BOAVENTURA DE SOUSA SANTOS Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra Centro de Estudos Sociais

A Reinveno Solidria e Participativa do Estado

A questo da reforma do Estado uma questo intrigante. Dos dois paradigmas de transformao social da modernidade, a revoluo e o reformismo, o primeiro foi pensado para ser exercido contra o Estado e o segundo para ser exercido pelo Estado. Para o reformismo, o paradigma que acabou por dominar nos pases centrais e que posteriormente veio a estender-se a todo o sistema mundial, a sociedade a entidade problemtica e, como tal, objecto de reforma. O Estado, esse, a soluo do problema, o sujeito da reforma. A primeira observao a fazer , pois, que quando, como hoje acontece, o Estado se torna ele prprio problemtico e se transforma em objecto de reforma, o que est verdadeiramente em causa a crise do reformismo. Ou seja, a reforma do Estado o outro lado da crise do reformismo. Esta observao conduz a uma outra, formulvel como questo: se, durante a vigncia do reformismo, o Estado foi o sujeito da reforma e a sociedade o objecto, hoje, quando o Estado se constitui como objecto de reforma, quem o sujeito da reforma? Ser agora a vez da sociedade? E nesse caso quem na sociedade? Ou ser o prprio Estado quem se auto-reforma? E, nesse caso, quem no Estado o sujeito da reforma de que o Estado objecto? Ou, ainda, ser que a reforma do Estado pe em causa a distino entre Estado e sociedade que at agora tem vigorado? Nesta palestra comearei por analisar o contexto social e poltico do movimento para a reforma do Estado. Indicarei depois brevemente as diferentes alternativas de reforma e seus promotores para me concentrar ento no papel do chamado terceiro sector na reforma do Estado, especificando as condies que determinam o sentido poltico desse papel e da reforma em que ele se traduz. Depois de um breve perodo em que pretendeu ser a via gradual, pacfica e legal para o socialismo, o reformismo, no seu sentido mais amplo, foi o processo poltico atravs do qual o movimento operrio e seus aliados resistiram reduo da vida social, lei do valor, lgica da acumulao e s regras do mercado por via da incorporao de uma institucionalidade que garantiu a sustentabilidade de interdependncia no mercantis, cooperativas, solidrias, voluntrias. Essa institucionalidade significou a vigncia possvel do interesse geral ou do interesse pblico numa sociedade capitalista, um interesse desdobrado em trs grandes temas: a regulao do trabalho; a proteco social contra riscos sociais, e a segurana contra a desordem e a violncia. A institucionalidade reformista traduziu-se numa articulao especfica entre os trs princpios de regulao na modernidade: o princpio do Estado, o princpio do mercado e o princpio da comunidade. Estabeleceu-se um crculo virtuoso entre o princpio do Estado e o princpio do mercado de que ambos sairam reforados, enquanto o princpio da comunidade, assente na obrigao poltica horizontal cidado a cidado, foi totalmente descaracterizado na medida em que o reconhecimento poltico da cooperao e a solidariedade entre cidados foi restringido s formas de cooperao e de solidariedade mediadas pelo Estado. Nesta nova articulao regulatria, o potencial catico do mercado, que se manifestava sob a forma da questo social anomia, excluso social, desagregao familiar, violncia , mantido sob controle na medida em que a questo social entra na agenda poltica pela mo da democracia e da cidadania. Politizar a questo social significou submet-la a critrios no capitalistas, no para a eliminar, mas to s para a minorar e, nessa medida, manter sob controle o capitalismo enquanto consequncia (a questo social) significou legitim-lo

enquanto causa. O Estado foi a arena poltica onde o capitalismo procurou realizar todas as suas potencialidades por via do reconhecimento dos seus limites. A forma poltica mais acabada do reformismo foi o Estado-Providncia nos pases centrais do sistema mundial e o Estado desenvolvimentista nos pases semiperifricos e perifricos. O reformismo assenta na ideia de que s normal a mudana social que pode ser normalizada. A lgica da normalizao deriva de uma simetria entre melhoria e repetio e os dispositivos da normalizao so o direito, o sistema educativo e a identidade cultural. A repetio a condio da ordem e a melhoria a condio do progresso. As duas pertencem-se mutuamente e o ritmo da mudana social normal determinado pela sequncia dos momentos de repetio e dos momentos de melhoria. H algo de paradoxal no reformismo: na medida em que uma dada condio social se repete no melhora e na medida em que melhora no se repete. Este paradoxo, longe de paralizar a poltica reformista, a sua grande fonte de energia. assim por duas razes principais. Por um lado, o carcter fragmentrio desigual e selectivo da mudana social normal confere-lhe grande opacidade, fazendo com que a mesma condio ou poltica seja por uns grupos sociais considerada repetio e, por outros, melhoria; os conflitos entre eles so o motor das reformas. Por outro lado, a ausncia de uma direco global na mudana normal permite que os processos de mudana possam ser vistos, quer como fenmenos de curto prazo, quer como manifestaes de curto prazo de fenmenos de longo prazo. A indeterminao destas temporalidades refora a inevitabilidade da mudana e com ela a legitimidade desta. A opacidade e a indeterminao da mudana social normal operam ainda a outros trs nveis, ambos eles potenciadores da legitimidade do paradigma reformista. Em primeiro lugar, a articulao entre repetio e melhoria permite conceber a mudana social como um jogo de soma positiva em que os processos de incluso social sobrepujam os da excluso social Qualquer prova emprica em contrrio, se, no limite, no puder ser refutada, tende a ser vista como um fenmeno transitrio e reversvel. Em segundo lugar, o carcter das medidas reformistas intrinsecamente ambguo, a natureza capitalista ou anti-capitalista delas , em princpio, contestvel. Em terceiro lugar, a indeterminao e a opacidade das polticas reformistas conferem-lhes grande plasticidade e abstraco, permitindo-lhe funcionar como modelos polticos credveis em contextos sociais muito distintos. Ao contrrio das aparncias e dos discursos, o paradigma da transformao reformista foi sempre mais internacional e transnacional que o paradigma da transformao revolucionria. O papel central do Estado nacional na mudana social reformista desdobrou-se em trs estratgias fundamentais: acumulao, confiana e legitimao. Atravs das estratgias de acumulao, o Estado garantiu a estabilidade da produo capitalista; atravs das estratgias da confiana, o Estado garantiu a estabilidade das expectativas aos cidados ameaados pelos riscos decorrentes das externalidades da acumulao capitalista, e da distanciao das aces tcnicas em relao s suas consequncias e, portanto, ao contexto imediato das interaces humanas. Atravs das estratgias de hegemonia, o Estado garantiu a lealdade das diferentes classes sociais gesto estatal das oportunidades e dos riscos e, nessa medida, garantiu a sua prpria estabilidade, tanto enquanto entidade poltica, como enquanto entidade administrativa. Vejamos mais em detalhe o campo da interveno social de cada uma das estratgias estatais, bem como o modo como em cada uma delas operam a simetria entre repetio e melhoria e os cdigos binrios de avaliao poltica. O campo de interveno social da estratgia de acumulao a mercantilizao do trabalho de bens e servios: o momento de repetio da mudana normal neste campo a sustentabilidade da acumulao e o momento da melhoria, o crescimento econmico. A avaliao poltica pauta-se pelo cdigo binrio: promover o mercado/restringir o mercado. A estratgia da hegemonia abrange trs campos sociais de interveno. O primeiro campo o da participao e da representao poltica, sendo o cdigo binrio: democrtico/antidemocrtico. Nela a repetio a democracia liberal e a melhoria, a expanso dos direitos. O segundo campo o consumo social sujeito ao cdigo binrio justo/injusto. A repetio a paz social, a melhoria, a equidade social. O terceiro campo o consumo cultural, a educao e a comunicao de massa sujeito ao cdigo leal/desleal, em que o momento de repetio a identidade cultural e o momento de melhoria a distribuio do conhecimento e da informao. Finalmente, a estratgia de confiana abrange igualmente trs campos de interveno social. O primeiro campo o dos riscos na relaes internacionais avaliados

