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Repensando a administrao pblica: o

futuro do Estado de bem-estar

Jos Matias Pereira

Sumrio
1. Introduo. 2. O papel da sociedade diante das novas funes do Estado. 3. As origens
do Estado do bem-estar (welfare state). 4. O surgimento do Estado de bem-estar. 5. As distintas
formas do Estado de bem estar: os modelos
europeu, norte-americano e brasileiro. 6. A crise do paradigma poltico do Estado de bemestar. 7. Distino entre a atividade poltica e a
econmica. 8. A crise do Estado de bem-estar. 9.
A concepo da terceira via. 10. Consideraes
relevantes sobre a crise do Estado de bem-estar. 11. Concluses.

1. Introduo

Jos Matias Pereira economista e advogado. Professor de Finanas Pblicas da Universidade de Braslia UnB. Doutorando em Cincias
Polticas pela Universidade Complutense de
Madrid Espanha.
Braslia a. 36 n. 142 abr./jun. 1999

O conceito globalizao econmica surge


neste final de sculo como um dos conceitos
mais poderosos que existem nos pensamentos polticos e econmicos presentes no
mundo ocidental desenvolvido, entendendo-se como tal a globalizao das escalas
comerciais, de produo e das finanas.
Essa teoria da globalizao, que reduz o
espao e a importncia do poltico, faz com
que os governos fiquem submetidos s foras econmicas internacionais, que passam
a definir o marco do possvel dentro de cada
Estado-nao.
Assim, inegvel que o Estado nacional
est sofrendo um acelerado processo de enfraquecimento, em decorrncia dos efeitos
da globalizao, bem como de um crescimento desajustado, fenmenos esses identificados de forma consensual, nas diversas
obras que tratam da questo, como os
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responsveis pelas profundas alteraes


em suas formas de interveno. Essa
preocupante constatao que me levou
a desenvolver o presente estudo sobre o
futuro do Estado de bem-estar, visto que,
de forma concreta, a populao que vive
no Estado-nao que est sendo afetada
por essas mudanas.
necessrio entender, nesse sentido,
os mecanismos pelos quais essa globalizao est afetando os salrios, a quantidade de emprego e, de forma especial, o
nvel de proteo social ofertado pelo
Estado. oportuno ressaltar no conjunto
dessa discusso que o Estado de direito
pode-se revestir de diversas formas, entre
elas o Estado liberal de direito, o Estado
social de direito ou Estado de bem-estar
(Estado-providncia).
Os autores de viso liberal consideram
que os direitos sociais no podem formar,
na atualidade, parte do conceito de
cidadania, para os quais bastam apenas
os direitos civis e polticos. E, de modo
especial, argumentam que o Estado-nao,
responsvel em zelar pelos direitos da segunda gerao, est deixando de ser o protagonista da vida poltica, pois, medida
que a economia se globaliza, somente as
empresas transnacionais poderiam assumir responsabilidade desse tipo. A poltica de pleno emprego, capaz de pagar os
gastos sociais, mostra-se impraticvel em
uma poca de desemprego estrutural (em
que as mquinas substituem os homens,
bem como so as pessoas com capacidade produtiva as que desejam encontrar um
emprego). E terminam lembrando que
acabou a cultura da diviso sexual do
trabalho, que durante sculos fez o possvel
para atender gratuitamente as crianas, ancios e enfermos. Agora a mulher, alm do
trabalho remunerado, busca identificao
e participao social. Assim, em qualquer
um dos casos citados, dizem, se o Estado
tiver que assumir essas funes sociais, o
colapso inevitvel.
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2. O papel da sociedade diante das


novas funes do Estado
No contexto do debate sobre o futuro
do Estado do bem-estar, torna-se fundamental a compreenso do papel e o
posicionamento da sociedade diante das
novas funes do Estado provocadas
pelo crescimento disfuncional e pelas
mudanas decorrentes da globalizao
no cenrio econmico e poltico internacional , no encaminhamento das polticas pblicas a serem implementadas pelo
Estado, cujo objetivo principal tornar a
sociedade mais justa.
Ramon Cotarelo (1990), ao tratar do
avano do Estado sobre a sociedade,
observa que
El Estado social atiende mal que
bien a las necesidades de la sociedad
incluidas algunas que slo aparecen
cuando ya se han satisfecho las primordiales. No en balde lleva ese adjetivo de social que, de querer decir
algo, es de suponer que indique la voluntad estatal de mantenerse en contacto con la sociedad real. Un intento,
pues, de acabar con la famosa dicotoma entre el pas legal y el pas real,
que fue una constante de gran parte
del siglo XIX y la que durante mucho
tiempo se han estado culpando de ser
el punto de partida de los movimientos revolucionarios, sin que haya sobradas razones para ello1.
Constata-se, na atualidade, e de forma
acentuada nos pases mais ricos, onde o
modelo do Estado de bem-estar encontra-se em crise, uma marcante preocupao de como reduzir as crescentes despesas decorrentes das necessidades sociais,
num quadro de mudanas econmicas e
polticas cada vez mais complexo. Nesse
contexto, parte-se do pressuposto de que
os Estados-Nao devem implementar
aes cada vez mais restritivas e direcionadas nas reas do Estado de bem-estar,
de forma a manter uma estrutura mnima
que garanta o acesso para uma parcela
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muito especfica da populao, que permita ao Estado-nao a realizao de uma


