja outorgado o poder de agir ao saber
exclusivo de seu líbito, de seus humores, paixões pessoais, excentricidade ou
critérios personalíssimos e muito menos significa que liberou a Administração para
manipular a regra de direito de maneira a sacar dela efeitos não pretendidos nem
assumidos pela lei aplicada.
O principio constitucional é uma norma geral, que finca raízes muitas vezes em
questões mais subjetivas, como as antecitadas ética e moralidade. Estes princípios dão a
formula geral que serve de limitação às normas inferiores, e aos atos administrativos sem
exceção.
O ato administrativo deve então ser legal (estar previsto em lei), moral, impessoal, e
eivado de proporcionalidade, devendo visar o interesse público acima e além de tudo, visando
a coletividade, a sociedade, jamais o interesse privado.
Há ainda o Principio da publicidade, onde Bastos (1999:43) nos ensina que conhecer a
atuação administrativa é fundamental tanto no que tange à proteção dos interesses individuais
como igualmente os interesses da coletividade para exercer o controle sobre os atos
administrativos.
Meirelles (2000:93) vai alem, preconizando que leis, atos e contratos administrativos
somente podem ter validade fora do órgão expedidor a partir do momento que tenham
publicidade, sendo este requisito condição de eficácia e de moralidade.
2. PROBIDADE ADMINISTRATIVA
Quando uma república está corrompida, só se pode remediar os males que nascem
extirpando a corrupção e trazendo de volta os princípios: qualquer outra correção é
inútil ou constitui um novo mal.
Probidade está então mais intrinsecamente ligada à cultura e a questão moral/ética que
à questão jurídica, e sendo assim, é fundamental a reprovação popular ao ato ímprobo, pois
este nasce da falta ética antes de ser uma questão de responsabilização legal. (Rosa, 2001:43).
Silva (1982:97) define em vocabulário jurídico que probidade pode ser entendida
como sendo a honestidade tanto no proceder como na forma de cumprir todos os deveres que
são atribuídos ou comedidos à pessoa.
Rosa cita Freyesleben (2001:42) e afirma que “(...) é preciso educar o povo. Educado,
ele fará de seu voto e de seu poder de manifestação organizada o remédio mais eficaz a
corrupção”.
Rosa (2001:45) explica que não é suficiente no entanto ao administrador público ser
probo e honesto, sendo necessário também ter efetiva capacidade e competência na gestão
pública”.
Desta forma, ainda que sejam diferentes em dado momento histórico os conceitos do
que é honesto, justo ou probo, é o princípio constitucional da moralidade que baseia e
delimita o ato administrativo. Quando se menciona o desvio de poder, infere-se a quebra do
princípio da moralidade, este ligado aos freios que devem ser impostos aos administradores
públicos.
Por paralelo a função pública que é exercida sem a observação dos princípios
administrativo-constitucionais preconizados é eivada de Improbidade Administrativa, ficando
caracterizada malversação da ”res pública”.
Todo ato que contrarie a moral, a lei e bons costumes, pode ser conceituado como de
Improbidade Administrativa. Esta é a mais sucinta definição de falta de retidão e honradez de
conduta dentro da Administração Pública.
Posto que fosse uma corporação meramente consultiva e sem jurisdição própria, não
era todavia um auxiliar administrativo perfeito e completo, um Conselho de Estado
semelhante ao da França, de Portugal e da Espanha, e ao nosso de hoje. Não era
dividido em seções. Não trabalhava com os Ministros. Era uma criação tão especial,
tão original, como a do Poder Moderador, suscitada pela idéia deste.
Foi duramente criticada a sua existência, provavelmente em função dos abusos típicos
da monarquia, como bem descreve Rosalina Araújo (n°1:7):
O homem lutou muito para ver as leis que regem a sociedade serem cumpridas por
todos, necessitando da existência de um “controle judicial eficaz contra os atos de
improbidade administrativa praticados pelos agentes públicos desonestos e/ou
despreparados”. (Rosa, 2001:42)
3. LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Ela “dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de
enriquecimento ilícito no exercício do mandato, cargo, emprego ou função na administração
pública direta, indireta ou fundacional”, e foi sancionada pelo então presidente Fernando
Collor de Mello, que ironicamente veio a ter seu mandato cassado por práticas, dentre outras,
de improbidade Administrativa.
