ENTRE O ESTADO E O MERCADO: O PBLICO * NO-ESTATAL

Luiz Carlos Bresser-Pereira e Nuria Cunill Grau

In Bresser-Pereira, L.C. e Nuria Cunill Grau, orgs., O Pblico No-Estatal na Reforma do Estado. Rio de Janeiro: Editora FGV, 1999: 15-48.

A crise do Estado que marca o ltimo quarto do sculo XX abriu a oportunidade para dois tipos de respostas. Nos anos 80 assistimos onda neoconservadora com sua proposta do Estado mnimo; nos 90, quando comea a tornar-se claro o irrealismo da proposta neoliberal, o movimento em direo reforma ou mais propriamente reconstruo do Estado se torna dominante. Uma reconstruo que necessria quando promove o ajuste fiscal, o redimensionamento da atividade produtiva do Estado e a abertura comercial; que pode ser meramente conservadora quando se concentra na flexibilizao dos mercados de trabalho; mas que se torna progressista quando aprofunda o regime democrtico e amplia o espao pblico no-estatal. Nos anos 80 ocorre uma grande crise econmica nos pases em desenvolvimento - exceto os do Leste e Sudeste da sia - e uma desacelerao das taxas de crescimento nos pases desenvolvidos, que tem como sua principal causa a crise endgena do Estado Social - do Estado de Bem-Estar nos pases desenvolvidos, do Estado Desenvolvimentista nos pases em desenvolvimento, e do Estado Comunista -, crise que o processo de globalizao acentuou ao aumentar a competitividade internacional e reduzir a capacidade dos Estados nacionais de proteger suas empresas e seus trabalhadores. Esta crise levou o mundo a um generalizado processo de concentrao de renda e a um aumento da violncia sem precedentes, mas tambm incentivou a inovao social na resoluo dos problemas coletivos e na prpria reforma do Estado.

Traduzido do espanhol por Nomia A. Espndola.

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Uma das inovaes fundamentais se vincula com a importncia que crescentemente adquirem as formas de propriedade e de controle social pblicos no-estatais, a ponto em que possvel presumir que o sculo XXI ser o sculo onde o pblico no-estatal poder constituir-se numa dimenso chave da vida social. O Estado Social-Burocrtico foi dominante durante o sculo XX: social porque buscava garantir os direitos sociais e promover o desenvolvimento econmico; burocrtico porque o fazia atravs de um sistema formal/impessoal baseado na racionalidade instrumental para executar diretamente estas funes sociais e econmicas atravs da utilizao de servidores pblicos. No incio do sculo, este tipo de Estado constituiu a nica forma de ao disponvel para fazer frente crise do Estado Liberal. Era a forma que garantia o processo de acumulao de capitais aos pases de industrializao tardia. Alm disso era a forma pela qual os direitos sociais podiam ser protegidos. Mas com o Estado SocialBurocrtico se fez tambm dominante o corporativismo, tanto como os problemas do burocratismo. Foi este Estado, ineficiente e capturado por interesses particulares, que entrou em crise nos anos 70. Na mesma poca em que se faz evidente a crise do modelo socialburocrtico do Estado e em que a globalizao exige novas modalidades, mais eficientes, de administrao pblica, cresce a importncia de uma forma no privada nem estatal de executar os servios sociais garantidos pelo Estado: as organizaes de servio pblico no-estatais, operando na rea de oferta de servios de educao, sade e cultura com o financiamento do Estado. Por outro lado, a mesma crise, convergindo com a de carter mais estritamente poltico, revelava a necessidade de formas de controle social direto sobre a administrao pblica e do prprio Estado. O setor produtivo pblico no-estatal tambm conhecido por terceiro setor, setor no-governamental, ou setor sem fins lucrativos. Por outro lado, o espao pblico no-estatal tambm o espao da democracia participativa ou direta, ou seja, relativo participao cidad nos assuntos pblicos. Neste trabalho se utilizar a expresso pblico no-estatal que define com maior preciso do que se trata: so organizaes ou formas de controle pblicas porque esto voltadas ao interesse geral; so noestatais porque no fazem parte do aparato do Estado, seja porque no utilizam servidores pblicos ou porque no coincidem com os agentes polticos tradicionais. A expresso terceiro setor pode considerar-se tambm adequada na medida em que sugere uma terceira forma de propriedade entre a privada e a estatal, mas se limita ao no-estatal enquanto produo, no incluindo o no-estatal enquanto controle. A expresso no-governamental um anglicismo, que reflete uma confuso entre Estado e governo; finalmente, a expresso sem fins lucrativos

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carece de limites porque as organizaes corporativas tambm no tem fins lucrativos, sem que por isso sejam necessariamente pblicas. O que estatal , em principio, pblico. O que pblico pode no ser estatal, se no faz parte do aparato do Estado. Em outras palavras, estamos supondo a existncia de quatro esferas ou formas de propriedade relevantes no capitalismo contemporneo: a propriedade pblica estatal, a pblica no-estatal, a corporativa, e a privada. A pblica estatal detm o poder de Estado e/ou subordinada ao aparato do Estado; a pblica no-estatal est voltada para o interesse pblico, no tem fins lucrativos, ainda que sendo regida pelo Direito privado; a corporativa tambm no tem fins lucrativos, mas est orientada para defender os interesses de um grupo ou corporao; a privada, finalmente, est voltada para o lucro ou o consumo privado. Neste trabalho se pretende examinar o pblico no-estatal, seja em termos de produo ou de forma de propriedade, seja em termos de controle social ou expresso da democracia direta. Por meio do reforo das organizaes no estatais produtoras de servios sociais, como escolas, universidades, centros de pesquisa, hospitais, museus, orquestras sinfnicas, abre-se uma oportunidade para a mudana do perfil do Estado: em vez de um Estado Social-Burocrtico que contrata diretamente professores, mdicos, assistentes sociais para realizar de forma monopolista e ineficiente os servios sociais e cientficos, ou de um Estado Neoliberal que se pretende mnimo e renuncia a suas responsabilidades sociais, um Estado Social-Liberal, que por sua vez proteja os direitos sociais ao financiar as organizaes pblicas no-estatais que defendem direitos ou prestam os servios de educao, sade, cultura, assistncia social, e seja mais eficiente ao introduzir a competio e a flexibilidade na proviso desses servios. Um Estado que alm de social e liberal seja mais democrtico, pelo fato de que suas atividades sejam diretamente submetidas ao controle social. A reforma do Estado que est ocorrendo nos anos 90, dever conduzir a um Estado fortalecido, com suas finanas recuperadas e, com sua administrao obedecendo critrios gerenciais de eficincia. Mas a reforma tambm dever alcanar o asseguramento pelo Estado que as atividades sociais, que no so monopolistas por natureza, sejam realizadas competitivamente pelo setor pblico no-estatal e por ele controladas ainda que com seu apoio financeiro, de maneira a conseguir a ampliao dos direitos sociais. Assim, inclusive como condio para o desdobramento de suas outras dimenses, a reforma requer alcanar renovao do sistema poltico incorporando prpria participao cidad mediante o controle social. Um Estado assim reconstrudo poder resistir aos efeitos

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perturbadores da globalizao e garantir uma sociedade no somente mais desenvolvida, mas tambm menos injusta. Que fatores subsistem na presso pela reforma do sistema poltico na direo sugerida? A deteriorao dos mecanismos tradicionais de representao e participao social, produto da mudana de papel dos partidos polticos, a perda de centralidade dos parlamentos e o debilitamento das cosmovises tem sido citados como alguns dos elementos desencadeadores da mudana. Com isso, se afirmou que "as intenes para trabalhar de maneira sistemtica em aes de interesse pblico parecem estar associados a suprir o vazio deixado por esta crise das formas de participao social" (Gonzlez Morales, 1997: 16). Mas, na realidade no se trata somente de "preencher um vazio". H, pelo menos trs fatores relacionados que pressionam sobre a democratizao e pluralizao das formas de representao poltica. Um a descentralizao da poltica; outro, o aumento da diversidade social; por fim, uma terceira chave a crescente preocupao com a defesa do patrimnio pblico e o correspondente aumento da importncia dos "direitos republicanos". Como pano de fundo temos, de um lado, a suspeita de que a prpria democratizao dos mecanismos da democracia representativa - em particular, parlamentos e partidos polticos - requer novas formas de representao social que pressionem por tais transformaes, e de outro, que estas formas de democracia direta ou participativa envolvam um ativo 1 republicanismo por parte dos cidados . Por outro lado, que fatores estariam promovendo a incorporao de organizaes no mercantis na produo de bens pblicos? Um, certamente pertinente, a prpria crise fiscal. Mas alm desta, h outras razes vinculadas tanto aos limites das organizaes mercantis para proteger direitos pblicos, como s potencialidades das organizaes no lucrativas na produo de certos bens. A seguir, nos referiremos a ambos os tipos de fatores que pressionam a favor da necessidade do controle social e que mostram as vantagens da propriedade pblica no-estatal na produo de servios sociais. Com isso se pretende delimitar algumas das condies de possibilidade do pblico no-estatal. Tambm se enunciaro alguns dos problemas e tenses que enfrentam seu desdobramento, tentando com isso contribuir para delimitar as condies de desenvolvimento do pblico no-estatal.

- Sobre a emergncia dos direitos republicanos em defesa da res publica ver Bresser-Pereira (1997a). Sobre a importncia de uma perspectiva republicana em adio democrtica ver Rosenfield (1997).