justia social concreta.

3. As origens do Estado do bem-estar


(welfare state)
O conceito de cidadania que veio a se
converter em cannico o de cidadania
social (criado por Thomas H. Marshall).
Dessa forma, cidado aquele que, em uma
comunidade poltica, goza de direitos civis
(liberdades individuais), direitos polticos
(participao poltica) e de direitos sociais
(trabalho, educao, habitao, sade e seguridade social). A cidadania social se refere,
portanto, tambm a esse tipo de direitos
sociais, cuja proteo estaria garantida pelo
Estado nacional, entendido no mais como
Estado liberal, mas como Estado social de
direito. Historicamente esse modelo de Estado-nao, implementado de maneira
especial em alguns pases europeus, tem
sido denominado de Estado de bem-estar
ou Estado-providncia. com base nesse
Estado social que se reconhece a cidadania
social de seus membros.
Ao tratar dessa questo, Adela Cortina
observa que historicamente tem sido chamado de Estado del Bienestar o que
hemos disfrutado sobre todo en algunos
pases europeos, la figura que mejor ha
encarnado el Estado social y mejor ha contribuido, por tanto, a reconecer la cidadana social de sus membros. Lo cual ha sido
sin duda un gran avance, pero que hoy no
deja de tener sus problemas porque el Estado del Bienestar ha entrado en crisis y
las crticas que a l se dirigen, como figura histrica, estn afectando tambin a la
posibilidad de un Estado social que satisfaga las exigencias de la ciudadana
social2.
importante recordar, ainda, que a cidadania uma forma de relao muito especial, em que a comunidade necessariamente
deve ir ao encontro do cidado e o cidado,
por sua vez, deve ir ao encontro dela. com
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base nesse fundamento que o cidado tende a contrair deveres em relao comunidade e, em conseqncia, passa a assumir
de maneira ativa suas responsabilidades
em relao a ela. Dessa forma, fica evidente
que s vlido exigir que um cidado assuma responsabilidades quando a comunidade poltica j tenha demonstrado claramente
que lhe reconhece como um membro seu, ou
seja, como algum que est integrado a ela.

4. O surgimento do Estado
de bem-estar
Pode-se afirmar que o Estado de bemestar nasce na Europa, e de forma especial
na Alemanha, dentro de um contexto muito
especial, no qual estava em jogo uma estratgia poltica do dirigente alemo Bismarck,
em 1880. A converso do Estado em Estado
de bem-estar adotada no como uma exigncia tica, mas sim para se contrapor ao
socialismo. Dessa forma, o governo da
Alemanha adota medidas sociais extremamente avanadas para a poca. Foram assumidos pelo Estado: seguro contra enfermidade, seguro contra acidentes de trabalho e penso por velhice. Essas medidas
adotadas por um Estado que at ento s
havia se preocupado com funes polticas
fomentam o bem-estar dos trabalhadores e
enfraquecem as reivindicaes dos menos
favorecidos pelo sistema.
Nesse sentido, conforme Cortina, importante observar que essas medidas paternalistas, que exigem a gratido dos que as
recebem, fincam as bases de uma poltica
social, que tem a sua traduo acadmica
na Escola Histrica Alem e sua verso poltico-econmica na Verein fr Sozialpolitik.
necessrio lembrar tambm das
contribuies de Pareto y Pigou, com a Welfare-Theorie, que cria as bases da Escola de
Bienestar, preocupada com os critrios de
medir e aumentar o bem-estar coletivo: Keynes tambm contribuiu para o fortalecimento do Estado de bem-estar ao combater
os princpios da teoria econmica liberal
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(doutrina do laissez faire), propondo a interveno do Estado no campo econmico e


