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Estado sem cidados

seguridade social na Amrica Latina

Snia Fleury

SciELO Books / SciELO Livros / SciELO Libros FLEURY, S. Estado sem cidados: seguridade social na Amrica Latina [online]. Rio de Janeiro: Editora FIOCRUZ,1994. 252 p. ISBN 85-85676-06-X. Available from SciELO Books <http://books.scielo.org>.

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ESTADOSEMCIDADOS
- Seguridade Social na Amrica Latina -

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Snia Fleury

ESTADO SEM CIDADOS


- Seguridade Social na Amrica Latina -

Copyright 1994 by Snia Fleury Todos os direitos desta edio reservados


EDITORA FIOCRUZ

ISBN: 85-85676-06-X

Projeto Grfico e Ilustrao da Capa: Anglica Mello Editorao Eletrnica: Celeste M. de Freitas Reviso: Marcionilio Cavalcanti de Paiva

Superviso: Walter Duarte


MULTIMEIOS/CICT/FIOCRUZ

Catalogao na fonte: Centro de Informao Cientifica e Tecnolgica Biblioteca Lincoln de Freitas Filho F618e Fleury, Snia. Estado sem cidados: seguridade social na Amrica Latina/ Snia Fleury. - Rio de Janeiro: FIOCRUZ, 1994. 252p. I. Previdncia social - Amrica Latina. 2. Poltica social Amrica Latina. 3. Assistncia pblica - Amrica Latina. I. Ttulo. C D D - 20. ed. - 368.4098

1994 EDITORA FIOCRUZ Rua Leopoldo Bulhes, 1480 - Manguinhos 21041.210 - Rio de Janeiro - RJ Tel.: 590-3789 - r. 2009 e 2011 Fax.: (021)280-8194

Para Julia, amor conjugado no infinitivo e no incondicional

S U M A R I O

Apresentao

CAPTULO

A natureza do Estado capitalista e das polticas pblicas

11

CAPTULO

II

Modalidades de transio e padres de incorporao de demandas sociais


CAPTULO III

59

Em busca de uma teoria do Welfare State

101

CAPTULO

IV

Para pensar a questo social na Amrica Latina

129

CAPTULO

O Legado da Seguridade

153

CAPTULO

VI

A montagem d o padro de seguridade social na Amrica Latina: Cooptao e regulao 175

CAPTULO

VII

Reformas e contra-reformas: A difcil reformulao da relao Estado/sociedade Bibliografia 237

198

APRESENTAO

O problema abordado neste livro central no debate poltico contemporneo, pois afeta diretamente as rotinas cotidianas de todos ns. Trata-se do sistema de instituies jurdicas c polticas de proteo social, e seu objetivo central apresentar o padro latino-americano de seguridade, analisando suas origens, forma e tendncias dc desenvolvimento. A discusso no parte de um parmetro ideal, pr-concebido e abstrato, que pasteurizaria a variedade histrica c produziria uma explicao normativa no sentido mais estrito do termo. A o invs disso, a autora utiliza seu amplo conhecimento dc vrias experincias concreta a partir dc um ponto dc vista histrico comparativo, fazendo surgir a singularidade do "modelo latino-americano" no contraste c o m a evoluo da proteo social nos pases centrais (Inglaterra, Alemanha e Estados Unidos), e no prprio confronto das especificidades que caracterizam a seguridade nos principais "casos" d o hemisfrio sul (Argentina, Brasil. Chile e Uruguai). A argumentao, portanto, gira em torno de c o m o e por que se produziram as polticas sociais que vieram a se cristalizar em um conjunto de instituies jurdicas e polticas dc proteo social, e qual o significado histrico destas. O ponto dc partida a caracterstica bsica da constituio do Estado moderno: a diferenciao entre Estado e sociedade, de que as polticas pblicas participam c o m o uma mediao necessria. D o confronto entre as diferentes tradies tericas de compreenso daquela dicotomia, a autora constri um rico e multifacctado quadro dc referencia analtico. D e um lado, pese em questo a natureza do Estado, o que leva investigao histrica das diferentes modalidades dc transio para o capitalismo. De outro lado, a ateno volta-se tambm, para o s modos de produo da cidadania e seus contedos, remetendo s transformaes na "questo social" que levam a incorporar a pobreza c o m o um problema. E. finalmente, o estudo tambm levado a se deter na relao d o Estado c o m seus cidados, na medida em que as polticas sociais expressam a materializao de uma dada correlao dc foras, consolidando-se c o m o "um aparato poltico-administrativo-prestador de servios c o m uma dinmica de funcionamento prpria". A temtica do livro, portanto, se desenvolve c o m o um amplo painel histrico da interao entre a esfera econmica e a esfera poltica, guiado por um foco especfico: trata-se de acompanhar " o surgimento de novas demandas sociais bem c o m o os determinantes responsveis pela constituio de diferentes padres dc incorporao de tais demandas emergentes, atravs das polticas estatais". A elaborao analtica dos mltiplos

problemas que permitem apreender esta evoluo converge para o que talvez possa ser considerada uma das teses fundamentais defendidas pela autora. Em suas prprias palavras, "o desenvolvimento da poltica social, c o m o movimento histrico da contradio no capitalismo, alterou de forma irreversvel a separao formal entre poltica e economia, requerendo novos fundamentos para o exerccio do dever poltico". A anlise desses "novos fundamentos" no que diz respeito s especificidades de sua evoluo na Amrica Latina conduz a uma concluso ferozmente (e corajosamente) crtica, que vale a pena reproduzir. " A tendncia observada na realidade regional (...) indica uma adequao dos mecanismos de poltica social a uma segmentao da sociedade (...). Mais uma v e z a poltica de proteo social, configurada na engenharia da seguridade social, chamada a resolver o dilema primal da ausncia de integrao da nacionalidade, portanto a fragilidade estrutural do Estado-nao. Novamente, a institucionalizao da cidadania, c o m o condio de possibilidade de garantia d o exerccio do poder poltico , paradoxalmente, a negao da cidadania enquanto igualdade jurdico-poltica bsica (...). A contradio entre a emergncia de uma conscincia cidad, c o m uma intensidade nunca vista entre ns, e a reilicao da existncia de Estados sem cidados, em um projeto de readeqao do padro de proteo social em direo a uma incluso segmentada, adia mais uma vez o enfrentamento da questo fundamental da proteo social: a constituio plena de uma comunidade nacional democrtica". Para alm da abrangncia e do rigor da anlise empreendida, um dos pontos fortes deste trabalho est no fato de que a autora no se furta polmica, nos vrios campos de sentido deste termo. Primeiro, aceitando o desafio acadmico de construir um ponto de vista terico c o m fora suficiente para enfrentar os inevitveis questionamentos. Segundo, porque, no c o m o parte da interpretao construda, mas c o m o seu horizonte exterior, est presente um elemento - nunca consensual - de orientao para a interveno poltica, isto , para a transformao das estruturas de proteo social analisadas. Por isto mesmo, em terceiro lugar, c o m o a citao acima demonstra, o livro acaba explicitando - de forma competente e bem fundamentada - a posio da autora nos prprios termos d o debate contemporneo sobre o explosivo tema que aborda. Estas caractersticas tornam o livro de leitura obrigatria para todos quantos queiram entender e interferir nos rumos da Seguridade nos pases latino-americanos, in dependentemente de suas formaes profissionais e convices polticas.

L.A. Machado da Silva


(IUPERJ e IFCS/UFRJ)

E B
A N A T U R E Z A DO E S T A D O CAPITALISTA DAS POLTICAS PBLICAS

A anlise da interveno do Estado nas questes sociais, atravs das chamadas polticas sociais, tem como corolrio a existncia de uma relao de direito positivo que se estabelece entre o cidado e o seu Estado. Ou seja, a interveno estatal via polticas sociais, regulando e/ou propiciando condies de manuteno e reproduo d c uma parcela da populao, considerada uma funo intrnseca ao Estado moderno, configurando padres de direitos sociais prprios a cada nao. A emergncia da concepo de cidadania c o m o um conjunto de direitos atribudos ao indivduo frente ao Estado nacional , pois, produto d o desenvolvimento do prprio Estado capitalista, requerendo portanto uma anlise da natureza deste Estado para sua compreenso integral. "A transformao d o direito em uma funo estatal pela generalizao e equalizao jurdica no conceito de cidadania parte da transformao que se d c o m a expanso da ordem burguesa, em substituio concepo anterior de direito restritivo e punitivo, emanada da organizao social estamental" (Simes, 1979:62). A o mesmo tempo, c o m o procuraremos demonstrar ao longo deste trabalho, a esfera do social constitui-se em locus privilegiado para se desvendar a contradio principal que movimenta esta sociedade. Isto porque a crescente interveno estatal por meio das polticas sociais em si mesma a manifestao da natureza contraditria do capitalismo, que tem origem na necessidade do Estado de atuar c o m o forma de atenuao dos efeitos mais destrutivos da ordem capitalista sobre os fatores de produo, mas cuja interveno torna-se, por sua vez, elemento de potencializao e agudizao da contradio bsica deste modo de produo entre a socializao das foras produtivas e a apropriao privada da riqueza social. A prpria designao, poltica social, evidencia mais do que uma inconsistncia terminolgica, apontando para o ncleo contraditrio que assinalamos, ao se fazer uso de um poder alocativo e coercitivo para se reorganizar as relaes na sociedade. Em outros termos, a diferenciao necessria que leva separao de urna esfera do poltico, que se consubstancia c o m o poder estatal, vai requerer, na plenitude de seu exerccio, o estabelecimento dc mediaes entre Estado e sociedade, dentre as quais destacamos a cidadania.

A teoria poltica clssica tratou dc dar conta desta diferenciao, buscando os fundamentos do exerccio do poder poltico na contraposio entre interesses individuais c bem pblico (matriz liberal) ou na subsuno do Estado dominao institucionalizada dc classe (matriz marxista). Em ambos os casos, e por diferentes razes, mostraram-se incapazes de compreender as transformaes que, a partir do desenvolvimento das mediaes entre as esferas do pblico e d o privado, representadas pelas polticas pblicas, alterariam dc forma crucial a prpria natureza do Estado. Em outras palavras, o debate contemporneo demonstra que a compreenso terica da natureza do Estado moderno emerge da possibilidade dc anlise da emergncia da esfera do social, como expresso das contradies que requereram mediaes a partir da comunidade, nas formas fenomnicas diferenciadas em Estado e sociedade. Esta , em resumo, a tese que pretendemos defender neste livro e que requer, inicialmente, a caracterizao da relao entre Estado e Sociedade, ou seja, uma anlise das concepes tericas que elucidam a natureza do Estado capitalista, bem c o m o o entendimento das mediaes que o perpassam. Dentre estas, nosso interesse estar focalizado no desenvolvimento da cidadania. A compreenso do Estado moderno passa pela definio dos elementos que o diferenciam das formas anteriormente existentes de poder poltico. Segundo Gruppi (1980:7), poderamos caracterizar o Estado moderno c o m o o poder poltico que se exerce sobre um territrio e um conjunto demogrfico. Este Estado, que supe um governo unitrio e cujo poder se exerce em nome de uma nao (um povo e um territrio), tem na sua soberania plena e em sua separao da sociedade civil, os principais elementos diferen ciadores das formas que o precederam. Em outros termos, a soberania plena do Estado moderno reside na sua no-sub misso a qualquer outra autoridade existente na sociedade como fundamento do dever poltico e condio de exerccio do poder. A distino entre Estado e sociedade civil diz respeito separao que se processa entre a esfera do poder poltico e a esfera produtiva onde vigoram os interesses econmicos particulares, encontrando-se na polarizao pblico/privado a expresso deste fenmeno. na anlise destas duas caractersticas fundamentais d o Estado capitalista que vamos buscar elucidar a sua natureza singular, j que, ademais de elementos diferen ciadores. so condio de possibilidade do exerccio legitimo do poder poltico. Diferentes teorias polticas do Estado tm tratado estas questes, j que se reconhece que a residiria o cerne desta construo poltica que o Estado capitalista, embora cada abordagem terica lhes atribua diferentes estatutos terico e poltico. Nosso objetivo ser buscar compreender c o m o se processa a diferenciao que permite separar uma esfera pblica da sociedade no capitalismo - entendendo a natureza e limites desta separao - bem como tratar dc elucidar o processo pelo qual estas duas esferas se imbricam novamente em uma dimenso denominada poltica social, analisando esta dinmica como movimentos c desenvolvimento das contradies sociais. Habermas (1984:15) entende que as origens da esfera pblica remontam aos gregos - onde a polis era a esfera comum dos cidados livres e se separava da vida particular de cada indivduo - e ao Direito Romano, onde a esfera pblica foi tratada c o m o res publica, tendo no entanto alcanado institucionalizao jurdica e aplicao processual

especfica c o m o surgimento do Estado moderno. Apesar de reconhecer a dinmica atual c o m o sendo aquela na qual se evidencia a diluio dos fundamentos da esfera pblica, o argumento central de Habermas (1984:17), c o m o qual concordamos, que "a esfera pblica continua sendo, sempre ainda, um princpio organizacional do nosso ordenamento poltico", continuando a apresentar uma autntica fora normativa. Bobbio (1987) tambm toma as dicotomias pblico/privado, economia/poltica, Estado/sociedade c o m o cruciais na histria do pensamento poltico, podendo atravs de sua anlise confrontar teorias em relao s antteses identificadas. O importante a reter de tudo isso que a sociedade capitalista, c o m o surgimento do Estado moderno, cristalizou a diferenciao entre duas esferas que dariam conta da distino fictcia que se estabelece c o m relao ao prprio indivduo, tomado como burgus que cuida dos seus interesses privados, e c o m o cidado quando as pessoas privadas se renem em um pblico para atender ao interesse da sociedade (Bobbio. 1987:17 e Habermas, 1984.74). por isso que acreditamos ser possvel tomar estas dicotomias fundamentais c o m o fios condutores que nos permitiro recortar a teoria poltica do Estado, identificando as principais matrizes dc pensamento que tratam dc elucidar a natureza do Estado. Mais do que aplicar a anlise da natureza d o Estado ao campo das polticas sociais, o que se pretende compreender o campo social c o m o parte intrnseca e fundamental das transformaes do prprio Estado, atravs das profundas modificaes da relao Estado/sociedade, em direo constituio dc um Estado ampliado. A construo de slidos sistemas de proteo social na fase atual do capitalismo est longe de ter acabado c o m as dicotomias anteriormente mencionadas c o m o co-constitutivas desta forma de organizao social e exerccio do poder, por outro lado, a emergncia dos sistemas de bem-estar social c o m o produtos das polticas pblicas orientadas reproduo social e econmica das classes expressa a insuficincia das dicotomias anteriores para dar conta da dinmica das relaes sociais. A acentuao das contradies entre o arcabouo jurdico e institucional e as necessidades colocadas ao nvel da reproduo social ampliada est evidenciada na constituio de novas prticas sociais, novas especializaes disciplinares e novas abordagens tericas que buscam superar a rigidez imposta pelas dicotomias, c o m o . por exemplo, na recorrente afirmao da manifestao de processos simultneos de publicizao da economia e privatizao do Estado, cuja expanso consolidar-se-ia na emergncia de uma esfera social repolitizada (para usar a terminologia de Habermas, 1984:170), e ex pressar-se-ia de forma jurdica na constituio d o ramo do Direito Social, para dar conta das questes que fogem atualmente ao mbito quer do Direito Pblico, quer do Direito Privado. Para alm de um fenmeno identificado c o m a etapa atual do capitalismo avanado, preciso ter cm conta que a separao entre as esferas do econmico e do poltico, embora condio para o exerccio do poder e da dominao capitalista, fundamentando a autonomia relativa do Estado, s pode ter efetividade na medida em que in troduza a igualdade jurdico-poltica, expressa no funcionamento da esfera da circulao.

Assim, a possibilidade de compreenso da natureza d o Estado, para alm das funes inerentes reproduo capitalista, requer a incluso das condies de exerccio do poder, atravs da considerao da sua institucionalidade, das formas de representao e dos processos de mediao. Tendo e m conta estas observaes, a anlise d o debate contemporneo sobre a natureza do Estado encaminha, na segunda parte deste capitulo, a formulao de algumas proposies analticas, c o m vistas a determinar a especificidade das polticas sociais na reproduo do M o d o de Produo Capitalista .
1

D E B A T E

C O N T E M P O R N E O

Desde os anos 50, c o m as profundas transformaes que vinha sofrendo o capitalismo nos pases industrializados, especialmente no que diz respeito crescente interveno estatal na economia e ao desenvolvimento de poderosos sistemas de proteo social, houve uma retomada da discusso acerca da natureza do Estado capitalista, no apenas no interior da corrente marxista, mas tambm c o m seus interlocutores. O que se observa, desde ento , alm da preocupao c o m a questo do Estado, uma permeabilidade ao debate e absoro de instrumentos conceituais oriundos de outras correntes tericas, de tal forma que fica at mesmo difcil caracterizar os pensadores atuais c o m o marxistas (como Offe, Habermas ou Przeworski), apesar de sua inegvel contribuio concepo marxista do Estado. Assim, pode-se dizer que o debate acerca da natureza e das funes do Estado capitalista, entendido a partir da luta de classes, tem-se intensificado e aprofundado, mesmo que este movimento tenha implicado em uma indefinio dos contornos e limites da prpria corrente marxista . Tomando c o m o eixo condutor a dicotomia Estado/sociedade, podemos agrupar as diferentes posies tericas que se apresentam neste debate, visando compreender anali ticamente a emergncia das mediaes que se configuraram c o m o a esfera do social.
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ESTADO COMO

INSTRUMENTO

Esta vertente interpretativa, fundamentada na concepo leninista na qual o Estado se acha reduzido a um instrumento da classe dominante na consolidao de sua dominao poltica e explorao econmica, encontra no debate contemporneo uma

Seria justo observar, como o faz Therbom (1986), que as polticas sociais no existem apenas neste Modo de Produo, sendo mais bem caractersticas de todas as sociedades de mercado e da incapacidade desde dar conta dos problemas da reproduo humana. No entanto, dados as nossas concepes - a serem tratadas neste trabalho - sob as relaes entre a produo econmica e as formas jurdico-polti cas, seria demasiadamente impreciso, historicamente ambivalente e teoricamente vazio o tratamento das polticas sociais das sociedades de mercado, de uma forma genrica. Segundo Anderson (1987:17), "a teoria marxista, aplicada compreenso do mundo, sempre pretendeu uma unidade assinttica com uma prtica popular capaz de transform-la. Portanto, a trajetria da teoria tem sido sempre determinada primariamente pelo destino dessa prtica".

atualizao que poderamos denominar politicista, c o m o trabalho de Miliband, e outra economicista, c o m o s estudos d o C M E - Capitalismo Monopolista de Estado. Miliband (1972), estudando o Estado nas sociedades capitalista desenvolvidas que se orgulham de ser igualitrias - , encontra que a relao entre Estado e classe dominante de tal forma encoberta que as conexes estreitas s se do a conhecer atravs de um estudo mais acurado, onde fica revelado que "os detentores do poder estatal so, por inmeras e distintas razes, os agentes do poder econmico privado" (Miliband, 1972:73). Os fatos conclusivos, para o autor, seriam encontrados ao se verificar que, em termos de origem social, educao e situao de classe, os ocupantes dos postos de c o mando do governo provm c m sua maioria esmagadora do mundo dos negcios e da propriedade, ou das classes mdias profissionais (1972:87); estes ltimos facilmente assimilveis ideologia dominante. Apesar das evidncias apresentadas, Miliband comete alguns erros terico-meto dolgicos ao identificar o Estado c o m o aparato governamental, isto , c o m uma "coisifi cao" das relaes de poder. Por outro lado, o autor toma o Estado c o m o neutro, isto , o carter de classe das polticas pblicas sendo dado pelo pertenecimento de classe dos seus ocupantes. Finalmente, a viso reducionista trata a classe dominante c o m o monoltica e unificada em sua estratgia de explorao, sem deixar lugar para as contradies, as alianas, a negociao dos projetos distintos, enfim, eliminando assim a prpria poltica. A o assim proceder, tomam-se irrelevantes as diferenas entre ditaduras e democracias, mesmo que Miliband tente fazer a defesa da democracia burguesa (1972:323), o que apenas introduz incoerncia em sua argumentao. Evidentemente que um Estado cuja natureza classista est dada pela ocupao dos postos pelos membros da classe dominante no poderia contemplar em suas polticas os interesses e as conquistas das classes dominadas, o que reduz toda poltica, inclusive a poltica social, a um mero elemento da estratgia de explorao e/ou de legitimao do exerccio da dominao. A compatibilizao entre democracia burguesa e capitalismo estaria ameaada pela discrepncia entre as promessas de. libertao humana e os limites do sistema econmico baseado na propriedade privada, desde o ponto em que as agncias de legitimao no mais puderem ocult-la e/ou no estejam disponveis estratgias reformistas c o m o a social-democracia, conjugadas c o m medidas repressivas. Na vertente "economicista" encontramos a mesma viso instrumental do Estado nos estudos sobre a etapa monopolista do capitalismo. C o m base na teoria do imperialismo de Lenin, estes estudos no esto propriamente voltados para a construo de uma teoria do Estado e nem mesmo para a anlise do Estado capitalista em geral, mas sim para a sua ltima etapa, caracterizada pela interveno econmica do Estado e pela organizao monoplica da produo, salientando o decisivo papel do Estado na reproduo do capital monopolista. Partindo da anlise do imperialismo c o m o resposta crise geral d o capitalismo, os diferentes estudos tm e m comum a identificao da etapa atual c o m o sendo aquela na qual h uma fuso dos monoplios c o m o Estado, constituindo-se um mecanismo nico de explorao econmica e dominao poltica. A evidncia no estaria dada pela ocupao dos cargos pelos capitalistas monopolistas mas sim pela crescente necessidade de uma estreita coordenao funcional entre Estado e monoplios (Jessop, 1982:58).

Alm disso, o Executivo passa a ter uma posio predominante em relao ao Parlamento, o sistema partidrio reorganiza-se c o m os partidos assumindo o papel de maior controle ideolgico e as associaes de interesses aumentam em todas as reas de deciso das poltica pblicas. Apesar de apontar a necessidade dc reorganizao do aparato governamental para tornar-se mais coordenado e eficiente em relao necessidade de sua maior interveno na economia, no existe neste estudos propriamente uma preocupao c o m as mudanas na superestrutura, decorrentes desta "unificao" entre Estado e sociedade. Jessop (1982:63) identifica nestes estudos um vis descritivo e faz duas crticas cruciais: a primeira, relativa ao determinismo econmico que nestes estudos combinase a um voluntarsmo poltico; a segunda diz respeito aos estudos sobre o monoplio no serem derivados do conceito geral de capital e de suas leis, negligenciando tambm as relaes entre capital monopolista e outras formas de capital na reproduo geral da acumulao capitalista. Resumindo, a concepo instrumentalista do Estado, e m ambas as vertentes, encontra-se impossibilitada de pensar o Estado que no seja c o m o objeto - instrumento da classe dominante - sendo incapaz de fornecer subsdios para compreenso da natureza contraditria do processo de desenvolvimento das polticas sociais sob o capitalismo. A negao da contradio e do seu movimento no nvel do poltico leva a pensar a burocracia, seu modo de atuao, as instituies governamentais, enfim, as polticas pblicas, unicamente c o m o instrumentos de consolidao da dominao econmica. C o erentemente c o m esta argumentao, a trajetria necessria transformao desta realidade totalizadora encaminha-se para a destruio do Estado pela luta de classes encetada pelo proletariado. Evidentemente, tudo se passa aqui c o m o se a luta de classe se desse externamente ao Estado, no estando contida nos prprios contedos das polticas pblicas, e o momento em que se tangencia o Estado o momento do assalto e de sua destruio. Restaria saber c o m o seria possvel a consecuo de tal objetivo quando antes est pressuposto um Estado desprovido de contradio, que tudo far para impedir a organizao e conscincia do proletariado. Especificamente c o m relao s polticas sociais, tal abordagem impede de se ter uma exata compreenso do seu significado poltico para a luta de classes, na medida c m que todas as medidas estatais so dissolvidas em uma totalizao mistificadora da unidade, coerncia e "maquiavelismo" da estratgia de dominao de classe implementada pelo Estado.
O ESTADO COMO DERIVAO

Qual seria ento a contribuio do marxismo para a compreenso das polticas do Estado contemporneo? Esta contribuio estaria dada na medida em que a teoria marxista fosse capaz de aprofundar a sua anlise da prpria natureza do Estado capitalista, o que poderia ser alcanado a partir da derivao das formas e funes do Estado dos princpios mais abstratos da economia poltica. A o introduzir a varivel poltica no interior da anlise ortodoxa, os autores da escola dervacionista no pretendem estar subsumindo a superestrutura a um deter

minismo estrutural que negue a dimenso do poltico; portanto, para isto preciso saltar da constatao de que toda sociedade de classe caracteriza-se pelo uso da violncia que garante a explorao econmica de uma classe pela outra, na qual se afirma a razo da existncia da violncia de classe, para se indagar sobre a sua forma e modalidades especficas assumidas no capitalismo. Hirsch (1977:8) cita a questo clssica de Paschukanis que encaminha a problematizao neste sentido: "Por que a violncia se reveste da forma de uma dominao estatal oficial ou, o que d no mesmo, por que o aparelho de coao estatal no se constitui no aparelho privado da classe dominante, por que ele se separa desta ltima e se reveste da forma de um aparelho de poder pblico institucional, separado da sociedade?" A resposta conhecida, de que na sociedade capitalista a explorao e reproduo das classes no se efetua diretamente pelo uso da violncia fsica mas sim pela reproduo das relaes de produo regidas pela lei do valor uma resposta que por si mesma coloca outras questes mais fundas. Ou seja, recoloca a necessidade de preciso na anlise das relaes que se estabelecem entre o "econmico" e o "poltico" no seio da sociedade capitalista. Em primeira instncia, mister constatar que o processo produtivo governado pela lei do valor, operando detrs dos produtores, tem c o m o produto final a reposio das condies iniciais de sua existncia, qual seja, de um lado, o capitalista detentor dos meios de produo e apropriador da mais-valia gerada no processo e, de outro lado, o trabalhador livre e destitudo, em condies de se oferecer novamente no mercado. Em outras palavras, o processo de valorizao do capital no requer, inicialmente, qualquer interveno poltica externa ao prprio processo. Esta constatao levou Hirsch a afirmar que "as estruturas bsicas e a lei do desenvolvimento das sociedades burguesas no so capazes de serem "reguladas" politicamente. A organizao consciente das relaes sociais requereria a abolio das relaes capitalistas" (Hirsch, 1978:61). As relaes de produo so, pois, reproduzidas no interior do processo de valorizao do capital e no c o m o obra de organizao consciente dos produtores. Mas. ao mesmo tempo em que a reproduo das relaes de produo regida pela lei do valor, esta s pode operar c o m o troca de equivalentes entre proprietrios livres e iguais, condio para que a apropriao da mais valia se d c o m o decorrncia "natural" do processo, mistificando-se assim a relao dc explorao. Ora, isto implica em que seja constitudo um mercado, onde as mercadorias circulem livremente entre os proprietrios, sem que os capitalistas detenham diretamente os meios de coero fsica. Da a necessidade da separao que se estabelece entre a classe burguesa e os meios de coero que se autonomizam em um aparato estatal que no lhe pertence de forma direta. Historicamente, este aparelho estatal emergiu c o m o monoplio da fora suprimindo a estrutura de poder fragmentada do feudalismo de forma a criar um mercado territorial homogneo, onde o capital pudesse circular livremente. Este processo implicou por um lado na centralizao da fora, necessria reproduo capitalista, em uma instncia que se coloca acima da sociedade, formalmente separada dos produtores; por outro lado. a criao de uma unidade territorial para livre circulao d o capital re quereu uma concentrao da fora para defesa externa.

O'Donnell (1984) observa que o capitalismo o primeiro caso histrico de separao entre a coero econmica e extra-econmica, tendo como caracterstica no apenas que o trabalhador esteja destitudo dos meios de produo mas, ao mesmo tempo, que o capitalista esteja destitudo dos meios de coao. Mas c o m o a relao entre trabalhadores e capitalistas uma relao de desigualdade e explorao, ou seja, inerentemente conflitiva, ela vai requerer a presena de um terceiro sujeito social, que a afiance: as instituies estatais. Ou seja, embora esta relao se d c o m um carter privado, isto s uma aparncia, j que u m dos sujeitos tem a capacidade de invocar o Estado para garantir a vigncia do contrato. Esta linha de anlise leva O'Donnell (1984:208) a concluir que preciso distinguir entre gnese e condies de vigncia das relaes capitalistas de produo para uma correta compreenso das relaes entre o econmico e o poltico. Identifica ainda que a coero econmica est na gnese do processo produtivo, estando o trabalhador livre de outras coeres no-econmicas no seu ingresso no mercado, sendo portanto o econmico e a coero econmica primrios s relaes capitalistas de produo. Mas, desde que as relaes capitalistas de produo pressupem a existncia de um sujeito social que age c o m o no capitalista c o m o condio para vigncia das relaes capitalistas, esta condio de fiador co-constitutivada relao. O direito racional-formal a expresso codificada da dominao, criando c o m o sujeito jurdico a possibilidade da livre circulao de mercadorias, consagrando a exter oridade aparente do Estado c o m relao aos sujeitos sociais (O'Donnell, 1984). N o entanto, esta aparncia de separao entre Estado e sociedade, condio de exerccio do poder estatal, v e m a ser negada pelas mediaes que rearticulam o Estado e a sociedade, devolvendo sociedade sua contradio especfica. Quais as implicaes decorrentes da identificao d o Estado cuja gnese encontra-se no processo de produo mas que ao mesmo tempo dele se separa, constituindo-se em um sujeito social que por sua v e z aliana e garante as relaes de produo? A primeira constatao de que o prprio processo social de produo e reproduo no pode ser objeto da atividade d o Estado; ao contrrio, este ltimo quem determinado pelas leis do desenvolvimento d o processo de reproduo (Hirsch, 1978:65). Desta contradio, que est na base da emergncia d o Estado capitalista, decorre tambm outra que diz respeito ao Estado surgir c o m o garantia da liberdade individual, c o m aparncia de neutralidade de classe - que a forma particular de mistificao do capital - , mas que deve se transformar no uso aberto da fora quando a reproduo est ameaada, Finalmente, Hirsch (1978:66) identifica a possibilidade e a necessidade das funes gerais de interveno estatal: "A possibilidade na medida em que o Estado c o m o fora separada da sociedade burguesa est funcionalmente em uma posio de garantia das condies gerais e externas de reproduo, as quais no podem ser criadas pelos capitais privados e intervm c o m fora contra os abusos tanto dos trabalhadores quanto dos capitalistas individuais." Esta, possibilidade implica ao mesmo tempo a impossibilidade de interferir nos fundamentos d o processo capitalista de reproduo, a saber, a propriedade privada e a disponibilidade de trabalho assalariado. A necessidade geral da interveno do Estado resulta de que o processo capitalista dc produo estru

turalmente pressupe funes sociais que no p o d e m ser preenchidas pelos capitais individuais. Neste sentido o Estado identificado c o m o interesse geral capitalista, como garantia de valorizao do capital, enquanto o s capitais individuais enfrentam-se uns aos outros. O limite da interveno estatal est dado pela sua prpria condio de emergncia, c o m o garantia do processo de valorizao do capital; neste sentido que o Estado sempre um Estado de classe. Evidentemente, uma outra decorrncia a ser apontada que o Estado c o m o garantia das relaes de produo , portanto, garantia de ambos os sujeitos que compem esta relao. Desta afirmao pode-se deduzir que: "O Estado capitalista no o Estado dos capitalistas e nem costuma ser vivido c o m o tal por eles. Sua condio primordial de fiador da relao, e no do capitalista individual. Da resulta uma relao contraditria da burguesia como o "seu Estado" (Hirsch, 1978:66). O Estado a garantia do trabalhador assalariado enquanto classe e no apenas da burguesia. (Hirsch, 1978:81). Isto implica que o Estado possa proteger o trabalhador frente burguesia, em especial atravs da regulao do trabalhador e da implementao de polticas sociais. N o entanto a interveno do Estado no neutra desde que ocorre para repor no processo produtivo a classe trabalhadora enquanto classe dominada. Apesar da preocupao dos autores derivacionista, no seu debate c o m os instru mentalistas, no sentido de tratar as relaes de fora como abstrao do processo de produo, acabam por identificar o Estado c o m a institucionalizao do interesse do capital em geral, o que no se justifica nem c o m o decorrncia da luta entre os capitais individuais, nem como resultado imediato da dinmica imposta pela lei da baixa tendencial da taxa de lucros. Finalmente, o Estado ora tomado como essencialmente reativo, impondo contratendncias queda da taxa de lucros, ora visto c o m o vontade imanente, em defesa dos interesses gerais do capital. Nesta perspectiva, os autores acabam por deixar de lado a contradio entre capital e trabalho, referindo a dinmica e atuao estatal c o m o resultante das contradies entre os capitais individuais. Embora Hirsch seja um dos autores que procura compreender o movimento da reproduo e da acumulao do capital enquanto movimento da luta de classe, as questes entre estrutura X sujeito ou determinao X indeterminao novamente se impem. Alm disso, c o m o assinala Carnoy (1984) notvel a ausncia de tratamento da questo da ideologia e da represso no debate derivacionista acerca da reproduo capitalista, o que certamente conseqncia tanto da considerao do automatismo econmico quanto da normatividade legal requerida para viabiliz-lo. U m problema metodolgico apontado por Jessop trata da relao entre derivao lgica e explicao histrica, j que a relao capitalista no pode ser considerada isoladamente da luta de classes, nem em pressuposio de oposio absoluta entre determinao lgica e indeterminao histrica: "a lgica do capital a expresso do movimento histrico da lutas de classes particulares e pode ser especificado a diferentes nveis de abstrao" (Jessop, 1982:136).

Outra questo diz respeito ao ponto de partida para a derivao do poltico, que, para alguns, c o m o Hirsch (1977:97), deve ser encontrado na lei da queda tendncial da taxa de lucros, j que ela constitui-se na lei central da acumulao capitalista sendo " o ponto de partida fundamental para uma teoria do movimento de classes e, portanto dos processos polticos no seio do aparelho de dominao burgus". Outros autores, no entanto, como Urry (1982), encontram c o m o caracterstica central e fundamental do capitalismo o fato dc ele basear-se na troca - a frmula da mercadoria comea e termina na esfera da circulao - , o que pressuporia uma relativa autonomia desta esfera, que por sua vez seria a base da autonomia relativa do Estado e tambm da sociedade civil. Finalmente, evidencia-se um vis funcional quando, em certo momento Hirsch (1978) afirma que o desenvolvimento de um Estado intervencionista deve ser c o m preendido c o m o o desenvolvimento de uma forma peculiar ao sistema capitalista dentro da qual a contradio entre a socializao crescente da produo e a apropriao privada pode temporariamente se mover, em seguida, encontramos afirmaes do mesmo autor denunciando o carter pouco funcional deste arranjo, j que o mecanismo de regulao intervencionista e duplamente contraditrio: porque estruturalmente limitado pelas leis de reproduo do capital, e tambm porque suporta em si o momento de uma intensificao dos conflitos sociais.

ESTADO COMO SELETIVIDADE

ESTRUTURAL

A contribuio terica dc Claus Offc, apesar dc caracterizar-se por assimilar conceitos de diferentes correntes tericas, tambm estabelece um rico dilogo c o m a matriz de pensamento marxista ao referir a anlise do Estado s determinaes originrias do processo de acumulao, identificando o elo entre as estruturas polticas e as econmicas da sociedade capitalista c o m o sendo a forma-mercadoria. Para Offe & Ronge (1984:125) "o Estado capitalista est sujeito a uma dupla determinao do poder poltico - segundo sua forma institucional, este poder determinado pelas regras do governo democratico-representativo; segundo o seu contedo, determinado pelo desenvolvimento e pelos requisitos do processo dc acumulao". Diferentemente da escola derivacionista. Offe vai procurar a relao entre a produo material e a forma institucional do poder pblico partir das determinaes funcionais que incidem sobre esta ltima, encontrando a privatizao da produo (que no pode ser organizada por critrios polticos) e a dependncia do poder pblico dos impostos c o m o responsveis pelo fato de que o poder pblico tenha a acumulao c o m o ponto de referncia de suas polticas juntamente c o m a legitimidade democrtica. Apesar da constituio e generalizao da forma-mercadoria ser considerado o ponto de referncia de toda ao estatal, os autores (Offe & Ronge, 1984) assumem c o m o pressupostos a eroso constante da forma-mercadoria, seja entre proprietrios da fora de trabalho, seja de capital; bem como a inexistncia de um processo automtico de sua reincorporao ao mercado. Conseqentemente, deduzida, na etapa atual, uma estratgia geral de reincorporao administrativa forma-mercadoria (1984:131) que dire cionaria as aes estatais mas que redundaria, contraditoriamente, em um conjunto de

polticas pblicas cujos efeitos econmicos, polticos e ideolgicos, resultariam na ampliao da eroso da forma-mercadoria. Apesar de haver nesta anlise uma clara explicao sobre as relaes entre aparelho institucional de poder e a esfera econmica, incluindo o desenvolvimento contraditrio desta relao, no existe, neste esquema estruturalmente determinado, lugar para as lutas polticas. Em outros termos, a questo do poltico fica reduzida institucional idade e ao administrativa d o poder pblico. Talvez por isto esteja ausente da contribuio de Offe uma teoria da mudana; apenas enuncia-se uma anlise da crise de legitimidade e de governabilidade. O tratamento da crise nos estudos de Offe est vinculado dupla funo do Estado de garantir os mecanismos de acumulao, ao mesmo tempo em que busca alcanar a legitimao do exerccio do poder poltico, vinculando-se c o m o desenvolvimento das formas no mercantis, necessrias reproduo da produo de mercadorias. Assim, a expanso do papel do Estado, ou seja, da formas extra-cconmicas, ameaa progressivamente tanto a acumulao quanto a legitimao. A crise emergente, conseqncia da necessidade do Estado buscar compensar as falhas do mercado, revelase atravs de suas trs dimenses: como crise fiscal, como crise de racionalidade administrativa e como crise de lealdade das massas (Jessop. 1982:109). As aes estatais so distingui das entre alocativas e produtivas. A s primeiras envolvem o uso de recursos estatais para assegurar as condies gerais da atividade econmica e tambm prover os servios pblicos gerais, que seriam avaliados segundo um teste de conformidade legal; as segundas envolvem um conjunto de decises sobre a produo de bens e a administrao e gerenciamento das condies de crise e das medidas para evit-la, que esto sujeitos a uma outra lgica, sendo submetidas a um teste de efetividade funcional e tambm de consenso poltico. Offe (1984) crtica duramente a perspectiva weberiana por no ter diferenciado entre estes planos de ao estatal, supondo que a racionalidade burocrtica pudesse dar conta de todos eles, quando na verdade o que se observa que a racionalidade burocrtica adequada para as aes de alocao mas entra em choque c o m a racionalidade poltica requerida para as atividades produtivas. Criticando a viso instrumental do Estado, que v o aparelho de Estado estritamente c o m o instrumento dc valorizao do capital, bem c o m o as teorias dos fatores limitativos, que negam que as instituies do sistema poltico possam tornar-se instrumento de qualquer interesse no-capitalista. O f f e (1984:145) procura encontrar o carter de classe do Estado na seletividade estrutural de suas instituies polticas: " o interesse comum da classe dominante se expressa, de forma mais exata, naquelas estratgias legislativas e administrativas do aparelho estatal que no so desencadeadas por interesses articulados, ou seja 'de fora', mas que brotam das prprias rotinas e estruturas formais das organizaes estatais...". Em outros termos, ele afirma que para se poder falar de um carter classista do Estado - que corresponderia ao "capitalista global ideal" - preciso demonstrar que o sistema de instituies polticas corresponde aos interesses do processo de valorizao. Essa seletividade manifestar-se-ia de duas maneiras: a. Por um lado o aparelho estatal deve ser capaz de decantar um interesse de classe, no sentido do interesse capitalista global, partir dos interesses estreitos e contraditrios

dos capitais individuais, manifestos em uma poltica pluralstica de influncias, de forma que, mesmo contra a resistncia dos grupos de interesses isolados, seja capaz no apenas de destilar o interesse geral, mas tambm de unific-lo. b. O Estado necessita selecionar suas aes e proteger o capital global contra interesses e conflitos anticapitalistas, seja formulando um interesse positivo para a acumulao capitalista, seja atravs da represso aos interesses percebidos c o m o antagnicos. Os mecanismos de seletividade do aparelho de Estado so identificados em quatro nveis - estrutura, ideologia, processo e represso - , funcionando c o m o um sistema escalonado de filtros c o m operaes cumulativas. Hirsch (1977:100) assimila a noo de seletividade e enumera alguns elementos desta prtica, que so fundamentais para compreenso da interveno estatal atravs das poltica sociais: 1. Preservao de um "limite do sistema" que protege a esfera da produo de uma interveno do Estado que ponha em risco a propriedade privada e o direito privado. D e sorte que a ao estatal se d prioritariamente nas atividades referentes reproduo, na esfera da distribuio. Mesmo nesta esfera, onde se situam as polticas sociais, o limite da interveno estatal a acumulao capitalista, evidentemente mediada pelas lutas de classes e organizao social. Conseqentemente, as determinaes fundamentais do desenvolvimento social no se tornam objeto destas polticas, o que caracteriza um sistema estrutural de no-decises relativas aos pontos cruciais envolvidos nas questes sociais. 2. A relao acima apontada do Estado c o m a produo material implica ainda que os recursos materiais disposio do Estado so estruturalmente limitados no limite dos lucros do capital. Isto tem c o m o conseqncias a impossibilidade do Estado aumentar a taxao e planificar sua captao de recursos, dado que ela subordinada lucratividade dos capitais individuais. Assim, a captao de recursos por parte do Estado para aplicao em polticas sociais no depende prioritariamente da demanda social, nem exclusivamente d o nvel em que se apresenta a luta de classes, mas encontra um limite externo que a lucratividade do capital. 3. A seletividade estrutural do Estado dada pela sua possibilidade de aliar integrao ideolgica um esquema de represso fsica capaz de desarticular muitas das formas de organizao das classes dominadas, que poderiam vir a transformar as necessidades sentidas em demandas sociais efetivas, as quais no poderiam ser negligenciadas. 4. Finalmente, as demandas que conseguem penetrar o processo de tomada de decises burocrtico recebem um tratamento "tcnico" que busca destematizar a sua relao social e seu carter de classe, por meio de um conjunto complexo de estratgias administrativas, de forma a compatibilizar a ateno a estas exigncias c o m a manuteno da dominao vigente. Estas estratgias de destematizao sistemtica da origem de classe das questes sociais, bem c o m o da sua compatibilizao c o m a ordem social vigente, efetuam-se atravs de procedimentos administrativos tais c o m o o adiamento das decises, a decomposio da demanda social em mltiplos setores de competncia administrativa, o fomento do conflito e divises entre os grupos demandantes, a destinao de recursos insuficientes, etc.

Finalmente, e c o m o conseqncia das caractersticas e elementos componentes deste processo decisrio, encontramos que a ao do Estado capitalista vai resultar num conjunto de medidas puntuais, conflitivas e compensatrias, aprofundando a crise d e l e gitimao, Apesar das dificuldades encontradas empiricamente por Offe para demonstrar a seletividade das polticas estatais, o conceito tem sido largamente incorporado pelos analistas d o Estado. N o entanto, muitas crticas seguem sendo feitas ao esquema proposto, na medida em que ele prescinde da discusso acerca da importncia da ideologia c o m o parte da reproduo da sociedade capitalista. Segundo Carnoy (1984:149) embora Offe discuta a noo de legitimao, a legitimidade em suas anlises depende: somente dos ganhos materiais da classe trabalhadora, enquanto os meios ideolgicos disposio tanto do Estado quanto dos empresrios encontram-se ausentes de sua discusso. Outro autor que, embora adote o conceito de seletividade, tece comentrios crticos acerca da relativa ausncia de tratamento dos mecanismos ideolgicos de reproduo Therborn (1982:246), que aponta no pensamento de Offe (e tambm no de Habermas) a aceitao do tipo ideal weberiano do capitalismo competitivo, contra o qual eles contrastam o capitalismo moderno c o m a crescente interveno estatal, supostamente fazendo a legitimao ideolgica mais necessria, deixando de dar a devida importncia ao papel da ideologia no capitalismo competitivo. Finalmente, valeria acrescentar que, por no tratar a questo da mudana, o pensamento de Offe no enfrenta a questo relativa ao efeito das lutas populares sobre o aparato estatal, a no ser enquanto modificao de seus ganhos materiais ou diminuio de sua legitimidade, aprofundando a crise do Estado. Assim, enquanto a seletividade estrutural a possibilidade de concretizao d o domnio de classe, j a crise do Estado parece nada ter a ver c o m as lutas especficas das classes dominadas.

ESTADO AMPLIADO

Gramsci foi o autor, dentro da corrente marxista, que rompeu d e f i n i t i v a m e n t e c o m a tradio jusnaturalista na sua pressuposio da existncia de formas de associao que antecedem ao Estado, correspondentes sociedade civil. Ele no abandona a dico tomia base/superestutura para substitui-la pela de sociedade civil/Estado (Bobbio, 1987:40), mas tambm no trabalha c o m o determinismo economicista implcito na primeira dicotomia, de sorte que busca compreender a articulao entre o econmico e o poltico a partir de uma concepo ampliada do Estado. Em termos mais gerais, Gramsci afirma a determinao da economia, c o m o quando enuncia o conceito de bloco histrico: "A infra-estrutura e as superestruturas formam um bloco histrico, o que significa que o conjunto complexo, contraditrio e discordante das superestruturas o reflexo do conjunto das relaes sociais de produo" (Gramsci, em Materialismo Histrico e a Filosofia de Benedetto Croce). No entanto, a constituio do bloco histrico no se d de forma mecnica, mas sim atravs da unificao de diferentes camadas em torno da classe dirigente, isto , ela passa necessariamente pelo Estado. Ou seja, Gramsci fugiria de uma interpretao

economicista, considerando-se que o conceito fundamental no seria, c o m o via Portelli (1974), o de bloco histrico, mas sim o de correlao de foras, j que ela condio para a formao do prprio bloco histrico (como assinala corretamente Buci Glucksman, 1980). O conceito de correlao de foras, por sua vez, implica na ampliao do conceito de Estado, devendo ser analisado em sua dimenso econmica, poltica e poltico-militar. Bobbio (1987:40) aponta que a dicotomia estruuira/superestrutura representada por Gramsci nos termos de outras duplas, c o m o : momento econmico/momento ticopoltico; necessidade/liberdade; objetividade/subjetividade. O desenvolvimento de uma nova compreenso da relao infra-estrutura/su perestrutura requereu para isto que fosse formulada sua teoria ampliada do Estado na qual a superestrutura passa a constar c o m dois nveis distintos, a sociedade poltica, ou conjunto de mecanismos atravs dos quais a classe dominante detm o monoplio da violncia (burocracias e Foras Armadas) e a sociedade civil, compreendendo o conjunto de organizaes pblicas e privadas responsveis pela elaborao e/ou difuso de ideologias. Diferentemente dos marxistas clssicos que assumiriam a diviso hegeliana entre sociedade civil - conjunto das relaes econmicas capitalistas, e sociedade poltica ou Estado, identificado c o m os mecanismo de coero - , Gramsci (1968:149) amplia o conceito de Estado afirmando que "na noo geral de Estado entram elementos que tambm so comuns noo de sociedade civil (neste sentido poder-se-ia dizer que Estado = "sociedade poltica + sociedade civil, isto , hegemonia revestida de coero". Gramsci estendeu a concepo de hegemonia, empregada por Lenin em relao perspectiva de direo d o proletariado na revoluo democrtico-burguesa (Gruppi, 1978:6), para compreender o s mecanismos de dominao burguesa sobre a classe operaria em sociedades capitalistas estabilizadas (Anderson, 1986:21). Buscando compreender a dinmica de complexificao dos Estados nas sociedades ocidentais, Gramsci retoma de Maquiavel a dupla perspectiva de anlise da poltica, que se expressa no conjunto de polarizaes que caracterizam sua viso sobre o exerccio do poder. Para representar o Estado ampliado. Gramsci usa um conjunto de polarizaes (Anderson, 1986; Bobbio: 1987): Sociedade civil/Estado consenso/fora; persuaso/coero; moral/poltica: hegemonia/ditadura; direo/domnio; civilizao/violncia. O exerccio do poder poltico nas sociedades complexas, a reproduo da dominao de classe, no estaria restrito s funes coercitivas mas envolveria ademais o alcance do consentimento ativo e voluntrio dos dominados, ou seja, a hegemonia. Assim, para Gramsci "o Estado todo o conjunto de atividades tericas e prticas c o m as quais a classe dirigente justifica e mantm no somente a sua dominao, mas

tambm consegue obter o consenso ativo dos governados" (em Maquiavel, o Prncipe e o Estado Moderno) O Estado, para alm de suas funes repressivas de tutelamento de uma sociedade de classes, exerce um papel fundamental na sua funo pedaggica, na construo/consolidao/reproduo da direo cultural da classe hegemnica. "Esta , precisamente a funo do direito no Estado e na sociedade; atravs d o "direito", o Estado torna "homogneo" o grupo dominante e tende a criar um conformismo social que seja til linha de desenvolvimento do grupo dirigente" (Gramsci, 1973:190, em Notas sobre a Poltica e o Estado Moderno). neste sentido que Gramsci (1968:145) fala do Estado tico, quando eleva as massas ao nvel cultural correspondente ao desenvolvimento das foras produtivas, afirmando que para tal as escolas c o m sua funo educativa positiva e o s tribunais c o m o funo educativa negativa seriam as atividades estatais mais importantes, juntamente c o m o conjunto predominante de mltiplas iniciativas privadas que formam o aparelho da hegemonia poltica e cultural das classes dominantes. Coutinho (1980:52) analisa a separao introduzida por Gramsci na superestrutura (sociedade poltica c sociedade civil) c o m o decorrncia tanto das funes que exercem na articulao e reproduo das relaes de poder - as duas esferas se distinguem no modo de promoo dos interesses de classe - , quanto por possurem material idades prprias. No primeiro caso, no mbito da sociedade civil, as classes buscam exercer sua hegemonia, isto , buscam ganhar aliados para as suas posies atravs da direo e d o consenso. Por meio da sociedade poltica, ao contrrio, exerce-se sempre uma ditadura ou, mais precisamente, uma dominao mediante a coero. Os aparelhos materiais correspondentes sociedade poltica so a burocracia militar e executiva, para a sociedade civil so o conjunto de organismos pblicos e privados, relativamente autnomos ao Estado (no seu sentido estrito), que funcionam c o m o portadores materiais especficos das relaes sociais de hegemonia. Para Coutinho (1985:62) seria essa independncia material que garantiria a autonomia relativa assumida na figura social da hegemonia, permitindo que a sociedade civil tenha uma legalidade prpria e funcione c o m o mediao necessria entre a base econmica e o Estado em sentido estrito. Entretanto, seria incorreto identificar o conceito dc hegemonia tanto c o m a noo marxista de ideologia dominante quanto c o m a problemtica weberiana dos mecanismos de legitimao, conforme alerta Buci-Glucksman (1980:80). A dialtica Gramsciana assinala os efeitos contraditrios da hegemonia, j que o emprego de um modelo dc integrao, a anlise da integrao das classes subordinadas a uma classe dominante implica uma teoria da automizao dessa classe, isto , o estudo da formao de uma con tra-hegemonia. A supremacia de uma classe aparece sob duas formas: c o m o direo e c o m o domnio; opondo-se assim hegemonia dominao, submisso pela fora dos inimigos e aliana c o m os grupos que lhe so prximos. Esse desdobramento permite a Gramsci afirmar que um grupo social possa e deva ser dirigente antes de conquistar o poder governa

mental, sendo esta inclusive uma das condies principais para a prpria conquista do poder. A necessidade e possibilidade de uma classe vir a ser hegemnica antes de tomar o poder, isto , conquistar o consenso na sociedade civil, antes de tomar o s aparelhos da sociedade poltica, introduz uma nova trajetria para a classe operria realizar a transio para o socialismo, ademais de trazer para o cerne da luta de classes as batalhas ao nvel cultural e ideolgico travadas no cenrio institucional. No se trataria, no entanto, de descolar a organizao da vontade poltica de sua base econmica, c o m o b e m ressalta Gramsci: "O fato da hegemonia pressupe indubitavelmente que se leve em conta interesses e grupos sobre o s quais a hegemonia se exerce, que se forme um certo equilbrio de compromisso, isto , que o grupo dirigente faa sacrifcios d e ordem econmica corporativista; mas evidente que tais sacrifcios e tal compromisso no p o d e m dizer respeito a o essencial. Porque se a hegemonia tco-poltica, dando pode deixar de ser econmica, ela no pode deixar de ter seu fundamento na funo decisiva que o grupo dirigente exerce nos setores decisivos da produo " (Buci-Glucksman, 1980:100). Desta forma a conquista da hegemonia, processo pelo qual a classe supera seus interesses econmicos-corporativos e se eleva a uma dimenso universal, se por um lado decorre da funo desta classe no processo produtivo, por outro lado o momento em que a classe deixa de ser um fenmeno exclusivamente econmico para alcanar a direo, que se exerce em um contexto de poltica de alianas, sendo ganha no campo da luta poltica. A relao entre Estado e classe dominante aparece em Gramsci (nos Escritos Polticos) c o m o processo no qual o Estado exerce papel fundamental na constituio das classes, afirmando que a classe burguesa no uma entidade externa ao Estado mas que o Estado conciliaria no plano jurdico as dissenses internas das classes; unificando assim as camadas e mesmo modelando-a por inteiro. A funo estatal de mediao poltica, que permitiria superar as divises de classe, constituindo-a em hegemnica, parte das atividades dos intelectuais orgnicos, "que fazem coincidir a cultura c o m a funo prtica", entendendo por intelectuais aqueles que exercem funes de organizao nos planos da produo, da cultura ou da administrao pblica. ( A concepo da burocracia c o m o fora social mediadora entre infra-estrutura e superestrutura, na ao de expanso da hegemonia, foi posteriormente apropriada e desenvolvida por Poulantzas). Gramsci jamais deixou de apontar o elemento coercitivo subjacente ao exerccio do poder nas democracias parlamentares ocidentais, mas sua busca de uma estratgia de luta apropriada s condies de complexificao apresentadas em tais sociedades levouo ao desenvolvimento terico d o Estado ampliado cuja existncia histrica nas s o ciedades ocidentais requeria uma estratgia de transformao apropriada. A polarizao Ocidente/Oriente combina-se c o m as anteriormente mencionadas - sociedade civil/Estado e hegemonia/coero - caracterizando as sociedades ocidentais c o m o aquelas em que, na existncia de sociedades civis altamente desenvolvidas e organizadas, as classes dominantes necessitassem ter a direo moral e no apenas o domnio e controle dos aparelhos coercitivos de Estado. Nestes casos, a estratgia de luta das

classes dominadas seria o desenvolvimento de uma contra-hegemonia, suplantando seus interesses econmico-corporativos e alcanando transformar-se em uma classe nacional. Esta estratgia, denominada "Guerra de Posio", o u de esgotamento, foi proposta por Gramsci em substituio "Guerra de Movimento", ou de enfrentamento frontal, que ele entendia poder ter sido bem-sucedida em sociedades orientais - onde o Estado predominaria sobre a sociedade civil - mas que certamente seria desastrosa naquelas sociedades que requeriam uma classe que fosse hegemnica antes mesmo de ser dominante. A originalidade do trabalho de Gramsci tem trazido notvel contribuio ao aprofundamento do estudo sobre o Estado e as lutas polticas nas sociedades ocidentais, b e m c o m o orientado os projetos de transformao social nestes casos. O mais famoso de todos os autores contemporneos que recorreu obra de Gramsci certamente foi Althusser, incorporando certos conceitos do primeiro uma matriz estruturalista. Sem pretendermos fazer uma incurso mais sistemtica ao trabalho terico de Althusser, podemos resgatar apenas o conceito de Aparelhos Ideolgicos de Estado (AIE), profundamente vinculado ao pensamento Gramsciano. Antes, porm, seria necessrio dizer que Althusser compreendia o conceito de M o d o de Produo c o m o a articulao entre trs estruturas ou nveis - o econmico, o poltico e o ideolgico - e que embora o econmico seja sempre determinante e m ltima instncia, qualquer um dos demais poderia vir a ser a estrutura dominante. Ele afirma que a determinao da superestrutura pela base uma determinao e m ltima instncia o que eliminaria toda perspectiva economicista, introduzindo a noo de autonomia relativa dos nveis poltico e ideolgico. Por outro lado, a ao da superestrutura afetaria a base, em um processo de determinaes recprocas. Retomando o pensamento de Gramsci acerca do Estado ampliado, c o m o sendo mais do que o aparato repressivo de Estado, Althusser busca sistematizar este algo mais atravs do conceito de AIE, que corporificaria a materialidade institucional da hegemonia. Enquanto os aparelhos repressivos seriam caracterizados, ademais de sua funo, pela sua unificao e seu carter pblico, os AIE seriam distinguidos pela sua multiplicidade e pluralidade, ademais de se situarem na esfera do privado. Assim, Althusser rejeita a identificao do Estado c o m a esfera pblica afirmando: "a distino entre o pblico e o privado uma distino interna da lei burguesa, e vlida nos domnios (subordinados) nos quais a lei burguesa exerce sua "autoridade"... o Estado, que o Estado da classe dominante, no nem pblico nem privado; ao contrrio, ele a pr-condio para qualquer distino entre pblico e privado..." (Carnoy, 1984:96). D o famoso ensaio de Althusser intitulado "Ideologia e Aparelhos Ideolgicos de Estado", Urry (1982:56) resume os seguintes argumentos: a reproduo das foras produtivas e das relaes de produo deve realizar-se para que a produo capitalista continue existindo; essa reproduo assegurada e m grande parte pela ideologia; essa ideologia deve ser vista como parte do Estado. Alm. dos aparelhos repressivos que funcionam atravs da violncia, existem os aparelhos ideolgicos que funcionam principalmente em termos ideolgicos e mostram unidade entre si;

enquanto a religio foi o AIE dominante nas sociedades pr-capitalistas, nas s o ciedades capitalistas este papel cabe educao; tal ideologia - conjunto de representaes imaginrias dos indivduos c o m as relaes reais nas quais eles vivem - tem uma vida material; a ideologia tem a funo de "constituir" indivduos concretos em sujeitos, atravs de sua interpelao; os sujeitos no existem a no ser atravs e por sua sujeio, aceitando livremente os comandos dc outros, sendo centros livres de iniciativa e responsveis por suas aes; essa ideologia assume, geralmente, forma especfica, dada a natureza da luta de classes.

Alm de criticar a viso funcionalista desta anlise, Urry (1982:58) aponta a necessidade d o raciocnio de Althusser tratar a classe dominante c o m o unificada, garantindo a unidade dos AIE. Ademais nega a identificao - realizada por Althusser - entre indivduo e sujeito por meio do processo dc interpelao, argumentando que seja possvel haver sujeitos que no so indivduos e que o mero recrutamento d o sujeito por meio de um chamamento desconhece a existncia de interpelaes contraditrias. Buci-Glucksman (1980:90) crtica a apropriao que Althusser pretende fazer do pensamento de Gramsci atravs d o conceito de AIE, j que obscurece as relaes entre base e superestrutura, portanto sobre a luta de classes, ao mesmo tempo em que, ao isolar a questo ideolgica d o campo da produo econmica, oculta assim a funo ideolgica interna s relaes de produo. Gostaria de acrescentar que ao tratar o Estado como conjunto de aparelhos repressivos e ideolgicos. Althusser identifica-se c o m a posio gramsciana que transcende a dicotomia burguesa pblico/privado, o que certamente fundamental para compreenso de um Estado ampliado e para o entendimento dos mecanismos dc reproduo do capitalismo. N o entanto, ao abandonar a separao pblico/privado, relegando-a esfera da lei burguesa - afirmando, c o m o Althusser, que "as instituies privadas podem funcionar perfeitamente c o m o aparatos ideolgicos do Estado", as anlises de orientao gramsciana/althusserana tm incorrido em dois pontos que parecem problemticos: analisar a luta de classes c o m o algo que se passa desde fora d o Estado (no sentido estrito), desconhecendo o lugar das lutas no interior do aparato estatal e seu papel na consolidao da hegemonia: desconhecer a importncia da esfera d o privado enquanto constituio d o indivduo e posteriormente do cidado (na sua relao com o pblico), como fundamento da diferenciao da sociedade civil enquanto instncia mediadora entre as relaes econmicas e as relaes polticas.

