UNIVERSIDADE FEDERAL DE RONDNIA CINCIAS SOCIAIS- CINCIAS ECONMICAS DESENVOLVIMENTO REGIONAL

RESENHA DOCENTE: WALBERTI SAITH DISCENTE: MIQUIAS N. COELHO

PORTO VELHO-2013

PARTICIPAO, ARTICULAO DE ATORES SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL

Forma de participao, que se est difundindo de forma crescente entre as administraes locais, so oramentos participativos, em que a populao e/ou representantes de organizaes da sociedade civil so chamados a deliberar sobre a alocao de recursos pblicos destinados a investimentos. O exemplo mais conhecido talvez seja o de Porto Alegre, que j completou uma dcada de existncia. Mais escassas, no Brasil, so as iniciativas de promoo da participao ou de articulao de atores sociais que tenham, simultaneamente, escopo territorial e setorial mais amplo, atingindo mbito microrregional e tendo uma abrangncia que transcenda o nvel de um setor, programa ou projeto especfico. No existe, na estrutura federativa brasileira, uma instncia poltico-administrativa intermediria entre o Estado e o municpio, so raras, no Brasil, organizaes e instituies que congreguem e articulem diferentes segmentos da sociedade nessa escala territorial. Somadas, a inexistncia de uma instncia polticoadministrativa intermediria entre o estado e os municpios e a escassez de organizaes e instituies de abrangncia microrregional contribuem, de forma decisiva, para que, em regra, no haja identidades regionais bem-definidas nessa escala territorial. Comeou a formar-se, nos ltimos anos, entre pesquisadores e praticantes, o consenso de que necessrio revisar as estratgias tradicionalmente adotadas na formulao de polticas regionais no Brasil. O primeiro argumento destaca a necessidade da consulta aos segmentos da comunidade diretamente afetados, quando da concepo, elaborao, implementao e avaliao de programas e projetos especficos, relacionados com o desenvolvimento, como meio para assegurar sua eficincia e sustentabilidade. O segundo, mais abrangente, registra a importncia da vitalidade de uma sociedade civil atuante na vida pblica para a boa governana e para o desenvolvimento participativo. Uma das conexes desse argumento a implicao de que a participao da sociedade civil importante para assegurar a transparncia das aes e para permitir o combate eficiente corrupo no setor pblico. A terceira linha de argumentao vincula a participao acumulao de capital social. Segundo estudos recentes, o capital social que composto por um conjunto de fatores de natureza cultural que aumenta a propenso dos atores sociais para a colaborao e para empreender aes coletivas constitui-se em importante fator explicativo das diferenas regionais quanto ao nvel de desenvolvimento. A quarta estabelece conexes entre a operao de mecanismos participativos na formulao e implementao de polticas pblicas e o fortalecimento da competitividade sistmica de um pas ou de uma regio. A quinta e ltima ressalta o papel desempenhado pela participao no processo de formao e consolidao das identidades regionais, que facilitam a construo de consensos bsicos entre os atores sociais que so essenciais para o desenvolvimento dois aspectos da participao. Um deles o seu carter de elemento essencial da prpria idia de democracia. O outro o seu importante papel instrumental derivado da funcionalidade da participao para a articulao de atores sociais e para a viabilizao de processos de desenvolvimento. O argumento utilizado com maior freqncia em defesa da participao ocupa-se, fundamentalmente, com o aumento da eficcia das aes governamentais.