segundo o cdigo amigo/inimigo. O momento de repetio a soberania e a segurana nacionais e o momento de melhoria a luta por melhorar a posio no sistema mundial. O segundo campo o dos riscos das relaes sociais (dos crimes aos acidentes), sujeito ao duplo cdigo binrio legal/ilegal, relevante/irrelevante. Nele a repetio a ordem jurdica em vigor, e a melhoria, preveno dos riscos e o aumento da capacidade repressiva. Finalmente, o terceiro campo o dos riscos da tecnologia e dos acidentes ambientais, sujeiro ao cdigo binrio: seguro/inseguro, previsvel/imprevisvel. O momento de repetio o sistema de peritos, e o de melhoria o avano tecnolgico. O paradigma reformista assenta em trs pressupostos. Primeiro, os mecanismos de repetio e de melhoria operam eficazmente no mbito do territrio nacional sem grande interferncia externa, nem grande turbulncia interna. Segundo, a capacidade financeira do Estado assenta na sua capacidade reguladora e vice-versa, j que a segurana e o bem estar social so obtidos pela produo em massa de produtos e servios que tm a forma de mercadoria ainda que no sejam distribudos atravs do mercado. Terceiro, os riscos e os perigos que o Estado gere atravs das estratgias de confiana no ocorrem com grande frequncia e, quando ocorrem, ocorrem numa escala adequada interveno poltica e administrativa do Estado. Estes trs pressupostos dependem, contudo, de um meta-pressuposto. Enquanto mudana social normal, o reformismo no pensvel sem o contraponto da mudana social anormal, ou seja, da revoluo. Alis, o mesmo vale para a revoluo. A anlise das grandes revolues modernas mostra que todas elas recorrem ao reformismo como condio do seu xito e consolidao. De facto, uma vez ocorrida a ruptura revolucionria, as primeiras medidas dos novos poderes foram invariavelmente as de se protegerem contra a ecloso de novas revolues para o que recorreram lgica reformista da repetio e melhoria. Retrospectivamente, pois, as revolues tm sido sempre o momento inaugural do reformismo enquanto o reformismo s faz sentido poltico enquanto processo ps-revolucionrio. Mesmo quando o seu objectivo prevenir a ecloso da revoluo, a sua lgica opera por antecipao da situao ps-revolucionria.

A Crise do Reformismo
Desde a dcada de oitenta temos vindo a assistir crise do paradigma da mudana normal. A simetria entre repetio e melhoria perdeu-se; em vez dela, a repetio comeou a ser vista como a nica melhoria possvel e, com isso, o jogo de soma positiva foi substitudo pelo jogo de soma zero e os processos de excluso social passaram a dominar sobre os de incluso social. Um a um, os pressupostos do reformismo foram postos em causa. O capitalismo global e o seu brao poltico, o Consenso de Washington, desestruturaram os espaos nacionais de conflito e negociao, minaram a capacidade financeira e reguladora do Estado, ao mesmo tempo que aumentaram a escala e a frequncia dos riscos at uma e outra ultrapassarem os limiares de uma gesto nacional vivel. A articulao entre as trs estratgias do Estado acumulao, hegemonia e confiana , que presidem ao reformismo, entrou em processo de desagregao e foi paulatinamente substituda por uma outra dominada inteiramente pela estratgia de acumulao. O Estado fraco, que emerge do Consenso de Washington, s fraco ao nvel das estratgias de hegemonia e de confiana. Ao nvel da estratgia de acumulao mais forte do que nunca, na medida em que passa a competir ao Estado a gerir e a legitimar no espao nacional as exigncias do capitalismo global. No se trata, pois, da crise do Estado em geral, mas de um certo tipo de Estado. No se trata do regresso do princpio do mercado, mas de uma nova articulao, mais directa e mais ntima, entre o princpio do Estado e o princpio do mercado. Na verdade, a fraqueza do Estado no foi o efeito secundrio ou perverso da globalizao da economia. Foi um processo poltico muito preciso destinado a construir um outro Estado forte, cuja fora esteja mais finamente sintonizada com as exgincias polticas do capitalismo global. A fora do Estado, que no perodo do reformismo consistiu na capacidade do Estado em promover interdependncias no mercantis, passou a consistir na capacidade do Estado em submeter todas as interdependncias lgica mercantil. O mercado por si s est longe de o poder fazer sem correr o risco de ingovernabilidade.

Contudo, a crise do reformismo decorreu, antes de mais, da crise do seu meta-pressuposto, a ps-revoluo. Com a queda do muro de Berlim passmos de um perodo ps-revolucionrio para um perodo ps-psrevolucionrio. Fora do contexto poltico da ps-revoluo, o reformismo deixou de fazer sentido. Deixou de ser possvel porque deixou de ser necessrio e no o contrrio. Enquanto no surgir no horizonte um outro momento revolucionrio, no ser inaugurado um novo paradigma reformista. O colapso da tenso entre repetio e melhoria, enquanto paradigma de transformao social e a converso da repetio na nica hpotese de melhoria possvel, significa, sem dvida, excluso social e degradao da qualidade de vida da maioria, mas no significa estagnao. Trata-se de um movimento intenso catico, feito de super-incluses e de super-excluses, que no se deixa controlar pelo ritmo da repetio e melhoria. No se trata de mudana normal, to pouco de mudana anormal. A questo da reforma substituda pela questo da governabilidade. o movimento de mudana social prprio de um perodo histrico que demasiado prematuro para ser prrevolucionrio e demasiado tardio para ser ps-revolucinrio. esse o nosso perodo histrico.

A Primeira Fase: O Estado Irresponsvel

O reformismo, tal como a revoluo, visaram a transformao da sociedade. No caso do reformismo, foras sociais que o sustentaram usaram o Estado como instrumento de transformao social. Como cada interveno do Estado na sociedade tambm uma interveno no prprio Estado, o Estado transformou-se profundamente, sobretudo nos ltimos cinquenta anos. O fim do reformismo social determinou o incio do movimento para a reforma do Estado. Este movimento conheceu duas fases principais. A primeira assentou paradoxalmente na ideia de que o Estado irreformvel. O Estado inerentemente ineficaz, parasitrio e predador, por isso a nica reforma possvel e legtima consiste em reduzir o Estado ao mnimo necessrio ao funcionamento do mercado. O potencial de fracasso e de dano do Estado s pode ser reduzido reduzindo o tamanho e o mbito do Estado. nesta fase que se retoma um debate que vinha j do sc. XIX sobre as funes do Estado. Distingue-se ento entre as funes que so exclusivas do Estado das que o Estado foi tomando por usurpao ou concorrncia de outras instncias no estatais de regulao social, com a implicao de que o Estado deve ser confinado s suas funes exclusivas. Esta fase do movimento da reforma do Estado prolongou-se at aos primeiros anos da dcada de noventa. Tal como o reformismo social, foi um movimento global desta vez impulsionado pelas instituies financeiras multilaterais e pela aco concertada dos Estados centrais com recurso a dispositivos normativos e institucionais muito poderosos pela sua abstraco e unidimensonalidade, tais como dvida externa, ajustamento estrutural, controle do dfice pblico e inflao, privatizao, desregulamentao, reconhecimento do colapso eminente do Estado-Providncia e sobretudo da segurana social, e a consequente reduo drstica do consumo colectivo da proteco social, etc., etc. Esta primeira fase da reforma do Estado, a fase do Estado mnimo, atingiu o seu climax com as convulses polticas nos pases comunistas da Europa Central e de Leste, mas foi a tambm que os limites da sua lgica reformadora se comearam a manifestar. A emergncia das mafias, a corrupo poltica generalizada e o colapso de alguns estados do chamado Terceiro Mundo vieram mostrar os dilemas do consenso do Estado fraco. que como a reforma do Estado tem de ser levada a cabo pelo prprio Estado, s um Estado forte pode produzir eficazmente a sua fraqueza. Por outro lado, como toda a desregulamentao envolve regulamentao, o Estado, paradoxalmente, tem de intervir para deixar de intervir. Em face disto, comeou a ser claro que o capitalismo global no pode dispensar a existncia de Estados fortes ainda que a fora estatal tenha de ser de um tipo muito diferente daquele que vigorou no perodo do reformismo e se traduziu no EstadoProvidncia e no Estado desenvolvimentista. H, pois, que reconstruir essa nova fora estatal. A questo do Estado no se resolve pela reduo da quantidade de Estado. Resolve-se, sim, pela construo de uma outra qualidade de Estado e para isso h que, ao contrrio do que sucedeu na primeira fase, partir da ideia de que o Estado reformvel. este o perfil geral da segunda fase do movimento da reforma do Estado, a fase em que nos encontramos. S nesta fase o pndulo do reformismo passa inequivocamente do reformismo social, a cargo do Estado, para o reformismo estatal, a cargo dos sectores da sociedade com capacidade de

interveno no Estado. Esta oscilao, aparentemente simtrica, esconde uma profunda assimetria. Enquanto o reformismo social, sendo um movimento transnacional, foi um movimento transnacional de baixa intensidade, j que ocorreu no espao-tempo nacional a sociedade nacional e o Estado-nao propulsionado por foras sociais e polticas nacionais, o reformismo estatal um movimento transnacional de alta intensidade uma vez que as foras que o promovem com mais convico so elas prprias transnacionais. A sociedade nacional agora o espao-miniatura de uma arena social global. O Estado nacional, sobretudo na periferia do sistema mundial, uma caixa de ressonncia de foras que o transcendem.