Laclau (1986:75) chega a afirmar, c o m o conseqncia da proposta althusserana em relao funo de coeso inerente aos AIE, juntamente c o m a suposio de que uma classe s permanecer no poder se controlar os aparelhos ideolgicos, que pode-se supor que tudo que contribui para manter a coeso de uma formao social forma parte do Estado, dissolvendo-o enquanto instncia especfica, de sorte que "o Estado se reduz simplesmente a uma qualidade que penetra todos o s nveis de uma formao social". Em

resumo, a ampliao do Estado que toma a problemtica ideolgica c o m o central e preponderante na reproduo social, em detrimento e isolada assim em relao aos demais nveis da sociedade, acaba por diluir o prprio Estado, as polticas pblicas, em uma funo de coeso social inespecfica. Uma outra vertente analtica de inspirao gramsciana pode ser vista na abordagem terica representada pela anlise do discurso, que encontra nos trabalhos dc Laclau uma importante expresso de sua aplicabilidade aos estudos sobre o poder. Nesta vertente, o rompimento c o m o determinismo economicista vai alm dc dotar os nveis poltico e ideolgico c o m uma efetividade prpria, mantendo ainda uma determinao econmica, para tratar as prticas ideolgicas c o m o um processo que constitui o s sujeitos que no so pre-constitudos ao nvel das relaes econmicas, e mesmo quando interpelados atravs das ideologias no so necessariamente vinculados a um per tenecimento de classe (Jessop, 1982:192). Rejeitando toda forma de reducionismo, o s tericos do discurso fazem uma leitura de Gramsci atravs da qual negam que todas as foras polticas sejam redutveis s classes; que existam ideologias puras de classe: que a hegemonia seja alcanada pela imposio da ideologia paradigmtica de uma classe outras classes no sentido dc formar uma aliana. A o contrrio, identificam foras polticas policlassistas em luta em um universo pluralista de elementos ideolgicos (nacional-popular) que diferentes classes podem selecionar de distintas maneiras para articular e produzir suas prprias ideologias de classe. Ou seja. no se trata de negar o contedo de classes das ideologias, mas sim de evitar faze-lo por meio de mecanismos reducionistas, procurando, ao contrrio, desvendar os processos de articulao e desarticulao dos discursos e do campo ideolgico que lhes d sentido. Neste sentido. Laclau (1986:184) prope a separao entre a determinao de classe das superestruturas poltica e ideolgica e as formas de existncia das classes ao nvel destas superestruturas, afirmando que as classes como polos de relaes de produo antagnicas no tm qualquer forma de existncia necessria nos nveis ideolgico e poltico. A argumentao de Laclau em seu estudo sobre o populismo, pode ser assim resumida: o carter de classe dc uma ideologia est dado por sua forma e no por seu contedo: entendendo a forma c o m o o principio articulatrio de suas interpelaes constitutivas (que ser sempre especfico a cada classe); a articulao e realizada pela seleo de elementos ou contedos no classistas que so organizados de acordo viso de mundo de cada classe (representando sua insero no processo de produo, bem c o m o suas relaes c o m outras classes em um dado nvel da luta de classes).

A questo da hegemonia c da luta pela hegemonia pode ser ento recolocada: "Uma classe hegemnica no tanto enquanto consiga impor uma concepo uniforme do mundo ao resto da sociedade, mas sim enquanto alcance articular diferentes vises d o mundo de tal forma que o antagonismo potencial das mesmas fique neutralizado'' (Laclau, 1986:188). A s ideologias das classes dominadas consistiriam na tentativa

de articular o desenvolvimento dos contedos potencialmente antagnicos; assim, nos nveis poltico e ideolgico uma classe s existe na medida em que luta pela hegemonia. A luta de classes determinaria, por sua vez, mudanas na capacidade ideolgicoarticulatria das classes, na medida em que a assimilao de contedos do discurso ideolgico das classes dominadas pela classe dominante pode chegar a tal ponto que ameace a hegemonia, ou seja, a capacidade de neutralizao do potencial antagnico, de tal forma que as classes dominadas imponham seu discurso articulador no seio dos aparatos d o Estado (Laclau, 1986:189). Contedos c o m o "povo", "cidadania" ou mesmo "democracia" e "igualdade" fazem parte da luta ideolgica, sendo articulados diferentemente pelas classes fundamentais, sem no entanto se identificarem c o m as classes em luta. Ademais, a luta ideolgica inclui a prpria constituio das classes, sua interpelao c o m o sujeitos, antecedendo a luta de classes propriamente. Se bem esta abordagem fuja de um reducionismo que admitisse, por exemplo, que esse ponto de equilbrio entre assimilao e crise fosse dado pela insero da classe na produo, fica, por outro lado, difcil encontrar um fundamento para a preservao da hegemonia. Desde que o nvel econmico, c o m o todos os demais, tambm c o m preendido c o m o uma dimenso discursiva, essa abordagem acaba por privilegiar o discurso ideolgico em detrimento dos discursos econmico, legal, militar, administrativo, etc., c o m o bem assinala Jessop (1982:200), ao apontar que assim a hegemonia acaba reduzida a um efeito de vrios mecanismos de interpelao, considerados isoladamente de suas condies de produo e recepo.

ESTADO COMO

RELAO

O pensamento mais instigante no debate marxista acerca d o Estado foi produzido por Poulantzas, cujos estudos iniciais caracterizaram-se pela marcante influncia estrutu ralista, mas cujos trabalhos finais foram progressiva e s vezes contraditoriamente afastando-se desta corrente e aprofundando o estudo do predomnio das lutas de classes na ao estatal e na reproduo da produo capitalista. Polemizando c o m diferentes autores dentro e fora da corrente marxista, s vezes consigo mesmo em outros trabalhos, Poulantzas admite que a imagem construtivista da base e superestrutura no convm ao estudo do Estado e tem gerado inmeras interpretaes incorretas. A s incorrees so fruto d o pressuposto a implcito de uma exteriori dade entre as relaes de produo e as lutas polticas, o que acarretaria: a. a reduo da concepo da base econmica a elementos invariantes de natureza es sencialista; b. a suposio de que a economia seja auto-regulvel e auto-reproduzfvel; c. a negao d o papel d o poltico e da ideologia c o m o constitutvamente presentes nas relaes de produo e em sua reproduo; d. a identificao do Estado c o m o um reflexo do econmico. A o contrrio, Poulantzas parte de uma leitura de Marx na qual sobressai exatamente a indissociao entre Estado e economia, afirmando que o exerccio da

violncia legitima est organicamente implcito nas relaes de produo (1980:22). A separao entre Estado e economia no capitalismo no traduz um exterioridade - c o m o se o Estado viesse a interferir na economia desde fora - mas encobre a presena constitutiva d o poltico nas relaes de produo. Assim c o m o o econmico no constitui um campo exterior prvio s lutas de classe, da mesma forma o Estado no posterior a elas: " o Estado baliza desde ento o campo das lutas, a includas as relaes de produo; organiza o mercado e as relaes de propriedade; institui o domnio do poltico e instaura a classe politicamente dominante; marca e codifica todas as formas de diviso d o trabalho, todo o real no quadro referencial de um sociedade dividida em classes" (Poulantzas, 1980:45). Esta concepo do Estado permite tratar as suas relaes c o m os diferentes nveis ou instncias da sociedade: C o m relao ao poltico:

Embora as relaes de poder no possam ser reduzidas s lutas de classe e identificadas c o m o Estado - no sendo as relaes de classe o terreno exclusivo de constituio de todo o poder - em uma sociedade de classes todo poder encobre uma significao de classe, sendo que o poder poltico condiciona os outros campos de poder. C o m relao ideologia e s formas jurdicas:

"A especializao e centralizao d o Estado capitalista, seu funcionamento hierrquico-burocrtico e suas instituies eletivas implicam uma atonomizao e par cealizao d o corpo poltico nisso que se designa de 'indivduos', pessoas jurdico- jurdico-polticas, e sujeitos das liberdades" (1980:70). A individuao requerida para o exerccio do poder no capitalismo est referida diviso social d o trabalho e s relaes de produo, impondo uma matriz tempoespacial atravs do que Foucault estudou e denominou normalizao, isto , uma tecnologia poltica d o corpo introduzida pelo uso estatal de tcnicas de saber e prtica de poder disciplinares. A lei moderna, c o m o sistema jurdico axiomatizado, materializa a ideologia dominante constituindo o quadro de coeso formal dos indivduos, jurdica e politicamente integrados c o m o sujeitos em uma unidade povo/nao. A violncia monopolizada pelo Estado permanece sustentando o exerccio d o poder e da dominao, mesmo quando esta violncia no se exerce diretamente ou quando a lei assume uma carter de positividade, c o m o nas intervenes econmicas e na garantia dos direitos sociais. C o m relao s aes econmicas e sociais do Estado:

A articulao entre Estado e economia tem variado historicamente de acordo c o m os modos de produo e tambm em um mesmo modo de produo, caracterizando diferentes etapas no processo de acumulao. Poulantzas afirma que no estgio d o capitalismo concorrencial e nas primeiras fases d o capitalismo monopolista as funes econmicas do Estado estavam subordinadas s funes repressivas e ideolgicas (1980:192), mas que na etapa atual o conjunto das operaes d o Estado se reorganiza e m relao a seu pa

pel econmico que passa a subordinar as funes polticas e ideolgicas. N o entanto, chama a ateno para o fato de que o papel essencial que o Estado passa a ter na reproduo ampliada tanto do capital quanto da fora de trabalho no pode ser escamoteado pela ideologia tecnocrtica da neutralidade tcnico-administrativa, posto que este deslocamento determinado em/e pela luta dc classes. Para Poulantzas (1980:147), o Estado no caso capitalista deve ser considerado a condensao material dc uma relao de foras entre classes e fraes de classe, ou seja, c o m o campo estratgico e complexo no qual as relaes de poder encontram seu ponto de cristalizao contraditria no sistema institucional. A teoria relacionai do poder ao insistir em definir o Estado c o m o a condensao material e especfica de uma relao entre classes e fraes de classe o faz assumindo alguns pressupostos que merecem ser destacados: a autonomia relativa do Estado; a materialidade institucional do poder; a unidade de classe das polticas. Compreender que o poder poltico seja a capacidade das classes sociais dc conquistarem e imperem seus objetivos nos remete esfera dos interesses materiais gerados na esfera produtiva, mas, desde que a dominao burguesa requereu uma instncia fsica de represso exterior ao processo de reproduo das classes, conclui que o modo de reproduo da violncia poltica institucionalizada no idntico ao da reproduo das classes sociais. O Estado, sua poltica, suas formas, suas estruturas, traduzem, portanto, os interesses da classe dominante no de modo mecnico, mas atravs de uma relao de foras que faz dele uma expresso condensada da luta de classes em desenvolvimento. Embora o Estado no seja um sujeito dotado de vontade prpria, mas sim uma forma organizada de relaes de classe, h que se reconhecer que ele possui um modo de funcionamento que lhe prprio que decorre da no identificao entre classe dominante e a classe reinante (burocracia), o que confere um movimento prprio aos aparelhos de Estado. Este modo prprio de organizao e funcionamento, se por um lado uma decorrncia das funes cumpridas pelo Estado no processo de reproduo social - , garantia da unidade e dominao - tambm um fator interventor na dinmica da acumulao e reproduo social, desde que as lutas de classe que se corporifcaram no aparato estatal passam, a partir de sua institucionalizao, a funcionar como elemento ativo neste processo; mesmo quando sua base original, e relacionai, foi perdendo terreno no cenrio da luta poltica. O Estado . pois. constitudo por dois elementos que so as foras polticas e a sua materialidade institucional, em uma relao de condicionamento do aparato institucional pelas foras polticas que, no entanto, no se d de modo mecnico ou reflexo. As contradies de classe assumem a forma de contradies internas entre ramos e aparelhos e mesmo no interior de cada um deles, acarretando uma fragmentao que impede a viso do Estado c o m o conjunto unitrio institucional, mera estrutura hierarqui zada de poder. A o contrrio, o poder das classes se expressa na unidade contraditria de aparelhos que se opem e conflituam na sua lgica na medida em que cada um cristaliza o poder de uma frao especfica ou de uma aliana de interesses dos componentes do bloco no poder, de sorte que esta fragmentao constitutiva do Estado capitalista.

Em outras palavras, as lutas polticas no so exteriores ao Estado enquanto os satura institucional, mas, ao contrrio, se inscrevem neste aparato, permitindo assim que ele venha a ter um papel orgnico na luta poltica, c o m o unificador da dominao. Finalmente, esta concepo do Estado capaz de perceb-lo, para alm de um conjunto dc aparelhos e instituies, c o m o um campo e processos estratgicos, onde se entrecruzam ncleos e redes de poder que ao mesmo tempo articulam-se e apresentam contradies e decalagens uns em relao aos outros. Da que a fragmentao constitutiva do Estado capitalista no possa ser tomada c o m o inverso da unidade poltica, mas como sua condio de possibilidade, que assegura sua autonomia relativa. Assim, o Estado, embora contenha na sua ossatura institucional a inscrio das contradies no seio da classe dominante, no se compe de um conjunto dc rgos que agem aleatoriamente. Ele possui uma unidade de aparelho, para alm da contradio intra e inter-rgos, que assegura a sua atuao, a longo prazo e como conjunto, c m favor da frao hegemnica do capital. Segundo Poulantzas (1980:157) " o j o g o dessas contradies na materialidade do Estado que torna possvel, por mais paradoxal que possa parecer, a funo dc organizao do Estado." Da mesma forma que o aparato material, o pessoal do Estado atravessado pelas contradies de classe que so a expresso da luta poltica - no sendo de nenhuma forma imunes luta seja no bloco do poder, seja ainda s reivindicaes das classes dominadas. No entanto, estas lutas no interior do aparelho dc Estado so como que filtradas do seu carter de classe, passando a ser vistas como "brigas" internas entre grupos de diferentes ramos e instituies estatais. Por outro lado, o pessoal do Estado difunde e recria a cada momento e em cada ato a ideologia do Estado neutro, representante da vontade coletiva e voltado para a busca do bem-comum, que o verdadeiro cimento interno (Poulantzas, 1980:153) dos aparelhos do Estado, responsvel pela unidade de aparelho e unidade do pessoal do Estado. As aparncias de neutralidade e autonomia absoluta do Estado so reforadas na medida em que este dever cuidar para que a sociedade se reproduza globalmente enquanto sociedade capitalista, organizando os interesses gerais de reproduo a longo prazo em detrimento dos interesses especfico e imediatos, mesmo da frao monopolista hegemnica. Isto porque a hegemonia desta frao no reflete mecanicamente sua dominao econmica mas sim uma estratgia geral de acumulao capitalista, que deve ser organizada politicamente c o m a participao direta do Estado. Neste sentido o Estado funciona como um verdadeiro partido de classe, constituindo a burguesia em classe dominante. A possibilidade do Estado de organizar assim as fraes dominantes dada exatamente em funo da sua autonomia relativa e da inscrio dos interesses divergentes na sua materialidade institucional, de tal forma que ele no organiza tais interesses desde fora, mas sim no interior do seu aparato material. Finalmente, dada a unidade poltica do Estado, o equilbrio de compromissos assim alcanado orienta-se para reproduo da hegemonia da frao dominante, em decorrncia da sua importncia estratgica para o processo de reproduo do capital global.

Enquanto o Estado funciona c o m o organizador das classes dominantes, c o r responde-lhe papel inverso e m relao s classes dominadas, o u seja, os aparelhos de Estado agem no sentido de desorganizar e dividir as classes dominadas. J vimos anteriormente c o m o o prprio processo funciona c o m o um mecanismo de seletividade estrutural que impede a tematizao de certas problemticas sociais, o que por si j dificulta a organizao das classes dominadas em torno de suas demandas comuns. H, no entanto, duas modalidades de ao do Estado frente s lutas populares que merecem ser destacadas: e m primeiro lugar, a represso, que, mesmo onde no a relao prioritria , no entanto, uma possibilidade inerente e sempre virtualmente presente, ademais de ser, na maioria dos casos, uma realidade dolorosamente vivida; em segundo lugar, os aparelhos de Estado desorganizam as classes dominadas atravs da criao de um consenso ideolgico imprescindvel manuteno da dominao burguesa. A base material destas prticas e experincias reside no processo de produo e de circulao do capital: na esfera da circulao onde os indivduos se encontram c o m o proprietrios, e iguais, para a troca de supostos equivalentes. A preservao desta aparncia de igualdade econmica e neutralidade do Estado, elemento necessrio e central na construo deste consenso, implica em que o Estado atenda, de alguma forma, interesses das classes dominadas, ressaltando que: 1. o consenso no se constri c o m idias abstratas, mas sim, c o m aquelas que se originam em prticas sociais concretas; 2. para isto necessrio que o Estado construa sua aparente neutralidade, tomando em conta interesse materiais das classes dominadas; 3. neste sentido, o Estado pode impor certos sacrifcios econmicos s classes dominantes, de forma a atender certos interesses materiais das classes dominadas; 4. o atendimento dos interesses materiais das classes dominadas no tem c o m o decorrncia o mesmo tratamento aos seus interesses polticos. A o contrrio, supe-se que ao exigir sacrifcios econmicos s classes dominantes e atender s necessidades materiais das classes dominadas, o Estado alcance por um lado a manuteno da acumulao, limite ltimo dos sacrifcios que podem ser impostos, e por outro lado, a criao do consenso, isto , em outras palavras, o exerccio da hegemonia burguesa. Assim, o Estado assegura a presena das classes dominadas em seu seio, embora exatamente c o m o classes dominadas e a integrao ideolgica significa que os interesses das classes dominadas no podem ser simplesmente sufocados e negados, mas devam ser integrados e transformados. Segundo Poulantzas (1980:94) "as classes dominadas encontram na lei uma barreira de excluso e igualmente a designao do lugar que devem ocupar. Lugar que tambm lugar de insero na rede poltico-social, criadora de deveres-obrigaes e tambm de direitos, lugar cuja posse imaginria tem conseqncias reais sobre o s agentes". Assim, embora a perspectiva das lutas no interior d o Estado, das possveis alianas entre faces da burocracia e setores da classe dominada seja talvez uma das mais importantes contribuies de Poulantzas ao debate atual sobre transio ao s o cialismo, de nenhuma maneira ele absolutiza esta estratgia de lutas. A o contrrio, pen

sando na transio, mas tambm na construo de um socialismo democrtico, Poulantzas sustenta a necessidade de se combinar as lutas pela transformao e expanso do Estado c o m a construo de movimentos de base, muitos de extrao policlassista, unificando as massas populares e construindo as formas auto-gestionrias do exerccio d o poder, c o m a preservao das instituies e liberdades da democracia representativa. Diferente autores tm criticado aspectos importantes dos trabalhos de Poulantzas, especialmente c o m relao sua perspectiva metodolgica, onde convivem um marxismo de orientao estrutural-funcional c o m uma perspectiva analtica fundada na luta de classes. Jessop (1982) discute o conceito de autonomia relativa de Poulantzas, autonomia esta que algumas vezes fundamenta-se no lugar particular da regio do poltico na matriz estrutural do M o d o de Produo Capitalista e, posteriormente, v e m a ser tratada c o m o originando-se da conjuntura particular da luta de classes. A inconsistncia do conceito de autonomia relativa do aparelho dc Estado aumenta quando confrontada c o m sua funo de, a longo prazo, garantir a unidade poltica da classe dominante, mesmo que a curto prazo as polticas pblicas revelem-se como contraditrias e conflitivas. Lojkine (19) j apontava o parentesco entre o marxismo estruturalista de Poulantzas e Althusser e o funcionalismo: a incapacidade de formular uma teoria da mudana social, na medida em que esvazia o conceito hegeliano de contradio social e reduz o indivduo ao suporte de uma funo econmica. Tal problema decorreria da separao encontrada em Poulantzas, entre as estruturas e as prticas, dc sorte que a classe social identificada pura e simplesmente a uma fora social, (1978:73) confundindo a existncia da classe social c o m seu modo de representao poltica. Este raciocnio levaria o autor a uma definio clssica da sociologia funcionalista onde o Estado aparece como fator de coeso social no instrumento da classe dominante porque no representa seus interesses econmicos mas s os polticos. Assim, as concesses imposta ao Estado pela luta das classes dominadas so vistas como meios de realizar a hegemonia das classes dominantes, j que no pem em causa as estruturas do tipo capitalista de Estado na medida em que operam no interior dos limites econmicos-corporativos, sem ameaar o predomnio poltico. So duas as conseqncias deste raciocnio, (Lojkine, 1976:81): no permite pensar a relao Estado-classes dominantes a no ser atravs da noo de bloco no poder, transformando o bonapartismo de situao histrica concreta em um tipo de Estado capitalista; est impossibilitado de pensar a relao entre Estado e a luta de classes a no ser c o m o dominao intangvel, o que significa que Poulantzas recusa-se a dar todo seu sentido ao conceito gramsciano de hegemonia que implica a possibilidade, pelas classes dominadas, graas a uma organizao poltica independente, de elaborar uma contra-hegemonia".

A o tratar as concesses impostas ao Estado pela luta das classes dominadas como meio de realizar a hegemonia das classes dominantes, Poulantzas separa as lutas econmicas das prticas polticas, de tal forma que uma perspectiva de mudana ou fica impossibilitada ou tende a cair no voluntarismo.

ESTADO CONSENSUAL

Neste ltimo tpico pretendemos agrupar os trabalhos de dois autores contemporneos -Habcrmas e Przeworski - cujos estudos, embora de natureza bastante diversa, encontram certa similaridade tanto metodolgica quanto em relao concepo do Estado (por mais que esta afirmativa possa soar c o m o heresia sob outros pontos de vista). Ambos os autores combinam uma anlise do capitalismo em sua fase atual c o m base no materialismo histrico c o m a abordagem da teoria da ao coletiva (Habermas mais preocupado c o m a integrao e Przeworski c o m a lgica da ao), tratando a questo do Estado democrtico como resultante de um consentimento comunicacional, moral ou econmico das diferentes classes em conflito. Anderson (1987) procura resumir o argumento de Habermas, que partiria da critica ao fato de Marx ter atribudo a primazia fundamental produo material, reduzindo a ela as demais dimenses da vida societria. Para Habcrmas, a interao social seria uma dimenso irredutvel da prtica humana, no podendo ser pressuposta sequer a sua correspondncia c o m a evoluo da produo, j que a "dialtica da vida moral tem sua autonomia prpria". Habermas tambm inverteria o sentido na causao da evoluo histrica ao assumir que foram as determinaes morais, mais que as foras econmicas que acarretaram as transformaes fundamentais, inclusive na sociedade capitalista, como afirma: "o desenvolvimento dessas estruturas normativas que marca o ritmo da evoluo social, pois novos princpios organizacionais da organizao social supem formas novas dc integrao social; e estas, por sua vez, possibilitam a implementao de foras produtivas viveis ou a criao de novas, assim como a intensificao da complexidade social". (Anderson. 1987:72) A integrao social vem a ser identificada c o m a comunicao e a evoluo decorreria de processos de aprendizagem e da lgica de desenvolvimento da mente humana, embora isso no assegure que o estgio atual seja o mais elevado do desenvolvimento moral, j que isso depende essencialmente da maturidade dos sujeitos ticopolticos. Anderson (1987:74) v no deslocamento da integrao para comunicao e posteriormente para linguagem a raiz da compreenso da democracia c o m o pacto consensual que estabelece a verdade, uma situao dc fala ideal na qual a aspirao vida boa pode livremente expressar-se: o que o leva a criticara viso poltica dc Habermas como sendo essencialmente pedaggica. Em um estudo sobre o conceito de poder de Hannah Arendt, Habcrmas aponta o modelo comunicativo que inspira tal conceituao o qual comportaria um contedo normativo, levando a autora a afirmar que nenhuma liderana poltica pode substituir impunemente o poder pela violncia e que o espao pblico seria a fonte da legitimao do poder. Neste estudo, Habermas chama a ateno para o fato de que assim a ao comuni cativa surge como nica categoria poltica, o que exige que a autora pague um preo por isso: excluir da esfera poltica todos os elementos estratgicos, definindo-os como violncia;

isolar a poltica dos contextos econmicos e sociais em que est embutida atravs do sistema administrativo; no poder compreender as manifestaes da violncia estrutural. Para evitar estes problemas Habermas sugere distinguir a dominao ou exerccio do poder poltico da sua gnese (aquisio, gestao e preservao). As instituies polticas viveriam do reconhecimento e no da violncia. O elemento estratgico da ao poltica diz respeito violncia exercida como capacidade de impedir outros indivduos ou grupos de defender seus prprios interesse, e, embora seja um elemento normal e at institucionalizado do sistema poltico, no capaz de gerar poder legtimo. O poder legtimo origina-se das convices comuns que se formam num processo de comunicao no coercitiva. Assim se expressa Habermas: "Nenhum detentor de posies de dominao pode exercer o poder, e ningum poder disput-lo, se tais posies no estiverem ancoradas nas leis e instituies polticas, cuja sobrevivncia repousa, em ltima instncia, sobre convices comuns, sobre a opinio 'em torno da qual muitos se puseram de acordo'". A crise de legitimao moral no capitalismo avanado decorreria do prprio sucesso da regulao dirigida pelo Estado, levando a uma perspectiva dc "desintegrao" mas no a uma transformao da ordem capitalista, j que a perspectiva de anlise da crise contempla a contraditria dinmica estrutural mas no a problemtica da luta de classes. A origem da crise de legitimao seria encontrada na interpenetrao das esferas pblica e privada no desenvolvimento histrico do capitalismo, cm seus desdobramentos econmicos, de legitimao e motivacional. Para explicar este percurso, Habermas analisa a trajetria da esfera pblica desde sua gnese at a situao atual em que se encontra apagado o fundamento liberal de separao entre o pblico e o privado. A gnese da esfera pblica burguesa encontra-se no desenvolvimento do sistema dc trocas pr-capitalista. incluindo o intercmbio de mercadorias e informaes, revolucionando a concepo desta esfera, a partir do mercantilismo, c o m a criao das economias nacionais e dos Estados modernos, adquirindo a identidade atual de esfera pblica c o m o esfera do poder pblico, diferenciada da esfera das pessoas privadas reunidas em um pblico (Habermas, 1984). A separao radical entre as esferas pblica e privada, que fundamenta a existncia da esfera pblica, passa a ser questionada a partir do final do sculo X I X c o m o crescente intervencionismo estatal no processo de troca das pessoas privadas como resposta impossibilidade de conteno dos conflitos de interesse desencadeados na esfera privada, sendo estes transpostos para o mbito pblico. Habermas identifica a diluio da separao entre as esferas do pblico e do privado c o m uma dialtica de mtua contaminao, na qual emerge uma nova esfera que ele denomina esfera social repolitizada : "Assim, a longo prazo, ao intervencionismo estatal na esfera social corresponde tambm a transferncia dc competncias pblicas para entidades privadas. ampliao da autoridade pblica a setores privados est ligado o processo correlato dc uma substituio de poder pblico por poder social. Somente esta dialtica de uma socializao do

Estado que se imps simultaneamente c o m a estatizao progressiva da sociedade que pouco a pouco destri a base da esfera pblica burguesa: a separao entre Estado e sociedade. Entre ambos, e ao mesmo tempo, a partir de ambos, surge uma esfera social repolitizada, que escapa distino entre 'pblico' e 'privado'"(Habermas, 1984:170). concentrao do poder privado corresponde a centralizao do poder pblico, c o m o aumento das funes do Estado-social, de tal forma que os antagonismos econmicos so agora traduzidos em conflitos polticos, modificando profundamente tanto o pblico quanto o privado, agora "sintetizado em um complexo nico de funes que no mais diferenciado". Este novo ordenamento se faz traduzir na emergncia do Direito Social, correspondentemente ao deslocamento das funes pblicas a outras instituies que no as estatais, em uma sociedade c o m a estrutura de poder cada vez mais corporativizada. A crise de legitimao do exerccio do poder pblico , pois, conseqncia deste processo, "j que a separao entre Estado e sociedade superada e o Estado interfere na ordem social provendo, distribuindo e administrando, a generalidade da norma como princpio j no pode mais ser mantida sem reserva" (Habermas, 1984:210). As tendncias de crise no capitalismo avanado, conseqentemente regulao administrativa do ciclo econmico, no confluem para a inexorabilidade de uma crise de carter econmico. A tese defendida por Habermas (1980) e de que exatamente a substituio dos mecanismos dc mercado pelo Estado - sempre que crie e melhore as condies de realizao do capital - capaz dc evitar quase permanentemente as crises econmicas, embora estes mecanismos, contraditoriamente, impliquem emergncia de outras tendncias dc crise. Na medida em que o relacionamento das classes se tenha repolitizado e o Estado substitudo o mercado em um conjunto dc funes - a produo da mais-valia garantida atravs do setor pblico - as tendncias dc crise deslocam-se do sistema econmico para o sistema administrativo (Habermas, 1980:90). Assumindo, no entanto, que no h produo administrativa dc significados, Habermas aponta o desdobramento da crise administrativa em crise de legitimao. A anlise da crise do capitalismo avanado feita por Habermas tem a vantagem de apontar as profundas mudanas ocorridas tanto na esfera do pblico quanto na do privado, introduzindo a emergncia de uma esfera social repolitizada onde estruturas corporativas de gesto coletiva de interesses privados impem uma nova realidade e novas expresses e tendncias de crise de um poder ao qual foram retiradas as condies de fundamentao do consenso. Esta perspectiva, no entanto, apresenta alguns problemas terico-metodolgicos correntemente apontados pelos analistas: o desconhecimento das funes econmicas do Estado no capitalismo liberal; a identificao da crise etapa atual do capitalismo avanado, cuja inevitabilidade no pressupe uma dialtica de superao da contradio; na raiz deste problema encontramos a ausncia dos sujeitos neste processo, no qual a dinmica est centrada nas estruturas.

A o assinalar estes pontos podemos marcar a diferena (dentre outras) entre uma anlise das estruturas do capitalismo avanado e uma outra, na qual a cena poltica ocupada pelas classes e suas relaes sociais, como o faz Przeworski, cujas preocupaes c o m a dinmica atual do capitalismo o fazem ressaltar que sua compreenso s ser encontrada se tomarmos em conta os interesses e atos dos prprios trabalhadores. "Se pretendermos extrair lies de experincia histrica, no podemos supor que a prtica dos movimentos polticos determinada apenas por condies objetivas, tampouco que tais movimentos so livres para agir conforme sua vontade, independentemente das condies que procuram transformar. Tais condies constituem, em cada momento, a estrutura da escolha: aquela na qual os agentes deliberam acerca de o b jetivos, percebem alternativas, avaliam-nas, escolhem linhas de ao e as seguem, a fim de criar novas condies" (Przeworski, 1989:15). Procurando compreender o fenmeno da social-democracia, a compatibilizao da democracia social c o m o capitalismo, o autor no exime a classe trabalhadora, seus representantes, os partidos, de participao nesta opo reformista, afirmando neste sentido duas teses principais: que os partidos dos trabalhadores so levados a solapar a organizao dos trabalhadores como classe, no processo de competio eleitoral; que os compromissos entre trabalhadores e capitalistas acerca de questes econmicas so possveis no capitalismo e s vezes at preferidos pelos trabalhadores a estratgias mais radicais (Przeworski, 1989:16). Procurando dar sentido e aprofundar a concepo gramsciana de hegemonia, especialmente na referncia feita por Gramsci ao fato de que a hegemonia no pode ser apenas tico-poltica mas tem que ter um fundamento econmico, o autor aprofunda a discusso das bases materiais do consentimento, necessrias formao de um equilbrio de compromisso no qual os interesses das classes dominadas tambm estejam de certa maneira contemplados. Neste sentido, o equilbrio seria dado pelo limite em que o lucro no diminua abaixo do nvel essencial acumulao, mas que permita fazer concesses que dm aos interesses capitalista um carter universalista. Considerando o sistema de produo capitalista c o m o baseado no intercmbio e na extrao da mais-valia sob a forma dc lucro, Przeworski encontra nesta forma de organizao a base para hegemonia, j que os capitalistas aparecem como portadores do interesse universal - o lucro, do qual toda a sociedade depende - enquanto as reivindicaes de outros grupos aparecem sempre c o m o particularistas. Essa condio estrutural de materalizao da hegemonia considerada necessria, porm insuficiente, para realizao dos interesses de qualquer grupo. Deve ser combinado c o m uma forma especfica de organizao das relaes polticas - a democracia - na qual os resultados dos conflitos so, sob certos limites, incertos. Esta seria a combinao ideal para garantia das bases materiais do consentimento, j que a democracia um sistema em que a dependncia em relao ao lucro constitui a base de conflitos." A democracia capitalista simultaneamente estrutura as atividades polticas na forma de participao poltica e reduz os conflitos a questes materiais de curto prazo" (Przeworski, 1989:174). A possibilidade de ruptura desta situao seria dada, por um lado, pela transformao da relao de representao, quando as lideranas no fossem capazes de assegurar a realizao dos interesses materiais das massas - minando a associao necessria

entre participao e consentimento - por outro lado, pela prpria crise econmica, embora os custos materiais sejam distribudos desfavoravelmente aos trabalhadores - razo pela qual eles no tm interesse em aprofundar a crise. A ruptura do consentimento poria a nu a essncia coercitiva do exerccio do poder, monopolizada pelo Estado, mas alocada indistintamente entre instituies pblicas e privadas. A s polticas - e o prprio Estado - agora aparecem c o m o uma expresso de um compromisso, uma coalizo de classes que inclui tanto capitalistas como trabalhadores organizados. A organizao do Estado c o m o uma instituio e as polticas empreendidas por essa instituio constituem uma expresso de um compromisso de classes especfico (Przeworski, 1989:239). Na verdade, este tipo de anlise, embora tente combinar o determinismo estrutural c o m a organizao dos sujeitos e sua interao, no consegue fugir de uma perspectiva auto-reprodutora do capitalismo democrtico, cuja mudana, se ocorresse, s poderia resultar de uma crise econmica sem soluo; j que os interesses confluem todos para sua preservao. interessante observar a diferenciao entre esta abordagem e a de Habermas, ambas fundadas em uma viso consensual do exerccio do poder, mas que em Habermas chega a uma perspectiva de crise inexorvel do capitalismo, enquanto que em Przeworski o que parece ser insupervel a sua reproduo. Esta ltima viso decorre, a nosso ver de alguns problemas desta anlise: a. a fundamentao da produo capitalista na categoria do lucro e no na de maisvalia; b. a ausncia de uma abordagem da contradio e de seu desenvolvimento nos nveis econmico, poltico e ideolgico; c. a reduo do nvel poltico-ideolgico da luta dc classes ao sistema de participao e representao; d. a identificao dos interesses de classe a interesses materiais. Desta forma, ao adotar a lgica utilitria do individualismo possessivo como fundamento da ao coletiva de classe, o autor alcana transformar a luta de classes, mesmo que em suas manifestaes no disruptivas, em um j o g o cooperativo em que os parceiros partilham a mesma lgica e os mesmos interesses. Assim, ao buscar as bases materiais para o consentimento ocorre um efeito inverso, de politizao das relaes dc produo, ignorando-se as contradies fundamentais ao nvel da esfera produtiva e seus desdobramento nos demais nveis sociais. Na anlise de Habermas, ao contrrio, conclui-se que a crise do capitalismo avanado retirou as condies de reproduo da sndrome privatista necessria para a existncia continuada do sistema. Offe (1985) tende a concordar c o m a concluso de Habermas, identificando na crise atual uma decomposio e desestruturao das coletividades, o que acarretaria um enfraquecimento geral dos comprometimentos de carter solidrios, mesmo tendo partido de uma base de argumentao semelhante a de Przeworski. Na medida em que a prpria autoridade estatal tomada c o m o um bem pblico a ser produzido - no sendo

origem da ao cooperativa mas sim seu produto - a concluso a que se chega que o fundamento da ao coletiva residiria em uma certa noo de comunho de interesses, de identidade coletiva que garantiria a confiana necessria entre os agentes racionais para efetuarem seus clculos maximizadores. Para finalizar esta primeira parte do captulo, no seria preciso recordar as contribuies e limitaes j assinaladas no tratamento de cada uma das vertentes tericas em sua anlise do Estado. Restaria, no entanto, acrescentar algumas orientaes metodolgicas de carter mais geral, antes de procurar, partir do debate exposto, formular proposies analticas para o campo social. Tais proposies, ainda que estejam referidas a um nvel mais abstrato, devero ser, posteriormente, balizadas em relao ao contexto onde concretamente se configuram, antes de serem aplicadas anlise das polticas sociais, tendo em conta os seguintes parmetros metodolgicos: Jessop (1982:211) nos adverte que assumir que o mundo determinado no tem c o m o conseqncia que uma nica teoria possa compreender a totalidade das determinaes, o que deve ser levado em conta para se evitar os principais problemas metodolgicos freqentemente encontrados: o reducionismo (tratar o fenmeno a partir exclusivamente de suas mais abstratas determinaes), o empiricismo (trat-lo a partir das aparncias, ignorando as determinaes mais profundas), a subsuno (ignorar a distino entre o geral e o particular). Marx e Engels formularam as proposies metodolgicas clssicas da Crtica da Economia Poltica c o m o uma combinao d o mtodo lgico c o m o histrico, o que os levou a conceber a dialtica c o m o o mtodo de elevao do abstrato ao concreto, reproduzindo o concreto-real c o m o concreto-pensado, isto , sntese de mltiplas determinaes. Coutinho (1985:10) encontra neste ponto a explicao para os tratamentos marxistas do Estado: "poderamos dizer que uma concepo marxista do Estado ser tanto mais 'ampla' quanto maior for o nmero de determinaes d o fenmeno estatal por ela media tizados/sintetizados na construo do conceito de Estado; e que, vice-versa, ser 'restrita' uma formulao que (consciente ou inconscientemente) se concentrar no exame de apenas uma ou de relativamente poucas determinaes do fenmeno poltico-estatal". Uma concepo restrita do Estado ou est situada apenas ao nvel mais abstrato das determinaes existentes no M o d o de Produo Capitalista, no tomando em c o n siderao o exame da formao econmico-social enquanto nvel mais complexo, ou resulta da generalizao indevida de caractersticas de situaes nas quais o Estado seria concretamente restrito. Therborn (1980:162) sintetiza o que seriam os quatro eixos de determinao d o carter do poder d o Estado: 1. o estgio d o desenvolvimento do M o d o de Produo relevante; 2. o lugar do M o d o de Produo dentro d o estgio internacional d o mesmo M o d o de Produo; 3. a articulao conjuntural de todos os M o d o s de Produo existentes dentro de uma Formao Social;

4. a insero da Formao Social no sistema internacional de Formaes Sociais relacionadas em um dado ponto no tempo. Essa observao parece-nos sobremaneira til, na medida em que os problemas de reducionismo e/ou subsuno tm sido responsveis pelo tratamento terico do Estado apenas enquanto sua aparncia fenomnica de Estado-nao, desconsiderando a dinmica de reproduo do capital ao nvel transnational, e as implicaes deste processo na reproduo da dominao. A incapacidade de articulao entre diferentes nveis de abstrao tem marcado a trajetria no apenas do marxismo, c o m o de outras correntes do pensamento ocidental, atravs do estabelecimento de polarizaes, tais como, estrutura versus sujeito, estatismo versus autonomismo, determinismo versus voluntarismo, etc. Jessop (1982:213) prope-se fugir a este falso dilema atravs de um mtodo que seja capaz de "analisar as mltiplas determinaes que so combinadas em uma conjuntura concreta e mostrar c o m o elas esto interrelacionadas como condies necessrias e/ou suficientes em uma estrutura de causao contingente". Neste sentido preciso sair do nvel mais abstrato de separao entre poltica e economia para tomar em conta as mediaes que se do entre elas, bem c o m o as formas institucionais de representao poltica e de organizao do aparato estatal, tendo c m conta o conjunto de foras polticas que interatuam c o m estas estruturas (e que no podem ser reduzidas a uma perspectiva de polarizao classista). A o tomar estas determinaes mais complexas, situadas ao nvel da conjuntura mas em articulao c o m os constrangimentos estruturais, diferentes autores (Therborn, 1980, Jessop, 1982) tm chamado ateno para aspectos cruciais na anlise d o exerccio do poder poltico, relegados ou pouco trabalhados na maior parte dos autores marxistas, tais c o m o : Formas de representao poltica, que, segundo Jessop (1982:230) definem mas no determinam completamente as formas dc acessibilidade ao Estado de diferentes foras bem c o m o influem no modo c o m o essas foras so constitudas. Dentre elas aponta: o clientelismo, o corporativismo, o parlamentarismo e o pluralismo.

Formas de interveno estatal, definidas em uma dupla dimenso, segundo Therborn (1982:242): "uma (dimenso) refere-se aos efeitos externos da interveno do Estado nas estruturas da sociedade, sobretudo nas relaes de produo, (mas tambm no sistema ideolgico), e a outra refere-se aos efeitos internos sobre o prprio Estado. A interveno do Estado pode facilitar, meramente permitir, opor-se, e no limite freiar, certas relaes de produo. Processos de mediao, definidos c o m o trfacetados, j que envolvem as relaes entre a classe dominante, o Estado e as classes dominadas, voltados para o fortalecimento da dominao (Therborn 1980:181). Embora sejam atravessados pela luta de classes, h que se considerar que tais processos no so uma mera decorrncia deste enfrentamento, j que o Estado nunca um mediador neutro. So identificados os seguintes processos: represso, deslocamento (canalizao), extrao, cooptao, judicature e apoio material.

1 - POLTICA
PROPOSIO 1:

SOCIAL: ALGUMAS
A CIDADANIA, ESTADO ENQUANTO CAPITALISTA,

PROPOSIES

ANALTICAS
NA NATUREZA MAS UMA

HIPTESE JURDICA INSCRITA UMA PARA MEDIAO EXPLICAR

DO

NECESSRIA A GNESE

CONDIO

NO-SUFICIENTE DAS POLTICAS

DESEN-

VOLVIMENTO

SOCIAIS.

Como vimos at aqui, a poltica social encontra-se inscrita quer c o m o possibilidade quer c o m o necessidade no interior do Estado capitalista. Em outras palavras, a poltica social seria a resultante possvel e necessria das relaes que historicamente se estabeleceram no desenvolvimento das contradies entre capital e trabalho, mediadas pela interveno do Estado, e envolvendo pelo menos trs atores principais: a burocracia estatal, a burguesia industrial e os trabalhadores urbanos. A emergncia e desenvolvimento de uma poltica social , por um lado, a expresso contraditria da relao apontada, sendo ao mesmo tempo fator determinante no curso posterior desta mesma relao entre as foras sociais fundamentais. Assim sendo, para o campo das polticas sociais confluem interesses de natureza contraditria, advindos da presena de cada um destes atores na cena poltica, de sorte que a problemtica da emergncia da interveno estatal sobre as questes sociais encontra-se quase sempre multideterminada. A expectativa de obedincia do Estado pela introjeo do dever poltico nos cidados no se funda nem exclusiva nem prioritariamente no monoplio que ele detm da violncia, mas na sua capacidade de organizao do consenso e na legitimidade alcanada na sociedade. Se a coero estatal sua prpria condio de emergncia, enquanto instncia separada do econmico, no h c o m o negar sua atuao c o m o articu lador do consenso, para o qual vai requerer a busca do fundamento de sua legitimidade em um lugar que seja a negao do fracionamento e luta que se do na sociedade. As mediaes necessrias construo da hegemonia implicam no apenas na expanso dos interesses da classe dominante mas tambm na prpria ampliao do Estado, acabando por retirar o fundamento da separao entre as esferas diferenciadas. A mediao que articula, atravs do Estado, a dominao burguesa a equali zao jurdico-pollica dos indivduos pela cidadania. Segundo O'Donnell (1984) o fundamento do Estado capitalista seria a cidadania e seu referencial a nao: postulando o fundamento da dominao poltica na igualdade de todos os sujeitos, ao mesmo tendo em que tende a ser o Estado nacional, imputando nao o interesse geral da sociedade. O capitalismo tem necessidade de criar o cidado na medida em que ele o correspondente jurdico e poltico do trabalhador livre, capaz de vender a sua fora de trabalho; a cidadania a abstrao necessria constituio, fundamento e legitimidade do poder poltico. A cidadania - como relao que se estabelece entre os indivduos, igualados a nvel formal, e o seu Estado, atravs da participao dos primeiros no exerccio do poltico e no atributo de um conjunto de direitos positivos frente a este Estado - con

dio de reproduo da dominao social, desde que oculta a existncia das relaes contraditrias de explorao. Nega inclusive a existncia de atores coletivos, as classes sociais, c o m interesses contraditrios c antagnicos, sendo portanto essencial para a construo da ideologia liberal do Estado c o m o representante da vontade coletiva. Este efeito de mascaramento responsvel pela teproduo social na medida mesma em que a condio de cidadania passa a ser o fundamento do dever poltico, ampliando o consenso relativo ordem poltica, reservando a coero fsica uma posio permanente mas virtual. Neste sentido, a relao de cidadania condio da consolidao das desigualdades de classe, remetendo os requisitos de igualdade a um plano formal que impede de problematizar as desigualdades existentes no nvel social e a relao do Estado c o m as classes sociais. Por outro lado, a condio de cidadania tem que ser vista como um avano na luta das classes oprimidas em relao situao anteriormente existente de total excluso do servo e do escravo da comunidade poltica. neste sentido que se pode c o m preender o Estado como "expresso da dominao de uma classe, mas tambm um m o mento de equilbrio jurdico e poltico, um momento de mediao" (Gruppi, 1980:31) Historicamente, se por um lado a cidadania enquanto relao individual de direito entre o cidado e seu Estado foi a negao da existncia das classes sociais, por outro lado seu reconhecimento foi absolutamente imprescindvel para a constituio, organizao e luta das classes dominadas. Em primeiro lugar, foi impossvel restringir a participao poltica a uma elite de proprietrios, quando a prpria constituio do mercado requeria a extenso da cidadania aos vendedores da fora de trabalho; em segundo lugar, porque a existncia de igualdades formais entra constantemente em contradio c o m a existncia de relaes desiguais e de explorao; e, em terceiro lugar, porque a existncia de uma relao de direito entre o cidado e o Estado favorece que o prprio Estado seja tornado c o m o o interlocutor das classes oprimidas que se organizam. Assim, c o m o o Estado no mais que o desenvolvimento ltimo da contradio fundamental entre a socializao do processo de trabalho e a apropriao privada dos meios de produo, razo que faz do Estado o suporte mstico do interesse geral de toda a sociedade, assim tambm a cidadania uma expresso desta contradio e no pode ser compreendida fora deste contexto. A correta abordagem a esta questo fundamental para permitir uma anlise da implementao das polticas sociais, que tm na existncia da condio de cidadania o envoltrio d o ncleo contraditrio que lhes anima e movimenta. Diferentes correntes tericas que tenderam a tomar a cidadania c o m o princpio explicativo exclusivo, descontextualizado-a da sua gnese no interior da luta de classes e de sua articulao c o m o nvel da produo econmica - denominados por alguns autores c o m o fabianos ou social-democratas (incluindo, neste ltimo caso a vertente Keynnesiana) - acabaram por tratar a questo da poltica social atravs de sua reduo empirco-formalista (Mishra, 1981 e 1984; Room, 1979; George & Wilding, 1976; Lee &Raban, 1988). Tais correntes tm sido acusadas de adotarem um perspectiva exclusivamente pragmtica (piecemeal), carecendo de uma teoria articulada (normativa e positiva) acerca

das polticas sociais (Mishra, 1984:124). O dilema das polticas sociais, apontado por Santos (1987:38) residiria exatamente em que, embora a poltica social implique essencialmente na escolha de um principio de justia coerente, consistente e superior a qualquer outro, no h critrio lgico-cientifico que garanta automaticamente a produo da justia. Na ausncia de um principio de justia, as teorias que discutem a cidadania acabam por apegar-se reduo da noo de direitos sociais a um conjunto de servios a serem prestados populao em busca de uma melhoria do seu bem-estar social, e/ou aos aspectos de sua formalizao jurdico-institucional. Em ambos o s casos, a cidadania, em uma dinmica expansionista surgiria c o m o um subproduto do desenvolvimento econmico e da democracia poltica, abstraindo suas relaes c o m a estrutura de poder e c o m as relaes de produo; incapaz, portanto, de explicar as diferenciaes entre as distintas trajetrias de institucionalizao das demandas sociais na social-democracia, quanto mais em pases que se distanciam deste modelo (como o Japo ou os pases latinoamericanos).
PROPOSIO 2 : A POLTICA SOCIAL, COMO GESTO ESTATAL DA REPRODUO DA

FORA DE TRABALHO TALISTA, LIMITE. SUA

ENCONTRA, NA DINMICA DE POSSIBILIDADE

DA ACUMULAO MAS TAMBM O

CAPISEU

CONDIO

Os determinantes da interveno estatal nas reas sociais, considerados no mais alto nvel de abstrao que decorrem das necessidades inerentes ao processo de acumulao capitalista, podem ser identificados c o m o : a reproduo da fora de trabalho e a circulao e consumo de mercadorias pelos setores sociais. Desde o trabalho pioneiro de O'Connor (1977) a aplicao das categorias analticas marxistas ao estudo das polticas sociais tem encontrado em uma abordagem estrutu ral-funcionalista, a explicao para a origem desenvolvimento e limites da interveno estatal no campo social. O'Connor (1977:19) afirma: "Nossa primeira premissa que o Estado capitalista tem de tentar desempenhar duas funes bsicas e muitas vezes contraditrias: acumulao e legitimao. Isto quer dizer que o Estado tem de tentar manter, ou criar, as condies em que se faa possvel uma lucrativa acumulao de capital. Entretanto, o Estado tambm deve manter ou criar condies de harmonia social". Esse modelo analtico influenciou profundamente os primeiros estudos sobre polticas sociais (Gough, 1979; Faleiros, 1980; Oliveira, 1984; Fleury Teixeira, 1987; Schmidt, 1983) acabando por ser identificado c o m o a anlise marxista das polticas sociais (Coimbra, 1987). Tratando a questo da determinao ao nvel estrutural, sem dar espao para a ao poltica resultante do enfrentamento das foras sociais, tais estudos acabam por reificar a funcionalidade das polticas sociais de um Estado visto desde uma perspectiva instrumentalista. Mesmo anlises mais recentes, cuja compreenso do Estado apresentam maior complexidade, ao tratar as articulaes e limites das polticas sociais determinados pelo processo dc acumulao capitalista terminam reproduzindo os problemas apontados sob a denominao de um marxismo estrutural-funcionalista, qual seja, a teleologia, o re ducionismo e a reificao.

O estudo das funes da polticas sociais criou falsos problemas c o m o a identificao de polticas de legitimao versus polticas de acumulao, na incapacidade de perceber, c o m o aponta Mishra (1984) que o principal fundamento do consenso dado pelo aumento da acumulao, ou mesmo, de identificar as relaes entre a disciplina laborai e a reproduo da ideologia dominante. N o entanto, seria incorrer em erro oposto ignorar as determinaes e limites estruturais das polticas sociais, o que nos levaria a acabar por identific-las c o m suas manifestaes mais aparentes, c o m o o processo de tomada de decises na alocao de recursos escassos ou a suas declaradas metas de enquadramento das necessidades sociais politicamente apresentadas, c o m vistas a um certo patamar de eqidade, definido pelas foras polticas atuantes (Abranches, 1987 e Mishra, 1981). A o buscar uma compreenso mais profunda para as relaes das polticas sociais c o m o processo de acumulao capitalista, tem-se como objetivo compreender a natureza deste Estado, bem c o m o a evoluo desta relao entre Estado e sociedade, chegando a poder identificar a acentuao das contradies que se manifesta na etapa atual de capitalismo monopolista c o m o crise fiscal e/ou crise dos modelos de proteo social. Para Brunhoff (1976) a poltica econmica encontra seu fundamento no status particular das mercadorias fora de trabalho e moeda, que requerem uma gesto estatal. Na medida em que as instituies capitalistas so incapazes de assegurar a gesto do estoque da fora de trabalho, necessria assegur-la por meio de uma gesto no capitalista. Embora a forma da interveno estatal se modifique - a partir das modificaes das relaes entre as classes, ela permanece condicionada pelas caractersticas histricas do uso da fora de trabalho, que combinaria a disciplina do trabalho c o m a insegurana do emprego. A dinmica de acumulao capitalista na sua etapa monopolista tem crescentemente includo os setores sociais no ciclo da reproduo ampliada d o capital. At esta fase do capitalismo esses setores eram considerados improdutivos e sem atrativos do ponto de vista da reproduo do capital, sendo desenvolvidos basicamente sob a gide estatal e/ou privada c o m um carter de assistencialismo e voluntariado. C o m as mudanas no processo de trabalho, acarretando uma alterao na modalidade de extrao do excedente, da mais-valia absoluta para a mais-valia relativa, concomitantemente ocorrncia de um processo de mercantilizao dos servios (Arouca; 1975), o capital passa a se reproduzir tambm no interior dos setores sociais. Assim, a gesto estatal pode ser identificada em trs momentos do processo de acumulao: a reproduo da fora de trabalho; a circulao e o consumo de mercadorias que se realizam nos setores sociais. Reproduo da Fora de Trabalho:

Offe & Lenhardt (1984:15) definem a poltica social c o m o "a forma pela qual o Estado tenta resolver o problema da transformao duradoura d o trabalho no assalariado em trabalho assalariado", partindo do pressuposto de que no existe uma converso automtica da proletarizao em assalariamento. A especificidade da fora de trabalho, enquanto mercadoria capaz de criar valor, reside em que sua produo no se d c o m vistas ao mercado, requerendo assim uma

regulao poltica, atravs de estratgias politicamente organizadas c o m vistas a superar os problemas estruturais que, segundo Offe & Lenhardt (1984) seriam sua integrao ao mercado, a institucionalizao dos riscos no integrveis e a sua regulamentao quantitativa. N o entanto, a gesto estatal da fora de trabalho, ao mesmo tempo que se torna possvel pelo carter d o Estado de detentor d o monoplio da coao, deve ser c o m preendida em sua gnese, dinmica e seus limites c o m o parte d o processo de reproduo ampliada das relaes de produo e explorao capitalistas. Diversos autores tm chamado ateno para os limites estruturais das polticas sociais': sua dependncia em relao acumulao via sistema tributrio que as financia (Offe, O'Connor, Gough, Habermas); a primazia d o assalaramento na definio das suas modalidades (Brunhoff); a desmercantilizao da fora de trabalho atravs d o salrio social tendo c o m o limite e fim a preservao da economia de mercado (Bruhoff, Offe, Habermas, Gough). As condies da regulao estatal da reproduo da fora de trabalho so o resultado da luta de classes, que vai estabelecer historicamente os limites socialmente aceitveis da reproduo, e as necessidades prprias a esta etapa de valorizao do capital (que, na etapa monopolista do capitalismo vai requerer uma mo-de-obra c o m melhores condies de produtividade, mais fugida, mais especializada, e t c ) . A s polticas e praticas sociais contribuem na reproduo da fora de trabalho de distintas maneiras: Favorecem a subordinao do trabalho ao capital em condies mais adequadas o b teno e apropriao da mais-valia. Este fenmeno ocorreria atravs da incidncia das prticas sociais, c o m o as mdicas e educativas, que se exercem sobre o corpo produtivo, definindo os limites da sua capacidade fsica, normalizando as formas de sua utilizao e inculcando a disciplina laborai requerida pelo capital. Assim as polticas sociais no s criariam c o m o recriariam a cada instante as condies materiais da acumulao capitalista, bem como as condies polticas de sua explorao, e m outras palavras, as polticas sociais reproduzem no apenas a fora de trabalho, mas o seu lugar de classe.

A s polticas pblicas que incidem diretamente sobre as condies de reproduo da fora de trabalho, tais c o m o polticas educacionais e sanitrias, de nutrio, e t c , bem c o m o aquelas que incidem de forma mais indireta, habitao, transporte, lazer, e t c , participam na determinao do valor histrico da fora de trabalho. O papel do Estado na valorizao da fora de trabalho ocorreria na medida em que este valor dado pelas horas de trabalho incorporadas e necessrias sua reproduo, que tenderiam a aumentar a partir da interveno estatal, seja atravs da qualificao desta fora de trabalho, seja pelo fornecimento de servios e bens de consumo necessrios sua manuteno. A s polticas sociais atuariam no sentido de aumentar a produtividade d o trabalho e assim contribuiriam para o incremento da mais-valia relativa extrada no processo de trabalho. Evidentemente, mesmo na etapa monopolista nem todos os trabalhadores inserem-se na produo da mesma maneira, de sorte que encontramos a extrao da mais-valia absoluta em setores que permanecem na etapa concorrencial, alm de se

tores de trabalhadores autnomos prprios produo mercantil, e o exrcito industrial de reserva. A conseqncia desta diferenciao da fora de trabalho, na sua insero no processo produtivo vai ser a existncia, concomitante, de distintas polticas estatais. As polticas sociais atuariam como uma contratendncia baixa tendencial da taxa de lucros. A tendncia queda da taxa de lucros foi tratada por Marx no estudo da Lei Geral da Acumulao Capitalista, no Capital, quando analisou as modificaes que se processavam na composio orgnica do capital, como parte da lgica capitalista de competio entre capitais concorrentes. Cada vez um volume menor de trabalho (capital varivel) aciona um valor maior de meios de produo (capital constante), gerando por um lado uma sobrepopulao relativamente excedente, e por outro lado, a tendncia a uma queda na taxa de lucros.

Esta tendncia crise capitalista no se realizaria desde que vrias medidas fossem tomadas para contra-atuar neste sentido, garantido assim a manuteno e aumento da taxa de lucro. Dentre estas medidas destaca-se a crescente participao estatal na socializao dos custos da produo, seja repassando a mais-valia dos setores mais rentveis para os demais, seja assumindo as perdas decorrentes da desvalorizao de capitais, seja operando os setores de mais baixa lucratividade mas que so indispensveis produo, seja ainda tomando a seu cargo a reproduo da fora de trabalho. Para Poulantzas (1980:203) "a contratendncia principal e dominante, reside, a longo prazo, na alta, pelo Estado da taxa da mais-valia e da explorao", o que torna a reproduo ampliada da fora de trabalho a principal poltica econmica estatal, desmis tificando, portanto, a separao entre polticas econmicas e sociais. At porque, tanto as condies de reproduo da fora de trabalho quanto as necessidade do processo de acumulao so fenmenos essencialmente polticos, decorrentes do enfrentamento das classes em luta. no podendo ser reduzidos s necessidades tcnicas de uma etapa da reproduo capitalista, mesmo tendo-se em conta os diferentes requerimentos em cada uma das etapas do processo de acumulao. Circulao e Consumo de Mercadorias:

Como vimos anteriormente, na etapa monopolista do capitalismo ocorre uma capitalizao dos setores sociais, seja pela crescente incorporao dc mercadorias produzidas em ramos industriais como meio de trabalho indispensvel execuo das prticas sociais (como os frmacos e equipamentos hospitalares, por exemplo), seja pela mercantilizao dos prprios servios sociais que passam a ser parte do ciclo de expanso e circulao do capital. A ocorrncia destes fenmenos no implica um afastamento do Estado da esfera social, mas, ao contrrio, fomenta mltiplas formas de articulao dos interesses capitalistas c o m a interveno estatal, sendo que, na maior parte das vezes, a presena estatal c o m o regulador do mercado, comprador dos servios, etc, a nica maneira de viabilizar o consumo destas mercadorias que a populao trabalhadora no alcanaria comprar no mercado.