social, tendo como objetivo final evitar a
quebra do sistema capitalista.
A consolidao e configurao do
Estado de bem-estar.
Essa consolidao ocorre com a aprovao da proposta contida no informe
Beveridge, que procura enfrentar as
circunstncias da guerra e amenizar as desigualdades, propondo um sistema universal de luta contra a pobreza que proteja toda
a populao frente a qualquer classe de
dificuldades, incluindo o recebimento de um
valor mnimo para sobreviver.
O Estado de bem-estar se configura (veja
a esse respeito: El Estado del Bienestar,
Generalit de Catalunya, 1996, p. 19) pelos
seguintes elementos:
1. Interveno do Estado nos mecanismos de mercado para proteger determinados grupos de um mercado deixado a suas
prprias regras;
2. Poltica de pleno emprego, imprescindvel porque os salrios dos cidados se percebem por meio do trabalho produtivo ou
da aportao de capital;
3. Institucionalizao de sistemas de proteo, para cobrir necessidades que dificilmente os salrios normais podem satisfazer;
4. Institucionalizao de ajudas para os
que no podem estar no mercado de trabalho.
Esses elementos permitiram que os governos democrticos, depois da Segunda
Guerra Mundial, passassem da condio de
provedores para a condio de gestores.

5. As distintas formas do Estado de


bem-estar: os modelos europeu, norteamericano e brasileiro
Na Europa, existem dois tipos de Estado
de bem-estar: o modelo implementado no
centro e sul da Europa e o modelo dos pases
do norte do continente europeu.
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1. Modelo de Estado de bem-estar do centro e


sul da Europa
O modelo de Estado de bem-estar historicamente estabelecido no centro e sul da
Europa financiado de forma predominante com as contribuies sociais dos empresrios, empregados e trabalhadores e vincula os benefcios (como o tipo e a extenso
da cobertura) s contribuies. Esse tipo de
Estado de bem-estar se baseia na populao empregada e tanto o seu financiamento
como a sua proviso reproduzem a estrutura laboral e social do pas. Depois da
Segunda Guerra Mundial, o nvel de benefcios se expandiu a fim de assegurar que as
transferncias e servios sociais mantivessem o nvel de vida ao qual o contribuinte
estivera acostumado segundo a sua
ocupao e status. Para a populao noempregada, as transferncias e servios se
baseiam na comprovao de necessidade,
segundo o critrio de necessidade definido
pelas autoridades governamentais dos
respectivos pases.
importante ressaltar, tambm, que as
polticas sociais nesse tipo de bem-estar esto orientadas para favorecer o tipo de
famlia tradicional, baseado em um esposo
que trabalha e uma esposa que cuida dos
filhos e avs. Nesse sistema, a ajuda familiar
no inclui de maneira geral uma poltica de
servios sociais, tais como creches e servios
comunitrios domiciliares, que facilitem a
incorporao da mulher fora de trabalho.
Nas sociedades em que prevalece esse
tipo de Estado de bem-estar, como o caso
da Espanha, a porcentagem de mulher na
fora de trabalho relativamente baixa.
Nessas sociedades, a resposta ao desemprego por parte das foras favorveis ao Estado de bem-estar tem-se centrado principalmente em diminuir a fora de trabalho mediante a aposentadoria antecipada e a
reduo do tempo de trabalho e incremento
de sua repartio.
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2. Modelo de Estado de bem-estar do


norte da Europa
O segundo modelo de Estado de bemestar, que prevalece nos pases do norte da
Europa, do tipo universalista, no qual o
financiamento tem sido provido em sua
maior parte pelo imposto sobre a renda e os
benefcios so considerados inerentes condio de cidadania e residncia, e independe
do estado, ocupao e nvel de renda. Esse
sistema redistribui recursos entre grupos e
classes sociais e favorece a incorporao da
mulher na fora de trabalho, com a proviso
de servios sociais que facilitam tal
incorporao.
Nestes pases, como o caso da Sucia,
onde tem existido menos desemprego,
apesar da maior incorporao da mulher na
fora de trabalho. Isto se deve a utilizao
do Estado de bem-estar como um instrumento bsico para alcanar o pleno
emprego. Nestes pases os governos tem
favorecido polticas redistributivas orientadas para reduzir as desigualdades sociais.
3. Modelo de Estado de bem-estar dos EE.UU.
Nos Estados Unidos da Amrica, diferente da Europa, o Estado de bem-estar
majoritariamente privado, tanto em seu
financiamento como em sua proviso, e se
realiza de maneira predominante por meio
das empresas, dos empregados e dos trabalhadores. Nesse sistema, busca-se resolver
o desemprego mediante a aposentadoria
antecipada, a reduo dos salrios e da cobertura social privada provida pelas empresas, criando assim postos de trabalho de
pouca qualidade, como contrato de trabalho temporrio e parcial com remunerao
muito baixa e com proteo social limitada.
Os servios sociais, em sua maioria privados, provm de postos de trabalho de muito
pouca qualidade (em termos de salrios
e benefcios).
Nesse sentido, importante registrar que,
independentemente do tipo de Estado de
bem-estar que o pas tenha, os servios
sociais, comunitrios e pessoais tm sido os
setores em que tm aportado maiores posBraslia a. 36 n. 142 abr./jun. 1999

