Fung, Archon.

Putting the Public Back into Governance: The Challenges of Citizen Participation
and Its Future. Public Administration Review,Vol. 75, Iss. 4, pp. 513–522; 2015.

Colocando o Público de Volta na Governança: os Desafios da Participação do Cidadão e seu

Futuro (FUNG, 2015)

RESUMO

As últimas duas décadas viram uma proliferação de experimentos de grande e pequena escala
na governança participativa. Este artigo faz um balanço das alegações sobre o potencial da
participação cidadã para promover três valores de governança democrática: eficácia,
legitimidade e justiça social. As crescentes restrições ao setor público em muitas sociedades,
combinadas com a crescente demanda por engajamento individual e as possibilidades da
tecnologia digital, abriram o caminho para inovações participativas voltadas para uma
governança eficaz. O aprofundamento dos déficits de legitimação do governo representativo
cria oportunidades para formas de legitimação que aumentem a legitimidade, mas até agora o
efeito da participação na legitimidade não é claro. Esforços para aumentar a justiça social
através da participação cidadã enfrentam os maiores obstáculos. O artigo conclui destacando
três desafios para a criação de uma governança participativa bem-sucedida: a ausência de
liderança sistemática, a falta de consenso popular ou de elite sobre o lugar da participação
direta dos cidadãos e o escopo e os poderes limitados das inovações participativas.

Meu artigo de Revisão da Administração Pública “Variedades de Participação na Governança

Complexa” (Fung, 2006) tinha três objetivos. A primeira foi chamar a atenção dos estudiosos e
profissionais da administração pública para o fato da incrível diversidade na prática da
participação pública. Embora as audiências públicas sejam a forma onipresente de
participação, muitos outros arranjos são possíveis. Seguindo Robert Dahl, usei o termo
“minipúblico” para descrever esse amplo gênero de arranjos (Fung 2003).

Os participantes poderiam ser eleitos ou escolhidos aleatoriamente, em vez de serem auto-

selecionados. Em vez de apenas discursos seguidos de perguntas, pode haver uma deliberação
real. As conclusões alcançadas pelos participantes poderiam desempenhar um papel mais
importante na formulação de políticas públicas. Essas possibilidades não eram meros
potenciais teóricos; em vez disso, muitos deles haviam sido instanciados em projetos e
instituições reais, como nas inovações de reformadores democráticos em lugares distantes
como o Brasil, o Canadá e Chicago.

O segundo objetivo do artigo foi mostrar que essas variações no design são importantes. Em
particular, a participação pública pode ser um meio potente para alcançar valores
democráticos fundamentais, tais como legitimidade, justiça e eficácia na governança. A partir
dessa perspectiva, os atores públicos devem ver a participação como uma solução potencial
para alguns dos desafios democráticos que enfrentam. A participação não é apenas boa em si.
A participação cuidadosamente elaborada - o que não quer dizer manipulada - pode ser um
meio eficaz para alcançar os valores da boa governança. O terceiro objetivo era oferecer uma
maneira focada de organizar nosso pensamento sobre escolhas de design participativo ao
longo de três dimensões que juntas formavam a rubrica do “cubo da democracia”:
(1) Quem participa?
(2) Como eles se comunicam e tomam decisões?
(3) Que influência eles têm sobre as decisões e ações públicas resultantes?

As “Variedades de Participação” concentraram-se no “domínio” (no sentido do intervalo de

variáveis independentes em uma função matemática) das escolhas de design participativo. A
seleção de participantes, os métodos de comunicação e tomada de decisões e a influência
pretendida podem ser considerados como as variáveis independentes que os arquitetos
democráticos manipulam para alcançar resultados mais desejáveis. Os resultados que eles
buscam, por sua vez, podem ser pensados como o “intervalo” de projetos participativos, se
continuarmos usando o analógico para funções matemáticas.

O presente artigo faz um balanço de algumas tendências gerais na governança participativa

que se desdobraram desde que “Varieties of Participation” foi publicado e atende mais a
questões sobre esse intervalo: Quais são os valores que uma maior participação dos cidadãos
pode avançar? Quais são as oportunidades e os desafios para fazer isso? Examino
indutivamente essas questões considerando várias inovações de governança participativa - e
estudos examinando a governança participativa - que apareceram desde "Variedades de
participação".
Uma retrospectiva especulativa da Governança Participativa

Como orientação, considere algumas tendências gerais no uso de mecanismos participativos

que se desdobraram na última década ou duas. Eu ofereço essas tendências em grande parte
como especulações - porque as formas de inovação participativa são muitas vezes locais, às
vezes temporárias e altamente variadas, não conheço nenhum censo geral de inovação
participativa e poucos esforços para quantificar as instâncias de governança participativa em
escalas geográficas.

Falta de quantificação não obstante, o primeiro padrão é que parece ter havido um
crescimento substancial na inovação participativa nos últimos anos. Uma dimensão dessa
inovação é sua expansão. O orçamento participativo, por exemplo, foi inventado apenas em
1989, mas se espalhou muito amplamente. Tiago Peixoto (2014) conta com cerca de 1.500
instâncias de orçamento participativo, espalhando-se da América Latina para a Europa,
América do Norte e muitos outros cantos do mundo. Em seu volume de 2012, Mansuri e Rao
escrevem que “o Banco Mundial, sozinho, investiu cerca de US$ 85 bilhões na última década
na assistência ao desenvolvimento para a participação”. Eles afirmam que essa atenção ao
desenvolvimento participativo marca uma mudança acentuada da sabedoria convencional
anterior em relação ao desenvolvimento que enfatizava a especialidade top-down e,
fortemente influenciada por pensadores como Mansur Olson e Garrett Hardin, a necessidade
de coerção centralizada para superar os problemas de ação coletiva.

Outra dimensão de expansão é o escopo: a injeção de participação em novos tipos de questões