A falta de participao da comunidade apontada, na literatura produzida pelas principais instituies internacionais da rea de fomento do desenvolvimento, como uma das principais causas do fracasso de polticas, programas e projetos de diferentes tipos. Segundo essa avaliao, a ausncia de uma interao suficiente com os segmentos relevantes da sociedade tende a fazer que muitas das aes pblicas sejam mal calibradas, tornando-se incapazes de alcanar integralmente os objetivos propostos. Alm disso, quando tratada apenas como objeto, e no como um dos sujeitos do processo de concepo e implementao dessas iniciativas, a comunidade tende a no se identificar com elas, reduzindo sua sustentao poltica e aumentando o risco de que se tornem efmeras. Como conseqncia dessa falta de envolvimento da comunidade, muitos programas e projetos governamentais concebidos e implantados de cima para baixo no sobrevivem s administraes responsveis pelo seu lanamento. Acabam por ser substitudos por outros igualmente efmeros, num ciclo pattico que envolve grande desperdcio de recursos e s contribui para aumentar o descrdito em relao eficcia das aes do setor pblico documentos produzidos pelo Banco Mundial, sobre a necessidade da participao dos segmentos da sociedade civil na elaborao de projetos e programas especficos. A defesa da participao da sociedade civil, por parte dessas instituies internacionais, tambm persegue objetivos mais amplos que o simples aumento da eficincia e da sustentabilidade de projetos e programas especficos. A incorporao do conceito de governncia abordagem do desenvolvimento relativamente recente. At a dcada de 70 predominavam, ainda, as abordagens focalizadas na ao do governo, que viam na atuao do setor pblico o motor do processo de desenvolvimento. Na dcada de 80, essa compreenso ampliou-se, passando a estar focalizada na administrao do desenvolvimento, incorporando a avaliao da capacidade do estado para integrar e liderar o conjunto da sociedade. Na dcada de 90, a abordagem ampliou-se ainda mais, passando a ser focalizada na capacidade tanto do estado quanto da iniciativa privada e da sociedade civil como atores do desenvolvimento a boa governncia, enquanto funo do governo, no se refere apenas ao apoio ao desenvolvimento participativo: medida que os processos participativos evoluem, a boa governncia tambm evolui para apoiar uma participao mais ampla e mais madura. Nesse sentido, o desenvolvimento participativo tambm acaba por promover a boa governana. O capital social conceituado como constitudo pelo conjunto de caractersticas da organizao social, como confiana, normas e sistemas, que contribuam para aumentar a eficincia da sociedade, facilitando as aes coordenadas. Fazem parte do capital social, portanto, os traos culturais caractersticos de uma comunidade que contribuem para fazer que seus membros se tornem propensos a colaborar na soluo de problemas de interesse comum. Incluem-se a, por exemplo, as redes de relaes interpessoais e os sentimentos de confiana mtua entre os indivduos que constituem essa comunidade, que tornam possvel o empreendimento de aes conjuntas que resultem em proveito da coletividade. Mesmo alguns aspectos da vida comunitria que aparentemente no tm relevncia econmica direta, como a participao ativa em associaes de diversos tipos como clubes de servios e entidades com objetivos culturais ou esportivos , passaram a ser considerados relevantes para explicar o desenvolvimento, na medida em