Segunda Fase: O Estado Reformvel

Esta segunda fase, de que me passarei a ocupar de seguida, social e politicamente mais complexa do que a anterior. A primeira fase, a fase do Estado mnimo irreformvel, foi uma fase totalmente dominada pela fora e os interesses do capitalismo global. Foi a fase area do neo-liberalismo. Nos pases centrais, o movimento sindical foi fustigado pela desagregao da legislao fordista e, rpida e violentamente posto na defensiva. A esquerda marxista, que desde a dcada de sessenta procedera crtica do Estado-Providncia, sentiu-se desarmada para o defender e os novos movimentos sociais, ciosos da sua autonomia em relao ao Estado e interessados em reas de interveno social consideradas marginais pelo bloco corporativo que sustentava o Estado-Providncia, no se sentiram mobilizados para defender o reformismo que este ltimo protagonizava. Nos pases semiperifricos, o Estado desenvolvimentista tinha sido tambm, em muitos casos, um Estado autoritrio e repressivo e as foras progressistas concentraram-se nas tarefas da transio democrtica. Muitas das receitas neo-liberais, porque desmantelavam o intervencionismo do Estado autoritrio, passaram politicamente como contributos para o processo de democratizao, beneficiando assim da legitimidade que este ltimo grangeava, sobretudo entre o operariado industrial e as classes mdias urbanas. Nos pases perifricos, a desvalorizao dos poucos produtos por eles colocados no comrcio internacional, a dvida externa e o ajustamento estrutural transformaram o Estado numa entidade quase invivel, um lumpen-Estado merc da benevolncia internacional. A primeira fase do movimento de reforma do Estado foi, por estas razes, um perodo de pensamento nico, de diagnsticos inequvocos e de terapias de choque. Os resultados disfuncionais que delas resultaram e as brechas que produziram no Consenso de Washington, a reorganizao das foras progressistas que entretanto se verificou, e o fantasma da ingovernabilidade e o seu possvel impacto nos pases centrais por via da imigrao, das epidemias ou do terrorismo, todos estes factores contribuiram para que se abrisse numa segunda fase da reforma do Estado e que nesta fase fosse muito mais amplo o espectro poltico, mais profundas as controvrsias e mais credveis as alternativas. Em termos de engenharia institucional, esta fase assenta em dois pilares fundamentais: a reforma do sistema jurdico e em especial do sistema judicial: o papel do chamado terceiro sector na reforma do Estado. Neste texto concentrar-me-ei neste segundo pilar.

A Reforma do Estado e o Terceiro Sector

Terceiro sector uma designao residual e vaga com que se pretende dar conta de um vastssimo conjunto de organizaes sociais que no so nem estatais nem mercantis, ou seja, organizaes sociais que, por um lado, sendo privadas, no visam fins lucrativos, e, por outro lado, sendo animadas por objectivos sociais, pblicos ou colectivos, no so estatais. Entre tais organizaes podem mencionar-se cooperativas, associaes mutualistas, associaes no lucrativas, organizaes no governamentais, organizaes quasino governamentais, organizaes de voluntariado, organizaes comunitrias ou de base, etc. As designaes vernculas do terceiro sector variam de pas para pas e as variaes, longe de serem meramente terminolgicas, reflectem histrias e tradies diferentes, diferentes culturas e contextos polticos.

Em Frana tradicional a designao de economia social, nos pases anglo-saxnicos fala-se de sector voluntrio e de organizaes no lucrativas, enquanto nos pases do chamado Terceiro Mundo domina a designao de organizaes no governamentais. Nos pases centrais e em especial na Europa, o terceiro sector surgiu no sc. XIX como alternativa ao capitalismo, tendo razes ideolgicas heterogneas que vo do socialismo em suas mltiplas faces ao cristianismo social e ao liberalismo, visando novas formas de organizao de produo e de consumo que, ora desafiavam frontalmente os princpios da economia poltica burguesa em ascenso, ora buscavam to s minimizar os custos humanos da Revoluo Industrial, funcionando de modo compensatrio e em contra-ciclo. Subjacente a todo este movimento, em que boa parte do operariado e das classes populares se reviram durante algum tempo, estava o propsito de combater o isolamento do indivduo face ao Estado e organizao capitalista da produo e da sociedade. A ideia de autonomia associativa , pois, matricial neste movimento. ela que organiza e articula todos os outros vectores normativos do movimento como sejam a ajuda mtua, a cooperao, a solidariedade, a confiana, a educao para formas alternativas de produo, de consumo e, afinal, de vida. No cabe aqui fazer a histria da economia social durante o nosso sculo. Se, por um lado, o movimento socialista e comunista abandonaram cedo os preceitos e objectivos da economia social em favor de outros considerados mais avanados e mais eficazes na construo de uma alternativa ao capitalismo, por outro lado, em muitos pases da Europa, as cooperativas e as mutualidades consolidaram intervenes importantes no domnio da proteco social, da sade e dos acidentes de trabalho. Importante para a minha anlise o facto de, desde finais da dcada de setenta, se ter vindo a assistir nos pases centrais reemergncia do terceiro sector ou da economia social. No se trata de um mero regresso ao passado alguns autores falam da nova economia social mas so evidentes no novo terceiro sector os ecos, as memrias, e a cultura institucional do velho terceiro sector. Antes de me debruar sobre o significado poltico desta reemergncia, devo referir que uma das novidades mais notrias do novo terceiro sector o facto de ele ter emergido com igual pujana nos pases perifricos e semiperifricos do sistema mundial sob a forma de organizaes no-governamentais, quer nacionais, quer transnacionais. Se nalguns destes pases tais organizaes resultaram da consolidao e, por vezes, do declnio dos novos movimentos sociais, noutros, sobretudo nos mais perifricos, o surto de tais organizaes decorreu da mudana de estratgia dos pases centrais no domnio da assistncia e da cooperao internacional, a qual passou a ser canalizada preferencialmente para actores no estatais. No fcil determinar o significado poltico da reemergncia do terceiro sector. A heterogeneidade poltica que o caracteriza desde o sc. XIX agora potenciada pelo facto de estar a emergir, tanto nos pases centrais, como nos pases perifricos e, portanto, em contextos sociais e polticos muito distintos. A prpria unidade de anlise deste fenmeno problemtica, pois, se nos pases centrais o terceiro sector parece ser o resultado a foras endgenas identificveis no espao nacional, em alguns pases perifricos, sobretudo nos menos desenvolvidos, o terceiro sector o efeito local de indues, quando no de presses ou de interferncias internacionais. Muito em geral poder dizer-se que a emergncia do terceiro sector significa que finalmente o terceiro pilar da regulao social na modernidade ocidental, o princpio da comunidade, consegue destronar a hegemonia que os outros dois pilares, o princpio do Estado e o princpio do mercado, partilharam at agora com diferentes pesos relativos em diferentes perodos. O grande teorizador do princpio da comunidade foi Rousseau que o concebeu como contraponto indispensvel do princpio do Estado. Enquanto este ltimo estabelecia a obrigao poltica vertical entre cidados e o Estado, o princpio da comunidade afirmava a obrigao poltica horizontal e solidria de cidado a cidado. Segundo ele, esta a obrigao poltica originria, a que estabelece a inalienabilidade da soberania do povo de que deriva a obrigao poltica com o Estado. A comunidade assim concebida como um todo e isso que explica as reservas de Rousseau s associaes e corporaes, podendo, alis, por isso, parecer estranho que o invoque como patrono do princpio da comunidade. A verdade que para Rousseau a comunidade um todo e como todo que deve ser salvaguardada. Para isso, necessrio eliminar todos os obstculos s interaces polticas entre cidados, uma vez que s destas pode emergir uma vontade geral no distorcida. Dada a sua concepo de soberania