A Lei de Improbidade Administrativa não foi uma legislação inédita, pois ressalte-se
que anteriormente à constituição de 88 a chamada improbidade administrativa existia dentro
da CLT, como delito do âmbito do direito do trabalho.
Posteriormente, com o advento da atual constituição, passa a ser prevista no artigo 37,
§ 4º:
E no entanto introduz, de forma peculiar, uma ação pública quanto ao objeto, que traz
penas civis e políticas (pois suspende o gozo dos direitos políticos):
Antes dela, outro diploma legal (Lei 8112/90) prevê sanções por atos de improbidade
dos servidores públicos, incluindo a demissão.
Esta lei foi composta para reprimir e punir os atos ímprobos, quais sejam os aqui já
explicados, aqueles faltosos contra a res publica praticados por agentes na Administração
Pública.
Foi visto que a própria constituição já havia previsto sanções para os Agentes Públicos
que praticassem Atos de Improbidade Administrativa. Mas a Lei de Improbidade entra em
questões especificas:
O ato ímprobo ou ato de improbidade administrativa de que a lei trata não é novidade
na esfera da Administração Pública. Ética e princípios constitucionais da Administração
devem ser defendidos no entanto por leis fortes e de objetivo claro, sob pena de haver uma
conduta reprovável mas não haver sanção clara.
Boa parte da doutrina considera que a lei de Improbidade Administrativa não tem
cunho penal, mesmo porque não olvida a culminação de sanção penal além das que ali estão
previstas, a exemplo:
II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores
acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da
função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de
multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder
Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio
majoritário, pelo prazo de cinco anos;
Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta lei o juiz levará em conta a
extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.
O art. 12, caput, da Lei 8.429/92 diz que, independentemente da sanções penais,
civis e administrativas, o responsável pelo ato de improbidade administrativa fica
sujeito às punições previstas nos seus incs. I, II e III. Logo, ex vi legis, a punição por
improbidade administrativa decorre de responsabilidade distinta e independente das
responsabilidades penal, civil e administrativa previstas na legislação específica.
Rosa (2001:50) esclarece que a aplicação da lei pode então ser cumulada com outras
sanções, de esfera penal, civil e administrativa, que podem e devem ser aplicadas à
responsabilização pela Improbidade Administrativa, atingindo desta forma simultaneamente o
agente público faltoso.
Ao contrário, o autor considera que a ação civil pública tem se mostrado eficaz em
relação aos atos ímprobos da administração, e a lei 8.429 fornece elementos materiais e
processuais para tanto; dispensa o processo criminal para aplicações das sanções previstas,
não afastando, de toda forma, a acusação de crime em paralelo; e seria difícil e perigoso
estender a compreensão das penalidades previstas até a esfera criminal.
Na antecitada Lei n. 8.112/90, que versa sobre o regime Jurídico dos Servidores
Públicos Civis da União, verifica-se que as penalidades disciplinares são: advertência,
suspensão, demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade, destituição de cargo em
comissão e destituição de função comissionada, esta ultima pelo artigo 127 e seus incisos.
A extinção da pena administrativa, pode ocorrer por prescrição, perdão por parte da
Administração, mas ocorrendo normalmente, a extinção dá-se pelo seu cumprimento
(Meirelles:2000:474).
Seria inconcebível punir-se uma pessoa se de seu ato não resultasse qualquer tipo de
dano. Tem-se que entender que o dispositivo, ao dispensar o dano ao patrimônio
público utilizou a expressão patrimônio público em seu sentido restrito de
patrimônio econômico. (...) Assim, o que quis dizer o legislador, com a norma do
artigo 21, I, é que as sanções podem ser aplicadas mesmo que não ocorra dano ao
patrimônio econômico. (...) O mesmo pode ocorrer com as hipóteses do artigo 9º,
em que a improbidade é caracterizada pelo enriquecimento ilícito; o fato de uma
pessoa enriquecer ilicitamente no exercício de função pública pode não acarretar
necessariamente dano ao patrimônio econômico-financeiro; por exemplo, se uma
pessoa receber propina para praticar um ato que realmente é de sua competência.
Sendo o dano definido dentro das normas do Código Civil da seguinte forma:
Ato de Improbidade pode ser descrito como sendo todo e qualquer ato praticado por
agente público que, no exercício de sua função, viola os princípios da Administração Pública.