e questões de governança. Um dos primeiros casos em que cidadãos comuns participaram de
uma questão constitucional foi iniciado em 2004 com a Assembléia dos Cidadãos da Colúmbia
Britânica (Participia, 2009). Desde então, a ideia de incorporar a contribuição direta de
cidadãos comuns em questões sobre regras de votação, acordos de distrito e outras questões
de nível constitucional se espalhou para Ontário com sua própria assembleia de cidadãos
(Grant 2013), para a Califórnia (Sonenshein 2013), e à Islândia, com seu processo de redação
participativa constitucional e coletivo (Landemore 2014). Nos níveis nacional, regional e local,
o número e a variedade de fóruns de cidadãos parecem ter crescido em áreas políticas,
incluindo saúde, escolhas fiscais, planejamento urbano e regional, acomodando a diversidade
racial e étnica e enfrentando os desafios do desenvolvimento científico e tecnológico.
Além disso, os tipos de atores que iniciam e apoiam a participação dos cidadãos constituem
agora uma ecologia diversa e de interação mútua. Há apenas uma década, parecia que as
“minipúblicas” - destinadas à participação direta dos cidadãos - se davam primariamente ao
alcance das agências administrativas (como sistemas educacionais, departamentos de saúde,
agências ambientais ou agências de planejamento) ou vinham de fora do governo a pedido de
organizações educacionais, cívicas ou de defesa (como com algumas pesquisas deliberativas ou
esforços de solução de problemas baseados na comunidade). Embora muitas iniciativas
participativas ainda venham de agências públicas e organizações cívicas do terceiro setor,
várias minipúblicas importantes foram criadas por políticos que atuam em cargos legislativos
ou executivos. A legislatura de Oregon, por exemplo, criou um júri de cidadãos para revisar as
iniciativas de cédula estaduais (Participia 2010a). Em Chicago e Nova York, conselheiros e
conselheiros municipais usaram sua autoridade para criar processos de orçamento
participativo (Russon-Gilman 2012). À medida que o número e a diversidade das minipúblicas
aumentaram, surgiram associações e organizações dedicadas a cultivar a expertise profissional
- e fornecer os serviços de negócios - necessários para implementar fóruns públicos de
sucesso. Organizações veneráveis neste espaço incluem a Associação Internacional para a
Participação Pública, a Democracia Cotidiana, a Fundação Kettering e o Centro de Democracia
Deliberativa da Universidade de Stanford. Para citar apenas alguns, os jogadores mais novos
incluem a Coalizão Nacional para Diálogo e Deliberação, o Projeto de Orçamento Participativo
e o Consórcio Democracia Deliberativa. Consultorias, tanto sem fins lucrativos como com fins
lucrativos - como a consultoria alemã-holandesa IFOK - também estão ativas no projeto e
criação de minipúblicas.

No entanto, parece que a forma dominante de engajamento público contra a qual o cubo da
democracia era dirigido - a audiência pública ou a reunião pública tradicional - ainda é
dominante. Apesar da proliferação de minipúblicas sofisticadas, a participação pública
geralmente assume a forma de audiências e reuniões públicas convencionais. Porque a
reunião é aberta ao público, os participantes são auto-selecionados. Como resultado, aqueles
que participam geralmente são aqueles que estão altamente interessados nos tópicos
abordados. Eles são frequentemente mais favorecidos socioeconomicamente do que a
população em geral. Em termos de comunicação, a maior parte da fala é feita por funcionários
ou convidados; alguns dos participantes dizem sua parte durante o período de discussão, mas
a maioria ouve como espectadores. Finalmente, as reuniões públicas e audiências são baixas
na escala de influência e empoderamento. Eles raramente tentam chegar a um consenso ou
opinião da maioria entre os participantes, e os resultados desses eventos raramente têm mais
do que força consultiva sobre os tomadores de decisão autorizados.

Em “Variedades de participação”, argumentei que as audiências públicas ocupam uma região

muito pequena no espaço potencial de organização do engajamento público. O espaço de
design do “cubo da democracia”, reproduzido na figura 1, destaca três variáveis-chave na
construção do engajamento público: (1) quem participa, (2) como se comunica e toma
decisões e (3) a extensão de sua influência sobre a ação social e as decisões públicas.

Com esses padrões gerais em mente, passamos a considerar o impacto das recentes
minipúblicas em três valores centrais democráticos: legitimidade, governança efetiva e justiça.

LEGITIMIDADE

Na teoria política, muitas das justificativas para uma maior participação, especialmente suas
variantes deliberativas, derivam do desejo de aumentar a legitimidade na governança
democrática (Cohen, 1989; Fung, 2007). Uma premissa fundamental da democracia
representativa é que as leis e políticas são legitimadas porque os cidadãos tiveram a
oportunidade de influenciar os políticos e partidos que fazem essas políticas e porque as
eleições subsequentes darão oportunidades para julgar os efeitos dessas políticas e
responsabilizar os políticos (Przeworski, Stokes e Manin 1999). Assim, os processos de
competição política por meio de eleições dão aos cidadãos uma boa razão para endossar e
obedecer às políticas resultantes desse processo: eles tiveram oportunidade de escolher os
formuladores de políticas. Pode ser, no entanto, que a capacidade de legitimação desses
mecanismos convencionais de representação eleitoral tenha diminuído. De acordo com muitos
indícios, o vínculo entre cidadãos e instituições políticas enfraqueceu nos Estados Unidos e em
outras democracias industrializadas. A confiança do público nas organizações legislativas e
administrativas, a participação e a identificação com os partidos políticos e as taxas de
participação política convencional e de voto diminuíram em muitas democracias maduras
(Dalton, 2008; Nye, Zelikow e King, 1997). O declínio pode derivar de percepções de que
políticos e partidos perderam contato, de que esses atores estão comprometidos com alguns
(Lessig 2011), indiferentes a muitos (Gilens 2012), corruptos ou simplesmente ineficazes.

Essa crise de legitimação cria oportunidades para inovações democráticas que buscam
construir legitimidade para decisões legais, administrativas e até constitucionais. Dos três
valores explorados neste artigo, o mais forte impulsionador das inovações participativas tem
sido a busca por aumentar a legitimidade. A esperança é que tais inovações possam aumentar
a legitimidade ao injetar formas de participação direta dos cidadãos no processo de
formulação de políticas, porque essa participação eleva as perspectivas mais alinhadas com as
do público em geral e porque essa participação deixa fracassos democráticos na representação
convencional no processo de elaboração de políticas.

Escolhas sobre a construção de sistemas eleitorais foram recentemente submetidas a

experiências proeminentes de participação cidadã. Tais escolhas de design incluem o desenho
de fronteiras eleitorais, a regulamentação de primárias, o financiamento de campanhas e até
mesmo escolhas entre pluralidade e sistemas proporcionais de votação. Historicamente, essas
escolhas geralmente eram feitas por legisladores eleitos. No entanto, não está claro por que
isso deveria ser o caso. Primeiro, se os cidadãos têm o direito democrático de selecionar seus
representantes políticos, eles também não devem, por implicação, poder selecionar as
regras segundo as quais selecionam esses legisladores? Segundo, os legisladores sentados
têm interesse próprio em escolher regras de competição política que favoreçam suas próprias
perspectivas eleitorais ou de seu partido e aliados, enquanto os cidadãos podem ter outras
prioridades, como a extensão da escolha política, a concorrência e a qualidade das conexões.
entre constituintes e representantes (Thompson 2008).

Uma série recente de inovações participativas abordou essa lacuna alistando cidadãos - que
não são políticos profissionais ou funcionários públicos - para redesenhar as regras da
competição política. Considere três delas: as assembleias de cidadãos da Colúmbia Britânica e
do Ontário e a Comissão de Redistritamento dos Cidadãos da Califórnia.