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Estado, Sociedade e Mercado

Referir-se ao pblico no-estatal poderia ser um contra-senso para aqueles que circunscrevem o pblico estritamente ao Estado. Tambm pode s-lo para os que assumem que o que no estatal necessariamente privado e sujeito como tal ao mbito da soberania pessoal e das regulaes do mercado. Uns e outros, no extremo, tem representado as posies radicais que marcaram as discusses dos ltimos dois teros do sculo XX, ao definir ao Estado ou ao mercado os papis de organizadores exclusivos da vida social. No entanto, no somente as evidncias empricas dos fracos resultados alcanados pelas estratgias radicais contradisseram, a seu tempo, a promessa da reificao tanto do Estado como do mercado. Tambm, a prtica histrica tem mostrado que nenhum deles pode existir e desenvolver-se sem o outro. , neste sentido, cada vez mais evidente que o prprio desenvolvimento do mercado no pode assegurar-se sem um Estado democrtico, que entre outras questes, preserve a prpria atribuio enquanto bem pblico e exera as funes protetoras, mediadoras e redistributivas necessrias ao desenvolvimento socio-econmico. Mas assim como nos derradeiros momentos do sculo se insinua que no possvel nem reificar nem prescindir do Estado e do mercado, tambm comea a desdobrar-se uma conscincia crtica sobre a noo que a partir de mltiplas frentes se tentou erigir nos ltimos anos como uma alternativa ambas, a "sociedade civil". Neste sentido atualmente crescentemente questionada a destinao de um lugar pr-estabelecido sociedade ou a atribuio a ela de uma virtude intrnseca. Ainda delimitada das instituies polticas e das associadas ao mercado, a sociedade civil no constitui um corpo homogneo que tanto fonte da solidariedade e do sentido comunitrio mas tambm est impregnada pelas desigualdades econmicas e sociais. Nas sociedades latino-americanas, as contradies se acentuam como produto dos processos de desintegrao gerados por polticas econmicas excludentes. A sociedade civil era vista pelos filsofos iluministas como sinnimo de sociedade poltica, em oposio sociedade ou ao estado de natureza. A partir de Hegel, a sociedade civil se ope ao Estado, englobando o mercado. Nos ltimos anos a sociedade civil vem sendo entendida como uma terceira esfera entre o Estado e o mercado - este constitudo pelas empresas e os consumidores. Existe algo de verdade nesta posio, mas importante ver a sociedade civil como a sociedade organizada e ponderada de acordo com o poder que detenham os diversos grupos e indivduos. A sociedade civil , de fato, um conceito poltico, j que envolve poder. formada por

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indivduos com poder derivado de sua riqueza, de seu conhecimento ou de capacidade organizadora, por organizaes corporativas, e por entidades pblicas no-estatais, do terceiro setor, que so as focalizadas neste trabalho. No pois razovel associar um valor necessariamente positivo sociedade civil como um todo. Alm disso na Amrica Latina, existem reas cinzentas que impedem demarcar com nitidez um espao ocupado por associaes que somente apelam racionalidade comunicativa para coordenar sua ao ou que constitua o marco institucional de um mundo de vida estabilizado por direitos fundamentais, no sentido em que definida 2 usualmente a sociedade civil . Em si, pode resultar enganoso atribuir a priori essa lgica certas organizaes sociais que podem estar atuando em funo de interesses privados. O que ainda mais importante, por esse caminho pode-se desdenhar daquele amplo universo de prticas sociais, que embora tradicionais e informais ou acudindo a diferentes racionalidades, satisfazem necessidades pblicas e/ou representam interesses pblicos. A partir de tais consideraes pode deduzir-se que um dos ns crticos para a transformao social o deslocamento do foco de anlise, desde espaos predeterminados prticas sociais, partindo de duas premissas. Primeiro, a democratizao das instituies polticas e da sociedade so processos interdependentes nos quais chave a ampliao das possibilidades de realizao do que concerne a todos e interessa a todos, o pblico. Segundo, o Estado no monopoliza nem necessariamente realiza o interesse pblico, mas a sociedade em abstrato tampouco. A construo de viabilidade ao desenvolvimento de crculos virtuosos entre Estado, mercado e sociedade, obriga na atualidade a revisar os modos de definir e realizar os interesses pblicos. Colocar-se em termos do pblico no-estatal se orienta nessa direo, insinuando que a sociedade "civil" no equivalente ao pblico tanto como que o Estado no o esgota, mas sim que precisamente na ruptura desta dicotomia onde pode encontrar-se uma das maiores potencialidades para a mudana social. Trata-se, em suma, de abrir a problematizao sobre a institucionalidade que pode favorecer a satisfao

- De acordo com uma formulao j clssica (Cohen/Arato, 1992: 429) a sociedade civil remete, em primera instncia , quele espao onde a coordenao da ao se produz atravs de normas reconhecidas intersubjetivamente; inclui, portanto, todas as institues e formas associativas que requerem a interao comunicativa para sua reproduo e que primariamente contam com processos de integrao social para a coordenao da ao dentro de seus limites. A partir desta perspectiva as "asociaes voluntrias" ou os "movimientos sociais" que apelam essa lgica, constituem o corao institucional da sociedade civil e os direitos so vistos como o princpio organizador de uma sociedade civil moderna.

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de necessidades pblicas a partir da sociedade, assim como pressionar a partir dela para que a esfera pblica estatal se faa real e efetivamente pblica, ou seja, esteja aberta participao de todos e possa assim regular adequadamente os centros de poder social e econmico, respeitando concomitantemente os espaos de liberdade que so crescentemente reclamados. De fato, constituir crculos virtuosos entre o Estado, o mercado e a sociedade civil, em vez de atribuir-lhes virtudes (ou defeitos) imanentes a alguns deles, supe entre outras questes repensar a prpria noo do pblico e distingu-lo tanto do estatal como do corporativo. Por um lado, a sociedade civil ser tanto mais democrtica quanto mais representativas forem as organizaes corporativas. Mas ser ainda mais democrtica na medida que organizaes de servio pblico no-estatais, de defesa de direitos, e prticas de controle social alcancem um maior desenvolvimento. Por outro lado, assim como no possvel conceber um mercado sadio, sem um Estado que no abdique de seu papel de regulao econmica; tampouco possvel imaginar uma sociedade democrtica, sem um Estado que controle os centros de poder privado e opere sobre as desigualdades sociais. Assumir, no entanto, a importncia do Estado sob estes termos ultrapassa sua assimilao mecnica a "o pblico". A democracia no Estado, bem como que este seja capaz de favorecer o empreendimento social a respeito das necessidades coletivas, constituem por si mesmos objetivos a alcanar para que possa criar-se uma nova arquitetura social que tanto responda aos limites reconhecidos atualmente ao Estado, como recupere as funes bsicas deste sobre o bem-estar geral.

O Pblico e os Direitos Republicanos

O pblico, entendido como o que de todos e para todos, se ope tanto ao privado, que est voltado para o lucro ou para o consumo, como ao corporativo, que est orientado para a defesa poltica de interesses setoriais ou grupais (sindicatos ou associaes de classe ou de regio) ou para o consumo coletivo (clubes). Por sua vez, dentro do pblico pode distinguirse entre o estatal e o pblico no-estatal. A importncia crescente que adquire o pblico no-estatal se associa de maneira fundamental necessidade de proteger os direitos republicanos: os direitos que cada cidado tem que o patrimnio pblico seja de fato pblico e no capturado por interesses particulares (Bresser-Pereira, 1997a).

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Os direitos republicanos tm se constitudo no ltimo quarto do sculo XX em um tema dominante. Vrias causas convergem para isso. Uma a violncia contra o patrimnio pblico originada nos grupos corporativos. Outra a ameaa que o neoliberalismo tem ocasionado viso da cidadania ligada idia de interesse pblico e de valores cvicos. Outra a crescente indignao cvica contra as violncias que sofre o patrimnio ambiental, o patrimnio histrico-cultural e o patrimnio econmico pblico. So expresses de tais violncias a corrupo, o nepotismo, tanto como a perspectiva corporativista do Estado, que confunde o interesse pblico com o dos grupos de interesse e que se expressa, entre outras, em polticas econmicas e sociais que beneficiam a uma minoria. A prpria esfera pblica estatal, para tornar-se realmente pblica, requer o fortalecimento da crtica e do controle da sociedade sobre o Estado. A importncia crescente que adquire a noo do pblico est diretamente vinculada conscincia de que o Estado tem sido exposto, sobretudo no sculo XX, a um processo de privatizao, dominado e capturado por interesses particulares, tanto de corporaes privadas como das prprias burocracias. Na medida em que a proteo dos direitos republicanos passa a ser um tema dominante em todo o mundo, se torna cada vez mais claro que preciso refundar a Repblica, que a crise do Estado faz de sua reforma uma nova prioridade; que a democracia no pode limitar-se a afirmar uma liberdade negativa de no ser incomodado, mas sim que deve compreender uma liberdade republicana e participativa voltada proteo da res publica; que a democracia e a administrao pblica burocrtica - as duas instituies criadas para proteger o patrimnio pblico - devem mudar: a democracia tem que ser aperfeioada para tornar-se mais participativa ou mais direta; e a administrao pblica burocrtica deve ser substituda por uma administrao pblica gerencial. Neste processo refundacional se adquire conscincia de que a proteo dos direitos pblicos e particularmente, do direito coisa pblica uma tarefa essencial para a obteno do desenvolvimento humano, para o qual se torna indispensvel a prpria ampliao do espao pblico. O espao pblico a fonte das funes de crtica e controle que a sociedade exerce sobre a coisa pblica. Est plasmado, em primeira instncia, nos parlamentos, nos partidos polticos e na imprensa atravs dos quais se configura a vontade e a opinio poltica. Mas, nos umbrais do sculo XXI adquire mxima importncia a ampliao do espao pblico, tanto porque tais instituies atualmente se revelam como insuficientes para o exerccio da cidadania, como porque na medida em que a esfera pblica transcende cada vez mais os limites do Estado, se requerem modalidades de controle social que tambm se exeram sobre a sociedade e em particular, sobre as organizaes pblicas no-estatais.