popular, Rousseau, ao contrrio de Montesquieu em LEsprit des Lois, no precisa de conceber as associaes e corporaes como barreiras contra a tirania do Estado. Ao contrrio, Rousseau preocupa-se com a possibilidade de as associaes e corporaes se poderem transformar, elas prprias, em grupos poderosos e privilegiados capazes de distorcer a vontade geral em favor dos seus interesses particulares. Por isso, prope que, a haver associaes, elas sejam pequenas, no maior nmero possvel e que se evite desigualdades de poder entre elas. Esta posio de Rousseau tem hoje uma actualidade renovada. No momento em que o terceiro sector crescentemente invocado como um antdoto contra a privatizao do Estado de Bem Estar por grupos de interesse corporativos, importante reter a advertncia de Rousseau de que o terceiro sector pode ser ele prprio uma fonte de corporativismo. O ressurgimento do terceiro sector no final do sculo pode ser lido como a oportunidade para o princpio da comunidade comprovar as suas vantagens comparativas em relao ao princpio do mercado e ao princpio do Estado, os quais tero falhado nas suas respectivas tentativas de hegemonizar a regulao social nos perodos anteriores, o princpio do mercado no perodo do capitalismo desorganizado ou capitalismo liberal, e o princpio do Estado no perodo do capitalismo organizado ou capitalismo fordista. Esta leitura peca, porm, por demasiado superficial. Em primeiro lugar, no to claro que estejamos perante um duplo falhano, do Estado e do mercado; em segundo lugar, a existir tal falhano, ainda menos claro que o princpio da comunidade, depois de um sculo de marginalizao e de colonizao por parte do Estado e do mercado, tenha ainda a autonomia e energia necessrias para protagonizar uma nova proposta de regulao social, mais justa, capaz de repor a equao entre regulao social e emancipao social que constitui a matriz originria da modernidade ocidental. Quanto primeira questo, no me parece que o princpio do mercado esteja a passar por qualquer crise. Ao contrrio, o perodo actual pode ser visto como um perodo de total hegemonia do mercado, identificvel na hubris com que a lgica empresarial do lucro tem vindo a permear reas de sociedade civil at agora poupadas incivilidade do mercado como, por exemplo, a cultura, a educao, a religio, a administrao pblica, a proteco social, a produo e gesto de sentimentos, atmosferas, emoes, ambientes, gostos, atraces, repulsas, impulsos. A mercantilizao do modo de estar no mundo est a converter-se no nico modo racional de estar no mundo mercantil. Quanto ao princpio do Estado, evidente que a crise do reformismo social ou do fordismo, central e perifrico, representa uma crise das formas polticas estatais que dominaram no perodo anterior, o Estado do Bem Estar no centro do sistema mundial e o Estado desenvolvimentista na semiperiferia e periferia do sistema mundial. Mas no se trata de uma crise generalizada do Estado nem muito menos de uma crise final como pretendem as teses mais extremistas da globalizao. O carcter repressivo do Estado, o seu protagonismo nos processos de regionalizao supranacional e de liberalizao da economia mundial, a sua funo previdencial facilitadora e protectora em relao a empresas privadas que desempenham funes consideradas de interesse pblico, nada disto parece atravessar qualquer crise. O que est em crise no Estado o seu papel na promoo de intermediaes no mercantis entre cidados que o Estado tem desempenhado nomeadamente atravs da poltica fiscal e das polticas sociais. A maior sintonia que tem vindo a ser exigida entre as estratgias de hegemomia e de confiana, por um lado, e as estratgias de acumulao, por outro, sob o domnio desta ltima, tem vindo a fortalecer todas as funes do Estado que contribuam para o fortalecimento do capitalismo global. Como resulta de forma eloquente do World Development Report, 1997 do Banco Mundial, estas funes estatais so cada vez mais importantes e exigem um Estado forte para as desempenhar. Do que se trata, pois, de saber do impacto desta mudana de qualidade do Estado na produo dos quatro bens pblicos que o Estado veio a assumir no perodo anterior, ou seja, a legitimidade, o bem estar social e econmico, a segurana e a identidade cultural. Qualquer destes bens pblicos assentou num modelo de regulao social baseado numa articulao entre as diferentes estratgias estatais que entretanto colapsou. Quando se fala hoje de reforma do Estado, os problemas que se pem so basicamente dois: (1) se esses bens so incontornveis, e, (2) no caso de o serem, como vo ser produzidos no novo modelo de regulao no horizonte e na nova forma poltica em que ele se vai traduzir. na resposta a estes dois problemas que a questo do

terceiro sector surge com toda a acuidade. Portanto, ao abord-lo, a primeira posio de partida que o que est em causa uma nova forma poltica do Estado. Para determinar o contributo do terceiro sector neste domnio, temos ento que responder outra questo prvia acima referida: depois de dcadas de marginalizao e de colonizao, que recursos dispe o terceiro sector para contribuir credivelmente para a reforma do Estado. Para responder a esta questo, til passar em revista os debates principais que o terceiro sector tem suscitado nas duas ltimas dcadas. O Estado est sempre presente nesses debates, mas no com a centralidade que lhe atribuiremos na parte final deste texto. Antes de mais, e como j referimos, de salientar que os termos do debate divergem muito no espao-tempo do sistema mundial. Nos pases centrais, o contexto do debate a partir do final da dcada de setenta basicamente a crise do Estado-Providncia. A leitura neoliberal desta crise apontou para a privatizao macia dos servios sociais do Estado, na segurana social, na sade, na educao, na habitao. E, para alm deles, dos prprios servios de segurana pblica e prisionais. A eficincia do mercado na gesto dos recursos foi considerada incontestvel, em contraste com o funcionamento burocrtico do Estado. A eficincia do mercado na gesto dos recursos colidia, no entanto, com a ineficincia (quando no, total perversidade) do mercado no que respeita equidade na distribuio dos recursos antes confiada ao Estado. Sobretudo as organizaes sociais e polticas progressistas, ainda que desarmadas no que respeita defesa da administrao pblica do Estado que elas prprias tinham contestado, conseguiram manter na agenda poltica a tenso entre eficincia e equidade. O terceiro sector surgiu ento como o campo privilegiado para gerir essa tenso e gerar compromissos. O recurso ao terceiro sector num momento de grande turbulncia institucional no deixa de ser surpreendente. que, durante muito, se pensou que uma das limitaes do terceiro sector era a rigidez institucional das organizaes que nele cabiam, ao tempo sobretudo cooperativas e mutualidades, uma rigidez que se adequaria mal aos desafios da mudana social acelerada. Esta rigidez, de resto, contrastava com a flexibilidade do mercado e do prprio Estado dada a ductilidade do sistema jurdico para cobrir novas reas de interveno social. A partir da dcada de setenta, a rigidez institucional do terceiro sector parece ter desaparecido ou deixado de ser relevante e, segundo alguns autores, a popularidade do terceiro sector reside precisamente na sua plasticidade conceptual. Como dizem Anheier e Seibel: O leque amplo de atributos sociais econmicos, que cabem no termo terceiro sector, permite aos polticos servir-se daquelas partes ou aspectos do terceiro sector que apoiam a sua crtica e interpretao da crise do Estado de Bem Estar (1990: 8). Esta ductilidade conceptual, que politicamente til, acaba por tornar difcil a sistematizao da anlise e as comparaes internacionais e intersectoriais. Como diz Defourny, A variedade de solues jurdicas, as dificuldades em encontrar termos equivalentes nas diferentes lnguas, as diferentes tradies de associativismo e os diferentes contextos sociais, culturais e polticos... [tudo isto faz com que] o terceiro sector possa ser entendido internacionalmente como tendo ao mesmo tempo uma identidade bem definida e um modo flexvel de dar expresso aos seus vrios componentes dependendo das circunstncias (1992: 46). Qualquer que seja a ambiguidade conceitual do terceiro sector, a verdade que nos pases centrais o ressurgimento do terceiro sector est ligado crise do Estado-Providncia. Isto significa que o terceiro sector no ressurja num contexto de lutas sociais e polticas avanadas que procuram substituir o Estado-Providncia por formas de cooperao, solidariedade e participao mais desenvolvidas. Pelo contrrio, ressurge no incio de uma fase de retraco de polticas progressistas em que os direitos humanos da terceira gerao, os direitos econmicos e sociais, conquistados pelas classes trabalhadoras depois de 1945, comeam a ser postos em causa, a sua sustentabilidade questionada e a sua restrio considerada inevitvel. Isto significa que nos pases centrais o ressurgimento de um terceiro sector autnomo, capaz de cumprir melhor que o Estado a dimenso social, no um processo poltico autnomo. certo que as organizaes do terceiro sector aproveitaram o momento poltico para reforar as suas aces de lobbying junto do Estado e obter vantagens e concesses para o desenvolvimento da sua interveno, mas a verdade que muitas das novas iniciativas do terceiro sector resultaram inicialmente de cooperativas de trabalhadores desempregados, do controle operrio de empresas falidas ou abandonadas, de iniciativas locais para promover a reinsero de trabalhadores e famlias afectadas pela desindustrializao e pela reestruturao industrial, etc., etc. A nova