tos de trabalhos na maioria dos pases integrantes da Organizao de Cooperao e de


Desenvolvimento Econmico (OCDE). A
diferena entre esses pases est principalmente no tamanho e na taxa de crescimento
desses setores e na qualidade desses postos
de trabalho. Assim, quando esses postos de
trabalho so altos, como nos pases nrdicos, praticamente no existe polarizao
social. Por sua vez, quando esses postos de
trabalho so baixos, como nos EE.UU.,
ocorre uma forte polarizao social.
4. O Modelo de Estado de bem-estar do Brasil
O frgil modelo de Estado de bem-estar
do Brasil (ou de mal-estar?), a exemplo do
existente no centro e sul da Europa, tambm
financiado de forma predominante com
as contribuies sociais dos empresrios,
empregados e trabalhadores e vincula os
benefcios s contribuies.
Pode-se afirmar que o Brasil possui um
sistema de servios sociais, comunitrios e
pessoais pouco desenvolvido. Direitos
sociais, esses esto garantidos pela Constituio do Brasil, promulgada em 1988 (e, na
prtica, permanecem inalterados, apesar da
boa inteno dos constituintes que escreveram a Constituio). A retomada da democracia no Brasil no significou que tenha
ocorrido a mudana de um Estado repressivo para um Estado social. Os problemas
podem ser avaliados pelos ndices que
indicam o baixo desenvolvimento do Estado de bem-estar brasileiro e o seu gasto
social, tanto em transferncias como em servios pblicos ofertados populao, que
se apresenta significativamente abaixo do
seu nvel de desenvolvimento.
A partir dos indicadores sociais do pas,
possvel concluir que o Brasil no est preparado para enfrentar as grandes mudanas demogrficas, sociais e econmicas que
a sociedade brasileira est experimentando.
No Brasil, grande parte do debate sobre intervenes para resolver os problemas da populao, como o desemprego, por exemplo,
que se apresenta como um dos problemas
sociais mais graves do pas, tem-se centrado
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na necessidade de flexibilizao da fora de


trabalho, e no suficientemente na
necessidade de flexibilizao do mundo
empresarial (visando maior competividade
no mercado brasileiro) e no mundo da
Administrao pblica.

6. A crise do paradigma poltico do


Estado de bem-estar
O aumento acelerado da abrangncia do
Estado no sculo XX, como decorrncia da
prevalncia do pblico e da primazia da
poltica, criou uma sobrecarga de demanda
da sociedade civil sobre o poder pblico.
Essas demandas de servios adicionais aos
prestados at ento pelo Estado foraram o
aumento do aparato administrativo e, por
conseqncia, dos impostos. No pode ser
desconsiderado que as teorias keynesianas
do deficit spending foram interpretadas como
um argumento para explicar os descontroles oramentrios e o crescimento desordenado das atividades do Estado. O rpido
incremento do nmero de empresas estatais
no ps-guerra uma das conseqncias
mais notveis desse descontrole.
Constata-se essa forte presena do Estado na economia a partir dos dados elaborados pelo Banco Mundial, relativos parcela de gastos do governo em relao ao Produto Nacional Bruto (PNB), a escalada acelerada do Estado nos ltimos 100 anos. A
Frana, por exemplo, parte de 15% dos gastos do governo em relao ao PNB, em 1880,
para alcanar 52% em 1985; a Inglaterra saiu
de 10% em 1880 para atingir 48% em 1985;
a Alemanha, de 10% para 47%; o Japo, de
11% para 33%; a Sucia, de 6% para 65%; e
os Estados Unidos da Amrica, de 8%, em
1880, para 37%, em 19853.

7. Distino entre a atividade poltica e


a econmica
Verifica-se, ao longo da histria, a distino entre a atividade poltica e a econmica. Isso foi possvel com base na fundamentao do Iluminismo e da Fisiocracia,
que garantiram o mximo de autonomia do
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sistema econmico no bojo do sistema social.