A ocorrncia de presses quanto crescente atuao d o Estado atravs das polticas sociais torna-se cada v e z mais multideterminada, e m um j o g o de interesses nos quais setores capitalistas e fraes da classe trabalhadora ora confluem ora enfrentam-se, resultando deste embate o formato e o contedo das polticas sociais: quer subordinadas aos interesses de consumo e lucratividade em detrimento das necessidades da populao, quer articulando positivamente tais interesses. A capitalizao das prticas sociais tem c o m o conseqncias o crescente assalariamento dos profissionais que as executam, o que tem levado ao desaparecimento da figura do profissional liberal, acarretando o fenmeno recente de sindicalizao da classe mdia, aumentando assim sua participao nas lutas econmicas e polticas, possibilitando ora uma aliana estratgica entre grupos profissionais e setores organizados da populao, ora seu enfrentamento. A capitalizao dos setores sociais teria outra conseqncia que diz respeito crescente sofisticao e encarecimento das prticas sociais, na medida em que elas passam a utilizar e consumir uma tecnologia cada v e z mais complexa e onerosa. O aumento dos custos decorrente desta sofisticao contribui para agravar a crise fiscal do Estado, j que eles se encontram fora do controle e planejamento estatais, mesmo em sistemas exclusivamente pblicos de prestao de servios. Finalmente, ao transformar o cidado, de um lugar poltico, em um projeto de consumo, o capitalismo alcana transportar para a esfera distributiva o s conflitos produtivos, esvaziando sua dimenso transformadora ao convert-los em base material para o compromisso entre as classes. Ademais, ao sobrepor a tica da estratificao estrutura de classes, remete novamente impossibilidade individual de aumentar o consumo em nvel de mercado, negando o carter dc classe das relaes de explorao.
PROPOSIO 3 : A POLTICA MATO SOCIAL, COMO ESTRATGIA DE HEGEMONIA, TEM SEU FOR-

CONTEDO EM

DEFINIDOS NO PROCESSO DE E N F R E N T A M E N T O DAS A PARTIR DE CAPACIDADE S E U S DE ARTICULAO DE DIREO DE DA

CLASSES

LUTA,

CONTEDOS SOCIEDADE.

SUPRACLASSISTA8 A

PROJETOS

A s polticas sociais, vistas c o m o estratgias de hegemonia (Vasconcelos, 1988), fazem parte d o processo de expanso de uma classe, de tal forma que seus interesses econmico-corporativos so suplantados e ela alcana tal grau dc conscincia e or ganicidade que a capacita a formular um projeto nacional para a globalidade da sociedade. Tal processo, designado "catarse" por Gramsci descrito c o m o aquele "em que uma classe supera os seus interesses econmico-corporativos e se eleva a uma dimenso universal (atravs da mediao do nacional-popular); ou seja, o momento no qual a classe deixa dc ser puro fenmeno econmico para converter-se em sujeito consciente da histria" (Coutinho, 1980:48). A hegemonia, c o m o direo moral da sociedade, construda ento, no momento em que a classe dirigente alcana construir bloco histrico, articulando orgnicamente infra-estrutura e superestrutura, estabelecendo um equilbrio de compromissos que a expresso da correode foras existente.

A capacidade de direo de um classe estaria dada no pela imposio de seus interesses egostas e sua viso particular de mundo mas sim pela possibilidade de articulao de contedos ideolgicos e interesses de outras foras sociais na construo de uma vontade coletiva, em um projeto orgnico e nacional que corresponda sua supremacia c o m o classe. A s polticas sociais so parte importante deste processo na medida em que permitem a incorporao dos interesses materiais das classes dominadas; remetem ao campo dos contedos ideolgicos nacional-populares; referem-se s prticas de produo dos sujeitos; materializam-se em um aparelho juridico-administrativo-prestador de servios que corporifica a ampliao do Estado. C o m relao aos interesses materiais das classes dominadas, eles sero incorporados na medida da capacidade de presso das classes e setores subalternos, seja por meio de um processo organizado de transformao das necessidades sociais em demandas polticas, seja em situaes de revolta popular e ameaa da ordem social na ausncia de um movimento organizado e atuante. A possibilidade de incorporar tais presses estaria dada na medida em que, ao assim proceder atravs das polticas sociais, tais procedimentos fossem capazes de ao atender s demandas colocadas, traduzi-las e conform-las em uma estratgia de construo/consolidao da supremacia do bloco no poder. O que significa, por um lado, que as polticas sociais vo ter seu contedo e formato determinados pelo nvel da luta de classes; considerando a organizao e conscincia das classes dominadas e a capacidade de resposta das classes dominantes em sua estratgia de dominao (na polarizao co ero/consenso ou violncia/cultura). Por outro lado, a insero das polticas sociais c o m o parte da estratgia de hegemonia implica em que tais medidas sejam capazes de organizar a direo e o domnio de classe, ao mesmo tempo em que desorganizam a articulao de um projeto alternativo. Neste sentido, aponta-se o papel das polticas sociais na manuteno da ordem social c o m o mecanismo dc gerao de um consenso que legitimaria o exerccio do poder e o Estado, recriando via Estado-providncia o fetichismo do pacto social original. Ainda dentro desta linha argumenta-se que a suavizao das tenses sociais decorre tanto da incorporao pelo Estado das demandas sociais das classes dominadas, quanto pelo fato de que este processo se d de forma a negar o contedo de classes de tais reivindicaes. Assim a incorporao das demandas populares via polticas sociais desideologizaria estas problemticas, que passariam a ser tratadas c o m o uma questo de engenharia social abordada tecnicamente por um conjunto de experts. A transformao do padro do conflito industrial de classe em um conflito economicista institucionalizado e centrado na distribuio (Offe, 1983) tem sido apontada como uma das conseqncia do desenvolvimento das polticas sociais no capitalismo avanado. Esta abordagem das polticas sociais no deve, no entanto, levar a um re ducionismo economicista, j que a concepo gramsciana de hegemonia implica, pelo contrrio, na superao do economicismo, compreendendo a hegemonia c o m o direo poltica, intelectual e moral.

O contedo e formato das polticas sociais ser dado por sua articulao especfica ao projeto hegemnico, o que no quer dizer que seu significado e os atores nela envolvidos possam ser reduzidos a uma perspectiva classista. A o contrrio, a universalidade dos seus contedos reside exatamente em sua dimenso supraclassista, c o m portando necessidades e desejos que ultrapassam o campo das lutas de classe. A s polticas sociais, como estratgia de hegemonia, atuam em um campo de ideolgico no qual os contedos e significados no so previamente definidos e/ou vinculados a um projeto classista. A o contrrio, a condio de possibilidade para que se insiram como parte da estratgia de hegemonia dada pelo campo de sua atuao que se caracteriza pelos contedos ideolgicos "nacional-populares" (como chamaria Laclau) que podem ser apreendidos e re-re-significados em distintos projetos articulatrios. Concepes sobre vida, bem-estar, sade, cidadania, cultura, e t c , no so adscritos previamente a um pertenecimento classista, mas so articulados em projetos de hegemonia das classes em luta. Da porque a confluncia de distintos interesses para a rea das polticas sociais no comportaria uma concepo consensual que exclusse as contradies como na teoria social do desenvolvimento de Polanyi (1980:156), na qual os interesses de classe (secionais) ficam restritos esfera econmica enquanto os interesses sociais so tomados como interesses gerais de toda a comunidade - como se a articulao dos contedos de carter nacional estivesse ausente da luta de classes. Na luta ideolgica pela atribuio de significados e articulao dos contedos aos projetos de hegemonia ocorre, concomitantemente a interpelao e constituio dos prprios sujeitos; ou seja, no h cidados anteriormente ao exerccio da cidadania. Da mesma forma, no existem sujeitos prvios luta e ao enfrentamento dos seus projetos, o que quer dizer que a identidade dos sujeitos constitui-se na relao e na luta pelo poder. Assim sendo, da mesma forma que a classe dominante reafirma e recria sua supremacia na articulao dos contedos sociais ao seu projeto, a classe dominada luta por uma outra forma de articulao destes contedos, que , ao mesmo tempo, o processo de construo de sua identidade e seu projeto nacional. As lutas na esfera da reproduo, de carter predominantemente policlassista, no deixam de ser um campo propcio constituio de sujeitos polticos e de projetos (hegemnicos ou contra-hegemnicos) que interpelam as mltiplas foras sociais atuantes desde uma perspectiva de classe.
PROPOSIO 4 : As NO POLTICAS SOCIAIS, ESTADO AMPLIADO, UMA REDE DE CAMPOS UM COMO EXPANSO ESPECFICA DA HEGEMONIA DA ESTRUTURA POR MEIO DA

PARTICIPAM NA ESPECIAL DE

REPRODUO

SOCIAL

COMO

MICROPODERES

CONSTRUO DE

DISCIPLINARES, INSTITUIES DE TCNICOS

PRESTADORAS UM CON-

SERVIOS,

CORPO

QUALIFICADOS

JUNTO

DE PRTICAS

NORMALIZADORAS.

Foucault (1979:12) identifica a poltica como o campo de enfrentamento cientfico e ideolgico dc diferentes propostas dc ordem social, ou diferentes regimes de verdade: "cada sociedade tem seu regime de verdade, sua 'poltica geral' de verdade: isto , os tipos de discurso que ela acolhe e faz funcionar como verdadeiros; os mecanismos e as instncias que permitem distinguir os enunciados verdadeiros dos falsos, a maneira

c o m o se sanciona uns e outros; as tcnicas e os procedimentos que so valorizados para a obteno, da verdade; o estatuto daqueles que tm o encargo de dizer o que funciona como verdadeiro". Neste sentido, a construo do status de cidado parte intrnseca e fundamental na consolidao de um regime de verdade, c o m sua pauta de direitos e deveres; suas tcnicas, saberes e especializaes; suas regras de incluso e excluso; constituindo-se em um dispositivo de verdade sobre o qual se fundamenta o poder. atravs da operao deste dispositivo que as polticas sociais reproduzem a estrutura de dominao e subalternizao, como chamou ateno Sposati (1988:48) analisando as polticas assistenciais, ao identificar seu efeito poltico, de institucionalizao da discriminao, contraditoriamente aos ideais igualitrios. A reproduo da estrutura de poder das classes dominantes encontraria mecanismos institucionais eficientes na existncia de uma rede de micropoderes, exercidos de forma a controlar os indivduos atravs dc uma disciplina tempo/espacial, ou por meio de um conjunto de rituais de degradao que destituam o indivduo dc qualquer poder sobre si prprio, atribuindo-o ao grupo dirigente das instituies normatizadoras (Albuquerque. 1980: Goffman. 1974). O poder se reproduziria tambm pela difuso dc normas culturais prprias a uma classe c o m o sendo universais, e pela utilizao do saber tcnico como legitimador dos processos de excluso dos grupos dominados. Boltanski (1979:119) critica os estudos que querem deduzir, exclusivamente a partir dos determinismos estruturais, os comportamentos sociais dos indivduos, alertando que "tais explicaes esto destinadas a permanecerem parciais, pois esquecem que os determinismos sociais no informam jamais o corpo de maneira imediata, atravs de uma ao que se exerceria diretamente sobre a ordem biolgica, sem a mediao da ordem cultural que os retraduz e os transforma em regras, em obrigaes, em proibies, em repulsas ou desejos, em gostos e averses". Na mesma linha, Donzelot (1980), trata a questo social a partir da anlise da famlia no capitalismo, entendendo-a c o m o um domnio de inter-relao entre o pblico e o privado, inscrevendo-se em uma rede de solidariedades que trata da adaptao positiva dos indivduos a seu regime. O governo atravs da famlia seria realizado por meio de um conjunto de prticas biopolticas que foram identificadas c o m o sendo a moralizao; a normalizao; o contrato e tutela. Esta dimenso pedaggica das prticas sociais (Donnangelo. 1976) na reproduo das relaes de poder a materializao do conceito gramsciano de Estado-tico cujo papel educador crucial na consolidao do consenso ativo dos governados. Por meio das polticas sociais, em sua funo de normalizao das condutas das diferentes classes e grupos sociais, o Estado educa, de sorte que ao reproduzirem a classe trabalhadora reproduzem tambm o lugar ocupado por esta classe no sistema produtivo. Ademais da reproduo das desigualdades assinaladas, a interveno estatal via polticas sociais cumpriria o papel de normalizador das relaes sociais sancionado as divises entre o normal e o patolgico, dc sorte que as normas de trabalho impostas classe trabalhadora passam a ser validadas como socialmente justas (Polack, 1971). Aqueles que so incapazes de obter a sua reproduo por esta via, o trabalho, ou se recusam a faz-lo, so o b jeto dc polticas sociais de cunho discriminatrio, atestando seu fracasso no mercado.

Foucault (1977) analisa o processo de constituio do indivduo, c o m o efeito e objeto do poder e do saber no capitalismo, c o m o sendo fruto da passagem de uma formao da individualidade por meio de mecanismos histrico-rtuais (tpica das sociedades tradicionais) para um regime disciplinar, no qual a individuao fruto da aplicao de mecanismos cientfico-disciplinares. Neste caso, requerida uma modalidade panptica de estruturao do poder, em uma rede descendente de micropoderes capilares, capaz de exercer a vigilncia e reproduzir o poder, como contrapartida da forma jurdica abstrata do contrato e da troca. "A forma jurdica geral que garantia um sistema de direitos em princpio igualitrios era sustentada por mecanismos midos, cotidianos e fsicos, por todos esses sistemas de micropoderes essencialmente inigualitrios e assimtricos que constituem as disciplinas" (Foucault, 1977:194). neste sentido que ele fala das disciplinas, como saberes e prticas de submisso dos corpos, como sendo o subsolo das liberdades jurdicas formais, ou c o m o infradireito.
PROPOSIO 5: As POLTICAS SOCIAIS, COMO DE FORAS, MATERIALIZAO UM DE UMA DADA CORRE-

LAO

CONSTITUEM

APARATO POLTICO-ADMIISTRAFUNCIONAMENTO ESTA CONDI-

TIVO-PRESTADOR CIONADO

DE

SERVIOS, CUJO

POR ESSA SUA INSTITUCIONALIDADE ORGANIZACIONAL.

A corporificao das relaes de poder em um aparato administrativo-insti tucional um requisito da condio de poltica social; o que faz c o m que ela deva ser considerada para alm da sua dimenso de luta poltica. Nos termos de Therbom (1986) trata-se neste caso de aparatos estatais, que devem ser considerados c o m o rgos de cisores, enquanto as classes sociais no o so; portanto as polticas pblicas no so re dutveis a seu contedo classista. Os estudos clssicos de Weber sobre a burocracia identificavam como pressupostos sociais e econmicos da moderna estrutura burocrtica o desenvolvimento de uma economia monetria e de um sistema estvel de tributao, imprescindveis para garantir a separao entre a esfera privada e a esfera oficial do cargo no trabalho burocrtico. Weber considerava o desenvolvimento da burocratizao como decorrente tanto de fatores tcnicos (especialmente os meios de comunicao) quanto dc fatores polticos, dentre os quais chamava ateno para as mltiplas tarefas da poltica de bem-estar social (Weber, 1974:248), em parte atribudas ao Estado pelos grupos de interesse, em parte usurpadas pelo Estado por motivos polticos ou ideolgicos. A razo decisiva, no seu entender, para o progresso da organizao burocrtica seria devido sua superioridade tcnica sobre qualquer outra forma de organizao (1974:249). Em outro momento, Weber identifica a burocracia c o m a democracia dc massas e c o m a estrutura social do capitalismo, fundada no princpio da igualdade abstrata, j que a burocracia c o m suas regras conhecidas e seus procedimentos formalizados e impessoais seria a condio para realizao da igualdade perante a lei. A concentrao dos meios de administrao e o carter permanente da mquina burocrtica apareceriam c o m o conseqncias naturais neste processo em que a superioridade tcnica alia-se aos requisitos da ordem social capitalista.

A partir de uma perspectiva weberiana, autores contemporneos tm procurado salientar a capacidade do aparelho estatal e do seu corpo de funcionrios na formulao e implementao das polticas pblicas. Assim, Skocpol (1985:9) define a autonomia do Estado nos seguintes termos: "o Estado, concebido como organizaes que reivindicam o controle sobre territrios e pessoas podem formular e perseguir metas que no so simplesmente o reflexo de demandas ou interesses de grupos sociais, classes ou da sociedade". Outro autor que procura chamar ateno para o papel dos servidores civis na definio das polticas sociais Heclo (1974), concluindo ser o aprendizado dos servidores o fator crucial, j que eles, alm de possurem um acesso diferencial s informaes e processos, so os nicos que tm uma experincia contnua neste processo (diferentemente dos grupos de interesses e dos partidos polticos). Eximindo-se de discutir uma teoria geral do Estado, tais autores procuram em estudos comparativos demonstrar a importncia d o aparato estatal e dos funcionrios na formulao das polticas, sem no entanto alcanar elucidar, para alm do nvel emprico, as condies sob as quais a autonomia estatal ampliada ou restringida. Os estudos de Offe (1984) sobre a seletividade estrutural das instituies estatais buscam fugir do dilema da autonomia relativa enfatizando que o Estado - graas sua organizao burocrtica, s informaes que detm e seus processos - capaz de realizar escolhas no aleatrias em um espao de possibilidades dado. Em todos estes estudos o que se pretende chamar ateno , por um lado, o fato de que as polticas no so decididas em um espao fechado de possibilidades; e, por outro, o fato de que o aparato administrativo garante uma posio diferencial aos seus ocupantes neste processo de seleo. O que no quer dizer, por sua vez, que este seja um processo de livre deciso e/ou fundado precipuamente e m uma racionalidade tcnicoburocrtica. Tambm Poulantzas (1980) ao tratar da materialidade institucional do Estado, chama ateno para o fato de que o aparato estatal, mesmo sendo fruto da cristalizao da luta de classes, no pode ser reduzido a ela, j que, c o m o dizia Weber, uma v e z criado ele tem uma dinmica interna prpria - c o m sua diviso de tarefa, suas regras e procedimentos - o que assegura a sua continuidade. Ou seja, a mudana na correlao de foras no se reflete em uma mudana na estrutura administrativa imediatamente, ocorrendo um aumento das contradies entre estrutura e funes. Na medida em que as polticas sociais corporificam-se em aparelhos institucionais portadores no s de uma cultura institucional mas tambm de um saber especfico, aqueles que detm as tecnologias disciplinares esto em condies de sancionar normas e regulamentar procedimentos. Certamente o grau de liberdade destes agentes sociais e burocratas estar limitado pelas formas de representao poltica, as formas de interveno estatal e o s processos de mediao prevalentes em cada sociedade e m um dado momento. N o entanto, a igualdade formal e abstrata implicada no conceito de cidadania pressupe um conjunto de dispositivos e regras burocrticas de prestao da proteo social que enfatiza, necessariamente a racionalidade administrativa, o planejamento estatal e a lgica formal e impessoal de alocao de valores polticos. Neste sentido, as polticas

sociais no apenas contribuiriam para a burocratizaco do mundo c o m o apontara Weber. mas tambm para consolidar o predomnio da lgica racional e da alocao impessoal e autoritria de valores como os caminhos naturais de ateno s demandas sociais. As polticas sociais - enquanto prestao de servios sociais c o m o sade, educao, assistncia, e t c ; tm seu funcionamento estruturado a partir da dinmica dos servios - que se caracteriza pela incorporao de tecnologias e processos, cujo consumo pelo usurio est mediado pela sua relao c o m o profissional prestador do servio. Estas duas caractersticas especficas do processo de trabalho na prestao dos servios a incorporao dc tecnologia e a mediao pelo trabalho humano - marcam a poltica social tanto pela dinmica prpria s modalidades de produo de novas tecnologias e o ritmo de sua incorporao nas prticas sociais, como pelo aspecto da relao humana - o colquio singular, diria Foulcault -entre o profissional e o usurio. N o caso das tecnologias j abordamos suas particularidades quando tratamos da circulao e consumo de mercadorias que se realizam atravs da prestao dos servios sociais. Restaria, finalmente, ao tratar as polticas sociais c o m o meios de consumo coletivos, ter em conta as conseqncias polticas decorrentes da dinmica imposta pelo seu desenvolvimento e modo de gesto, c o m o parte da anlise do movimento das contradies urbanas. Castells (1977:161) afirma a respeito: "a concentrao dos meios de produo e a formao de unidades de produo complexas levam concentrao da fora de trabalho e, conseqentemente concentrao dos meios de reproduo desta fora de trabalho, quer dizer dos meios de consumo. Estes meios de consumo so, para alguns, de uso individual e para outros, de uso coletivo. O uso coletivo determinado, ao mesmo tempo, pela socializao objetiva do processo dc consumo e pela gesto pblica ou parapblica de alguns destes bens e servios". Desde que o Estado tem sido responsabilizado pelo fornecimento e manuteno dos meios de consumo coletivos, via polticas sociais, as necessidades de reproduo da fora de trabalho, na etapa atual do capitalismo, implicariam necessariamente em solues e organizaes coletivas c o m reivindicaes dirigidas ao Estado. Esta seria a origem explicativa do surgimento dos Movimentos Sociais Urbanos e indicaria uma re politizao da questo da reproduo, dado a presena estatal. Assim, a existncia de novas formas de luta, situadas na esfera do consumo, corresponderiam a alteraes estruturais nas condies de reproduo da fora de trabalho, e modificariam a qualidade da luta poltica das classes dominadas, na medida c m que esto claramente direcionadas ao Estado e que encontram a possibilidade de celebrar alianas policlassistas de base mais ampla (Moiss, 1982). Quanto segunda caracterstica da prestao dos servios, a relao que se estabelece entre profissional e usurio, esta tem sido estudada principalmente c o m o forma de exerccio da dominao, c o m seus rituais de subalternizao e os procedimentos que asseguram o poder atravs da acumulao do conhecimento e do segredo profissional. N o entanto, esta relao mais complexa do que poderia parecer em uma anlise que tivesse em conta exclusivamente a perspectiva da dominao; o que no quer dizer que se esteja a negar a sua centralidade enquanto organizadora das relaes sociais que se estabelecem na prestao dc servios.

Quando se trata de um servio assistencial, onde a filantropia iguala a interveno privada nos problemas sociais c o m a ao pblica, fica claro que "esta uma estratgia deliberadamente despolitizante face instaurao dos equipamentos coletivos" (Don zelot, 1980:55). N o entanto, pouco tem sido dito a respeito da diviso sexual do trabalho que perpassa toda a poltica social, especialmente c o m relao incorporao massiva do trabalho feminino na prestao dos servios sociais. Mais recentemente, alguns estudos (Pateman, 1991:15) oriundos de uma perspectiva feminista, tm denunciado a restrio da aplicao da condio de cidadania, atravs do Welfare State, focalizando unicamente o trabalhador e o cidado enquanto referidos ao mundo pblico do trabalho e da poltica, relegando a vida domstica e privada ao obscurantismo terico. Da mesma forma pouco tem sido trabalhado em relao incorporao do trabalho feminino nos servios sociais, o que certamente mereceria maior ateno. Assim c o m o o trabalho assistencial, atravs d o voluntariado filantrpico, mesclando as esferas do pblico e do privado, constitui-se em uma estratgia de despolitizao da questo social, da mesma maneira o predomnio do trabalho feminino na prestao dos servios sociais participa desta estratgia despolitizadora, ao encobrir a relao profissional c o m a aura humanitria do cuidado feminino, do olhar sensvel e da ateno maternal. Por outro lado, o estabelecimento destes laos afetivos no interior dc uma relao de poder cria possibilidades de estruturao de uma rede de solidariedades e de identidades que certamente conforma e estrutura uma nova composio das alianas e dos movimentos que circulam no espao do social.
PROPOSIO 6: O DESENVOLVIMENTO DA POLTICA SOCIAL NO DA CAPITALISMO CONTRADIO COMO ENTRE DE

MOVIMENTO PRODUO FORMA

NECESSARIAMENTE HISTRICO SOCIALIZADA A APROPRIAO

PRIVADA

ALTEROU, POLTICA O

IRREVERSVEL,

SEPARAO NOVOS

FORMAL

ENTRE PARA

ECONOMIA, DO DEVER

REQUERENDO POLTICO.

FUNDAMENTOS

EXERCCIO

A o afirmar o carter histrico das polticas sociais estamos reafirmando as disposies metodolgicas enunciadas de tratar este objeto c o m o sntese de mltiplas determinaes, saindo das determinaes estruturais mais abstratas para tomar em conta a histria das lutas concretas que se travam em uma dada formao social. Neste nvel, j no se trata dc compreender a poltica social abstratamente, c o m o a relao entre os trabalhadores industriais, a burguesia e a burocracia, mas sim de ter em conta uma c o m plexa teia de relaes de fora na qual articulam-se e/ou enfrentam-se diferentes fraes das classes dominantes, uma classe trabalhadora mais ou menos homognea, as camadas mdias e os profissionais, as burocracias e organizaes policlassistas. Este movimento de passar d o "concreto-real" ao nvel mais abstrato das simples determinaes e de l ao "concreto-pensado" permitir-nos formular hipteses acerca das condies de possibilidade d o fenmeno (Jessop, 1982:218) mas no uma teoria geral do Estado e de suas polticas sociais. A aplicao deste mtodo de articulao anlise d o desenvolvimento das polticas sociais descortina a transformao operada na relao entre as esferas pblica e privada, cuja separao, tendo sido condio para a reproduo econmica e a legitimao

do exerccio do poder poltico, requer a instaurao de processos de mediao - c o m o a cidadania - que acabam por anular o fetiche da mercadoria, no qual o Estado aparece c o m o suporte mstico. A crescente desmercantilizao da fora de trabalho, cuja reproduo socializada passa a se dar por meio de um salrio social indireto (Offe, Gough, Habermas) teria c o m o conseqncias, c o m o afirma Oliveira (1988:14) a "imploso" do valor c o m o nico pressuposto da reproduo ampliada do capital. A necessidade da reproduo ampliada do capital dar-se cada v e z mais em base a formas no capitalistas de gesto estatal da reproduo dos capitais e da fora de trabalho tem c o m o conseqncia a acentuao das contradies que se manifestam c o m o crise fiscal do Estado (O'Connor) e c o m o crise de legitimao (Habermas). Oliveira (1988:19) aponta o desdobramento terico da dependncia crescente e irreversvel do processo de acumulao de um fundo pblico onde o salrio social atua c o m o um antivalor: "Pode-se, apenas, sugerir que no lugar do fetiche da mercadoria colocou-se um fetiche do Estado, que finalmente o lugar onde se opera a viabilidade da continuao da explorao da fora de trabalho, por um lado, e de sua desmercantilizao, por outro, escondendo agora o fato de que o capital completamente social". Na medida em que a sociabilidade se constri cada v e z mais c o m base em valores antimercado os problemas de legitimao teriam c o m o fundo uma crise moral decorrente do que Habermas apontou como sendo a incapacidade da produo administrativa do individualismo possessivo. Ademais, a reestruturao das relaes entre Estado e sociedade implicou em uma tal ampliao do Estado que teria c o m o conseqncia a ocorrncia de novas formas do conflito de classe, pondo fim s formas neoclssicas de diviso entre economia e poltica (Buci-Glucksman e Therborn, 1981:122). Este alargamento do Estado que passa de coercitivo a construtor da hegemonia implica em um elevado nvel de corporativi zao das relaes sociais e de poder, j que a unificao dos interesses e a unidade de classe passam a se realizar por dentro do aparelho de Estado. A repolitizao da gesto pblica e a rigidez imposta pela nova estruturao das relaes sociais tm c o m o conseqncia fundamental o descolamento da funo pblica da sua superposio esfera estatal, requerendo novo formato de estruturao dos fundamentos do dever poltico. Em outros termos, ocorre um efeito de deslocamento, no qual j no h mais correspondncia possvel entre as esferas que a matriz liberal tratara c o m o superpostas: Estado/sociedade.

C A P I T U L O

M O D A L I D A D E S DE T R A N S I O E P A D R E S INCORPORAO DE D E M A N D A S S O C I A I S

DE

Nosso objetivo neste captulo analisar diferentes vias de transio para o capitalismo, que tiveram lugar na histria mundial, configurando distintas modalidades de relacionamento entre Estado e Sociedade. A importncia deste estudo, para ns, reside na possibilidade de identificao de padres de incorporao estatal de demandas sociais relacionados s vias de transio adotadas em cada caso, em funo da emergncia do processo de industrializao c m contextos que se distinguem por seus legados histricos, includos a as relaes poltico-econmicas, a ideologia e a cultura. Em outras palavras, na medida em que as transies para o capitalismo geraram diferentes modelos de relao Estado/sociedade, estes Estados trataram de forma distinta as demandas sociais originadas nas sociedades, o que configurou padres diferenciados de polticas sociais. Mesmo que o resultado final, a longo prazo, tenha sido muito similar, se c o m parados o conjunto de bens e servios colocados ao alcance da populao, queremos ressaltar em que medida um percurso histrico distinto vai imprimir uma certa marca poltica social, de forma a podermos falar de padres sociais alternativos, para alm das semelhanas apontadas quanto pauta de servios oferecidos pelos Estados. Neste sentido criticamos os estudos que tomam por base exclusivamente a c o m parao de indicadores sociais em diferentes pases, desconhecendo os processos histricos nos quais se originaram, e as relaes sociais que assim se conformaram. Em outras palavras, a existncia de polticas sociais idnticas quanto oferta de servios no corresponde a uma mesma identidade no plano das relaes poltico-ideolgicas de cidadania. Compreendemos as polticas sociais c o m o uma relao social que se estabelece entre o Estado e as classes sociais, em relao reproduo das classes dominadas, que se traduz em uma relao de cidadania, isto um conjunto de direitos positivos que vincula o cidado a seu Estado. O surgimento dos Estados nacionais, c o m a transio para o capitalismo, teve como correspondente o reconhecimento do status de cidado ao povo (Donnangelo, 1976:49) sendo que a cidadania implicou no estabelecimento de uma pauta de direitos e deveres entre o cidado e seu Estado, no reconhecimento da igualdade humana bsica e

at mesmo na busca de uma participao integral d o indivduo na comunidade (Marshall, 1967:64). Assim, ao tratarmos da cidadania estamos nos referindo tanto relao entre o Estado e os membros da sociedade, quanto tambm ao que nas palavras de Katznelson (1981:526) diz respeito s regras de transao bem c o m o aos objetivos valorizados que caracterizam esta relao. Entretanto, desde que a cidadania vista por ns como resultante de um processo histrico concreto, podemos afirmar c o m Peirano (1982:3) que os Estados e naes esto sempre em processo de constituio, o mesmo podendo ser dito da cidadania:" c o m o cada Estado usa critrios diferentes de seleo e de excluso no status de cidado, as variaes tambm podem ser vistas contextual e historicamente." A o considerar a cidadania c o m o uma relao social que resulta de uma dada correlao de foras, em seu desenvolvimento histrico concreto, no pretendemos, no entanto, reduzi-la a mero resultado da luta de classes, c o m o se as classes e as relaes entre elas e o Estado fossem geneticamente anteriores a sua identificao c o m o cidados. A o contrrio, concordamos c o m a argumentao de Landi (1981:174) de que "toda poltica pressupe determinados princpios dc individuao atravs dos quais se aceitam e se estimulam certas identidades sociais e polticas, se alternam e ressignificam outras, se estigmatizam as no-desejveis". Desta maneira, compreendemos que ao mesmo tempo que produto da luta de classes, a cidadania enquanto parte da ordem simblica, atua dialeticamente, conformando identidades sociais e polticas das classes dominadas, no processo intersubjetivo de interpelao, no qual uma classe assimila um conjunto de atributos atravs dos quais se individualiza, se reconhece e reconhecida pelos demais componentes da sociedade. Em resumo, a construo da cidadania resulta da dinmica das relaes de poder, sendo ao mesmo tempo parte do processo de constituio e consolidao da hierarquia de poder na sociedade. Ainda segundo Landi (1981:186) "as interpelaes formam as diferentes identidades atravs das quais os agentes sociais se inscrevem - consensual ou conflitivamente - na ordem das formaes sociais. A noo de ordem se desdobra em dois sentidos: c o m o distribuio de funes na diviso social e tcnica do trabalho e c o m o indicao de hierarquias, c o m o tica, c o m o seleo de poder. Em suma, os sistemas interpelativos constituem as formas em que os indivduos so nomeados, designados na rbita laboral, na sociedade civil, no sistema institucional estatal, em sua condio nacional, etc". Compreendendo assim a cidadania c o m o um processo no qual se estabelece uma certa relao social entre Estado e classes dominadas e que ademais toma parte na constituio da identidade social e poltica destas classes vis--vis o s demais componentes da sociedade, buscaremos analisar os padres histricos que originaram distintos significados para as polticas sociais ali implementadas, c o m o materializao destas trajetrias. Por outro lado, no se trata de abordar a cidadania c o m o um processo e m construo enquanto se enfoca o Estado c o m o uma entidade acabada e dotada da capacidade de constituir o s cidados a partir de sua prpria lgica ou vontade racionalizadora. A o contrrio, c o m o veremos, trata-se de um processo duplo, no qual a constituio d o cidado um dos lados da moeda e a construo do Estado nacional o outro. O u seja, a

relao de cidadania, enquanto configurao juridico-poltica que requer um aparato administrativo, um corpo de funcionrios especializados e o domnio de um saber, portanto um dos aspectos essenciais d o processo de state-building. C o m o bem expressou Esping-Andersen (1985:245) o Welfare State no meramente um produto do poder de mobilizao poltica mas , mais propriamente, poder institucionalizado.

E M E R G N C I A

D A

Q U E S T O

S O C I A L

O surgimento da necessidade de algum tipo de proteo social, legal ou assisten cial, para regular as condies de trabalho e minorar os sofrimentos decorrentes da situao de misria, isto , a emergncia da pobreza c o m o problema social, est associada ao fenmeno da industrializao e ao conseqente rompimento das relaes tradicionais do feudalismo. Portanto, trata-se de um fenmeno historicamente situado e datado, c o m o afirma G o m e s ( 1 9 7 9 : 3 1 ) " . . . a chamada "Questo Social", nos termos d o reconhecimento de um conjunto de n o v o s problemas vinculados s modernas c o n d i e s de trabalho urbano e dos direitos sociais que da adviriam originou-se na Europa d o sculo X I X , a partir das grandes transformaes sociais, polticas e econmicas trazidas pela revoluo industrial. Portanto, o "problema da pobreza" nem sempre fora considerado um "problema", ou um fenmeno disfuncional para a vida das sociedades, devendo, por esta razo, ser enfrentado e resolvido para sua segurana e progresso material". A o contrrio, a existncia de um certo nmero de pobres era vista c o m o desejvel j que esta era a condio para que se tornassem laboriosos, e conseqentemente, uma das bases do enriquecimento das naes. Estas idias a respeito da pobreza tiveram uma grande importncia na conformao das ideologias empresariais (Bendix, 1966.66), constituindo-se na chamada "doutrina da utilidade da pobreza". Neste sentido, as preocupaes acerca da populao, originadas no mercantilismo e expressas nas estatsticas populacionais da poca, no implicavam em minorar as adversidades dos pobres, mas sim em contabilizar o nmero de pessoas aptas, que c o m seu trabalho ou no exrcito, aumentariam a produo e a riqueza nacionais. Ademais de incentivo ao trabalho, a pobreza era vista c o m o oportuna politicamente, desde que tornava o indivduo disciplinado e dependente dos "homens de qualidade". J que o homem comum era visto c o m o preguioso, cheio de vcios, desregrado e sem ambies, a pobreza aparecia como condio pedaggica de disciplin-lo ao trabalho e condio poltica de aceitao da autoridade da elite. Esta relao entre os homens de qualidade e os homens comuns constitui a base das relaes de autoridade tradicionais que so prprias ao feudalismo, e que fundamentam-se no binmio que troca proteo por dependncia (Bendix, 1964:47). A este respeito ilustrativo o texto que reproduzimos de John Stuart Mill, em seus Princpios de Economia Poltica, citado por Bendix (1964:47): "... a sorte dos pobres, em tudo o que lhes afeta de forma coletiva, deve estar regulada para eles, no por eles. No se deve

exigir-lhes que pensem por si mesmos nem alentar-lhes a faz-lo, nem permitir-se que suas reflexes ou prognsticos exeram influncia na determinao do seu destino. dever das classes superiores pensar por eles e fazer-se responsvel de sua sorte, c o m o o comandante e os oficiais de um exrcito se fazem responsveis pelos soldados que o integram. Para cumprir esta funo, as classes superiores devem preparar-se conscientemente, e todo seu proceder deve inculcar nos pobres a confiana nelas, para que, ao prestar acatamento passivo e ativo s regras, que lhe so prescritas, se entreguem em todos os demais aspectos a uma confiada despreocupao, e descansem ao amparo de seus protetores. S em parte esta relao entre ricos e pobres h de basear-se na autoridade; deve ser uma relao amvel, moral e sentimental; tutela afetuosa de um lado, agradecida e respeitosa deferncia de outro". Os pobres so considerados como crianas, aos quais os ricos devero fornecer uma moral e uma tica, ademais das condies de proteo social necessrias manuteno da ordem laborai. Estas relaes tradicionais de autoridade estavam fundadas na crena da desigualdade natural entre os homens e na reciprocidade de expectativas radicadas nas diferentes funes que cada um deveria cumprir na sociedade. A proteo social embutia-se nesta matriz relacional, sendo que os homens de esprito deveriam tomar a seu encargo a proteo aos pobres, que inclua desde a proteo social at a proteo dos pobres de si mesmos. Assim, o Estado no era chamado a intervir nas condies de pobreza, seja porque esta no fora elevada categoria de problema social, seja porque a proteo necessria preservao da ordem social e econmica estava adscrita s relaes paternalistas de dependncia pessoal, situando-se portanto na prpria sociedade civil. Com o advento dos Estados nacionais e o governo dos dspotas esclarecidos, o paternalismo deixa de ser uma justificao das relaes domsticas para converter-se em uma ideologia do governo nacional (Bendix, 1964:53). Estavam lanados os germes da revoluo burguesa liberal, c o m a separao entre o pblico e os interesses privados e com a difuso das idias igualitrias que ganharam corpo c o m a Revoluo Francesa. A igualdade formal defendida pela burguesia, c o m o condio da constituio do mercado, foi a chave para o rompimento da matriz de relaes tradicionais de autoridade cujo binmio de troca de dependncia por proteo fundava-se na suposta desigualdade natural entre os homens. A luta empreendida pela burguesia contra a servido teve como corolrio a destruio das relaes paternalistas de proteo, desde que entre cidados iguais no se espera que um venha a prestar assistncia ao outro, j que isto reverteria situao repudiada de servido. A transformao das relaes econmicas teve como conseqncia o rompimento do modelo de relaes sociais e polticas tradicionais, no qual a proteo social situava-se na esfera civil, mas no as substituiu imediatamente por um conjunto de medidas estatais correspondentes. A o contrrio, este perodo de transio caracterizouse pelo abandono dos pobres sua prpria sorte. So tpicos desta poca os romances e relatrios descrevendo a horda de miserveis que perambulava pelas estradas e invadia as grandes cidades, transformando Paris e Londres em centros de banditismo e criminalidade (Guimares, 1981).

A impossibilidade de absorver todos os trabalhadores, expulsos no processo de cercamento das propriedades rurais em um mercado de trabalho urbano, bem c o m o a no substituio imediata das relaes tradicionais de autoridade por um padro mo derno, no qual a coero ao trabalho e a disciplina laboral so produzidos na esfera econmica, foram os fatores responsveis pela agudizao e visibilidade da problemtica da pobreza. Novas interpretaes tericas para as causas da pobreza foram ento formuladas, sendo que Bendix (1964:64) destaca os argumentos que apareceram no pensamento social ingls dos fins do sculo XVIII, quando as antigas regras de assistncia aos indigentes passaram a ser questionadas. O primeiro enfoque destacado v a causa da pobreza nos mesmos esforos que buscam aliviar o padecimento dos pobres, j que as medidas de caridade eliminam os incentivos ao trabalho. O segundo enfoque combina os efeitos perniciosos da caridade c o m a teoria do mercado de trabalho: trata o trabalho c o m o uma mercadoria cuja retribuio depender da relao entre oferta e demanda e no das necessidades do trabalhador, alm de consi derar que a fome o nico incentivo ao trabalho. Assim, os interesses do capital e do trabalho se identificam. O terceiro enfoque representado pelo pensamento de Malthus, que vincula a teoria do mercado de trabalho c o m a teoria da populao. Afirma a existncia de uma lei natural pela qual os pobres aumentam em quantidades muito maiores do que as reservas alimentcias disponveis, o que levaria a crises peridicas inevitveis. Ora, alm dos efeitos morais deletrios da caridade, desestimulando ao trabalho, qualquer medida de proteo social, privada ou estatal, tenderia a agudizar a crise iminente. A prevista progresso geomtrica da populao ocorreria em um perodo de 25 anos e se aplicava apenas quelas populaes cujo crescimento no fora sujeito a obstculos ou restries ( checks). Estes obstculos aparecem descritos nos ensaios de Malthus (1982:15) como sendo de dois tipos: os positivos que so os que fazem crescer a mortalidade (como a fome, a misria, as doenas, etc.) e os preventivos, que so os que contribuem para reduzir a natalidade (contracepo, controle moral, celibato virtuoso, e t c ) . Todos os trs enfoques apontados tratam de repudiar as medidas paternalistas de proteo social e tiveram profunda influncia em pases onde a burguesia conduziu hegemnicamente o processo de industrializao. Outras variantes podem ser encontradas como o neodarwinismo que grassou nos Estados Unidos da Amrica e que, baseado nas idias de Spencer adotadas por seu discpulo Summer, sustentava a postura no intervencionista na problemtica social, j que o mercado trataria de eliminar seu prprio excedente em termos quantitativos, alm de ser este um mecanismo automtico de me lhorar a qualidade da espcie, desde que os melhores elementos seriam os que sobreviveriam no mercado sem necessidade de proteo (Rimlinger, 1971:48). Entendemos a emergncia da pobreza como questo social como parte do processo mais geral de desenvolvimento capitalista, no qual as relaes sociais e econmicas foram duramente afetadas pelos processos de industrializao e urbanizao, rompendo c o m as relaes tradicionais de autoridade e de solidariedade existentes no interior das famlias e das pequenas comunidade, dando lugar a processos de constituio de novas

classes e atores coletivos em uma nova ordem social e poltica Nosso objetivo neste estudo buscar explicar o surgimento de novas demandas sociais bem c o m o os determinantes responsveis pela constituio de diferentes padres de incorporao de tais demandas emergentes, atravs das polticas estatais. Para tal, necessrio se faz compreender as diferentes vias de transio ao capitalismo.

D U A S

VIAS

D E

T R A N S I O

P A R A

C A P I T A L I S M O

Diversos autores preocuparam-se c o m o problema das modalidades de transio para o capitalismo, buscando identificar os fatores determinantes em cada um dos casos, seja ao nvel estrutural seja ao nvel superestrutural, alm de procurar demonstrar em que medida estas diferenas de origem marcaram o curso subseqente do desenvolvimento capitalista em cada caso. Embora a terminologia empregada varie muito entre o s autores, certo que h uma convergncia na identificao de dois processos distintos de se chegar ao M o d o Capitalista de Produo, assim c o m o das conseqncias inerentes a cada um deles. Lenin (1980:7) falava da via prussiana e da via americana sendo que o fator distintivo seria o papel desempenhado pelo latifndio na transio. N o primeiro caso, a soluo junker se daria c o m a progressiva transformao do latifndio feudal em agricultura capitalista, passando das relaes de servido ao trabalho assalariado. N o caso da via americana o processo de transio teria como agente principal os camponeses, que, ou destruiriam o latifndio feudal onde ele existisse, ou simplesmente iniciariam a produo capitalista em pequenas propriedades (na inexistncia do latifndio), transformando-se progressivamente em "farmers", isto , constituindo uma burguesia rural de um lado e o proletariado agrcola d o outro. Para Lenin as conseqncias destas duas vias seriam observadas por exemplo, em termos econmicos, c o m maior desenvolvimento das foras produtivas ocorrendo atravs da via americana. Gramsci (1968) retoma esta discusso sobre as conseqncias poltico-ideolgi cas dos processos revolucionrios que ele nomeia de Revoluo Jacobina - que implica na mobilizao das massas - e a Revoluo Passiva ou Revoluo-Restaurao, para destacar a ausncia das massas no processo de transformao. N o segundo caso, que se identifica c o m a via prussiana de Lenin, ocorreria uma situao de equilbrio catastrfico entre as foras tradicionais ( o latifndio feudal) e as foras progressistas (a burguesia) o que implicaria em uma soluo d o tipo "Cesarismo" (um terceiro elemento que articula a aliana entre as duas foras em equilbrio) para dar continuidade ao processo de transformao. A ausncia de uma classe progressista hegemnica que impulsionasse e conduzisse o processo de transformao teria c o m o conseqncias o atraso no desenvolvimento das foras produtivas e a reproduo de elementos tradicionais, atrasados, nas relaes de produo. A burguesia chegaria a implantar o seu domnio a nvel econmico e poltico, no caso das revolues passivas, atravs de um processo poltico e social que Gramsci

chamou de "transformismo" e que teria srias conseqncias nas relaes subseqentes entre Estado e sociedade. Tanto aqui c o m o no pensamento de Lenin repete-se a associao desta via de transformao c o m o atraso no desenvolvimento das foras produtivas e relaes de produo. Sc bem certo que so preservadas relaes tradicionais de dominao, ademais da manuteno da estrutura agrria caracterizada pelo predomnio da grande propriedade, no nos parece que estas caractersticas determinem necessriamente um atraso no desenvolvimento das foras produtivas ( o desenvolvimento industrial alemo superou em muito pouco tempo este atraso frente as naes j industrializadas). Coutinho (1980:57) indica as principais caractersticas d o transformismo tratadas na anlise gramsciana: "mediante processos de cooptao dos dirigentes polticos e/ou intelectuais das camadas subalternas que se tenta conservar margem das grandes decises, ou das camadas aliadas, que se tenta manter c m posio de inferioridade no seio do b l o c o no poder, a classe dominante esvazia as condies da luta poltica "decapita" os seus inimigos reais ou eventuais, e, desse modo, enfraquece a sociedade civil e a mantm umbilicalmente ligada ao Estado. A combinao d o transformismo c o m a violncia aberta o modo especfico pelo qual se d a articulao de hegemonia e dominao, c o m evidente predomnio do segundo termo, no quadro de um regime resultante do processo de "revoluo passiva" ou "revoluo restaurao" (ou ainda revoluo pelo alto")." Assim, a importncia da luta ideolgica que a classe dominante emergente veio a desenvolver em busca de sua legitimao vai depender no s da sua capacidade prpria, mas da relao que ela estabelece c o m os demais atores sociais envolvidos no exerccio do poder. Bendix (1966:21/22) formula sobre o tema uma proposio geral: "ali onde a industrializao obra de uma nascente classe empresria, provvel que esta classe busque o reconhecimento social dos grupos governantes ao mesmo tempo que suas idias e atividades econmicas desafiem muitos aspectos das tradies destes grupos. ...Quando a industrializao tem lugar em um pas c o m um regime centralizado e autocrtico, a classe empresria buscar o reconhecimento de suas atividades econmicas por parte d o governo especialmente sob a forma de privilgios que facilitaro tais atividades". Finalmente, um outro autor que deu uma contribuio importante ao estudo da transio capitalista foi Barrington Moore (1966:430), cujas anlises histricas comparativas levaram-no a identificar cinco condies necessrias para a implantao da modernizao d o tipo liberal-burgus. So elas: 1. Equilbrio de poder entre autoridade central e os grandes proprietrios rurais. Ou seja, a construo do modelo de democracia liberal implicaria a emergncia de um sistema de pesos e contra-pesos entre as foras polticas principais. 2. Uma transio bem-sucedida para a agricultura comercial, seja por parte das classes dos grandes proprietrios rurais, seja por parte d o campesinato, o que para Reis (1982) representa a superao das formas extra-econmicas de coero nas relaes de trabalho.

3. Enfraquecimento oportuno da classe proprietria rural, isto , uma mudana na coalizao de poder no sentido de fortalecer os interesses urbano-industriais. 4. Derivada da condio anterior seria a inviabilizao de uma coalizo reacionria entre elites agrrias e industriais. Onde esta coalizo ocorreu, casos denominados por ele de modernizao conservadora os interesses das classes subalternas foram excludas atravs de uma presena ativa e repressiva do Estado. 5. Alguma forma de ruptura revolucionria c o m o passado teria que ocorrer para cimentar a vitria da democracia liberal. Nesta condio o autor chama ateno para os aspectos simblicos desta transformao, que vo imprimir sua marca na ideologia, cultura e instituies posteriores, de sorte que se pode dizer c o m Reis (1982:336) que sem isto o capitalismo teria triunfado mas no o capitalismo liberal. Para este autor ainda possvel identificar uma terceira via de transio, representada pelas revolues camponesas que deram origem ao comunismo, c o m o conseqncia tanto da ausncia de uma revoluo comercial na agricultura levada adiante pelos senhores feudais proprietrios de terra, quanto pela sobrevivncia das instituies camponesas submetidas s presses da era moderna (Barrington Moore, 1966:477). No parece muito proveitosa a discusso acerca de qual das classes definidora das diferentes vias de transio, j que estamos supondo que este um processo relacional, no qual as relaes e a estrutura do poder vo ser definidas a partir dos enfren tamentos e alianas que se establecem entre as classes, e no em razo de sua "essen cialidade", o que nos remeteria a uma vis economicista. Estruturalmente, a transio ao capitalismo coloca a questo do enquadramento das relaes e estruturas de poder, levando em conta a matriz anterior na qual sobressaam as relaes entre elites rurais e camponeses, e a nova matriz que configurar as relaes entre burguesia industrial e proletariado urbano. Evidentemente, todas as combinaes relacionais possveis, no interior dc cada uma dessas matrizes, bem como entre as duas, colocam-se como possibilidades. As diferenciaes podero ser explicadas a partir da considerao destas combinatrias poltico-econmicas e culturais. Resumindo, nas indicaes dadas pelos autores mencionados podemos dizer que so identificadas duas vias de transio para o capitalismo, c o m suas respectivas caractersticas a via liberal-burguesa e a modernizao conservadora.

V I A

LI

E R A L - U R G U E S A

Nesta, a burguesia, sendo a classe economicamente dominante, tem que se enfrentar c o m o latifndio feudal para romper as amarras representadas pelas relaes tradicionais de autoridade e a ideologia prpria do feudalismo. A burguesia economicamente dominante torna-se tambm politicamente hegemnica sendo vitoriosa neste embate, no qual tem que se desenvolver um corpo doutrinrio, a ideologia liberal, c o m o qual fundamenta sua ao de classe revolucionria. Este processo dito revolucionrio na medida em que se instaura em oposio ordem anteriormente vigente, rompendo c o m as relaes econmicas, polticas e sociais tradicionais, quase sempre em aliana

c o m os setores populares nesta primeira etapa de rompimento c o m o padro de organizao social anteriormente prevalente. A hegemonia conquistada pela burguesia exprime-se na construo do Estado moderno capitalista, que prove as condies gerais de funcionamento do mercado, e que caracteriza-se basicamente pela postura no intervencionista no nvel das relaes entre as classes. Esta postura, contrria s relaes tradicionais de proteo e a qualquer forma de protecionismo e interveno, impede que o Estado assuma uma poltica social agressiva face problemtica da pobreza. A ideologia igualitria postulada pela classe hegemnica, a burguesia, a base da construo das instituies que vo consolidar o modelo de democracia liberal europeu e norte-americano. As diferenas entre os distintos casos sero analisadas posteriormente, considerando-se a composio da classe trabalhadora, os valores culturais prevalentes, a estrutura institucional, etc.

MODERNIZAO CONSERVADORA

Trata-se da modernizao ocorrida e m sociedades onde o processo de industrializao se deu c o m algum atraso em relao aos demais pases industrializados: capitalismo retardatro, o que agravava ainda mais a debilidade poltica e econmica da burguesia, face ao vulto da mobilizao de capital requerido para introduzir-se em um processo que j andava a caminho desde o incio da Revoluo Industrial inglesa. Dada a ausncia de uma burguesia hegemnica, a modernizao se faz sem alijar as classes tradicionais do bloco no poder. A o contrrio, h uma modernizao da elite agrria que estabelece uma coalizo c o m a burguesia industrial dbil, atravs da mediao d o Estado, denominada revoluo pelo alto, via Estado, embora no se trate propriamente de uma revoluo, mas de um processo de modernizao que restaura e conserva aspectos essenciais das relaes de autoridade tradicionais. J que a burguesia no se ope s classes tradicionais, a presena da ideologia liberal muito fraca e, ao contrrio, a presena estatal enorme. A debilidade e equilbrio catastrfico das elites rurais e urbanas compensada por um desenvolvimento desmesurado do aparato estatal, seja na sua burocracia civil, seja no seu aparelho, j que o Estado o promotor desta coalizo reacionria e aparece como autonomizado das classes. A forte presena estatal, implicando dependncia da sociedade ao Estado, li gando-a umbilicalmente a ele, decorrente tanto das necessidades econmicas c o m vistas mobilizao dos recursos necessrios industrializao, quanto das necessidades polticas de reprimir as classes subalternas como condio de manuteno d o bloco reacionrio no poder. C o m relao ao problema da pobreza, no existe por um lado a presena da ideologia liberal c o m o impedimento para interveno estatal; ao contrrio, as relaes de dependncia tradicionais so preservadas, mas, por outro lado, no existe lugar para os interesses das classes subalternas no interior da coalizo de poder dominante. Vejamos agora as conseqncias destas duas vias de transio no desenvolvimento histrico das polticas sociais e na conformao de diferentes relaes de ci

dadania cm dois casos europeus que so tomados c o m o padres: o caso da democracia liberal inglesa e o caso da modernizao conservadora alem. Posteriormente, trataremos de abordar a soluo de mercado que persistiu no caso americano, vista at recentemente ora c o m o excepcional idade ou. diante da crise do Welfare State, como paradigmtica. O objetivo principal deste estudo de casos o de percorrer os cursos histricos dc constituio de certos padres de proteo social, para posteriormente tratar de confront-los c o m os modelos criados pela teoria social e c o m as explicaes acerca das variveis que determinaram cada uma destas configuraes. Neste sentido, justificamos a escolha dos trs casos histricos - Inglaterra, Alemanha e Estados Unidos - na medida em que so freqentemente utilizados como paradigmticos tanto pela teoria social quanto na interpelao ideolgica. Por outro lado, procuramos da mesma forma justificar a ausncia da experincia dos pases escandinavos, c o m seus sistemas corporativos de organizao social, j que enquanto modelo dc proteo social poderiam ser inscritos no interior do mesmo modelo universal e institucionalista. embora a organizao social que lhes de sustentao seja fundamentalmente distinta do caso da Inglaterra, que trataremos c o m mais detalhes. Alm do mais. caberia apontar outra diferenciao fundamental que diz respeito ao falo de que nos pases escandinavos no se pode dissociar a poltica social da poltica econmica, constituindo-se mais bem em uma interveno estatal reguladora da dinmica global de uma sociedade c o m alto nvel de organizao, a partir dos interesses corporativos. No entender de Quadagno (1988), a possibilidade de levar adiante uma poltica Keynesiana to radical, decorreu, entre outras razes, da ausncia dc programas anteriores de proteo social nos pases escandinavos - considerados retardatrios, no contexto europeu - o que permitiu aos decisores mais altos graus de liberdade de ao, no momento em que se colocaram os problemas dc forma dramtica, durante a crise dos anos trinta.

DO CAPITALISMO LIBERAL A O REFORMISMO SOCIAL: O E X E M P L O DA I N G L A T E R R A

Nos diferentes pases em que a transio se fez sob a hegemonia da burguesia o Estado capitalista constituiu-se luz do credo liberal, no qual postulava-se a primazia do livre j o g o das foras do mercado como mecanismo necessrio e suficiente para organizao e reproduo da ordem econmica e social. O poder poltico, conseqentemente deveria restringir sua ao garantia do funcionamento do mercado. Tal postura no-intervencionista abarcava tanto as questes de ordem econmica como as sociais, j que pressupunha a auto-regulao do mercado, seja em relao s mercadorias, seja em relao ao trabalho, este regulado no seu mercado prprio. Embora uma anlise mais acurada dos processos histricos, nos pases caracterizados como dc regime liberal, d conta de importantes diferenas decorrentes das condies de origem da transio e do seu desenvolvimento posterior certo que se pode

identificar uma origem comum a todos eles, que a negao da proteo social frente s demandas colocadas no incio d o processo de industrializao. Posteriormente, alguns pases mudaram esta posio c o m a criao de poderosos sistemas de bem-estar social, enquanto outros mantiveram o modelo liberal de mercado combinado c o m algum tipo de assistencialismo. Analisando-se o caso da Inglaterra poder-se-ia afirmar que em um certo estgio o legado liberal atuou como barreira emergncia dos modernos direitos de seguro social; no estgio seguinte ele possibilitou a conformao da natureza universal desses direitos, j que propiciou a moldura necessria consolidao de um pacto reformista in terclasses. Na Inglaterra a emergncia da dominao burguesa implicou na destruio do aparato poltico-ideolgico de representao da ordem feudal. D o ponto de vista social, a revoluo industrial inglesa deu origem a uma contradio difcil dc ser resolvida nos marcos d o Estado liberal recm-constitudo: a destruio das relaes econmicas e sociais inerentes ao feudalismo gerou, por um lado, um brutal aumento da demanda social, e, por outro lado. implicou no repdio das relaes tradicionais de servido e proteo, deixando a descoberto a problemtica social assim criada. No entanto, um dos postulados centrais do Estado capitalista era a existncia dc um certo nvel dc igualdade entre todos os cidados, necessria prpria formulao do contrato social. A necessidade de extrao do excedente econmico por meio da suposta troca de equivalentes, imprescindvel para constituio do mercado, requereu a postu lao da igualdade como condio para vigncia desta relao econmica, que e tambm jurdica e poltica. esta poca, entretanto, o liberalismo no comportava uma feio democrtica, ao contrrio, o pressuposto da liberdade individual, e mesmo o da igualdade, opunham-se s medidas de proteo social. Ora, se todos eram iguais ao nvel das relaes dc mercado, medidas protecionistas no s reduziriam o grau dc liberdade individual, c o m o retornariam o novo cidado condio de servido qual se associava o protecionismo. A associao liberal-democrtico pois muito mais recente e realizou-se apesar e c m contradio filosofia liberal de preservao da liberdade individual. Se podemos afirmar que a burguesia foi a classe revolucionria que buscou no liberalismo fundamentar a nova ordem social, podemos da mesma forma acreditar que foi o surgimento da classe operria como ator poltico coletivo o elemento de presso necessrio para transformar o liberalismo na doutrina liberal-democrtica. Como apontou bem Friedman (1980), esta revoluo acirrou a contradio entre os dois pilares do liberalismo, igualdade e liberdade, tornando sua doutrina mais humanitria, mas muito menos c o erente. No entanto, a possibilidade desta transformao radica-se no pressuposto igualitrio necessrio s relaes de troca e constituio d o mercado. A construo d o Estado c o m o fruto dc um pacto social supe a existncia de cidados que, a um certo nvel, se igualam. Este nvel restringia-se originalmente ao reconhecimento e garantia dos direitos civis mas, mesmo assim, o Estado capitalista diferenciava-se das outras formas de Estado que o precederam ao pressupor, em algum nvel, a relao de direito, recproca, entre o soberano e os cidados.