atraco pelo terceiro sector resulta, assim, de um vazio ideolgico provocado pela dupla crise da social democracia, que sustentava o reformismo social e o Estado-Providncia, e do socialismo que durante dcadas serviu, simultaneamente, de alternativa social-democracia e de travo ao desmantelamento desta por parte das foras conservadoras. Podemos, pois, concluir que nos pases centrais o terceiro sector surge num contexto de crise, de expectativas descendentes, a respeito do desempenho por parte do Estado dos quatro bens pblicos acima referidos. Este contexto sugere que grande o risco de o terceiro sector ser chamado a ressurgir, no pelo mrito prprio dos valores que subjazem ao princpio da comunidade cooperao, solidariedade, participao, equidade, transparncia, democracia interna , mas para actuar como amortecedor das tenses produzidas pelos conflitos polticos decorrentes do ataque neo-liberal s conquistas polticas dos sectores progressistas e populares obtidas no perodo anterior. Se esse for o caso, o terceiro sector converte-se rapidamente na soluo de um problema irresolvel e o mito do terceiro sector ter o mesmo destino que teve anteriormente o mito do Estado e, antes deste, o mito do mercado. Esta advertncia, longe de minimizar as potencialidades do terceiro sector na construo de uma regulao social e poltica mais solidria e participativa, visa apenas significar que as oportunidades que se nos deparam neste domnio acontecem num contexto de grandes riscos. Nos pases perifricos e semiperifricos, o contexto dos debates sobre o terceiro sector muito diferente. Antes de mais, sobressai, a partir da dcada de setenta, o crescimento sem precedentes do terceiro sector que aqui conhecido pelo nome bem mais corrente de Organizaes no Governamentais (ONGs). De salientar tambm que este crescimento se deve menos iniciativa dos pases perifricos no caso dos pases semiperifricos a situao mais complexa do que iniciativa dos pases centrais que passaram a canalisar os seus fundos de ajuda ao desenvolvimento para actores sociais no estatais. O contexto poltico no aqui a crise do Estado-Providncia, o qual no existe, mas antes o objectivo de criar o mercado e a sociedade civil atravs do provimento de servios bsicos que o Estado no est e, muitas vezes, nunca esteve em condies de prestar. Entre 1975 e 1985, houve um aumento de 1400% de assistncia ao desenvolvimento canalizada para as ONGs (Fowler, 1991: 55 in Adams 5). No Nepal as ONGs aumentaram de 220 em 1990 para 1210 em 1993, enquanto na Tunsia cresceram de 1886 em 1988 para 5186 em 1991 (Hulme e Edwards, 1997: 4). No Qunia, as ONGs controlam entre 30 a 40% das despesas de desenvolvimento e 40% das despesas de sade (Ndegwa, 1994: 23). Em Moambique, os programas de emergncia, a ajuda humanitria e outras actividades de desenvolvimento esto em largussima medida a cargo de ONGs internacionais que actuam em articulao com ONGs nacionais, as quais em 1996 eram em nmero de 164. A visibilidade nacional e internacional das ONGs cresceu dramaticamente nos anos noventa com as Conferncias da ONU, da Cimeira da Terra no Rio em 1992 Conferncia de Mulheres em Beijing em 1995. Sendo muito diferentes os contextos polticos e operacionais do terceiro sector no centro e na periferia do sistema mundial, no surpreende que sejam igualmente distintos os temas de debate que o terceiro sector tem suscitado num e noutro caso. H obviamente alguns pontos de comum nessa discusso e sero esses que eu privilegiarei. Quanto mais no seja, porque, por um lado, o ressurgimento do terceiro sector ocorre no contexto da expanso de uma ortodoxia transnacional, o neoliberalismo e o Consenso de Washington, e porque, por outro lado, uma parte do terceiro sector nos pases centrais, as Organizaes no Governamentais para o desenvolvimento, vai ter um papel decisivo na promoo, financiao e operao das organizaes no governamentais nos pases perifricos e semiperifricos. Uma breve referncia aos temas debate esclarecernos- sobre as condies para uma refundao ou reinveno solidria e participativa do Estado e o papel do terceiro sector nela. Refiro quatro debates principais: localizao estrutural entre o pblico e o privado; organizao interna, transparncia responsabilizao; redes nacionais e transnacionais; relaes com o Estado. O debate sobre a localizao estrutural do terceiro sector centra-se volta da questo de saber o que verdadeiramente o distingue dos sectores tradicionais pblico e privado, sendo certo que a distino do terceiro sector se constri a partir da combinao de caractersticas, tanto do sector pblico, como do sector privado. A motivao e a iniciativa da aco colectiva aproxima o terceiro sector do sector privado, ainda que no primeiro o motor da aco seja a cooperao e a ajuda mtua, enquanto no segundo o motor da aco o

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lucro. Este facto leva a atribuir ao terceiro sector uma eficincia gerencial semelhante do sector privado capitalista. Mas, por outro lado, a ausncia de motivo de lucro, a orientao para um interesse colectivo distinto do interesse privado, quer de quem presta o servio ou contribui para ele, quer de quem o recebe, a gesto democrtica e independente, uma distribuio de recursos assente em valores humanos e no em valores de capital, todas estas caractersticas aproximam o terceiro sector do sector pblico estatal e com base nelas que o terceiro sector usualmente creditado com a virtualidade de combinar eficincia com equidade. Estas caractersticas so obviamente muito gerais e esto formuladas ao nvel de tipos-ideais. No plano emprico, as distines so mais complexas. Em primeiro lugar, h organizaes do terceiro sector que, pelo tipo de servios que prestam ou produtos que produzem, esto muito mais prximas do sector privado do que do sector pblico. Por exemplo, as cooperativas de trabalhadores. Mas mesmo aqui h distines a fazer. Enquanto as pequenas e mdias cooperativas tendem a ser trabalho-intensivas, j que so muitas vezes o resultado do downsizing de empresas capitalistas, e a incentivar a participao dos trabalhadores na propriedade, na gesto e nos lucros, as grandes cooperativas so mais difceis de distinguir das empresas capitalistas do mesmo tamanho, ainda que em geral pratiquem preos inferiores aos seus scios e distribuam uma percentagem maior dos lucros. Por exemplo, no caso de organizaes mutualistas, a lgica de seguro bastante distinta da do seguro privado. Para alm de os gastos correntes tenderem a ser baixos, privilegia-se a solidariedade entre os segurados de modo a que os segurados de baixo risco contribuam para os seguros dos segurados de alto risco. Outras organizaes do terceiro sector dedicam-se a actividades ou prestam servios que no podem ser adequadamente expressos em dinheiro, desde o trabalho humanitrio e a ajuda de emergncia educao popular. Trata-se de organizaes que no continuum entre os polos privado e pblico esto mais prximas do polo pblico. Nos pases centrais e semiperifricos, estas organizaes tendem a prestar servios anteriormente prestados pelo Estado, enquanto nos pases perifricos prestam servios que, anteriormente, ou no eram prestados, ou eram prestados pelas comunidades. Neste domnio interessante o papel das associaes de crdito, crdito informal ou crdito rotativo que, muitas vezes, no so mais que uma expresso organizativa, mais formal, de mecanismos de crdito mtuo entre classes populares, tanto rurais, como urbanas. A localizao estrutural do terceiro sector torna-se ainda mais complexa no caso de organizaes que, embora cumpram o formato legal do terceiro sector, nada tm a ver com a filosofia que lhe serve de base, quer porque se trata de organizaes de fachada, cuja lgica basicamente o lucro, mas que se organizam sob a forma de terceiro sector para facilitar aprovao, obter subsdios, ter acesso a crdito ou a benefcios fiscais. H ainda organizaes dualistas com seces que funcionam segundo uma lgica solidarista ou mutualista e outras segundo uma lgica capitalista. O debate acerca da localizao estrutural do terceiro sector serve para especificar as condies sob as quais o terceiro sector pode contribuir para a reforma do Estado. O que est em causa na discusso sobre a localizao estrutural do terceiro sector a reformulao dos limites entre o pblico e o privado e com ele a estruturao da esfera pblica e da qualidade democrtica desta, sobretudo no que respeita s classes mdias baixas e aos excludos e marginalizados que tendem a ser grupos sociais abrangidos pelas aces do terceiro sector. O segundo debate refere-se organizao interna, transparncia e responsabilizao. A variedade das organizaes que cabem dentro do terceiro sector enorme. Se algumas dispem de uma organizao altamente formalizada, outras so bastante informais; se umas dispem de membros e restringem a sua actividade a eles, outras no tm membros ou, se os tm, no restrigem a eles a sua actividade. A gnese da organizao tem neste domnio uma importncia crucial. Nos pases centrais importante distinguir as organizaes que se mantm em actividade desde h muitas dcadas das que surgiram no contexto poltico dos anos setenta. As primeiras, em geral, de origem operria e/ou filantrpica, tendem a ser organizaes de membros, com estilos de actuao e de organizao altamente formalizados, enquanto as segundas decorrem de reestruturaes recentes da economia global, e restringem a sua aco aos membros, ou so o resultado da evoluo dos novos movimentos sociais e actuam para alm dos seus membros atravs de estruturas leves e descentralizadas e modos de actuao informais.