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Todo isso, certamente, no supe o desconhecimento da importncia das instituies tradicionais para o desenvolvimento da democracia. Entretanto no existem alternativas aos parlamentos e aos partidos polticos, sobretudo em suas funes de agregao de demandas e interesses. Mas, junto conscincia de sua importncia , cresce o descontentamento com suas atuais formas de expresso. Os altos - e crescentes - ndices de absteno eleitoral, assim como o destaque que adquirem as figuras polticas que dizem estar margem dos partidos, podem ser interpretados como sintomas mais que um repdio sobre a prpria poltica, de inconformidade com sua configurao atual. Convergem para esta inconformidade pelo menos trs fatores. Um, o conflito sobre os limites do espao da poltica que constitui um dos smbolos da cultura poltica recente, relativizando a centralidade do Estado, dos partidos e da prpria poltica (Lechner, 1986). Outro, o valor que adquire o respeito diversidade social, e concomitantemente, a ampliao dos espaos da autonomia social e da liberdade pessoal, a tal ponto que a reivindicao de suas bandeiras permitiu aos movimentos neoconservadores ganhar um importante capital poltico (Held, 1993). Por fim, um terceiro fator que incentiva a inconformidade, a prpria conscincia de que os arranjos institucionais atuais, no obstante proclamarem-se formalmente sobre o princpio da igualdade poltica, reproduzem as desigualdades econmicas e sociais, traduzindo-se na excluso em termos das polticas pblicas substantivas, dos interesses das maiorias e ferindo os direitos republicanos. Com efeito, existe uma constante desconfiana quanto legitimidade dos parlamentos e dos partidos polticos como mecanismos que a sociedade dispe para assegurar o carter pblico das decises estatais. A afirmao de sua legitimidade dependente da democratizao destas instituies. As reformas polticas em curso em vrios dos pases latino-americanos tem esse propsito. No entanto, cada vez mais evidente que a reforma das instituies de representao poltica atravs das quais os cidados influem indiretamente sobre a formao da vontade e opinio poltica, requer ser tanto impulsionada como complementada com mecanismos de participao direta dos cidados. A renovao da institucionalidade poltica comea assim a erigir-se em um tema central colocada em uma dupla dimenso: a accountability, como demanda expressa sobre as instituies pblicas; a cidadania como sujeito poltico direto, bem alm do que sua expresso atravs do voto. Ambos os assuntos encobrem parte das teorias sobre a democracia na dcada de 90 e adquirem expresses prticas nas ltimas reformas constitucionais a tal ponto que j no somente o problema da "democracia local" o que ocupa a

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ateno, mas sim o da "democracia participativa" a nvel nacional e inclusive internacional. Mecanismos de participao cidad associados formulao e/ou controle de polticas setoriais como sade ou educao, afloram em praticamente todos os pases. Por outro lado adquirem importncia e respaldo jurdico as instituies da democracia direta (referendo, iniciativa popular, revogao de mandato) e se consagram aes de interesse pblico (direito de petio, amparo coletivo, ao de tutela, ao popular, etc.) associadas aos direitos de terceira gerao relativos defesa de direitos coletivos e difusos, tanto como ao direito a um meio ambiente sadio e equilibrado, a competio, etc. Alm disso ampliam-se os direitos informao pblica e instituies vinculadas ao controle da gesto pblica, como as defensorias e as controladorias. Com tudo isso, cresce a conscincia de que a transparncia efetiva da coisa pblica e de sua gesto a garantia mais concreta da democracia participativa contra a violao dos direitos pblicos e a privatizao da res publica. Mas alm disso aumenta a convico de que junto com a transparncia, necessrio o controle social para proteger os direitos pblicos. Democracia e perspectiva republicana se complementam. O controle social constitui a forma atravs da qual a sociedade pode controlar diretamente ao Estado, em adio s formas de controle representativo clssico. tambm, a forma pela qual o Estado pode prescindir dos recursos e instituies governamentais para exercer regulaes sociais necessrias (Grabosky, 1995). Em si, o controle social constitui tambm um controle sobre as organizaes pblicas no-estatais e as entidades descentralizadas do Estado, distinto e complementar ao controle de procedimentos (burocrtico), ao controle por resultados e ao controle por cuasi-mercados ou competio administrada (controle gerencial), e ao exercido diretamente pelo mercado. A reforma gerencial da administrao pblica, que est ocorrendo em nossos dias, com o apoio das altas burocracias pblicas, para substituir as velhas formas de administrao burocrtica, envolve, assim, a utilizao de uma combinao de formas e 3 fontes de controle.
A proteo do direito coisa pblica, de fato, requer recriar o espao pblico como o espao que faz possvel a conexo do principio da igualdade

- Bresser-Pereira (1997b) afirma que existe uma lgica na utilizao combinada de formas de controle que caracteriza a reforma do Estado nos anos 90: A preferncia para as formas mais difusas (mercado), mais democrticas (controle social e sistema representativo), e mais eficientes (controle gerencial de resultados), ainda que continue existendo espao para o controle burocrtico de procedimentos.

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poltica com o da participao dos cidados no que de interesse comum, qualquer que seja o mbito em que ele esteja situado. No entanto preciso destacar que este processo no est isento de dificuldades. Pelo contrrio, seu desdobramento acarreta uma serie de dilemas e desafios.

O Controle Social. Dilemas e desafios crticos

O controle e a participao direta da sociedade sobre os assuntos pblicos, usualmente tem se institucionalizado por meios que supem a expresso e defesa de interesses particulares, coletivos e difusos, que brotam na sociedade. O meio privilegiado de controle social tem sido a representao funcional, que levada a suas ltimas conseqncias, pode significar legitimar as desigualdades scio-econmicas ao permitir sua expresso aberta no plano poltico. Intrinsicamente, o corporativismo, como sistema de regulao social, apresenta o risco da excluso social em um duplo sentido. Primeiro, porque ao sustentar-se a participao cidad na representao atravs de organizaes de interesses, privilegia aqueles interesses que dispem de recursos de poder - entre outros, o organizativo. Segundo, porque exclui da discusso a possibilidade de apelar um interesse pblico como tal (Cunill, 1997). O interesse pblico no existe de forma absoluta e portanto, autoritria. Existe, porm, de forma relativa, atravs do consenso que vai se formando sobre o que constitui uma moral comum. Este consenso parte de uma distino entre o auto-interesse e os valores cvicos como fatores determinantes de motivao humana. A sociedade civilizada e a constituio de um consenso republicano e democrtico sobre o interesse pblico so fruto da racionalidade substantiva, orientada para fins (em vez da racionalidade instrumental). A conscincia do anterior, o reforo da esfera do controle social, provavelmente ter que supor o desdobramento de mecanismos que possibilitem a exposio pblica dos interesses particulares - em vez de seu encobrimento esprio sob a forma de interesse pblico - assim como dem abertura a processos de deliberao pblica, atravs dos quais os sujeitos sociais possam chegar definio de temas e problemas de interesse comum e a seu respectivo acompanhamento. Para isto, ser preciso distinguir entre o controle social difuso e o institucionalizado, assim como o exercido atravs de organizaes que representam interesses particulares as organizaes corporativas -, a respeito dos cidados como tais - sem mediaes de partidos ou movimentos - e daquelas organizaes e

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movimentos que apelam propagao de convices prticas, mais ligadas 4 defesa de direitos que de interesses . No se pode, no entanto, desconhecer que no fcil estabelecer uma distino clara entre o pblico e o corporativo. Em termos formais, o controle social institucionalizado de carter pblico est orientado para o interesse geral, apesar de que o institucionalizado corporativo se relaciona com a defesa dos interesses de um determinado grupo. De qualquer maneira, assim como no trivial definir o que o interesse pblico, tampouco simples distinguir o que pblico do que corporativo, mais ainda ao se considerar que ao defender interesses particulares as organizaes corporativas podem tambm estar defendendo o interesse geral. Neste sentido, os desafios maiores parecem estar colocados sobre duas questes. Primeiro, a possibilidade de estender uma funo reguladora sobre a esfera poltica. Segundo, a necessidade de que essa funo no seja somente exercida pelos sujeitos sociais na defesa de interesses particulares setoriais -, mas sim de interesses gerais. Esta ltima questo de fundamental importncia ao se considerar que a experincia mostra que os mecanismos institudos para a expresso de interesses setoriais tendem a redundar na corporativizao do processo poltico, favorecendo por demais aos interesses que - por seu poder econmico ou social - j dispem de meios de influncia sobre o aparato do Estado. Centrado, pois, o tema no controle social sobre a esfera pblica estatal, as principais questes que surgem podem sintetizar-se nas seguintes interrogaes: a) Como conseguir que alm dos instrumentos da democracia direta - referendo, revogao e iniciativa popular - e do direito de eleio dos representantes polticos, o cidado comum disponha de meios eficazes e estveis para influir sobre os assuntos pblicos e em particular, sobre o processo de formulao e/ou controle das polticas pblicas? b) Por outro lado como assegurar que os interesses setoriais sub-representados no processo poltico, tenham canais de expresso? Em outros termos, quais so os meios e as condies que permitem assegurar que os canais de expresso e controle social no sejam monopolizados pelas corporaes privadas,

- preciso recordar que h quem sustente o espao pblico somente neste ltimo tipo de organizaes. De fato, Habermas (1990) desenvolveu um conceito normativo do espao pblico e afirma que so as associaes voluntrias formadoras de opinio os atores chaves daquele. Para uma discusso sobre esta colocao e outras relacionadas ver Cunill (1997).