O reconhecimento da cidadania, conjunto de direitos positivos que a sociedade atribui queles que so seus membros integrais (Marshall 1967:76) o trao marcante da nova sociedade. O que vai variar ao longo da histria, e c o m especificidades prprias a cada um dos Estados nacionais, a amplitude da pauta de direitos embutidos na condio de cidadania, bem como o grau de inclusividade na sua extenso aos diferentes segmentos da sociedade. A condio de cidado, no entanto, atributo da sociedade capitalista. No caso da Inglaterra, Marshall formulou uma tipologia dos direitos de cidadania, decompondo esta noo geral em trs elementos constitutivos, ressaltando que a sua separao em tais elementos decorreu da prpria evoluo histrica distinta que cada um deles atravessou, no caso ingls. A o surgimento de cada um dos elementos o autor associou tambm a correspondncia c o m instituies pblicas responsveis pela garantia da sua vigncia. So eles: "O Elemento civil composto dos direitos necessrios liberdade individualliberdade de ir e vir, liberdade de imprensa, pensamento e f, o direito propriedade e de concluir contratos vlidos e o direito justia. Este ltimo difere dos outros porque o direito de defender e afirmar todos os direitos em termos de igualdade c o m os outros e pelo devido encaminhamento processual. Isto nos mostra que as instituies mais intimamente associadas c o m os direitos civis so os tribunais de justia. Por elemento poltico deve-se entender o direito de participar no exerccio do poder poltico, c o m o um membro de um organismo investido de autoridade poltica ou c o m o um eleitor dos membros de tal organismo. As instituies correspondentes so o parlamento e conselhos do governo local. O elemento social refere-se a tudo o que vai desde o direito a um mnimo de bem-estar econmico e segurana ao direito de participar, por completo, na herana social e levar a vida de um ser civilizado de acordo c o m os padres que prevalecem na sociedade. C o m as instituies mais intimamente ligadas c o m ele so o sistema educacional e os servios sociais (Marshall, 1967:28-29) (grifos meus). Ainda para este autor, o divrcio entre os trs elementos constitutivos da cidadania permitiu que cada um deles seguisse um curso prprio, o que o leva a afirmar que foram formados em momentos distintos: os direitos civis no sculo XVIII, os polticos no X I X e os sociais no X X (Marshall, 1967:29). Alm disso, Marshall levanta uma tese no apenas histrica, mas que pressupe uma relao causal entre os trs elementos. Assim, os direitos polticos seriam um produto do exerccio dos direitos civis, da mesma forma que os direitos sociais foram o resultado da participao poltica na sociedade democrtica. Como j afirmamos anteriormente, os direitos de cidadania surgiram c o m o estabelecimento da igualdade perante a lei. Mas, como tambm j apontamos, o surgimento da igualdade jurdica rompeu c o m os padres tradicionais de relaes sociais, fazendose pois acompanhar do aumento da desigualdade social e econmica. Ou seja, a igualdade de cidadania e desigualdade de classe se desenvolveram juntas, aparente paradoxo corretamente assinalado por Marshall. Esta contradio radica-se na necessidade da sociedade burguesa, segmentada em classes distintas e c o m relaes de explorao, constituir-se a partir de uma ordem

econmica que pressupe a existncia de igualdade entre os proprietrios de mercadorias que se encontram no mercado. Mas os direitos civis, necessrios ao funcionamento da economia de mercado, adequavam-se a esta ordem enquanto parte do status individual, ou seja, na pressuposio de que o mercado se constitui de unidades individuais independentes. N o entanto, o desenvolvimento dos direitos civis se deu por adio de um novo componente, que rompia c o m a associao entre direito civil e individualismo, qual seja, o direito de associao e organizao. Para Bendix (1964:81-83), o princpio abstrato da igualdade formal entre indivduos independentes tinha c o m o corolrio a acentuao das desigualdades, nos nveis econmico e social, j que sob a base da igualdade formal negou-se aos trabalhadores o direito de se organizarem para negociar c o m seu empregadores. poca, procurou-se distinguir entre o direito de associao (unir-se a pessoas que professem fins privados afins), compatvel c o m os demais direitos civis, e o direito de organizao, entendido c o m o incompatvel c o m a nova ordem, j que remetia defesa de privilgios corporativos, c o m o os defendidos nos grmios feudais. Mas a histria inglesa mostrou ser insustentvel a diferenciao entre associao e organizao, j que a associao possibilitava a agitao poltica em defesa da existncia de sindicatos. O reconhecimento do direito de sindicalizao pode ser visto tanto c o m o uma ampliao dos direitos civis, da representao individual coletiva, c o m o o surgimento do novo elemento, os direitos polticos. Na realidade, os direitos polticos existiam desde o sculo XVIII, s que no eram extensivos a toda a populao masculina. O direito de voto era garantido inicialmente a um pequeno grupo monoplico fechado, mas em 1832 tornou-se extensivo a todos que detinham certa posio econmica, constituindo direito para um grupo monoplico aberto, e em 1918 adotou-se o sufrgio universal independentemente da posio econmica, associando-o apenas ao exerccio dos direitos civis. Por outro lado, a universalizao do sistema de representao constituiu-se em um poderoso instrumento de luta dos grupos organizados, contra as desigualdades inerentes economia de mercado, encaminhando progressivamente a sociedade para a aceitao dos direitos sociais c o m o parte da cidadania. Em outras palavras, poderamos resumir a interpretao marshalliana do desenvolvimento da cidadania na Inglaterra ao afirmarmos que enquanto a cidadania poltica originou-se no exerccio dos direitos civis, os direitos sociais seriam uma conseqncia da prpria eficcia da cidadania poltica. N o entanto, essa leitura na qual a cidadania se construiu em um curso ascencional cumulativo negada pelo prprio Marshall quando ele aponta uma ruptura do encadeamento mencionado, na medida em que ao final d o sculo XVIII, houve uma luta entre a velha ordem feudal, suas relaes tradicionais de proteo social e a economia competitiva. " nessa batalha a cidadania se dividiu contra si mesma; o s direitos sociais se aliaram velha ordem e os civis nova" (Marshall, 1967:71).

Em outras palavras, tratava-se de impor os princpios que fundamentavam a economia liberal de mercado (igualdade, liberdade, individualidade) velha ordem protecionista e estamental. A s medidas de proteo social foram vistas como um retorno ao protecionismo feudal, o que feria tanto o princpio de igualdade c o m o o de liberdade, na medida em que implicava em tratar parte dos cidados de maneira especial, e tinha c o m o conseqncia a necessidade de uma interveno direta do Estado sobre a sociedade. O argumento que procuramos desenvolver o de que foi preciso, no caso ingls, romper inicialmente c o m o trip de valores liberais (individualismo, igualdade, liberdade), no tocante ao individualismo, para que as noes igualitrias pudessem incorporar a ao social governamental c o m o parte integrante dos direitos de cidadania. Em outros termos, concordamos c o m Marshall quando analisa que a proteo social s deixou dc sc opor aos elementos civis da cidadania conduzida pelo elemento poltico. O que merece ser discutido, no entanto, o contedo deste elemento poltico, c o m o veremos adiante. Antes porm, restaria extrair do caso ingls a prpria evoluo das medidas dc proteo social, j que ela extremamente ilustrativa a este respeito. Seno vejamos: A proteo social ainda no velho regime emergia e definia-se em um contexto c m que a doutrina mercantilista afirmava que a riqueza e o poder de uma nao repousava no nmero de pobres industriosos e disciplinados que eram mantidos empregados. A s doutrinas de utilidade da pobreza justificavam o infortnio das classes baixas na base de falhas em seu carter pessoal. Mesmo assim, considerando as causas da p o breza c o m o dc natureza individual, o Estado era chamado a lidar c o m o nmero crescente de pobres que ameaavam a ordem econmica e social. A s medidas tomadas orientavam-se, pois, pelo duplo objetivo dc encorajar o trabalho atravs da punio e atravs da reforma de carter. Assim, as principais leis inglesas da poca, as Poor Laws de 1536 a 1601, e o Statute o f Artificiers de 1563 - podem ser vistas como um Verdadeiro cdigo do trabalho, aplicando-se a Poor Law para desempregados e o Statute para os empregados. isto que leva ao consenso dos estudiosos no entendimento de que as Leis dos Pobres foram mais um sistema de manuteno do emprego do que um sistema de proteo social. Desta mesma maneira devem ser compreendidas as leis trabalhistas d o sculo X I X , que regulavam o trabalho infantil. A ambigidade do esprito das Leis dos Pobres estava em que pretendiam ajudar a criar a sociedade de mercado a partir da atuao junto queles que falharam em conseguir sua sobrevivncia no mercado, aliviando a pobreza e punindo a vadiagem. Estes eram recolhidos nas workhouses, que eram administradas e financiadas pelas parquias, que passavam a ser responsveis pela administrao da pobreza, e deveriam prover empregos aos que eram capazes e oferecer abrigo aos incapazes. Essa experincia das Leis dos Pobres, onde quer que tenha existido - c existiu em quase todos os pases europeus e tambm nos Estados Unidos - levou ao desenvolvimento de todo um conjunto de saberes e tcnicas, cujo objetivo central era o dc separar a pobreza d o pauperismo, considerando-se a primeira c o m o aceitvel e at necessria c o segundo como inevitvel, porm inaceitvel.

No entanto, a necessidade de impedir que uma parquia bem-sucedida fosse invadida por pobres de outras levou a que se decretasse a impossibilidade dos pobres assistidos no mbito local deslocarem-se para outras parquias. Nestes termos, a poltica de prover emprego pblico c o m o forma de atenuar os efeitos do mercado de trabalho em constituio no pode ser vista propriamente como uma medida de poltica social. A proteo social assim alcanada no se fundava na noo dc cidadania e at se contrapunha a ela, j que o pobre no tinha o direito social de requerer tal proteo e, quando a ela se submetia, ficava impossibilitado de exercer o direito civil de ir e vir, passando condio que se chamou de "servido paroquial". Polanyi (1980:90) chama a ateno para o significado de uma lei promulgada em 1795, a Speenhamland Law, que vigorou at 1834 e conseguiu impedir a formao de um autntico mercado de trabalho. Esta legislao era uma medida de emergncia que assegurava ao pobre uma renda mnima, independentemente do seu salrio, atravs de subsdios pblicos por meio de um abono que completava o valor mnimo, deduzido o salrio real. Tal legislao tinha como fontes de origem, de um lado a persistncia do legado protecionista na organizao das relaes de trabalho, e, por outro lado, a necessidade de proteger o fator trabalho do prprio mercado capitalista. Foi neste ponto que Marshall teria visto a dissociao entre os elementos da cidadania, tendo a proteo social representado uma volta velha ordem. Ademais, aviltou de tal forma os salrios, mantida a reproduo da fora dc trabalho s custas do abono, que o mercado de trabalho no chegou a se constituir realmente na sua vigncia. A reforma e emenda da Lei dos Pobres (1832 e 1834) representaram a alterao deste quadro ambguo, face s demandas do processo industrial pela constituio do mercado de trabalho competitivo, atravs de uma legislao mais adequada ordem liberal. A reforma inspirou-se na necessidade de no se interferir no sistema salarial, ao mesmo tempo em que na necessidade de se atender demanda crescente por proteo social. Isto foi alcanado distinguindo-se pobreza de pauperismo. de sorte que a ao estatal passou a se restringir ao ltimo, considerado um efeito social indesejvel, enquanto a pobreza era vista como necessria e como um incentivo laboriosidade das classes baixas. O princpio central que orientou a reforma foi proposto por Chadwick e denominou-se o princpio de less eligibility, pelo qual considerava-se que a proteo seria dada a um indivduo na condio de que sua situao global no pudesse ser comparvel de um trabalhador pobre. Ou seja. os miserveis receberiam a proteo social sob a condio dc perda dos seus direitos civis e polticos, o que tomava possvel reconciliar a proteo demandada pela sociedade, c o m a constituio do mercado de trabalho, dando origem moderna classe trabalhadora. neste sentido que sc afirma que o legado liberal foi um impedimento ao reconhecimento da cidadania plena c ao gozo dos direitos sociais, j que ops a eles o exerccio dos direitos civis. Assim, embora a proteo social nunca tenha sido eliminada, a sua adequao ao credo liberal s se tomou possvel na medida cm que esta proteo as

sumiu a forma assistencial. A assistncia social , pois, na histria do capitalismo, a primeira forma de proteo social que se origina c o m a concepo de que a pessoa est em necessidade por causa de problemas de seu carter, o que acarreta que seja provida assistncia em condies que tentam parcialmente compensar falhas passadas e prevenir contra falhas futuras. O carter punitivo das medidas de assistncia social revelam-se na ideologia transmitida atravs das instituies e procedimentos onde o indivduo toma-se objeto de proteo social desde que se reconhea a sua incapacidade pessoal de prover seu sustento e reproduo no mercado. Desta forma, reconciliou-se a necessidade econmica dc proteo social aos trabalhadores, criada a partir da desestruturao das relaes tradicionais e da voracidade da produo capitalista, c o m a necessidade ideolgica dc disciplinar a classe trabalhadora emergente atravs de incentivos ao trabalho c da punio aos que no se submetiam a esta lgica. As idias defendidas por Malthus e outros liberais apontavam o perigo das medidas protecionistas funcionarem como um incentivo negativo, que premiaria aqueles que no se subordinassem dinmica produtiva. No entanto, o advento da forma assistencial solucionou o dilema, preservando os princpios liberais de liberdade e individualismo da ameaa causada por uma "deturpao" da viso original do princpio liberal, a igualdade civil. Para que a transformao do princpio igualitrio ocorresse no capitalismo liberal, sem que se chocasse c o m a liberdade pretendida, foi necessrio que fosse rompida a falsa concepo do individualismo possessivo. Em outras palavras, foi preciso que a histria demonstrasse a existncia dos atores coletivos para que liberdade e igualdade se reencontrassem em uma nova dimenso da cidadania: os direitos sociais. Voltando histria inglesa encontramos os anos finais do sculo X I X como cenrio de grandes conquistas polticas do movimento sindical, relativamente forte em relao aos outros pases europeus. Em torno de 1880 o liberalismo enfrentou-se c o m a fora do movimento operrio organizado nas famosas trade-unions - que inclua apenas os trabalhadores especializados, os mineiros e os txteis - e que se concretizaria principalmente na criao do Partido Trabalhista na dcada seguinte. Restaria lembrar que o Partido Trabalhista no possua um programa socialista at 1918, tendo trabalhado em estreita colaborao c o m o Partido Liberal antes de 1914 (Ritter, 1983:132). A conquista dos direitos polticos pela classe trabalhadora representou tanto uma democratizao do poder quanto uma alterao na concepo social sobre a pobreza que impregnara a Lei dos Pobres. Esta alterao foi crucial para a reformulao da modalidade vigente de proteo social, a assistncia fornecida nas workhouses. A primeira dcada do sculo X X retomou o problema da indigncia c o m o central no debate sobre a dissoluo da Lei dos Pobres, recomendada no relatrio da Comisso Parlamentar da Minoria em 1990. Progressivamente, foram sendo revistas as medidas punitivas e estigmatizantes aplicadas indiscriminadamente aos miserveis, incluindo crianas, doentes, desempregados, etc. Segundo Marshall (1967:48), as comisses que se dedicaram reviso da Lei dos Pobres reivindicavam "a transferncia da administrao da Lei dos Pobres para as

autoridades locais comuns, a abolio do asilo misto geral, o abandono do princpio de represso, a adoo de medidas preventivas e saneadoras, alm dos paliativos (ou simples auxlios), a ampliao dos servios mdicos pblicos e a introduo das aposentadorias e de algum tipo de facilidades para o seguro contra o desemprego. N o entanto, apesar do seu nvel de urbanizao e industrializao, do poder das trade-unions e mesmo da legislao laborai desenvolvida neste pas, muitos autores tomam o exemplo ingls exatamente c o m o negao de qualquer relao mecnica entre grau de desenvolvimento econmico e implementao de medidas de proteo social. A o contrrio, o que se busca compreender a relativa demora no desenvolvimento das instituies pblicas referentes Seguridade Social. Ritter (1983:134) encontra como fatores explicativos tanto a forte tradio liberal baseada nas idias do laissez-faire quanto a ausncia de uma burocracia estatal efetiva que permitisse ao Estado tomar um papel mais construtivo, para alm daquelas medidas que vinham sendo executadas pelas autoridades locais. Outro fator apontado pelo autor diz respeito forte tradio de auto-ajuda, fortalecida pelas Friendly Societies e pelos fundos sindicais para benefcios, alm das organizaes privadas de caridade. Surgia a a defesa, e posterior aprovao, de uma segunda modalidade de proteo social, o seguro social em muitos aspectos distintos da assistncia social. Finalmente, os estudiosos (Marshall, Ritter) apontam a relativa adaptabilidade da Poor Law, submetida a inmeras reformas, face s mudanas sociais no sentido rural-urbano, c o m o um dos fatores que permitiu a sua permanncia at 1929. O processo de reforma da Lei dos Pobres, atravs da constituio de comisses, pode ser apontado c o m o um importante espao para consolidao das ideologias refor madoras - capitaneado pela liderana de personalidades c o m o os Webb - fortalecendo a alta burocracia, utilizando-se e ao mesmo tempo impulsionando o desenvolvimento das estatsticas e teorias sociais. Assim sendo, a expanso das idias reformadoras e das atitudes coletivistas comeava a extrapolar o movimento operrio, identificando-se amplamente c o m o a corrente socialista dos fabianos. No perodo de 1906 a 1914, sucessivos governos liberais foram sensveis s mudanas que se estavam processando e, em nome do "Novo Liberalismo", iniciaram um programa de amplas reformas da atuao do Estado nas questes sociais, procurando estabelecer para isso um compromisso c o m os interesses consolidados tanto dos sindicatos quanto das companhias de seguro privado e das Friendly Societies (Ritter, 1983:147). Este programa de reformas dos governos liberais culminou c o m o estabelecimento do programa de penses para idosos em 1908 (Old Age Pensions Act) e o seguro social de desemprego e doena de 1911 (National Insurance Act). Embora a cobertura destes programas ficasse restrita a uma minoria, devido adoo de estritos critrios de qualificao, as reformas liberais haviam inaugurado um novo marco na histria da poltica social inglesa, c o m a adoo da modalidade de Seguro Social. O seguro social constituiu-se um novo fenmeno econmico e poltico, na medida em que interferiu no contrato de trabalho, criando uma obrigao mtua, e deu origem a uma nova relao entre Estado e cidado. Esta relao, embora restrita aos empregados assalariados, caracteriza-se c o m o uma norma contratual, implicando na

existncia de uma pauta de direitos positivos entre aqueles que contrataram atravs do Estado. Ademais, colocava a proteo social sob a gide da eqidade e da justia, distin guindo-se do carter repressor da assistncia. Do ponto de vista poltico, o seguro social representou uma importante alterao nas relaes conflitivas entre capital c trabalho, na medida em que transps o conflito da esfera da produo para a da reproduo, alm dc tornar as questes relativas reproduo passveis de serem tratadas tecnicamente e no s politicamente. Em outras palavras, at a Primeira Guerra Mundial, os princpios que fundamentaram a Lei dos Pobres foram sendo substitudos por dois novos princpios, ambos evocando a noo de direitos sociais: um deles garantia um mnimo vital universal (Old A g e Pension Act), o outro garantia proteo para a parcela da populao mais carente (National Insurance Act). At a Segunda Guerra Mundial assistiu-se a um processo dc gradual relaxamento do princpio de elegibilidade. ampliando-se assim a cobertura do sistema. A garantia dos direitos sociais dos trabalhadores, mesmo que de forma restrita, representou a consolidao de um longo processo de reformas das formas de proteo social. Mais do que uma vitria do trabalhismo, o caso da Inglaterra parece apontar o carter reformista e pactado das mudanas que se processaram neste perodo, conduzidas pelos governos liberais, em um trabalho dc engenharia poltica e institucional que buscou contemplar os interesses investidos - c o m o no caso dos fundos sindicais e das Friendly Societies - e atenuar as contradies emergentes atravs da incorporao destes interesses ao novo sistema - ,como no caso dos mdicos c companhias seguradoras. A s sim, quando as medidas foram promulgadas encontraram pouca oposio. Segundo Rittcr (1983:170), a aprovao do National Insurance Act. em 1911, testemunhou a ampla cooperao entre os diferentes interesses envolvidos: as Friendly Societies, as trade-unions, as companhias seguradoras e a Associao Mdica. Este mesmo autor atribui esta situao existncia do parlamentarismo e do sistema bipartidrio, cujo balano entre os poderes e a competio pelos votos teriam sido responsveis pela criao das condies para a construo de tal pacto social. Alm disso, salienta a ausncia de uma proposta revolucionria e mesmo de um programa reformista por parte do Partido Trabalhista, muito embora o papel tanto dos sindicatos quanto do Partido Trabalhista tenha sido decisivo para a aprovao e implementao da legislao social. Alm dos interesses polticos envolvidos, outro determinante crucial nesta alterao foi colocado a partir das necessidades inerentes ao prprio processo de acumulao capitalista em relao produtividade da fora de trabalho nele engajada. A passagem da fase concorrencial da acumulao capitalista para a fase monopolista transformou a modalidade preponderante de extrao do excedente, que passou crescentemente a se dar em funo do aumento da produtividade do trabalho. Ora, a obteno de maiores taxas de produtividade requereu um trabalhador mais qualificado, mais hgido, cm melhores condies de manuteno e reproduo, alm de demandar um maior controle social sobre o processo dc trabalho. Assim, o Relatrio Beveridge. de 1942, pode ser compreendido c o m o um novo modelo de ordem social, para usar a expresso de Marshall (1967:98). Tratava-se de um rompimento c o m os formatos de proteo social que lhe antecederam, tanto a assistncia

quanto o seguro social, ao propor uma nova modalidade: o Welfare State. O Estado de Bem-Estar Social consagrou os direitos sociais ao desvincul-los da relao contratual estabelecida para os assalariados e estend-los a todos o s cidados. Assim, os direitos sociais incorporaram-se condio de cidadania, na medida c m que a sociedade reconheceu a necessidade do Estado fornecer as condies mnimas de sobrevivncia a todos os cidados. Contrariamente a autores c o m o Marshall, cuja leitura induz ao entendimento do Welfare State c o m o uma vitria dos trabalhadores contra as desigualdades inerentes ao sistema capitalista, outros autores como Parry (1986) procuram desmistificar este processo e relativizar o papel desempenhado tanto pelos sindicatos quanto pelo Partido Trabalhista. Para este autor (1986:158), o Welfare State "expressa a experincia nacional britnica nos anos 30 e 40, representando uma aliana da retrica poltica c o m processos burocrticos dc massa em um perodo histrico especfico - a Segunda Guerra Mundial". Ainda segundo Parry, a idia do Welfare repousa na fuso das seguintes tradies: a social democrata, representada pelos expoentes c o m o Tawney, Marshall, Titmus, Crosland; o movimento fabiano e a racionalizao administrativa defendida por Beveridge e Keynes, entre outros. A Lei de Educao, a Lei do Seguro Nacional e a Lei do Servio Nacional de Sade, da dcada de 40, constituram-se nos pilares d o Estado de Bem-Estar Social, cuj o s princpios bsicos foram a existncia de um plano de seguros contributivo, compulsrio e universal; a prestao de contribuies e benefcios dc valores fixos ao nvel da subsistncia, e a suplementao deste mnimo por poupana voluntria. A s caractersticas centrais deste sistema podem ser apontadas em relao ao seu carter igualitrio, atravs da desvinculao tanto das contribuies quanto dos benefcios dos salrios recebidos, c o m patamares mnimos de contribuio e benefcios (flatrate), na sua diferenciao c o m o seguro privado, estabelecendo um sistema financeiro de repartio ao invs de acumulao (pay-as-you-go), financiado parcialmente por contribuies sobre a folha de salrios c por subsdios diretos advindos dos impostos. Este sistema adequar-sc-ia a uma poltica econmica dc corte keynesiano. que supunha o pleno emprego garantido pela interveno estatal na economia c o m o condio da eficincia d o Estado de Bem-Estar Social, ao mesmo tempo em que o prprio sistema de servios sociais constituir-se-ia em poderoso instrumento para implementao desta poltica. Por outro lado. o Welfare State combinava-se c o m a poltica fiscal keynesiana que pressupunha "a criao de deficits oramentrios para estimular a demanda agregada durante a recesso e supervits oramentrios para estabilizar a demanda quando a economia estivesse em perigo dc superaquecimento" (Judge, 1987:1). Todos estes requisitos dc manipulao do gasto pblico c o m o instrumento de poltica econmica c m busca do progresso social levavam terceira caracterstica deste sistema, que diz respeito ao consenso estabelecido em relao ao papel do Estado tanto na definio das polticas quanto no estabelecimento do sistema dc taxao e, at mesmo, na prestao dos servios. Portanto, a caracterstica que estamos salientando trata tanto do carter pblico quanto do burocrtico-estatal d o sistema de proteo social,

cuja configurao institucional pressupunha a existncia de um fundo nico e de uma administrao centralizada. Alm da pressuposio do pleno emprego, a adoo de um Estado de Bem-Estar Social implicava que o Estado assumiria em grande parte os custos do sistema, j que as contribuies individuais mnimas no dariam para cobrir encargos tais c o m o sade e o cuidado infantil. Por outro lado, a incluso no sistema representava o direito de ser coberto, e no o direito absoluto a uma certa quantidade ou valor de benefcios, segundo a observao de Rimlinguer (1971:152). Todas estas idias combinavam-se em um novo padro coletivista de abordagem da questo social, no qual a solidariedade nacional estaria sendo mobilizada no mais em proteo ao pobre ou ao trabalhador, mas em ateno ao cidado. A idia da coeso social consensual pretendia ser uma resposta eficiente aos desafios colocados para a preservao da hegemonia no Ocidente, c o m a emergncia de novas alternativas colocadas tanto pela Revoluo Russa quanto pelo nazismo. Assim, neste contexto de crise de hegemonia, o liberalismo pagou o tributo necessrio preservao da hegemonia burguesa ao abrir mo do radicalismo individualista e liberal em busca de valores de orientao igualitria e solidria. Com os problemas colocados pelo ps-guerra - que acarretaram um pesado custo humano e material para a Inglaterra - ,tornaram-se necessrias mudanas estruturais que caracterizaram-se pelo maior controle estatal tanto da economia, c o m as nacionalizaes, quanto da proteo social; mudanas que foram sustentadas por uma estrutura de impostos altamente progressiva. Mesmo c o m todas estas reformas sociais e ideolgicas no se pode dizer que a tradio liberal tenha sido superada por um modelo socialista de organizao das relaes sociais. A s reformas econmicas e sociais introduzidas no ps-guerra acomodaram-se estrutural liberal ao invs de suplant-la. Assim, no caso do Welfare State, pode-se perceber que apesar de representar uma nova concepo de proteo social, baseada na cidadania, ela continua convivendo c o m as antigas formas dc proteo p o breza, baseadas em processos discricionrios (means-test), para preenchimento dos requisitos de elegibilidade. a fim de obter os benefcios oferecidos pela assistncia pblica. Na concepo de Beveridge, o benefcio deveria ser mnimo e desvinculado do salrio, mas no deveria representar um desincentivo ao trabalho e liberdade individual. Assim sendo, s deveria ser concedido queles que tivessem contribudo minimamente para o sistema, que seriam incentivados a suplementar o benefcio atravs de contribuies voluntrias. A preservao de algum vnculo entre contribuio e benefcio serviria para manter o senso de responsabilidade, e esperava-se que, c o m a expanso da economia em uma sociedade afluente, o nmero daqueles que restariam para atendimento pela assistncia pblica tenderia progressivamente extino. Desde a promulgao do National Insurance Act em 1946 e do National Health Service Act em 1949, seguido de outras leis sobre acidentes e assistncia, a Inglaterra colocou as bases institucionais do que seria considerado o mais moderno sistema social do mundo, cuja estrutura bsica persiste at hoje. A anlise d o gasto social comparativamente ao indicadores econmicos de Produto Nacional Bruto e Gasto Pblico Total demonstram a enorme expanso do Welfare State desde o final dos anos 40 at meados

dos anos 70 (Parry, 1986; Judge, 1987; Hemming & Kay, 1982). Tanto Parry quanto Judge procuram demonstrar que no houve diferenas significativas, c o m relao ao gasto social, entre os governos de diferentes partidos polticos, no caso, entre trabalhistas e conservadores. A o contrrio, as diferenas parecem persistir muito mais no plano doutrinrio do que expressar-se em polticas concretas na fase de expanso do ciclo econmico e do sistema de Welfare State, voltando a cobrar importncia em termos dc polticas apenas nos meados dos anos 70, durante a prolongada fase de desaquecimento da economia inglesa e da reviso do modelo keynesiano. N o entanto, mesmo durante a fase expansionista, o modelo beveridgeano foi sendo progressivamente reformulado. A o final de dez anos de existncia apareceram as primeiras crticas ao princpio da subsistncia por ele adotado e essa insatisfao transformou-se em reivindicao por reformas durante os anos 50, concretizando-se em 1961, c o m a introduo de um sistema suplementar de aposentadorias, relacionando o benefcio c o m o salrio. Essa mudana, por sua natureza complementar, no alterou a estrutura bsica do sistema, representado mais bem uma soluo de compromisso. Seguiramse medidas relacionando tambm aos ganhos, benefcios suplementares de doena e desemprego. Esse processo de reformas culminaria c o m a criao, em 1978, do SERPS - State Earning Related Pension Scheme, que representa a mudana dos princpios orientadores do sistema desde um mnimo vital para um benefcio relacionado ao salrio, rompendo finalmente c o m a concepo igualitria e estatal do sistema original. No entanto, este sistema no eliminou o anterior, de carter compulsrio e valores bsicos, acoplando-se a ele c o m o um sistema suplementar. Finalmente, restaria lembrar que um sistema dc suplementao baseado nos salrios j existia previamente a 1978 para grupos profissionais e empregados do setor pblico. Se bem tanto a fase dc expanso quanto a de reviso do sistema estejam relacionadas ao ciclo econmico, alguns fatores merecem destaque na anlise do desenvolvimento do Welfare State britnico: Na fase de expanso: o favorecimento da organizao tanto dos interesses dos trabalhadores quanto dos empresrios e dos profissionais diretamente ligados ao sistema; a expanso da burocracia e do aparato estatal coincidentemente c o m um processo de centralizao; a articulao dos diferentes grupos de interesse c o m a burocracia, como um dos principais elementos no processo dc continuidade e dc expanso do sistema. Na fase de reviso: As mudanas demogrficas que representaram uma diminuio dos contribuintes ao mesmo tempo em que o aumento no nmero de dependentes idosos acarretou um volumoso custo adicional para o sistema;

O ampliao dos benefcios, a melhoria do padro dos servios, as mudanas de natureza tecnolgica e o s custos administrativos contriburam para o desequilbrio financeiro das instituies; As mudanas nos critrios de elegibilidade e as conseqncias da crise econmica acarretaram um aumento do nmero de pessoas cobertas pela assistncia pblica, ao invs da diminuio prevista originalmente. Apesar de o SERPS ser ainda muito recente para permitir uma avaliao segura do seu desempenho, uma v e z que um esquema s amadurece quando as primeiras geraes de contribuintes comeam a receber seus benefcios, pode-se, no entanto, analisar o seu significado poltico e ideolgico. A resposta britnica ao prolongado perodo de desaquecimento da economia nacional e de crise internacional, desde meados dos 70 a meados dos 80, representou o desmoronamento das idias keynesianas que haviam preponderado desde metade d o sculo, c o m a ascenso dc polticas econmicas monetaristas e de governos conservadores. Pela primeira v e z desde o ps-guerra um governo elegia-se c o m a plataforma dc reduo do gasto social, o que representava para o eleitorado a possibilidade de evitar um aumento dos impostos e talvez uma reduo do controle estatal centralizado sobre o sistema de proviso social. Apesar dc este fato ter representado uma profunda mudana dc proposta polticoideolgica explicitamente assumida pelo governo conservador, o s cortes previstos nos gastos sociais no sc fizeram sentir da mesma forma, afastando o fantasma inicial de que o Welfare State estaria sendo desmantelado. Na realidade, os cortes foram altamente diferenciados por programas, afetando principalmente os programas habitacionais e em parte os de educao (Judge, 1987:16). O mesmo autor aponta um crescimento dos gastos c o m sade e seguridade social e uma tendncia para reformulao do sistema em direo a uma economia mista do Welfare, ou seja, um novo arranjo das relaes entre Estado e sociedade. Ainda relativamente cedo para se avaliar o impacto socioeconmico destas medidas, embora alguns autores venham chamando ateno para o aumento da iniqidade c o m o resultado dos cortes seletivos nos programas sociais, atingindo mais profundamente programas d c assistncia social do que aqueles c o m o o s dc aposentadoria que beneficiam a populao empregada e c o m mais altos nveis de renda: N o entanto, o sistema de sade tambm continuou a ser beneficiado, o que contradiria este tipo dc argumento, dado seu carter universal. Talvez o mais importante nesta mudana tenha sido exatamente seu impacto ideolgico, ao recolocar a contradio entre igualdade e liberdade nos termos liberais clssicos, optando por um modelo de mercado e abrindo mo da proposta coletivista c o m a qual os governos europeus responderam crise d o ps-guerra. Nas duas situaes, no entanto, a forma de atendimento s demandas sociais, na medida em que expressa o padro socialmente aceito de relao Estado/sociedade, bem c o m o as conseqncias dc seu processo de institucionalizao, estiveram no centro da crise e da redefinio dos modelos de poltica pblica.

POLTICA D A

S O C I A L

D O C A P I T A L I S M O

A U T O R I T R I O :

C A S O

A L E M A N H A

A histria do desenvolvimento da poltica social alem tem sido tomada recentemente pela cincia social, no apenas c o m o um caso singular, associado personalidade e viso estratgica de Bismarck e sua antecedncia de quase um sculo em relao aos demais pases europeus, ambos fatores levando a seu tratamento c o m o um caso esprio, mas c o m o um padro alternativo de construo de um sistema de proteo, social. O desenvolvimento de um padro de poltica social fora dos marcos liberais vem a ser uma conseqncia das caractersticas que marcaram o processo de industrializao alem, a principal delas sendo o atraso (timing) no irrompimento deste processo, em relao s demais economias europias ocidentais. Como decorrncia mais imediata do atraso est a rapidez c o m que as transformaes de uma sociedade agrria em industrial ocorreram neste caso. Para se ter uma idia, no incio d o sculo XLX existiam, na maior parte dos estados alemes, instituies c o m o a servido, direitos e servios feudais, e predominava o sistema de guildas (a servido s foi abolida legalmente em 1807). J no final d o sculo, a Alemanha havia suplantado as maiores naes industriais como pas exportador industrial e produtor do ao (Rimlinguer, 1971:90). Diferentemente dos pases onde a burguesia conduziu hegemonicamcntc o processo de construo d o Estado liberal-burgus aps a unificao nacional, que um requisito bsico para constituio do mercado, no caso da Alemanha a unificao foi um processo concomitante industrializao. A ausncia de uma burguesia hegemnica seria, pois, outra caracterstica fundamental que contribuiu decididamente para a impossibilidade de penetrao das idias liberais. N o caso da Alemanha no existia uma burguesia economicamente forte que impulsionasse o processo dc industrializao; ao contrrio, a burguesia consolidou-se c o m o resultado da industrializao. O repdio ao liberalismo . pois, decorrncia desta situao peculiar da burguesia, que necessitava, ela mesma, de um Estado protetor que deslanchasse e promovesse a industrializao. Diferentemente do caso ingls, onde a burguesia utilizava o liberalismo c o m o arma contra o protecionismo feudal que deveria ser destrudo, na Alemanha no havia oposio s medidas protecionistas. A o contrrio, a promoo da industrializao dependia de um Estado forte, burocratizado e intervencionista que tomasse c m suas mos a conduo do processo. No houve a destruio do arcabouo ideolgico do protecionismo feudal, mas sim sua adequao nova situao do protecionismo estatal. Isto porque a presena das classes tradicionais foi requerida c o m o principal ator econmico que deveria ser conduzido pelo Estado burocrtico a uma nova forma de acumulao, do tipo capitalista. A necessidade de tutelagem do Estado ao processo de industrializao e coalizo elitista abria o caminho para a pronta aceitao ideolgica da proteo em nvel individual.

Finalmente, outra caracterstica marcante no caso alemo foi a radicalizao do movimento operrio. Segundo Engels (1975:27), este fenmeno tem c o m o explicao, de um lado, o legado terico da filosofia alem, d o qual o movimento operrio se tornaria herdeiro, e, de outro, o prprio atraso no tempo de constituio d o movimento operrio, posteriormente Revoluo Francesa e s trade-unions inglesas. Tal associao entre teoria e prtica possibilitou ao operariado alemo condies para formular uma proposta revolucionria. Diferentemente do movimento operrio ingls, politicamente reformista, que alcanou os direitos sociais enfrentando-se c o m o pensamento liberal, o movimento operrio alemo deparou-se c o m outros problemas e diferentes solues. Em primeiro lugar, havia um consenso sobre a necessidade de proteo estatal que perpassasse toda a sociedade, caminhando para a defesa de uma monarquia social, c o m o foi proposta pelo economista Johan Karl Rodbertus e o historiador Leopold V o n Ranke. A depresso atravessada pela Alemanha nos meados de 1840 apressou a Revoluo de 1848, onde os teceles foram derrotados, mas tornou-se o fator principal da conscientizao acerca dos problemas gerados pela industrializao. Alm de expor a fraqueza econmica e tambm poltica dos trabalhadores, a revoluo de 1848 evidenciou o seu potencial de ameaa ao Estado. A visibilidade destes problemas, no entanto, foi alterada pela rpida expanso da economia no perodo de 1850/1873, considerado o take off da industrializao alem; no entanto, o liberalismo mais uma vez sucumbiu diante da incapacidade do operariado alemo de se autoproteger (Rimlinguer, 1971). A emergncia da questo social, c o m o conseqncia da severa depresso econmica depois de 1873, refere-se fundamentalmente ao problema da integrao dos trabalhadores industriais na ordem social e poltica existente (Ritter, 1983:1). Diferentes causas precisam ser buscadas para explicar tanto o problema que foi posto c o m o tambm as solues encontradas, dentre as quais Ritter menciona a dissoluo da sociedade baseada nos estados tradicionais e no sistema de guildas, o deslocamento para as novas cidades que no ofereciam a vida segura dos lugarejos, a superao do celibato imposto, a desintegrao da famlia tradicional c o m o unidade produtiva e a conseqente perda de sua funo de provedora nos tempos de infortnio, a quebra da comunidade domstica entre patres e empregados, alm das transformaes geradas pelo novo sistema de mercado de trabalho em relao remunerao e mesmo ao aumento dos acidentes dc trabalho. Ritter (1983:3) procura ressaltar os fatores de natureza sociolgica que caracterizaram esse rpido processo de transformao econmica e social, negando assim uma conexo imediata entre o seguro social estatal e as transformaes decorrentes da sociedade ter atingido um certo estgio de desenvolvimento (se esse fosse o caso, teriam sido outros os pases a desenvolver os primeiros sistemas de seguro, e no a Alemanha). O movimento socialista operrio encabeado por Lassalle defendia a necessidade de o Estado fazer pelo operrio o que ele, c o m o vtima, no podia fazer por si. Por volta de 1849 foram criados na Prssia fundos mutualistas de proteo social c o m um sucesso apenas limitado. O novo sistema estatal de seguro tomaria emprestado elementos das trs

formas previamente existentes de resposta ao problema da pobreza: o sistema de sociedades mtuas de origem feudal, a obrigao do empregador prover seus empregados c o m proteo, conforme previsto no Cdigo Geral da Prssia de 1794, de carter nitidamente paternalista, e a experincia dos governos locais no auxilio aos pobres (Ritter, 1983:4). Diferentemente dessas experincias prvias, o novo sistema caracterizava-se pela sua maior abrangncia, seu carter nacional e sua base legal, que no estava fundada nos princpios paternalistas. Como fatores explicativos da emergncia precoce d o seguro social na Alemanha encontramos no apenas a ausncia da tradio liberal e o tradicional papel inter vencionista e protecionista do Estado, bem c o m o a existncia de uma burocracia estatal poderosa e capacitada a desenvolver um projeto de tal envergadura. Com Bismarck, em 1862, foram ento criadas condies para a reviso das laes existentes entre o Estado e os indivduos, j que ele percebia a necessidade de minuir o vigor do movimento operrio, buscando lig-lo de maneira mais estreita Estado. Alm do mais, buscava formas de utilizar o proletariado c o m o instrumento Estado contra a burguesia liberal. rediao do

O papel de rbitro destinado burocracia estatal na conduo de uma coalizo no-hegemnica mais um fator explicativo de por qu o Estado seria aquele quem proporia a legislao social. No final dos anos 60, incio dos 70, alguns fatores acentuaram este processo in tervencionista: em 1869 o Partido Operrio Socialista adotou as idias marxistas revolucionrias; em 1873 iniciou-se uma depresso que atingiu a economia alem c o m severidade; ocorreu ento um crescimento do protecionismo c o m o parte de um movimento por uma economia mais planejada. O sucesso da social-democracia nas eleies para o Reichstag em 1874 e 1877 mostraram claramente a ameaa que a organizao d o operariado representava. A resposta a essa ameaa atravs de uma legislao repressiva, anti-socialista, parecia uma medida necessria porm claramente insuficiente para controlar sua penetrao nas massas insatisfeitas. Bismarck tinha clara conscincia da necessidade do Estado de tomar medidas que pudessem evitar uma revoluo, bem como acreditava que isso seria possvel atravs d o atendimento aos interesses materiais dos indivduos, que seriam, no fundo, a razo do seu afastamento do Estado e conseqente aproximao ao socialismo. Porm, no foi apenas para aumentar o controle social sobre os trabalhadores que ele encaminhou o projeto d o Seguro Social. Este atendeu tambm aos objetivos da poltica econmica e fiscal de Bismarck (Ritter, 1983:49), encontrando novas fontes de taxao e estabelecendo a Prssia c o m o controladora da economia germnica, alm, evidentemente, de procurar aumentar a lealdade dos trabalhadores ao Estado. Embora seja inegvel o papel desempenhado por Bismarck na concepo d o sistema e na sua viabilizao poltica, no se pode esquecer que o resultado final aprovado representou o somatrio dc inmeros interesses e presses concorrentes, dis tanciando-se em muitos pontos do projeto defendido por ele e pela alta burocracia estatal.

Bismarck e a burocracia queriam atar o trabalhador o mais possvel s novas instituies estatais, que deveriam ser financiadas por contribuies estatais em um esquema tripartite, mas controlado exclusivamente pela burocracia. N o entanto, tal projeto no foi aprovado pelo Parlamento, que o via c o m o uma ameaa, j que representava um aumento do poder da burocracia estatal. O projeto finalmente aprovado reduzia a participao financeira estatal a um subsdio e aceitava a participao dos trabalhadores na gesto, c o m o conseqncia de sua contribuio financeira ao sistema. N o entanto, o controle sobre esta participao seguia nas mos do Estado, enquanto a administrao ficava c o m os empregadores. Segundo Ritter (1983:72), os trabalhadores, representados pela social-democra cia, no tinham desenvolvido um projeto prprio de proteo social, pouco podendo influenciar na definio das leis do Seguro Social de 1880. Eles rejeitavam os fundos de penso por estarem controlados pelo Estado, por sua ligao c o m a legislao repressiva, por sua baixa cobertura, e pela necessidade d c contribuio dos beneficirios. Os s o cialistas consideraram o projeto inaceitvel baseando-se em argumentos tericos do marxismo, pelos quais negava-se a possibilidade de uma melhoria na condio social do trabalhador nos marcos do capitalismo. Ademais, recusavam-se a usar parte do seu salrio para participarem na manuteno d o sistema de seguro. N o entanto, em termos prticos, a social-democracia considerou taticamente importante participar das representaes de trabalhadores nos rgos colegiados dos seguros, tendo sido tambm intensamente envolvida no detalhamento da legislao trabalhista no Parlamento. O fortalecimento do protecionismo de uma maneira geral, c o m o resposta crise econmica, gerou as condies necessrias para vencer as resistncias ao projeto estatal de seguro compulsrio: o seguro de sade foi aprovado em 1883, o seguro de acidentes em 1884, o seguro de velhice e invalidei em 1889. Segundo Rimlinger (1971:112), "se houve condies no incio dos anos 1880 para a instituio de novos direitos sociais, isto se deveu principalmente a presses vindas de baixo. Entretanto, a justificao ideolgica destes direitos, para Bismarck, vinha de cima, da concepo patriarcal dos deveres do Estado. Sua preocupao poltica central no era c o m a criao dc novos direitos, consistentes c o m uma nova interpretao da cidadania, mas c o m a preservao da relao tradicional entre indivduo e Estado. Em certo sentido, os direitos sociais foram garantidos para prevenir o possvel alargamento dos direitos polticos. claro que Bismarck tambm pretendia reduzir a pobreza, e neste sentido seu seguro social visava reduzir a desigualdade econmica. Mas o verdadeiro sentido de suas medidas era preservar o sistema tradicional dc desigualdades polticas". Neste sentido, o padro de poltica social emergente em um contexto de industrializao retardatria foi marcadamente distinto daquele que se originou na liberal-de mocracia. Em primeiro lugar, a permanncia das classes tradicionais no poder e o norompimento liberal c o m a filosofia protecionista facilitaram a implantao de um amplo esquema de seguro social. A Alemanha em oitenta anos saiu da servido feudal para o seguro social, enquanto a Inglaterra demorara quase trezentos anos para fazer esta travessia. A manuteno da ideologia dominante expressava-se no Seguro Social, ao reafirmar a distino entre o pobre e o trabalhador, ao mesmo tempo em que tratava a pro

teo social ao trabalhador no c o m o um direito de cidadania, mas em considerao sua posio vulnervel que deveria ser protegida socialmente. Em segundo lugar, foi o Estado alemo quem elaborou o projeto do Seguro Social, no sendo uma conquista dos trabalhadores c o m o conseqncia da ampliao dos seus direitos polticos. Neste caso. foi uma forma de o Estado buscar c o m os direitos sociais impedir a penetrao das idias revolucionrias no proletariado. Foi por estas razes que o projeto governamental do Seguro Social obteve, finalmente, amplo apoio da indstria pesada do grande capital, sendo viabilizado em nvel parlamentar atravs da coalizo entre catlicos e conservadores. Em terceiro lugar, o Seguro Social alemo estruturou-se, apesar das pequenas variaes entre os seguros de acidentes, sade e invalidez, e penses, c o m as seguintes caractersticas que definem um padro de proteo social marcadamente voltado para a preservao e/ou recuperao da posio do indivduo no mercado de trabalho (vale a pena lembrar que a Alemanha s introduziu o seguro desemprego em 1927): quanto ao financiamento: contribuies dos empregadores, dos empregados e do Estado, sendo que este ltimo participava c o m um subsdio para aposentadorias e penses mas no no financiamento do seguro sade; quanto a administrao: comits corporativos c o m representao de empregados e empregadores sob o controle estatal, realizado por meio de um pesado aparato burocrtico, refletindo a idia do Estado como rbitro entre os conflitos dc classe: quanto aos benefcios: diferenciados de acordo c o m a contribuio, no caso dos empregados, enquanto independia dos ganhos para o caso dos operrios. neste sentido que se pode afirmar que tal seguro um mecanismo dc reproduo das desigualdades existentes geradas na esfera da produo, embora tenha um carter de poltica compensatria face s maiores discrepncias ali originadas; quanto cobertura: restrita a algumas categorias ocupacionais. incluindo aposentadoria seguro sade e acidentes, sade. A dinmica dc expanso neste caso se d tanto pela incluso dc novos grupos ocupacionais (vertical) c o m o principalmente pela melhoria e ampliao dos benefcios daqueles que j estavam includos no sistema (horizontal). No entanto, esta expanso preservou o carter discriminador do sistema, mantendo at os anos mais recentes uma profunda diferenciao - em termos de contribuies e benefcios - entre os trabalhadores blue-colors e os white-colors.

quanto ao sistema financeiro e institucional: organizou-se em inmeros fundos isolados, em uma estrutura altamente fragmentada e desigual, cuja maior caracterstica foi preservar as diferenas entre as clientelas. Inicialmente montado c o m as mesmas caractersticas dc um seguro privado - riscos compartilhados entre os indivduos, c o m as contribuies pagas de acordo c o m a probabilidade de ocorrncia do evento assegurado. Ou seja, c o m o um mecanismo de acumulao e no um sistema de repartio, mas acabou convertendo-se em um sistema pay-as-you-go, em funo, entre outros motivos, da hiperinflao de 1948 (Juttemeier & Petersen, 1982:183). Analisando as conseqncias da Lei Bismarckiana Ritter (1983:104-126) conclui que, se verdade que inicialmente o projeto do Seguro Social no pareceu atender aos

objetivos polticos dc sua concepo, acarretando, ao contrrio, um aumento da afiliao aos fundos sindicais, no longo prazo foi inegvel seu papel na fragmentao dos trabalhadores e na mercantilizao de suas demandas. Em suas palavras, teve c o m o efeito a emancipao social dos trabalhadores ao mesmo tempo em que facilitava sua integrao poltica e social, separando os trabalhadores do lumpen-proletariado. Outras conseqncias apontadas teriam sido o fortalecimento do controle estatal, o aumento da centralizao, o desenvolvimento das estatsticas econmicas e sociais, mente de ter contribudo para o desenvolvimento dos seguros privados que freqentemente complementam os estatais. Alm disso, os fundos de capitalizao foram, em muitas oportunidades, aplicados para financiar atividades econmicas e sociais externas ao sistema de seguridade social, como crdito agricultura, construo dc casas populares, sistemas de saneamento e hospitais. Depois da virada do sculo o sistema entrou em expanso, tanto estendendo os benefcios a novos grupos ocupacionais quanto aumentando o nvel dos benefcios, estimulando a organizao dos empregados de colarinho branco cm busca de sua incluso no sistema de proteo social. A primeira grande reformulao ocorreu em 1911, c o m a consolidao dos trs seguros compulsrios em um Cdigo Nacional. Estabelecia tambm um esquema de seguro especfico para os trabalhadores assalariados, em muitos aspectos mais generoso do que o existente para os operrios. Em 1913 ocorreu a reformulao da legislao sobre o seguro-doena, procurando reduzir os conflitos c o m os mdicos, organizados desde 1900 em uma associao central, introduzindo um sistema de barganha coletiva no qual os mdicos foram reconhecidos como parte contratante dos fundos de seguro (Alber, 1986:6). Este sistema de seguro social permaneceu praticamente inalterado at depois da Segunda Grande Guerra, embora a ascenso ao poder de um governo democrtico depois da Primeira Guerra Mundial, mesmo que representando um pacto entre as elites, tenha criado as condies para o atendimento das reivindicaes dos trabalhadores pela melhoria do sistema de proteo social, bem como no sentido de maior eqidade. A Repblica Democrtica de Weimar alcanou a consolidao do sistema em um cdigo nacional, muito embora diferenciaes entre as categorias ocupacionais continuassem existindo. Os fatos mais importantes deste perodo foram a aprovao de um programa de seguro desemprego em 1927, bem c o m o modificaes no sistema de assistncia pblica, c o m o resultado das mudanas na prpria concepo da pobreza decorrente da alterao da estrutura social no ps-guerra. Apesar disso, os ideais de justia social postulados pela Repblica de Weimar foram sendo deixados de lado como conseqncia da grave crise econmica e dos efeitos da inflao e do desemprego sobre o financiamento do sistema social. O dficit do sistema de seguro social foi coberto pelo governo, mas tambm foram introduzidas redues nos benefcios e aumento das contribuies para fazer frente grave crise e insolvncia do sistema, fatos estes que se colocaram c o m o parte dos conflitos que levaram ao rompimento da coalizo governante e conseqente perda de sua legitimidade poltica.

Durante o perodo seguinte, c o m a ascenso de Hitler (1933-45) e do nazismo, houve flagrante retrocesso poltico, c o m a dissoluo dos partidos, o controle do mercado de trabalho e a destruio do mecanismo de barganha coletiva que vinha sendo praticado desde o final da Primeira Guerra. Hitler procurou usar o sistema de seguro mais uma v e z c o m o instrumento poltico, especialmente c o m o poltica populacional e controle social, mantendo porm inalterada sua estrutura fragmentada e discricionria. Segundo Alber (1986:10), a estrutura bsica do sistema resistiu a todas as tendncias de unificao e centralizao, submetendo-se apenas mudana administrativa e perda do controle de empregados e empregadores sobre sua gesto. No se pode no entanto falar de um desmantelamento do Seguro Social, j que a estrutura geral permaneceu intacta e que houve mesmo um aumento na cobertura, c o m a incluso de novos grupos, alm do aumento no valor dos benefcios. A derrota do nazismo na Segunda Guerra Mundial recolocou o problema da proteo social, agudizado pelo enorme contingente populacional desenraizado de suas provncias. A ideologia prevalente neste perodo buscou combinar a presena estatal c o m uma economia de mercado, de sorte que a existncia do mercado no entrasse em contradio c o m um amplo programa de proteo social (economia social de mercado). A rejeio a toda forma de estatismo e de totalitarismo expressa-se na Constituio de 1949, c o m o ausncia de referncias ordem social. A reforma do Seguro Social que se iniciou por volta de 1949 restaurou os princpios de participao de empregadores e empregados e, embora buscasse ser um instrumento da criao de uma nova ordem social, no aceitou os princpios do plano Beveridge ingls, que postulavam a cobertura universal e a idia de um mnimo vital. Prevaleceu a noo de que a proteo visa a manter o status econmico do indivduo, e mesmo no aceitando a diferena em nveis de proteo, preservou-se a organizao e administrao descentralizada (por exemplo, entre operrios, trabalhadores assalariados e outros grupos). Para Alber (1986:13), o restabelecimento de um sistema de seguros especfico para empregados assinala a persistncia da estrutura fragmentada, enquanto duas leis de 1955 confirmam a tradicional estrutura d o sistema de sade c o m dominncia de prestadores privados de servios, barganha coletiva entre mdicos e fundos de seguro e o limitado papel de superviso reservado aos servios pblicos. Na segunda legislatura. Adenauer criou uma comisso para reformulao do Seguro Social e desde o final dos anos 50 at meados dos 60 o sistema de proteo social passou por um processo de reformas que reduziram as diferenas internas e ampliaram os benefcios. Necessrio se faz lembrar que esse perodo representou um dos momentos de maior crescimento da economia alem, que, tendo sado destruda de duas guerras colocou-se posteriormente entre as primeiras e mais pujantes economias no cenrio mundial. Este contexto de sociedade afluente influenciou a reformulao da legislao social, a tal ponto que desde 1975 as penses e aposentadorias foram indexadas de forma a refletirem automaticamente tanto a inflao quanto tambm o crescimento real da renda nacional. Juttesmeier & Pettersen (1982:183) vm neste fato, associado ausncia

de uma correspondente indexao das contribuies salariais ao sistema o principal m o tivo do desequilbrio financeiro que se fez sentir a partir dos meados dos anos 70. Sendo atualmente considerado um dos sistemas, mais avanados e m termos da sua cobertura e benefcios, o sistema germnico todavia no alcanou eliminar totalmente suas diferenciaes internas, embora desde 1971 as principais diferenas entre empregados e operrios tenham sido minimizadas para todos o s grupos, recebendo acima d o mnimo nacional (Alstetetter, 1974:48). Assim, embora o escopo de benefcios oferecidos pelos sistemas de proteo s o cial dos pases centrais tenha se tornado progressivamente muito similar, h que diferenci-los do ponto de vista do seu significado jurdico e politico, que reflete a histria do seu desenvolvimento e as ideologias que informaram sua trajetria e conformaram o aparato institucional e legal. Segundo Abranches (1978), o s sistemas diferenciam-se quanto ao grau d c iniqidade embutida em cada um deles, e o s benefcios caracterizar-se-iam ou c o m o privilgios garantidos pelo Estado, ou c o m o direitos de cidadania. N o entanto, o que se pode observar na evoluo subseqente no caso da Alemanha um esforo no sentido, seno de superar, pelo menos de minimizar o nvel de desigualdade inerente a esse processo de desenvolvimento do Seguro Social. Anali sando-o, a partir de 1950, Alber (1986:55) encontra quatro fases distintas de acordo c o m o comportamento dos indicadores do gasto social: de 49 a 57 - fase dc expanso ou takeoff d o sistema; de 57 a 69 - fase de menor crescimento mas de consolidao deste padro; de 69 a 75 - nova fase de expanso; e finalmente, c o m a crise econmica de meados dos 70, o sistema ingressaria em uma fase de austeridade. Procurando identificar o papel desempenhado neste processo pelos maiores partidos polticos, esse mesmo autor encontra que a histria recente da Alemanha pode ser dividida em duas fases: de 49 a 69, quando a Unio Crist controlava o governo, e de 1969 a 1982, quando o controle da coalizo governamental passou para a social-democracia. Alber ento conclui que "os social-democratas tenderam a perseguir um curso mais expansionista da poltica social, mas a longo prazo, o crescimento do Welfare State no perodo do ps-guerra s pode ser entendido c o m o o resultado comum dos esforos feitos por ambos os partidos polticos lderes" (1986:100). Apesar de as propostas doutrinrias dos partidos polticos distinguirem-se enquanto defesa de um sistema institucional pblico e abrangente em um caso, ou de um sistema residual ao d o mercado no outro caso, o s dados parecem indicar que as diferenas ideolgicas tenham sido atenuadas na prtica poltica, sendo as mudanas decorrentes mais bem de solues consensuais. A partir de 1974 o governo eleito props a eliminao do dficit pblico atravs do corte de gastos, inclusive sociais, o que recolocou a questo do modelo de proteo social, da mesma forma que em outras sociedades. C o m o as propostas de alterao da situao atual de correspondncia entre contribuies e benefcios no tm passagem na sociedade alem, assim c o m o no h aceitao poltica para medidas contencionistas, existe atualmente todo um conjunto de propostas que buscam alterar o Welfare State em direo a uma Welfare Society, ou uma mistura dos esforos d o governo e sociedade, alm de propugnarem pela descentralizao dos servios sociais.

Estas tendncias seriam posteriormente alteradas c o m a profunda mudana representada pela unificao da Alemanha.