Capez (2006:42) destaca ainda que “Trata-se do ato afrontoso ao dever de probidade
praticado no exercício da função pública”.
Nunca é excessivo trazer a clara definição que é dada por Silva (1982: 431) sobre
“improbidade” e “ímprobo”:
Ímprobo é o Agente Público, ou seja, o homem que procede de forma contrária aos
princípios ou às regras da lei e da moral; Ato de Improbidade é o praticado pelo
Agente desonesto. Então, Ímprobo é o Agente Público, e Ato de Improbidade é o
praticado pelo Ímprobo.
A lei de improbidade nos traz nos 9, 10 e 11 tipos característicos, não encontráveis nas
demais normas do ordenamento jurídico de nosso país. Rosa cometa palavras de Caetano
(2001:58):
As infrações disciplinares não são, pois típicas: as leis especificam fatos que podem
ser consideradas infrações, mas nem essa especificação é taxativa, nem constitui a
descrição rigorosa do tipo de conduto punível. Os conceitos que referem fatos
disciplinarmente puníveis são indicativos, meras normas de orientação para servirem
de padrão ao intérprete”. E continua o renomado autor: “As infrações podem ser
classificadas segundo critérios extraídos da definição. Assim se distinguirão
infrações por ação ou omissão, culposas ou intencionais, de perigo (...). Tem maior
interesse, porém, a classificação que se faça segundo os deveres violados, donde
resultam as infrações de deveres profissionais, as infrações aos deveres de conduta
na vida privada e as infrações de natureza política.
De tal sorte que o ato de Improbidade é trazido conforme a idéia central de corrupção
administrativa, e analisando-se o caso concreto, é possível a tipificação de conduta e
conseqüente responsabilização pela conduta ímproba, de acordo com a natureza do ato.
Nenhuma das modalidades (deste artigo 9.°) admite a forma culposa; todas são
dolosas. É que todas as espécies de atuação suscetíveis de gerar enriquecimento
ilícito pressupõem a consciência da antijuridicidade do resultado pretendido.
Nenhum agente desconhece a proibição de se enriquecer às expensas do exercício da
atividade pública ou de permitir que, por ilegalidade de sua conduta, outro o faça.
Não há, pois, enriquecimento ilícito imprudente ou negligente. De culpa é que não
se trata.
Merece destaque, dado seu notável alcance, pois inverte o ônus da prova, sempre
difícil para o autor da ação em casos como o descrito pela norma. Nessa hipótese,
quando desproporcional, o enriquecimento ilícito é presumido, cabendo ao agente
público a prova de que ele foi lícito, apontando a origem dos recursos necessários à
aquisição.
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário
qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio,
apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades
referidas no artigo 1º desta Lei (..)
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios
da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de
honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições (...)
Não existe, porém, má-fé objetiva. É equívoco crer que erro legal do agente, sem
desonestidade, deva ser enquadrável como improbidade administrativa. Força que se
configure, dada a gravidade das sanções, a irretocável intenção desonesta do agente
[má-fé]. Naturalmente, idêntico raciocínio pode operar-se em relação aos demais
princípios (não apenas da legalidade), o que empresta tom inteligível ao disposto no
art. 4.° desta lei, convindo notar que, a não prosperar tal entendimento, o disposto
soaria, na melhor das hipóteses, inócuo.
Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que
transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação,
contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo,
emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.
(...) Todo aquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a
prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma, direta ou
indireta, é abarcado pela improbidade administrativa. Assim, qualquer pessoa que,
auxilie, induza ou instigue o agente público à prática de ato de improbidade ou
concorra de modo omissivo para sua concorrência ou, ainda, desfrute direta ou
indiretamente deste ato, será responsabilizado nos termos dessa Lei.
Temos assim que o termo “agente público” em seu mais amplo grau de entendimento
traduz-se pelos agentes políticos, os servidores públicos e todos os particulares que colaboram
com o Estado
Inicialmente será vista a questão do enriquecimento ilícito, que vem definido por Silva
(1982:172):
O ato ilícito existe mesmo se o bem ou valor é de pouca monta, pois resta configurada
a lesão ao patrimônio público, não sendo necessário um limite mínimo de valor.
Toda a vantagem patrimonial ilícita, portanto, ainda que pareça irrisória, configura
enriquecimento ilícito e portanto há de ser enquadrada na lei de improbidade administrativa.