O primeiro ocorreu no Canadá. Nesse caso, Dennis Thompson escreve que “a conclusão de que
os cidadãos têm o direito de governar seu sistema eleitoral teria permanecido um ideal
teórico, se a Colúmbia Britânica não tivesse estabelecido sua Assembleia de Cidadãos em
2004” (2008, 30). A Assembleia de Cidadãos da Colúmbia Britânica foi incumbida de investigar
e recomendar mudanças para melhorar o sistema eleitoral da província - em particular, se a
província deveria se afastar de um sistema de eleição de representantes com base em um
primeiro-passado-o-cargo, sistema de regras majoritário para algumas formas como a
representação proporcional. O corpo era composto por 160 cidadãos selecionados
aleatoriamente de toda a província. Esses membros reuniram-se aproximadamente a cada dois
fins de semana por um ano para estudar e considerar acordos de votação alternativos. Em
outubro de 2004, a assembleia recomendou que a província adotasse um único sistema de
voto transferível.

A recomendação da assembleia foi submetida ao eleitorado geral em um referendo realizado

concomitantemente à eleição provincial de 2005. O referendo exigiu a aprovação de 60% dos
eleitores e maiorias simples em 60% dos 79 distritos para passar; Os resultados finais indicam
que o referendo fracassou com apenas 57,7% dos votos a favor, apesar de ter apoio
majoritário em 77 dos 79 distritos eleitorais. Como esse referendo foi um pouco inconclusivo,
o governo convocou outro referendo sobre a mesma questão, realizada em 12 de maio de
2009, com os mesmos limites de aprovação. Nesse referendo, a única proposta de voto
transferível foi derrotada, com 62% dos eleitores se opondo à mudança. (A descrição anterior
da Assembleia dos Cidadãos da Colúmbia Britânica é retirada da Participedia [2009].)

Ontário, outra província canadense, criou sua própria Assembleia de Cidadãos sobre a Reforma
Eleitoral em 2006 para explorar alternativas ao seu primeiro sistema passado-a-cargo. A
assembleia de Ontário era composta de 103 participantes, um de cada divisão (distrito) na
província. Em maio do ano seguinte, a assembleia recomendou que a província adotasse um
sistema de voto de representação proporcional com membros mistos. Esse método teria
designado (1) membros eleitos em distritos locais e (2) membros eleitos por toda a província
de listas partidárias como membros do Parlamento Provincial. Defensores argumentaram que
os eleitores teriam uma maior representação - com a capacidade de fazer dois votos nas urnas
- sob este sistema. A assembleia chegou a essa decisão em 94 a 8 votos. No entanto, quando
foi submetido a um referendo popular provincial, 63% dos eleitores se opuseram à medida.

Outra instância relacionada alavanca a participação dos cidadãos para melhorar a

determinação das fronteiras dos distritos eleitorais. No estado norte-americano da Califórnia,
um referendo de 2008 (Proposição 11) transferiu autoridade para estabelecer limites distritais
eleitorais para a Assembléia do Estado e o Senado estadual da legislatura da Califórnia para um
novo órgão denominado Comissão de Redistritamento de Cidadãos da Califórnia. Dois anos
depois, os eleitores aprovaram a Proposição 20, que expandiu a autoridade da comissão para
desenhar limites distritais do Congresso também. Muitos proeminentes políticos democratas
se opuseram ao processo de comissão, temendo perder os assentos por perderem o controle
distrital.

A Comissão de Redistring seria composta por 14 membros - cinco democratas registrados,

cinco republicanos e quatro membros que não pertenciam a nenhum dos partidos principais.
Essas 14 pessoas vieram de um grupo original de 30.000 candidatos de todo o estado em um
processo liderado pelo escritório do auditor estadual, com exigências de que os comissários
não tivessem conexões próximas com autoridades políticas (definidas como conflito de
interesses) e que possuíssem "Habilidades analíticas relevantes, capacidade de ser imparcial e
apreciação pela demografia e geografia diversa da Califórnia."

Uma vez selecionada, a comissão iniciou seu trabalho de redistritamento da Califórnia no início
de 2011. No mesmo ano, a comissão - bem apoiada pela equipe analítica - envolveu-se em um
processo meticuloso de 70 audiências públicas em todo o estado, reunindo cerca de 22.000
comentários escritos, conduzindo deliberações e produzindo mapas de rascunho. No final de
2011, havia produzido um novo mapa dos 177 distritos eleitorais estaduais e federais da
Califórnia. Esses mapas foram amplamente elogiados por grupos de reforma eleitoral e
sobreviveram a um desafio na Suprema Corte da Califórnia, em uma decisão de 7 a 0,
confirmando a constitucionalidade dos mapas do Senado. Uma pesquisa conduzida pela
organização de campo descobriu que um 1/3 dos entrevistados da Califórnia conhecia o
trabalho da comissão, e entre estes, a aprovação superava a desaprovação por uma margem
de 2–1. Além disso, vários analistas independentes concluíram que os novos distritos
aumentaram significativamente a competitividade política (Sonenshein 2013, 70-71).

Uma característica central desses três grupos é que eles implantaram um grupo relativamente
pequeno de cidadãos durante um período prolongado, a fim de resolver um problema de
design complexo que estava repleto de desafios normativos e empíricos. Porque eles eram
bem apoiados pela equipe e por especialistas de campo, parece que esses cidadãos - que não
eram, na maior parte, cientistas políticos, acadêmicos constitucionais ou profissionais de
políticas - conseguiram obter o conhecimento específico da área necessário para fazer
decisões informadas. As restrições técnicas dessas tarefas - deliberação em torno de sistemas
de votação e mapas eleitorais - provavelmente estabelecem um limite superior no tamanho do
núcleo do grupo para dezenas ou centenas (como no caso da British Columbia), mas
provavelmente não para os milhares. Talvez devido a essa limitação, outro aspecto importante
do projeto dessas decisões quase-constitucionais é que elas incluíam estágios nos quais o
grupo central na assembleia ou comissão ouvia - por meio de testemunho escrito, a Internet e
assembleias face a face - outras cidadãos e tentaram incorporar seus pontos de vista e
prioridades. Em comparação com alternativas mais comuns, essas assembleias de cidadãos
procuraram melhorar a legitimidade dessas decisões públicas, criando um papel proeminente
para os cidadãos (que não eram também funcionários públicos ou políticos) nesses processos.

Olhando para o futuro, a questão de desenho institucional mais importante para tais processos
diz respeito ao grau em que eles estão empoderados: quem decide se suas recomendações se
tornam lei ou política? O caminho seguro para as legislaturas e os executivos eleitos, e talvez o
mais frequentemente adotado, é tornar os resultados dessas comissões consultivos ao
políticos. Mas quando as suspeitas sobre a legitimidade se concentram nesses mesmos
políticos, a capacidade de legitimação de um órgão consultivo dos cidadãos é limitada. Os
projetistas dos três casos discutidos aqui escolheram um caminho diferente. As assembleias de
cidadãos na Colúmbia Britânica e Ontário foram consultivas para os cidadãos como tais, e essa
relação foi institucionalizada na forma de referendos vinculantes sobre as recomendações das
assembleias. A Comissão de Redistritamento dos Cidadãos da Califórnia foi diretamente
autorizada a desenhar os mapas eleitorais.