POLTICA D O S

R E S I D U A L

N O

C A P I T A L I S M O

L I B E R A L :

C A S O

E S T A D O S

U N I D O S

A necessidade de considerar os Estados Unidos, mesmo que pertencendo ao j tratado padro liberal, como um caso parte, decorre de sua especificidade relativa preservao do modelo residual de assimilao das demandas sociais, no tendo portanto sofrido as transformaes que caracterizaram a mudana europia desde um liberalismo restrito at uma ordem poltico-econmica social-democrata. Em outros termos, no se constituiu, no caso dos Estados Unidos, um padro de proteo social que assegurasse a cidadania quer universal, quer atravs dc um modelo corporativo. Neste sentido, o caso dos Estados Unidos fundamental para desfazer qualquer ligao implcita entre o desenvolvimento econmico industrial e a automtica alterao do padro de incorporao das demandas sociais. A o contrrio, a preservao do mesmo modelo liberal em uma sociedade altamente desenvolvida e complexa vai ilustrar tanto os fatores que contriburam para isso quanto os dilemas e contradies que vm sendo enfrentados. A primeira caracterstica da poltica social americana o seu desenvolvimento tardio em relao seja aos pases europeus seja aos latino-americano: l o Seguro Social iniciou-se apenas em 1935. So tambm marcantes os fatos de que at ento o poder pblico tinha uma reduzida participao nos esquemas dc proteo social existentes e que o sistema inaugurado em 1935 no tenha sofrido desde ento reformas profundas, tendo, portanto, mantido a sua estrutura original. Finalmente, vale ressaltar que, apesar de seu retardado incio, o seguro americano manteve, desde sua promulgao at os dias atuais, uma tendncia expansionista tanto em termos de gastos quanto de cobertura e tipos de benefcios concedidos. A ausncia dc uma mudana profunda no modelo original de seguro de carter restritivo, apesar de uma tendncia constante ampliao do seu escopo - incrementalismo - marcam a contraditria e singular trajetria americana, diferenciando-a daquela que caracterizou a poltica social dos pases europeus. A explicao para estas diferenciaes no timing da emergncia e evoluo das polticas sociais entre Europa e Estados Unidos residiria, para Kudrle & Marmor (1986:81), segundo as hipteses de Lipset, "na ausncia de feudalismo, em um sistema poltico democrtico que emergiu antes que uma numerosa classe operria, um nvel relativamente baixo de diferenciao por status, e uma alta renda per capita". Tambm Barrington Moore (1966:111) assinala c o m o principal diferena entre a democracia americana e a experincia liberal da Inglaterra e Frana o incio tardio e o fato de no ter tido que enfrentar a desmontagem de uma complexa sociedade agrria e as formas feudais e burocrticas de organizao social. Alm disso, ressalta que a existncia de uma agricultura comercial desde o incio do desenvolvimento americano, assim c o m o o

carter revolucionrio assumido pela Guerra Civil no rompimento c o m os valores prcapitalistas que reforavam as distines c o m base no status, foram fatores cruciais na conformao de uma sociedade capitalista fortemente arraigada aos princpios liberais. A cultura do capitalismo americano foi capaz de transformar em um cdigo social os pressupostos tericos do liberalismo, dando corpo e alma a valores c o m o o individualismo, a proteo propriedade privada e a necessidade de governo mnimo. Para T o c queville (1969), o individualismo fruto da igualdade e do conseqente rompimento das instituies aristocrticas, nas quais o pertenecimento e, delimitao eram condies que garantiam a ligao entre os indivduos e evitavam o individualismo. N o caso da sociedade americana, esse autor analisa (1969:511) que os possveis efeitos malficos do individualismo sobre a democracia seriam combatidos pela existncia de uma enorme liberdade em nvel local, c o m a proliferao de inmeras instituies e associaes livres. A arguta observao de Tocqueville sobre a sociedade americana pode ser vista nesta passagem de seu livro (1969:516): "a primeira vez que eu ouvi na Amrica que cem mil homens tinham prometido publicamente nunca mais tomar bebida alcolica, pensei que isso era mais uma brincadeira d o que um assunto srio, e naquele momento no vi por que esses senhores abstmios no se contentavam em tomar gua em frente s suas lareiras. Por fim, consegui entender que esses cem mil americanos, lutando contra o progresso da embriaguez entre eles, queriam apoiar a sobriedade c o m seu patrocnio.... Ns podemos supor que, se eles morassem na Frana, cada um desses cem mil teria feito representaes individuais ao governo pedindo-o para supervisionar todas as casas pblicas em seu domnio". Essas caractersticas da sociedade americana vo influir decisivamente sobre a maneira c o m o as demandas sociais vo ser tratadas neste contexto. O individualismo, seja c o m o teoria do comportamento humano, seja como doutrina que postula o governo mnimo - o b o m para todos ser melhor alcanado se cada indivduo perseguir seu interesse c o m um mnimo de interferncia - atuou tanto no sentido de retardar o surgimento da legislao social quanto, posteriormente, como forma de restringir o seu escopo (Wilensky & Lebeaux, 1958:41). A confiana no mercado e na famlia, e c o m o extenso nas mltiplas organizaes comunitrias c o m o canais naturais dc atendimento s demandas sociais, determinou o predomnio das institues privadas filantrpicas no tratamento dos problemas emergentes. Assim, at 1904, das 4.207 instituies beneficentes nos Estados Unidos, apenas 485 eram pblicas e atendiam a menos de 1/3 dos internos, e at 1927 o gasto privado filantrpico excedia 1 bilho de dlares, enquanto as despesas pblicas em todos os nveis governamentais no passavam de 161 milhes (Weaver, 1982). Essas aes estavam inspiradas nas Poor Laws inglesas e tratavam de criar mecanismos dc taxao para financiar a criao de abrigos para os miserveis (almshouses) e casas de trabalho para os pobres (workhouses). Essa poltica partia da classificao dos indivduos nas categorias de poor e pauper - em outros termos, imprevidentes e preguiosos - buscando restaurar aos pobres o status de self-supporting e desencorajar a pauperizao c o m a punio e a perda dos direitos civis daqueles que recebiam assistncia pblica.

Apesar de a demanda por assistncia ter se ampliado consideravelmente nos anos subseqentes Guerra Civil, mudando inclusive o carter da dependncia, j que ela no decorria de uma falha individual, ainda assim a expanso da cobertura se fez pelo mesmo mecanismo anterior, baseado na ao filantrpica e suplementada pelos governos locais, sem alterar a filosofia predominante de auto-sustentao. Piven & Cloward (1971:46 ) chamam ateno para um outro aspecto que tambm atuou c o m o reforo crena no individualismo c o m o soluo para os problemas de ascenso social, que diz respeito inexistncia de um proletariado rural que tivesse que ser expulso para a cidade c o m o processo de industrializao, j que a produo agrcola neste pas caracterizou-se pela unidade familiar produtiva e a transformao industrial foi sendo capaz de absorver, mal ou bem, esse contingente que migrava para as cidades. medida em que o desemprego crescia nas cidades desde o inicio d o sculo X X , os governos locais tinham que tomar a seu cargo medidas de proteo, mesmo que se resumissem basicamente s almshouses, aumentando por um lado o gasto social e por outro lado a reivindicao pela mudana no tratamento das reivindicaes sociais por parte do poder pblico. Neste sentido, os anos que vo de 1900 a 1929 assistiram a emergncia da questo dos velhos como uma questo pblica, enquanto se desenvolvia, c o m menor vigor, uma luta paralela dos trabalhadores pelo Seguro Social. Neste ltimo caso, a organizao que deu origem ao movimento pelo Seguro Social na Amrica foi a American Association for Labor Legislation, filiada associao internacional europia. Embora seu foco fosse a luta pela melhoria das condies salariais da classe trabalhadora, chegou a formular um modelo de legislao sobre Seguro Sade e Seguro Social durante os anos 20. Tais projetos, no entanto, foram bombardeados pelas organizaes empresariais e no conseguiram o apoio nem mesmo entre os trabalhadores organizados (Weaver, 1982:35-40). Outro movimento que se organizou nesta poca foi em torno d o problema do desempregado c o m o apoio dos grupos e partidos de esquerda, chegando a criar primeiramente Ligas de Desempregados e posteriormente uma Federao, em 1932 (Piven & Cloward, 1971:101). N o entanto, todos estes movimentos foram pouco expressivos em face relevncia poltica e social assumida pelo movimento dos idosos, que se desenvolveu c o m o se fora uma classe social isolada d o movimento dos trabalhadores, diferentemente dos casos europeus. Essa particularidade mostra a especificidade da cultura individualista americana (Rimlinguer:1969), na medida em que enfatiza a importncia d o consumo dos velhos e no a justia social, alm de demonstrar a importncia dos grupos de presso no processo de definio de polticas em vez da presena de classes sociais organizadas. D i versos autores apontam o envelhecimento da populao, os custos representados pela assistncia em nvel local, a influncia das idias europias e a existncia de provises especiais para veteranos, c o m o fatores cruciais na incluso da questo dos idosos na agenda das polticas pblicas. O certo que, a partir da iniciativa do congressista Townsend em enviar uma medida propondo ajuda federal para apoiar assistncia aos idosos, em 1933, criou-se um movimento de massas sem precedentes, c o m a fundao de inmeros clubes em todo o

pas, sensibilizando a opinio pblica e formando uma coalizo favorvel definio de uma poltica em nvel federal. N o entanto, o marco inicial na definio de uma legislao social s viria a ocorrer em 1935, depois do ano eleitoral de 1934, quando a questo social tornou-se uma pea importante na campanha eleitoral do Presidente Roosevelt e posteriormente no seu programa de governo. O que havia acontecido em termos de mudana nestes anos, que possibilitou a emergncia da poltica social, tinha sido um resultado direto dos efeitos da crise de 1929 sobre a economia e a cultura americanas. O desemprego massivo provocado pela crise econmica encontrou um sistema de assistncia pblica baseado no voluntariado e nas aes locais, sem capacidade para responder ao brutal aumento da demanda. Mesmo assim, o aumento do gasto c o m assistncia efetuado pelos governos locais foi de tal forma exponencial que acarretou a mudana na forma da assistncia, passando do internamento para ajudas financeiras diretas aos velhos, na esperana de reduo dos custos assisten ciais. Por outro lado, a intensidade do desemprego, a percepo deste fenmeno massivo c o m o involuntrio e as explicaes sobre a natureza da crise como decorrncia da ausncia de demanda, foram fatores cruciais na mudana da atitude da maioria da sociedade sobre a necessidade de interveno federal no equacionamento das demandas cm um novo formato dc proteo social. Eleito, Roosevelt criou um comit para estudar a questo do Seguro Social, que havia se tornado to central na campanha eleitoral, o Committee on Economic Security (CES), em cujo relatrio se baseou para formular sua proposta encaminhada ao Congresso. A proposta presidencial era composta de trs programas distintos: um programa federal de subsdios aos estados na prestao da assistncia; um programa federal c o m pulsrio de Seguro Velhice (old-age insurance); e um programa voluntrio de comple mentao das aposentadorias. A pressuposio era de que o primeiro deles, de natureza assistencial, fosse suplantado ao longo dos anos, c o m a vigncia dos dois outros (Weaver, 1982). O debate no Congresso trouxe tona os pontos centrais de enfrentamento da ideologia d o individualismo c o m a poltica de proteo social: individualismo e volunta rismo versus centralizao e coero; contrato voluntrio e defesa da propriedade privada versus seguro compulsrio: seguro social versus assistncia social. A resultante foi a eliminao d o programa voluntrio de suplementao das aposentadorias, visto c o m o representando uma ameaa ao mercado privado de seguros, e a incluso de uma ajuda para os cegos. O sistema compulsrio era bastante abrangente, excluindo porem trabalhadores rurais, domsticos, temporrios, autnomos e empregados em organizaes no-lucrati vas. Chama ateno a no-regulamentao do seguro desemprego c o m o um programa uniforme de nvel federal, ficando apenas c o m o um repasse para o s estados que regulamentariam sua aplicao, abrindo assim a porta para diferenciaes. Isto mais uma v e z demonstra que, apesar da mensagem d o Presidente ao Congresso representar uma inovao, ao introduzir a noo do direito constitucional d o indivduo segurana econmica, a poltica social no tinha um cunho redistributivo e no se propunha a bene

ficiar o trabalhador sadio em sua fase produtiva, restringindo-se ao que no podia trabalhar. Segundo Weaver (1982:92-93), o Social Insurance Act, promulgado a 14 de agosto de 1935, constituiu uma expanso sem precedentes no papel do governo federal, alm de ter tirado a questo da velhice do mbito do voluntariado. Observa tambm a simplicidade da proposta, cujos objetivos estavam claramente definidos: "os benefcios deveriam ser diretamente relacionados c o m os ganhos e pagveis somente queles que tenham contribudo para custe-los; a cobertura deveria ser limitada; o sistema deveria acumular reservas substanciais e permanecer autofinanciado". A evoluo posterior da legislao do Seguro Social, embora tenha mantido uma continuidade na preservao do mesmo sistema bsico de proteo social, no obedeceu aos princpios estabelecidos na formulao original, introduzindo contradies que esto presentes at o momento atual. A maioria dos estudos analisa esta evoluo como tendo um curso totalmente imprevisto diante da proposta original, considerando que as dificuldades atualmente enfrentadas pelo sistema deveriam ser solucionadas com a simples volta aos princpios originais. Neste sentido, desconsideram os fatores de ordem Sociopolitica que foram responsveis pela evoluo do sistema, sendo poucos os autores que procuraram analisar estes fenmenos, como Weaver & Piven and Cloward, cujos estudos sero tratados concomitantemente ao breve relato da seqncia histrica dc reformulaes da legislao original. Sc o curso histrico fora realmente de carter imprevisto e descontrolado, como se explicaria este fato quando se tem em conta a argumentao de Malloy (1985) de que a elite administrativa do Seguro Social foi capaz dc controlar e manipular dc acordo c o m seus interesses a agenda decisria desde os primrdios do sistema at a privatizao dos programas e benefcios? Um olhar sobre os acontecimentos mostra-nos o papel preponderante exercido pela tecnocracia do Seguro Social. O Social Securt Act de 1935 caracterizou-se, em termos de cobertura, por abranger todos os empregados do comrcio e indstria c o m mais de 65 anos (cerca de 1% dos idosos) em um programa de natureza contratual, c o m os benefcios calculados na base do rendimento variando desde um mnimo de 10 ao mximo de 80 dlares mensais, preservado o princpio da "eqidade individual" que significava a manuteno da proporcionalidade entre benefcios e contribuies. O sistema financeiro era previsto c o m o um fundo de capitalizao, c o m as contribuies advindas da taxao sobre a folha salarial (payroll tax) pagas na mesma proporo ( 1 % sobre os primeiros 3.000 dlares recebidos) por empregados e empregadores, mas sem previso sobre contribuies advindas dc rendas captadas pelo Estado. A administrao do sistema, no entanto, seria inteiramente estatal, sem participao dos contribuintes. A estrutura do sistema de proteo social refletia o compromisso entre as idias prevalentes na sociedade americana acerca do individualismo, liberdade e dependncia e o impacto causado pela crise de 1929, abalando as crenas na infalibilidade do mercado, na culpabilidade do necessitado e na no-interferncia estatal. A evoluo do seguro desde ento mostra c o m o tendncias principais: a ampliao da cobertura, a diversificao dos benefcios, a incluso de benefcios no re

lacionados a contribuies pretritas, o aumento contnuo no valor dos benefcios simultaneamente ao aumento das contribuies, e, finalmente, a mudana do sistema financeiro para repartio simples (pay-as-you-go). Tudo isso, no entanto, sem promover uma alterao profunda do sistema original, compatibilizando-o c o m as demandas atuais. Analisando essa evoluo, Ferrara (1980:5) identifica no sistema atual um conflito inerente de objetivos, na medida em que o sistema tenta servir ao mesmo tempo a duas funes, a seu ver, contraditrias - uma funo de assistncia social e uma funo de seguro - no alcanando atingir a qualquer uma delas adequadamente. Assim, nem todos os benefcios so baseados nas contribuies passadas ao mesmo tempo em que nem todas as pessoas que necessitam tm acesso aos benefcios. Em outros termos, h uma unanimidade nos estudos em apontar a conflituosa compatibilizao entre os princpios de individual equity e social adequacy na definio da poltica social. Recuperemos rapidamente o curso dessa evoluo. Segundo Kudrle & Marmor (1986:107), o aspecto mais saliente sobre a experincia dos Estados Unidos que, c o m exceo do programa food stamp, todas as demais medidas foram emendas (amendements) ao ato original de criao do Seguro Social. Neste ato foram criados os seguintes programas: Old A g e Insurance (federal e uniforme); Old A g e Assistance, Unemployment Compensation, Aid to Dependent Children e Aid to the Blind (todos eles c o m o ajuda federal a programas estabelecidos pelos estados). Em 1939 foi promulgada uma emenda c o m o objetivo de beneficiar, atravs do sistema de seguro, a viuvez, aos dependentes e aos incapacitados (Survivors and Disability Insurance). Esta emenda, embora to prxima no tempo ao ato inicial, diferia em muito dos princpios bsicos ali consagrados; fato este que requer uma explicao. A diferena bsica que na emenda de 1939 rompia-se c o m a pressuposio inicial de vincular benefcios s contribuies, mantendo um sistema de capitalizao, passando agora para uma sistema redistrbutivo, c o m os benefcios sendo concedidos a partir das necessidades, em um sistema do tipo pay-as-you-go, isto , sem acumulao de reservas e mantido atravs de um compromisso intergeraes. A s razes para to pronto redirecionamento do sistema poderiam ser encontradas no estudo de Rimlinguer (1969:232), que defende a tese segundo a qual a maior resistncia ocorre inicialmente c o m relao aceitao do principio da proteo social em uma sociedade onde predominam os valores liberais. Uma vez aceito, no entanto, as foras favorecendo a expanso passam a ter c o m o vantagem comparativa a natureza tcnica do problema, que vai requerer um corpo de especialistas na conduo do processo. Corroborando esta tese encontramos o estudo de Weaver (1982), no qual destaca o papel relevante assumido pela burocracia proveniente do CES, que manteve a direo do Social Security Board, controlando assim a informao e a agenda poltica na direo da sua sobrevivncia e da expanso da cobertura. Acrescenta, no entanto, a importncia do processo eleitoral c o m o canal para encaminhamento das demandas e propostas de ampliao do plano de benefcios e da cobertura. Essa seria, no seu entender, a principal razo pela qual o ano eleitoral de 1948 representou um turning point neste processo, refletindo-se nas emendas dos anos 1950, que passaram a incluir a ajuda para os permanentemente e totalmente incapazes, nos

mesmos moldes de repasse de recursos federais para programas estaduais. Foram tambm aumentados os valores dos demais benefcios e abrandadas as condies para sua concesso. Paralelamente, assistiu-se ampliao tanto das porcentagens quanto do teto das contribuies: agora seriam 4 , 5 % sobre o s primeiros 4.200 dlares ganhos. O conjunto dessas emendas (1952, 1954, 1956, 1958), todas elas de carter libe ralizante, teve c o m o efeitos o aumento real da despesa, o aumento exponencial da cobertura, o aumento das taxas de contribuio e a eroso dos critrios de elegibilidade. N o entanto, c o m o apontado por Weaver (1982:135), o efeito poltico mais importante foi o de ter tornado a questo do seguro um problema bipartidrio. Isto porque, iniciado por um presidente democrata em 1935, teve sua expanso consagrada pelo primeiro presidente republicano a ser eleito depois de mais de vinte anos, o Presidente Eisenhower, que apoiou todas as medidas liberalizantes desde sua eleio. Assim, estrutura do seguro inicial para velhice - OASI - foi acrescentado o programa para incapacitados e dependentes, passando ento a ser conhecido c o m o OASDI. A grande lacuna ficou por conta da incapacidade dc se vencer o poderoso lobby organizado pela A M A - American Medical Association, junto aos congressistas, alardeando a ameaa da socializao da medicina, impedindo assim qualquer tentativa de se criar um seguro de sade pblico. Foi necessrio aguardar at a dcada seguinte, os famosos anos 60, de guerra no Vietnam e guerra interna pobreza, para que as resistncias fossem vencidas e surgissem os programas de sade no interior da estrutura do Seguro Social (passando ento a ser a OASDHI). A tendncia ampliao da assistncia iniciou a dcada c o m os programas de assistncia mdica para os idosos em 1960, seguindo o plano de cuidado da me e da criana em 1963, e, finalmente, o seguro de sade para os idosos (Medicare) e a assistncia mdica para os pobres (Medicaid), ambos de 1965. A conjuntura dos anos 60, que permitiu a criao de tais programas, vencendo resistncias e abalando os alicerces da ideologia liberal, merece ser analisada em mais detalhes. Foi durante essa dcada que a igualdade apareceu pela primeira v e z c o m o uma questo poltica (Bnton: 1984) c o m o parte das estratgias de combate pobreza e discriminao das minorias, em conseqncia da politizao da questo racial. O sonho americano de uma sociedade aberta e unida assumiu no governo d o Presidente Johnson o carter de uma cruzada social para construo da "Grande S o ciedade" (Bnton: 1984). Pela primeira vez a problemtica da equalizao dos direitos deixou de ser vista c o m o mera conseqncia da igualdade de oportunidades, requerendo medidas polticas e econmicas de discriminao positiva. Da a emergncia de programas concedendo benefcios em espcie que viriam a se juntar aos do New Deal, tais c o m o o Medicare, o Medicaid, benefcios em dinheiro, os projetos habitacionais e o programa de food stamps. Mesmo programas anteriormente existentes ganharam outro carter, c o m o o programa de ajuda a crianas sem pais, existente desde 1935, que passaria a partir de ento a ser tratado c o m o um programa para assistncia a lares e famlias situadas abaixo da linha de pobreza, tornando-se o corao do que o s americanos chamam Welfare State (assistencialismo). preciso recordar que os governos dos presidentes Kennedy e Johnson caracterizaram-se por algumas circunstncias especiais, tais c o m o a volta dos democratas ao

poder, a ampla maioria que tiveram no Congresso, a promessa de libertao dos povos do Vietnam e de prosperidade para os pobres na Amrica e o ativo apoio da burocracia do Seguro Social s medidas expansionistas. A exploso dos programas assistenciais nesta dcada vista por Bnton (1984:75-76) c o m o resultante da subestimao da clientela potencial, da mudana de atitudes provocada pela atuao do movimento dos direitos civis instigando a populao cobrana dos seus direitos, alm dos efeitos da atuao do prprio sistema. O estudo mais conhecido sobre o perodo , no entanto, o de Piven & Cloward (1971), no qual os autores combatem as explicaes tradicionais sobre o fenmeno expansionista, atribudas geralmente continuada migrao dos pretos desde o sul, ao aumento d o nvel dos benefcios e deteriorao da famlia negra. Para eles (1971:189), essas explicaes partem da premissa equivocada de que o acesso aos benefcios uma funo do aumento da demanda. A razo para a expanso, no entender dos autores (1971:196), seria encontrada na resposta desordem civil provocada pela modernizao da agricultura sulista, acarretando o desemprego massivo, a migrao, e, mais que tudo, a ameaa de distrbios e de instabilidade poltica. Em outras palavras, a atuao dos movimentos dos direitos civis e dos movimentos negros fez c o m que a desordem dos anos 60 fosse politizada e tivesse c o m o resposta a expanso do sistema assistencial. Observam ainda que essa resposta criou uma ligao direta d o g o v e r n o federal c o m o s guetos negros, passando p o r cima da tradio federalista e das resistncias de alguns governos estaduais e locais. importante assinalar que a hiptese de Piven & Cloward. mesmo que corroborada em evidncias empricas estabelecendo a relao causal entre desordem civil e polticas sociais, no capaz de ir alm da compreenso das polticas sociais c o m o uma funo de controle social. Respondendo s acusaes feitas por Leiby (1983) sobre o p o sitivismo deste raciocnio e ao discurso militante dos autores, estes admitem, ento, que a conquista dos direitos sociais seja um processo dc aprendizagem e politizao para os usurios dos benefcios sociais, afirmando finalmente (1983:145) que suas hipteses centrais "representam uma melhor caracterizao d o passado do que do futuro". O importante a considerar neste caso no apenas a funo dc controle social e a regulao d o trabalho atravs das polticas sociais, mas a natureza dos conflitos polticos que levam sua emergncia e que, a nosso ver, determina o seu significado poltico. A s sim, a inexistncia dc um movimento socialista de base operria na Amrica do Norte, e a conseqente ausncia de um partido social-democrata nas coalizes governantes toma-se o principal fator explicativo do fenmeno ali observado, no qual a expanso do sistema social, c o m o resposta politizao da questo racial associada pobreza, no implicou em uma mudana substancial nos valores que organizam as relaes de proteo social. Quadagno (1988) procura explicar este fenmeno fugindo da hiptese que considera simplista, pelo qual se atribui tal fato a uma ausncia da classe trabalhadora da cena poltica ou sua fraqueza constitucional, encontrando c o m o fatores explicativos: a tardia industrializao dos trabalhadores da produo massiva, o que teria atrasado o incio do Welfare State e explicaria tambm a excluso dos trabalhadores da arena de

cisria (1988:182). Esta demora no pode ser generalizada c o m o fraqueza dos trabalhadores, j que os trabalhadores especializados estavam organizados e m grandes agncias (AFL e CIO). A tese da autora justamente no sentido de que mais provvel os trabalhadores industriais no-especializados lutem por uma agenda que remova o programa de benefcios dos critrios de mercado do que os trabalhadores especializados (1988:12). o impacto das iniciativas do setor privado, cuja existncia preponderante e antecedente ao pblica tiveram c o m o conseqncia conformar uma matriz de poder social, antes de 1935, que definiu o formato e a estrutura do Seguro Social. a existncia de uma formao econmica de carter dualstico, representada pela c o existncia das economias nortista e sulista, associada a uma estrutura de representao poltica que favorecia os setores agrrios tradicionais do sul, responsabilizam-se pela existncia de uma postura anti-estatista e contrria s polticas trabalhistas. Conseqentemente, assim ficariam explicados os principais traos da histria norte-americana - sua decantada excepcionalidade - em termos tanto do retardo em adotar medidas de poltica social, bem como do prprio formato que ela veio a assumir posteriormente. Restaria a discusso acerca da eficcia da poltica americana em sua etapa mais agressiva, j que at hoje intenso o debate nos Estados Unidos sobre os efeitos da guerra pobreza, c o m alguns afirmando que tais programas virtualmente eliminaram a pobreza quela poca e outros dizendo que embora o gasto social tenha quase triplicado o nmero de pobres no foi reduzido (ver Anderson: 1978, Ferrara: 1980 e Bnton: 1984). Existe ainda o antigo argumento questionando a validade das medidas de c o m bate pobreza, mesmo quando consideradas eficazes, c o m o est proposto em uma das teses levantadas por Anderson (1978:43) a respeito do perodo: " A virtual eliminao da pobreza tem tido efeitos colaterais de alto custo social... H, c o m efeito, uma "muralha de pobreza" que destri o incentivo financeiro para o trabalho para milhes de americanos. Livres das necessidades bsicas, mas altamente dependentes do Estado, c o m pouca esperana de tornar-se livres, eles so uma nova casta, os "americanos dependentes". Certo que os custos de manuteno dos programas aumentaram muito, tanto c o m o resultado da expanso c o m o da inflao, levando a que o governo seguinte, d o presidente Nixon, sofresse c o m uma srie de medidas encaminhadas por congressistas (69, 71 e 72) buscando ajustar taxas e benefcios, alm de elevar o teto dc contribuio. Alm disso, no conseguiu aprovar seu projeto de assistncia, Family Assistance Plan, o qual baseava-se no princpio d o direito a um certo nvel de complementao, at atingir um mnimo de renda socialmente definido - o chamado imposto dc renda negativo - independentemente da habilidade para ganhar demonstrada pelo beneficirio. Dentre as medidas aprovadas, a mais polmica de todas, sem dvidas, foi a de 1972, que para suplementar o valor dos benefcios para idosos, cegos e incapacitados, criou um mecanismo de reajustes automticos d o valor dos benefcios de acordo c o m a inflao, atravs de sua dupla indexao a salrios e preos. A s contribuies, no en

tanto, no foram indexadas da mesma forma, criando uma defasagem entre receita e despesa que s viria a ser corrigida no final da dcada, em plena crise financeira do sistema. A fase expansionista do sistema vai concretizar-se, finalmente, c o m o Amendment de 1977, que corrige o valor dos benefcios pelos salrios e pelo ndice de preos, desvinculando parcialmente os benefcios das contribuies passadas e subsidiando aqueles c o m baixos ingressos. Essas sucessivas emendas que caracterizariam a expanso contnua, porm sem transformao radical d o sistema provocaram o crescimento da cobertura - que passou de 1% para 90,4% e m um perodo de cerca de 30 anos, enquanto o valor dos benefcios elevava-se e m mais de 12 vezes acima do valor original (Ferrara, 1980) e a evoluo do gasto pblico c o m o Welfare, c o m o porcentagem do Produto Nacional Bruto, saltava de 8,25% em 1950 para 19,2% em 1982. Tambm significativo o dado acerca do aumento dos custos individuais de manuteno desse sistema, cujas taxas elevaram-se em cerca de 180%, entre 1959 e 1973. A s maiores mudanas teriam sido, pois, a extenso da cobertura e a mudana de filosofia desde a idia de prover um piso bsico de renda para os idosos para prover a renda total d o aposentado e dos dependentes. Para Ferrara (1980:251), estas alteraes, que desestabilizaram o sistema so uma conseqncia da preponderncia da lgica poltica c o m o inerente ao fato de que o sistema de seguro seja gerido pelo governo e no por instituies do mercado privado, reafirmando assim a ideologia recorrente do individualismo e do mercado, convivendo conflituadamente c o m as mudanas ocorridas. Rimlinguer (1971:243) tambm v o programa Medicare c o m o uma conciliao entre os interesses individualistas e colctivistas: "somente a parte do seguro hospitalar paga pelo Seguro Social. O seguro para servios mdicos na base voluntria mas baseado em um subsidio estatal c o m garantias de liberdade de escolha para mdicos e pacientes. Companhias privadas dc seguro tm a oportunidade de participar nessa parte do programa Medicare, j que a Secretaria de Sade, Educao e Assistncia tem, por lei, que fazer uso das seguradoras privadas para conduzir as principais funes administrativas do plano de Seguros Mdicos. Este um caminho pouco usual e tipicamente americano de resoluo dos conflitos entre interesses pblicos e privados." Resumindo, o sistema americano dc proteo social marcadamente desbalanceado, oferecendo predominantemente a proteo em benefcios de aposentadoria e cuidados mdicos para idosos, e e m situaes de gravidade para os empregados. Existem provises mnimas para cuidados de adultos em idade laborai para riscos c o m o desemprego e d o e n a enquanto h um conjunto de programas assistenciais - incluindo sade, moradia e benefcios em espcie - para aqueles que so considerados elegveis por se situarem abaixo da linha de pobreza. A estratgia de combate pobreza a adoo d o critrio de adequao social na liberalizao da concesso dos benefcios, substituindo o critrio de eqidade - que neste pas significa pagamentos iguais para iguais benefcios - , a indexao de seus valores e seu conseqente aumento a uma velocidade maior que a das taxas so fatores internos ao sistema de seguro apontados c o m o causadores da crise financeira que ele passou a enfrentar desde o final dos anos 70. Por outro lado, a incapacidade de encarar a

crise econmica c o m a qual a sociedade americana passou a conviver desde ento certamente foi decisiva para o fracasso das previses atuariais. Altas taxas de inflao, desemprego em massa e queda nas taxas de salrio real foram fatores externos que fragilizaram as bases financeiras do sistema social. Por outro lado, a fragilidade financeira trouxe tona a debilidade da base socioideolgica da poltica social, na medida em que a difcil conciliao entre individualismo e coletivismo no mbito d o Seguro S o cial teve c o m o conseqncia torn-lo vulnervel crtica generalizada, dos conservadores, dos progressistas, dos liberais e dos protecionistas. Esgotada a fase de expanso e predominncia dos valores e estratgias ligados ao igualitarsmo (1960-1980), inaugurou-se uma nova etapa, c o m o recrudescimento do individualismo e medidas de reduo do gasto social na "era Reagan". Retomava-se assim o discurso ideolgico de retirada do Estado da promoo social, c o m o forma de fortalecimento da prpria sociedade. Neste sentido, pressupunha-se que a retirada do governo central dessas atividades implicaria, ao mesmo tempo, na oportunidade de prosperidade para qualquer um, promovendo-se o crescimento atravs do fortalecimento do mercado e dos nveis locais (Anderson: 1984; Glazer 1984). O importante a assinalar no apenas o revigoramento e coerncia ideolgica da proposta liberal, c o m o a conseqente mudana dc estratgia de combate pobreza, que, segundo Glazer (1984:228), caracterizava-se pela rejeio da engenharia social, isto , a idia de modelar o comportamento humano atravs de incentivos e desincentivos. A s principais mudanas seriam, pois, no recuo da proteo exclusivamente para os destitudos; na reviso e restrio dos critrios de elegibilidade; na substituio do papel d o governo central de promotor de incentivos para o de normatizador, e no retomo dos programas para o s estados e municpios, restringindo a participao direta d o governo central. Tais proposies foram acompanhadas pelas expectativas de reduo do ritmo de crescimento das taxas individuais para financiamento da proteo social, o que implicaria em que houvesse um aumento da poupana individual e a conseqente reativao da economia atravs do fortalecimento do mercado. Glazer (1984:225) conclui que se a ideologia era to clara, a realidade foi mais complexa, j que a maioria das despesas sociais quase impossvel de ser reduzida por razes polticas. Por outro lado, as dificuldades para se efetuar cortes no programa de sade, Medicare, parecem decorrer mais propriamente da prpria estrutura deste programa, privilegiando o uso de servios mdicos privados. Assim, os custos exponenciais da ateno mdica nos Estados Unidos ficam completamente fora d o controle do governo (tendo ascendido de menos de 20 bilhes de dlares em 1975 a mais de 100 bilhes de dlares em 1990, segundo dados do Department o f Health and Human Services, Congressional Budget Office). Uma conferncia de especialistas reunida para analisar os resultados da administrao Reagan concluiu que alm das mudanas terem sido mais de nfase d o que propriamente uma alterao dos objetivos polticos, as redues oramentrias no foram igualmente distribudas entre os programas: "os cortes mais profundos foram feitos nos programas que requerem uma prova de insuficincia de renda (means-tested programs) voltados para os pobres no-idosos, enquanto os programas c o m o o Seguro Social,

Medicare e benefcios a veteranos foram muito menos afetados, enquanto dentro dos programas os benefcios foram mais reduzidos para os menos necessitados" (Gorham, 1984:3). Resumindo, as mudanas ocorridas nas ltimas dcadas na poltica social nos Estados Unidos tiveram c o m o aspectos centrais o retorno da ideologia liberal na qual a interveno estatal fica restringida aos programas assistenciais para os destitudos, incen tivando-se a iniciativa privada e os governos locais a assumirem o papel anteriormente desempenhado pelo nvel federal. Na verdade, como tentamos assinalar durante a anlise do curso evolutivo da poltica social americana, as mudanas ocorridas foram sempre de carter incremental, no alterando a base liberal que fundamentava a estruturao dos seus aparatos legais e institucionais. Na batalha ideolgica entre o individualismo e o coletivismo prevaleceu o arcabouo bsico que organiza a sociedade americana, fundamentalmente liberal, mesmo em perodos em que as medidas protecionistas conformaram o padro da poltica social, c o m o na "guerra pobreza". Em outros termos, a expanso da proteo social, mesmo como resposta a uma ameaa dc desordem social, no alterou o padro assistencialista prevalente no enquadramento das demandas sociais. Finalmente, as medidas tomadas tiveram um carter basicamente financeiro, de c o n e de despesas, demonstrando por um lado a incapacidade das medidas anteriores, no mesmo sentido de encararem a gravidade e durao da crise, e por outro lado, evidenciam a dificuldade de se reformar o sistema atual, mesmo que na direo ideolgica e programtica dominante. Se bem a hiptese acerca do individualismo liberal seja necessria para explicar as origens e evoluo da proteo social nos Estados Unidos, ela seria insuficiente se no fora cotejada c o m uma anlise da estrutura social e do sistema institucional existentes. De outra maneira seramos levados por uma fantasia culturalista a acreditar que se trata de um caso concreto de liberalismo puro, imune s transformaes pelas quais tem passado a relao Estado/sociedade no capitalismo moderno. Para invalidar tal hiptese basta olhar as evidencias apresentadas em estudos histricos sobre a crise dos anos 20/30 e a emergncia de um "keynesianismo oligrquico" (nas palavras de Quadagno, 1988) e a resposta crise dos anos 70/90, c o m o corte dos gastos sociais e a preservao de altos nveis de despesa pblica c o m o setor militar, configurando o que Navarro (1990) denominou "keynesianismo militar". Em outros termos, a interveno estatal, no caso dos Estados Unidos, no tem deixado de existir em qualquer momento de sua histria. A predominncia de valores liberais tem, no entanto, dificultado a organizao dos trabalhadores em busca dc um sistema de proteo social mais igualitria c o m maior participao estatal. A lgica dc mercado que organiza o sistema dc proteo social nos E.U.A tem sido incapaz dc dar resposta s demandas sociais cm um contexto recessivo, requerendo uma poltica social pblica e igualitria.

C A P I T U L O

III

E M B U S C A DE UMA T E O R I A DO W E L F A R E S T A T E

Os estudos histricos sobre as origens e desenvolvimento dos sistemas de proteo social em diferentes pases tiveram como objetivo demonstrar que a emergencia da pobreza como uma questo social nos marcos de um processo de transformao econmica e social de constituio do Estado-nao, industrializao e urbanizao, capaz de justificar o fenmeno geral de constituio dos sistemas pblicos de proteo social, mas no capaz de identificar as diferenciaes existentes no seu interior. S atravs de um olhar mais profundo, no qual a poltica social no seja tomada como resultante ou epifenmeno deste processo, mas como elemento constitutivo do prprio state-building, enquanto concretizao das mediaes Estado-socicdade, seria possvel explicar o desenvolvimento de diferentes padres de incorporao das demandas sociais. neste sentido que concordamos c o m a afirmativa de Esping-Andersen (1990:5), que v o Welfare State tanto como resultante da histria da construo da nao, quanto como a principal instituio na construo de diferentes modelos de capitalismo no psguerra. Os estudos iniciais acerca da elaborao dos fundamentos tericos para anlise do Welfare State estiveram profundamente vinculados tradio do pensamento e da prtica poltica social-democrata, especialmente aplicados ao caso da Inglaterra, c o m os estudos de Titmus, Marshall e Beveridge. S mais recentemente, os trabalhos desenvolvidos por Flora, Esping-Andersen. Heidenheimer, Wilensky e Heclo, dentre outros, romperam, em parte, c o m o vis localista e ideolgico dos primeiros estudos, procurando atravs de estudos comparativos, desenvolver hipteses explicativas acerca tanto da emergncia e condies de desenvolvimento do Welfare State, quanto dos fatores responsveis pelas variaes nos padres de incorporao das demandas sociais em cada pas. Ainda assim, tais estudos assumem o fenmeno do Welfare State como parte da problemtica do desenvolvimento do capitalismo nos pases do Primeiro Mundo, tomando c o m o parmetro a associao entre Estado nacional e cidadania consolidada nos pases europeus - mesmo pontuando estas anlises c o m os casos dos Estados Unidos e do Canad - restringindo assim o escopo da teoria a uma fase do desenvolvimento do capitalismo e/ou a uma esfera regional (norte/sul).

Alm do mais, ao considerar o Welfare State como um fenmeno poltico, para alm da mera distribuio de servios e d o gasto pblico social, delimita-se o mbito dos estudos "evoluo de uma estrutura tripartite relativamente coerente consistindo de: economia capitalista de mercado, democracia poltica de massas e Welfare State" (Hora, 1985:12). Nosso objetivo neste captulo fazer uma resenha da produo acerca do Welfare State, buscando abstrair as referncias histricas e identificar a contribuio de diferentes estudiosos para a construo da, ainda incipiente, teoria do Welfare. A produo terica acerca do fenmeno do Welfare State pode ser apreendida a partir de alguns produtos resultantes das preocupaes centrais destes estudos: o desenvolvimento de modelos classificatrios ou tipologias; a busca de uma conceituao; a identificao das variveis responsveis pela emergncia e desenvolvimento dos sistemas de proteo social em diferentes etapas e em distintos contextos nacionais; e a necessidade de encontrar explicaes para o fenmeno atual conhecido c o m o a crise do Welfare State.

T I P O S

IDEAIS

M O D E L O S

I D E A L I Z A D O S

Os esforos de teorizao e abstrao de elementos comuns ou diferenciadores dos modelos de Welfare State levou ao desenvolvimento de alguns esquemas classificatrios, atravs dos quais se pretende organizar a diversidade de experincias, tornandoas passveis de comparao. Neste sentido, foram desenvolvidas tipologias, algumas j consideradas clssicas, cuja utilidade tem sido provada tanto pela possibilidade de maior desenvolvimento terico e explicativo, quanto pela capacidade de predio das possibilidades de evoluo dos sistemas atuais, considerados em tais estudos. Se bem seja verdade que c o m a elaborao destas tipologias se tenha avanado bastante no sentido de se descolar os estudos de poltica social da mera descrio histrica d o desenvolvimento de casos concretos, buscando abstrair elementos gerais e especficos, certo que no foi possvel, mesmo assim, superar os principais problemas que costumam enviezar as anlises neste campo, a saber, sua profunda identificao c o m um modelo de desenvolvimento europeu e seu comprometimento c o m a ideologia socialdemocrata. Neste sentido, a busca de tipos ideais no sentido weberiano tem sido atravessada pela recorrente idealizao de um modelo perfeito de Welfare State redistributivo, ao mesmo tempo produto e compatibilizador da coexistncia virtuosa do capitalismo c o m a democracia de massas. Assim, face a este modelo idealizado, os demais deixam de ser vistos c o m o tipos ideais para serem considerados seja c o m o modelos subtimos, seja c o m o etapas anteriores em um curso ascensional inexorvel de aperfeioamento que culminaria c o m sua superao pelo modelo social-democrata. A crise atual dos sistemas de proteo social tem tido carter pedaggico, ao permitir a dissociao entre curso histrico e paradigma, j que se pode assistir ao questionamento e restries ao modelo de evoluo que predominara at ento.

Mesmo acreditando na impossibilidade de separar, neste campo, os estudos tericos das prticas polticas e ideolgicas, consideramos sua utilidade na medida em que, mesmo assim, as classificaes fornecem um instrumental capaz de organizar as caractersticas principais do fenmeno, permitindo diferenciar distintos padres de incorporao das demandas sociais. Essa estreita relao entre polticas sociais e ideologias fica explcita na diversidade de conceitos aplicados a um mesmo aspecto, e, mais ainda, no significado antagnico atribudo por vezes a um mesmo conceito. Esse o caso, por exemplo, dos conceitos de Welfare e eqidade, quando vistos desde distintos modelos paradigmticos: no modelo liberal, programas de Welfare so aquelas aes de assistncia pblica destinadas aos pobres e eqidade significa a relao de proporcionalidade entre contribuies e benefcios no interior do Seguro Social, enquanto na perspectiva so cial-democrata Welfare refere-se ao conjunto de polticas pblicas que, no campo social, garante a cidadania universal e a igualdade bsica que, por sua vez, se identifica c o m a noo de eqidade. Para clarificar fatos como estes tem sido til abstrair e condensar os mais importantes traos dos modelos institucionalizados de proteo social nos modernos Estados capitalistas, em busca da construo dc tipos ideais. Embora alguns destes traos distintivos dos tipos ideais assim construdos possam ser encontrados em um dado pas e/ou mesmo em uma fase especfica do desenvolvimento da Seguridade Social atravs do mundo ocidental, seria prefervel utiliz-los c o m o estruturas terco-conceituais que iluminariam a anlise das diferentes experincias, desde que nenhuma delas corresponde absolutamente queles tipos construdos. Freqentemente se pode encontrar, em um mesmo pas, a convivncia conflitiva de programas inspirados em diferentes tipos ou modelos de proteo social c o m o foi visto na evoluo histrica dos casos: seja no processo de rompimento de um modelo estrito de mercado pela poltica reformista baseada na ideologia da solidariedade como parte de um processo evolutivo de um padro que, no entanto, no alcana extinguir as formas pretritas, generalizando o mesmo tipo de proteo para todas as fraes da classe trabalhadora (Inglaterra); seja na introduo de medidas protecionistas c o m o resposta a uma situao emergencial mesmo que em franca contradio c o m os valores que, predominantemente, organizam a vida social (Estados Unidos); seja ainda atravs da extenso e massificao de privilgios em uma estrutura de base corporativa (Alemanha). O importante a ressaltar a necessidade de se mapear o campo das polticas sociais a partir da abstrao e condensao dc alguns atributos em uma construo de tipo ideal consistente, independentemente do fato de que tais atributos tenham sido mais bem retirados de experincias histricas ou de proposies ideolgicas. Os estudos comparativos mais recentes tm demonstrado a utilidade de tais construtos, na medida em que mesmo no sendo possvel encontrar na realidade concreta uma homogeneidade que correspondesse traduo de um "tipo puro", tm sido, no entanto, identificados clusters - agrupamentos de variveis ou atributos - que demonstram o predomnio de um ou outro tipo em cada caso estudado, sem negar a presena conflitiva de elementos que caracterizam outros tipos e se apresentam s vezes c o m o antagnicos quele que organiza as diversas modalidades de proteo social em um sistema nacional.

Em outros termos, a diversidade de formas de relacionamento pblico/privado, os tipos de programas oferecidos, as condies de acesso aos servios, bem c o m o os critrios utilizados no clculo dos benefcios, a definio da populao a ser coberta e aquela que ser excluda, as formas dc financiamento e gesto do sistema, bem c o m o o controle social sobre ele exercido, so passveis de serem agrupados de forma a consubstanciarem modelos distintos no apenas na sua institucionalidade, mas, fundamentalmente, enquanto diferenciaes na construo da relao Estado/cidados. Na verdade, a variedade de tipologias encontradas vai demonstrar muito mais o privilegiamento de um ou outro critrio organizador dos diferentes tipos, do que uma diversidade do fenmeno, havendo, ao contrrio, uma convergncia e superposio entre os tipos propostos. Alguma destas tipologias so claramente voltadas e inspiradas na experincia europia, e por isso sua aplicabilidade a outros contextos mostra-se limitada. Este o caso por exemplo, da proposta de Alber (1988:452) para classificar os sistemas existentes na Europa Ocidental entre uma verso escandinava ou anglo-saxnica (que inclui a Dinamarca, Finlndia, Noruega, Sucia. Reino Unido e Irlanda) e uma verso continental (na qual estariam Blgica, Holanda, Frana, Itlia, ustria, Alemanha Ocidental e Sua). Ressaltando o carter pragmtico e emprico desta classificao, o autor afirma a diferenciao entre a verso escandinava e a continental: "a primeira enfatiza os servios sociais mais que as transferncias sociais, uma vez que os esquemas de transferencia tm cobertura universal c o m foco na proviso de um mnimo, e o financiamento basicamente baseado em receitas pblicas gerais. O ltimo enfatiza a relao c o m o rendimento e a preservao do status nas transferncias sociais, coloca mais limites na cobertura, e baseia-se em menor grau no financiamento atravs das receitas pblicas". Esta tipologia, resultante do cruzamento de variveis em estudos comparativos, no pretende mais que agrupar as caractersticas mais evidentes, estabelecendo dois tipos que, empiricamente, dariam conta de mapear as variaes entre os casos europeus, sem no entanto, poder explicar estas diferenciaes. As variaes nos perfis do Welfare State europeu so atribudas a diferenas nos contextos institucionais e organizacionais, assim como as tradies polticas que datam da pr-histria dos sistemas dc proteo social. A dissociao entre variveis internas ao sistema (dependentes) e variveis con textuais (independentes e intervenientes) levou elaborao de uma tipologia meramente descritiva, sem possibilidades de aplicao a outros pases, e mesmo de explicao das diferenas existentes entre os casos estudados. Talvez o principal problema deste tipo de estudo resida, no entanto, na sua incapacidade de perceber o Welfare, para alm de resultante, c o m o um elemento fundamental na construo dos Estados nacionais. Em outro estudo, Flora & Alber (1981:40) procuram superar estas limitaes estudando as relaes entre modernizao, democratizao e o desenvolvimento do Welfare State na Europa Ocidental. Desde uma perspectiva durkheimiana, os autores identificam a institucionalizao da cidadania como o elemento de integrao mecnica cm sociedades modernas altamente diferenciadas. Alm disso, identificam trs estruturas organizacionais reguladoras, desenvolvidas nestas sociedade: "mercados, que organizam a troca dc recursos econmicos e mer

cadorias; associaes, que organizam a articulao, agregao e representao de interesses; e burocracias estatais, que organizam o preenchimento das tarefas coletivas" (1981:40). Buscando relacionar o estabelecimento dos direitos sociais a cada uma destas estruturas organizacionais desenvolvidas nas sociedades modernas, os autores constrem uma tipologia c o m o cruzamento de dois fatores - regime poltico e democracia - que dariam conta das diferenciaes entre os modelos de Welfare State europeu, segundo o conjunto de hipteses que desenvolvem: Monarquias constitucionais-dualisticas c o m limitado sufrgio ou representao por estados so provveis de desenvolver sistemas de auxlio aos pobres como responsabilidade paternalista para sujeitos necessitados, sendo os benefcios baseados na caridade e no em direitos sociais. Democracias liberais c o m sufrgio limitado tendem a restringir a interveno governamental assistncia pblica, desqualificando os usurios para o exerccio dos demais direitos de cidadania. Democracias de massa so mais provveis de desenvolver sistemas de Welfare extensivos, diferenciados e centralizados, baseados em contribuies obrigatrias, onde os direitos sociais so o corolrio dos direitos polticos e uma conseqncia da c o m petio partidria pelos votos. Monarquias constitucionais dualsticas c o m sufrgio extensivo so mais provveis de desenvolver sistemas de Welfare mais extensivos, diferenciados e centralizados, baseados em contribuies obrigatrias, nos quais o sistema de proteo social uma defesa autoritria contra a plena cidadania poltica e uma conseqncia da c o m petio por lealdade (Flora & Alber, 1981:47). A tipologia apresentada por estes autores pretende no apenas identificar as condies de origem dos sistemas de proteo, c o m o tambm dar conta das possibilidades que favorecem ou dificultam o desenvolvimento dos diferentes sistemas de Welfare. Mesmo assim, os prprios autores reconhecem que os quatro tipos apresentados so mais pertinentes para classificar suas origens do que para explicar o seu desenvolvimento posterior. Poder-se-ia acrescentar que tal classificao est por demais embasada no padro de democracia europeu, para o qual a varivel extenso/limitao do sufrgio est de tal trabalhadora - que pode assumir esta centralidade no esquema explicativo; o que certamente no seria generalizvel para outros contextos. Alm do mais, a resultante final do cruzamento de democracia liberal c o m sufrgio limitado, assim c o m o a de monarquias constitucionais c o m sufrgios limitados, em termos dos sistemas dc proteo social parecem indiferenciadas, o que levanta o questionamento acerca da pertinncia d o critrio sufrgio no caso das monarquias ou da indiferenciao entre regimes parlamentares e no -parlamentares em caso de sufrgio limitado. A tipologia mais conhecida e j clssica aquela de Titmus (1958), na qual o autor identifica trs modelos de poltica social, a partir da conjugao de critrios tais c o m o mercado versus sistema pblico c grau de redistribuio dos sistemas dc proteo social.

O primeiro tipo identificado nomeado "Modelo Residual de Poltica Social" e caracteriza-se pela soluo das necessidade sociais a partir das possibilidades de mercado em termos individuais ou em pequenos grupos associativos, sendo a famlia o grupo fundamental. Assim, a poltica social teria um carter compensatrio, sendo a ao governamental residual e voltada para aqueles que fracassaram na tentativa de solucionar suas demandas no prprio mercado. Neste sentido, a poltica social assume tambm um carter emergencial e transitrio, fragmentado e particularsta, muitas vezes indistinto das aes de grupos voluntrios. O segundo tipo identificado denominado em lngua inglesa "The industrial achievement performance model o f social policy", que foi traduzido por "Modelo Mer tocrtico-Particularsta de Poltica Social" (Ascoli citado por Aureliano & Draibe, 1989:114) para expressar o seu carter central, que reside na estreita relao entre o desempenho do trabalhador no mercado e os benefcios que faria jus a receber c o m o forma de suplementar seus ganhos em situaes muito especiais, c o m o aquelas que envolvem a perda de sua capacidade laboral. Nestas circunstncias o sistema de polticas sociais atuaria c o m o um mecanismo de preservao do status perdido, garantindo um ganho proporcional ao anteriormente existente. Finalmente, o terceiro tipo seria o "Modelo Institucional Redistributivo de Poltica Social", no qual rompe-se c o m a determinao do mercado, prevalente nos dois casos anteriores, em busca dc uma ao institucional, de carter pblico, visando a garantia de bens, servios e renda mnima a todos os cidados. A poltica social assume, neste caso, um cunho claramente redistributivo, deixando de ser uma compensao e/ou um espelho do mercado dc trabalho para torna-se uma ao alocativa e reguladora do mercado. Apesar das crticas feitas a esta tipologia quanto a seu vis ideolgico, sua perspectiva endogenista, a polarizao entre residual versus institucional, sua incapacidade de perceber os diferentes mix pblico/privado, certo que at o momento ela segue sendo utilizada porque no foi superada pelos estudos que lhe sucederam. Ela foi a que melhor recortou os trs tipos e condensou em modelos idealizados as suas caractersticas centrais, mesmo tendo c o m o eixos os arranjos institucionais dos sistemas de proteo social e as tenses entre o mercado e a esfera pblica, o que certamente encobre uma posio mais doutrinria que explicativa acerca dos rumos do capitalismo. Assumindo explicitamente uma perspectiva semelhante, Esping-Andersen (1985) reescreve esta mesma tipologia tomando c o m o critrio a democratizao social do capitalismo, vista a partir da estrutura de classes e das suas relaes: "variaes do Welfare so vistas c o m o uma articulao dos conflitos distribucionais, em particular o conflito entre princpios de mercado e princpios de alocao poltica" (1985:224). Evitando pensar a problemtica da democratizao d o capitalismo c o m o uma questo de mais e menos em uma escala contnua, o autor identifica, no entanto, agrupamento de variveis que caracterizam, em distintos regimes de Welfare, as solues encontradas para os conflitos distribucionais emergentes no capitalismo, em torno das p o larizaes acima mencionadas. Assim, ele encontra trs tipos: o "Modelo Conservador", o "Modelo Liberal" e o "Modelo Social-Democrata".

O "Modelo Conservador" claramente identificado c o m a poltica bismarckiana na qual um Estado intervencionista promove a subordinao individual e a lealdade a suas aes. Para alm da caracterstica paternalista o autor ressalta o carter corporativista c o m o central na definio deste modelo: "Em suma, os regimes de Welfare State "conservador" diferem da variedade social-democrata no tanto por sua vontade de garantir direitos sociais, quanto por sua estrutura corporativa. Isto , a estrutura na qual direitos e deveres so vinculados ao status ocupacional, no cidadania" (Esping-Andersen, 1985:232). O "Modelo Liberal" aquele que maximiza o status mercantil do trabalho assalariado, o que se expressa no princpio de less eligibility que desqualifica e pune os usurios dos servios sociais. Alm de salientar o residualismo da poltica social neste contexto, o autor chama ateno para o individualismo atuarial prevalente, conectando contribuies prvias c o m benefcios. Em contraste c o m estes dois modelos, a "democratizao-social" do capitalismo implica uma poltica social que envolveria a desmercantilizao dos salrios e do consumo; a reestratificao da sociedade em princpios solidrios; correes redistributivas das iniqidades induzidas pelo mercado; e, acima de tudo, a institucionalizao de pleno emprego sustentado (1985:228). C o m o pudemos observar, apesar da variedade de termos e de suas inconsistncias, h um tendncia convergncia das diversas tipologias em torno de trs tipos bsicos, sendo as diferenas decorrentes, mais propriamente, d o critrio adotado em cada sistema classificatrio. Concordando c o m a abordagem de Esping-Andersen (inspirada em Titmus) acerca da central idade do arranjo institucional da poltica social, c o m o expresso de conflitos polticos e sua consolidao em uma certa materialidade institucional - para usar a terminologia de Poulantzas - discordamos, no entanto, dos autores quando colocam um dos tipos ideais na qualidade de "tipo perfeito", seja por sua identificao c o m a ao governamental (institucionalista), seja c o m um programa poltico (social-democrata). Desde os estudos de Marshall - criticados por aqueles que quiseram reduzi-lo a um modelo terico generalizvel - o que se pode apreender que a problemtica da proteo social tem que ser, simultaneamente, apreendida a partir dc uma dupla dimenso: poltica e institucional. Neste sentido, formulamos uma proposta que pretende agrupar as diferentes caractersticas de cada um dos tipos ideais formulados, tomando c o m o critrios articu ladores, de um lado, a natureza da proteo social, que exprime um modelo de organizao da engenharia social: Assistncia Social, Seguro Social e Seguridade Social Por outro lado, tomando a expresso jurdica e poltica que articula a modalidade de integrao Estado/sociedade em cada um dos casos, encontramos as relaes de: Cidadania Invertida, Cidadania Regulada e Cidadania Universal. Se bem seja prevista uma compatibilidade entre aparelhos institucionais e relaes de poder poltico, quando tratamos de tipos ideais o mesmo no necessariamente verdadeiro quando se trata de situaes concretas, atravessadas por inmeras contradies.

Apesar das diferenas entre estes modelos h uma pressuposio bsica comum acerca do desenvolvimento socioeconmico da sociedade: supe-se que exista uma tendncia ao pleno emprego e uma elevada estrutura salarial, capazes de suportar qualquer que seja o esquema bsico dc financiamento da proteo social. Mesmo que cada pais tenha misturado estes tipos em formatos e caminhos distintos, pode-se ainda assim encontrar um modelo que tenha sido, mesmo que mais ideologicamente do que em termos prticos, capaz de organizar os valores, normas e aparatos, de forma a conformar o sistema nacional de proteo social. A freqente utilizao de uma referncia histrica para identificar cada um destes modelos no pode ser confundida c o m a identificao entre tipo ideal e caso histrico, j que, como vimos nas anlises dos pases, nem Bismarck, nem Beveridge ou Roosevelt tiveram seus planos e projetos integralmente aprovados e implementados, o que no impede que o modelo que conceberam sirva como referncia. Assim, resumimos os traos principais dos tipos encontrados:
MODELOS DE PROTEO SOCIAL

Para sumarizar, podemos tratar os aspectos centrais de cada tipo: O modelo de proteo social cujo centro reside na Assistncia Social tem lugar em contextos socioeconmicos cuja nfase est dada no mercado como canal natural de satisfao das demandas sociais, onde as necessidades so preenchidas dc acordo c o m os interesses individuais e a capacidade dc adquirir bens e servios. Os valores dominantes enfatizam a liberdade e o individualismo, e a igualdade social requerida passa a ser a igualdade de oportunidades, capaz de gerar condies diferenciais de competio no mercado. A nfase no mercado coloca a ao pblica como, no mnimo, suplementar a este mecanismo bsico, assumindo o carter compensatrio e discriminador daqueles

grupos sociais que demonstraram sua incapacidade de suprir-se adequadamente no mercado. Para estes, que falharam, haver necessidade de se organizar fundos sociais, c o m postos c o m doaes financeiras e/ou em espcie encaminhadas por indivduos, grupos e associaes e mesmo agncias governamentais, imbudos de uma perspectiva caridosa e reeducadora. O tipo de organizao c o m base no voluntariado tem c o m o caractersticas a indistino entre ao pblica e privada, assim c o m o o carter espordico, emergencial e pontual. Os benefcios sero concedidos queles que pleitearem junto a uma agncia local, de acordo c o m as disponibilidades e a demonstrao da incapacidade do indivduo de suprir por si mesmo suas necessidades (teste de meios) pessoais e familiares. N o entanto, o ato de receber um benefcio, mesmo que em carter semipermanente, no torna o indivduo detentor de um direito, j que sua concesso depender, permanentemente, do poder discricionrio dc um funcionrio. Neste sentido, a assistncia social tem carter mais propriamente preventivo e punitivo que uma garantia dos direitos de cidadania, o que se evidencia tanto nos rituais de desqualificao que envolvem as praticas assistencias quanto no fato de que, tanto no passado quanto em suas variaes mais atuais, a concesso do benefcio ser acompanhada da perda de outros direitos de cidadania. Neste sentido, tenho denominado esta relao social c o m o Cidadania Invertida (Fleury Teixeira. 1984), j que o indivduo ou grupo-alvo passa a ser objeto da poltica c o m o conseqncia de seu prprio fracasso social. O segundo modelo, o Seguro Social, tem como sua caracterstica central a cobertura de grupos ocupacionais atravs de uma relao contratual, onde os benefcios dependem das contribuies previamente realizadas pelos trabalhadores segurados. Inspirado no seguro privado, distingue-se no entanto dele por ser sancionado pelo Estado, que. por meio de uma burocracia forte e atuante, reconhece e legitima as diferenas entre os grupos ocupacionais em busca da lealdade dos beneficiados. Baseado nos princpios da solidariedade que emergiram c o m o industrialismo, no deixa, no entanto, de conjugar a este valor os princpios meritocrticos, pelos quais os indivduos deveriam receber compensaes c o m base e na proporo de suas contribuies. O esquema financeiro revela essa associao entre poltica social e insero laborai, j que recebe contribuies compulsrias dc empregadores e empregados como porcentagem da folha salarial, algumas vezes acrescida das contribuies estatais. O modelo tripartite de gesto expressa claramente a natureza corporativa deste mecanismo de organizao social, cujo objetivo central a manuteno do mesmo status socioe conmico em situaes de infortnio e perda da capacidade de trabalho, assegurando-se condies iguais as que tinha enquanto trabalhador ativo. O modelo atuarial de acumulao das reservas adequava-se a esta perspectiva, bem c o m o relao proporcional entre contribuio e benefcio. A organizao altamente fragmentada das instituies sociais expressa a concepo dos benefcios c o m o privilgios diferenciadores das categorias dc trabalhadores, sendo este o princpio do mrito sob o qual a cidadania requerida; e esta a razo pela qual tal relao foi de

nominada Cidadania Regulada, c o m base na condio de insero na estrutura produtiva (Santos, 1979). O terceiro modelo tem c o m o modalidade de proteo social a Seguridade Social, designando o conjunto de polticas pblicas que, atravs de uma ao governamental centralizada e unificada, procura garantir totalidade dos cidados um mnimo vital em termos de renda, bens e servios, voltada para um ideal de justia social. Correspondentemente, o Estado o responsvel principal tanto pela administrao quanto pelo financiamento do sistema. Os benefcios so concedidos de acordo c o m as necessidades, c o m o direitos universalizados em base a um piso mnimo, o que asseguraria um eficiente mecanismo de redistribuio da riqueza social e correo das desigualdades de mercado. Reconhece-se, neste modelo de poltica social, o predomnio da relao de Cidadania Universal, alm de um padro de interveno governamental que busca conjugar polticas econmicas e sociais c o m o partes indissociveis da mesma estratgia desen volvimentista.