Desde o direito romano, existe clara prevalncia do direito privado (baseado na famlia, na propriedade, nos contratos e nos testamentos), que, embora tenha sido na origem um direito positivo e histrico, acaba
transformando-se em direito natural. O direito pblico nasce apenas poca da formao do Estado moderno, mesmo assim
tendo como fundamentao os institutos
originrios do direito privado, a saber o
dominum (em contraposio ao imperium) e
o pactum.
Assim, a primazia do direito privado, por
esse longo tempo na civilizao ocidental,
atingiu seu nvel mais alto por ocasio do
exacerbado liberalismo europeu vivenciado
no sculo XVIII. Nesse sentido, a prevalncia do privado sobre o pblico significa
o domnio da justia comutativa, que preside as trocas, sobre a justia distributiva, que
comanda a partio da riqueza. Significa a
vitria do conceito do Estado mnimo, que
cuida apenas das tarefas clssicas de segurana pblica, defesa externa e distribuio
da justia.
Fundamentada na tese da necessidade
de subordinao do interesse pessoal ao
pblico, ocorre no sculo XIX a reao contra a concepo liberal e o Estado mnimo.
Dessa forma, tem incio uma interveno
maior do Estado no comportamento dos indivduos e dos grupos, ou seja, o caminho
inverso ao da emancipao da sociedade
civil em relao ao Estado.
A esse respeito manifestou-se Norberto
Bobbio4:
Com o declnio dos limites ao do
Estado, cujos fundamentos ticos haviam
sido encontrados pela tradio jusnaturalista na prioridade axiolgica do indivduo
em relao ao grupo e na conseqente afirmao dos direitos naturais do indivduo, o
Estado foi pouco a pouco se reapropriando
do espao conquistado pela sociedade civil
burguesa, at absorv-lo completamente na
experincia do Estado total.
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Verifica-se, como decorrncia da interdependncia entre os homens e o carter


agregativo das aes econmicas, de rpido aumento dos custos sociais e externalidades, que a mudana social decisiva na
atualidade consiste na subordinao da funo econmica ordem poltica. Nesse
sentido, ao predomnio do sistema religioso
durante grande parte da Idade Mdia
seguiu-se o da primazia do sistema econmico, que foi gradativamente cedendo
espao ao subsistema poltico, desde o
sculo passado.
O crescimento da presena do Estado no
atual sculo a prova concreta da prevalncia do pblico sobre o privado. A primazia
do pblico sobre o privado significa o comando do interesse coletivo, o poder do Estado, ou seja, a prevalncia poltica. A poltica, nesse sentido, deve ser entendida como
um complexo jogo de interao de interesses, em que ativos e o poder em geral so
alocados numa sociedade. A prevalncia da
poltica decorrente do fato de dispor do
poder de coao, pela posse direta ou indireta dos meios pelos quais se exerce a fora
fsica.
As teorias polticas, importante observar, at o sculo XV, eram concebidas como
formas de criao de leis justas e instituies legais que pudessem garantir correo
e justia nas decises. Aps Maquiavel e
Hobbes, a poltica passou a ser analisada
sob o ngulo do poder. A noo de poltica
como instrumento norteador no processo de
tomada de decises um fato recente, mas
substituiu por completo o enfoque legislativo. A presena do Estado na economia, medida pela concentrao de gastos efetuados
pelo poder pblico, incluindo a previdncia social, saiu de 18% na dcada de 1920 e
atingiu, 40 anos depois, quase 40%, conforme ressalta K. Deutch5.
A crescente interveno do Estado na economia
Essa forma de atuar do Estado teve como
objetivo conter e corrigir as grandes desigualdades sociais geradas pela competio
sem limites criada pelo mercado, tpica do
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liberalismo praticado no sculo XIX, e foi a


forma que as democracias ocidentais passaram a adotar desde a dcada de 1930, por
meio do Estado do bem-estar ou Estado-providncia6. Para Rosanvalon7, a impossibilidade de conciliar duas ideologias distintas,
que se excluem reciprocamente, a liberal,
baseada na defesa do mercado, e a estatizante,
fundada no dirigismo governamental, levou
a uma situao de impasse, traduzida pela
falncia das polticas sociais no mundo
ocidental, apesar do aumento contnuo das
contribuies e da reduo das indenizaes
pagas aos cidados. Questes como
aumento populacional, elevao da
longevidade mdia, inovaes tecnolgicas,
ressurgimento do desemprego em massa
foram decisivas para inviabilizar os sistemas de previdncia social, e, dessa
forma, conquistas histricas, como a da
scurit sociale francesa, entram em crise e o
Estado-providncia entra em processo de
decadncia acelerada.
Robert Castel, ao contextualizar o Estado do bem-estar ou Estado-providncia,
assinalou que
um sistema de regulamentao
montado, em torno do fim do sculo
XIX, no mbito dos Estados-naes
europeus. O fato de haver sido construdo sobre bases nacionais torna
problemtica sua manuteno, hoje,
diante de uma dinmica de mercado
que atravessa fronteiras nacionais.
bem verdade que o capitalismo sempre atravessou fronteiras, porque sempre teve uma dimenso internacional.
As trocas, no entanto, em maior ou
menor medida, nunca fugiram ao controle dos Estados-naes. Agora, corremos os riscos de ver instituies do
capitalismo internacional, como o
Banco Mundial ou o Fundo Monetrio Internacional, por exemplo, substiturem as instituies jurdico-polticas dos Estados-naes8.
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8. A crise do Estado de bem-estar