Uma das razões pelas quais essa mudança pode aumentar a legitimidade é que evita um óbvio
conflito de interesses: quando os políticos sentados tomam as regras do jogo, eles têm fortes
incentivos para criar regras que favoreçam suas próprias perspectivas eleitorais ou as de seu
partido. Adequadamente verificados, cidadãos que não são profissionais políticos podem agir
por razões que promovem interesses que são mais amplamente compartilhados por outros
cidadãos - por exemplo, interesses na integridade do processo eleitoral, na competitividade
política e escolha, e no respeito às comunidades existentes. Uma segunda razão instrumental é
que os cidadãos podem possuir vantagens epistêmicas sobre atores políticos mais
profissionais. Em particular, eles podem estar mais sintonizados com valores políticos
relevantes, mais abertos a novos insumos e mais conscientes das realidades existentes das
comunidades sociais existentes e seus limites. Uma terceira razão, menos instrumental, é que -
como com instituições bem aceitas como júris em processos judiciais - a legitimidade pode
aderir à identificação básica entre cidadãos em geral e tomadores de decisão: a sensação de
que é apropriado para “alguém como eu” (isto é, alguém sentado em uma assembleia de
cidadãos) para tomar decisões sobre as regras políticas do jogo.

Mas, é claro, a noção de que formas mais intensivas de participação dos cidadãos aumentará a
legitimidade democrática é uma ambição e não uma garantia. Nossa experiência política e a
literatura sobre participação estão repletas de relatos preventivos nos quais os participantes
foram cooptados (ver, classicamente, Piven e Cloward, 1977) ou em que alguns participantes
influentes cooptam organizações que deveriam servir a interesses mais gerais ( classicamente
novamente, veja Selznick 1949).

GOVERNANÇA EFETIVA

Um segundo valor que as inovações participativas algumas vezes procuram promover é uma
governança eficaz. A governança é eficaz na medida em que os arranjos de governança são
capazes de resolver os problemas substantivos que eles devem resolver: fornecer educação,
cuidar dos indigentes, criar segurança e prover bens e serviços públicos.

Em “Variedades de participação”, concentrei-me em inovações participativas que aumentam

a eficácia por meio da reforma de agências administrativas específicas, como departamentos
de polícia, sistemas escolares ou reguladores ambientais. Reorganizando-se para incorporar
uma maior participação do cidadão, as agências públicas podem aumentar sua eficácia,
aproveitando mais informações e as capacidades e recursos distintivos dos cidadãos. Formas
de participação administrativa que visam aumentar a eficácia dessa forma incluem reuniões de
batida do policiamento comunitário (Skogan e Hartnett 1997), conselhos escolares locais (Fung
2004) e associações de bacias hidrográficas (Sabatier et al. 2005; Weber 2003).
Enquanto a participação administrativa ainda é um fenômeno importante, as formas mais
promissoras para os cidadãos contribuírem para a solução eficaz de problemas podem estar
em outros domínios. Neste artigo, chamo a atenção do leitor para dois outros modos de
participação que visam aumentar a governança eficaz: resolução de problemas multissetoriais
e engajamento individualizado. O escopo de política do primeiro é mais amplo que um único
órgão, enquanto o segundo é mais focado estritamente que a participação administrativa.

SOLUÇÃO MULTISSETORIAL DE PROBLEMAS

No setor público, a solução multissetorial de problemas surge como uma solução para um
problema organizacional: “a complexidade dinâmica de muitos problemas públicos impede os
limites dos sistemas estabelecidos de definição, administração e resolução de problemas”
(Weber e Khademian 2008). Uma maneira de superar as barreiras para reunir conhecimento e
coordenar ações é criar redes organizacionais que abranjam as organizações relevantes para
abordar com mais eficiência esses “problemas perversos”. Uma ideia central comum até
agora na teoria e práticas da administração pública - é que as soluções para muitos problemas
substantivos requerem perícia e capacidade em diferentes disciplinas (por exemplo,
policiamento e serviços sociais e educação) e até mesmo entre organizações do setor público,
privado e cívico. Assim, seja por evolução organizacional incremental ou por design
intencional, redes de organizações que abrangem essas disciplinas e setores surgiram para
lidar com problemas perversos (ver Goldsmith e Eggers 2004; para uma excelente discussão
sobre esforços de governança colaborativa, ver Ansell e Gash 2008).

Muitos esforços multissetoriais de resolução de problemas, de governança em rede ou de

governança colaborativa não criam um papel substancial para os cidadãos. Em alguns casos, no
entanto, a resolução de problemas multissetoriais gira em torno da participação direta dos
cidadãos. Chamamos essa variante de resolução de problemas multissetoriais participativa.
Por que envolver os cidadãos, tendo em conta o custo no tempo e a coordenação que tal
envolvimento representa? Os cidadãos podem fazer várias contribuições importantes para
resolver problemas graves. Primeiro, os cidadãos podem ajudar a estruturar o problema
específico de maneira mais precisa e viável do que os profissionais que atuam sozinhos. Em
segundo lugar, quando as decisões envolvem trocas éticas ou materiais importantes, os
cidadãos podem estar em melhor posição para julgar esses trade-offs. Em terceiro lugar, os
cidadãos, que são frequentemente afetados por esforços para resolver problemas públicos,
estão bem posicionados para fornecer informações relevantes para a elaboração de soluções
e avaliação da implementação. Finalmente, os cidadãos podem às vezes se envolver
diretamente na resolução de problemas públicos e, assim, contribuir com recursos adicionais
por meio da coprodução.

Em Albuquerque, Novo México, por exemplo, várias organizações cívicas locais fizeram
parceria com uma organização nacional chamada Democracia Cotidiana para elaborar
estratégias para melhorar o bem-estar das crianças no Novo México. Como pano de fundo,
crianças e adolescentes no Novo México seguem o país em indicadores importantes de
realização educacional e social, em parte devido à pobreza e ao isolamento social. O programa
foi chamado Strong Starts for Children (SSFC) e começou em 2010 nas áreas de Albuquerque e
Santa Fé.

Embora a iniciativa tenha sido liderada por cinco grupos cívicos da área - o Conselho Indígena
de Todos os Pueblos, Cuidando os Niños, Recursos para Pais Nativos Americanos, Inc.,
Programa de Desenvolvimento Familiar da Universidade do Novo México e Desenvolvimento
Juvenil, Inc. - na convocação de cidadãos comuns em “círculos de diálogo”. Cada uma das cinco
organizações cívicas recrutou residentes da área para participarem de discussões em pequenos
grupos sobre o desenvolvimento e a educação da primeira infância. Cada círculo era composto
por 8 a 10 participantes e foi deliberado por cinco sessões de duas horas de duração. De
acordo com a Everyday Democracy, um total de 290 pessoas participaram dos círculos.