que ajudam a aproximar os membros da comunidade, fortalecendo os laos existentes entre eles e tornando-os culturalmente mais propensos a colaborar para enfrentar problemas comuns. Parece claro que o contato entre a sociedade civil e a administrao pblica, por intermdio da participao da comunidade na formulao, na implementao e na avaliao de aes governamentais, deve ser visto como um instrumento importante para a consolidao de relaes de confiana entre os vrios atores sociais, pblicos e privados, contribuindo, portanto, para a acumulao de capital social. Apesar da crescente ateno que vem sendo dada ao conceito de capital social, inevitvel registrar que ainda incipiente o reconhecimento da sua relevncia para o campo das polticas pblicas, especialmente por parte dos responsveis pela formulao e implementao dessas polticas. Parece claro que a participao, medida que possa contribuir para a acumulao de capital social e para a articulao dos atores sociais regionais, facilitando a formao de consensos bsicos relevantes para o desenvolvimento, contribuir tambm para reforar as bases da competitividade sistmica de uma regio. A participao dos diferentes segmentos da sociedade na discusso dos problemas locais tambm funcional para a consolidao de uma identidade regional, entendida como o sentimento compartilhado de pertinncia a uma comunidade territorialmente localizada. A existncia dessa identidade condio essencial para que um determinado territrio possa, de forma significativa e no arbitrria, ser denominado de regio. A identidade regional, assim como o capital social, no deve ser entendida como algo que simplesmente existe devido a uma determinada conjugao de fatores e circunstncias, mas, sim, como algo que construdo historicamente. Esta surge como resultado de processos polticos, sociais e culturais, que fazem que os habitantes de um determinado territrio consolidem a percepo do fato de que, apesar das diferenas e divergncias que possam ter, tambm tm fortes afinidades e muitos interesses em comum. A presena de uma identidade regional tambm funcional para a promoo da competitividade da regio, na medida em que facilita a formao de consensos bsicos entre os atores sociais. Esse consenso como j foi visto na seo anterior, constituem-se em um dos requisitos bsicos da competitividade sistmica. A adoo de medidas que contribuam para consolidar a identidade regional tem importncia redobrada nos casos em que no h coincidncia entre a regio e alguma unidade administrativa que conte com instncias polticas de representao.Como j foi assinalado no incio deste texto, este o caso, no Brasil, das regies existentes dentro de um estado, ou mesmo de reas que compreendem partes de diferentes estados, cuja afinidade socioeconmica ou cultural j configura uma proto-identidade, que pode ser fortalecida por meio da participao.A participao deve, portanto, ser vista por vrios motivos como um instrumento importante para promover a articulao entre os atores sociais, fortalecendo a coeso da comunidade, e para melhorar a qualidade das decises, tornando mais fcil alcanar objetivos de interesse comum. No entanto, as prticas participativas no podem ser encaradas como procedimentos infalveis, capazes de sempre proporcionar solues adequadas para problemas de todos os tipos as prticas participativas podem ter sua credibilidade comprometida pela existncia de objetivos no declarados por detrs da atuao de algum, ou alguns dos atores-chave do processo. Esse tipo de situao pode surgir, por exemplo, quando so utilizados meios esprios para influenciar as discusses, direcionando indevidamente os resultados dos

procedimentos de consulta ou de deliberao, ou quando o processo de participao usado para promover indivduos ou organizaes. A pior conseqncia desses abalos de credibilidade impedir que a participao se constitua em um instrumento para estabelecer relaes de confiana entre os atores sociais e polticos, destruindo, assim, sua eficcia como mecanismo para a acumulao de capital social. As atitudes oportunistas e as tentativas de manipulao s contribuem para aumentar o nvel de desconfiana dentro da comunidade, fazendo que a adoo de prticas participativas acabe por ter um efeito diametralmente oposto ao que seria desejvel. Outro ponto a ser lembrado que os processos participativos s se constituiro em prticas efetivamente democrticas se forem abrangentes e possibilitarem a expresso dos interesses legtimos de todos os segmentos afetados, direta ou indiretamente, pelas questes em discusso. A implantao dos conselhos regionais de Desenvolvimento coincidiu com a intensificao do debate em torno das desigualdades regionais no Rio Grande do Sul, a partir de meados da dcada de 80.No contexto dessa intensificao, chegou a surgir um discurso regionalista radicalizado na regio sul do estado, com uma proposta separatista que visava criar uma nova unidade da Federao, o estado do Piratini, que ocuparia cerca de metade do territrio rio-grandense. Seja qual for a sistemtica adotada para a participao no oramento do estado, a elaborao dos planos estratgicos de desenvolvimento regional, previstos na legislao, fundamental para que os COREDE possam qualificar o contedo de suas propostas, adequando-as s necessidades das regies. A introduo da consulta popular talvez torne ainda mais necessria a elaborao desses planos, na medida em que a falta de uma viso estratgica que oriente a busca do desenvolvimento regional pode fazer que a definio das propostas regionais venha a ser caracterizada pela fragmentao e pelo predomnio dos interesses locais. Os planos estratgicos de desenvolvimento regional, que devem ser elaborados por meio da utilizao de metodologias participativas, devem consubstanciar a reflexo de cada comunidade sobre a realidade da sua regio, identificando potencialidades e ameaas e delineando estratgias e aes que tenham como objetivo a promoo do desenvolvimento. Muitos conselhos j empreenderam, ou esto empreendendo, esforos nesse sentido, com apoio de universidades ou de rgos pblicos estaduais. A elaborao dos planos estratgicos proporciona aos conselhos o conhecimento mais aprofundado da realidade das regies por eles representadas, conferindo-lhes melhores condies de interlocuo com os rgos da administrao pblica, no encaminhamento das prioridades regionais, e permitindo melhor articulao das aes que venham a ser empreendidas pelos atores pblicos e privados da regio. A existncia de um compromisso efetivo, maduro e continuado das instncias polticas o primeiro e talvez o mais importante dos fatores que condicionam as possibilidades de sucesso dos esforos de integrar a participao da sociedade civil tomada de decises na esfera da administrao pblica.