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includas as associaes que j dispem de meios de influncia poltica, mas que dem acesso expresso dos grupos excludos. Existem, de fato, tanto desenvolvimentos tericos como experincias 5 prticas que se destinam a responder essas questes . A soluo da ltima, por exemplo, parece chamar a ateno sobre a necessidade de apelar ao principio da discriminao positiva para a criao de uma estrutura de oportunidades participao cidad. Com efeito, em ateno a que os grupos social e culturalmente excludos esto em desvantagem no processo poltico, somente pela via da proviso de meios institucionalizados para seu explcito reconhecimento e representao, que seria possvel compensar ao menos em parte sua situao de excluso. Esta demanda se refora ao se considerar que seguidamente tais grupos tem necessidades distintas que s podem ser atendidas atravs de polticas diferenciadas. Em qualquer caso, a participao cidad no pode circunscrever-se apenas expresso de interesses setoriais. A primeira pergunta que abre este ponto assinala a condio de cidadania, como diretamente concernida com a res publica. Apela pois aos sujeitos sociais enquanto cidados, ocupados da promoo e defesa de interesses pblicos. Experincias como a do oramento participativo ou dos Comits Municipais de Sade, em vrios municpios do Brasil, assim como mltiplas prticas em outros pases, ilustram intervenes orgnicas neste sentido. O carter sob o qual os sujeitos sociais intervenham crtico. Por isso atualmente se reivindica a importncia de apelar no s representao funcional, mas sim territorial, e inclusive ao "sorteio" para assegurar o pluralismo na representao social em processos de formao ou controle de polticas e decises pblicas. Nesse sentido, alm dos sujeitos sociais enquanto cidados, tomam relevncia as associaes e movimentos sociais que se ocupam da gerao e propagao de convices prticas, de temas relevantes para toda a sociedade. O conceito normativo do pblico, desenvolvido por Habermas (1990), chama a ateno sobre o papel de tais agentes, subentendido que atravs do enriquecimento do debate pblico no seio da sociedade, esta pode exercer uma funo de crtica e controle sobre o Estado. Podendo-se distinguir uma esfera pblica estatal e outra social, cabe referir o controle social tambm a esta ltima. O sistema das veeduras ciudadanas recentemente implantado na Colmbia abrange ambas as esfe5

- Um desenvolvimento amplo sobre este tema, assim como dos que seguem neste ponto, est feito em Cunill (1997), Captulo II.

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ras, ao assumir que, toda vez que esto implicados recursos pblicos, sejam eles
mobilizados atravs de agentes estatais ou privados, existe o direito da sociedade ao controle sobre seu uso e destino. Os comits de vigilancia implantados na Bolvia - ainda que circunscritos ao nvel municipal - tambm parecem apontar nessa direo. O carter global destas tentativas de controle social justifica seu acompanhamento, de forma a poder definir suas condies de sucesso. Em qualquer caso, um dos assuntos crticos que j se vislumbra o nvel de agregao sobre o qual se desenvolvem as intervenes sociais. Outro, relativo aos obstculos que cria participao cidad, a forma e contedos da informao disponvel, toda vez que seu acesso parece exigir um conhecimento especfico.

Problemas similares, ainda que em outra escala, poderiam estar se apresentando nas modalidades de controle social que operam no interior das organizaes de servio pblico no-estatais. Pelo menos a experincia britnica de autogesto das escolas pblicas locais, ainda que recente, j revela importantes problemas. Com efeito, ao contrrio de seu lema "o poder aos pais", a tendncia aponta ao reforo do poder dos profissionais, em particular daqueles das prprias escolas. A causa central disto parece residir no prprio modelo normativo que tem orientado a conformao dos school governing bodies, aqueles que ainda depois da reforma de 1988 tem uma substancial representao dos pais, esta de carter tcnicoadministrativo, em vez de poltica. A confuso de papis, segundo sugere esta experincia, constitui um dficit na representao social. Conduz ainda reforar as desigualdades: baseada na capacidade dos conselhos sobre os recursos pessoais de seus membros (em termos de experincia profissional, de saberes tcnicos), os conselhos das escolas localizadas em reas pobres, no tem possibilidades de exercer influncia sobre sua conduo. Dada a centralidade que adquire o controle social para assegurar que a esfera pblica no-estatal opere em funo de critrios pblicos, este tipo de problema no pode ser deixado de lado, como tampouco a relao entre representantes e representados, entre outros. As evidncias tendem a sugerir que no seio do prprio setor pblico no-estatal ou terceiro setor h um srio dficit nesta matria e em geral, um escasso envolvimento dos destinatrios e inclusive, dos voluntrios. Assim, por exemplo, Carderelli et al. (1995: 163-4) apoiando-se em pesquisa emprica na Argentina concluem que "salvo excees, os voluntrios [os que realizam as tarefas institucionais, as prestaes ou a difuso] esto excludos de todas as instncias decisrias: no participam nos corpos diretivos, no votam e tampouco possuem um corpo prprio, uma organizao interna, com algum tipo de poder dentro da organizao". Gunn (1997), por sua parte, ainda que referindo-se aos Estados Unidos, afirma que o controle democrtico e em especial, a participao social nas

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decises que afetam o uso de fundos, no costuma ser a norma, nem nas organizaes religiosas nem nas associadas sade ou a educao. possvel que esta concluso se possa estender, mostrando a relevncia da abordagem deste tema. Uma rea crtica de especial relevncia aponta, de qualquer maneira, para a relao entre representao cidad e a exercida pelos representantes eleitos. Seguindo com o exemplo das escolas pblicas, sob o pressuposto de que a balana pender a favor dos pais, as perguntas que persistem se dado que no so um grupo homogneo - podem por si mesmos calcular a proviso de um servio e, especialmente, se atravs deles se pode prover uma perspectiva global que opere a favor da responsabilizao (accountability) frente sociedade. Considerando que as respostas podem ser negativas, simultaneamente haveria que acordar que a conformao e desenvolvimento do pblico no-estatal implicam recuperar (ou criar) o controle representativo exercido pelas instncias polticas junto com o controle cidado direto (alm do gerencial, auto-exercido pelas agncias). Uma questo maior neste sentido o modelo de relao que se desperte entre o cidado e a poltica. De acordo com a tradio republicana, a democracia - em particular sua capacidade de representar valores pblicos -, est vinculada ao procedimento atravs do qual se adotam as decises. Os cidados, como corpo poltico, nesta tradio detm a soberania de legislar. Este carter pode desaparecer ao se debilitar a capacidade de influncia dos cidados no nvel macro da poltica pblica e de sua gesto geral, tanto como se privilegia a transao e a negociao quase privadas e no nvel de servios singulares. A conscincia de que na esfera pblica no-estatal no s se produzem bens ou servios, mas sim que se defendem valores coletivos, obrigaria a recriar os cidados, como corpo poltico para o exerccio do controle social. Obrigaria ainda a considerar que o exerccio da cidadania exige fortalecer tambm as instituies polticas clssicas. Se sob esta perspectiva se concorda que a sociedade governa a si mesma atravs de um Estado democrtico, a reforma nesta direo um propsito relevante para o prprio fortalecimento da esfera pblica no-estatal. Esta, no sculo XXI no s necessitar do apoio financeiro do Estado. Exigir tambm um sistema de autoridade poltica plural para assegurar a governabilidade democrtica. Os fatores mencionados, em todo caso, tentam dar conta de uma dinmica social ainda em pleno desenvolvimento e como tal, no isenta de contradies. Para esboar mais integralmente essa dinmica preciso fazer referncia aos fatores que pressionam desde outra perspectiva pela ampliao do pblico no-estatal.

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O Pblico no-estatal enquanto produo: relevncia e vantagens

A noo do pblico no-estatal contribui para assinalar a importncia da sociedade como fonte do poder poltico, atribuindo-lhe um papel expresso bem alm do voto - na conformao da vontade poltica, assim como reivindicando suas funes de crtica e controle sobre o Estado e, em geral, sua preocupao pela res publica. Mas o tema do pblico no-estatal tambm se vincula atribuio por parte da sociedade de uma responsabilidade na satisfao de necessidades coletivas, mostrando que tampouco neste campo o Estado e o mercado so as nicas opes vlidas. Nos Estados Unidos, por exemplo, este ltimo tema no constituiu uma preocupao seno at iniciado o sculo XX. e isso porque at essa poca era assumido com completa naturalidade que a produo de bens e servios pblicos, em particular os sociais, estivesse fundamentalmente a cargo de organizaes de tipo pblico no-estatal (Corman, 1987: 99). apenas depois da crise dos anos 30 que esta tendncia se altera, quando o Estado assume responsabilidades nestes campos. Na Amrica Latina, porm, a produo pblica estatal foi a modalidade de prestao proeminente, posta s em questo a partir da dcada de 80 quando a onda das privatizaes irrompe tambm aqui. No entanto, a Amrica Latina tambm foi bero de significativas redes e instituies de solidariedade que datam da cultura indgena e que continuam tendo plena validez nos setores populares, entre outros. Essa fugaz referncia histrica, por si, poderia servir para rechaar a dicotomia entre Estado ou mercado que costuma estabelecer-se quando se alude produo de bens pblicos. Sempre existiu, ainda que com fluxos e refluxos, uma forma de propriedade que no estatal nem privada: as associaes de indivduos que satisfazem necessidades coletivas sem que exista um sentido de propriedade entre seus membros. De fato, estas associaes que costumam agora encobrir-se sob a expresso de terceiro setor tiveram um crescimento vertiginoso nas trs ltimas dcadas tambm na Amrica Latina (Fernandes, 1994). As razes que podem ser lanadas para explicar o auge que adquire atualmente a propriedade pblica no-estatal, so mltiplas e algumas inclusive contraditrias. Uma fundamental, sustentada a partir do campo de seus defensores (Capella, 1993; Fernandes, 1994; Stiefel/Wolfe, 1994) relativa demanda de auto-organizao social. Parte das prticas que se desenvolvem o fazem no s para enfrentar dficits e/ou vazios deixados pelo Estado ou o mercado, mas sim a partir de um projeto de conteno da influncia de ambos sobre a vida social. Seu propsito expresso , pois, a constituio de mbitos pblicos voluntrios de inter-relao social, capazes