Essas deliberações foram conduzidas por facilitadores treinados, e cada grupo recebeu guias
informativos de discussão sobre educação infantil preparados pela Democracia Cotidiana. Cada
grupo passou por vários estágios estruturados de deliberação. Eles primeiro se conheceram.
Depois, eles discutiram por que o desenvolvimento infantil era importante para cada um deles
- os valores subjacentes em jogo nessa questão. Em seguida, eles procuraram criar juntos e
concordar com as metas e objetivos que constituiriam um ambiente bem-sucedido de
desenvolvimento e educação infantil. Eles também procuraram identificar os desafios e
obstáculos que impediam as crianças de alcançar o sucesso e as organizações de criar um
ambiente de sucesso. Finalmente, os participantes formularam e propuseram soluções para
enfrentar os desafios usando seus próprios recursos, os das organizações cívicas que os
convocaram e os governos e comunidades mais amplos da área.
Cada círculo de diálogo deliberou para identificar as melhores soluções em termos de
viabilidade, eficácia, prazo de implementação, custo, as capacidades da organização
comunitária implementadora e a necessidade de coordenação com o governo, o setor privado,
a sociedade civil e outros atores. Os participantes votaram para identificar o que eles
acreditavam ser as três melhores soluções para melhoria no desenvolvimento e educação na
primeira infância, com base no que a organização da comunidade patrocinadora poderia
implementar. Finalmente, cada círculo de diálogo nomeou um membro para representar o
círculo durante uma deliberação subseqüente chamada Fórum de Ação. Os participantes
foram convidados a avaliar cada uma das soluções propostas de acordo com critérios como
viabilidade, eficácia, custo, oportunidade e disponibilidade de recursos necessários. Os
participantes votaram então para selecionar suas três principais propostas.

O projeto SSFC teve como objetivo não apenas discutir os problemas que as crianças do Novo
México enfrentam, mas também promover estratégias concretas para lidar com esses
problemas. Suas estratégias foram dirigidas a dois tipos de organizações. Primeiro, as cinco
organizações cívicas convocadas estavam envolvidas em uma série de atividades de bem-estar
infantil, incluindo a prestação de serviços diretos. Os círculos fizeram uma série de
recomendações para programar mudanças que essas organizações devem fazer, incluindo a
expansão da programação infantil precoce, a preservação da linguagem nativa, atividades
adicionais para aumentar a conscientização pública e a criação de centros comunitários com
programação infantil. Em segundo lugar, um dos estágios finais do SSFC foi um Fórum de
Políticas no qual muitos participantes nos círculos se reuniram para desenvolver uma série de
recomendações de políticas para o governo local e estadual. Essas recomendações incluíam a
disponibilidade universal de programas voluntários de educação da primeira infância, maior
controle local para a programação da primeira infância e requisitos para as empresas
adotarem políticas mais favoráveis à família para apoiar as famílias em seus esforços de
educação e cuidado infantil (veja a democracia diária 2011).

Estudiosos da governança participativa e colaborativa debateram muitas dimensões nas quais

a eficácia de tais esforços pode ser considerada: influência em decisões e em políticas, em
resultados como bem-estar e risco, e na solução de problemas e capacidades colaborativas de
organizações e cidadãos (Rogers e Weber 2010). Embora seja cedo demais para avaliar se a
SSFC melhorará de forma mensurável as condições das crianças em Santa Fé e no Novo México
de forma mais ampla, parece que o esforço influenciou as ações das organizações cívicas e
governamentais. As cinco organizações civis reunidas parecem ter sido receptivas a muitas das
recomendações dos círculos de diálogo, adotando recomendações de políticas linguísticas e
iniciando programas para envolver os alunos no desenvolvimento de materiais de
conscientização pública sobre crianças desfavorecidas, especialmente desabrigadas.
Parcialmente em resposta às recomendações do SSFC, o Novo México promulgou a Lei de
Educação e Cuidado da Primeira Infância (S.B. 120) em abril de 2011.

ENGAJAMENTO INDIVIDUALIZADO

Um conjunto diferente de métodos para melhorar a resolução eficaz de problemas gira em

torno da aprendizagem e da conduta individuais, e não da tomada de decisões coletivas e da
ação social. Enquanto a resolução de problemas multissetoriais aproveita a percepção de que
as soluções para muitos problemas iníquos exigem informações e ações que abrangem
diferentes organizações e até mesmo setores da sociedade, o engajamento individual ativa
duas observações. A primeira é que alguns problemas sociais resultam de problemas
individuais. A segunda é que muitos desses problemas sociais podem ser mais facilmente
resolvidos se os indivíduos afetados puderem ser ativamente recrutados para resolvê-los.
Pense nesse fenômeno como uma coprodução individual e até personalizada.

A dinâmica básica da coprodução individualizada é familiar. Todos os pais que compareceram a

uma conferência de pais e professores discutiram os pontos fortes e fracos de sua criança e,
em seguida, trabalharam com o aluno e participaram desse tipo de coprodução. Vários
desenvolvimentos gerais, no entanto, podem sinalizar oportunidades para uma governança
mais eficaz por meio de engajamento individualizado. Primeiro, os resultados da pesquisa
mostram que as gerações mais jovens buscam maneiras de se envolver mais profundamente
com os problemas públicos com os quais se importam e podem até esperar um nível mais
profundo e discursivo de envolvimento com as organizações do que seus antecessores (Public
Opinion Project 2013). Se for verdade, essa tendência cria o potencial para uma maior
coprodução individualizada. Em segundo lugar, as tecnologias digitais e mídias sociais criar os
recursos, pelo menos potencialmente, para os cidadãos a adquirir informações sobre
problemas públicos e dados sobre si mesmos que os tornam parceiros mais competentes na
resolução de problemas público. Terceiro, em domínios como saúde, educação e proteção do
consumidor, a ação pública baseada exclusivamente nas capacidades governamentais pode ter
alcançado limites que podem ser superados pelo engajamento dos cidadãos como
coprodutores.
Um exemplo avançado de co-produção individualizada vem dos cuidados de saúde pediátricos.
A doença do intestino irritável pediátrica (DII) afeta cerca de 60.000 crianças nos Estados
Unidos. Seus sintomas variam desde a indigestão até a dor intestinal e, em suas formas
severas, extrema perda de peso e dor debilitante. A Collaborative Care Network, ou C3N, é um
grupo de cerca de 65 hospitais e centros que, juntos, tratam 18.000 crianças afetadas pelo DII.
(Esta descrição da Collaborative Care Network foi tirada da pesquisa conduzida por Dina Kraft
para o Projeto de Política de Transparência na Escola de Governo John F. Kennedy da
Universidade de Harvard.) Os membros do C3N usaram ferramentas de dados digitais e
criaram redes informativas e de tratamento entre pacientes entre os médicos e entre
pacientes e médicos que envolvem os jovens muito mais ativamente no monitoramento e
tratamento de suas condições e melhoram a qualidade dos cuidados que os médicos
oferecem. O C3N fornece uma variedade de ferramentas digitais, incluindo aplicativos e
lembretes, através dos quais os pacientes podem monitorar e registrar de perto suas próprias
condições e comportamentos: dieta, níveis de energia, conformidade terapêutica, sensação de
bem-estar e assim por diante. Também criou uma rede social entre os pacientes em que
compartilham suas próprias experiências e estratégias de gerenciamento de doenças. Mas o
C3N não se limita aos pacientes. Também criou redes separadas para provedores de serviços
de saúde para comparar notas, analisar dados para padrões gerais e individuais de sucesso
terapêutico e identificar e difundir as melhores práticas.