CONCEITUAO, W E L F A R E STATE

EMERGNCIA DESENVOLVIMENTO

DO

As diferentes maneiras pelas quais o fenmeno do Welfare State foi definido na literatura podem indicar a diversidade de enfoques tericos daqueles que tem se dedicado a explicar as condies de emergncia e desenvolvimento dos sistemas de proteo social. Vejamos algumas destas definies, buscando identificar o eixo analtico sob o qual repousam: Na definio de Titmus (1974:47), a nfase dada naquilo que ele chama vagamente resposta societal, sem distinguir aes pblicas de outras formas de ao social: "A soma de medidas desenvolvida pela sociedade a fim de enfrentar seus problemas sociais". Em caminho diretamente oposto se encontram as definies que buscam enfatizar as noes de direito e de responsabilidade estatal. Segundo Wilensky (1975:30), "a essncia do Welfare State a proteo governamental mnima, em nveis bsicos de renda, nutrio, sade, habitao e educao, assegurados a cada cidado como um direito, no como caridade". Outros autores enfatizam o carter dc poltica estatal, embora deixem impreciso o contedo desta ao governamental: "Um Welfare State pode ser definido c o m o uma poltica na qual as responsabilidades estatais vo alm da mera manuteno da ordem interna e externa e da segurana, em direo a uma responsabilidade pblica pelo bem-estar dos cidados" (Alber, 1988:451). Ou c o m o Marshall (1965:7) se prope a empregar o termo poltica social em seu trabalho: "com referncia poltica dos governos relacionada ao que exera um impacto direto sobre o bem-estar dos cidados, ao proporcionar-lhes servios ou renda". Este mesmo autor chama ateno, no entanto, para a relao com o capitalismo que guarda o direito social: " o Welfare , somente em um sentido muito limitado, o produto dos servios sociais ou da poltica social. Suas razes repousam profundamente no

sistema econmico e social c o m o um todo. Sua realizao e gozo dependem, portanto, de um nmero de outros direitos..., incluindo aqueles da propriedade e liberdade pessoal, direito ao trabalho e justia" (1965:62). Outros autores conceituam o Welfare State enfatizando a relao Estado/mercado ou a interferncia d o poder poltico no processo de acumulao. Na clssica definio de Briggs (1961:228), o Welfare State " um estado no qual se usa deliberadamente o poder organizado atravs da poltica e da administrao num esforo para modificar o j o g o das foras d o mercado em pelo menos trs direes: 1. garantindo aos indivduos e s famlias uma renda mnima, independentemente do valor de seu trabalho ou de sua propriedade; 2. restringindo o arco de insegurana, colocando os indivduos e famlias em condies de fazer frente a certas "contingncias sociais (por exemplo: a doena, a velhice e a desocupao) que de outra forma conduziriam a crises individuais ou familiares; e 3. assegurando que a todos os cidados, sem distino de status ou classe, sejam oferecidos os mais altos padres de uma gama reconhecida de servios sociais". J Gough (1979:45) define o Welfare State c o m o "o uso do poder estatal para modificar a reproduo da fora de trabalho e para manter a populao no-trabalhadora nas sociedades capitalistas". Os trabalhos inspirados na anlise marxista de O'Connor (1977), relacionando as polticas sociais c o m as funes de acumulao e legitimao exercidas pelo Estado capitalista, tiveram a vantagem de situar o Welfare State no conjunto mais amplo da interveno estatal e destac-lo c o m o elemento central na reproduo de uma dada ordem social. neste sentido que Esping-Andersen (1980:258) prope-se a pens-lo c o m o interveno na esfera do consumo, na esfera da distribuio e na esfera das relaes de produo. Tal anlise encaminha-o a enquadrar o Welfare State c o m o um produto da luta de classes ou, mais amplamente, uma articulao do conflito distributivo: "O Welfare State um produto particular da demanda que logicamente emerge da posio em que se encontram o s assalariados; isto , o mais provvel produto onde as demandas assalariadas ganham uma expresso poltica" (1985:227). Ou ainda: "O Welfare State visto c o m o uma articulao de conflitos distributivos, e m particular, um conflito entre princpios de mercado e princpios de alocao poltica, centrados em torno dos arranjos institucionais das polticas sociais". Outros autores, embora compartilhem a viso anterior c o m relao ao carter ou determinao estrutural d o fenmeno, divergem, j que enfatizam o carter consensual c o m o base para criao dos sistemas de proteo social. Assim, salientam o aspecto de integrao, c o m o na definio dada por Boulding e citada por Titmus & Watson (1976:153): "Poltica Social aquela centrada naquelas instituies que criam integrao e desencorajam alienao". Na mesma linha, outros autores procuram precisar melhor as condies em que estas instituies v m a desempenhar essas funes integradoras, c o m o resposta ao processo de modernizao, c o m o no bem desenvolvido e abrangente argumento de Flora

& Heidenheimer (1981:8): "o conceito definido interpretando o Welfare State c o m o uma resposta aos processos de desenvolvimento bsicos e de longa durao e aos problemas criados por eles. Da perspectiva de uma teoria do desenvolvimento poltico, ele interpretado c o m o uma resposta ao aumento da demanda por igualdade socioeconmica no contexto da evoluo da democracia de massas. A teoria da modernizao ou diferenciao estrutural, por outro lado, leva-nos a entender o Welfare State c o m o uma resposta a crescentes necessidades e demandas por segurana socioeconmica no contexto de um aumento da diviso do trabalho, de expanso dos mercados e de perda das funes de segurana pelas famlias e comunidades". Alber (1981:456) procura sintetizar estas explicaes em uma definio mais operacional: "o termo Welfare State designa um conjunto de respostas polticas ao processo de modernizao, consistindo de intervenes polticas no funcionamento da economia e na distribuio societal das chances de vida, que visam promover a segurana e igualdade dos cidados no sentido de possibilitar a integrao social de sociedades industriais altamente mobilizadas". Se os estudos originais sobre o Welfare State estiveram muito voltados para opor correntes tericas explicativas, como marxistas versus funcionalistas e/ou pluralistas, atualmente existe um reconhecimento das contribuies aportadas por cada uma destas vertentes, bem c o m o de suas limitaes para dar conta do fenmeno cm sua complexidade e diversidade. Por outro ngulo, percebe-se o equvoco de antepor vises que se complementam, sob certos aspectos, j que se identifica a ambigidade c o m o inerente e intrnseca prpria natureza do objeto de estudos. neste sentido que Heclo (1981:392) compatibiliza as correntes da teoria do consenso c o m as da teoria do conflito ao admitir que "o que veio a ser chamado de Welfare State foi um arranjo para viver c o m prioridades mutuamente inconsistentes, um sistema de contradies toleradas", combinando tradies ocidentais to diversas quanto o liberalismo e individualismo, c o m o progresso humano, o conservadorismo paternalista na defesa das instituies c da ordem social e a orientao socialista cuja crena na responsabilidade coletiva termina por ver c o m o benigno o poder estatal. Todas essas interpretaes sobre o Welfare State procuram, alm de conceitu-lo, responder a questes relativas s condies responsveis pela sua emergncia e procurar encontrar as razes explicativas da lgica do seu desenvolvimento subseqente, sendo tais estudos, em geral, originados de pesquisas comparativas de sistemas de proteo social em pases desenvolvidos da Europa e da Amrica do Norte. U m dos estudos mais conhecidos o de Wilensky (1975), no s pela sua abrangncia c o m o tambm pela radicalidade de sua tese central, na qual afirma que o desenvolvimento econmico - e suas conseqncias em termos de urbanizao e industrializao acarretando os processos de mobilizao e organizao, ao lado do aumento da burocracia estatal - a causa fundamental responsvel pela emergncia do Welfare State (1975.XIII). Considerando-o c o m o uma das maiores uniformidades estruturais das sociedades modernas, independente inclusive do regime poltico ou postura governamental, o autor identifica uma tendncia inexorvel ao estabelecimento do Welfare em decorrncia de necessidades dc ordem poltica e econmica.

A explicao deste fato, para Wilensky (1975:27), residiria no prprio processo de desenvolvimento que aproximaria pases c o m tradies polticas e culturais distintas, tanto em termos da primazia do nvel econmico quanto das conseqncias e m termos demogrficos e burocrticos. Neste sentido, afirma seu carter estrutural: "O Welfare State a maior tendncia estrutural da sociedade moderna. C o m o crescimento econmico, todos os pases desenvolvidos criam programas similares de Seguridade Social. Qualquer que seja seu sistema poltico ou econmico, qualquer que sejam as ideologias das elites ou das massas, os pases ricos convergem e m tipos de programas de sade e assistncia, no aumento da abrangncia da cobertura e, em menor grau, nos mtodos de financiamento" (1975:86). Apesar disso, o autor no pretender negar a importncia dos arranjos polticos, que so considerados os fatores explicativos das diferenciaes existentes entre os sistemas criados a partir de um certo grau de desenvolvimento, destacando-se ai o papel de variveis tais c o m o o grau de centralizao do governo, o formato da estratificao social e a mobilidade relativa, a organizao da classe trabalhadora e a posio militar. Assim, a predominncia de uma autoridade central governamental favoreceria o gasto pblico c o m programas de Welfare e aumentaria a nfase na igualdade, ao mesmo tempo em que evitaria que as clivagens internas e a heterogeneidade social afetassem negativamente o desenvolvimento de tais programas. Destaca ainda o papel da classe mdia c o m o seu suporte ou antagonista neste ltimo caso, quando ela percebe o sistema c o m o inquo, ou favorecendo preferencialmente aos pobres. Tambm influenciariam negativamente a percepo da classe mdia fatores c o m o o peso das contribuies diretas e o individualismo decorrente da posio de no-assalariamento. Ideologias favorveis so, por outro lado, decorrentes da fora e da organizao da classe trabalhadora e dos nveis de participao por ela alcanados. Muitos estudos tm buscado analisar c o m o o s partidos polticos catalisam estas demandas ou inscrevem tais ideologias em seus programas de governo, e em estudos de casos especficos, tm encontrado que a competio partidria atravs das eleies dos governantes tem sido um importante fator no incremento dos programas d o Welfare State. C o m relao aos partidos, no entanto, as diferenciaes parecem ser mais de natureza doutrinria, j que no foram identificadas alteraes significativas nos programas governamentais de partidos c o m plataformas divergentes. N o entanto, diversos estudos tm demonstrado que a institucionalidade poltica, a composio e regras de funcionamento d o Parlamento e seu poder frente ao Executivo, constitui-se em importante fator de favorecimento da sobre/sub representao de foras sociais favorveis ou contrrias ao desenvolvimento das poltica sociais. Tem sido freqentemente apontado o papel da burocracia da Seguridade no sentido de controlar a agenda decisria. utilizando seu conhecimento tcnico c o m o instrumento de scletividade, favorecendo-se de sua posio para articular-se aos interesses sociais que facilitam sua permanncia e expanso. Em suma, uma vez iniciado o programa de proteo social inegvel o papel desempenhado pela burocracia em sua evoluo subseqente. N o entanto, as condies de emergncia no poderiam ser explicadas pela existncia prvia da burocracia, assim c o m o tambm no se avalia o peso que tais c o n

a e s ocupam na conformao de um processo que delimitaria inclusive a prpria capacidade de ao da burocracia. Dentre estas condies, tem sido analisada a relao da guerra no desenvolvimento do Welfare State, e o principal estudo continua a ser o de Titmus (1958), no qual o autor destaca o papel da Primeira Guerra Mundial na criao de sociedades mais igualitrias, na medida em que os governos passaram a ter c o m o preocupao a sade e integridade de sua populao e a sociedade se imps um grau crescente de disciplina s o cial, ambos fatores determinantes para criao do consenso necessrio imposio de uma cota de sacrifcios para viabilizar programas extensivos de proteo social. Outros autores c o m o Marshall (1965) e Beveridge (1987) chamam ateno para o contexto de guerra para explicar tanto o consenso criado e a integrao propiciada quanto o planejamento nacional, ambos fatores que embasaram a adoo de polticas s o ciais pelos governantes. Em outros termos, salienta-se c o m o "fator militar" o carter de compromisso da poltica social, que legitima a ao governamental na introduo de sistemas amplos de Welfare. Em uma perspectiva diferente da viso embasada na teoria desenvoh/imentista e pluralista de Wilensky encontra-se o estudo de Gough (1979), que desde uma anlise marxista pretende fornecer uma viso compreensiva sobre o desenvolvimento d o Welfare State, entendendo-o c o m o um processo contraditrio no qual cada tendncia gera a contratendncia equivalente: por exemplo, tendncias para melhoria do bem-estar e desenvolvimento do poder dos indivduos, controlando as foras cegas do mercado, simultaneamente a tendncias represso e controle das pessoas, e sua adaptao aos requerimentos da economia capitalista. Todo este processo est voltado para interveno estatal na reproduo da fora de trabalho, atravs dos mecanismos de taxao, regulao, subsdios e proviso de servios. A s origens d o Welfare State so encontradas no conflito de classes e no crescimento da classe trabalhadora, c o m o resultado da organizao e ao das massas, diretamente ou atravs da representao. Neste sentido, identifica que as lutas pelo sistema de proteo social, e m seus primrdios, confundiram-se c o m a luta pela democracia poltica. C o m a introduo do sufrgio universal e outros instrumentos da democracia liberal, foram criados canais atravs dos quais se poderia obter melhorias das condies sociais. Embora os direitos sociais algumas vezes tenham sido conseqncia da democracia e em outros casos uma alternativa a ela, o autor identifica na presso das organizaes dos trabalhadores - partidos operrios, partidos de massa e sindicatos - e na relativa autonomia do Estado, os fatores cruciais na emergncia das polticas sociais. N o entanto, para Gough (1979:62) o conflito de classes no suficiente para explicar as origens e o desenvolvimento d o Welfare, porque" ns temos que explicar c o m o os interesses de longo prazo da classe dominante capitalista so formulados e personificados no campo do Welfare". Neste, sentido ele chama ateno para o papel desempenhado pelos partidos polticos na representao da classe capitalista, permitindo alternativas e estratgias diferentes. Analisando a tendncia para a centralizao em todos os pases neste sculo, bem c o m o os contra-poderes representados pelo complexo j o g o de relaes governamentais, Gough conclui que " a ameaa dc um poderoso movimento das classes trabalhadoras

que galvaniza a classe dirigente a pensar mais coesiva e estrategicamente e a reestruturar o aparelho de Estado para este fim" (1979:65). N o entanto, chama a ateno para o fato de que tanto a autonomia relativa quanto o grau de centralizao do Estado, fatores determinantes de sua interveno social, seriam por sua vez produto da prpria evoluo histrica precedente (por exemplo, existncia ou no do absolutismo), no podendo ser tomados c o m o mero produto de um estgio do desenvolvimento econmico. Outro autor que procura entender a relao entre as condies e grau de mobilizao da classe trabalhadora e o que ele denomina a democratizao social do capitalismo Esping-Andersen (1985 e 1990), partindo da hiptese de que o grau de mobilizao poltica afeta o resultado distributivo (1985:223); assumindo que a histria das coalizes polticas de classe a causa mais decisiva das variaes do Welfare State (1990:1). Vendo-o como uma articulao de conflitos distributives, o autor supe que a institucionalizao de responsabilidades polticas acerca de padres de vida individuais, para alm das relaes de mercado, ser provavelmente evitada pelas classes privilegiadas, porque, acima de tudo, representa uma alterao do poder em direo as classes mais desfavorecidas. Para o movimento operrio, as polticas sociais representam um meio de cultivar a unidade de classe, valores coletivistas e solidrios, no enfrentamento contra a competio e atomizao impostas pelo mercado. Neste sentido, afirma que "a poltica social , portanto, integral ao processo de formao de classe do movimento trabalhista... que a poltica social toma-se uma arena para a acumulao de recursos de poder para a classe trabalhadora; o princpio subjacente sendo a substituio das trocas no mercado pela distribuio social e dos direitos de propriedade pelos direitos sociais" (1985:228). Entende, pois, a democratizao social do capitalismo c o m o uma poltica que envolve a desmercantilizao dos assalariados e do consumo, a reestratificao da sociedade de acordo c o m princpios solidrios, correes redistributivas nas iniqidades impostas pelo mercado e, acima dc tudo, a institucionalizao do pleno emprego sustentado. A capacidade da organizao e mobilizao polticas da classe trabalhadora para conformar um capitalismo democratizado vai depender da estrutura relacional de poder de toda a sociedade, ou seja, na extenso pela qual os partidos no-socialistas esto mutuamente divididos; e das condies abertas pelos partidos da classe trabalhadora para forjar alianas c o m outras classes sociais (1985:223). A s concluses do estudo dc Esping-Andersen encontraram que o enfrentamento da mobilizao da classe trabalhadora em sociedades c o m valores fortemente consolidados em tomo de uma matriz liberal ou de outra corporativa inviabilizaram a institucionalizao de uma poltica social nos moldes da social democracia, o que levou o autor a refletir que a anlise c o m base exclusivamente no poder de mobilizao de classe insuficiente para explicar tais resultados. A outra abordagem terica que tem sido considerada uma das vertentes mais ricas na explicao do fenmeno Welfare State tem sido a de origem durkheimiana, representada especialmente pelos trabalhos do grupo que inclui Flora, Heidenheimer e tambm Alber. Para eles, o Welfare State uma resposta ao processo de desenvolvimento das sociedades capitalistas industrializadas e seus consetncos - incluindo a o aumento

da diviso d o trabalho, a expanso dos mercados e a perda das funes de segurana das organizaes tradicionais - em busca de estabilidade e segurana, isto , de um novo tipo de solidariedade, em um contexto de alta mobilizao social. Entendendo a consolidao dos Estados absolutistas c o m o pr-condio para o desenvolvimento d o Welfare State, os autores associam sua emergncia c o m a evoluo da democracia de massas, chamando, no entanto, ateno para o fato de que sua criao implicou em uma profunda transformao d o prprio Estado, em suas estruturas, funes e legitimidade, j que se trata da emergncia de um novo sistema de dominao (Flora & Heidenheimer, 1981:23). neste sentido que os autores o identificam c o m o uma criao d o capitalismo, e, mais do que isto, definem a cidadania c o m o o elemento central da integrao mecnica (por oposio solidariedade orgnica) nas sociedade modernas e altamente diferenciadas (Flora & Alber, 1981:40). Uma das afirmaes mais contundentes de Flora (1986.XIII) delimita o fenmeno, circunscrevendo-o a um processo mais amplo vivido nos pases europeus: "O moderno Welfare State uma inveno europia - no mesmo sentido que o Estado nacional, a democracia de massas e o capitalismo industrial. Ele nasceu c o m o uma resposta aos problemas criados pela industrializao capitalista: ele foi guiado pela luta de classes democrtica e seguiu os passos do Estado nacional". A cadeia do raciocnio claramente percorrida: industrializao; grande mudana populacional na direo campo/cidade: quebra dos laos e redes tradicionais dc solidariedade e integrao; grandes unidades produtivas e a criao de coletivos de trabalhadores; mobilizao e organizao da nova classe trabalhadora: evoluo da democracia de massas c o m a criao de partidos operrios e socialistas: aumento da produtividade do trabalho e da riqueza acumulada: consolidao de um corpo burocrtico estatal e domnio das tcnicas administrativas: aumento da interveno do Estado e criao de mecanismos redistributivos via polticas sociais; institucionalizao do conflito industrial e redistributivo. Considerando portanto o Welfare State c o m o um instrumento comum de consolidao do Estado nacional, capitalismo industrial e democracia de massas no contexto europeu, o s autores identificam inclusive uma periodizao semelhante c m seu desenvolvimento. Segundo Alber (1981), a primeira fase seria a da pr-histria do moderno sistema, no perodo entre 1600-1880, caracterizada pelo desenvolvimento das Poor Laws, e a concepo culpabilizadora da pobreza e assistncia a elas associadas. A fase seguinte, do take off, inicia-se ao final do sculo X I X , c o m a adoo dos programas dc Seguro Social c o m o forma dc integrao dos trabalhadores, e vai dc 1880-1914. Depois da Primeira Guerra Mundial inicia-se a terceira fase, de expanso, c o m a ampliao da cobertura para os estratos mdios e a ampliao dos programas sociais, durante o perodo de 1918 a 1960, c o m o predomnio do princpio d o dever do Estado de prover um mnimo. A quarta fase de acelerao vai de 1960 a 1975, onde a cobertura se universaliza e os nveis dos benefcios so sucessivamente ampliados, dc acordo c o m a noo prevalente de garantia estatal de um nvel timo, acarretando acelerao considervel dos gastos pblicos c o m os programas sociais. A ltima e mais recente fase inicia-se em 1975, c o m a de

sacelerao d o processo de expanso estatal e do ritmo de crescimento d o gasto social, caracterizando um perodo de intenso criticismo ao Welfare State. Heclo (1981) tambm estabelece uma periodizao semelhante, embora tome c o m o critrio definidor mais propriamente a aprendizagem institucional d o que gastos, modelos e cobertura utilizados por Alber, chegando aos seguintes estgios: experimentao (1870-1920), consolidao (1930-1940), expanso (1950-1960) e reformulao (1970-?). Apesar de toda a identidade encontrada no processo europeu de construo e desenvolvimento do Welfare State, os mesmos autores procuram desvendar o s determinantes das variaes encontradas quando se compara os distintos pases entre si. Para tal, fazem uso d o macromodelo de desenvolvimento poltico europeu proposto por Rokkan, c o m base no qual Flora prope que as variaes encontradas em relao ao Welfare State possam ser compreendidas a partir das diferenas estruturais resultantes da precocidade dos processos de formao do Estado e da nao; das diferenas subseqentes na evoluo da democracia dc massas; das diferenciaes quanto ao timing na criao das principais instituies do Welfare; e, finalmente, quanto ao aproveitamento da oportunidade de se criar programas em circunstncias excepcionais c o m o a guerra e as crises econmicas (1986:XVN). Para analisar a persistncia de diversidade entre os pases, o autor prope ento duas dimenses, luz das quais estas diferenciaes possam ser elucidadas: "estatali dade", isto , o grau em que o Estado central penetrou as instituies de proteo social, definindo o espao de manobra para estruturas intermedirias; e, "fragmentao", ou o grau no qual estas instituies reproduzem diferenciaes sociais. O grau de "estatalidade" refletiria razes antigas na formao dos Estados nacionais, tais como a diversidade das relaes entre Igreja e Estado durante a Reforma: o estabelecimento de estruturas polticas mais ou menos centralizadas e a sobrevivncia ou destruio de instituies representativas durante o perodo absolutists criando oportunidades para o desenvolvimento dc estruturas mais descentralizadas e formas associativas d o Welfare State (Flora. 1986:XIX). "Fragmentao", por sua vez. diz respeito adoo, desde o s primrdios do Welfare, de princpios de universalizao da cidadania ou, ao contrrio, de cristalizao das diferenciaes sociais em termos de fragmentaes institucionais. Tal deciso estaria condicionada por elementos variantes na estrutura dc classes europia: a heterogeneidade ou homogeneidade da operrios da indstria (blue-collar)', suas ligaes c o m os camponeses e suas relaes c o m os trabalhadores assalariados (white-collar). O estabelecimento de sistemas universais e igualitrios estaria dado pelo preenchimento de uma ou mais das condies abaixo: maior homogeneidade da classe trabalhadora, c o m menor influncia de tradies anarquistas e maior influncia dc movimentos sindicais unificados; estabelecimento de um compromisso de classes entre trabalhadores urbanos e rurais, em situaes em que a estrutura agrria est dominada por pequenos proprietrios, na oportunidade da introduo do sistema de proteo social;

predominncia absoluta do operariado na composio da fora de trabalho c o m baixo nvel de institucionalizao de diferenciaes no interior da classe trabalhadora, s o mados a condies favorveis adoo de um consenso na oportunidade de criao do sistema de Welfare (Flora, 1986).

Neste sentido, embora destaquem c o m o variveis-chaves em sua anlise das variantes o desenvolvimento socioeconmico, a mobilizao poltica da classe trabalhadora e o desenvolvimento constitucional (Flora & Alber, 1981), tratam de enquadrar tais variveis no conjunto d o processo social de construo do Estado nacional, ou, em outra palavras, na identificao das vias de transio ao capitalismo. Nesta ordem, tambm se coloca a anlise efetuada por Rimlinger (1971:7) na sua afirmao de que o principal fator desencadeador deste processo foi a industrializao. Este o fato crucial que vai desencadear uma situao nova, na qual "define-se uma nova reciprocidade entre os membros da sociedade, novas relaes entre indivduos e o Estado, novas formas de organizao econmicas e sociais". Assim, todas as sociedades que iniciaram a industrializao foram confrontadas c o m o mesmo problema da insegurana face s alteraes no padro tradicional de relaes sociais. N o entanto, as respostas que os pases deram a esta mesma problemtica diferiram amplamente. Rimlinger (1971:336) identificou trs tipos de respostas dadas emergncia da problemtica social: negar a proteo social c o m o incompatvel ordem liberal capitalista, nos casos dos pases cuja transio ao capitalismo se deu pela via liberal; incorporar as novas demandas ao antigo padro de relaes de autoridade, modernizando-o mas conservando-o ao mesmo tempo, o que ocorreu no caso d o s pases cuja transio ao capitalismo se deu pela via da modemizao autoritria; incorporar as novas demandas c o m o forma de promover a instaurao de uma nova ordem socioeconmica, no caso da transio ao socialismo. Neste livro procuramos demonstrar, tanto na anlise dos casos histricos quanto na resenha da literatura que procura teorizar sobre o fenmeno social do Welfare, que apenas uma anlise compreensiva, que procure entender o Welfare c o m o parte de um processo social mais amplo - no qual ao mesmo tempo que se constri o Estado nacional se define o formato e o contedo da cidadania - podemos dar conta tanto dos aspectos estruturais homogenizadores quanto das variaes encontradas.
CRISE DO W E L F A R E STATE DE ALGUNS MITOS

Alm de ter se tornado um modelo adotado em quase todos os pases ocidentais, independentemente do partido no governo, desde a Segunda Guerra Mundial, o Estado de Bem-Estar Social notabilizou-se por seu impacto econmico e poltico, caracterizado por: (a) um boom econmico amplo e sem precedentes, que favoreceu todas as economias capitalistas avanadas e (b) a transformao d o padro de conflito industrial e de classe numa forma que se afasta cada vez mais do radicalismo poltico, e at mesmo

revolucionrio, e que conduz a um conflito de classe economicista, centrado na distribuio e crescentemente institucionalizado (Offe, 1983:41). N o nvel poltico, a proposta social-democrata na qual se inserem o modelo econmico keynesiano e o Welfare State, representa uma modificao das regras do j o g o poltico que segundo Buci-Glucksmann & Therborn (1981) se traduz pelo reconhecimento jurdico, sindical e mesmo poltico da classe operria, c o m o um "sujeito coletivo". N o entanto, tal institucionalizao do conflito de classes, atravs tanto d o sistema partidrio competitivo quanto do Welfare State, se representou por um lado uma alterao da correlao de foras face ao reconhecimento das presses da classe operria organizada, e portanto, a ausncia de uma hegemonia burguesa, representou tambm, por outro lado, a condio de preservao da dominao burguesa. Ainda segundo BuciGlucksman & Therborn, (1981) a social-democracia operou uma revoluo passiva da burguesia na consolidao de seu poder de classe, alcanando assim o consentimento passivo, no-expansivo e no-hegemnico que resulta da satisfao de certas reivindicaes mas "em pequenas doses, legalmente, de maneira reformista," apoiando-se sobre o Estado e resolvendo atravs do Estado as tarefas histricas e progressistas de uma classe." Impossvel deixar de assinalar novamente a natureza paradoxal e contraditria das polticas sociais, cujo significado poltico pode ser ao mesmo tempo o reconhecimento de uma nova correlao de foras entre as classes, o que exige transgredir as bases estreitas do liberalismo, tornando-se assim o instrumento eficaz de preservao do Estado capitalista, transmutado em social-democrata. Economicamente, o Estado de Bem-Estar Social casava-se c o m a poltica keyne siana mais geral, supondo um mecanismo de ajuste entre oferta e demanda atravs do pleno emprego e das medidas assistenciais. Supunha-se que esta adequao se daria na medida em que uma poltica econmica ativa estimularia o crescimento econmico, donde resultaria maior volume de impostos, o que permitiria a ampliao controlada dos programas sociais, o que estimularia o consumo, e t c , fechando o ciclo. Recentemente, face grave crise econmica mundial que marcou a dcada de 70 e seguiu assolando as economias perifricas nos anos 80, todo este sistema poltico e econmico veio a ser questionado e a evidncia maior foi a eleio e posterior reeleio dos governos conservadores de Reagan nos Estados Unidos e Tatcher na Inglaterra, c o m propostas polticas de corte dos gastos pblicos nos programas sociais. Politicamente, o colapso da social-democracia nos marcos de uma profunda crise econmica caracteriza-se por um enfraquecimento das instituies que foram o baluarte da democracia, c o m o por exemplo o sistema partidrio, que passou a enfrentar a preponderncia do Executivo sobre os poderes Legislativo e Judicirio e o desenvolvimento de uma tecnoburocracia forte, c o m o portadora de um saber que viabiliza e fortalece o poder central. A incapacidade da social-democracia de revitalizar-se neste contexto recessivo e de crise orgnica e de Estado tem aberto espao para as foras conservadoras que rear ticulam-se ideolgica e politicamente em torno dos princpios liberais em combate feio democrtica assumida progressivamente neste sculo.

Como um dos sustentculos da proposta social-democrata, o Welfare State passa a ser objeto de crticas constantes, entre as quais podemos encontrar argumentos de pensadores de direita e de esquerda tais como sintetizados por Offe (1983): A o tentar solucionar o problema da demanda macroeconmica, o Welfare State ampliou o problema da oferta, introduzindo uma rigidez no mercado de trabalho, incompatvel c o m a lgica da acumulao capitalista, na medida em que desmercantilizou parte substancial da reproduo da fora de trabalho. Como conseqncia, contribuiria parcialmente como desestmulo ao trabalho, j que os esquemas rgidos de proteo tornam a mo-de-obra menos ajustada s variaes estruturais e tecnolgicas da economia. o Welfare State funciona como um mecanismo de redistribuio da renda em favor dos setores monopolistas. As mudanas tecnolgicas inerentes produo monopolizada geram um excedente populacional relativo, que fica cada vez mais dependente do Estado. C o m o conseqncia do crescimento irracional do setor monopolista, cuja acumulao se faz acompanhar pelo desemprego e pobreza, o Estado assume os nus da reproduo deste "excedente" populacional, socializando os custo dos investimentos sociais. O crescimento do setor estatal e da despesa estatal tornam-se pois imprescindveis acumulao lucrativa do capital monopolista. Para a corrente marxista a crise do Welfare State revelaria a contradio bsica da sociedade capitalista entre as foras produtivas, cada vez mais socializadas, e a permanncia de relaes de produo de carter privado, o que, segundo Gough (1979:105), se expressa pelos nveis crescentes da despesa estatal c o m os servios sociais c o m o parte dos requerimentos da acumulao e reproduo do capital ao mesmo tempo em que o prprio crescimento do Estado inibe a acumulao do capital. Para a corrente liberal, a crise atual conseqncia do estancamento econmico em decorrncia da limitada disponibilidade de recursos para as inverses produtivas, que, por sua vez, o resultado da redistribuio pblica de um capital escasso at um consumo improdutivo (Navarro, 1990:18). A suposio de que a redistribuio se faria em trs direes: do setor privado ao setor pblico da economia do capital ao trabalho e dos setores de mais altos ingressos aos mais baixos, bem como dos setores produtivos aos improdutivos. Navarro (1990) procura demonstrar c o m dados a falcia deste diagnstico, bem c o m o do receiturio liberal que propugna pela volta do Estado mnimo no, intervencionista, apontando a persistncia dc um keynesianismo militar em detrimento das polticas sociais. O debito crescente da acumulao real do valor em uma economia cada vez mais integrada mundialmente, tem na crise do Welfare sua forma fenomnica imediata - j que aparecem como gastos improdutivos, por um lado, e mecanismos rgidos que impedem a aplicao de medidas corretoras, por outro lado - tendendo a encobrir a profunda crise do sistema produtor dc mercadorias que tem se expressado atravs de fenmenos mais profundos, c o m o a crise do socialismo e tambm do capitalismo desenvolvido. Sem querer aprofundar o debate em torno da crise - do capitalismo, do Welfare ou de ambos; tema que foge s intenes desta obra - limitar-nos-emos a tratar a questo

da crise do Welfare como um momento que propiciou novas reflexes sobre a natureza e os modelos de proteo social, bem como sobre suas limitaes e perspectivas. Neste sentido, apontamos algumas temticas emergentes e/ou recorrentes neste contexto: sobre o desenvolvimento ascencional e irreversvel; sobre a relao do Welfare c o m a alterao da estrutura de classes; sobre a permanente tensionalidade entre Welfare e democracia: sobre a necessidade de refazer o compromisso social; sobre os conflitos atuais que transcendem os modelos de proteo social. A crise atual propiciou pelo menos a demolio de certos mitos e abriu espao para algumas temticas novas, alm de reafirmar nosso argumento central em relao s diferenas polticas oriundas dos padres de transio, que informaram no apenas a conformao dos modelos de proteo social, assim como os esquemas de reajuste que esto sendo adotados em uma situao de crise.

O D E S E N V O L V I M E N T O DO W E L F A R E NO A S C E N S I O N A L IRREVERSVEL.

Embora o histrico do desenvolvimento das polticas sociais sugira uma espiral c o m um movimento ascencional que passa da forma assistencial. desenvolve o sistema de Seguro Social e finalmente realizaria plenamente a cidadania na Seguridade Social, diversos autores tm chamado ateno para o carter cclico e fragmentado das polticas sociais. J Piven & Cloward (1972) apontavam no estudo do caso americano que as polticas sociais no apresentam um curso ascencional linear, sendo mais bem cclicas, movimento que depende dos problemas de regulao da sociedade mais ampla que o governo tem que enfrentar. A expanso das polticas sociais ocorreria durante a ecloso ocasional de desordem civil produzida pela massa de desempregados, e sua contrao ou mesmo abolio se daria apenas quando a estabilidade poltica fosse restaurada. Tal proposio tem como base uma situao em que a classe trabalhadora no se encontra organizada em um forte movimento social-democrata, identificando sua atuao mais propriamente como massa marginalizada, o que certamente compromete a possibilidade de sua generalizao para o contexto europeu. J Suzane de Brunhoff(1976) identifica a existncia de polticas assistenciais sobrevivendo concomitamente s polticas de bem-estar social. Nenhum dos pases desenvolvidos teria eliminado tais polticas, e, para esta autora, tal anacronismo uma funo de classe. Desta forma, nega a hiptese de um curso ascencional da assistncia ao seguro, e posteriormente ao Welfare, e identifica a raiz da persistncia das diferentes modalidades na prpria fragmentao da classe trabalhadora, em face da coexistncia de diversas formas de extrao da mais-valia; formas no mercantis convivem c o m a extrao da mais-valia absoluta e da mais-valia relativa. Persistiria, portanto, a diferenciao entre operrios e pobres, ou exrcito industrial de reserva, sendo este ltimo assistido enquanto o primeiro se beneficiaria do Seguro Social. Alm do mais, a existncia da modalidade assistencial indicaria a permanncia de uma tendncia reverso do direito assistncia nos momentos de crise do capitalismo. N o entanto, a possibilidade de retrocesso no se daria da mesma forma em todas as sociedades, mas variaria em funo tanto da homogeneidade e grau de mobilizao da

classe trabalhadora na origem e desenvolvimento d o processo, quanto da estrutura da coalizo de classes capaz de sustentar o Welfare. Finalmente, todos estes fatores se plasmariam no legado histrico da institucionalizao d o modelo de proteo social cujo carter mais universalista, especialmente sustentado por uma estrutura corporativa, resistiria mais mudana d o que um modelo de proteo de carter particularsta ou residual.

O W E L F A R E ALTEROU A ESTRUTURA DE C L A S S E S FORJANDO UMA


NOVA R E D E D E L E A L D A D E S DISTINTAS.

Em primeiro lugar, o desenvolvimento do Welfare State veio confirmar as teses defendidas por Polanyi (1980) acerca d o falacioso argumento liberal que separa o pblico do privado, a economia da poltica, o Estado da sociedade. Neste sentido, a concepo da proteo seja c o m o complementar ao mercado seja c o m o um atenuador das desigualdades geradas na esfera produtiva, tambm no resiste anlise mais profunda que aponta a necessidade dc uma reconceitualizao dos direitos sociais, que, segundo Esping-Andersen (1990), deveriam ser vistos em termos de sua capacidade de desmer cantilizao. neste sentido que Oliveira (1988) prope, em v e z do uso capeioso d o conceito de interveno estatal, o conceito de "fundo pblico de reproduo do capital", j que a produo do valor nas sociedades capitalistas depende cada v e z mais da existncia de antimercadorias sociais, c o m o a desmercantilizao da fora de trabalho representada pelo salrio indireto. Os mesmos autores que desvendam esse fetiche d o Estado (Oliveira, 1988, Gough, 1979, King, 1988 e Esping-Andersen, 1990) so tambm o s que chamam ateno para as alteraes introduzidas pelo desenvolvimento do Welfare na estrutura e composio das classes sociais, bem c o m o nas conseqncias desta transformao em termos das possveis alianas polticas. Para Esping-Andersen (1990:31), at a Segunda Guerra Mundial as classes oriundas d o meio rural dominavam o cenrio poltico e o Welfare foi o produto de quem as capturou. A partir de ento, o desafio social-democrata foi buscar a conciliao entre as demandas da classe operria e dos trabalhadores white collars sem sacrificar o princpio da solidariedade. O prprio Welfare tem que ser considerado um importante fator no aumento da burocracia pblica, ao mesmo tempo em que altera a estrutura de emprego c o m a ampliao sem precedentes d o emprego de profissionais nos servios sociais. Finalmente, cabe mencionar a profunda alterao representada pela incorporao da mode-obra feminina tanto na burocracia das instituies sociais quanto c o m o profissionais, na prestao de servios. Assim, a incluso da classe mdia se deu por uma dupla via, isto , tanto c o m o consumidores beneficiados pelos programas sociais quanto c o m o produtores incorporados rede de servios sociais. A s conseqncias deste fenmeno podem ser apontadas e m termos econmicos, polticos e ideolgicos, na medida em que no apenas o setor tercirio torna-se progressivamente mais numeroso, quanto em termos das possveis alianas e estratgias polticas

que venham a adotar, sem deixar de considerar que a desmercantilizao d o trabalho atua na conformao de uma nova estrutura tico-produtiva. A corroso dos critrios de mercado nas democracias industriais, c o m o aumento do emprego e especialmente do emprego pblico, altera a natureza d o conflito entre Estado e economia, o que leva King (1988:53) a afirmar que os sistemas maduros tm suas estruturas e benefcios entrelaados s estruturas sociais que eles prprios remodelaram. Alm de consolidar a posio e funo da nova classe mdia, o Welfare propiciou a organizao dos funcionrios pblicos em sindicatos fortemente combativos na defesa de seus interesses e na preservao das suas estruturas. Assim, se por um lado a burocra tizao um resultado freqentemente apontado d o desenvolvimento d o Welfare, transformando o cidado em um consumidor passivo, por outro lado a organizao dos empregados pblicos em termos sindicais aproxima-os ideolgica e estrategicamente dos setores da classe trabalhadora beneficirios dos programas sociais, forjando uma nova coligao defensiva das estruturas sociais. Neste sentido, pode-se afirmar que o Welfare no o resultado passivo do desenvolvimento do capitalismo, mas, ao mesmo tempo, um importante elemento na conformao do capitalismo e do seu possvel futuro.

CAPITALISMO

DEMOCRACIA NO M U N D O DO TRABALHO

O ciclo virtuoso do capitalismo, que se inaugura depois da crise de 1930, no qual passam a conviver harmonicamente altas taxas de desenvolvimento econmico nacional, c o m a regulao estatal das condies de proviso de crescentes nveis de bem-estar social aos trabalhadores politicamente integrados, parece demonstrar sua exausto. Esta exausto estaria dada pela incapacidade da organizao social conformada quela poca - "estatismo coletivista centrado no trabalho", nas palavras de Offe (1985) - responder de forma eficiente s novas condies colocadas tanto em termos da produo econmica quanto da reproduo social e da garantia da ordem poltica. Caberia lembrar que a construo dos sistemas de proteo social foi resultado da produo econmica e da ordem poltica, em termos de mercados nacionais, originandose da os Estados nacionais e seus cidados. A crescente internacionalizao produtiva e financeira do capitalismo em sua fase atual transformou a originria correspondncia entre produo econmica e reproduo social e garantia do dever poltico em uma relao altamente conflitiva. Em outras palavras, a produo econmica e de valor se desterrito rializaram, enquanto a reproduo social e a ordem poltica seguiram adscritas esfera nacional. Neste sentido, a garantia dos direitos de cidadania, base fundamental da legitimidade das democracias industrializadas, segue sendo uma obrigao d o Estado nacional, mesmo na circunstncia em que a reproduo do capital se encontra cada vez mais transnacionalizada, restando, portanto, ganhos fiscais necessrios garantia dos benefcios adquiridos historicamente. Na medida em que a reproduo econmica se d cada vez mais em termos transna cionais e a reproduo do consenso segue adscrita esfera nacional, pode-se antever, de um lado, uma crise financeira dos sistemas de proteo social, c o m a conseqente perda

de legitimidade dos governos no exerccio do poder poltico, e, de outro lado, a preemn cia no sentido de alterao das estruturas sociais e polticas do capitalismo avanado. Esta questo, de certa forma, introduz a seguinte, que diz respeito tensionali dade entre democracia e capitalismo, reinaugurada a partir da crise econmica dos anos 70. Na medida em que a combinao entre democracia e capitalismo entendida c o m o um compromisso de classes (conforme Przeworski) propiciado pela expectativa de lucro de ambas as parte, afianada pela institucionalidade estatalmente garantida, atravs de uma poltica keynesiana; este casamento histrico fica cada v e z mais difcil, nas circunstncias atuais, de fracasso da estratgia coletivista diante dos problemas colocados desde o lado da oferta e da impossibilidade de controle da inflao. Na medida em que so retiradas as bases materiais para uma reproduo automtica do consenso, os tericos so levados a formular a questo pelo lado contrrio, considerando que "se o Estado democrtico um Estado do bem-estar, isso no devido democracia, mas apesar dela" (Offe, 1989:297). Assim, Offe considera que tal fenmeno deveu-se "s solidariedades e aos modos dc integrao normativa que sustentam a produo contnua de bens c o l e t i v o s " em uma conjuntura especfica d o capitalismo nos pases industrializados. Mas desde os anos 70 o processo dc decomposio e desestruturao dessas coletividades tem levado ao enfraquecimento do carter solidrio que gera o apoio poltico necessrio existncia do Welfare, o que colocaria como cenrio possvel a opo crescente pela alternativa no-cooperativa. Divorciam-se assim democracia e capitalismo, em uma sociedade em que a normatividade coletiva cede cada v e z mais espao a uma organizao societria marcadamente anti-solidarismoigualitarista, c o m o ascenso do neocorporativismo e do individualismo. Habermans (1987) identifica a raiz desta situao no esgotamento das utopias da modernidade, na qual a construo do Estado social estava fundada no primado do trabalho, da cincia da tcnica e do planejamento c o m o instrumentos seguros de controle da natureza. Na medida em que as foras produtivas transformaram-se em foras destrutivas, o planejamento favoreceu a desagregao e a opresso, ao invs dc gerar emancipao e autonomia, esgotaram-se as possibilidades de se construir uma sociedade coesa em tomo da dimenso do trabalho. Neste sentido, o Welfare State, c o m o instrumento fundamental de organizao da coeso e da reproduo social, mostrou-se progressivamente inadequado para assimilar os conflitos colocados para alm da tensionalidade entre classes sociais e/ou colocadas desde fora da esfera produtiva, tais c o m o as questes levantadas pelos movimentos de mulheres, jovens, ecologistas, etc. Finalmente, a problemtica do trabalho nos remete tambm aos fundamentos do crescimento econmico e da hegemonia social-democrata no ps-guerra, tendo c o m o um dos seus fundamentos a forma de produo fordista/tayllorista. A emergncia de novas formas de produo no final deste sculo esto colocando na cena poltica a necessidade de construo de novas estratgias polticas mais adequadas s caractersticas da produo ps-fordista de especializao flexvel. Para Clarke (1990), o fordismo baseava-se na produo massiva dc produtos homogneos, usando uma rgida tecnologia de linha de montagem, mquinas e rotinas estandartizadas. na qual a produtividade era alcanada c o m o ganho por economia de escala e a desqualificao, intensificao e homogeinizao do trabalho. A homogeini

zao e massificao da produo teria c o m o conseqncia fenmeno similar em termos do consumo de massa e da agregao dos interesses polticos atravs de instrumentos coletivos c o m o o sindicalismo, em luta por ganhos salariais uniformes paralelamente ao aumento da produtividade. Atualmente, seja pela saturao do mercado, seja pelos requerimentos tecnolgicos das reas de ponta da produo, est ocorrendo uma mudana que enfatiza o estilo e a qualidade dos produtos por um lado, e a especializao e diferenciao da produo, por outro. A eroso das estratgias massificadoras imporia a emergncia de novas identidades e o esvaziamento de antigas identidades polticas, requerendo uma maior diferenciao no tratamento das necessidade sociais. Esta nova demanda seria impossvel de ser atendida nos marcos de um Welfare altamente padronizado e burocratizado. Da a necessidade de transpor para o nvel das polticas sociais os requerimentos atuais de flexibilizao c diferenciao das estratgias produtivas, incorporando princpios de pluralidade e inovao no tratamento das demandas sociais. Neste sentido, o que se prev uma mudana e redefinio do papel do Estado c o m o estrategista, ao mesmo tempo em que suas funes atuais seriam progressivamente descentralizadas.

RUMO A UM NOVO COMPROMISSO SOCIAL

Anteriormente caracterizamos o Welfare c o m o um conjunto dc medidas polticas de carter econmico e social que emergiram como resposta ao processo de modernizao, viabilizando uma integrao mecnica em sociedades industriais c o m alto nvel de mobilizao das classes sociais (conforme Flora, Alber e outros). Essa integrao foi viabilizada atravs do compromisso keynesiano pelo qual compatibilizava-se desenvolvimento capitalista e democracia, por meio de um programa visando a garantia dc pleno emprego e igualdade ou segurana social, forjando assim as bases para uma sociedade solidria. Nas palavras de Przeworski &Wallerstein (1988:31) o keynesianismo forneceu uma justificao tcnica para o compromisso de classe, possibilitando aos partidos dos trabalhadores a participao nos governos em sociedades capitalistas. Assim, fica claro que o Welfare assenta-se sobre um compromisso de classes, possibilitando a redistribuio da riqueza social para as classes menos favorecidas, cuja participao estava garantida institucionalmente e cuja mobilizao requeria uma resposta social integradora. N o entanto, a crise atual tem apontado no apenas para os limites deste compromisso original mas, sobretudo, para as novas necessidades e possibilidades que se colocam no cenrio poltico, em termos dc bases sociais para um novo compromisso societal. A crise das formas estatalizadas da poltica, evidenciada pela perda de poder do Parlamento e pelo aumento da formas corporativas de representao de interesses por um lado, e pelo florescimento dos novos movimento sociais por outro lado, colocou para os tericos de esquerda a necessidade de formular uma estratgia ps-keynesiana para o socialismo, na terminologia de Buci-Glucksmann & Therborn (1981:302). O desafio a ser superado diz respeito a c o m o conquistar espaos de autonomizao das classes e das novas foras sociais, atravs da construo dc uma estratgia de hegemonia pluralista e ex

pansiva, em um momento em que o Estado se torna cada vez mais corporativo e centralizador. Na linha de anlise dos tericos integracionistas, Flora (1986:XXVI) tem chamado ateno para os desafios atuais enfrentados pelo Welfare, e que merecero uma resposta atravs do processo de adaptao institucional, mesmo depois de superados os efeitos da crise econmica neste campo. Neste sentido, aponta que a desintegrao atual dos sistemas, ao contrrio de sua origem, no estaria relacionada a um conflito de classes, mas sim incapacidade de suas instituies de se adaptarem aos modernos desafios colocados pela sociedade, recriando as condies de integrao social. Para ele, tais desafios seriam: o envelhecimento da populao e a necessidade de um novo contrato entre geraes; as mudanas sexuais na diviso do trabalho e a necessidade de um novo contrato entre os sexos; a mudana de valores e a necessidade de um novo contrato entre Estado e cidados. Nesta linha de raciocnio, os autores (Alber, 1981; Rosavallon, 1988 e outros) procuram uma explicao de natureza poltica para a crise, sem considerar mas tambm sem absolutizar seus aspectos mais visveis em termos financeiros. Assim, identificam uma crise de legitimidade na base do processo atual de questionamento e reviso das bases da proteo social, embora salientando que o comprometimento c o m os valores bsicos de liberdade individual, igualdade social e segurana econmica dever persistir (Heclo, 1981), j que o Welfare tornou-se um elemento constituinte da estrutura social moderna para o qual no existem equivalentes funcionais efetivos (Alber, 1981:468). No entanto, o elevado grau de burocratizao e conseqente centralizao e alienao acarretados pelo seu desenvolvimento minaram as bases da solidariedade necessria para apoi-lo. Fugindo de uma crtica liberal que v como soluo o retorno a um Estado mnimo, os autores mencionados questionam, no entanto, a reduo da questo a uma polarizao estatizao versus privatizao, propondo repensar as formas de solidariedade social emergentes c o m o desenvolvimento do Welfare c o m o a possvel sada para o impasse atual. Rosavallon (1988) identifica a raiz da crise c o m a impossibilidade da coeso ser garantida atravs de uma solidariedade mecnica propiciada pelo Estado-Providncia em uma sociedade que se articula em torno do indivduo como categoria poltica e e c o n m i c a central. A conseqncia deste m o d e l o , por um lado, uma crescente alienao, expressa pelo comportamento dos atores envolvidos para os quais no se coloca a relao entre atitudes individuais e o equilbrio do sistema. A residiria a causa sociopoltica dos impasses atuais em relao ao custo financeiro das polticas sociais. Por outro lado, a falcia da exclusividade da organizao social a partir da bipolaridade indivduo-Estado revela-se na incapacidade de reconhecimento e mesmo de incorporao das formas de organizao e solidariedade social em uma sociedade cada vez mais corporativizada. A reduo do espao de barganha coletiva no campo das relaes industriais tem sido substitudo por uma forma de corporativismo social que reduz as condies de governabilidade.

Os possveis cenrios para superao desta situao indicam a necessidade de uma profunda reformulao do mix pblico-privado no campo das polticas sociais. Em um deles, a desestatizao d o social implicaria na maior flexibilizao da relao pblico-privado, c o m a incorporao de formas de organizao societria baseadas no trabalho voluntrio e no princpio de auto-ajuda, atravs de um processo de descentralizao e socializao (Rosanvallon, 1988; Alber, 1988). Em um outro cenrio, baseado na experincia dos pases escandinavos, prev-se uma reestruturao dos sistemas de Welfare c o m base em um mecanismo corporativo de organizao envolvendo grupos socioeconmicos representantes do Capital e d o Trabalho e o Estado, j que provou ser, naqueles pases, a melhor estruturao para enfrentar as contradies da fase atual do capitalismo e suportar um expansivo sistema de proteo social. Alguns autores (Gough, 1979; Schmitter, 1984) apontam este cenrio como provvel soluo, mesmo que temporria, sem no entanto deixar de sinalizar as contradies que se colocariam a partir de sua adoo, tais c o m o o estreitamento da base social de apoio ao Welfare, assim c o m o o risco de alta diferenciao dos benefcios. Outros, c o m o Mishra (1984), apesar de considerar as possveis conseqncias da soluo corpora tivista, seguem defendendo-a c o m o a nica forma de resposta nacional a uma crise de carter internacional, j que seu enfrentamento vai necessariamente requerer uma estreita cooperao entre os principais interesses socioeconmicos em cada realidade nacional. A questo que permanece, neste caso, se o corporativismo uma estratgia a ser adotada c o m o modelo para forjar um novo compromisso social ou, ao contrrio, o corporativismo nada mais que a resultante de um compromisso que se origina em uma situao particular de combinao entre estrutura de classes e desenvolvimento econmico.

C A P T U L O

IV

PARA PENSAR A Q U E S T O SOCIAL NA AMRICA LATINA

P R O T E O S O C I A L

C O M O

POLTICA

P B L I C A

A historiografia latino-americana, em especial a brasileira, em frase atribuda, no incio do sculo, ao Presidente Washington Luiz, registrou a emblemtica alterao no tratamento da questo social, deixando dc ser vista c o m o um caso de polcia para ser abordada c o m o uma poltica pblica. Evidentemente que a violncia nunca deixou de ser parte das respostas estatais emergncia das demandas sociais, o que significa que a alterao assinalada representa uma ampliao do repertrio de respostas, deslocando a mera negao e represso da sua posio predominante e praticamente exclusiva. A compreenso da proteo social c o m o uma poltica pblica requer sua insero c o m o parte das estratgias e projetos que se cristalizam no mbito estatal visando criao, reproduo e manuteno das estruturas de poder. Assim, a anlise deve compreender as polticas pblicas c o m o uma mediao entre Estado e sociedade, permitindo entender no apenas a prpria natureza do Estado c o m o tambm a dinmica de sua institucionalizao atravs, por exemplo, do desenvolvimento das estruturas de proteo social. O estudo da emergncia e da institucionalizao de uma poltica c o m o a de seguridade permite-nos identificar o lugar que esta questo ocupa tanto no interior do Estado c o m o para diferentes setores da sociedade, levando-nos a desvendar a intrincada teia de relaes de poder que se estabelece de forma a requerer tal mediao, expressa pelo desenvolvimento de uma poltica pblica. U m conceito de grande utilidade (infelizmente sem uma traduo precisa em lnguas latinas) para a anlise das polticas pblicas o de statecraft, empregado por Mal loy (1991:4) no estudo das polticas sociais, indicando a percepo d o Estado c o m o uma dinmica relacional na qual so construdos "modos de organizao que buscam tanto criar quanto conter e canalizar poder em estruturas de relaes recprocas". A importncia deste conceito devida ao esforo de reunir em uma mesma forma de apreenso d o desenvolvimento de uma poltica pblica a sua base social enquanto construo e consolidao de relaes de fora, ao mesmo tempo em que estruturao de

veculos organizacionais e administrativos de canalizao e circulao do poder em uma dada estruturao do Estado. Entendendo a cidadania c o m o a contraparte da construo do Estado, isto , como processo simultneo e correlato dinmica da consolidao de uma autoridade central, pode-se fugir de um modelo tradicional de anlise das polticas pblicas no qual elas so tomadas como respostas passivas do Estado aos inputs do ambiente externo, ou mesmo como outputs de um processo decisrio e administrativo que impacta o meio cir cundante. Malloy (1991:5) define statecraft como "um aspecto de um processo de mediao essencial no qual as polticas pblicas (o conceito de pblico central para qualquer noo histrica do Estado) do forma e substncia ao fenmeno da cidadania. Especificamente, statecraft visto como a iniciao de polticas pblicas pelos "agentes" (em termos legais, agentes fiducirios) dotados dc poder para agir em nome do Estado, elaborando e regularizando as relaes fundamentais entre Estado e sociedade. Statecraft o cerne do processo de formao e reformulao, ao longo do tempo, da associao civil conhecida como Estado, pelo desenvolvimento de relaes entre membros da associao (cidados) e a autoridade central que integra a associao e prov os meios pelos quais alguns membros podem expandir o poder produzido pela associao". Entendido como parte da dinmica relacionai do poder, o processo de desenvolvimento da poltica pblica diz respeito ao estabelecimento de relaes de mediao entre Estado e sociedade a partir da emergncia poltica de uma questo, isto , a partir do momento em que as foras que a sustentam so capazes de inseri-la na arena poltica como uma demanda que requer resposta por parte do poder pblico. Isto representa, por um lado, a capacidade alcanada pelas foras de sustentao de imposio de sua questo, ou seja, a habilidade e poder de transformar sua necessidade em demanda poltica, mesmo que no tenham capacidade de regulao sobre o curso subseqente do processo decisrio e sobre o modo de enquadramento e resposta demanda colocada na agenda governamental. Por outro lado, ao implantar uma norma tividade reguladora dos processos sociais, atravs do enquadramento da reivindicao por meio de uma poltica estatal, canalizando o poder emergente e disciplinando sua possibilidade de exerccio, o que ocorre um processo de expanso dc classe (Castro Andrade, 1985). A expanso de classe assegura a hegemonia das foras dominantes ao garantir o enquadramento das reivindicaes no mbito das estruturas tcnicas, legais e polticas - canais pelos quais doravante devero transitar inclusive os questionamentos e a oposio - assegurando a estabilidade no exerccio do poder. Este processo implica no reconhecimento de direitos dos cidados, ou seja. na constituio e reformulao permanente do estatuto da cidadania. Implica, tambm, no trabalho de forjar o prprio Estado, seja no que diz respeito construo dc sua dimenso nacional, seja na operao de uma engenharia institucional que assegure o controle da questo socialmente posta. Enfim, mais do que um aumento das estruturas estatais, o que se requer uma ampliao nos graus de estatalidade. Esta abordagem distancia-se, pois, dos estudos que tomam a poltica pblica c o m o resultante de presses por parte de sujeitos polticos previamente constitudos e tambm daqueles que a vem como efeito da ao interventora de um Estado concebido

como entidade cuja imanncia denota ausncia de uma dinmica interativa e constru tivista pela qual se possa apreender os graus de desenvolvimento de sua institucionali dade. Por desenvolvimento de sua institucionalidade estamos entendendo o fortalecimento de uma autoridade central, atravs da concentrao do poder, de forma a garantir condies de governabilidade c o m o parte do processo de consolidao e expanso da hegemonia. Evidentemente que isto requer a construo simblica da nacionalidade, como in clusividade que diferencia uma coletividade das demais, assegurando o lastro para a percepo subjetiva de igualdade e identidade coletiva que so subjacentes definio do que seja considerado bem pblico, criando assim possibilidades de legitimao da ao estatal. Nas palavras de Offe (1985:293), "a autoridade estatal que impe a produo dc um bem coletivo deve ser considerada um bem coletivo em si mesma", problema que s se soluciona ao se tomar em conta a existncia subjacente de uma certa percepo subjetiva da identidade coletiva. Em resumo, a anlise das polticas sociais como parte do conjunto de polticas pblicas dever contemplar a dinmica contraditria na qual as polticas sociais so parte intrnseca da construo coletiva e conjunta da nacionalidade, da cidadania e da institucionalidade estatal. Assim sendo, um esquema geral de anlise das polticas pblicas deveria contemplar, em uma dimenso histrica, portanto, espao-temporal. as condies de sua emergncia, a dinmica do seu desenvolvimento e as contradies e tendncias de seu desdobramento poltico-institucional. Com relao s condies de emergncia, preciso considerar inicialmente quem pe a questo na cena poltica, ou seja, quais as foras sociais que se aglutinam em uma coalizo capaz de sustentar o posicionamento de uma certa demanda e requerer a sua insero na agenda governamental. Segundo Oslack & O'Donnell (1976), existem diferentes formas de exerccio do poder que impedem o surgimento histrico de uma questo, tais c o m o negar a sua problematicidade, afirmar a sua inevitabilidade, releg-la ou reprimi-la. A emergncia de uma questo pressupe, pois, uma nova correlao de foras, a criao de um tecido social em torno de uma problemtica, c o m capacidade de inseri-la no debate poltico. Este processo social tecido em torno de uma questo, para usar a feliz expresso de Oslack & O'Donnell (1976:20), envolve a constituio de sujeitos polticos, isto , a construo de uma contra-hegemonia, de uma cultura no sentido gra msciano, capaz de organizar valores e ideologias e direcionar a conduo de um projeto atravs de estratgias polticas. Tal processo implica na mobilizao de atores sociais, quer sejam eles situados no interior do Estado ou da sociedade, criando assim a base social necessria sua sustentao. Neste sentido, a emergncia de uma questo sempre uma indicao da alterao na correlao de foras organizada em torno desta problemtica, ou seja, um movimento na luta pela hegemonia. H que se ter em conta que uma necessidade socialmente problematizada transforma-se assim em demanda poltica, passando a fazer parte da agenda de problemas socialmente reconhecidos ou vigentes. No entanto, isto no garante, por si, seu enquadramento ou soluo, devendo ser considerado em nossa anlise, o timing entre a emergn

cia de uma questo e sua efetiva insero na agenda governamental na qual tm origem os processos decisrios acerca da definio e implementao das polticas pblicas. Portanto, necessrio considerar tanto a coalizo que d sustentao emergncia desta questo quanto o s diferentes atores que possam se posicionar contrariamente, bem c o m o a postura da burocracia estatal face urgncia no seu enquadramento ou sua postergao, relegao ou represso. A posio dos decisores no interior do Estado ser demarcada pela correlao de foras que se estabelece na sociedade, bem c o m o pela percepo poltica da possibilidade de incluso da nova questo em uma estratgia legitimadora. Por outro lado, esta percepo depender de como a questo est sendo definida e colocada: se se trata de um enfrentamento direto da hegemonia de classe; se visa desestabilizao do regime/governo; se pode ser canalizada atravs de um projeto reformista legitimador, etc. Evidentemente que a colocao dc uma questo uma "posta em marcha" de um processo no qual a sua prpria forma depender d o j o g o das interaes (negociaes) que se vo processar. Freqentemente os analistas de polticas pblicas tm tomado c o m o parmetro para seu estudo a estrutura de escassez, considerando que s algumas questes so problemati zadas e, dentre estas, apenas algumas sero enquadradas e poucas sero resolvidas. Tomando c o m o exemplo a questo da pobreza na Amrica Latina, numerosos estudos tm demonstrado que mesmo quando este conceito traduzido c o m o conjunto de necessidades bsicas, para efeito de sua operacionalizao, no se alcana trat-lo em suas dimenses histrica, antroposocial e poltica (Franco, 1982). Por outro lado, constata-se tambm que a questo da pobreza s alcanou um estatuto poltico no momento em que se pode inseri-la em um projeto nacional de criao de estratgias desenvolvimentistas (Molina, 1980 & Wolfe, 1982). Finalmente, os estudiosos (Mesa-Lago, 1980; Franco & Zavala, 1984) afirmam que as polticas sociais, para no falar das econmicas que incidem sobre o trabalho, na Amrica Latina, no esto dirigidas para responder s demandas colocadas em termos da problemtica da pobreza, j que elas no esto sequer dirigidas para os grupos social e economicamente mais vulnerveis. Este exemplo ilustrativo das limitaes do conceito de escassez, tomado em seus aspectos basicamente quantitativos, para dar conta da anlise das polticas pblicas, j que o elevado nvel de crescimento econmico, propiciado pela adoo das estratgias dcsenvolvimentistas na regio, no resultou em alterao da questo da pobreza. Santos (1979) trabalha c o m a estrutura dc escassez, c o m o intuito de dar conta tambm dos aspectos qualitativos envolvidos no processo decisrio. Tanto as elites de cisrias quanto os demais grupos sociais posicionam-se em relao s alteraes na estrutura da escassez, promovendo assim um processo de diferenciao social, "ao induzir a emergncia de organizaes que tm por objetivo alterar a posio na estratifi cao social dos grupos que representam" (Santos, 1979:63). Finalmente, o autor prope que as mudanas no comportamento das elites, que geram novas decises polticas, decorreriam tanto da complexificao social (diferenciao + organizao) quanto das mudanas no conhecimento social especializado. O primeiro ponto importante a ser considerado aqui que as necessidades socialmente problematizadas requerem a intermediao de lideranas e organizaes capazes de serem reconhecidas politicamente, vocalizar as demandas e estabelecer alianas.