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A organizao interna das organizaes varia muito em termos de democracia interna, participao e transparncia. Nos pases perifricos e semiperifricos os padres normativos de organizao so decisivamente afectados pelas fontes de financimento das suas actividades, quase sempre doadores estrangeiros, e pelas condies por estes postas quanto orientao, gesto e responsabilizao da actividade das organizaes. Nestes casos, tende a gerar-se um conflito que, pela sua pertincia, podemos designar por estrutural, o conflito entre o que poderamos chamar a responsabilizao ascendente e a responsabilizao descendente. A primeira, a responsabilizao ascendente a prestao de contas e a satisfao das exigncias postas pelos doadores internacionais que, por vezes, so eles prprios organizaes no governamentais. Como a satisfao de tais exigncias normalmente condio da continuao de financiamento, a responsabilizao ascendente converte-se num poderoso factor condicionante das prioridades e orientao da actuao das organizaes dependentes. A autonomia em relao aos Estados nacionais muitas vezes obtida custa da dependncia em relao aos doadores estrangeiros. A responsabilizao ascendente choca frequentemente com a responsabilizao descendente, ou seja, a considerao das aspiraes, prioridades e orientaes dos membros das organizaes ou das populaes por elas servidas perante as quais as organizaes devem igualmente ser responsveis. Sempre que h conflito, as organizaes vem-se na contingncia de buscar compromissos que, ora privilegiam uma, ora privilegiam outra das responsabilizaes. Em casos extremos, a sujeio aos doadores aliena a organizao do seu pblico ou da sua base, e vice-versa, uma prioridade total dada a estes ltimos pode envolver a alienao do doador. Os conflitos de responsabilizao acabam sempre, por uma ou outra via, por condicionar a democracia interna, a participao e a transparncia das organizaes. Nos pases perifricos a questo da responsabilizao descendente assume uma outra faceta muito importante, no directamente vinculada a conflitos com a responsabilizao ascendente. Trata-se da sobreposio das organizaes formais s redes informais de solidariedade e de ajuda mtua que caracterizam ancestralmente as sociedades rurais. que nestes pases o terceiro sector representa um princpio da comunidade derivado relativamente artificial e dbil em relao s vivncias, estruturas e prticas comunitrias tradicionais. Nestas condies, fcil criar-se distncia entre as organizaes e as comunidades, e, como ela, os recursos das primeiras se transformarem em exerccios de benevolncia repressiva mais ou menos paternalista sobre as segundas. Nos pases centrais os conflitos de responsabilizao tambm existem, mas surgem por outras vias. A responsabilizao ascendente aqui a responsabilizao perante o Estado, perante a Igreja, perante elites locais que se apropriaram formal ou informalmente das organizaes. Quando tais elites provm de sectores religiosos conservadores, como o caso em Portugal de muitas instituies particulares de solidariedade social, particularmente grande o perigo de a autonomia externa das organizaes ser a outra face do autoritarismo interno. Nessas situaes, os direitos dos membros ou das populaes beneficiadas transformam-se em benevolncia repressiva, a liberdade, em subverso, e a participao, em sujeio. Por estes e outros mecanismos, se as exigncias de democracia interna, participao e transparncia no forem levadas muito a srio, o terceiro sector pode facilmente transformar-se numa forma de despotismo descentralizado. A transformao dos membros ou beneficiados das associaes em clientes ou consumidores, sobretudo quando se trata de grupos sociais vulnerveis, no atenua o perigo do autoritarismo e pode at refor-lo. O terceiro debate incide sobre os tipos de relaes entre as organizaes do terceiro sector e seu impacto no fortalecimento do sector no seu conjunto. Em geral, o que est em causa a superao do quase-dilema que atravessa o terceiro sector. que sendo os objectivos deste de tipo universalista, pblico ou colectivo, o facto que as interaces cooperativas que instauram so sempre confinadas, quer em termos do sector e do mbito da actividade, quer em termos da populao ou base social abrangidas. O estabelecimento de unies, associaes, federaes, confederaes, ou redes entre as organizaes uma forma de compatibilizar a vocao universalista com a prtica particularista, maximizando a vocao sem descaracterizar a natureza da aco. Tambm este debate tem dois contextos principais, um, nos pases centrais, e outro, nos pases perifricos e semiperifricos. Nos pases centrais, o debate principal incide nos modos de conquistar economias de escala,

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sobretudo nos sectores que mais directamente competem com o sector capitalista, sem descaracterizar a filosofia de base e a democracia interna, nem eliminar a especificidade prpria de cada uma das organizaes e sua base social. Nos pases perifricos e semiperifricos, o debate principal tem incidido nas relaes entre as ONGs destes pases e as ONGs dos pases centrais. Estas relaes so cruciais como referi acima, e na medida em que se pautarem por regras que respeitem a autonomia e a integridade das diferentes organizaes envolvidas so o cimento com que se constroem as formas de globalizao contra-hegemnica. Chamo globalizao contra-hegemnica a articulao transnacional de movimentos, associaes e organizaes que defendem interesses e grupos subalternizados ou marginalizados pelo capitalismo global. A globalizao contra-hegemnica fundamental para organizar e disseminar estratgias polticas eficazes, criar alternativas ao comrcio livre por via de iniciativas de comrcio justo e garantir o acesso das ONGs dos pases perifricos ao conhecimento tcnico e s redes polticas onde emergem as polticas hegemnicas que afectam estes pases. Estas relaes tm vindo a mudar nos ltimos anos devido a dois factores: por um lado, o facto de a ajuda internacional ter vindo a perder prioridade poltica nos pases centrais, sobretudo a ajuda no de emergncia, vocacionada para objectivos estruturais de investimento social e poltico; por outro lado, o facto de doadores estatais ou no estatais terem vindo a dispensar a intermediao das ONGs dos seus pases nas suas relaes com as ONGs dos pases perifricos (Hulme e Edwards, 1997). Os debates a respeito das relaes e redes no interior do terceiro sector, tanto de mbito nacional como de mbito internacional, so importantes porque neles se cruzam perspectivas contraditrias que, ora transformam o terceiro sector numa fora de combate e resistncia contra as relaes de poder autoritrias e desiguais que caracterizam o sistema mundial, ora fazem do terceiro sector um instrumento dcil, disfaradamente benevolente, dessas mesmas relaes. O quarto e ltimo debate diz respeito s relaes entre o terceiro sector e o Estado nacional, o debate que mais nos interessa no presente contexto. Como j referi, historicamente o terceiro sector emergiu cioso da sua autonomia em relao ao Estado e cultivou uma postura poltica de distanciamento quando no hostilidade perante o Estado. Nos pases centrais, se, por um lado, a consolidao do Estado-Providncia esvaziou ou bloqueou de algum modo as potencialidades de desenvolvimento do terceiro sector, por outro lado, os processos democrticos que sustentaram o Estado-Providncia permitiram que o terceiro sector mantivesse a sua autonomia, ao mesmo tempo que tornaram possveis relaes de menor distncia e de maior cooperao entre o Estado e o terceiro sector. Em muitos pases, o terceiro sector, muitas vezes ligado aos sindicatos, foi objecto de polticas de diferenciao positiva e pde consolidar parcerias significativas com o Estado no domnio das polticas sociais. Nos pases perifricos e semiperifricos, as limitaes do Estado-Providncia, as vicissitudes da democracia quase sempre de baixa intensidade e interrompida por perodos mais ou menos longos de ditadura e os prprios processos que deram origem ao terceiro sector, fizeram com que as relaes entre este e o Estado fossem muito mais instveis e problemticas: da proibio ou forte limitao da actuao das organizaes at converso destas em meros apndices ou instrumentos da aco estatal. A questo central a de determinar o papel do terceiro sector nas polticas pblicas e, como veremos a seguir, tal depende, tanto do prprio terceiro sector, como do Estado, como ainda do contexto internacional em que um e outro operam, da cultura poltica dominante, e das formas e nveis de mobilizao e de organizao social. Tal papel pode limitar-se execuo de polticas pblicas, mas pode tambm envolver a escolha das polticas e, em ltima instncia, a formao da prpria agenda poltica (Thomas) e pode ser exercido, tanto por via da complementaridade, como por via da confrontao com o Estado. Bebbington e Farrington distinguem trs tipos de relaes possveis: o terceiro sector enquanto instrumento do Estado; o terceiro sector enquanto amplificador de programas estatais; o terceiro sector enquanto parceiro nas estruturas de poder e de coordenao. Na ltima dcada, a situao nos pases perifricos tem criado grandes turbulncias nas relaes entre o Estado e o terceiro sector. Se verdade que tradicionalmente o problema principal foi o de preservar a autonomia e a integridade das organizaes e o de lutar para que o seu papel no se limitasse execuo das polticas e pudessem ter uma voz na formulao destas, hoje o virtual colapso de alguns pases

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faz com que o problema se tenha invertido e seja agora o de preservar a autonomia e mesmo a soberania do Estado face s ONGs transnacionais, e o de garantir a participao do Estado, no s na execuo, como tambm na prpria formulao das polticas sociais adoptadas pelas organizaes e agncias no seu territrio. Daqui decorre que as relaes entre o Estado e o terceiro sector, alm de variarem muito dentro do sistema mundial, so complexas e instveis. Esta verificao importante quando indagamos sobre a participao do terceiro sector na reforma do Estado, o que passamos a fazer.