O C3N parece ter melhorado o valor das visitas entre médicos e pacientes, fornecendo aos
médicos muito mais informações sobre os pacientes individuais antes de suas reuniões. Um
objetivo central do C3N é aumentar as taxas de remissão para aqueles que sofrem de DII
pediátrica. Nesta medida, o C3N tem sido ainda mais bem sucedido do que seus criadores
esperavam. Antes de 2007, quando o C3N foi criado, os padrões de atendimento atingiram
55% das taxas de remissão da doença. Em 2011, o C3N aumentou as taxas de remissão para
seus pacientes para 78%.

A Rede de Atenção Colaborativa e outras formas de co-produção individualizada envolvem os

cidadãos de um modo muito diferente do que os tipos de minipúblicos que Dahl imaginou e os
teóricos mais democráticos consideraram. Isso porque geralmente pensamos no papel
democrático dos cidadãos como influência - seja indiretamente por meio de eleições ou
diretamente através de mecanismos participativos - políticas públicas. De uma perspectiva
mais ampla, no entanto, a governança democrática deve incluir uma gama mais ampla de
atividades através das quais os indivíduos influenciam as decisões e ações organizacionais - e
eles mesmos agem - para proteger seus interesses. Em um sistema de coprodução
institucionalizada como o C3N, isso é exatamente o que os pacientes fazem. Eles não apenas
mudam seu próprio comportamento, mas também participam da transformação de como os
cuidados para muitos pacientes pediátricos com DII são fornecidos. Essas mudanças não vêm
de um processo de tomada de decisão claro, como as assembleias de cidadãos, mas através do
acréscimo contínuo de testes terapêuticos, mudanças comportamentais, relatórios, coleta de
dados e análise que ocorre entre milhares de pacientes interconectados e seus médicos em
longos períodos de tempo. No conjunto, é claro, melhorias individuais em áreas como
educação ou saúde devem contribuir para a solução de problemas públicos.

JUSTIÇA

A justiça social é um terceiro valor de governança que a governança participativa pode

promover. Os mecanismos de governança geralmente produzem resultados injustos quando
alguns grupos - por exemplo, aqueles favorecidos por circunstâncias políticas, econômicas ou
sociais - exercem uma influência indevida para garantir políticas e ações públicas que
reforcem suas posições econômicas ou políticas. Embora os teóricos da democracia há muito
se preocupem com a injustiça decorrente da dominação das maiorias numéricas, a dominação
de grupos minoritários, como os interesses ricos ou industrialmente concentrados, é uma
fonte comum de injustiça nos sistemas democráticos contemporâneos.

Reformas de governança participativa podem mitigar tal injustiça de duas maneiras distintas.
Primeiro, aumentar a participação popular pode afastar o equilíbrio de influência dos grupos
minoritários dominantes. Segundo, a justiça pode fluir como uma consequência indireta dos
ganhos para os outros dois valores de governança: legitimidade e eficácia. Considere estes dois
caminhos por sua vez.

Notavelmente, transferir o poder para aqueles que são social e politicamente marginalizados
foi uma motivação explícita para aqueles que estabeleceram as reformas originais do
orçamento participativo em Porto Alegre, Brasil. O Partido dos Trabalhadores (Partido dos
Trabalhadores) municipal inicialmente promoveu o orçamento participativo como uma
maneira de “inverter” as prioridades para o investimento público fora dos setores ricos da
cidade para os mais necessitados. Os criadores do orçamento participativo de Porto Alegre
deram preferência aos desfavorecidos ao orçamento participativo original, ponderando as
quantias de investimento público que diferentes partes da cidade recebiam de acordo com
seus níveis relativos de privação. Os bairros com níveis de infra-estrutura inferiores receberiam
mais fundos para os participantes alocarem (Santos 1998).

Mas, mesmo quando as reformas orçamentárias participativas se espalharam para centenas de

outras cidades em todo o mundo, a ênfase original na justiça social parece ter recuado.
Gianpaolo Baiocchi explica porque, desta perspectiva, o orçamento participativo não tem
viajado bem (Ganuza e Baiocchi 2012). Em sua instanciação original, o orçamento participativo
era um meio para que um partido de esquerda cumprisse seus objetivos redistributivos e
eleitorais. Os reformadores em muitos outros lugares, no entanto, adotaram o orçamento
participativo como uma forma de avançar outros objetivos, como a educação cívica e a
legitimação popular. Na verdade, eles procuraram promover a boa governança em vez de
aumentar a justiça social. Esses reformadores criaram versões do orçamento participativo que
produzem novas maneiras para os cidadãos se envolverem na alocação direta de
investimentos públicos, mas sem os elementos - como uma fórmula de alocação redistributiva
e atenção à mobilização popular - necessários para promover a justiça distributiva.

A justiça social recuou da agenda do orçamento participativo à medida que a técnica

participativa se espalhou pelo mundo porque os agentes de sua reprodução eram muitas vezes
motivados por outras prioridades de governança. A experiência recente mostra que não há
preconceito necessário em relação à justiça social no orçamento participativo ou outras
inovações participativas. Em vez disso, o orçamento participativo engloba uma variedade de
projetos institucionais em que a participação direta do cidadão é um elemento constitutivo,
mas o avanço da justiça social é uma conseqüência contingente. Se alguma instanciação do
orçamento participativo promove a justiça social depende, em primeiro lugar e acima de tudo,
dos objetivos dos agentes políticos que a projetam e implementam.