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de autodeterminar-se. No entanto, parecem tambm influir no desenvolvimento do setor pblico no-estatal as recentes polticas governamentais e multilaterais que com o agravamento da crise fiscal, promovem a transferncia de aes para as ONGs, entre outras atravs de amplas isenes e/ou subsdios (Brudney, 1990). Por outro lado, tambm se afirma que as modificaes tecnolgicas em curso e o novo regime de acumulao com sua incidncia nas mudanas na sociedade baseada no trabalho e a substituio de empregos por atividades, estariam abrindo uma oportunidade para o terceiro setor (Ribeiro, 1997). Qualquer que seja o caso, um assunto crucial que cabe aqui salientar que a existncia de uma forma de propriedade no-estatal encontra um importante fundamento em vantagens que ela teria tanto sobre a propriedade pblica estatal como sobre a privada, vantagens tais que podem redundar na maximizao dos direitos sociais, via prestaes de maior diversidade e qualidade. Neste sentido, preciso destacar que a diferena crtica que deslinda a propriedade pblica no-estatal a respeito da privada que enquanto esta implica na acumulao de capital para ganhos privados, aquela existe para servir um bem pblico. Por outro lado, compartilhando este mesmo propsito com as entidades estatais, se distingue delas por serem cidados privados, voluntrios e no polticos eleitos, os responsveis por criar estas agncias, adotar suas polticas e selecionar seu pessoal (Corman, 1987: 100). Tais diferenas remetem por sua vez a outras, de singular importncia. Por si, ao existir propsitos distintos entre a propriedade privada mercantil e a no mercantil, esta pode cumprir papis que dificilmente so exercidos pela primeira. Um dos mais importantes que tem sido salientado a confiana (Rose-Ackerman, 1996) que representaria uma vantagem competitiva s organizaes sem fins de lucro, sobretudo naqueles casos em que os usurios tem uma informao incompleta em relao qualidade do servio. Sustenta esta colocao a teoria desenvolvida por Hansmann em 1980 (Rein, 1989) a respeito das "falhas de contrato" que se produzem toda vez que o consumidor no pode avaliar efetivamente um servio, necessitando por isso ser protegido pelo provedor. Conforme observa Weisbrod (1988: 25), quando a oferta de servios muito heterognea e a capacidade do usurio de obter informaes limitada, as organizaes pblicas no-estatais tendem a ser mais eficientes (considerada a qualidade) que a produo privada ou a estatal. Vale acrescentar que a produo pblica no-estatal particularmente vantajosa quando o usurio no tem condies para repactuar seu contrato com a necessria freqncia. Os servios de educao e sade se enquadram particularmente bem nestas condies.

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Em primeira instncia , a vantagem que oferece um provedor sem fins de lucro que a disciplina que prov o mercado suplementada pela proteo adicional que nasce do compromisso legal da organizao a dedicar seus ganhos inteiramente produo do servio. No entanto, mais importante que o compromisso legal ou a falta de estmulos a falsear a 6 informao , o compromisso ideolgico que vincula aos membros da organizao, ou, em termos de Mintzberg (1996), o controle sustentado sobre uma base normativa, que converte dedicao humana no sustento da 7 administrao de tais organizaes . De fato, a solidariedade, o compromisso, a cooperao voluntria, o sentido do dever, a responsabilidade pelo outro so todos princpios que tendem a caracterizar as organizaes sem fins de lucro, e em termos mais amplos "comunidade" enquanto mecanismo de atribuio de valores, diferencivel do mercado, baseado na competio e do Estado, fundado no poder coercitivo. Estes ltimos, precisamente porque no plano organizativo se baseiam na separao entre a propriedade e a administrao, requerem um controle que essencialmente hierrquico, ainda quando pretende 8 moderar . Das consideraes precedentes se deduziria que a propriedade compartilhada tanto como a no propriedade, ao permitir desenvolver a motivao de servio, por sobre a do dinheiro ou a do poder e ao fundar-se mais em um autocontrole que em um controle heternomo, favorece uma maior qualidade nas prestaes. Assim, por tal razo que o setor pblico no-estatal agregaria um valor a mais naqueles servios onde o consumidor

- Rose-Ackerman (1996:716) a respeito afirma: "customers, like donors, may favor nonprofits because they believe that they have less incentive to dissemble because the lack of a profit motive may reduce the benefits of misrepresentation. Thus if poorly informed customers find it costly to determine quality before purchase, or even after purchase, they may prefer a nonprofit to a for-profit provider". 7 - Existem, segundo Mintzberg (1996: 81) cinco elementos que caracterizam o modelo normativo, como forma de administrao e controle: "(a) Selection. People are chosen by values and attitudes rather than just credentials. (b) Socialization. This element ensures a membership dedicated to an integrated social system. (c) Guidance. Guidance is by accepted principles rather than by imposed plans, by visions rather than by targets. (d) Responsibility. All members share responsibility. They feel trusted and supported by leaders who practice a craft style of management that is rooted in experience. Inspiration thus replaces so-called empowerment. (e) Judgment. Performance is judged by experienced people, including recipients of the service, some of whom sit on representative oversight board. The motto of the normative model might be Select, Socialize, and Judge. But the key to all is dedication, which occurs in two directions: by and for the providers of the services". 8 - Toda a teora da organizao, desde a denominada "Escola de Relaes Humanas" que surge nos anos trinta at as mltiplas correntes em voga, sugerem prescries a estes efeitos.

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no pode discernir por si mesmo sobre sua qualidade, como por exemplo em relao a meninos ou a pessoas com deficincias mentais, e em termos mais amplos quando h informao incompleta entre os insumos e os resultados (Rose-Ackerman, 1996). Sua importncia, entretanto, se faria extensiva a todos os servios profissionais orientados s pessoas, tais como o cuidado da sade e sa educao onde de central importncia a dedicao humana, a "alma". Em termos de Mintzberg (1996: 82): We need to free
professionals from both the direct controls of government bureaucracy and the narrow pressures of market competition. That is why nonownership and some cooperative ownership seem to work so well in those areas.

Definitivamente, a limitao do motivo de lucro facilitaria que a proviso de servios atendesse ao interesse do cliente, alm do que especificvel em um contrato. Por isso, que mesmo assegurado um financiamento pblico, as experincias de privatizao no costumam ser bem sucedidas quando se trata de servios complexos, indefinveis, de alcance vastos e subjetivos e ao existir vrios objetivos implicados, aspectos todos que tendem a dominar no campo dos servios sociais (Bendick, 1989). Em tais casos, provvel tambm que a proviso de servios atravs das entidades sem fins lucrativos seja mais eficiente, ou seja administrada a custos mais baixos, basicamente pela utilizao de voluntrios e o uso de doaes. A generosidade e o compromisso ideolgico, so tambm papis que cumprem tais instituies. Por isso, tendencialmente, so mais credoras de aportes pecunirios e em espcie. No entanto, os estudos a respeito no so conclusivos. Por exemplo, Rose-Ackerman (1996) afirma que alguns de tais estudos sugerem que a alta qualidade pode resultar em maiores custos e 9 eventualmente em maiores preos em relao proviso privada . Entretanto, como destaca Bendick (1989: 160), so relativamente escassas as comparaes rigorosas em termos de eficincia na produo, inclusive com a proviso por parte do setor pblico estatal. O importante, em todo caso, que a principal razo para recorrer s entidades sem fins lucrativos no porque sejam mais eficientes na proviso de servios do que poderia ser qualquer outra entidade, mas sim porque permitem desenvolver papis que nem o Estado nem o mercado podem cumprir. E assim como a confian-

- Isto leva a autora em referncia a afirmar que: "when nonprofits and for-profits compete directly on quality and price, each may inhabit a different market niche. When the nonprofit form provides no special advantage, however, prices and quality can be expected to converge" (Rose-Ackerman, 1996, p,722)