Papadpoulos (1991:93) identifica dois tipos de mediadores legtimos c o m capacidade de transferir sua interpretao dos problemas sociedade: as lideranas intra setoriais e as lideranas hegemnicas, extra-setoriais, cuja capacidade de transformar a autopercepo que a sociedade tem de si mesma e de cada um dos setores que a integram condio para a mudana da relao global-setorial. Em outros termos, a politizao de uma questo requer a identificao d o indivduo c o m uma coletividade mais ampla - partidos, movimentos, organizaes - que seja capaz de ao transformar a percepo de um problema, constituindo assim um sujeito poltico, realizar a mediao necessria para que tal questo passe a fazer parte da agenda das polticas pblicas. Ademais da legitimidade socialmente reconhecida, tais mediadores diferenciam-se pela sua capacidade de traar estratgias mobilizadoras de apoios e pelo volume de recursos que so capazes de manipular. Tambm devem ser levadas em conta qualificaes c o m o o conhecimento que detm acerca dos aspectos tcnicos da questo e sua possibilidade de avaliao das expectativas acerca d o comportamento dos outros atores. Certamente todos estes fatores diferenciadores devem ser considerados quando se analisa a capacidade potencial de cada mediador em transcender o nvel setorial e corporativo, dimensionando o problema c o m o uma questo nacional, onde a especificidade portadora de um projeto global de sociedade. Finalmente, considerando que o Estado um conjunto escalonado de processos de deciso e de no-deciso (Poulantzas, 1981), envolvendo no seu interior um j o g o contraditrio de posies representadas em distintos rgos e setores/nveis da burocracia, torna-se necessrio tomar em conta o onde, ou seja, o lugar em que o problema tomado c o m o objeto de poltica pblica no interior da organizao estatal. Evidentemente, as possibilidades de a burocracia atuar c o m o ator ou c o m o arena sero definidas no apenas pelo local onde a questo se insere no aparato estatal, mas tambm pela relao mais geral entre Estado e sociedade, na qual se demarcam o s graus de liberdade e autonomia de deciso da burocracia estatal. Partindo do pressuposto da heterogeneidade do aparato estatal, em termos de suas vinculaes c o m o s interesses em pugna na luta pelo poder, representando, portanto, uma rede escalonada de poder, h que se levar em conta a virtualidade d o conflito no interior do Estado, no confronto de diferentes posies e estratgias de enquadramento de um problema agendado. Isto no nega a possibilidade de atuao coerente c o m a posio prevalente, seja ela identificada c o m os interesses dos grupos hegemnicos ou represente o empate poltico entre diferentes grupos e setores, que se manifestar na sua atuao quer c o m o arena poltica, quer c o m o ator social. A burocracia estatal desempenha ao mesmo tempo os dois tipos de papis: arena de luta poltica, onde contracenam diferentes atores representando o s interesses privados (alguns privilegiados); ator social, enquanto agente de iniciativas, interlocutor de outros atores, tradutor de um conjunto de diretrizes polticas (Lucchesi, 1989:176). Em outras palavras, a simultaneidade assumida pelos papis estatais garante a compreenso de sua insero ativa no processo de constituio da classe trabalhadora atravs das polticas sociais e no apenas uma atuao em resposta aos problemas colocados por ela (Offe & Lenhardt, 1984:22).

interessante observar que tanto uma anlise marxista mecanicista quanto as proposies advindas de uma sociologia baseada na teoria das influncias acabam por retirar do Estado a possibilidade de uma atuao para alm de reativa e determinstica, reduzindo-o ao reflexa do poder de uma classe monoliticamente investida, o que d, neste sentido, o mesmo efeito que conceb-la c o m o uma amorfa arena onde se encontram os diferentes atores e interesses organizados, desqualificados em termos de seu peso e acesso aos recursos de poder, em conseqncia de sua insero no processo de acumulao. Neste sentido, acabam sofrendo destas limitaes, mesmo a afirmao da necessidade de que a diferenciao social e complexificao dos interesses decorrente das mudanas na estrutura da escassez serem mediados por organizaes que canalizem estas demandas para que elas se transformem em polticas pblicas. Isto porque tal raciocnio no toma em conta a seletividade estrutural do Estado, decorrente de sua natureza, que lhe reserva a contingncia (e no a liberdade) de selecionar as demandas em base s necessidades de preservao do processo de acumulao e reproduo das estruturas de poder, filtrando aquelas que podem ser admitidas na agenda c o m o problemas socialmente reconhecidos. Mesmo tomando o papel do Estado c o m o ator social, temos em conta que sua atuao est condicionada por contingncias dadas pelos limites do processo de acumulao, dentro dos quais a liberdade de escolha dos seus agentes se exerce, em interao c o m os demais atores sociais. Offe & Lenhardt (1984:36) procuram identificar a trajetria evolutiva das polticas sociais c o m o resultado da "compatibilidade das estratgias, mediante as quais o aparelho de dominao poltica deve reagir tanto s 'exigncias' quanto s 'necessidades', de acordo c o m as instituies polticas existentes e as relaes de fora societria por elas canalizadas". Ou seja, os autores chamam ateno para dois elementos chaves d o processo que condicionam as possibilidades de seletividade no tratamento de exigncias vis--vis necessidades (do processo de acumulao), quais sejam as instituies polticas previamente existentes e a relao de foras que as atravessam enquanto canais de circulao e arena de negociao e enfrentamentos. A s polticas, c o m o aes estatais, implicam um duplo processo que internamente se manifesta c o m o fortalecimento, reformulao ou criao de novas cristalizaes institucionais, e externamente implica um rearranjo das foras socialmente posicionadas. Em outros termos, a cada problemtica incorporada na composio da agenda das polticas pblicas criam-se ndulos, c o m o foram designados por Oslack & O'Donnell (1976), articulando conflitivamente estruturas e rgos estatais c o m grupos e organizaes da sociedade civil, posicionados em relao questo colocada. oportuno recordar as observaes de Jessop (1982:224), de que embora o Estado deva ser investigado c o m o um sistema de dominao poltica cuja estrutura tem um efeito na luta de classes, atravs d o seu papel na determinao do balano de foras e formas da ao poltica, deve-se ter em conta que a interveno estatal encontra-se diferenciada pelas formas de representao. Ou seja, formas de representao distintas c o m o clientelismo, corporativismo, parlamentarismo e pluralismo - definem, embora

no determinem completamente, o s modos de acessibilidade aos aparelhos de poder do Estado das diferentes forcas e influem na maneira c o m o elas so constitudas (Jessop, 1982:230). Finalmente, as polticas pblicas devem ser consideradas e m termos de seus efeitos reprodutivos, simultaneamente e m relao estrutura de dominao poltica e s relaes de produo, c o m o sugere Therborn (1982), em ambos o s casos podendo acarretar sua ampliao, manuteno ou desmontagem.

ALGUMAS INDICAES PARA ANLISE DO ESTADO LATINO-AMERICANO

A aplicao da metodologia proposta, de anlise das polticas pblicas, no poderia deixar de lado a especificidade da forma Estado na Amrica Latina, j que se prope compreenso destas polticas c o m o mediaes da sua relao c o m a sociedade, consubstanciada em estruturas institucionais e modos de interpelao das distintas classes e atores sociais. Apesar dc no ser possvel falarmos de uma Teoria d o Estado na Amrica Latina, os estudos que foram realizados at o momento nos permitem divisar algumas indicaes tericas que podem vir a ser importantes instrumentos analticos tanto da forma particular do Estado na Amrica Latina, quanto da generalidade do Estado capitalista. O ponto crucial para o estabelecimento destas analogias pode ser encontrado exatamente naqueles elementos que configuram um Estado em crise permanente na regio e que podem ser identificados nas situaes de crise dos Estados de Direito democrticos, evidenciando a natureza comum a ambas as formas singulares de constituio e exerccio do poder poltico sob o capitalismo. Para sintetizar, podemos pontuar alguns desses elementos que alcanaram um elevado grau de consenso entre os estudiosos da regio:

ECONOMIA/POLTICA/ESTADO

A primeira constatao a este respeito trata de reconhecer a falta de homogeneidade do nvel econmico, o que mesmo uma das caractersticas marcantes das sociedades latino-americanas. Neste sentido, a prpria postulao da heterogeneidade estrutural pe em questo o pressuposto subjacente tanto teoria liberal quanto tradio materialista de uma racionalidade imanente economia, vista por sua v e z como um processo natural que coesiona a sociedade (argumento desenvolvido por Lechner, 1981). Por outro lado, nenhum esquema simplista de relao base/superestrutura pode dar conta tanto da complexidade alcanada pelo capitalismo na sua fase monopolista, quanto da dinmica entre Estado/sociedade nos pases dependentes de capitalismo tardio. Em ambos os casos, e por diferentes razes, a economia no alcana a necessria coeso da sociedade, requerendo a presena do poder poltico na construo da unidade da Formao Econmico-Social.

Para Sonntag (1977), a diferena entre o s dois casos residiria fundamentalmente no fato de que no capitalismo monopolista nos pases desenvolvidos o fortalecimento da esfera econmica que faz necessria a interveno do poltico, enquanto no caso dos pases dependentes o predomnio do papel dirigente da esfera poltica conseqncia do debilitamento da estrutura econmica em decorrncia da sua sujeio aos interesses de reproduo do capital internacional. Ainda para este autor, no capitalismo original a esfera poltica no necessitava ser dominante porque o consenso estava de tal forma encravado na dinmica interna da estrutura total que se pode afirmar que, nesta etapa, a prpria economia coesionava a sociedade, requerendo a interveno poltica apenas enquanto mantenedora da ordem. Mesmo assim, a forma Estado emergiu c o m o necessria para garantir a reunificao poltica da sociedade dividida em classes, j que "toda dominao realiza uma unificao do corpo social enquanto constituio de uma ordem poltica" (Lechner, 1985:88). Essa funo estatal de imprimir coerncia e unidade sociedade fragmentada em classes, inerente natureza do Estado capitalista, fica pois acentuada nestes dois casos mencionados, de forma que tal paroxismo torna-se revelador da impropriedade da metfora base/superestrutura c o m o ferramenta analtica da necessria diferenciao que se estabelece entre Economia, Poltica e Estado. Para Lechner (1981:137), "toda poltica um conflito de particularidades, e o Estado uma forma de generalidade... No podemos pensar a poltica sem referncia a uma forma que sintetize a sociedade, nem podemos pensar o Estado sem referir-nos a uma sociedade dividida". A ssim, se todo estatal aparece imediatamente c o m o essencialmente poltico, nem todo o poltico se refere diretamente ao estatal, c o m o alerta Vega (1984:153), "mas no se pode esquecer que o Estado a forma mais desenvolvida de concentrao de poder da sociedade moderna, sendo que tal esquecimento implicaria e m transformar a poltica em uma simples atividade moralizante, que no assume as realidades da dominao". Para alguns autores, c o m o Evers (1987), a transposio da identidade dialtica terica entre base e superestrutura uma sociedade concreta no conduziria a erros to flagrantes quando aplicada um sociedade na qual houvesse uma correspondncia entre a esfera da economia e a esfera do poltico, c o m o foi o caso dos Estados nacionais dos pases d o capitalismo desenvolvido. J no caso dos pases dependentes, no existindo esta correspondncia entre as duas esferas - j que para ele os Estados da periferia no tm a rigor uma sociedade - a aplicao de um raciocnio esquemtico levaria fatalmente a erros e impediria a compreenso da complexa relao entre os dois nveis. Nas sociedades dependentes de capitalismo retardatrio, ficou patente que no foram necessrias nem uma cultura burguesa nem uma classe burguesa fortalecida para que o processo de industrializao e de implantao da produo capitalista de forma dominante ocorressem. Neste sentido se pode afirmar que a constituio d o capitalismo e da dominao burguesa tiveram c o m o condies de origem no o mercado, mas a poltica (ver a respeito Rivas, 1987). A s conseqncias da exigncia da construo da unidade social atravs do poltico so identificadas na necessidade de uma presena estatal precoce e aambar cadora da totalidade da dinmica societal. Assim, no s toda a poltica parece passar

pelo Estado c o m o o s prprios interesses econmicos enfrentam-se necessariamente enquanto lutas polticas. O fato de o Estado ser o lugar privilegiado onde classes e atores sociais constituem-se, acarreta um alto nvel de politizao dos conflitos e sujeitos sociais, sendo a poltica transformada em terreno por excelncia de expresso tanto dos interesses de classe quanto de formao dos prprios atores sociais (vide, a respeito, de Riz & Ipoca, 198S e tambm Touraine, 1 9 7 6 ) . Os efeitos dessa relao vo ser sentidos tanto na grande autonomia que conferida ao poltico, quanto no fato de que os atores sociais se tornam relevantes mais por seu papel poltico d o que por sua posio enquanto classe. Em outras palavras, trata-se de uma situao e m que as foras sociais no preexistem ao Estado, mas sim so conformados a partir de sua interveno, o que leva ao paradoxo de que tudo passa pelo poltico, mas que, ao mesmo tempo, o poltico est esvaziado da sua funo de representao de interesses, j que os interesses no se conformam seno no prprio Estado. Essas caractersticas responsabilizar-se-iam pelo carter altamente personalizado pelo qual os interesses se inscrevem na rbita estatal, desde que no alcanam generalizar-se e fazer-se representar na arena poltica anteriormente a seu enfrentamento c o m o aparato estatal. A persistncia de prticas clientelistas e patrimonialistas na relao entre os organismos estatais e os setores sociais expressaria essa lgica de negao da representao, enquanto principio organizador da arena poltica, e sua substituio por uma teia de relaes subjacentes, nunca claramente explicitadas, submetidas a uma dinmica no concorrencial e sim integradora, atravs da qual os interesses se constituem no seio do prprio Estado. Neste sentido, a predominncia da esfera poltica tambm a sua prpria fragilizao, j que todas as formas de organizao poltica, seja do capital seja d o trabalho, parecem remeter esfera estatal, fazendo que a auto-identificao poltica sobredeter mine a auto-identificao social (conforme argumento desenvolvido por de R i z & Ipoca). A o mesmo tempo em que se fragiliza assim a arena poltica e as foras sociais, o aparelho estatal, c o m o terreno privilegiado de constituio de interesses, atores e alianas polticas, alcana uma dimenso inusitada, e, conseqentemente, a burocracia estatal e as prprias camadas mdias que fornecem o s funcionrios e profissionais para o corpo estatal passam a jogar um papel crucial na reproduo societal. Aqui tambm se expressa esta no-correspondncia entre o econmico e o poltico, j que existe uma flagrante defasagem entre o poder atribudo a este grupo social e sua insero na estrutura produtiva. Seja c o m o arena, seja c o m o ator poltico, a burocracia segue sendo uma fora poltica impossvel de ser tratada superficialmente, quando se pretende analisar a constituio e organizao do poder poltico nestas sociedades. De tal forma que tanto as prticas polticas quanto as prticas administrativas requerem ser analisadas de forma concomitante, considerando a possibilidade de sua intercambialidade. Tambm se faz necessrio levar em conta que, pelo fato do capitalismo nestes casos ter se implantado prescindindo dc uma cultura burguesa arraigada e alastrada na sociedade, as conseqncias se faro sentir tambm no tecido sociocultural, j que no ocorreu a absoro das outras "concepes de mundo" pela unidade societal burguesa. Para Zermeno 0987:64-67), nos casos de desenvolvimento capitalista tardio, "no s no

houve uma correspondncia entre economia e sociedade quanto se manifestar uma aguda desarticulao sociocultural... Nestes casos, o Estado se ver ante a enorme tarefa de administrar a desarticulao, j que s desde essa esfera possvel coesionar os profundos defasamentos do tecido social". Mais uma v e z constata-se que a exigncia de um Estado forte, capaz de coesionar poltica e socialmente, tambm seu principal limite, j que o Estado torna-se o espao da plena concorrncia, evitando-se os enfrentamentos diretos entre os atores s o ciais, e limitando a possibilidade de constituir-se enquanto generalidade necessria coeso societria. Nos pases do capitalismo liberal ocorreu um conjunto de transformaes no sentido da constituio d o Estado Social de Direito, que tambm alteraram profundamente no apenas a relao entre os nveis poltico e econmico c o m o tambm a sua prpria natureza e dinmica interna. A crise dos pressupostos de auto-regulao da sociedade civil e d o Estado minimamente interventor recolocaram a necessidade histrica de organizao administrativa da sociedade civil pela esfera pblica, cujo eixo est localizado no Estado. N o caso dos pases latino-americanos a indissociabilidade entre as esferas do pblico e do privado no representa uma continuidade histrica, sendo, ao contrrio, constitutiva destas sociedades.

NAO/CLASSES/HEGEMONIA

O aparecimento da nao como uma forma particular de comunidade est associado ao processo histrico de emergncia dc novas formas de produo, relacionadas existncia do mercado e ao domnio burgus. A burguesia precisou realizar a unificao nacional para estabelecer sua forma de produo, ao mesmo tempo em que a prpria nao se transformava cm uma fora produtiva (como a compreendia Marx, ao afirmar que a primeira fora produtiva a coletividade mesma). Por outro lado, a generalizao das relaes mercantis teve c o m o processos coetneos a construo de uma identidade nacional coletiva e a centralizao do poder. Em outras palavras, o domnio burgus conformou-se atravs da criao do mercado, da nao enquanto um referente geogrfico e cultural - da a importncia do idioma oficial que possibilita as trocas econmicas e simblicas - e de um Estado nacional, ou seja, a transformao da ordem em poder. Essa correspondncia entre a generalizao de certas relaes econmicas, a construo de uma unidade sociotcrritorial e a expanso e consolidao de um sistema de dominao, que pde ser observada nas origens dos Estados nacionais europeus, no se apresentar da mesma forma na emergncia dos Estados latino-americanos. Na Amrica Latina a emergncia dos Estados nacionais est associada s necessidades de expanso do sistema capitalista internacional, o que determina sua contradio bsica e estrutural: "a contradio de um Estado nacional soberano nos marcos de uma economia internacional que o determina situa o problema da sociedade latino-americana c o m o uma sociedade dependente e esta condio estrutural-constitutiva a que especifica as funes e o desenvolvimento da nao, do Estado e das classes sociais na histria da regio" (Rivas, 1987:109).

Em outros termos, enquanto a nao representou naqueles pases o limite territorial e poltico de expanso do capital e d o domnio de classe, no sentido de dentro para fora, no nossos pases a nao representou a necessidade de expanso d o capital internacional, em um movimento inverso desde fora para dentro. A constituio da nao e dos Estados nacionais c o m o possibilidade da penetrao das relaes mercantis e da acumulao d o capital, neste movimento desde fora para dentro, vai implicar em que a constituio do sistema de poder no guarde correspondncia nem c o m as relaes e formas de produo - que seguem sendo em grande parte pr-capitalistas - nem c o m a constituio plena dos sujeitos sociais. Neste sentido, a construo dos Estados nacionais no implicou em que a categoria classe predominasse sobre as demais formas de constituio e organizao das foras polticas. A estrutura das classes sociais nessas sociedades vai-se apresentar c o m o altamente complexa e heterognea. Em primeiro lugar, no h homogeneidade de c o m posio ou de interesses em relao classe dominante, j que ela se encontra articulada para fora ao capital estrangeiro e para dentro s formas pr-capitalistas de produo. A s sim sendo, a estrutura de dominao no alcana a unidade e coerncia necessrias para se falar de um Estado nacional soberano, porque no existe correspondncia entre o poder poltico e a referncia territorial e/ou s classes nacionais. D o ponto de vista tanto das camadas intermedirias quanto dos setores dominados, observa-se a mesma fragmentao, fruto das diferentes inseres na estrutura produtiva, bem c o m o sua incorporao ao sistema poltico antes mesmo da sua constituio enquanto classe, gerando as conhecidas formas de corporativismo estatizante. A s conseqncias polticas destes fenmenos tm sido apontadas por alguns autores, buscando evidenciar nestes casos as particularidades da forma assumida pelo poder poltico na regio. A diferenciao apontada na origem das formaes nacionais entre os pases desenvolvidos e os pases perifricos sugere que as contradies atualmente enfrentadas pelos pases desenvolvidos, entre a organizao d o poder poltico em termos nacionais e as necessidades crescentes de internacionalizao colocadas pelo processo de acumulao, vo incidir de maneira muito diferente do que a problemtica apontada para os pases de desenvolvimento dependente. N o primeiro caso, a superao da forma nao uma decorrncia do prprio desenvolvimento e expanso da formao nacional enquanto expresso da reproduo do capital. N o segundo caso, a ocorrncia destas contradies desde a origem do processo de construo do Estado nacional-sobe rano, requerendo por um lado a sua existncia formal, enquanto negando sua viabilidade por outro, acarreta um complexo processo de relao Estado/sociedade, no qual a hegemonia, enquanto expresso da constituio dos sujeitos coletivos, ao mesmo tempo substituda/solapada por um poder poltico avassalador. Se a hegemonia remete necessariamente ao problema do sujeito histrico constitudo (Moulian. 1984) e a heterogeneidade estrutural atua c o m o um fator de inviabili zao da construo das identidades coletivas, a criao da nao c m nossos pases representou a expanso do domnio poltico, embora no tenha representado a supremacia de uma classe nacional. Neste sentido o exerccio do poder requerer que as lutas polticas ocorram dentro do prprio Estado, em um processo continuado de enfeudamento de

suas agncias, e portanto de sua particularizao, embora seja o Estado e no a existncia de uma classe hegemnica a garantia da unidade nacional. Em outros termos, o poder poltico tenta suprir c o m o uso da violncia a incapacidade das classes dominantes fragmentadas de construrem o mercado, em nvel econmico, e a unidade nacional em nvel territorial, ideolgico e social, o que, evidentemente, mina as prprias bases do domnio burgus, negando os pressupostos de liberdade e igualdade requeridos tanto para a troca quanto para a constituio da cidadania. Diferentes autores tm chamado ateno para o fato de que essa estruturao das classes acarretar conseqncias de ordem poltica peculiares, por exemplo quanto relao povo/nacional/movimento. Por exemplo, Touraine (1976:102) chama ateno para o reiterado uso da categoria povo na histria poltica latino-americana (e tambm oligarquia), sendo "a palavra povo indicadora da coincidncia de uma categoria de classe e de uma categoria comunitria, nacional, regional ou local..., ou seja, representa tanto a uma classe quanto realidade local ou nacional violada pela penetrao estrangeira". Plaza (1984:305) assume que neste contexto "as classes populares so as classes nacionais; por sua situao material, o contedo de suas representaes coletivas e de seu horizonte histrico". Neste sentido, a luta nacional, ao contrrio de ser a consolidao do domnio da burguesia, torna-se uma luta antiimperialista e ami capitalista. Porm, Laclau (1985:36), analisando a estratgia da hegemonia na Amrica Latina, afirma a impossibilidade dc reduo das lutas ao antagonismo classista: "o carter de massa que deve dar-se ao poltica e o amplo grau que requer a heterogencidade das frentes de luta, fazem supor que algum tipo de forma poltica de carter movimentista o mais apropriado para uma estratgia c o m o a que postulamos". Apesar do elevado grau de ideologizao que permeou os estudos sobre a questo na regio, e das profundas transformaes econmicas que se esto processando na forma de articulao dos capitais na etapa atual da acumulao, certo que o referente nacional, enquanto referente poltico e sociocultural, segue sendo um ponto de tenso permanente em razo de sua contradio original. Por outro lado, a no-constituio plena dos sujeitos sociais implicou que as estratgias de luta tenham se caracterizado muito mais por seu carter de movimento do que por sua organizao classista. Neste sentido, estas concluses sugerem que os antagonismos sociais e as estratgias de luta tenham eixos alternativos polarizao capital versus trabalho, sem que, no entanto, se deva c o m isto obscurecer a centralidade da luta de classes na organizao dos interesses em conflito. interessante notar que os estudos recentes sobre a etapa do capitalismo monopolista de Estado nos pases desenvolvidos aproximam-se, sob certos aspectos, da problemtica que estava sendo tratada acerca da Amrica Latina, j que a bipolaridade capital versus trabalho vem dando lugar a formas de movimentos policlas sistas de organizao e luta poltica, para alm das tradicionais formas de representao partidrias.

CAPITALISMO DEMOCRACIA

Tanto os escritores clssicos liberais quanto o prprio Marx viam incompatibilidades na convivncia entre capitalismo e democracia: o s liberais buscando proteger a liberdade e a independncia das ameaas igualitrias e Marx percebendo a democracia c o m o uma forma de exacerbar as contradies de classe (Offe, 1984:356). Przeworski (1989:162) assinala que o pressuposto incorreto da anlise marxista aquele relativo imposibilidade de conciliao quanto ao conflito distributivo, j que as experincias democrticas do sculo X X demonstraram no s a compatibilidade entre os dois termos, vistos c o m o antagnicos pelos pensadores do sculo X I X , c o m o indicaram os fundamentos de sua mtua adequao. Nas palavras de Offe (1984:397), os mecanismos responsveis pelo padro de coexistncia foram o sistema partidrio c o m petitivo e o Welfare State kcyncsiano ou, em outras palavras, a mercanlilizao da poltica e a politizao da economia privada. A o contrrio, portanto, das expectativas de Marx, foram exatamente o mecanismo de representao (sufrgio + partidos + parlamento) e a satisfao das necessidades atravs da sua objetivao material que constituram a condio de possibilidade de expanso conjunta da acumulao e da democracia. Assim, da negao desta possibilidade, o pensamento poltico passa a torn-la paradigmtica. Enquanto a teoria liberal clssica reconhecia a iniqidade do sistema poltico e temia a possibilidade da ditadura da maioria vir a ser imposta atravs do sufrgio universal, sua verso contempornea, o pluralismo, afasta esta ameaa ao pressupor que a mltipla fragmentao de interesses a que cada indivduo est submetido impediria organizaes classistas e duradouras (Stepan, 1980:35). Os partidos polticos cumpririam a funo essencial dc agregar essas demandas fragmentadas atravs do voto, modelo no qual o cidado transforma-se em um consumidor. A crise atual do capitalismo repe na ordem do dia as discusses sobre as relaes entre democracia e capitalismo, evidenciando elementos tais c o m o a marcante presena do Estado, a no competitividade dos grupos, organizados em poderosos lobbies, o alto grau de concentrao das unidades produtivas, e t c , todos eles atuando c o m o de sestabilizadores da democracia competitiva. Diante de tais evidncias, o pensamento liberal atualiza-se encontrando no corporativismo um substitutivo para a democracia liberal em declnio atribuindo ao Estado papel c o m o ator fundamental face ao crescimento da importncia dos grupos dc interesse. Assegura-se assim a legitimidade do exerccio coercitivo da ao estatal atravs de uma engenharia poltica que contrabalance o exerccio do poder entre instncias e nveis governamentais, internalizando-se a obedincia e o dever poltico dos cidados atravs de um eficiente sistema de representao, organizado sob grandes partidos polticos e ainda c o m variados graus de redistribuio da renda efetivados pelos mecanismos financeiros, fiscais e socioassistenciais d o Estado. Embora essa situao paradigmtica tenha ocorrido e m muito poucos pases, considerando-se o sistema capitalista mundial, e ademais, tenha sido progressiva e profundamente alterada na etapa mais recente d o capitalismo monopolista de Estado,

mesmo assim funcionou terica e ideologicamente c o m o uma almenara do capitalismo, para qual todos ou se dirigiam ou se interrogavam sobre suas incapacidades. A anlise da forma Estado na Amrica Latina certamente tem sido dificultada pelo predomnio deste modelo ideal, cuja crise atual evidencia tendncias autoritrias mesmo nos capitalismos desenvolvidos, similares quelas permanentemente encontradas em capitalismos perifricos subdesenvolvidos. Tal fenmeno nos leva formulao de uma proposio geral, qual seja, a existncia de elementos de um Estado de excesso c o m o intrnseca ao Estado capitalista, podendo emergir seja c o m o resposta a uma situao de crise econmica e crise poltica do Estado de Direito democrtico, ou ainda tornar-se permanente, impedindo a consolidao da forma democrtica d o domnio de classe. Toda a discusso que se vem travando sobre as transies democrticas tanto na Amrica Latina quanto no sul da Europa, e mais recentemente no Leste Europeu, apresenta c o m o trao comum a ausncia de uma reflexo mais aprofundada sobre o prprio conceito de democracia e sobre a sua relao c o m as condies socioeconmicas. Os estudos sobre transies para a democracia tm concentrado sua ateno nos mecanismos de engenharia institucional a serem criados para garantir a consolidao da engenharia da democracia, bem como nas estratgias polticas dos diferentes atores que podem obstaculizar/facilitar a volta ao autoritarismo, fazendo abstrao do contexto so cioeconmico em que estas mudanas se esto processando, desconsiderando as especificidade tanto da forma do Estado, quanto conseqentemente, os movimentos mais gerais de reorganizao da diviso internacional do trabalho imposta pela dinmica atual da acumulao capitalista em escala mundial. A o assumir uma definio formalista da democracia, as anlises sobre os processos de transio comeam a ser contaminadas c o m uma concepo modernizadora do desenvolvimento poltico, na qual se colocam de forma polar de um lado o arcaico, as estruturas patrimoniais, a no-separao do pblico e privado, o autoritarismo; e de outro lado, o moderno, a repblica, a dimenso de accountability, a democracia entendida c o m o poliarquia (O'Donnell, 1988). A persistncia de certos padres estruturais de relao Estado/sociedade, c o m o o patrimonialismo. apontada como presumvel explicao das dificuldades para construo democrtica, esquecendo-se que sua persistncia ou contnua recriao mereceria ser, ela prpria, motivo de indagao. A questo da transio democrtica tratada desde a tica d o capitalismo retardatrio e perifrico encontra no trabalho de Singer (1988) uma abordagem histricoestrutural, na qual se aponta a contradio especfica de nossos pases, dentro da contradio mais geral entre capitalismo e democracia: "uma ampla camada... de trabalhadores que tm direitos polticos mas, por no possuir laos formais dc emprego, no usufrui dos direitos "sociais" conquistados pela classe operaria" (1988:99). A o no ter possibilidade de participar da redistribuio da renda atravs dos mecanismos de poltica social e de redistribuio, a populao "excedente" passa a reivindic-los diretamente ao Estado, recriando, assim, a cada momento, as estruturas ditas arcaicas d o empreguismo, clientelismo e patrimonialismo: "Na Amrica Latina, os conflitos distributives tendem, portanto, a perder sua aparncia dc conflitos transformando-

se em pleitos junto ao Estado, c o m o se os recursos de que este pudesse dispor fossem infinitos. Os pleiteantes no disputam entre si, antes pelo contrrio, e m determinados momentos de crise podem todos se unir no sentimento comum de que so lesados pelos que detm o poder de Estado. Este ocultamente do carter contraditrio das reivindicaes econmicas extraordinariamente reforado pela "inflao" (Singer, 1988:101). A necessidade de enquadramento das demandas sociais herdadas de todos os perodos anteriores - a chamada dvida social acumulada - elevando condio de c i dados as massas de deserdados na Amrica Latina, tem sido dificultada tanto pelas condies geradas estruturalmente pelo processo de acumulao capitalista, ou seja, a heterogeneidade estrutural, que implica a no-coincidncia d o cidado c o m o contribuinte. Embora as relaes entre capitalismo, democracia e, mais especificamente, justia substantiva, s muito recentemente venham sendo desenvolvidas, pode-se afirmar que no h nenhuma relao necessria entre democracia e justia social, sendo portanto esta relao tambm uma construo de engenharia social (Moiss, 1989:59) e uma expresso da vontade poltica. Os estudos dc Przeworski (1989) so de extrema importncia ao estabelecer o conjunto de condies minimamente necessrias para que essas estratgias sejam adotadas por diferentes atores sociais. Neste sentido, evidenciam que apesar da democracia implicar fundamentalmente na incerteza quanto aos resultados necessrio uma certa dose de certeza sobre os procedimentos para que os atores apostem na soluo democrtica, isto , para que ocorra um pacto entre capitalistas e trabalhadores organizados, respaldado por uma postura intervencionista do Estado c o m o mnimo dc instituies necessrias ao cumprimento do pacto. Como pudemos assinalar em vrios momentos, nem o Estado em sua forma especfica adotada na Amrica Latina e nem mesmo as classes sociais contam c o m as condies mnimas apontadas c o m o necessrias postulao e exerccio de estratgias reformistas. A s s i m , concorrem negativamente para a consecuo d o pacto entre trabalhadores e capitalistas, entre outros fatores: o baixo nvel de organizao classista, a fragmentao extrema das classes; o altssimo nvel de incerteza em relao a expectativas econmicas, polticas e institucionais, alm da pequena institucionalizao das relaes e conflitos sociais. Na medida em que nas sociedades dependentes a reproduo do capital se organiza em nvel transnacional e a reproduo do consentimento segue sendo um problema nacional (Przeworski, 1981:265) - fenmeno que se generaliza tambm para as sociedades no-dependentes - , torna-se difcil a ocorrncia de um compromisso dc classes, cujo pressuposto que as classes se encontrem disciplinadas pelo Estado (o que no ocorre c m relao ao capital internacional).
ESTADO, NAO CIDADO

O desenvolvimento do Estado, ou processo de state-building, tem sido identificado c o m a emergncia de um poder central possuidor de efetivo controle dos meios de coero, contnua soberania sobre um dado territrio e a habilidade de arrecadar tributos

regularmente, juntamente c o m um estvel sistema judicial (Merquior, 1986:276). Neste sentido, a experincia da Amrica Latina no se afasta d o padro clssico europeu, no qual a constituio de um Estado nacional se d c o m o contrapartida necessria da emergncia da sociedade de mercado, no mnimo para institucionalizar as regras d o j o g o . N o entanto, no se identifica c o m aquela enquanto conformao de um processo similar de construo das mediaes entre Estado e sociedade. Para Oslack (1978:10), na medida em que a formao do Estado nacional um processo convergente, ainda que no-univoco, de constituio da nao e de um sistema de dominao, torna-se mais apropriado falar de "estatalidade" para referir-se ao grau em que um sistema de dominao social adquiriu um conjunto de propriedades que definem a existncia de um Estado - expresso na capacidade de articulao e reproduo das relaes sociais - tais c o m o : externalizar seu poder, institucionalizar sua autoridade; diferenciar seu controle e internalizar sua identidade coletiva. A formao do Estado seria ento o processo gradual de aquisio destes atributos, cuja determinao no pode ser reduzida meramente ao desenvolvimento pleno da economia capitalista, mas deve ser encontrada na relao economia-poltica, que foi conformando diferentes fases nas quais aqueles atributos foram sendo adquiridos. A proposta de Oslack (1978:22) de analisar a formao do Estado concentrando a anlise no processo social desenvolvido ao redor da problematizao e resoluo de questes que no s tiveram no Estado nacional um ator central c o m o , ademais, sua prpria insero no processo contribuiu a constitu-lo c o m o tal ou a modificar sensivelmente alguns de seus atributos. neste sentido que nos propomos a analisar o desenvolvimento dos sistemas de proteo social na Amrica Latina, c o m o parte da construo dos Estados nacionais, em resposta a quatro ordens de processos polticos que incidiram sobre a maturao da economia capitalista: a integrao, a incorporao, a participao e a redistribuio. atravs da resposta a estas questes, no tempo oportuno e da forma adequada, que o Estado vai adquirindo e ou reafirmando os atributos que asseguram a sua capacidade de concretizar a dominao e exercer poder. Se bem que a constituio do Estado tenha sido resultado concreto d o grau de articulao logrado entre os interesses regionais, urbanos e rurais, no se deve reduzir o Estado dimenso de interesses sociais, em detrimento da sua funo de mantenedor da ordem e mesmo de seu papel c o m o ator poltico. A integrao econmica do espao territorial obedeceu a particularidades que marcaram diferentemente os processos de state-building nos pases latino-americanos. Por exemplo, nos casos do Chile e da Costa Rica, atribui-se relativa homogeneidade regional dos vales centrais - onde se concentrava a ao organizada - a consolidao prec o c e dos Estados nacionais (Oslack, 1978:28). N o caso da Argentina, as demandas por independncia surgem d o descontentamento das elites, mas no alcanam unificar as diferentes fraes em luta pelo controle do comrcio exterior, representadas pelo monoplio do porto de Buenos Aires e os reclamos antimonopolistas das provncias litorneas d o leste (Merquior, 1986). A falta de expanso da economia, aliada existncia de foras centrpetas entre a capital e as provncias d o litoral caracterizariam um j o g o de soma zero, acarretando um

processo de militarizao da poltica por um lado, e por outro uma ruralizao das bases de poder atravs d o "caudilhismo". Para Merquior (1986:277), a desunio nacional juntamente c o m a instabilidade poltica e a baixa institucionatizao atuaram no sentido de postergar a constituio d o Estado nacional na Argentina, processo que apenas teve curso depois de 1860. A o contrrio, no Brasil, diferentes autores (Merquior, 1986; Oslack, 1978) chamam ateno para o papel exercido por uma elite poltica nacional herdada da Coroa Imperial, que encontrou na centralizao d o aparato burocrtico e militar a possibilidade de manuteno da unidade nacional. Neste sentido, a constituio da ordem nacional se d c o m o fortalecimento do Estado apoiado dbil mente nos setores produtivos, ou, nas palavras de Reis (1985:210), "levando-se em conta que os processos de formao das classes e da construo do Estado so interativos, ressaltamos que um aspecto crucial na experincia brasileira o fato de que o Estado se converte em um ator poltico privilegiado antes que outros interesses estejam aptos a competir c o m as elites agrrias". A poltica de compromissos entre os poderes regionais e o governo central passa a ser uma das caractersticas mais marcantes d o exerccio d o poder na etapa de constituio do Estado no Brasil, marcando profundamente o processo e a cultura poltica deste pas. Reis (1985:198) sustenta, c o m relao ao processo de state-building no caso d o Brasil, que no perodo de dominao oligrquica o Estado no perde a sua identidade, mas a prpria superposio entre o pblico e o privado que a caracteriza. Em outros termos, c o m o bem assinalara Nunes Leal (1975:252) no seu estudo sobre o coronelismo, a expanso contraditria do Estado c o m o crescimento d o poder pblico decorrendo da necessidade de preservao do poder local dos coronis: "este sistema poltico dominado por uma relao de compromisso entre o poder privado decadente e o poder pblico fortalecido". Se o Brasil pode ser caracterizado, dentre os pases latino-americanos, c o m o tendo precocemente adquirido aqueles atributos que lhe garantem a institucionalidade d o poder, ou "estatalidade", o mesmo no ocorre quanto constituio da nao. O processo de constituio de uma sociedade nacional, embora requeira c o m o pr-requisito a existncia de uma autoridade centralizada no Estado, vai alm, no sentido de implicar a criao de uma identidade nacional e a constituio da comunidade poltica, em outros termos, implica o desenvolvimento da cidadania no sentido da garantia da igualdade poltica e civil diante da lei. N o modelo de desenvolvimento dos Estados europeus formulado por Rokkan (1975) so sucessivas as etapas de constituio da unidade poltico-administrativa, da unificao nacional, da incorporao dos segmentos perifricos ao sistema poltico e, finalmente, da redistribuio via polticas pblicas. O que se pode observar, analisando os diferentes casos na Amrica Latina, que as etapas no se do de maneira sucessiva, de tal forma que as mesmas questes representadas naquele modelo em termos de etapas que se acumulam so tambm colocadas no processo de constituio do Estado nacional na regio, s que se apresentam simultaneamente ou sem que tenham sido previamente resolvidas as questes anteriormente colocadas.

Se tomarmos c o m o exemplos o s casos do Brasil e da Argentina podemos observar estas especificidades, j que a constituio d o Estado foi anterior no Brasil em relao Argentina, enquanto a constituio da nao foi previamente estabelecida neste ltimo pais (Merquior, 1986:277); o que explicaria, no caso argentino, o fenmeno denominado por O'Donnell (1977) de "colonizao" do Estado pela sociedade civil, ou seja, a projeo dos conflitos dos grupos de interesse no interior das instituies estatais, fragmentando e fragilizando seu poder. A s indagaes sobre se at 1930 se poderia falar de um Estado nacional no Brasil, ou mesmo se na maioria dos pases da regio a constituio de uma sociedade nacional estaria resolvida at os anos 50, no impediram que nestas dcadas a questo da incorporao e participao das massas trabalhadoras urbanas em um contexto de crise do poder oligrquico, generalizao da organizao econmica capitalista e ausncia de uma frao hegemnica, se colocasse de forma contundente no cenrio poltico regional. Segundo Faletto & Rama (1984:15), a criao da nao c o m o comunidade poltica assumiu trs formas principais na Amrica Latina: o populismo, a democracia e a revoluo nacional e popular. "O populismo foi sem dvida a forma mais freqente de constituio da comunidade poltica porque, por uma parte, suas contradies (enquanto grupos c o m interesses opostos e divergentes) expressam o ascenso e as demandas dc participao de uma multiplicidade de grupos no constitudos c o m o classes sociais; por outra parte, seu manejo dos smbolos permitiu expressar identidades (do tipo "povo") ou oposies (nao/antinao), que eram as sentidas pelas populaes em acelerada transio social. A mesma contradio entre participao simblica e dependncia de um poder autoritrio coincidia c o m a continuidade do autoritarismo rural internalizado e c o m a forma incerta de participao na vida urbana". J a democracia, c o m o forma de constituio da comunidade poltica, tem sido menos freqente, porque exige uma sociedade modernizada e um desenvolvimento prvio dos setores mdios, condies que no foram muito comuns. A revoluo nacional e popular tem constitudo a forma de estabelecer a comunidade poltica nacional naquelas sociedades de forte componente agrrio, enfrentando simultaneamente o duplo processo de constituir nao e Estado. Podemos, pois, levantar c o m o hiptese em relao ao desenvolvimento dos sistemas de proteo social, que, dada a especificidade do processo de state e nation-building na regio, no houve um processo seqencial e resolutive no qual as questes da unificao, integrao, participao e distribuio se apresentassem, mas, ao contrrio, a noresoluo de uma questo anterior apresentao das demais vai implicar em que elas se coloquem c o m o desafios simultaneamente e, mais do que isto, uma seja assumida c o m o possibilidade de resposta para a outra. Este arranjo, no qual a resoluo inconclusa de uma questo condiciona a capacidade dc resposta s que se colocarem a seguir, assim como o fato de que uma questo seja, ela mesma, tomada como "possibilidade" de resposta ao desafio que j se apresentara, resulta c m um sistema poltico de carter por um lado hbrido, c o m nveis escalonados de superposio de estruturas polticas de diferentes matrizes que no se superam mas se amai gamam e, por outro lado, em uma reincidente

fragilizao destas estruturas, que nunca podem se colocar c o m o definitivas e acabadas, estando sempre e m um processo de transio inconclusa. Em outras palavras, as questes so permanentemente repostas, em um processo que denota a constante fragilizao da estatalidade, na medida e m que no se consolidam seus atributos bsicos, em decorrncia da no-resoluo da questo original de institucionalizao da autoridade, de sorte que as demais questes acerca da participao e redistribuio sempre se encontram remetidas necessidade de garantir a institucionalizao da autoridade. Assim, a problemtica da proteo social na Amrica Latina no pode ser vista apenas do ponto de vista da incorporao da classe trabalhadora ao mercado de trabalho e nem mesmo da necessidade de uma distribuio mais eqitativa da renda nacional. Para alm destas determinaes, a proteo social um desafio que se coloca desde que a unidade poltico-administrativa se est consolidando, e seu equacionamento vai depender das caractersticas assumidas em cada caso por este processo. Mais alm, a proteo social se apresentar seja c o m o desafio seja c o m o resposta aos problemas de integrao nacional, participao e redistribuio, e na medida em que no se tenha oportuna e concretamente alcanado a institucionalizao da autoridade, ocorre um processo atravs d o qual a participao e a redistribuio so no apenas deslocadas mas tambm convertidas em problemas e respostas baixa capacidade de integrao. Neste sentido, as caractersticas que vo conformar o formato e a amplitude d o sistema de proteo social em cada caso vo estar na dependncia do momento em que esta questo se colocou, da forma c o m o haviam sido equacionadas as questes que a precederam e, sobretudo, se a proteo social foi assumida c o m o uma questo em si mesma e/ou c o m o a possibilidade de dar resposta a outros desafios colocados no cenrio poltico. Coincidimos c o m a hiptese levantada por Papadpulos (1991) de que os sistemas de proteo social tm que ser analisados tendo em conta o desenvolvimento institucional d o Estado. Desde esta perspectiva, Papadpulos (1991:23) analisa que a incorporao precoce da populao uruguaia nos marcos das diferentes modalidades de proteo social foi decorrente da necessidade de coadunar a insttucionalizao do Estado e a consolidao dos fatores simblico-culturais do sentimento nacional. E m outros termos, a especificidade do processo de criao do Estado uruguaio implicou em uma agudizao da necessidade de consolidao da integrao nacional, face aos desafios representados pelas ameaas externas, tendo sido o desenvolvimento e extenso da c i dadania atravs do sistema de proteo social um elemento fundamental, tanto simblica quanto institucionalmente, de equacionamento da demanda por criao de um Estado nacional, tomando-se em seu elemento articulador e distintivo. Analisando o caso brasileiro, Santos (1988) identifica a poltica social c o m o um recurso utilizado para resolver a crise de participao, colocada e m um contexto e m que a segmentao da economia e da sociedade repunha o problema da integrao e que nem sequer a institucionalizao havia sido resolvida Assim, os conflitos entre capital-trabalho manifestam-se anteriormente integrao plena d o sistema poltico e sua estabilizao atravs da institucionalizao da competio pelo poder. C o m o conseqncia,

Santos (1989:77) identifica que " o recurso poltica social para resolver a crise de participao em um contexto de escassa institucionalizao poltica, deixou como saldo apenas um estilo de produzir essa poltica - o modelo burocrtico - subtrado agenda visvel de competio legtima". Na verdade, o que se pode observar que o modo de resoluo da questo da participao - quando no foi negada c o m base em critrios excludentes de ordem racial ocorreu e m detrimento da dimenso democrtica da representao em um marco constitucional liberal ( excesso dos casos do Chile e do Uruguai, onde sempre esteve presente a preocupao c o m a institucionalizao de um sistema partidrio pluralista, ainda que altamente centralizado e verticalizado). Assim sendo, as dimenses poltica e social da cidadania no apenas no alcanaram integrar-se, c o m o , na maior parte das vezes, estiveram em franca oposio. Em busca de uma genealogia da assimetria entre cidadania poltica e social na regio, Cladern & dos Santos (1989:91) assinalam que na fase de desenvolvimento oligrquico ocorreu a instaurao de democracias liberais censitrias e restringidas baseadas em um j o g o contraditrio representado pela dinmica liberal capitalista exercida no nvel urbano, permitindo a vinculao ao mercado externo e outra dinmica essencialmente discriminadora e excludente das massas populares enquanto cidadania poltica e social. N o populismo foi inaugurada uma nova relao entre democracia social e poltica, sem no entanto resolver o problema de sua bifurcao, j que eram mais governos democrticos - c o m uma participao mais inclusive e alguma redistribuio - d o que regimes democrticos - c o m institucionalizao das regras de participao e redistribuio. A hiptese levantada pelos autores (1988:97) quanto a gnese desta bifurcao, remete s tentativas de construo de uma comunidade nacional homognea - correspondente a uma viso organicista da democracia - o que teria acarretado a dificuldade de construo de uma comunidade poltica na qual cidadania poltica e social se articulassem. O que se pode observar que a constituio do Estado e da nao, em uma situao de dependncia, requereu a institucionalizao e centralizao do exerccio do poder poltico e at mesmo a criao de smbolos e de uma cultura nacional que garantissem a unidade nacional, c o m o parte das demandas de consolidao de uma economia de mercado e de sua insero na ordem capitalista mundial. N o entanto, no nvel interno este coletivo no encontra sua identidade no mercado, mas sim na tutela da autoridade estatal em alguns casos (Reis, 1985:214) e/ou nas tendncias corporativista e de enfeudamento do Estado pelos interesses privados em outros. Em outros termos, a construo d o Estado e a consolidao da nacionalidade, da qual o desenvolvimento da cidadania ao mesmo tempo produto e parte essencial do processo de institucionalizao do poder poltico, ocorreu na Amrica Latina prescindindo da dimenso republicana da democracia, pela qual entendemos no apenas o estabelecimento de regras abstratas universais c o m o , fundamentalmente, a separao entre o pblico e o privado. A s diferentes formas de conspurcao desta relao - prebentarismo, patrimonialismo, empreguismo, clientelismo, corrupo - b e m c o m o a ausncia da noo de

prestao de contas d o governante, ou accountability, demonstram que o s governos democrticos na regio, mesmo quando propiciam o exerccio dos direitos sociais, civis e polticos (de forma mais ampliada o u mais restritiva) no alcanam romper c o m a estrutura autoritria que serve de amlgama ao sistema poltico. A ausncia da dimenso republicana (etimologicamente res-publica significa coisa pblica) manifesta-se na reif cao da ordem social elitista e autoritria e na impossiblidade de constituio d o indivduo c o m o sujeito poltico, mesmo que os instrumentos para reproduo da sua subal ternidade sejam exatamente aqueles que, em outras culturas, foram resultantes do rompimento c o m uma sociedade tradicional. Para compreender as peculiaridades da formao d o Estado nacional na Amrica Latina alguns autores tm recorrido aos trabalhos antropolgicos de Dumont sobre a ideologia individualista no mundo moderno, para o qual a atomizao dos indivduos c o m o parte do processo de centralidade da economia c o m o categoria filosfica primordial na organizao das relaes sociais, vai requerer a emergncia d o Estado-nao c o m o forma caracterstica do Estado moderno, na paradoxal reunio de dois princpios excludentes: uma coleo de indivduos; um indivduo coletivo (Reis, 1985:212). Os estudos comparativos de Dumond (1966:23) identificam que nas sociedades tradicionais a nfase posta na sociedade em seu conjunto, cada qual contribuindo dentro do seu lugar na hierarquia para a ordem global, e a justia consiste em proporcionar as funes sociais em relao ao conjunto. Diferentemente, nas sociedades modernas, generaliza-se a tendncia individualista em consonncia c o m o desenvolvimento da moderna diviso do trabalho; cada homem particular encarna em certo sentido a humanidade inteira, a sociedade sendo concebida e reificada c o m o o meio para consagrar o exerccio da liberdade e da igualdade. N o caso da Amrica Latina, segundo Lechner (1988), a constituio do moderno Estado nacional no alcanou romper o modelo holstico de sociedade - entendido c o m o o primado d o todo sobre as partes fortemente presente na cultura ibrica, de sorte que no se pode alcanar a efetiva secularizao da poltica, fundando o dever poltico na soberania popular. "Coexistiriam uma legitimao democrtico-igualitria e uma legitimao transcendente em uma espcie de legitimao escalonada, invocando-se segundo a oportunidade - a "vontade popular" ou o "bem comum". Esta ambigidade facilita aos pases desagregados por divises sociais preservar uma identidade de comunidade, mas dificulta uma concepo laica da poltica" (Lechner, 1988:143). A percepo de uma coexistncia entre diferentes lgicas de organizao social recorrente nas anlises sobre a regio, manifestando-se seja na existncia de modalidades de exerccio do poder que as articulam - coronelismo, caudilhismo - , seja na simultanei dade c o m que se apelam a referentes coletivos formais c o m o a "questo social" e a "questo nacional" e em que se buscam no lder carismtico a encarnao fsica da identidade nacional. A racionalidade formal procura uma adequao instrumental d o uso de meios eficientes em relao aos fins, pressupondo um acordo sobre os fins e sobre as regras d o j o g o . A secularizao inconclusa na Amrica Latina, para usar a feliz expresso de Lechner, acarreta uma formao cultural na qual o fundamento d o exerccio da poltica, no decorrendo dc um pacto ou acordo racional, deve ser buscado na lgica transcendente que fundamentaria o prprio Estado.

A s conseqncias desta superposio de lgicas de organizao social tem seus efeitos na construo tanto d o Estado nacional quanto da sua relao c o m o s cidados, c o m o assinala Malloy (1991), j que a concepo de cidadania e m si uma expresso do predomnio da racionalidade legal sobre as formas tradicionais de hierarquizao dos indivduos nas sociedades pr-modernas. Teoricamente, todos o s cidados so iguais perante a lei, alm d o conceito de cidadania implicar na existncia de indivduos atomi zados e despersonalizados que encontram sua dimenso coletiva no submetimento a uma norma abstrata legal. A coexistncia de princpios opostos de exerccio da autoridade, gerando formas hbridas no caso latino-americano, possibilita que a dependncia pessoal sobreviva e d sustentao aos sistemas legais de proteo social que se pautam na independncia pessoal e na submisso norma formal definida pelo conjunto das polticas sociais. No desenvolvimento dos sistemas dc proteo social na Amrica Latina, este fenmeno manifestou-se atravs da implantao de um regime de cidadania regulada pelo Estado a partir da insero laboral d o trabalhador (Santos, 1979) e pela institucionalizao de um padro de desenvolvimento das polticas sociais caracterizado pela incorporao via cooptao dos beneficirios das polticas (Abranches, 1982). Definindo cooptao c o m o a integrao social e poltica das camadas populares sob o controle poltico das classes dominantes atravs do Estado, Abranches (1982:7-9) conclui que nestes casos, mais do que um direito inerente da cidadania, a proteo social torna-se um privilgio para um estrato particular definido pelo Estado. Esta incorporao alienada impede a formao dc uma classe trabalhadora autnoma e possuidora dc uma identidade coletiva, na medida em que refora a sua fragmentao atravs da distribuio diferencial dos privilgios distribudos por meio de uma rede de troca de favores clien telista, que produz uma lgica de ao corporativista por parte dos grupos de beneficirios e uma lgica de ao privatista por parte do Estado. Weyland (1991:22) utiliza o conceito de heterogeneidade organizacional para denotar a coexistncia de diferentes princpios organizacionais divergentes na Amrica Latina: o corporativismo, o clientelismo e o universalismo. Enquanto o universalismo baseado em regras que reclamam validade para qualquer pessoa, o corporativismo fundado em regras que tm validade para setores e segmentos especficos, e o clientelismo agrupa regras que so vlidas para pessoas especficas em pequenos grupos dc relaes pessoais. A coexistncia de tais princpios divergentes acabaria, no seu entender, por obstaculizar o efeito redistributivo das polticas sociais, j que as redes dc clientelas e relaes de poder corporativas anulariam a possibilidade da realizao de polticas univer salistas. A nossa hiptese de trabalho a este respeito assume, no entanto, este arranjo c o m o altamente contraditrio, fugindo de uma concepo funcional mecanicista, na qual todas as partes se articulam e m relao finalidade que venham a cumprir c o m o parte do todo. A possibilidade de sua preservao est dada pela capacidade que demonstre, em cada etapa do desenvolvimento, de responder necessidade de institucionalizao da autoridade atravs de um padro de polticas sociais baseado na incorporao fragmentada e cooptativa da classe trabalhadora.

Podemos, pois, afirmar que a cidadania c o m o contraparte do Estado nacional na Amrica Latina seja a expresso da existncia de um processo no qual a formulao genrica e abstrata atravessada por uma lgica de exerccio do poder poltico atravs da qual so reificadas estruturas de dominao particularistas/personalistas. Entretanto, a superposio de distintos princpios articuladores da organizao social e da ao poltica se d c o m o tensionalidade, cujos limites funcionais parecem circunscritos a um dado momento da evoluo histrica desta sociedade, para converter-se em dilema no momento seguinte, em que tais limites tenham sido transgredidos c o m o parte mesmo do desenvolvimento contraditrio dos arranjos expressos nos padres de incorporao da participao poltica e da proteo social. A corporificao deste padro de polticas sociais em um aparato moldado nas necessidades de assegurar a participao e a redistribuio atravs de mecanismos de cooptao e regulao que garantam a institucionalizao da autoridade central vai ser, em um primeiro momento, uma soluo necessria e estabilizadora, tornando-se, posteriormente, um dilema a ser resolvido. Neste sentido, a existncia de poderosos aparatos de proteo social na regio denotam a necessidade de construo do Estado em torno da questo social, mas no indicam, similarmente, a constituio de cidados.