9. A concepo da terceira via

Entre as medidas para superar a denominada crise do Estado de bem-estar (como


parte do discurso poltico, econmico e filosfico prtico para justificar as medidas para
substitu-lo por outra forma de Estado, mais
adequado s necessidades dos novos tempos do ps-capitalismo), o exemplo mais
significativo na Europa o da Inglaterra,
que no passado liderou o movimento de estatizao de setores bsicos da economia e
de sustentao ao Estado de bem-estar. Com
o declnio de sua capacidade econmica,
enquanto Estado, foi a primeira nao a implementar uma forte poltica de privatizaes. A adoo dessas medidas, a partir dos
anos 80, deu-se de uma maneira indiscriminada, especialmente pelos pases em desenvolvimento, bem como por algumas economias centralizadas, como a Rssia e a China.
Nesse sentido, com exceo da Inglaterra,
onde esto sendo adotadas medidas de restries aos beneficirios do Estado do bemestar, verifica-se que na Europa tem havido
muito mais discusso sobre a reforma do
Estado do que reforma efetiva. At agora, as
foras polticas e a mobilizao social tm
evitado o desmantelamento do Estado de
bem-estar (Estado-providncia).
Deve-se recordar que, quando se comeou
a falar da reforma do Estado na Europa, esse
projeto poltico estava muito ligado crise
do Estado de bem-estar (Estado-providncia) e necessidade de a superar por meio
de uma reduo dos direitos sociais e econmicos. Os enfrentamentos sociais e polticos a que conduziu esse projeto fizeram
com que ele fosse adiado. Apenas na Inglaterra o projeto avanou e mesmo assim numa
intensidade muito mais restrita do que tinha sido proposto pela ex-primeira-ministra Margareth Thatcher. Os resultados dessa reforma, de acordo com os indicadores
ingleses, no so animadores em termos sociais.
O Estado ingls diminuiu, de fato, as despesas sociais, mas o resultado foi um aumento
drstico nas desigualdades sociais.

No contexto do debate sobre o Estado de


bem-estar, oportuno registrar a concepo
manifestada por Anthony Giddens, ao interpretar a terceira via, em reunio ocorrida em meados de 1998 (relatada pela revista The Economist), na qual enumerou as seguintes caractersticas diferenciais da terceira via, em relao s formulaes tradicionais da velha esquerda e da velha direita: (1) o conceito obsoleto de classes
seria substitudo pelo de coalizes; (2) em
vez de maximizar o papel do Estado (esquerda) ou do mercado (direita), o Estado seria
reestruturado sob o princpio da subsidiariedade, corrigindo-se (por meio de maior
transparncia e delegao a governos locais)
o dficit democrtico; (3) o estado do bemestar social, tido pela esquerda como o instrumento de redistribuio e pela direita
como gerador de desperdcios e dependncia, passaria a ser o estado do investimento social, substituindo a gastana assistencial por investimentos no capital humano,
visando melhoria da empregabilidade;
(4) na nova economia mista, o carter
pblico ou privado da propriedade seria
menos importante que a preservao da
competio e o exerccio de regulao; (5) a
terceira via enfatizara a nao cosmopolita, sem a desconfiana das esquerdas sobre o conceito de nao e sem a associao,
pela direita, do nacionalismo xenofobia;
(6) num mundo globalizado, as naes
de regulao enfrentariam no mais inimigos e sim perigos, ficando sem sentido tanto o internacionalismo proletrio das
esquerdas quanto a preocupao belicista
da direita. A esse respeito, veja tambm o
livro de Tony Blair9.
Para David Osborne10, a reinvencin del
gobierno (reinventing the government) um
pilar bsico da terceira via proposta pelo
governo Tony Blair, da Inglaterra, porquanto essa filosofia poltica, no seu entendimento, muito mais ampla. Define ele a reinveno do governo como el cambio de la