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a, a dedicao, a solidariedade constituem papis que lhes imprimem uma especificidade em relao ao setor lucrativo, a flexibilidade, a existncia de experincia especializada e a habilidade para acessar a clientes difceis de alcanar, so exibidas como algumas das maiores vantagens que o setor no lucrativo ou pblico no-estatal teria sobre o setor pblico estatal. Em uma perspectiva ampla, tais vantagens redundariam num aporte diversidade, em termos de ajustar as prestaes s caractersticas e necessidades de destinatrios especficos, sobretudo quando os gostos e as crenas so muito variados. Esta diversidade, inclusive no plano ideolgico, a que crescentemente leva a exigir um equilbrio entre os trs setores, o estatal, o privado e o terceiro setor como meio de fortalecer a prpria 10 democracia . O reconhecimento da relevncia do setor pblico no-estatal na produo de bens pblicos no pode, no entanto, conduzir negao do 11 aporte do Estado para seu prprio sustento . A transformao de servios sociais estatais em pblicos no-estatais no significa que o Estado deixe de ser responsvel por eles. Pelo contrrio, todas as evidncias apontam para a concluso de que o financiamento pblico estatal ser cada vez mais necessrio. Cabe, neste sentido, primeiro recordar que uma das razes centrais que de acordo com a teoria econmica justifica a designao dos bens coletivos ao setor pblico, que s por meio da tributao obrigatria possvel assegurar sua produo em quantidades socialmente desejveis. Em si, as instituies do mercado falham em suprir os bens e servios pblicos (em particular, aqueles sujeitos a consumo coletivo, onde a excluso mais difcil de obter) porque os mercados requerem excluso, intercmbio e transaes voluntrias (Ostrom/Ostrom, 1991: 172). A separao entre a proviso (pblica estatal) e a produo, se apia em tal concluso considerando ainda que o financiamento procurado com impostos, permite muito pouca ou nenhuma informao sobre as
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- Mintzberg (1996) apoia expressamente esta tese, contra a suposta vitria do capitalismo que teria acontecido aps a queda do muro de Berlim. Afirma que o que uma sociedade democrtica necessita um equilbrio entre as quatro formas de propriedade: pblica estatal, privada, compartilhada (ou cooperativa) e no propriedade. Referindo-se como exemplo aos jornais, pergunta: Can any democratic society afford to have all newspapers in the private sector, especially when they are concentrated in a few hands that can exercise great political influence should they choose? Recorda neste sentido que "other models of ownership can be found, indeed in some of the most prestigious newspapers in the world -for example, nonownership of The Guardian in England and multiple cooperative ownership (journalist and readers, alongside some institutions) of Le Monde in France" (p. 83). 11 - Na teoria econmica os bens pblicos so apenas os indivisveis, como a defesa externa, a manuteno da ordem interna. Mas neste contexto podemos ampliar o conceito para os servios de educao, sade e cultura, que, a rigor, so bens cuasi-pblicos.

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preferncias sociais . O pressuposto implcito na maioria dos acertos institucionais que se promovem atualmente que a organizao de "quasemercados" entre a proviso e a produo, ao estimular a competio, aumenta as possibilidades de escolha dos usurios e a eficincia produtiva. Este tipo de concluso refora sua importncia se considerarmos que as atividades que tendencialmente desenvolvem o setor pblico no-estatal ou terceiro setor se vinculam com os direitos sociais da cidadania. Os valores humanos e as externalidades ali implicadas (Bresser-Pereira, 1997b) justificam por si, o financiamento pblico estatal. Mas alm disso a tendncia parece apontar necessidade de seu crescimento, tendo em conta que as evidncias factuais disponveis (Rose-Ackerman, 1996; Bendick, 1989) mostram um decrscimo do apoio financeiro de outras fontes e em 13 particular, das doaes privadas . Assim, referindo-se ao caso dos Estados Unidos, Bendick (1989: 146) afirma que: "durante os anos finais deste sculo, o nvel absoluto de recursos gerados em forma privada mas com propsitos pblicos, por exemplo bem-estar social, provavelmente se incrementar de maneira modesta, mas a habilidade relativa dessas atividades para autofinanciar-se seguir diminuindo". Os dados disponveis na Argentina (Gadis, 1997:19), por exemplo, apiam esta concluso, mostrando que no que respeita s fundaes empresariais, nos ltimos trs anos h um ciclo de desativao de seus programas de doaes, acrescentando dificuldades principalmente no encaminhamento dos negcios das empresas s quais se encontram vinculadas. Se forem consideradas tais evidncias e reconhecidas as vantagens da propriedade pblica no-estatal para a ampliao da democracia, possvel esperar que ela constitua a forma por excelncia atravs da qual a sociedade organizar seus servios sociais e cientficos, de forma competitiva, com financiamento parte pelo Estado e parte diretamente pelo setor privado em forma de contribuies ou de pagamentos por servios prestados. Ser a forma atravs da qual o Estado poder manter seu carter social comprometido com os direitos sociais, a proteo do patrimnio pblico cultural e ambiental e com o desenvolvimento tecnolgico e cientfico - mas

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- A maioria das colocaes a respeito rechaam a partir daqui que a produo fique reservada ao prprio Estado; mas no costuma discriminar entre o setor privado e o pblico no-estatal para tais efeitos. 13 - Entre as razes argidas por Bendick, figuram a decadncia da identificao com relaes pessoais estreitas, e as alteraes demogrficas (menos jovens, por exemplo) que redundam na diminuio da doao voluntria de tempo.

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assegurando simultaneamente a eficincia na medida em que induz s entidades pblicas no-estatais a competir entre si para prestar os servios comunidade com financiamento parcial pelo Estado. De maneira que, previsvel que no sculo XXI o espao pblico se amplie sob a conscincia de que a produo de bens pblicos no pode ser um monoplio do Estado nem do mercado, atendendo tanto aos prprios limites de ambos como s crescentes exigncias de auto-organizao social. Trs grandes vantagens, desde o ponto de vista da produo social, poderiam assim ser desdobradas: Pluralizao da oferta de servios sociais. Frente proviso monopolista e autoritria que caracteriza a oferta de servios pblicos do mbito estatal, a esfera da produo social oferece a oportunidade de desenvolver o principio da competio. Com isso no s se possibilita que os usurios exercitem o direito "sada", mas sim que em forma imediata se estimula uma maior qualidade e eficincia das prestaes. A qualidade tambm favorecida pela nfase na dedicao, a vocao de servio e a solidariedade que tendem a aflorar nos entidades no mercantis. Outro resultado previsvel tambm uma maior economia no gasto, ao concorrer - eventualmente - distintas fontes de financiamento, inclusive, o trabalho voluntrio. Flexibilizao e desburocratizao da gesto social. A produo noestatal de servios sociais oferece a possibilidade de obter prestaes adaptadas aos pblicos envolvidos, em oposio s prestaes uniformes que tendem a caracterizar a oferta pblica estatal. Outro benefcio, que tem uma expresso mais micro-organizativa o desenvolvimento de um estilo de gesto "ps-burocrtico". A autonomia financeira e administrativa e seu correlato na discrecionalidade, criam condies para organizaes menos piramidais e fragmentadas. Responsabilidade dos dirigentes e participantes pela organizao. No contando com a certeza do apoio financeiro do Estado, e dispondo de uma autonomia muito maior que a existente nas organizaes estatais, os integrantes das entidades de servios pblicos no estatais tendem a ser mais responsveis pelos destinos de suas organizaes. Eles no podem transferir esta responsabilidade para fora da organizao - em especial para o governo que no garante recursos suficientes -. Finalmente, dado que a responsabilidade do governo por um oramento global, permanece na prpria organizao o poder e a responsabilidade de utilizar adequadamente estes ou outros recursos para alcanar os objetivos propostos

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As consideraes prvias do conta de algumas das condies de possibilidade para o desenvolvimento do pblico no-estatal enquanto produo. Por outro lado, as experincias prticas e os estudos ajudam a caracterizar esta funo, assim como a delimitar algumas reas de problemas que necessitariam ser exploradas a fim de contribuir para a consolidao do pblico no-estatal no sculo XXI. Destes temas nos ocuparemos a seguir.

Organizaes pblicas no-estatais: condies de desenvolvimento

Conforme observa Ruth Cardoso (1997: 8), o conceito de terceiro setor descreve um espao de participao e experimentao de novos modos de pensar e fazer sobre a realidade social... um campo marcado por uma irredutvel diversidade de atores e formas de organizao. Com efeito, o setor pblico no-estatal no s aumenta as possibilidades de introduzir a diversidade nas formas de produo social, como ele mesmo est marcado por ela. Assim, ainda que as Organizaes Pblicas no Estatais (Opnes), possam ser definidas como "formadas por grupos de cidados na sociedade civil, originalmente privadas, mas cuja atuao ocorre como uma ampliao de uma (nova) esfera social-pblica, e cujo funcionamento, em termos coletivos, se caracteriza por uma racionalidade extra-mercantil, extracorporativa e extra-partidria" (Franco, 1997: 115-116), preciso considerar que existem diferenas e gradaes entre elas, que podem afetar as polticas a respeito de seu desenvolvimento. De fato, todas as Opnes no tem fins lucrativos, utilizam em algum grau o trabalho voluntrio, e de alguma forma participam do controle social. No entanto, estes aspectos diferem substancialmente entre umas e outras. Assim, podem existir organizaes como as ONGs, baseadas principalmente no trabalho voluntrio e voltadas para a defesa de direitos de cidadania, que combinam produo de servios e controle social. Por outro lado, as organizaes de ajuda ou de caridade compreendem trabalho voluntrio, mas no tem como misso o controle social. As fundaes que financiam outras entidades pblicas no-estatais, de origem empresarial (como so principalmente as americanas), ou de origem estatal ou religiosa (como as alems), por sua vez, raramente utilizam trabalho voluntrio, e o controle social somente ocorre em algumas das organizaes por elas financiadas. Finalmente, as organizaes produtoras de servios sociais de educao e sade - que podem ser chamadas organizaes de servio pblico no-estatais (Ospnes) no esto voltadas principalmente para o controle social e utilizam pouco trabalho voluntrio.