Tem-se por enriquecimento ilícito administrativo sem justa causa todo acréscimo de
bens ao patrimônio do agente público, em detrimento do erário, sem que para isso
tenha havido motivo determinante justificável. A vantagem patrimonial ilícita será
identificada por todo acréscimo econômico que seja somado indevidamente ao
patrimônio do agente público ímprobo. (Rosa, 2001:60)
É possível dizer então que o enriquecimento ilícito tem lugar sempre que o agente
público auferir vantagem ilícita – qualquer que seja o valor – de caráter patrimonial, em razão
de exercício de cargo, função, mandato da administração direta ou indireta ou em qualquer
empresa mencionadas no artigo 1º.
Mais adiante, no artigo 13, a lei exige adicionalmente que o agente público informe
seus bens bem como de seu cônjuge periodicamente.
bens. (2000:429).
Dentre suas obrigações, o agente público deve observar que as obras, serviços,
compras, alienações e concessões deverão, obrigatoriamente, obedecer ao que dispõe as
normas legais de licitação, dispostas na constituição no artigo 37, inciso XXI.
Qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseja perda patrimonial, desvio,
apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens e haveres das entidades
referidas no artigo 1º da Lei.
Não é exagero lembrar que a sanção cominada pela lei de improbidade não depende de
previa condenação em ação civil, penal ou administrativa previstas em leis específicas,
podendo ser o agente público responsabilizado independentemente de quaisquer outras
iniciativas cabíveis.
Montesquieu (1996:53), pregava que a “a maior virtude que pode ter o agente público
probo, é o amor pela Administração Pública” pois “a corrupção de cada governo começa
quase sempre pela corrupção de seus princípios”.
Sendo assim, Rosa (2001:77) esclarece que não há outra forma senão esta:
3.5 Sanções
As infrações previstas para os agentes Públicos em seus cargos ou funções pela lei de
improbidade são de natureza administrativa–disciplinar e possuem varias sanções.
Estas sanções podem ser ampliadas pelo legislador ordinário, juma vez que a
Constituição elencou o rol mínimo. Assim, sanções como a perda de função pública, que é
prevista nos crimes funcionais praticados com abuso de poder ou violação a dever para com a
Administração Pública, previstas na Constituição, “possui um efeito secundário extra penal
decorrente de sentença condenatória no âmbito criminal” (Capez, 2006:51).
Rosa (2001:83) elenca as sanções que podem atingir o agente público: “suspensão dos
direitos políticos, perda da função pública, ressarcimento integral do dano, perda dos bens
obtidos irregularmente, multa civil e proibição de contratar com a Administração Pública ou
de receber benefícios”.
A Lei 8.429/92 não se preocupa em definir crimes. Os atos tipificados nos arts. 9º,
10 e 11 não constituem crimes no âmbito da referida lei. Muitas das condutas ali
descritas são de natureza criminal, assim definidas, porém, em outras leis, a exemplo
do Código Penal, do Decreto-Lei 201, da Lei no 8.666/93 etc.
A suspensão dos direitos políticos, que não é prevista como pena no Código Penal, é
aplicável da forma prescrita na Constituição em seu artigo 15, III, e faz parte de um efeito
secundário genérico da condenação (2006:51).
A discussão foi trazida pelo Min. Luiz Fux (STJ, 2006) em decisão que ora é
parcialmente transcrita:
Público, a despeito das normas constitucionais que fazem o próprio processo penal a
ser movido perante esta Corte depender da autorização por dois terços da Câmara
dos Deputados (CF, art. 102, I, b, c; c o art. 86, caput); ou ainda o seu afastamento
definitivo, se transitar em julgado a sentença de primeiro grau na ação de
improbidade que venha a determinar a cassação de seus direitos políticos e a perda
do cargo:
Direitos políticos são os direitos de sufrágio, de voto, e ensina Moraes (2003, p. 232):
“são direitos públicos subjetivos que investem o individuo no satuts activae civitatis,
permitindo-lhe o exercício concreto da liberdade de participação nos negócios políticos do
Estado, de maneira a conferir os atributos da cidadania”, e de acordo com o artigo 14 da
CF/88, é o direito de participar de plebiscito, referendo e voto em iniciativa popular, alem da
própria eleição, de forma direta e secreta e com votos em valor igual para todos. É, enfim, o
direito de se alistar, de votar e de ser votado, de participar em partidos políticos ou organizá-
los, e por meio deles, se eleger.