Essa verdade sobre o orçamento participativo também se aplica à governança participativa em

geral. Promover a justiça social por meio de governança participativa é uma conquista não
trivial. Requer pelo menos duas condições necessárias. Em primeiro lugar, os defensores da
reforma devem buscar simultaneamente maior engajamento público e maior igualdade. Em
segundo lugar, os campeões devem ter imaginação e desenvoltura para projetar e
implementar instituições participativas que funcionem.
Governos, grupos da sociedade civil e outros implementaram com sucesso muitos projetos de
governança participativa nos últimos anos, e a tendência parece estar crescendo. Na maioria
dos casos, no entanto, esses projetos parecem orientados para promover valores como a
legitimidade ou a eficácia da ação pública - conforme descrito nas duas seções anteriores - e
não a justiça social. Ao contrário do Partido dos Trabalhadores em Porto Alegre, a maioria dos
políticos e funcionários públicos que criaram instituições de governança participativa nos
últimos anos parece não ter visto uma maior participação cidadã como forma de igualar a
distribuição de recursos ou o acesso a bens e serviços públicos. Por não terem sido tão
motivados, os projetos de participação que criaram não foram, em sua maior parte, planejados
para promover a justiça social.

Mesmo quando não são conscientemente motivados para promover a justiça social, as
inovações participativas podem às vezes fazê-lo indiretamente. Isto é, reformas participativas
que são impulsionadas por desejos de aumentar a legitimidade ou a eficácia da governança
democrática às vezes também aumentam a justiça social.

Os déficits de legitimidade das instituições de governança, por exemplo, às vezes derivam de

problemas de exclusão (em que algumas pessoas são sistematicamente excluídas) ou falta de
deliberação (em que algumas visões ou perspectivas são sistematicamente excluídas ou o
processo decisório não é razoável). Quando as reformas de governança participativa
incorporam com êxito pessoas ou pontos de vista anteriormente excluídos, isso pode
aumentar a igualdade, permitindo-lhes advogar com mais eficácia por bens e serviços, direitos,
status e autoridade. Embora seja necessário passar mais tempo antes que suas consequências
políticas significativas se manifestem, o aumento da competitividade eleitoral das reformas de
redistritamento da Comissão de Redistrição de Cidadãos da Califórnia pode tornar os dois
partidos políticos mais receptivos aos californianos em geral. A capacidade de resposta, por
sua vez, pode gerar uma alocação mais justa dos benefícios e encargos da política pública.

Inovações que aumentam a eficácia da governança também podem promover indiretamente

a justiça social. Quando os governos - ou parcerias sociais - criar e fornecer serviços como
educação, cuidado humano, saúde pública, treinamento, segurança ou proteção ambiental de
forma mais efetiva, os usuários desses serviços se beneficiam. Pensamos que tais serviços
beneficiam a todos ou ao público em geral (por isso os chamamos de serviços públicos ou bens
públicos). Em todos os casos reais, no entanto, alguns se beneficiam mais do que outros.
Melhorar o ensino primário público beneficia diferentes grupos do que os avanços do ensino
superior. Quando o policiamento comunitário melhora a segurança pública, as pessoas nas
áreas de alta criminalidade se beneficiam mais do que as pessoas que vivem em comunidades
que já estavam seguras.

As consequências da justiça social nas reformas de governança participativa, que são

principalmente direcionadas para melhorar a eficácia da governança e da ação pública por
meio de mecanismos como a co-produção, dependem, portanto, do caráter dos beneficiários
desses bens e serviços públicos. No caso da SSFC discutido anteriormente, por exemplo, os
principais beneficiários eram crianças - muitas das quais eram nativas americanas - no
sudoeste dos Estados Unidos. Embora esta iniciativa tenha como objetivo principal melhorar a
eficácia da provisão de bens e serviços públicos - tanto pelo governo quanto por meio de
parcerias com grupos cívicos e privados - essa reforma participativa também promoveu a
justiça social indiretamente, na medida em que melhorou o acesso a esses bens para crianças
muito desfavorecidas e suas famílias.

Justiça, então, provou ser uma meta indescritível para os campeões de participação. A
principal razão é que aqueles que possuem a autoridade política e recursos para iniciar
reformas de governança participativas substanciais - funcionários públicos ou poderosos
atores da sociedade civil - têm sido frequentemente motivados a aumentar a legitimidade ou
a eficácia em vez de corrigir a injustiça. Existem exceções a esse padrão geral, por exemplo,
em Porto Alegre, onde o eleitorado de um partido político favorecia a justiça social. A
governança participativa também pode promover a justiça indiretamente - muitas vezes
implicitamente - aumentando o acesso dos desfavorecidos aos processos de tomada de
decisão ou a bens e serviços públicos de qualidade.

DESAFIOS PARA A INOVAÇÃO PARTICIPATIVA

Embora as iniciativas de governança participativa tenham proliferado em muitos domínios nos

últimos anos, muitos desafios para o aprofundamento da democracia por meio do aumento da
participação dos cidadãos permanecem. Considere brevemente três deles.

O primeiro é liderança. É quase tautológico observar que toda inovação participativa

significativa tem um campeão, ou conjunto de campeões, no governo ou na sociedade civil
que tenha a criatividade para adaptar algum design participativo a necessidades e
circunstâncias particulares, o conhecimento político para identificar e organizar aliados neste
esforço, e a perseverança para ver o empreendimento.

A liderança em inovação participativa tem sido difícil porque suas fontes têm sido oportunistas
e, na maior parte, não sistemáticas. Muitas vezes, os projetos de participação nascem do
alinhamento coincidente de forças. Uma organização comunitária pode exigir uma voz maior
para seus membros sobre alguma questão local, quando uma filantropia quer investir em
engajamento cívico e um político local precisa reforçar o apoio nessa comunidade. Essas forças
podem convergir para o controle da escola local ou para o orçamento participativo como uma
reforma do engajamento público que promove cada um dos diferentes fins. Esses
alinhamentos formam alicerces fracos sobre os quais sustentar ou expandir a governança
participativa, porque os motivos que geram entusiasmo inicial pela participação podem em
breve desaparecer ou mudar para outros objetivos.

Que mudanças produziriam uma liderança política, cívica e administrativa mais sistemática
para a inovação participativa? Em um nível abstrato, uma liderança mais consistente nesse
domínio requer a criação de incentivos mais poderosos e sistemáticos para que líderes
organizacionais criem formas efetivas de engajamento público. Esses incentivos
provavelmente viriam de constituintes que exigem maior participação na tomada de decisões
públicas. O modelo aqui é mais uma vez em Porto Alegre, onde por uma década o Partido dos
Trabalhadores aprofundou sua base de apoio eleitoral porque os programas de orçamento
participativo que defendiam eram populares entre os eleitores. Até onde sei, poucos outros
líderes políticos (ou cívicos) conseguiram traduzir seu compromisso com a democracia
participativa em uma fonte de capital político, em vez de um drenar.