A Reforma do Estado e o Terceiro Sector

Como referi atrs, a segunda fase da reforma do Estado, em que nos encontramos, uma fase muito complexa e conflitual. Sob a mesma designao, reinveno do Estado, acolhem-se duas concepes diametralmente opostas que designarei por Estado-empresrio e Estado-novssimo-movimento-social. A primeira concepo, Estado-empresrio, tem muitas afinidades com a filosofia poltica que dominou a primeira fase da reforma do Estado, a fase do Estado irreformvel e traduz-se em duas recomendaes bsicas: privatizar todas as funes que o Estado no tem de desempenhar com exclusividade; submeter a administrao pblica a critrios de eficincia, eficcia, criatividade, competitividade e servio aos consumidores prprios do mundo empresarial. A filosofia poltica que lhe subjaz consiste na busca de uma nova e mais ntima articulao entre o princpio do Estado e o princpio do mercado sob a gide deste ltimo. A formulao mais conhecida e meditica desta concepo o livro Reinventing Government de David Osborne e Ted Gaebler, publicado em 1992, que serviu de base reforma da administrao pblica da Administrao Clinton apresentada pelo Vice-Presidente Al Gore no Gore Report de 1993. Esta mesma concepo, com alguns matizes, subjaz as propostas de reforma do Estado avanadas pelo Banco Mundial nos ltimos anos. A segunda concepo, o Estado-novssimo-movimento-social assenta na ideia de que perante a hubris avassaladora do princpio do mercado, nem o princpio do Estado, nem o princpio da comunidade podem isoladamente garantir a sustentabilidade de interdependncias no mercantis, sem as quais a vida em sociedade se converte numa forma de fascismo societal. Prope assim uma articulao privilegiada entre os princpios do Estado e da comunidade sob a gide deste ltimo. Ao contrrio da primeira concepo, que explora os isomorfismos entre o mercado e o Estado, esta concepo explora os isomorfismos entre a comunidade e o Estado. Pode causar estranheza conceber o Estado como o novssimo movimento social. Quero, com isto, significar que as transformaes por que est a passar o Estado tornam obsoletas, tanto a teoria liberal, como a teoria marxista do Estado e a tal ponto que, transitoriamente pelo menos, o Estado pode ser mais adequadamente analisado a partir de perspectivas tericas que antes foram utilizadas para analisar os processos de resistncia ou de autonomia em relao ao Estado. A pretensa inevitabilidade dos imperativos neo-liberais tem vindo a afectar de modo irreversvel o mbito e a forma do poder de regulao social do Estado. No se trata de um regresso ao passado uma vez que a desestabilizao da regulao social ps-liberal s pode ser levada a cabo por um Estado ps-liberal. Por via dela, cria-se o anti-Estado dentro do prprio Estado. Em verdade, trata-se menos de desestabilizar a regulao social do que de despolitizar o Estado. Do meu ponto de vista, estas transformaes so to profundas que, sob a mesma designao de Estado, est a emergir uma nova forma de organizao poltica mais vasta que o Estado, de que o Estado o articulador e que integra um conjunto hbrido de fluxos, redes e organizaes em que se combinam e interpenetram elementos estatais e no estatais, nacionais, locais e globais. Esta nova organizao poltica no tem centro e a coordenao do Estado funciona como imaginao do centro. A regulao social que emerge desta nova forma poltica muito mais ampla e frrea que a regulao protagonizada pelo Estado no perodo anterior, mas como tambm muito mais fragmentada e heterognea, quer quanto s suas fontes, quer quanto sua lgica, facilmente dissimulada como desregulao social. Alis, boa parte da nova regulao social ocorre por subcontratao poltica com diferentes grupos e agentes em competio, veiculando diferentes concepes dos bens pblicos e do interesse geral.

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Neste novo marco poltico, o Estado torna-se ele prprio uma relao poltica parcelar e fracturada, pouco coerente, do ponto de vista institucional e burocrtico, campo de uma luta poltica menos codificada e regulada que a luta poltica convencional. Esta descentrao do Estado significa menos o enfraquecimento do Estado do que a mudana da qualidade da sua fora. Se certo que o Estado perde o controle da regulao social, ganha o controle da meta-regulao, ou seja, da seleco, coordenao, hierarquizao e regulao dos agentes no estatais que, por subcontratao poltica, adquirem concesses de poder estatal. A natureza, o perfil e a orientao poltica do controle da meta-regulao so agora os objectos principais da luta poltica, a qual ocorre num espao pblico muito mais amplo que o espao pblico estatal, um espao pblico no estatal de que o Estado apenas um componente ainda que um componente privilegiado. As lutas pela democratizao deste espao pblico tm assim um duplo objectivo: a democratizao da meta-regulao e a democratizao interna dos agentes no estatais de regulao. Nesta nova configurao poltica, a mscara liberal do Estado como portador do interesse geral cai definitivamente. O Estado um interesse sectorial sui generis cuja especificidade consiste em assegurar as regras do jogo entre interesses sectoriais. Enquanto sujeito poltico, o Estado passa a caracterizar-se mais pela sua emergncia do que pela sua coerncia. Da o ser adequado conceb-lo como novssimo movimento social. Esta concepo traduz-se nas seguintes proposies fundamentais: (1) Os conflitos de interesse corporativos que configuram o espao pblico, quer do Estado de Bem Estar, quer do Estado desenvolvimentista, so hoje liliputianos quando comparados com os conflitos entre os interesses sectoriais que competem agora pela conquista do espao pblico no estatal. O mbito destes extravasa do espao-tempo nacional, as desigualdades entre eles so enormes e as regras do jogo esto em constante turbulncia; (2) A descentrao do Estado na regulao social neutralizou as virtualidades distributivas da democracia representativa e com isso esta passou a poder coexistir, mais ou menos pacificamente, com formas de sociabilidade fascista que simultaneamente agravam as condies de vida da maioria e trivializam o agravamento em nome de imperativos transnacionais; (3) Nestas condies, o regime poltico democrtico, porque confinado ao Estado, deixou de poder garantir a democraticidade das relaes polticas no espao pblico no estatal. A luta antifascista passa assim a ser parte integrante do combate poltico no Estado democrtico, o que s possvel mediante a articulao entre democracia representativa e democracia participativa; (4) Nas novas condies, a luta anti-fascista consiste na estabilizao mnima das expectativas das classes populares que o Estado deixou de poder garantir ao perder o controle da regulao social. Tal estabilizao exige uma nova articulao entre o princpio do Estado e o princpio da comunidade que potencie os isomorfismos entre eles. nesta articulao que o terceiro sector emerge com uma potencial fora anti-fascista no espao pblico no estatal. Seria, no entanto, inadequado pensar que o terceiro sector, s por si, se transforme por esta via num agente de reforma democrtica do Estado. Pelo contrrio, entregue a si prprio, o terceiro sector pode contemporizar facilmente, quer com o autoritarismo do Estado, quer com o autoritarismo do mercado. Mais, na ausncia de uma aco poltica democrtica, incidindo simultaneamente sobre o Estado e o terceiro sector, pode facilmente passar por transio democrtica o que no mais do que a passagem de um autoritarismo centralizado para um autoritarismo descentralizado. S uma reforma simultnea do Estado e do terceiro sector, por via de articulao entre democracia representativa e democracia participativa, pode garantir a eficcia do potencial democratizante de cada um deles face aos fascismos pluralistas que se pretendem apropriar do espao pblico no estatal. S assim os isomorfismos normativos entre o Estado e o terceiro sector tais como a cooperao, a solidariedade, a democracia, a prioridade das pessoas sobre o capital podero ser credibilizados politicamente. O que h de novo na situao actual que a fragilizao da obrigao poltica vertical entre Estado e cidado faz com que ela no possa garantir s por si a realizao destes valores, a qual, embora sempre precrios nas sociedades capitalistas, foi, no entanto, suficiente para garantir a legitimidade mnima do Estado. Portanto, ao contrrio do que aconteceu com o Estado-Providncia, a obrigao poltica vertical, para se sustentar