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dinmica, de los incentivos en el funcionamiento de la Administracin, para que cada uno tenga inters personal en cambiar el sistema. E a
pedra angular de tudo isso a introduo
de concorrncia, de mecanismos de mercado, na gesto pblica. A introduo de concorrncia na gesto pblica sinnimo de
economia, de eficincia, de satisfao dos
cidados com seu aparato administrativo.
O importante para ele no privatizar
os servios pblicos na Administrao, e
sim criar uma estrutura orgnica que permita aproveitar as vantagens do mercado
na economia dos assuntos pblicos. Em sua
opinio, a compatibilidade entre o pblico
e o privado o denominador comum da reforma da Administrao de todas as democracias, ou seja, la reinvencin del Gobierno
no tiene un motor ideolgico, sino que tanto la
izquierda como la derecha participan de ella.
Afirma Osborne que essas mudanas so
decorrentes de uma transio inevitvel,
obrigada pela passagem da era industrial
para a era da informao, que exige transformar as estruturas administrativas para
adapt-las a um mundo definido por mudanas aceleradas, a globalizao, o uso de
tecnologia de informao e as restries fiscais que impem essas coordenadas a um
setor pblico que deve responder a esses
desafios.
A atitude dos cidados tambm est
mudando em relao Administrao. O
cidado est sendo dotado de liberdade de
eleio, de um autntico poder. E, para atender a essas exigncias, observa Osborne,
debemos gestionar el sector pblico con
mentalidad de empresario, lo que obliga a
organizar el servico pblico como una
empresa, cobrando por l, pero introduciendo tambin la responsabilidad de sus
administradores.

10. Consideraes relevantes sobre a


crise do Estado de bem-estar
A partir dos fundamentos e argumentos
expostos, pode-se afirmar que as causas
mais importantes para explicar a evoluo
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do Estado de bem-estar (tanto em termos de


financiamento como de organizao) so
polticas. Assim, importante ressaltar que,
enquanto as bases do Estado do bem-estar
se estabeleceram, em muitos pases, antes
da Segunda Guerra Mundial, o desenvolvimento mais extenso desse Estado do bemestar coincidiu com o perodo ps-Segunda
Guerra Mundial, de 1946-1980 (denominado de perodo dourado do capitalismo).
Dentro desse desenvolvimento, e durante esse perodo de 1946-1980, Navarro considera quatro tipos de polticas pblicas do
Estado de bem-estar baseadas nas quatro
opes polticas majoritrias existentes nos
pases capitalistas desenvolvidos, a saber:
a social-democracia, a democracia crist, a
liberal e a ditatorial-conservadora dos pases do sul da Europa11.
perceptvel que o Estado social de direito e o Estado de bem-estar, na prtica, certamente ocorreram de forma concomitante.
Assim, preciso observar que, se o Estado
de bem-estar se degenerou em megaestado e,
por isso mesmo, entrou em um processo de
decomposio, o mnimo de justia que pretende defender que o Estado social de direito se constitua em uma exigncia tica
(que necessita ser satisfeita).
Conforme observa Francisco Laporta12,
no surgimento do Estado social
concurren dos tipos de justificacin: una
de tipo tico, que consiste en precatarse de
que la satisfaccin de ciertas necesidades
fundamentales y el acceso a ciertos bienes
bsicos exige la presencia del Estado bajo
formas diversas; y outra que surge por
critrios econmicos.
Isso porque a acumulao capitalista que
necessitava da grande sociedade annima
exige a produo em massa e, portanto, a
expanso indefinida da demanda interna,
o que parece impossvel sem uma distribuio relativa dos recursos em forma de salrios e sem a presena do Estado na economia como regulador da distribuio, como
produtor, bem como consumidor. A justificao tica d lugar ao estado social, que
vinha sendo formado por distintos cami247

nhos desde a metade do sculo XIX, e a justificao econmica tambm d lugar ao


Estado de bem-estar.
Do ponto de vista econmico, especialmente para as populaes de pases em desenvolvimento, em reas especficas como
educao e sade, o Estado ainda uma instituio importante. Sob a perspectiva social,
o Estado tem, em muitos casos, de assumir
uma postura paternalista para resolver o
problema da eqidade, especialmente em
pases com um grande nmero de excludos.
sabido que as causas mais importantes do crescimento das desigualdades so
representadas pela distribuio da renda do
capital e do trabalho, das desigualdades dos
salrios e do impacto redistribuidor do Estado do bem-estar. E cada uma dessas
variveis depende do contexto poltico de
cada pas, estimulado pela fora dos instrumentos polticos e sociais dos agentes e classes sociais.