O sufrágio (do latim sufragium = aprovação, apoio) é, como nota Carlos S.Fayt, um
direito público subjetivo de natureza política, que tem o cidadão de eleger, ser eleito
e participar da organização e da atividade do poder estatal. É um direito que decorre
diretamente do princípio de que todo poder emanado povo, que exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente. (SILVA, 2005, p. 349)
Discute a doutrina se a suspensão tem efeito apenas na face passiva (direito de ser
votado) ou ativa e passiva (votar e ser votado) política. Garcia e Alves (2002, p. 384)
entendem-na total, ou seja, suspende-se o direito de votar e de ser votado; já outros entendem
que é apenas o direito de ser votado.
A sanção atual não tem cunho penal, mas é de caráter civil, a partir da lei 8429/92, que
versa sobre "as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no
exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou
funcional" e regulamenta o texto constitucional.
As penas são pesadas pelo juiz, em função do “do dano causado, assim, como o
proveito patrimonial obtido pelo agente" em conformidade com o art. 12, parágrafo único.
Mas a suspensão dos direitos políticos não é de controle da justiça eleitoral, como
esclarece o voto do TER/RS:
A perda da Função Pública, é outra das sanções prevista na lei de improbidade, sendo
definitiva, e portanto somente aplicável após o trânsito em julgado da sentença ou decisão.
Ela é possível nos três casos previstos da lei de improbidade, ou seja, atos de enriquecimento
ilícito, atos causadores de prejuízo ao erário e atos violadores dos princípios da Administração
Pública.
A sanção prevista na lei de improbidade é, como a perda de função, outra das que
podem entrar em caso de colidência de execução: é que a sentença civil de ressarcimento por
danos poderá ser decretada no mesmo teor da sentença prevista pela lei de improbidade. Para
estes casos, as colidências serão verificadas no ato de sua execução.
Esta sanção, de perda dos bens e valores, tem cunho diferente da sanção de
ressarcimento de danos, pois uma visa o retorno de bens e valores à administração que
estejam em proveito de agente público, e outra prevê o ressarcimento de danos causados a
terceiros, incluído a própria administração. As sanções podem, portanto, ser cumuladas, e
ainda com processos penais, civis e administrativos.
A multa civil é prevista nos três casos de sentença por improbidade, e não tem o fim
de reparar danos em favor da Administração, sendo mais uma penalidade disponível dentre as
possíveis previstas.
É possível ao agente público ficar limitado em praticar atividades para o Estado, como
firmar contratos com a Administração ou dela receber benefícios, incentivos fiscais e créditos,
ainda que seja por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio, pelo prazo de dez anos,
não impedindo a multa, ressarcimentos, perda de valores.
3.6.6 Prescrição
Cumpre-nos referir ao prazo para ajuizamento das ações destinadas a levar a efeito
as sanções previstas na lei 8.429/92. Segundo esta, as mencionadas ações poder ser
propostas até cinco anos após o término do exercício de mandato, cargo em
comissão ou função de confiança. (Fernandes, 2005)
Donde se conclui que a ação com escopo punível possui prazo prescricional para faltas
disciplinares, como demissão, perda de cargo, entre outras, iniciando-se este prazo com o
término do mandato, do cargo em comissão e da função de confiança, e para os servidores
detentores de cargo ou emprego público serão os prazos de seus estatutos.
4. CONCLUSÃO
Atos de improbidade administrativa existem nos dias de hoje e infeliz ente sempre
existirão. O que é possível ser feito para combatê-los é aplicar de forma correta as pesadas
sanções descritas na lei de improbidade, detendo desta forma a corrupção e a malversação da
coisa pública.
Infelizmente vemos em nosso país exatamente isto, uma certa frouxidão no encarar a
Administração Pública, ausência de controle de atos ímprobos, instaurando uma cultura de
permissividade que vem apenas prejudicando nosso país.
Erradicar atos ímprobos é ter um pensamento utópico, pois nenhuma nação é formada
apenas de homens perfeitos. Mas combatê-los é um dever, acabar com a cultura de pequenas e
grandes improbidades é uma necessidade urgente. É preciso seriedade com a coisa pública e
com a nação e seus cidadãos.
5. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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