Um segundo desafio, relacionado ao primeiro, é a falta de uma ampla articulação e

concordância popular sobre o papel da participação pública não-eleitoral nas instituições
democráticas contemporâneas. Embora haja divergências sobre os limites da democracia
representativa, há amplo entendimento e acordo sobre instituições e práticas fundamentais,
como a igualdade universal de eleições e eleições competitivas regulares. Esse entendimento e
acordo permitem que os líderes da reforma democrática expliquem mais facilmente os
problemas que estão enfrentando (nega o direito de votar), coordenam as soluções
(restabelecem o direito de voto de X) e fortalecem o apoio popular a seus esforços (quando
um deles nós não podemos votar, é um insulto a todo o nosso sistema democrático).
Ainda não há consenso análogo sobre o papel ou as consequências apropriadas do
engajamento público direto. É um privilégio para os jovens de Boston ajudar a decidir que
tipos de projetos públicos voltados para jovens devem ser construídos? Ou, inversamente,
seria errado negar-lhes essa influência? Os promotores e as autoridades de zoneamento são
obrigadas a consultar os residentes nas proximidades quando planejam estruturas
significativas, ou os processos eleitorais e regulatórios já cumprem os requisitos democráticos?
O envolvimento dos pais nas escolas os torna mais efetivos ou dificultam os educadores
profissionais? A falta de qualquer acordo de fundo, ou mesmo de orientação comum, mesmo
sobre questões básicas sobre a participação do público, torna o trabalho daqueles que
defendem a inovação participativa muito mais difícil. Quase todas as vezes, esses campeões
precisam desenvolver novas explicações e justificativas independentes - explicando aos
aliados, apoiadores e oponentes, por que o aumento do engajamento público pode ser
desejável por si só, pode ter boas consequências e como poderia ser. Haveria muito mais
fricção e desigualdade nas eleições nos Estados Unidos se, a cada dois anos, os defensores da
democracia representativa tivessem que convencer as pessoas em todas as comunidades em
todo o país de que o voto é desejável e explicar como conduzir as eleições.

Um terceiro desafio, relacionado aos dois anteriores, é a trivialidade. Embora o número de

inovações em governança participativa pareça ter proliferado nos últimos anos, o alcance de
muitas dessas inovações é bastante limitado, chegando ao ponto de torná-las triviais. Este é o
problema do banco de parque. Quando uma cidade concede aos moradores o poder de decidir
qual cor os seus bancos devem pintar, isso aumenta a participação dos cidadãos, mas não de
maneira significativa. Existem muitas maneiras diferentes de restringir a participação de modo
que, no limite, é trivial: os participantes exercem pouca influência sobre os resultados, a
agenda de questões que eles consideram pode ser altamente restrita ou os recursos e
autoridades investidos em um processo participativo podem seja minúsculo.

A trivialidade compromete a governança participativa de várias maneiras. Mais importante

ainda, uma forma trivial de participação cidadã quase certamente resultará em
desapontamento generalizado. Por definição, um tipo trivial de participação não pode
promover nenhum dos objetivos - legitimidade, eficácia ou justiça - discutidos anteriormente.
Os participantes geralmente se envolvem em processos participativos para atender às
necessidades e desejos que eles têm, e eles não podem fazê-lo através de um processo trivial.
Um risco de segunda ordem é que funcionários, avaliadores e cidadãos confundam as
deficiências da participação trivial pelas falhas de participação em geral. As comunidades com
pouca experiência em participação direta dos cidadãos - onde casos como o orçamento
participativo de Porto Alegre e a Comissão de Redistritos dos Cidadãos da Califórnia são
exóticos - podem facilmente cometer o erro de pensar que a participação é necessariamente
trivial porque formas de participação não-triviais horizontes de sua imaginação política.

CONCLUSÃO

A década passada viu um crescimento substancial não apenas no conhecimento que envolve a
governança participativa, mas também na própria prática. O aumento da participação cidadã é,
às vezes, visto como uma forma de aumentar a eficácia da regulamentação, melhorar a
provisão de bens e serviços públicos e reforçar os resultados em áreas como saúde e educação
que se estendem entre os setores público e privado, social e individual. Se os jovens
continuarem exigindo maior envolvimento com as instituições que os afetam e as tecnologias
digitais continuarem a tornar a informação mais acessível, podemos esperar que tanto a
demanda por vias de co-produção quanto o potencial de suas contribuições aumentem.

A participação dos cidadãos também é vista algumas vezes como uma solução para um
problema bem diferente: reforçar a legitimidade democrática dos processos de governança.
A governança democrática representativa enfrenta agora vários problemas críticos de
legitimação. Nos Estados Unidos, especialmente, a corrupção do processo político pelo poder
financeiro é amplamente reconhecida como um profundo dano aos ideais democráticos, mas o
desespero generalizado sobre a incapacidade de curar essa lesão está rapidamente se
tornando um cinismo mais amplo sobre o sistema político. Em outras democracias
representativas maduras, onde os desafios à sua legitimidade são um pouco menos agudos, os
sintomas inconfundíveis do mal-estar político se manifestam como declínios na filiação
partidária, diminuição do comparecimento eleitoral e um aumento de partidos não
tradicionais e outras formações políticas. A menos e até que esses sistemas partidários
desenvolvam soluções para se reconectar com os eleitorados populares e articular
adequadamente seus interesses dentro da estrutura da representação, esses déficits de
legitimidade continuarão a se aprofundar. Contra esse pano de fundo político, podemos
esperar que experimentos e inovações como a Assembleia de Cidadãos da Colúmbia Britânica,
a Comissão de Redistribuição de Cidadãos da Califórnia e o Conselho Constitucional Islandês
continuem e talvez proliferam. É importante notar, no entanto, que ainda não sabemos se tais
esforços podem de fato ajudar a reparar a legitimidade dos processos de governança
democrática. A versão normativa e empírica dessa questão - o efeito da participação direta do
cidadão por meio de minipúblicas, como assembleias de cidadãos sobre legitimidade
democrática - é uma que merece atenção contínua.

Muitos democratas participativos esperam que as reformas de governança participativa

também promovam a justiça social. É aqui que a participação direta dos cidadãos enfrenta
seus maiores desafios. Isso não é principalmente um problema de desenho institucional. Há
muitos projetos de participação cidadã que, em muitos contextos diferentes, resultam em
decisões públicas e ações sociais que beneficiam aqueles que são social e economicamente
desfavorecidos. Pelo contrário, o desafio é político. Na maioria dos contextos, as organizações
e líderes que possuem os recursos e a autoridade para criar iniciativas de governança
participativa significativas simplesmente não têm motivação para promover a justiça social por
meio desses projetos (em contraste, eles são fortemente motivados a melhorar a eficácia ou
legitimidade da governança). Esse padrão não é universal - como mostra o caso do Partido dos
Trabalhadores em Porto Alegre nos anos 90. O desafio, então, para aqueles que buscam justiça
através da participação é, em primeira instância, um desafio político, e não um problema de
design institucional. Eles devem criar as condições políticas sob as quais organizações e líderes
poderosos são motivados a promover a justiça social. Só então os líderes estarão interessados
em saber se e como uma maior participação dos cidadãos pode aumentar a justiça.