11. Concluses
A perplexidade diante da qual se encontram as sociedades dos pases onde o Estado de bem-estar encontra-se em crise
decorrente da constatao de que esse Estado-providncia, tal como tem sido conhecido, era funcional para o capitalismo vigente no mundo no perodo de 1945 at o
final da dcada de sessenta, como forma de
garantir a demanda solvente. Isso quer dizer que, em sua forma historicamente conhecida, o Estado do bem-estar s funcional
para um capitalismo regido por uma lgica
keynesiana (entendido como um capitalismo de alta rentabilidade, que conte com
uma suficiente demanda solvente).
As novas condies criadas pela crise
dos anos setenta converteu em disfuncional esse tipo de capitalismo, tornando perceptvel a denominada crise de legitimao,
como conseqncia da crise fiscal, ou seja, a
incapacidade do Estado de atender, diante
de um cenrio de queda de rentabilidade,
as crescentes demandas sociais.
248

A extenso e difuso do pensamento


neoliberal, nos anos oitenta, que considerava o Estado e suas intervenes como um
obstculo para o desenvolvimento
econmico e social das populaes, foi facilitada pelas eleies de opes conservadoras e liberais da maioria dos pases da
OCDE, e em particular nos EE.UU., com a
eleio de Ronald Reagan, do partido republicano, e na Gr-Bretanha, com a eleio
do partido conservador liderado por
Margareth Thatcher. Desde ento, este pensamento neoliberal vem substituindo o pensamento keynesiano, convertendo-se no
pensamento dominante nos centros polticos
e econmicos nacionais e internacionais.
Com base nessas distintas posies,
possvel constatar que a crise do paradigma
poltico do Estado de bem-estar (welfare state),
ocorrida na metade da dcada de 80, que
mostrou as insuficincias das concepes
que enxergavam no Estado o provedor direto
do bem-estar, incluindo o prprio emprego,
desencadeou um processo no mundo no
sentido de repensar a administrao pblica,
tendo como referncia suas reais possibilidades oramentrias, bem como suas
finalidades principais. Pressionada por
necessidades econmicas, bem como por
iderios polticos que constituem as ideologias do minimal State, a administrao pblica
vem sendo forada, especialmente nos ltimos 18 anos, a rever seus pressupostos,
assim como a repensar seus parmetros
constitutivos.
Assim, o Estado de bem-estar, por haver
sido estruturado sobre bases nacionais, encontra-se em uma profunda crise, cuja tendncia agravar-se nos prximos anos, visto
que, numa economia globalizada, significativamente estreita a margem de manobra
dos governos, tendo de curvar-se aos reclamos polticos sem desrespeitar a eficincia
do mercado.
Deve-se alertar, porm, que o Estado-nao, enquanto puder sobreviver como tal, em
decorrncia da tendncia de criao de uma
nova ordem mundial, mesmo diante das
Revista de Informao Legislativa

imposies do processo de globalizao,


dever continuar desempenhando um papel
indispensvel na formulao de polticas
econmicas (em que incluem-se as polticas
pblicas), de regulador da competitividade
e na promoo do bem comum da sociedade.

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Notas
COTARELO, Ramon, Del Estado del Bienestar al Estado del Malestar, Centro de Estudios
Constitucionales, Madrid, 1990, p. 34.
2
CORTINA, Adela, Ciudadanos del mundo:
hacia una teoria de la cidadania, Ciudadana social. Del Estado del bienestar al Estado de justicia,
2 ed., Madrid, Alianza Editorial, 1998, p. 66.
1

249

3
WORLD BANK. World Development Report
1988. Washington, 1988.
4
BOBBIO, Norberto. Estado, governo e sociedade, Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1987, pags. 20 a
25.
5
DEUTCH, K. Poltica e governo. Braslia: Editora UnB, 1983. p. 25-26.
6
Registre-se que o Brasil no chegou a beneficiar-se, no mesmo nvel de intensidade, dos ganhos
obtidos por esse modelo de proteo social, como
ocorreu nos pases industrializados europeus. A
socializao dos resultados da produo, objetivo
principal do Welfare State, no chegou a ocorrer no
modelo social paternalista e populista do Estado
brasileiro, que se tornou hegemnico a partir do
incio da dcada de 30.
7
ROSANVALLON, Pierre, La crise de ltatprovidence. Paris Seuil, 1981 e 1992. Publicado em
portugus pela Editora UnB/UFG, Braslia, 1997.

CASTEL, Robert. O mundo e o trabalho. Rumos (Entrevista.) Rio de Janeiro: ABDE, n. 148, p.
5-6, maio 1998.
9
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10
OSBORNE, David, Reinventing the
Government. Entrevista La reinvencin del Gobierno es un pilar bsico de la tercera va, Expansion, 22.02.99. p. 58.
11
NAVARRO, Vicen, La economia poltica del
Estado del Bienestar, Madrid, Revista Sistema, 148,
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12
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8

Referncias bibliogrficas conforme original.

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