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politicamente, no pode dispensar o concurso da obrigao poltica horizontal que subjaz ao princpio da comunidade. Mas, por outro lado, embora a obrigao poltica horizontal se reconhea em valores semelhantes ou isomrficos aos da obrigao poltica vertical, faz assent-los, ao contrrio desta ltima, no no conceito de cidadania e antes no conceito de comunidade. Ora, as mesmas condies que fragilizam o primeiro e a obrigao poltica que o sustenta fragilizam igualmente o segundo. De facto, a pujana avassaladora do princpio do mercado impulsionada pelo capitalismo global pe em perigo todas as interdependncias no mercantis, sejam elas geradas no contexto da cidadania ou no contexto da comunidade. Por isso, para lhes fazer frente necessrio uma nova congruncia entre cidadania e comunidade. a que reside a reinveno solidria e participativa do Estado. Este projecto poltico assenta numa dupla tarefa: refundar democraticamente a administrao pblica; refundar democraticamente o terceiro sector. Farei a seguir algumas breves referncias a cada uma delas. A refundao democrtica da administrao pblica est nos antpodas da proposta do Estado-empresrio, nomeadamente na formulao que lhe foi dada por Osborne e Gaebler (1992). Como um dos mitos principais da cultura poltica americana o Estado ser um obstculo economia, no surpreende que as propostas do Estado-empresrio, aparentemente destinadas a revigorar a administrao pblica, tenham redundado num ataque global a esta, fragilizando ainda mais a sua legitimidade na sociedade americana. A noo de empresa ocupa hoje uma posio hegemnica no discurso contemporneo sobre a reforma organizacional (du Gay, 1996: 155) e, de par com ela, a noo de contratualizao das relaes institucionais. No restam dvidas que a reconceptualizao do governo e do servio pblicos em termos de formas empresariais envolve a reimaginao do social como uma forma do econmico (Gordon, 1991: 42-5 in du Gay, 1996: 156). Assim, para Osborne e Gaebler, o governo deve ser uma empresa que promove a concorrncia entre os servios pblicos; centrado em objectivos e resultados mais do que na obedincia a regras, deve preocupar-se mais em obter recursos do que em gast-los; deve transformar os cidados em consumidores, descentralizando o poder segundo mecanismos de mercado em vez de mecanismos burocrticos (du Gay, 1996: 160). O modelo burocrtico considerado inadequado na era da informao, do mercado global, da economia baseada no conhecimento, e , alm disso, demasiado lento e impessoal no cumprimento dos seus objectivos. A crtica da burocracia no nasceu com a proposta do Estado-empresrio e h-de certamente subsistir depois desta ter deixado a ribalta. O que h de especfico na crtica actual a recusa em reconhecer que muitos dos defeitos da burocracia resultaram de decises que visavam atingir objectivos polticos democrticos, tais como a neutralizaode poderes fcticos, a equidade, a probidade, e a previsibilidade das decises e dos decisores, a acessibilidade e a independncia dos servios, etc., etc. O no reconhecimento destes objectivos dispensa a crtica de se posicionar perante eles e, consequentemente, de investigar a capacidade da gesto empresarial para os realizar Nestas condies, a crtica da burocracia, em vez de incidir na anlise dos mecanismos que desviaram a administrao pblica desses objectivos, corre o risco de transformar estes ltimos em custos de transaco que preciso minimizar ou mesmo eliminar em nome da eficincia, arvorada em critrio ltimo ou nico de gesto do Estado. Ficam assim por responder questes que, do ponto de vista da concepo que aqui perfilho, so fundamentais: como compatibilizar eficincia com equidade e democracia? Como garantir a independncia de funcionrios quando a qualidade do seu desempenho depende exclusivamente da avaliao dos consumidores dos seus servios? Como neutralizar as diferenas de poder entre consumidores? Qual a sorte dos consumidores insolventes ou daqueles que no tm poder para se defenderem de maus desempenhos burocrticos? Quais os limites concorrncia entre servios pblicos? Onde que a luta pelos resultados se transforma em novas formas de privatizao do Estado quando no de corrupo? Como que, em clima de instabilidade discricionaridade e concorrncia, possvel estabilizar as expectativas dos cidados a respeito de cada um dos quatro bens pblicos legitimidade poltica, bem estar social, segurana e identidade cultural? para responder a estas questes que se formula o objectivo da refundao democrtica da administrao pblica. O papel do terceiro sector na prossecuo deste objectivo crucial, mas, ao contrrio do que pode parecer, a nova articulao entre o Estado e o terceiro sector no implica necessariamente a

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complementaridade entre um e outro e, muito menos, a substituio de um pelo outro. Dependendo do contexto poltico, essa articulao pode consistir mesmo na confrontao ou oposio. Uma das ilustraes mais recentes e elucidativas a luta que as Organizaes no Governamentais do Qunia tm vindo a travar desde 1990 contra o Governo Queniano apostado em promulgar legislao no sentido de sujeitar a actividade das ONGs ao controle poltico do Estado. Unidas em rede e com o apoio dos pases doadores e de ONGs transnacionais, obrigaram o Estado Queniano a sucessivas revises da lei, abrindo novos espaos para a actuao autnoma das ONGs, o que, no contexto poltico do Qunia, significa novos espaos de exerccio democrtico. Mas a articulao por via da confrontao no tem de limitar-se aos casos de Estados autoritrios, no democrticos. Mesmo nos Estados democrticos, a confrontao, sobretudo quando visa forar a abertura de espaos de democracia participativa em situaes de democracia representativa de baixa intensidade, pode ser a forma mais eficaz de o terceiro sector contribuir para a reforma solidria e participativa do Estado. A complementaridade entre o terceiro sector e o Estado nos pases democrticos a outra grande via de criao de um espao pblico no estatal. Para isso, no entanto, necessrio distinguir entre complementaridade e substituio. A substituio assenta na distino entre funes exclusivas e funes no exclusivas do Estado que, por vezes, se designam por funes sociais do Estado. Por detrs desta distino est a ideia de que, sempre que o Estado no demonstre ter uma vantagem comparativa, deve ser substitudo no exerccio das funes no exclusivas por instituies privadas mercantis ou do terceiro sector. Esta distino altamente problemtica, sobretudo porque a anlise da gnese do Estado moderno revela que nenhuma das funes do Estado foi originariamente exclusiva dele; a exclusividade do exerccio de funes foi sempre o resultado de uma luta poltica. No havendo funes essencialmente exclusivas no h, por implicao, funes essencialmente no exclusivas. Em vez desta distino prefervel partir dos quatro bens pblicos que tenho vindo a mencionar a legitimidade, o bem estar, a segurana e a identidade e investigar que tipo de articulaes entre o Estado e o terceiro sector, que novas constelaes polticas hbridas podem ser construdas em cada um deles. As condies divergem segundo os bens pblicos, mas em nenhum deles a complementaridade ou a confrontao pode redundar em substituio, uma vez que s o princpio do Estado pode garantir um pacto poltico de incluso assente na cidadania. Do ponto de vista da nova teoria democrtica, to importante reconhecer os limites do Estado na sustentao efectiva deste pacto como a sua insubstitubilidade na definio das regras de jogo e da lgica poltica que o deve informar. Na busca de uma articulao virtuosa entre a lgica da reciprocidade prpria do princpio da comunidade e a lgica da cidadania prpria do princpio do Estado desenham-se os caminhos de uma poltica progressista neste fim de sculo. O Estado-novssimomovimento-social o fundamento e a orientao de uma luta poltica que visa transformar a cidadania abstracta, facilmente falsificvel e inconsequente, num exerccio de reciprocidade concreta. Mas para que tal luta tenha alguma possibilidade de xito necessrio que a tarefa da refundao democrtica da administrao pblica seja complementada pela tarefa da refundao democrtica do terceiro sector. A reviso breve dos debates principais sobre o terceiro sector, feita acima, reveladora de que o terceiro sector est sujeito aos mesmos vcios que ultimamente tm sido atribudos ao Estado e cuja superao esperada do terceiro sector. O primeiro debate, sobre a localizao estrutural do terceiro sector, mostrou como exigente a busca da genuinidade dos objectivos e grande a tentao de promiscuidade, quer com o Estado, quer com o mercado. O segundo debate, sobre a organizao interna, democraticidade e responsabilizao, mostrou como fcil descaracterizar a participao, transformando-as em formas mais ou menos benevolentes de paternalismo e de autoritarismo. O terceiro debate, sobre as relaes entre as organizaes do terceiro sector, mostrou como exigente a tarefa de realizar uma coerncia mnima entre o universalismo dos objectivos e as escalas de aco e de organizao. E, finalmente, o quarto debate, sobre as relaes entre o terceiro sector e o Estado, mostrou que a potenciao da democracia, da solidariedade e da participao, que buscamos na nova articulao entre o princpio da comunidade e o princpio do Estado, apenas um entre outros e nem sequer o mais bvio resultado dessas relaes. Pelo contrrio, abundam experincias de promiscuidade antidemocrtica entre o Estado e o terceiro sector, em que o autoritarismo centralizado do Estado se apoia no autoritarismo descentralizado do terceiro sector e cada um deles usa o outro como alibi para se

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desresponsabilizar perante os seus respectivos constituintes, os cidados no caso do Estado, os membros ou as comunidades no caso do terceiro sector. Sem uma profunda democratizao do terceiro sector ser um logro confiar a ele a tarefa da democratizao do Estado e, mais em geral, do espao pblico no estatal. Alis, em muitos pases, a democratizao do terceiro sector ter de ser um acto originrio j que o terceiro sector, tal como aqui o definimos, no existe nem pode presumir-se que surja espontaneamente. Nestas situaes, ser o prprio Estado a ter de tomar a iniciativa de promover a criao do terceiro sector por via de polticas de diferenciao positiva em relao ao sector privado capitalista. O perfil destas polticas um indicador seguro da natureza democrtica ou clientelista dos pactos polticos entre o princpio da comunidade e o princpio do Estado que se pretendem constituir. Parece, pois, poder concluir-se que o isomorfismo entre os valores que subjazem a estes dois princpios a cooperao, a solidariedade, a participao, a democracia e a prioridade de distribuio sobre a acumulao no um dado de partida, mas antes o resultado de uma luta poltica democrtica exigente que s ter xito na medida em que for capaz de denunciar os projectos de fascismo social que subrepticiamente se infiltram e escondem no seu seio.