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Ao assinalar estas diferenas, no se pretende insinuar que a tendncia deveria ser em direo a homogeneidade. Pelo contrrio, todas as evidncias apiam a necessidade de manter a pluralidade, inclusive dentro do prprio terceiro setor. No este pois o problema a destacar, mas sim que existem condies para o desdobramento das Opnes, que poderiam precisar um tratamento diferencial. A principal considerao ento, aponta para a necessidade de reivindicar o tratamento do pblico no estatal simultaneamente em termos polticos e econmicos. Neste sentido, preciso considerar que as prticas sociais cujo objeto de ateno expresso a satisfao de necessidades coletivas apelando cooperao voluntria e responsabilizao pelo outro e incorporando relaes sociais simtricas, constituem o ncleo do espao pblico, que permite como tal atualizar o sentido de compromisso cvico: liberdade e igualdade para todos" (vid. Cunill, 1997). Assim, o desenvolvimento de condies polticas para a construo da cidadania, altamente dependente da medida em que os indivduos possam desenvolver um sentido de comunidade que, preservando os espaos de liberdade, tenda por sua vez a incrementar os nveis tanto de responsabilidade como de controle social. Por outro lado, obvio que as condies materiais para a construo da cidadania dependem de que os direitos sociais e econmicos possam ser ampliados para todos os indivduos. As prticas sociais fundadas na solidariedade, contribuem para criar ambos os tipos de condies. As econmicas se associam, alm disso, possibilidade de aumentar os nveis de auto-organizao social. Ou seja, a satisfao da crescente demanda para o fortalecimento da sociedade civil est associada medida em que se suscitem em seu seio prticas orientadas ao empoderamento dos setores mais vulnerveis, assim como de autoregulao social. A construo de uma "equipotencia", que contribua para combater as desigualdades na distribuio do poder social - e por fim, do poder poltico - dependente do incremento das capacidades de autoorganizao social. Estas, na medida em que redundam no desenvolvimento de capacidades e habilidades para resolver problemas, criam por sua vez condies estveis para a retirada do Estado como produtor direto de bens e servios. Agora, tendo em conta tais questes, preciso considerar que a satisfao de necessidades pblicas a partir da sociedade constituiu sempre um objeto de ao por parte de organizaes de auto-ajuda (de base, comunitrias, de usurios). Atualmente, a esfera pblica que se ocupa da produo social, tende a ampliar-se com a incorporao de novos atores. Um deles so as organizaes de defesa de valores bsicos, geralmente conhecidas como ONGs (organizaes pblicas no governamentais), que suas funes

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originais de interlocuo poltica e organizao popular, tendem a agregar a de prestao de servios sociais (sade, educao, etc.), e as que se lhes costuma atribuir o carter de entidades privadas de utilidade pblica, sendo por isso credoras de isenes tributrias ou outros benefcios especiais. Outro ator que irrompe na esfera pblica so as organizaes de servio pblico no-estatais (Ospnes), que j existem h muito tempo, mas que recentemente se originam sobretudo da publicizao - transformao em organizaes pblicas no-estatais - de organizaes previamente estatais ou de entidades constitudas voluntariamente por particulares aos quais se atribui uma relao formal com o Estado, expressada em fomento e fiscalizao. Usualmente estruturadas em forma de fundaes de direito privado e associadas ao movimento de reforma da administrao pblica, elas representam a recuperao da prtica antiga de ver as universidades e os hospitais como organizaes pblicas de direito privado. As universidades americanas, por exemplo, ainda que sejam divididas em universidades privadas e provinciais ou estatais, na verdade so todas pblicas no-estatais. No so privadas porque no visam o lucro; no so estatais porque no tem servidores pblicos em seus quadros, nem esto subordinadas diretamente ao governo. Por outro lado, quanto aos hospitais, existe uma longa tradio de organiz-los como sociedades beneficentes. A tendncia recente publicizao (que se ope privatizao tanto como estatizao) foi acelerada a partir da experincia de reforma do Reino Unido, que transformou todas suas universidades e hospitais, que anteriormente faziam parte do aparato do Estado, em entidades autnomas, usualmente chamados Quangos (quasi non-governamental organizations). Estas novas instituies atuam no campo social, em particular educao e sade, com recursos assegurados pelo Estado, submetidas a uma relao contratual com ele e com certas exigncias a respeito da conformao de seus rgos deliberativos. Vrios casos ilustram mais recentemente esta tendncia. Um, de carter integral, o trazido pelo Brasil atravs da proposta de transformao dos servios sociais e cientficos prestados diretamente pelo Estado em "organizaes sociais", ou seja, em entidades autnomas que, por sua 14 importncia, participaro diretamente do oramento do Estado . Tambm
- Modesto, em um trabalho recente (1997), efetua uma excelente caracterizao das "organizaes sociais" estabelecendo suas diferenas e semelhanas com as tradicionais pessoas jurdicas privadas de utilidade pblica. Conclui que embora ambas sejam entidades do mesmo gnero, "as organizaes sociais so entidades de utilidade pblica qualificadas por maiores restries e maior vigilncia do Estado, ao mesmo passo que podem receber deste maiores benefcios e vantagens incomuns - embora no vedadas - s atuais entidades privadas de utilidade pblica"(p. 33). Por outro lado, o autor em referncia esclarece que "no sero criaturas do Estado,
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se observam movimentos similares na Colmbia, com os hospitais pblicos ("empresas sociais do Estado"), no Peru e El Salvador como a educao municipal, entre outros. Em todas estas experincias se prope a transformao das entidades pblicas estatais em entidades descentralizadas (habitualmente como pessoas jurdicas de direito privado), dotadas de autonomia financeira e administrativa, e com organismos colegiados de direo. As vantagens da esfera pblica no-estatal tendem a associar-se fundamentalmente s organizaes de auto-ajuda - inclusive o voluntariado - cujo objetivo primrio a satisfao de necessidades pblicas com base na solidariedade. Por outro lado podem fazer-se extensivas queles tipos de ONGs que, alm de propor-se a prestar um servio, mantm como objetivo principal contribuir para o desenvolvimento da auto-organizao social, por meio de prticas orientadas expressamente organizao, autovalorizao ou articulao de demandas dos setores mais vulnerveis. Ambos os tipos de entidades, incluindo as prticas no institucionalizadas que expressam estes aspectos, o que tradicionalmente se conhece como terceiro setor. A integrao a ele do espao da produo social que comea a ser ocupado pelas Ospnes - "organizaes sociais", "empresas sociais do Estado", etc. , dependente da medida em que elas possam acolher em suas prticas e estilos de gesto os aspectos em referncia. No caso expresso da proposta relativa s "organizaes sociais" em curso no Brasil, este assunto se esclarece expressamente, sustentando-se que "a relao entre as organizaes sociais e o Poder Pblico deve ter fundamento em uma tica de solidariedade e em uma tica de servio" (Modesto, 1997: 8). No entanto, esta no necessariamente a norma. Wyszomirski (1990), por exemplo, recorrendo s evidncias factuais, prope que dentro do terceiro setor devem discriminar-se "as organizaes intervenientes" (intervening organizations) a respeito das organizaes voluntrias e as organizaes mediadoras, atendendo ao grau de congruncia que existe entre suas partes: doadores/financistas, membros/voluntrios e clientes. Nas primeiras cada uma dessas partes discernvel e diferenciada, enquanto suas funes costumam ser instrumentais ao Estado, ao ser criadas para prover um tipo especial de percia profissional ou de servios a organizaes governamentais. Os "quangos" (quasi non-governmental organizations) constituem a melhor expresso deste tipo de entidade, onde os traos de 15 voluntariado praticamente no existem .
nem sucessoras necessrias de entidades pblicas extintas" (p. 34), mas sim que realada com sua constituo voluntria. 15 - A autora em referncia afirma que: "the personnel of these organizations is diversely expert and highly professional. The inability of the public service to fill such personnel requirements quickly, comprehensively, and flexibly is

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De maneira que, para a definio de polticas nestas matrias, pode ser conveniente deslindar entre a institucionalidade de solidariedade, que se baseia centralmente na cooperao voluntria e o compromisso sustentado, e aquela constituda pelas ONGs e as organizaes de servio pblico, Ospnes. Na primeira, sua fora baseia-se na horizontalidade das relaes sociais e em que seu principal recurso a solidariedade. Portanto, tratandose de prticas auto-motivadas e auto-sustentadas esto expostas a menores riscos de desnaturalizao: sua marca a autogesto social e com ela, o autocontrole e sua relao com o Estado eventual. De suscitar-se a necessidade de apoios estatais - de financiamento ou assistncia - o problema crtico a preservao da total autonomia desta institucionalidade. Seu limite, em qualquer caso, poderia basear-se em que se trata de prticas voltadas pblicos limitados, circunscritas muitas vezes aes imediatas e, por fim, assinaladas pela circunstancialidade e por um tipo de particularismo cuja transcendncia depende da medida em que se associem direta ou indiretamente prticas scio-polticas mais amplas. Na segunda, parecem ser outros os problemas. Com respeito s ONGs, na medida em que no se tratam de entidades auto-sustentadas, um dos principais desafios conciliar suas funes de promoo da autoorganizao social com as de carter mais empresarial. Neste sentido tornase fundamental resistir a tendncia mercantilizao e burocratizao, de modo a preserv-las como integrantes do pblico no-estatal e, sobretudo, possibilitar que atuem como catalisadoras e promotoras da ampliao do espao pblico, atravs do empoderamento dos setores mais vulnerveis. O mesmo problema aparece no caso das fundaes de servio pblico, que enfrentam sempre os riscos de privatizaao e de feudalizao. Sob este marco, um assunto da maior importncia sobretudo em relao s Ospnes o de assegurar um fluxo estvel de financiamento pblico e 16 privado, para evitar a presso mercantilizao de todas suas atividades . Outro ponto diz respeito necessidade de desenvolver as devidas regulaes estatais e sociais para minimizar os riscos de privatizao e feudalizao. Mas tudo isso leva por sua vez a outros problemas. Um deles como assegurar que as regulaes no atentem contra a diversidade (que um dos maiores aportes que pode fazer o setor pblico no-estatal produoften a contributing reason for the establishment of such organizations. Volunteer staff, if present at all, is only a vestigial element" (p. 72). 16 - Corman (1987) chama a ateno sobre a tendncia que as entidades do terceiro setor faam negcios com fins lucrativos em outros setores para financiar suas atividades originais. O problema no necesariamente est aqui, mas sim que em muitos casos a tendncia realmente privatizao. Da, a importncia da responsabilidade do Estado nesta matria, no apenas na proviso de recursos pblicos, mas tambm no estabelecimento de incentivos s doaes privadas.