Essa observao especialmente verdadeira no que se refere s prticas que incidem de forma mais direta sobre a alocao de recursos. Nesses casos, a criao de procedimentos que aumentem a influncia da comunidade sobre as decises contraria interesses j estabelecidos e interfere com a operao dos canais polticos e administrativos que tradicionalmente determinam a forma como so utilizadas as verbas pblicas. A tentativa de ampliar as influncias sobre o processo decisrio, dando-lhe maior transparncia e permitindo que dele participem novos atores, exige firme deciso poltica e implica uma ruptura profunda com as formas tradicionais de governar. A debilidade da sustentao poltica costuma ser um dos principais motivos que dificultam a execuo de aes includas nos oramentos como resultado de propostas oriundas da comunidade. Quando o compromisso poltico frgil, aumenta o risco de corte das verbas necessrias para viabilizar essas aes, para permitir a execuo de iniciativas que atendam a prioridades definidas por meio dos canais polticoadministrativos tradicionais. Um fator que tende a interferir na implementao das prticas participativas, podendo colocar em risco sua consolidao, a sua, aparentemente, inevitvel utilizao como pontos de destaque em estratgias de marketing poltico. Em primeiro lugar, porque esse tipo de utilizao faz que se radicalize a polmica em torno de experincias ainda frgeis, cuja conduo tornar-se-ia mais fcil e segura em um clima de serenidade, propcio para a formao de consensos. Em segundo lugar, porque a credibilidade dessas iniciativas pode ser gravemente comprometida caso formas inadequadas de divulgao induzam o pblico a suspeitar que essas aes tm objetivo predominantemente promocional, para obter vantagens eleitorais. Outro fator negativo relacionado com a interferncia de estratgias de marketing poltico deriva-se do fato de que, em geral, os novos detentores de cargos eletivos no prestigiam projetos oriundos de administraes rivais, que tenham grande impacto poltico, como o caso das aes de tipo participativo. O resultado dessa interferncia que as iniciativas maculadas por esse vcio de origem tendem a ser abandonadas ou, na melhor das hipteses, so substancialmente alteradas, de forma a poderem receber uma nova marca que descaracterize a sua paternidade e minimize a colheita de dividendos por parte daqueles que as introduziram. O primeiro requisito lgico para que se possa discutir, com propriedade, a questo de como institucionalizar a participao da sociedade civil nas aes voltadas para a promoo do desenvolvimento regional definir, de forma mais precisa, o que se entende por participao um erro comum, no que se refere aos nveis de participao, a tendncia de igualar participao com deliberao, s se admitindo como realmente vlidos os processos participativos em que a comunidade adota decises irrecorrveis, que devem ser posteriormente aplicadas, sem possibilidade de alterao, pelas instncias administrativas. Esse erro parece estar associado propenso de transpor de forma direta, para a escala regional, prticas e metodologias utilizadas em experincias referentes escala municipal. Outra distino metodolgica importante a que diz respeito diferena existente entre os processos participativos baseados exclusivamente em eventos isolados ou peridicos sejam eles simples contatos, reunies, audincias pblicas ou consultas populares, com um objetivo limitado e aqueles que envolvem a criao de organizaes permanentes, especificamente voltadas para promover e facilitar a participao.