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o de servios sociais), conseguindo simultaneamente preservar a responsabilidade do Estado pela execuo de uma poltica social abrangente e profunda. Outro problema relativo a como assegurar um financiamento estatal que concilie as necessidades de autonomia das entidades sociais com a preservao de sua responsabilidade pelo uso de recursos pblicos. De fato, o financiamento estatal coloca uma serie de questes crticas, entre as quais figuram as seguintes: como o aparato estatal pode assegurar o uso pblico dos recursos pblicos sem obstaculizar a operao das agncias? Quais critrios de ordem procedimental podem ser adotados para definir onde aplicar os recursos pblicos, de modo a minimizar os riscos de discrecionalidade burocrtica e de clientelismo poltico? Sob este marco, tendo em conta as lies da experincia, surgem vrios temas que precisam ser explorados. Um, por exemplo, a adoo de um esquema de contratualizao das relaes entre o Estado e as associaes pblicas no-estatais que possa evitar os riscos que as regulaes uniformes produzem sobre a diversidade ideolgica e a diferenciao de servios. Por meio dos contratos de gesto se pode estabelecer um sistema de direitos e obrigaes recprocas, ainda que a experincia no cerne desta matria j 17 mostre que h pelo menos trs pontos crticos tambm aqui . Um, o estabelecimento de critrios pblicos como base da avaliao de desempenho, de forma a considerar no s os critrios tradicionais de eficincia, eficcia e efetividade, mas tambm na medida em que se satisfazem valores pblicos. Outro ponto crtico so os meios para conseguir a publicidade dos contratos, de modo que possam constituir-se em um instrumento da accountability das organizaes. Finalmente, a adaptao da legislao jurdica, a fim de que se possa preservar a 18 flexibilidade das organizaes . Todos estes ns aludem tanto garantia do carter pblico do sistema de responsabilidades recprocas, como preservao da especificidade do "pblico no-estatal". Mas necessrio tambm explorar mais a fundo as possibilidades de fomentar a auto-organizao social. Por exemplo, cabe averiguar a potencialidade dos concursos pblicos em relao s licitaes, tendo em conta de que estas, ainda sendo vlidas como mecanismos para

- Tem se afirmado que o trmo "contrato" talvez menos apropriado que o de "convnio", porque o primeiro remete a uma situao de conflitualidade. Entretanto, o uso comum tem favorecido mais aquele. 18 - Referindo-se a experincia do Brasil, Ferrarezi (1997: 16-17) afirma expressamente a necesidade de atualizar a legislao que ainda desconhece a existncia legal do terceiro setor, pautando suas relaes com o Estado segundo a lgica do setor estatal ou do setor privado.

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qualificar o acesso de recursos pblicos, supem que o Estado (e no a sociedade) quem determina a necessidade. Assim mesmo, fundamental explorar modalidades para opor-se ao risco de favorecer s s organizaes "visveis" reforando assim as desigualdades nos recursos de poder. Por outro lado, uma ordem de problemas de extrema importncia se relaciona com o controle social. Em estrito senso, a tenso entre autonomia e responsabilidade social que experimentam as OPNEs, encontra suas maiores probabilidades de resoluo no aporte que a sociedade pode fazer sua direo e controle. mais, a medida em que o pblico no-estatal domine a cena da produo social no sculo XXI, dependente de como se viabilize o controle social, de forma tal a assegurar que os agentes sociais que provem servios sociais o faam eficientemente em funo e para a sociedade, evitando que as organizaes sejam privatizadas (submetidas a interesses privados), ou feudalizadas (controladas autoritariamente por uma pessoa ou um grupo, ainda que voltado para o interesse pblico).

Concluses
Habitualmente os trabalhos que aludem ao pblico no-estatal o fazem a partir de perspectivas demarcadas: ou como produo de bens, ou como controle social. Uma das principais concluses que, entretanto, pode extrair-se da experincia que um no possvel sem o outro; e mais, que a principal condio que deve satisfazer-se para assegurar a ampliao desta esfera seu tratamento como um assunto multidimensional. O fenmeno do pblico no-estatal simultaneamente econmico e poltico. Produo e controle esto intimamente relacionados quando se trata do pblico noestatal. Este mesmo tratamento multidimensional exigido em relao a seus atores: o pblico no-estatal no interpela s a organismos no governamentais, nem sequer s a organizaes arraigadas na sociedade, mas tambm ao cidado comum. Isso no nega, no entanto, que as ONGs, ou mais amplamente, as organizaes pblicas no-estatais:
parecem ser as entidades que usualmente se encontram na melhor posio para empreender, na prtica, aes de interesse pblico. Seu carter independente do aparato estatal, assim como a experincia que um nmero significativo de ONGs possui na litigao e levantamento de temticas na sociedade, so dois elementos favorveis para que sejam elas a desempenhar o papel central nas iniciativas prticas em aes de interesse pblico (Gonzlez Morales, 1997: 44).

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Uma segunda concluso que no possvel propender ao desenvolvimento do pblico no-estatal se visualizado em termos autoreferenciais. Avalizam tal exigncia duas consideraes. Primeiro, no se trata de criar "ilhas", mas sim de pressionar pela mudana social. Segundo, tal presso no possvel se no se comea por reconhecer as tenses que afloram entre a emergncia deste mbito e o Estado, os partidos polticos e o setor privado-mercantil, assim como se no se assumem as contradies que existem no prprio seio do pblico no-estatal. Cabe, em qualquer caso, reconhecer que a produo de servios sociais como os de educao, sade, cultura pode ser mais eficientemente realizada atravs de Opnes do que atravs de organizaes privadas ou de organizaes estatais. O fato de que os usurios tenham uma informao incompleta em relao qualidade do servio d uma vantagem competitiva s organizaes sem fins lucrativos. No entanto, mais importante o compromisso ideolgico que vincula os membros da organizao, que converte dedicao humana no sustento da 19 administrao de tais organizaes . O fundamento ltimo do reforo do pblico no-estatal a construo da cidadania em sua dimenso material e poltica. Por fim, requer expressar-se em uma redistribuio do poder poltico e social. A medida em que esta contribuio possa ser realizada dependente de uma serie de transformaes. Muitas de tais transformaes se referem expressamente ao pblico no-estatal. Mas outras, incidindo sobre ele, o transcendem. De fato, requer um Estado disposto a reconhecer sua responsabilidade sobre o bem estar geral, mantendo um compromisso sustentado sobre aquele e aceitando seus papis redistributivos. Requer ainda uma sociedade responsvel por seus deveres. Supe tambm, um forte sistema de partidos, e um sistema judicial eficaz. Outras transformaes sero crescentemente demandadas no nvel dos paradigmas dominantes. Uma, j no cerne, alude ao prprio tratamento dos problemas sociais. Como o assinala Lander nesta mesma obra, a prpria separao das denominadas "cincias sociais" refora a abordagem unidi19

- The Economist (15.3.97) comparou a proviso de servios de sade no Reino Unido, onde o financiamiento estatal e a proviso pblica no estatal, com a americana, onde financiamento e proviso so privados e chegou concluso que o sistema britnico consideravelmente mais eficiente. O custo por habitante/ano no Reino Unido de US$ 1.300 contra US$ 3.800 nos Estados Unidos. No sistema francs de sade, estatal, o custo por habitante-ano de US$ 2.600. Supondose que a qualidade dos tres sistemas aproximadamente a mesma, a vantagem do sistema pblico no-estatal, que no caso britnico controlado atravs de um sistema de competio administrada, evidente.

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mensional, e por fim oblqua, dos problemas sociais e assenta a dicotomia entre o poltico e o econmico que permite que cada um transite por caminhos distintos a tal ponto que possa aflorar o paradoxo de "mais democracia" junto com "mais excluso econmica". Recuperar a poltica para a economia , neste sentido, um desafio para o futuro. Outro de singular importncia a superao do paradigma tradicional do direito que estabelece uma distino e separao profunda entre as noes do pblico e do privado, tanto remetendo a processos e direitos distintos (o penal e o civil, respectivamente; o pblico, protetor de interesses estatais e o privado, protetor de interesses individuais) como descuidando um espao jurisdicional para o exerccio das aes de interesse pblico e, sobretudo, circunscrevendo a um estreito mbito o que "pblico". Assim, s recentemente que se aceita o uso do direito em favor de interesses supraindividuais, sejam pblicos no estritamente estatais, coletivos, difusos ou de classe (Viveros, 1997: 93-94), abarcando-os na noo de "aes de interesse pblico" via recursos tais como o da proteo. No entanto, este campo ainda se encontra limitado pela forma e a organizao das instituies jurdicas e pela prpria cultura legal na maioria dos pases. H, de qualquer maneira, tal como se pretendeu mostrar neste trabalho condies criadas (a partir do Estado e na sociedade) para que a institucionalidade pblica se renove. S que tambm h condies para que ela se constranja. Reconhecer que estamos frente a um campo ainda em disputa, e assumir a necessidade de construir-lhe viabilidade, um dos desafios maiores nos albores do novo sculo. Neste sculo as demandas sociais, a busca da afirmao dos direitos sociais e republicanos se aprofundaro. A resposta neoliberal a este desafio evidentemente to insuficiente como o a estatal. Se concordarmos nisto e no aqui argumentado, teremos tambm que concordar que o espao para o pblico no-estatal, especialmente na produo de servios sociais e nas formas de controle social, ser cada vez mais amplo no Sculo XXI.

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