O L E G A D O DA S E G U R I D A D E

A B O R D A G E N S

T E R I C A S

Quando se observa o campo das polticas sociais na Amrica Latina constata-se que, apesar da importncia econmica e politica alcanada pela Seguridade Social tanto sob o prisma dos indicadores quantitativos c o m o volume de recursos, nmero de beneficirios e funcionrios envolvidos c o m este sistema quanto sob o impacto poltico das estruturas da Seguridade na incorporao dos trabalhadores e na legitimao dos governos - s recentemente, e mesmo podemos dizer que timidamente, tal fenmeno tem sido tomado c o m o objeto das anlises polticas. Dentro do campo das polticas sociais, o aparato legal e institucional abarcado sob a designao de Seguridade Social distingue-se por incluir benefcios de prestao continuada c o m o aposentadorias e penses e outros espordicos - c o m o auxlio-natali dade, auxlio-doenca, auxilio-recluso - todos eles voltados para assegurar a reproduo do trabalhador e de seus dependentes em uma situao de risco, qual supe-se que o c i dado no teria condies, o u no deveria enfrentar c o m suas possibilidades individuais. Diferentemente de outras polticas sociais c o m o a educacional ou a habitacional, a Seguridade distingue-se por agrupar um conjunto de benefcios - em espcie ou monetrios - cujas caractersticas distintivas tradicionalmente foram associadas existncia de uma norma legal que lhes assegura o exerccio c o m o direito; definio de mecanismos financeiros e institucionais de carter corporativo; vinculao do benefcio a uma situao de risco (velhice, acidente, doena), face qual existe uma pacto de solidariedade previamente estabelecido. Embora no se submetendo a uma rigorosa conceituao, j que esta definio mais que terica sobretudo politica, a Seguridade Social, seja em sua origem, seja em seu desenvolvimento posterior, passou a abarcar um conjunto diversificado de polticas sociais, identificadas c o m o polticas de previdncia, polticas de ateno sade e politicas de assistncia social. Os conflitos tcnico-polticos na conceituao da Seguridade Social esto referidos aos modelos idealizados de proteo social identificados pelas modalidades: assistncia, seguro e seguridade.

A generalizao do conceito de seguridade, desde o s meados do sculo X X , indica no apenas uma proposio tcnico-politica tornada hegemnica, c o m o tambm a realidade da crescente incorporao de diferentes modalidades de proteo social e sua universalizao tendencial. N o entanto, a recorrente polmica entre uma posio mais restritiva e outra mais abrangente no mbito da Seguridade Social traz tona a origem das dificuldades de estabelecimento de uma conceituao mais precisa, em razo dos conflitos subjacentes entre: corporativismo versus universalismo; regime de capitalizao versus regime de repartio; privado versus pblico. Embora seja facilmente identificado um modelo de seguro caracterizado pelo corporativismo na organizao institucional e na vinculao das contribuies e dos benefcios e pelo regime de capitalizao dos recursos, o terceiro par desta polarizao j no se aplica integralmente, na medida em que o carter pblico do seguro social introduz uma contradio entre o vinculo individual e a garantia social do benefcio. Da mesma maneira, um outro modelo identificado como de seguridade corresponderia s polarizaes funo pblica, abrangncia universal e regime de repartio simples, muito embora a funo pblica no deva ser confundida c o m gesto estatal e a adoo d o regime esteja mais vinculada maturao dos sistemas do que aos objetivos redistributivistas da poltica pblica. Apesar, portanto, das dificuldades inerentes apreenso e anlise do fenmeno das polticas de Seguridade Social e da sua diversidade em relao aos vrios pases da regio, alguns autores tm buscado, c o m relativo sucesso, explicar as condies de emergncia, a dinmica do seu desenvolvimento e as caractersticas assumidas de forma mais global na regio. A contribuio mais reconhecida sem dvida a de Mesa-Lago (1978:262), para o qual o desenvolvimento da Seguridade Social, tanto nas sociedades modernas quanto nas tradicionais, reflete em sua estralificao a estrutura ocupacional diferenciada de acordo c o m o poder que cada grupo tem para pressionar o Estado. Porque o poder dos grupos de presso positivamente relacionado c o m a excelncia d o seu sistema de Seguridade Social, Mesa-Lago prope que em um regime liberal-pluralista, sindicatos/subgrupos podem receber proteo atravs de uma combinao de fatores: sua prpria fora, a influncia dos partidos polticos e os interesses da burocracia. Inscrevendo-se dentro de uma perspectiva terica liberal-pluralista, Mesa-Lago enfatiza o papel dos grupos de presso e o acesso destes aos recursos polticos, c o m o determinantes da dinmica evolutiva da Seguridade Social na Amrica Latina, no encontrando evidncias (1978:262) para uma ao prpria da burocracia, j que esta aparece c o m o mais um recurso de poder acionado em resposta s demandas colocadas pelos grupos. Embora reconhecendo a excepcionalidade dos regimes autoritrios que se sucederam na regio, alterando as condies de exerccio d o j o g o poltico, Mesa-Lago (1978:9) ainda assim afirma que: "sem negar a importncia que o Estado, o s partidos polticos e a burocracia tm tido em certos pases e perodos histricos, eu considero o s grupos de presso c o m o a fora mais significativa, aquela que melhor e sistematicamente explica o surgimento e estratificao da Seguridade Social atravs da histria da

Amrica Latina. A s outras foras freqentemente operam em resposta a, em antecipao a, ou c o m o mediadores das demandas dos grupos de presso". Neste sentido, pode-se afirmar que, embora a prpria realidade latino-americana no permita que o autor assuma uma viso ingnua em relao ao Estado e liberdade de expresso dos grupos, mesmo assim ele segue afirmando uma posio na qual a poltica de Seguridade Social c o n c e b i d a c o m o output proveniente d o Estado e m resposta aos inputs gerados pelos atores sociais (Martegani, 1983), sendo estes atores concebidos a partir da varivel crucial que se revela ser a insero na estrutura ocupa cional. Sua emergncia, em resposta s presses dos grupos de interesse - militares, servidores, professores e fraes da classe trabalhadora vinculadas ao modelo econmico hegemnico - explicaria a cronologia na qual vo se conformando o s diferentes organismos gestores e prestadores de servios da Seguridade Social. Ademais, a consubstan ciao desta presses diferenciadas em mltiplas e variadas instituies, c o m diferentes legislaes e oferecendo um padro diferenciado de benefcios - cuja magnitude e libe ralidade na concesso esto na razo direta da fora poltica de cada grupo - daria conta da caracterstica que Mesa-Lago aponta c o m o identificadora do padro de proteo social na Amrica Latina: a sua estratificao quanto aos benefcios concedidos e sua fragmentao enquanto institucionalidade legal e administrativa. A dinmica de expanso dos sistemas tambm obedeceria s mesmas particularidades, ocorrendo um processo de expanso horizontal - no qual os mesmos grupos vo sucessivamente acumulando novos benefcios - ao invs de uma expanso vertical que desse conta da incluso de novos grupos ao mesmo rol de beneficirios (Mesa-Lago, 1980). Apesar da capacidade deste esquema para explicar a emergncia e o desenvolvimento inicial da Seguridade Social nos pases denominados por Mesa-Lago c o m o pioneiros, ele no guarda o mesmo poder de explicao quando considerados tanto a emergncia dos sistemas mais novos, assim c o m o o desenvolvimento mais recente, mesmo dos sistemas pioneiros. A unificao, estandartizao e mesmo a tendncia mais recente universalizao no parecem ser adequadamente explicadas pela dinmica dos grupos de presso em contextos altamente autoritrios em que o j o g o poltico passou a se dar muito mais vigorosamente no interior do prprio Estado, enquanto reduo da capacidade de presso dos grupos na sociedade somam-se outras variveis que resultam da dinmica evolutiva prpria de tais sistemas, que no poderiam deixar de ser consideradas. Outro autor que tem feito uma grande contribuio para a anlise das polticas sociais na Amrica Latina, James Malloy, toma c o m o central no seu esquema analtico o papel da burocracia, visto c o m o determinante no curso da Seguridade Social, c o n siderando a burocracia c o m o uma elite poltica ativista (1985:35) que tem desenvolvido uma tendncia consciente para compreender a Seguridade Social c o m o parte do trabalho de construo d o Estado. Neste marco, a estraficao reflete muito mais a poltica dirigida desde cima e controlada pelas elites tecnocrticas. Negando as concluses sobre o papel dos grupos de presso, Malloy (1991:23) afirma: "Estudos recentes tm mostrado muito convincentemente que as polticas de

seguro social no Ocidente foram no simplesmente um output governamental passivo gerado pelos grupos de presso na forma de demandas especificas dos grupos organizados. A o contrrio, tais polticas foram mais uma resposta oferecida aos problemas de coeso e integrao iniciada pelas elites polticas e tecnoburocratas no controle d o processo decisrio e d o aparato estatal". Criticando a concepo pluralista, predominante nas cincias polticas dos Estados Unidos, Malloy inscreve suas anlises na vertente denominada elitista, bebendo na fonte tambm daqueles analistas que se dedicaram ao estudo d o patrimonialismo e corporativismo, c o m o formas de exerccio d o poder poltico que mais caracterizam o s Estados na Amrica Latina. Tambm crtica a perspectiva marxista, onde da mesma forma o Estado apareceria c o m o um fenmeno reflexivo propondo-se a pens-lo c o m o um ator ativo na formao das estruturas polticas, quer sejam grupos de presso ou classes sociais (Malloy, 1986:18). A poltica de Seguridade Social, estudada por ele no caso do Brasil, vista menos c o m o o resultado da presso direta de grupos ou classes do que da ao de um Estado capitalista dependente que pretende responder aos desafios do desenvolvimento econmico e da modernizao. O papel do Estado compreendido a partir da ao das elites polticas e tecnoburocrticas, c o m seu estilo patrimonialista de governar, que, sem desconhecer as presses advindas dos setores organizados da sociedade, responde-as seletivamente, atravs dos instrumentos de poltica social, antecipando-se e/ou dirigindo tais presses para o interior de um sistema de engenharia institucional, de forma a atenuar o conflito, canalizando as demandas sociais. Apesar de no alcanarem o nvel de formalizao geralmente indicado pelo termo corporativismo, as estruturas governamentais na Amrica Latina so identificadas por Malloy (1986:25) c o m o fortes e relativamente autnomas, compondo um sistema de representao de interesses de pluralismo limitado que o autor denomina c o m os conceitos de patrimonialismo estatal e cooptao poltica. A polarizao inicial - pluralistas versus elitistas - no interior da produo terica da Universidade de Pittisburgh, atravs de seus expoentes (Mesa-Lago e Malloy) ou dos inmeros trabalhos nestas mesmas linhas, desenvolvidos por estudiosos latinoamericanos que por l passaram, no alcanou superar o nvel descritivo de anlise dos sistemas de Seguridade Social, apenas delineando tendncias de sua evoluo. Faltava a estas anlises uma discusso mais profunda sobre a natureza do Estado na regio, as particularidades das relaes polticas em um sistema capitalista dependente e retardatrio, de forma a dar conta da especificidade das mediaes que se estabelecem no campo da proteo social. Assim, se os estudos que enfatizavam o papel d o Estado e sua autonomia na definio das polticas sociais podiam aplicar-se mais propriamente a pases c o m o o Brasil e o M x i c o , os casos da Argentina e do Chile encontravam uma melhor adequao na anlise da atuao dos seus grupos de presso. A questo que fica de fora de ambos o s estudos a impossiblidade deste Estado, mesmo que forte e autnomo, estabelecer um sistema de exerccio do poder que se baseie na construo de uma legalidade genrica e abstrata, pautada em regras universais de alternncia, participao e redistribuio. Ou

ainda, que mesmo os grupos mais organizados no sejam capazes de satisfazer suas necessidades em um mercado poltico plural, dependendo portanto do Estado, atravs de suas polticas pblicas, para constituir-se assim c o m o sujeitos polticos, ainda que necessariamente atrelados ao poder pblico. O que permanece sem explicao, porque no se toma em conta a natureza da relao entre pblico e privado nestes casos, so as condies que permitiram que ambos, Estado e grupos de presso, tenham estabelecido tal padro de relao. C o m a introduo da noo de cidadania c o m o marco conceituai luz do qual se deveria compreender o desenvolvimento das polticas de Seguridade Social, c o m os trabalhos de Santos (1979), pode-se indicar que houve um ponto de inflexo nas anlises das polticas sociais na regio. A nosso ver, tal fato decorre da possibilidade, ento introduzida, de analisar as polticas no pelos seus resultados em termos de engenharia institucional, mas a partir das relaes de poder que se concretizam na relao entre o Estado e os cidados, o que implica em ter em conta a especificidade da forma Estado, da prpria sociedade e das modalidades de mediao. A o identificar o padro de cidadania c o m o regulado pela posio em ocupaes reconhecidas e regulamentadas pelo poder estatal. Santos (1979:33) demonstra a vinculao da poltica social poltica de acumulao. Mais do que isso, abre caminho para pensar as conseqncias da incorporao dos trabalhadores atravs da utilizao da poltica social c o m o instrumento de participao em contextos de baixa institucionalidade, apontando neste sentido o fortalecimento da burocracia e os obstculos formao de identidades coletivas (Santos, 1989). J os estudos mais recentes de Malloy (1986, 1991) representam um esforo para ir alm da identificao de certo padro de poltica social em busca do recurso a um outro arcabouo terico que d conta de explicar o desenvolvimento, persistncia e mudanas nesta relao. Sua proposio que h uma presso permanente, e mesmo uma contradio, entre a racionalidade legal implcita na cidadania baseada em regras abstratas e a persistncia de uma dominao personalizada que continua a organizar a reproduo da autoridade atravs de redes patro/cliente, na Amrica Latina. Em um sistema patrimonial, a lgica corporativista de controle divide a sociedade horizontalmente em grupos corporativos reconhecidos e criados pelo Estado, integrandoos desde o pice, onde est localizado o Estado e a burocracia. Embora assinalando que este padro seja mais persistente do que os regimes, ele identifica uma dinmica baseada em um processo entrpico de enfraquecimento do poder dos centros de deciso intermedirios, de tal forma que resultaria em um declnio da capacidade geral de poder do sistema (Estado) como um todo. interessante observar que Malloy, c o m o os demais autores que recuperam em suas anlises polticas a dimenso cultural, toma-a c o m o um dado imutvel, o que o faz perder uma das dimenses da contradio inicialmente assinalada para reifcar a imutabilidade do padro patrimonial de exerccio d o poder. Em outras palavras, ao tomar a existncia de uma norma legal universal como a condio de exerccio de uma dominao patrimonial, o autor chama a ateno para o que persiste, mas deixa de analisar c o m mais profundidade as contradies que foram introduzidas c o m o reconhecimento e progressiva universalizao da cidadania, perdendo assim a possibilidade de antever o

aguamento das tenses resultantes do processo de constituio dos sujeitos polticos na esfera das polticas sociais. Seguindo seu raciocnio inicial acerca de que o s trabalhadores foram capazes de exercer presso suficiente para colocar a questo da proteo social embora no tenham tido fora suficiente para controlar o processo de enquadramento e institucionalizao de suas demandas, podemos igualmente hipotetizar que as elites polticas e tecnoburocrti cas foram capazes de organizar a engenharia institucional dos sistemas de Seguridade Social, de forma a incorporar cooptando o s trabalhadores, mas no foram capazes de controlar o processo poltico e econmico decorrente da dinmica contraditria por eles instaurada. Na Unha de anlise sobre a cooptao atravs das polticas sociais, encontramos o trabalho de Abranches (1982:7), no qual o autor identifica que tais prticas cooptativas buscam maximizar objetivos polticos especficos tais c o m o a estabilidade do regime, o apoio da classe trabalhadora, a legitimao popular, a ordem social e a disciplina do trabalho. Estas metas seriam alcanadas por meio de um equilbrio instvel entre manipulao, concesso e represso seletiva, integrando os benefcios sociais em uma rede cli entelstica nos quais eles so tomados c o m o privilgios corporativos. Neste ponto, seria conveniente que nos perguntssemos: em que condies as elites deteriam os instrumentos necessrios manipulao, concesso e represso necessrios para o atingimento dos seus objetivos ? A maior parte dos estudos tende a desconsiderar a dinmica interna do sistema c o m o uma varivel crucial na determinao tanto dos recursos disponveis quanto das possibilidades de utiliz-los, tornando-se, de concretizao de um padro de dominao, em obstculo para eventuais recomposies polticas. Variveis atuariais, demogrficas e mesmo de ordem legal, tcnica e administrativa, em geral, no so consideradas nos estudos dos politiclogos, sendo, por outro lado, absolutizadas por economistas e administradores. Finalmente, pouco se tem estudado no sentido de identificar em que medida a expanso da norma legal e a generalizao da interpelao cidad influram na conformao de uma nova composio da arena poltica, no mais ajustada aos marcos de um padro patrimonial cooptativo. Abranches inicia algumas destas questes, embora no as aprofunde, ao assinalar, por exemplo, que a incorporao cooptativa em que a autoridade pblica garante os benefcios sociais a certos estratos funcionais tanto distingue-se da universalizao dos direitos d o padro estatal social-democrata quanto do tradicional dever patrimonial (1982:9). Onde o estudo de Abranches (1982:11) apresenta sua maior contribuio certamente ao apontar as conseqncias deste padro de cooptao sobre a lgica de ao estatal, afirmando que ele acarretaria diferentes formas de privatizao, a saber: adoo pelas agncias estatais de critrios de mercado; transferncia da proviso de bens e servios ao setor privado; reciclagem dos recursos sociais no mercado financeiro; particularizao dos benefcios.

Neste sentido, podemos afirmar que se a privatizao da lgica estatal uma decorrncia necessria d o padro de cooptao da Seguridade Social, que reproduz no seu interior as relaes de dominao particularistas, paradoxalmente, no entanto, as conseqncias desta privatizao tendem a minar as possibilidades de preservao deste sistema, na medida em que conflituam e se antagonizam c o m a necessria generalidade da autoridade pblica expressa na funo pblica dos sistemas de proteo social. Assim, o plo no resolvido da contradio a presena da autoridade pblica, para sancionar e organizar um sistema de privilgios particularistas, tornando a c i dadania, de mediao necessria ao exerccio d o poder, ao mesmo tempo, seu permanente e virtual questionamento. A anlise do desenvolvimento das contradies entre os interesses particularistas dos diferentes setores capitalistas incidentes sobre a poltica de proteo social, bem c o m o a valorizao da perspectiva histrica definindo uma periodizao para a evoluo da Seguridade Social, podem ser melhor apreendidas a partir da abordagem marxista. Na anlise das polticas sociais na Amrica Latina, a vertente marxista teve seu campo mais rico de aplicao no estudo desenvolvidos na rea de sade, durante as duas ltimas dcadas, a partir da introduo do paradigma histrico-estrutural no campo que posteriormente veio a ser denominado Sade Coletiva (Fleury Teixeira, 1985), o que representou a possibilidade de passar a compreender tanto o processo sade/doena quanto a prpria organizao social da prtica mdica - incluindo a sua institucionalizao - a partir dos seus determinantes estruturais. A anlise da determinao estrutural da interveno estatal identificou as relaes entre a estrutura de classes e as polticas e prticas no campo da sade a partir de trs nveis: do nvel econmico, atravs das diferentes necessidades de reproduo ampliada d o capital que incidem ou se realizam atravs do setor sade; do nvel poltico, ao compreender as polticas de sade c o m o parte do processo de legitimao do poder do Estado, e, conseqentemente, da manuteno d o domnio de classe; do nvel ideolgico, ao desvendar as articulaes entre a produo cientfica, as prticas sociais e o conjunto de valores que organiza o universo cultural e moral dos profissionais de sade, a partir da insero destes agentes na estrutura social. A contribuio aqui devida introduo da dimenso econmica na anlise das polticas sociais, e considerao dos interesses empresariais c o m o um fator importante no processo decisrio, o que nas demais abordagens aparece escamoteado. Apesar desta possibilidade de compreenso tanto das polticas de sade quanto, posteriormente, dc sua aplicao no campo da Seguridade Social, sua maior limitao decorre das caractersticas da anlise tanto do poltico quanto d o Estado, predominantes na concepo marxista quele momento, o que acarretou um tratamento reducionista e esquemtico do desenvolvimento das polticas sociais na regio. A histria das polticas sociais poderia ser resumida remetendo-nos s diferentes etapas do processo de acumulao. A primeira etapa do desenvolvimento est caracterizada pela orientao do processo dc acumulao a partir dos interesses hegemnicos dos

setores agroexportadores, ao qual correspondeu uma modalidade de exerccio d o poder poltico denominada Estado liberal, apesar de suas caractersticas marcadamente autoritrias e excludentes. Evidentemente, as demandas sociais ento emergentes no foram absorvidas pelo Estado, a no ser em relao quelas medidas que tratam da regulao das condies que poderiam comprometer o prprio processo de trabalho. Foram ento promulgadas leis, nem sempre cumpridas, c o m relao jornada de trabalho, aos acidentes e ao trabalho feminino e infantil. Alm destas, foram tambm tomadas medidas que afetavam diretamente o processo de acumulao, c o m o o saneamento dos portos e as medidas de sade pblica e higiene d o espao urbano. O incio do processo de industrializao deu origem etapa de crescimento para fora, deslocando a oligarquia agroexportadora do exerccio d o poder poltico de forma exclusiva, dando lugar a uma ampla coalizo que passa a tambm incluir as camadas mdias, a burguesia industrial e mesmo os trabalhadores urbanos, denominada "Estado de Compromisso". Nesta etapa, os trabalhadores urbanos vo ter suas demandas incorporadas atravs dos mecanismos da Seguridade Social, que ser um dos principais componentes da engenharia poltica de cooptao dos trabalhadores e de legitimao dos governos populistas. A estrutura da Seguridade Social, por sua vez, reificaria a excluso dos trabalhadores rurais e autnomos, alm da fragmentao no interior da classe trabalhadora urbana, atravs de um sistema diferenciado de contribuies e benefcios, resultante d o poder de barganha de cada frao, correspondendo assim a uma corporativi zao da poltica social. A etapa seguinte, de aprofundamento da acumulao capitalista, na qual o desenvolvimento industrial caracteriza-se pela internacionalizao d o capital em um processo de associao entre capitais de origem nacional e internacional, amai gamado pela presena de um Estado autoritrio-burocrtico, empresarial, militarizado e tecnocrtico, implicou a excluso dos setores da classe trabalhadora anteriormente mobilizados e participantes da coalizo populista. C o m relao poltica social, assiste-se nesta etapa a um intenso processo de reorientao das prticas e mecanismos institucionais que passam a responder aos interesses da acumulao capitalista, caracterizando uma etapa de privatizao e incorporao de tecnologia aos setores sociais, ainda que tambm tenha ocorrido uma ampliao da cobertura. Finalmente, a crise econmica recente do capitalismo mundial, assim c o m o aquela atravessada pelos pases socialistas na qual associam-se elementos polticoideolgicos ao baixo desempenho da economia, est redefinindo o padro de acumulao bem c o m o o s modelos de produo e a diviso internacional d o trabalho, a partir de grandes blocos, reunindo o s pases industrializados cuja produo est sendo capitaneada pelos modernos setores produtivos que fogem ao padro Fordista anteriormente preponderante. Nesta etapa atual existiria um esgotamento do modelo do Welfare State - real ou poltco-ideolgico - associado crise poltica da social democracia e d o socialismo, cuja conseqncia mais imediata tem sido o predomnio do discurso liberal e das tentativas de desmantelamento dos sistemas socioassistenciais de carter pblico baseados na ideologia da solidariedade e nos princpios da justia social (Fleury Teixeira, 1992).

A principal limitao deste esquema analtico residiria na sua incapacidade de apreenso das diferenciaes existentes dentre as vrias realidades nacionais - ao deduzir uma explicao causal entre industrializao e regime poltico - homogeneizadas artificialmente a partir da sua subordinao tica dos interesses e movimentos impressos pela dinmica da acumulao do capital internacional. Evidentemente que, ao negar a especificidade de cada uma das realidades existentes, acaba-se por abdicar da anlise histrica - pressuposta inicialmente - para reificar a inevitabilidade da reproduo da estrutura. Essa critica no implica a negao da validade descritiva e explicativa da periodizao anteriormente mencionada, acerca d o desenvolvimento das polticas sociais, nem pretende sugerir a ausncia das determinaes estruturais emergentes no processo de reproduo capitais. O que ocorre, no entanto, que, ao subsumir o s nveis poltico e ideolgico no interior da determinao economicista, abre-se mo da possibilidade de se entender o modo pelo qual os determinantes e limites impostos pela estrutura so assimilados pelas prticas dos diferentes agentes polticos, definindo e/ou redefinindo as estratgias e projetos coletivos, de tal forma que a sua concretizao nas estruturas institucionais, jurdicas e ideolgicas seja sempre uma singularidade. Por exemplo, no possvel comprovar-se o papel das necessidades sociais na formao das polticas pblicas cuja funo seja legitimao do Estado e/ou a reproduo da fora de trabalho, porque, para exercer esta funo, as necessidades sociais tm que ser primeiramente canalizadas politicamente, e isto requer um sistema poltico institucionalizado que deve ser tomado em conta. So, pois, enormes as dificuldades encontradas nestas anlise para explicar a dinmica pela qual em cada caso as necessidades sociais alcanaram uma expresso poltica e institucional, conformando um conglomerado de leis, instituies pblicas e privadas, valores e ideais, atores e arenas polticas, burocracias e corpos profissionais, etc. Consequentemente, torna-se difcil avanar em anlises prospectivas, limitando no apenas a abordagem terica c o m o tambm a definio das estratgias polticas.

C A R A C T E R I Z A O

Apesar das diferenas nas abordagens tericas, existe uma enorme convergncia na maneira c o m o o s estudiosos caracterizam os sistemas dc Seguridade Social na Amrica Latina. A primeira caracterstica que deve ser apontada, malgrado a incipiente teorizao a respeito, que na Amrica Latina podem ser encontrados alguns dos mais antigos, fortes, complexos mecanismos de engenharia poltica no campo da proteo social; c o m parveis sob vrios aspectos aos mais tradicionais sistemas europeus. Para se ter uma idia, podemos tomar dados tais c o m o o fato de que em 1990 comemorou-se o 75 aniversrio da primeira lei de acidentes de trabalho no Uruguai e o 65 aniversrio das primeiras leis de penso no Chile, sendo pois pioneiros dentre os pases d o Terceiro Mundo, alm dc anteceder tambm pases mais desenvolvidos c o m o

os Estados Unidos. Outro dado significativo relativo ao volume de recursos envolvidos nos sistemas de Seguridade Social, cujas despesas alcanavam, na dcada de 70, 14% e 17% d o PIB nos dois pases pioneiros, e, na dcada de 80, estavam e m torno de 10% do PIB e m cinco pases da regio (BID, 1991). Os esforos d o estudo de Mesa-Lago (1978) para estabelecer um esquema classi ficatrio dos diferentes pases da regio, de acordo c o m um conjunto de variveis, foi proveitoso na medida em que permitiu junt-los e m trs grupos comparveis de acordo c o m um critrio de antiguidade dos sistemas: os pioneiros, os medianos e os recentes. Em sua classificao podemos encontrar um primeiro grupo dc pases pioneiros Chile, Uruguai, Argentina, Cuba e Brasil - onde o sistema de Seguridade Social iniciouse primeiramente, por volta de 1920, e cujos traos principais seriam o elevado nvel de estratificao na montagem dos sistemas e a persistente crise fiscal que atravessam h mais de quatro dcadas (excetuando-se o caso de Cuba, que teve um desenvolvimento posterior distinto). Nascidos c o m o sistemas fragmentados - cada instituio protegendo um grupo ocupacional diferente por meio de subsistemas independentes - "este tipo de evoluo resultou em uma Seguridade Social estratificada que assumiu uma estrutura piramidal, c o m relativamente poucos grupos dc segurados protegidos pelos subsistemas privilegiados no pice e centro e a maioria da populao coberta por sistemas mais pobres na b a s e " (Mesa-Lago. 1989:3). Como conseqncia da presso dos grupos descobertos, a evoluo destes sistemas tem ocorrido em uma forma de massificao de privilgios, j que a expanso da cobertura no elimina o sistema de estratificao previamente existente. O custo da universalizao da cobertura combinado c o m a generosidade nas condies de concesso dos benefcios so assumidos por Mesa-Lago c o m o a fonte dos problemas financeiros que eles vm atravessando cronicamente, requerendo reformas em busca de sua unificao e estandartizao. Entretanto, o poder de barganha dos grupos de presso forou o Estado a postergar as reformas necessrias at o surgimento de uma nova situao poltica e institucional nestes pases, c o m as ditaduras militares, que fortaleceu o poder do Estado contra os grupos de presso, viabilizando em diferentes graus as reformas visando unificao e uniformizao dos sistemas. Outro problema que tem sido enfrentado pelos pioneiros a transio demogrfica que ocorreu, ou est se completando nestes pases, na medida em que os sistemas envelhecem, significando uma reduo do nmero de contribuintes ao mesmo tempo em que aumenta o nmero de dependentes, concorrendo para deteriorar ainda mais as frgeis bases financeiras destes sistemas. Os resultados das reformas no foram homogneos, mas pode-se observar alguns traos comuns, como a tentativa de reduo do poder dos grupos dc presso no controle e gesto destes sistemas - em alguns casos rompendo c o m a administrao corporativa e a tentativa de centralizar as mltiplas instituies, c o m o parte do processo d c fortalecimento d o governo central, e a tendncia a privilegiar a compra de servios ao setor privado, c o m o no caso dos servios dc sade. Em seu estudo, Mesa-Lago identifica um segundo grupo de pases - Colmbia, Costa Rica, Mxico, Paraguai, Equador, Panam, Bolvia, Peru e Venezuela - onde o

sistema de Seguridade foi estabelecido no inicio da dcada de 40, sob a influncia do R e latrio Beveridge e da ideologia social-democrata, amplamente difundida na regio atravs da - Organizao Internacional do Trabalho. Diferentemente dos pioneiros, onde as polticas sociais corresponderam mais claramente a uma diversificao da estrutura produtiva e conseqente necessidade de incorporao poltica dos grupos emergentes, neste segundo grupo de pases a influncia econmica, poltica e ideolgica do exterior desempenhou um papel mais importante. A falta de identidade entre os pases componentes deste grupo, se consideradas condies culturais, econmicas e polticas no impede que Mesa-Lago trate-os como um subgrupo, cuja varivel unificadora seria encontrada internamente Seguridade Social, devido ao grau relativamente alto de unificao de seus sistemas, tornando possvel para eles a criao de mecanismos destinados a evitar, pelo menos durante um certo perodo, os problemas financeiros, administrativos e especialmente polticos, enfrentados pelos pases do primeiro grupo. Mesmo assim, alguns deles j esto comeando a sofrer problemas financeiros, na medida em que os sistemas tenderam universalizao e que as bases de financiamento no tenham sido ampliadas alm das contribuies salariais. A acelerao da cobertura do seguro entre 1960 e os anos 70 na Costa Rica, bem c o m o as condies liberais dc acesso ao sistema de sade e a criao dc um sistema as sistencial de penses, colocaram este pas no mesmo nvel dos pases pioneiros, embora s mais recentemente, c o m a agudizao da crise econmica, o sistema de proteo social da Costa Rica tenha sido afetado c o m cortes expressivos nos gastos sociais. Os demais pases deste segundo grupo apresentam um nvel intermedirio de cobertura em conseqncia da baixa percentagem de trabalhadores assalariados no mercado formal e das estritas limitaes no nmero do dependentes c o m direito aos benefcios. Apesar da introduo de programas mais criativos para aumentar a cobertura de sade e assistncia para as populaes pobres em reas marginais, o sistema mexicano continua a apresentar um elevado nvel de desigualdade e estratificao, c o m os subsdios estatais sendo canalizados pelos grupos mais poderosos c o m o parte da poltica de barganha que legitima o poder governamental. Embora a maior parte dos fundos da Seguridade Social nestes pases v para os programas de sade, c o m o uma conseqncia da imaturidade do sistema de aposentadorias e da transio demogrfica incompleta, o acesso aos servios de sade tende a ser discriminatrio, seja porque os beneficirios so limitados, seja porque os servios esto altamente concentrados, seja ainda porque as prticas de corrupo e clientelismo desvirtuam seus objetivos originais. O terceiro grupo identificado por Mesa-Lago composto pelos pases menos desenvolvidos da regio - Repblica Dominicana, Guatemala, El Salvador, Nicargua, Honduras e Haiti - e sua principal caracterstica o surgimento tardio da Seguridade S o cial, entre os anos 50 e 60. Eles tambm tm em comum a baixssima cobertura e a alta concentrao dos servios - praticamente confinados capital - , a existncia de uma agncia administrativa central e o fato de que eles ainda no esto enfrentando problemas financeiros graves.

O problema principal nestes casos a baixa cobertura aliada a uma capacidade de financiamento pelo Estado bastante reduzida, alm da baixa formalizao das relaes de mercado. U m subgrupo de pases que se destaca totalmente dos demais na regio c o m posto pelos pases d o Caribe de colonizao inglesa, j que, embora tenham se tornado independentes apenas muito recentemente, herdaram um sistema nacional de sade nos moldes d o sistema ingls e depois da independncia criaram sistemas unificados e uniformes de Seguridade que rapidamente atingiram a universalidade. Analisando esta classificao proposta por Mesa-Lago na qual a dimenso temporal tomada c o m o nuclear de um cluster de variveis de natureza diversa - polticas, institucionais, administrativas e financeiras - vemos que, na verdade, tal proposio no resiste a um olhar mais rigoroso, c o m o demonstram a mera existncia dos casos da Costa Rica e dos pases de colonizao inglesa. Por outro lado, a agregao em um mesmo subgrupo, especialmente o dos pases intermedirios, de realidades sociais, econmicas e polticas to diversas no parece contribuir para o entendimento da problemtica da emergncia e menos ainda da evoluo dos sistemas de proteo social nestes pases. Apesar disso, observa-se a tentativa de caracterizao de um padro regional de Seguridade Social c o m base em alguns aspectos generalizveis, c o m o a baixa cobertura; a discriminao: a estratificao; a desigualdade; a distncia entre benefcios e necessidades; o gigantesco aparato administrativo; as prticas clientelistas e corporativas; a perverso dos mecanismos de financiamento; a privatizao da coisa pblica. Se bem seja cometo afirmar que estes so alguns dos traos marcantes dos sistemas regionais de proteo social - excetuando-se Cuba e os pases de colonizao inglesa - no nos parece que da sua identificao decorra necessariamente a abstrao de um padro regional tpico de proteo social. Em outros termos, a ocorrncia generalizada destas caractersticas tanto pode indicar um padro que caracterize a proteo social na regio quanto a mera disfuncionali dade de um sistema. Para explorar esta primeira hiptese necessrio um maior rigor metodolgico; precauo que nos leva a admitir que as anlises generalistas na verdade foram construdas c o m base em um grupo mais restrito e homogneo - aquele denominado c o m o pases pioneiros - posteriormente sendo tratadas c o m o passveis de generalizao. N o caso dos pases pioneiros - Chile, Uruguai, Argentina e Brasil - , que iniciaram seus sistemas de Seguridade Social no primeiro quartil deste sculo, em tomo da dcada de 20, podemos encontrar um rol de identidades que nos permitem trat-los de uma maneira conjunta, tais c o m o : a transio d o modelo de dominao oligrquico: a industrializao substitutiva de importaes; a influncia europia na composio da classe trabalhadora; a emergncia de mltiplas instituies fragmentadas; o s governos populistas; as ditaduras militares; a crise financeira da Seguridade; o envelhecimento d o s sistemas e a transio demogrfica; as tentativas de reforma. Evidentemente que muitas outras variveis podero ser arroladas para identificar as diferenciaes entre estes mesmos pases neste mesmo perodo, que se responsabilizariam pela conformao singular que o processo de institucionalizao da proteo so

cial alcanou em cada pais, tais c o m o : o papel do sindicalismo; os partidos polticos e a representao de interesses da classe trabalhadora; a maior ou menor autonomia do Estado; o pluralismo e a democracia; a composio da classe trabalhadora; o acerto entre elites rurais e urbanas, etc. Para explorar as identidades e diferenas vamos tratar a Seguridade Social nestes pases atravs de sua caracterizao, de sua periodizao e de um conjunto de hipteses explicativas. Primeiramente, a titulo de caracterizao descritiva, enumeraremos os traos mais marcantes dos sistemas de Seguridade Social nestes pases, quanto :

COBERTURA

POPULACIONAL

A cobertura total na Amrica Latina em 1980 foi estimada em 61.2%, tanto da populao total quanto da populao economicamente ativa, embora existam enormes diferenas entre os pases e entre regies. Esta situao dc cobertura de apenas pouco mais da metade da populao da regio ainda fica mais dramtica quando consideramos que se for excludo o Brasil - concentrando mais da metade da populao total coberta a estimativa de cobertura regional cai para 4 3 % (BID, 1991). (Brasil, Argentina, Chile, Uruguai, alm da Costa Rica, so sem dvida os pases que apresentam maior cobertura populacional na r e g i o ) . A cobertura no se d. no entanto, de forma homognea no interior dc cada pas, ocorrendo profundas diferenciaes regionais que se superpem a diferenas na insero laboral - por setor da economia e por ramo de atividade - por etnia, por sexo, etc. Certamente que a chance de uma mulher, negra ou indgena, trabalhadora rural, ser coberta pelo Sistema de Seguridade muito menor que a de um homem, branco, funcionrio pblico, por exemplo. Na medida em que o modelo organizador da Seguridade Social na regio tem preservado a insero ocupacional como o critrio de qualificao para vinculao ao sistema, tendo tambm como mecanismo bsico de seu financiamento a contribuio salarial, estes critrios funcionam imediatamente para garantir a excluso de uma parcela significativa da populao economicamente ativa, ou seja, aquela que exerce atividades no mercado informal de trabalho. A possibilidade do trabalhador por conta prpria vincular-se aos sistemas de proteo social, em geral no passa de uma fico garantida legalmente, j que a exigncia de uma dupla contribuio sobre o salrio mnimo torna proibitivo o acesso daqueles subempregados, biscateiros ou trabalhadores informais que nem sempre alcanam este montante c o m o renda mensal. Outra excluso freqente em relao aos trabalhadores rurais, que geralmente so o grupo de trabalhadores mais tardiamente incorporado c o m o beneficirios d o sistema, e mesmo quando isto ocorre, o padro de benefcios , e m geral, muito inferior

Excetuam-se os casos de Cuba e dos pases do Caribe de colonizao inglesa, que nio serio considerados nesta caracterizao.

ao dos trabalhadores urbanos, e o difcil acesso aos servios, por exemplo, de sade, muitas vezes impede o gozo dos direuos adquiridos. A cobertura do setor rural ocorre quando a agricultura se moderniza e os trabalhadores esto sindicalizados (caso do Chile) ou quando so criados programas nos quais as empresas do setor urbano arcam c o m os custos da proteo ao setor rural (caso do Brasil) ou mesmo em programas assistenciais financiados pelo Estado (caso do Mxico). Segundo estudos do PREALC (1982), trs quartos daqueles latino-americanos que no satisfazem suas necessidades bsicas, sendo portanto caracterizados como p o bres, vivem no meio rural. Se considerarmos que a outra parcela dos pobres urbanos constituda de subempregados e de trabalhadores autnomos, teremos que concluir que a Seguridade Social no tem como seus beneficirios aqueles que mais necessitam de proteo social. A cobertura da Seguridade tambm tem sido correlacionada positivamente c o m as atividades ocupacionais que exigem melhor qualificao e que obtm melhor remunerao. Ainda que os pases que tm maior cobertura sejam em geral os que tem menor proporo de pobres - c o m exceo do Brasil, liderana mundial em termos de desigualdades - , a porcentagem da PEA no-coberta excede a porcentagem dos pobres (Mesa-Lago, 1980:165). Alem disso, dados apresentados por Mesa-Lago (1980) comparando a cobertura da PEA no ano de 1970 e em 1980 demonstram que esta reduziu-se em pases c o m o Argentina, Chile, Uruguai e Peru, como conseqncia da recesso e do desemprego, que reduziram o mercado formal de trabalho na regio. A reduo da cobertura na dcada de 70 nos pases pioneiros - exceto o Brasil - indica, ademais, o limite estrutural de expanso do sistema, que est condicionado pela amplitude do mercado de trabalho, j que a maior cobertura nestes pases indicava tambm o maior nmero de trabalhadores no mercado formal; limite que no foi possvel ser transposto em razo dos mecanismos de financiamento seguirem sendo basicamente atrelados contribuio salarial.

BENEFCIOS

O conceito de Seguridade Social formulado pela OIT abarca um sistema integrado de proteo aos riscos sociais, abrangendo a previdncia social, o salrio-famlia, a assistncia social e os programas de ateno sade (BID, 1991). Em outros termos, incluem-se as aposentadorias e penses (velhice, invalidez, morte); seguros de acidentes de trabalho; seguro desemprego; salrio-famlia: assistncia mdica, em geral predominantemente curativa; ajudas monetrias especiais (funeral, recluso, e t c ) ; assistncia social envolvendo diferentes tipos de ajuda monetria em espcie e em servios, destinados aos setores mais pobres no includos entre os beneficirios dos programas previden cirios. Nos pases pioneiros encontramos contemplados - c o m diferenas em termos de abrangncia e organizao - todos os benefcios tpicos da Seguridade Social, regra geral tendo como primeiras leis a regulamentao do acidente de trabalho, posteriormente as aposentadorias, penses e ateno sade, depois os salrios-famlia e s mais recente

mente a cobertura do seguro-desemprego (o Uruguai tem uma cronologia que se distingue por anteceder aos demais e tambm pela liberalidade nas condies de concesso dos benefcios). Apesar da insistente identificao dos sistemas de Seguridade Social na Amrica Latina c o m o sistema de seguro bismarkiano, o que podemos observar, do ponto de vista da pauta de benefcios concedidos, que esta afirmao no passa de uma fico de intelectuais em busca de um modelo de anlise e/ou de polticos e tcnicos que lanam mo desta identidade para frear ou fazer retroceder o mbito dos benefcios e da cobertura. Na verdade, desde a suas origens nos pases pioneiros os benefcios concedidos envolvem em um mesmo sistema de proteo social aqueles de natureza contratual e proporcionais contribuio pretrita, juntamente c o m outros que seriam melhor definidos c o m o assistenciais, por no obedecerem a estes critrios (como a assistncia mdica, inclusive para familiares, a compra de medicamentos, alm de emprstimos imobilirios e outros) (Oliveira & Fleury Teixeira, 1985). As separaes definitivas entre modelos assistenciais e modelos de previdncia no resistem a um anlise mais rigorosa dos critrios adotados para estabelecer estas diferenciaes - sejam eles contratuais, atuariais, jurdicos e financeiros - (Fleury Teixeira, 1984). Porque se os Estados-Providncia tm como paradigma os direitos sociais, enquanto o Estado-Assistencial tem como paradigma o trato compensatrio da p o breza (Falco, 1991), ambos se integram na seguridade social latino-americana sob a lgica mais ampla do Estado de Bem-Estar Ocupacional (Sposati, 1991), dissolvendo as relaes de direito em concesses. A singularidade deste modelo, que tende universalizao sem romper os limitados mecanismos financeiros do Seguro Social, e inclui desde suas origens um forte contedo assistencial na sua pauta dc benefcios, o de combinar a cidadania regulada c o m a cidadania invertida em um padro de proteo social em que a estratificao a lgica organizadora do sistema escalonado de privilgios e concesses. Neste sentido, observa-se que crescentemente o conjunto dos organismos dedicados a ateno sade e assistncia social vai sendo incorporado aos sistemas de Seguridade Social, em uma dinmica que, se bem encontre sua necessidade na ausncia de recursos fiscais destinados aos mecanismos de proteo social, certamente tem sua possibilidade dada pela natureza do processo de incorporao de benefcios e beneficirios, cuja lgica de "massificao dc privilgios" reitera o carter paternal-assisten cialista do sistema como um todo. O desenvolvimento de sistemas altamente estratificados foi, desde seus primrdios, a caracterstica mais marcante da Seguridade Social nos pases pioneiros, nos quais a montagem das instituies ocorreu de forma diferenciada para cada uma das categorias ocupacionais beneficiadas. Alm de criarem instituies especficas para cada grupo, tambm diferiam as condies de financiamento, concesso e valor dos benefcios, de acordo c o m a capacidade dc barganha poltica de cada grupo de segurados. A inviabilidade tcnica e poltica de manuteno de sistemas c o m tal grau de fragmentao e iniqidade interna levou a um lento e difcil processo de uniformizao e unificao, que alcanou consolidar-se por meio das reformas promovidas pelos gover

nos militares, em um contexto de maior autonomizaco d o Estado e grande represso ao movimento dos trabalhadores organizados e aos partidos polticos. N o entanto, este mesmo movimento foi acompanhado de uma tendncia universalizao, seja pela incorporao de novos grupos ao sistema de previdncia, seja ainda pela incorporao dos programas e instituies assistenciais no interior da Seguridade: quer se trate de medidas assistenciais no campo da sade o u em outros programas reconhecidamente assistenciais, como fornecimento de alimentos e de cuidados para crianas carentes, quer se trate de aposentadorias e penses concedidas a idosos carentes que no tenham contribudo para o sistema. N o entanto, a base institucional securitria tem-se mostrado inadequada para abranger a extenso da cobertura (Fleury Teixeira, 1984) e m pases em que cada v e z mais se reduz a proporo entre beneficirios e contribuintes, alm de preservar no interior d o sistema uma profunda diferenciao entre os vrios vnculos, tipos de benefcios e seus valores.

ATENO SADE

Dentre o s benefcios oferecidos pelos sistemas de Seguridade Social destaca-se a ateno sade, tanto pelo volume representado no interior das despesas totais do sistema, situando-se abaixo apenas das aposentadorias e penses, c o m o pelo seu impacto em termos dos sistemas nacionais de sade e d qualidade de vida dos beneficirios. O desenvolvimento da ateno sade no interior do sistema de Seguridade Social ocorreu paralelamente aos programas levados a cabo pelo Ministrio da Sade, acarretando uma situao dual em termos de estruturas administrativas, redes de servios e pessoal, de tal ordem que tornou evidente a ineficincia dos sistemas de sade em decorrncia da baixa produtividade, descoordenao e desintegrao imperantes. Os Ministrios da Sade tradicionalmente dedicaram-se a medidas de preveno, educao sanitria, campanhas de vacinao e tratamento de doenas endmicas, embora devessem teoricamente dar cobertura em ateno mdica a toda a populao no-segu rada. Em alguns pases o Ministrio da Sade chegou a ter, juntamente c o m a filantropia, uma extensa rede ambulatorial e hospitalar (como no caso da Argentina, Chile e Uruguai), enquanto em outros casos (como o Brasil) ela nunca foi expressiva. A Seguridade Social distinguia-se tanto em termos da populao coberta (segurados, aposentados e dependentes) quanto do tipo de cuidado sade que prestava, em geral de natureza curativa. Assim foi sendo montada pela Seguridade, ou por ela contratada, uma rede de servios c o m caractersticas peculiares: a alta concentrao urbana e nas cidades de maior porte; a incorporao de tecnologia mdica e o elevado consumo de insumos; a especializao da prtica mdica; a base hospitalar da ateno. A discrepncia entre a rede dos Ministrios da Sade e a da Seguridade Social foi progressivamente ficando mais evidente, especialmente nos ltimos 20 anos, quando os recursos alocados funo sade decorrentes do oramento fiscal tornaram-se declinan tes enquanto os recursos cativos da Seguridade passaram a representar a maior fonte de custeio d o setor sade. C o m o no havia integrao entre as duas estruturas, o que passou a ocorrer foi uma enorme defasagem entre o custo per capita dos mesmos servios em

cada uma das estruturas. Outros problemas c o m o a superposio de instituies e servios, a irracionalidade da organizao da rede e m cada esfera de governo e e m cada nvel de ateno, as diferenciaes salariais entre o s profissionais vinculados a cada uma das estruturas, etc., tornavam invivel o planejamento de uma poltica racional e eficiente para o setor sade. Alm do baixo impacto das aes de sade, o crescimento d o setor via Seguridade - c o m a prevalncia d o modelo hospitalar-curativo - levava ao aumento exponen cial e descontrolado dos custos da ateno mdica, c o m a incorporao de uma tecnologia sofisticada e muitas vezes inadequada para o tipo de demanda prevalente no pas, menos porque a populao beneficiria da Seguridade Social distinguia-se da populao no-coberta, apresentando uma quadro de morbimortalidade peculiar, d o que pela facilidade c o m que os interesses empresariais articularam- se s estruturas da Seguridade. A s tentativas incentivadas pelas organizaes internacionais (O.M.S./O.P.S.) de dar maior coordenao e racionalidade ao setor sade, atravs da atribuio de um papel diretor ao Ministrio da Sade, e dot-lo dos instrumentos necessrios ao planejamento do Sistema Nacional de Sade, na maior parte das vezez no passaram de uma normalizao retrica, j que os Ministrios da Sade, no detendo os recursos financeiros, tambm no possuam autoridade para interferir em uma instituio mais poderosa e autnoma, alm de no estarem preparados, na maioria das vezes, para as tarefas de prestao de ateno curativa. A criao de Sistemas Nacionais de Sade, embora j exista legalmente em vrios pases, tem sido obstaculizada pela ausncia de mecanismos reais de integrao das redes de servio; pela preservao de fontes no-unificadas de custeio do setor, pela falta de isonomia entre os profissionais e pelas distintas lgicas de ao e m cada uma das estruturas. Por lgica de ao estamos tendo em conta trs ordens de diferenas: em primeiro lugar, a diferenciao entre a natureza d o processo de trabalho em uma atividade de sade pblica e outra de ateno mdica curativa; em segundo lugar, o fato de que a sade pblica seja uma rea de atuao basicamente estatal, enquanto a ateno mdica curativa, alm de inserir-se em um domnio da prtica liberal - mesmo que s ideologicamente - tem cada v e z mais criado novas formas de privatizao; finalmente, refere-se a uma diferena da lgica poltica, j que na estrutura dos Ministrios da Sade predomina uma prtica de carter clientelista e eleitoreira, a despeito da eficincia o u eficcia na prestao do servio, enquanto na Seguridade predominam os interesses de acumulao capitalista dos diferentes setores empresariais que atuam no campo da sade. Nas ltimas duas dcadas, assistiu-se em quase todos o s pases a um processo de reformulao desta situao, c o m vistas integrao dos servios, unificao d o c o mando e criao de um Sistema Nacional organizado c o m base aos princpios tcnicos da hierarquizao e descentralizao e orientados pelos princpios doutrinrios da universalizao e eqidade. A s solues propostas tm em geral sido de:

transferir toda a rede hospitalar do Ministrio da Sade para a Seguridade Social, consolidando a diferenciao entre as atribuies de cada um e m termos de medicina preventiva e curativa, c o m o foi o caso da Costa Rica; transferir toda a rede de servios da Seguridade Social para o Ministrio da Sade, integrando e unificando o Sistema Nacional, nico e pblico de sade, c o m o foi o caso do Brasil; transferir o cuidado de sade, nos nveis de ateno secundria e terciria, para o sistema privado de seguros, mantendo no setor pblico apenas a ateno preventiva, ambulatrial e primria, c o m o foi o caso d o Chile. N o caso do Uruguai e da Argentina encontramos um processo de reformas ainda incipiente, na tentativa de integrao e criao do Sistema Nacional de Sade, em funo da capacidade de resistncia mudana e do poder de veto de sindicatos e partidos que preservam a fragmentao institucional c o m o instrumento de barganha. O alto nvel de corporativizao e de mobilizao de atores sociais em torno da questo dos benefcios na assistncia sade neste dois pases impediu que, mesmo durante os governos militares, ocorresse um processo mais profundo de centralizao c o m a conseqente perda de poder dos grupos sindicais e dos partidos.

ESTRUTURA GESTO

A constituio das primeiras estruturas dedicadas proteo social que deram origem Seguridade Social deveu-se experincia mutualista dos imigrantes europeus, que criaram associaes e servios destinados a suprir os trabalhadores c m uma eventualidade de risco. A posio estatal de transio de um Estado oligrquico-liberal para um projeto dcsenvolvimentista e intervencionista marcou a tmida e quase que simblica participao do Estado como regulador destas estruturas emergentes na sociedade civil. A partir de 1930, c o m as mudanas profundas da relao Estado/sociedade c m um sentido de maior interveno e controle estatais, observa-se o incio de um movimento - que vai desde ento at a crise do Estado no final deste sculo - caracterizando-se pela crescente incorporao estatal da questo social, de tal forma que se pode afirmar que as estruturas criadas para enquadr-la foram definidoras do formato que passou a ter o prprio Estado. A expresso materializada de todo este processo observada nas pesadas estruturas da Seguridade que deram lugar existncia de Ministrios especficos para o trato das questes de proteo social. Tem-se falado muito da Seguridade Social c o m o mecanismo de incorporao controlada dos trabalhadores urbanos a partir do processo de industrializao, mas talvez o que se tenha omitido seja o papel crucial que a Seguridade teve desde suas origens, e continua a ter na incorporao das camadas mdias urbanas c o m o servidores c h i s , aumentando o mercado de trabalho e reduzindo as presses desestabilizadoras geradas pela insegurana econmica e as restries participao poltica destes grupos. Em geral, os estudos que tomam c o m o objeto o impacto da Seguridade Social no emprego na Amrica Latina orientam-se na linha de trabalho desenvolvida pelo PRE-

A L C , na qual procura-se verificar em que medida as contribuies ao sistema teriam aumentando o custo da mo-de-obra, reduzindo assim a oferta de emprego. No existem, no entanto, estudos mais sistemticos sobre o peso da Seguridade Social na prpria absoro de pessoal, desde o nvel mais baixo de qualificao, passando pelos profissionais prestadores de servios at o s altos escales burocrticos. inegvel que na sua origem a Seguridade foi um dos principais mecanismos de absoro das camadas mdias urbanas profissionais - advogados, mdicos e engenheiros - criando uma elite burocrtica solidria ao projeto governamental modernizador. O efeito poltico desta incorporao das camadas mdias no pode ser minimizado, j que assumimos que o processo de statecraft assa no apenas pela criao das estruturas institucionais, mas tambm pela constituio de um c o r p o de funcionrios cuja c u l tura institucional e processo peculiar de trabalho so a prpria alma viva do Estado. Se tomarmos c o m o dado os custos atuais da administrao dos sistemas de Seguridade e a eles agregarmos os salrios dos profissionais dedicados prestao dos servios, poderamos ter uma estimativa da importncia que segue representando a Seguridade no emprego das camadas mdias. Ademais do volume, preciso salientar que a preservao das prticas clientelistas no interior do sistema ocorre muito mais pela concesso de empregos do que na concesso dos benefcios, j que ali as possibilidades de manipulao poltica so mais restritas (excetuam-se os servios dc sade e assistncia). Outra caracterstica do desenvolvimento da Seguridade tem sido a crescente centralizao das estruturas institucionais, que atingiu o seu clmax nos governos militares, sendo um importante mecanismo de fortalecimento do poder autoritrio central, tanto em termos da centralizao dos recursos financeiros, c o m o no processo decisrio de sua alocao e na definio da pauta de benefcios e cobertura. Ademais de possibilitar o fortalecimento do poder central, a poltica de proteo social foi freqentemente utilizada c o m o um dos nicos canais de legitimao dos governos autoritrios, na tentativa de desmontagem dos mecanismos populistas e sua substituio por outros de identificao mais tecnoburocrtica. Quanto gesto, pode-se ainda acrescentar que iniciou-se, em todos os pases considerados aqui, moldada em uma viso corporativa, c o m a participao tripartite de empregadores, empregados e governo. C o m o tempo, ocorreu o acirramento das contradies entre o poder alcanado pelos grupos de trabalhadores vinculados ao sistema de Seguridade, denominados de "pelegos", as propostas racionalizadoras da burocracia e os objetivos polticos dos governos de legitimar-se atravs do enquadramento das demandas emergentes por melhorias na cobertura, no padro dos benefcios e na prestao de servios. A soluo para o impasse passou a ser a centralizao crescente do poder decisrio, c o m a progressiva eliminao ou reduo do poder propositivo e/ou de veto dos trabalhadores; objetivo que foi alcanado em maior ou menor grau pelas reformas dos governos militares na dcada de 70. Posteriormente, iniciou-se c o m a redemocratizao um intento de descentralizao, acompanhado de propostas de privatizao e tambm de aumento do controle social, o que requer a transformao das estruturas existentes e a criao de novos mecanismos de gesto participativa.

FONTES DE FINANCIAMENTO GESTO DOS RECURSOS FINANCEIROS

A principal fonte de financiamento dos sistemas de Seguridade Social tm sido o s recursos advindos da contribuio de empregadores e empregados c o m o porcentagem do salrio, especialmente nos pases que possuem os sistemas mais antigos. C o m o os empregadores arcam c o m a maior porcentagem desta fonte principal de receita, secundados pela contribuio dos prprios trabalhadores e s muito depois pelo Estado e outras fontes, podemos afirmar que o financiamento da Seguridade na Amrica Latina repousa basicamente sobre o salrio do trabalho urbano. A s conseqncias desta base to restrita so conhecidas e podem ser enumeradas: a fragilidade d o sistema, j que os perodos recessivos afetam imediatamente a massa salarial, c o m o aumento d o desemprego e a queda d o valor real do salrio; a inflexibilidade, j que as flutuaes na massa salarial no foram compensadas por um esquema que conjugasse uma diversificao maior das fontes de custeio; a penalizao da empresas de pequeno porte, em geral de propriedade nacional, que se caracterizam por serem capital-intensivas; a elevao do custo da mo dc obra, cuja carga tributria elevada acaba por induzir sonegao e "informalizao" - real ou fictcia - do mercado dc trabalho;

a regressividade do sistema, j que a existncia de tetos de contribuio tem c o m o conseqncia uma relao inversa entre valor do salrio e peso da contribuio; a inviabilidade de sustentao financeira do sistema em condies de existncia dc uma defasagem crescente entre a reduzida massa de contribuintes e a volumosa massa dc beneficirios, seja em decorrncia do peso do mercado informal seja pelo prprio envelhecimento d o sistema e da populao.

Embora a contribuio do empregador urbano seja a fonte principal dc receita do sistema, os mecanismos utilizados para repassar sua contribuio para trs - reduzindo o valor do salrio - ou para frente - aumentando o preo dos produtos, tm c o m o conseqncia a socializao dos custos, levando a uma bitributao do trabalhador. Mesmo nos casos em que teoricamente o repasse feito para trs, pode-se afirmar que tal subterfgio aplica-se diferencialmente de acordo c o m o nvel de formalizao das relaes trabalhistas e de sindicalizao e organizao d o setor. Neste sentido, pode-se prever que o repasse ocorra predominantemente embutido nos preos, o que acaba por atingir a sociedade como um todo, atravs do consumo dos produtos. Na verdade, a permanncia da contribuio salarial c o m o fonte fundamental de financiamento dos sistemas refora a ideologia corporatvista d o seguro, reificando a inexistente relao entre contribuio e benefcios por parte dos trabalhadores do mercado formal, que se recusam a assumir os custos da ateno aos beneficirios dos programas assistenciais, quando na realidade toda a sociedade est indiretamente custeando o sistema. A gesto dos recursos financeiros dos Sistemas de Seguridade depende basicamente d o tempo de sua existncia, na medida em que por tempo estamos entendendo tanto o fato de que inicialmente o volume de contribuies suplante o de benefcios, quanto tambm o fato de que os sistemas tendem expanso em termos da cobertura e

do valor dos benefcios, na medida das presses polticas que vo se consolidando e expressando ao longo dos anos. Assim, o s sistemas mais jovens tm uma despesa maior c o m programas assistenciais (especialmente relativas sade), enquanto nos sistemas maduros esta relao se inverte e mais de 7 0 % das despesas passam a corresponder a gastos c o m aposentadorias e penses. Na etapa inicial dos sistemas ocorreu tambm uma liberalidade muito grande tanto nas condies de concesso quanto no valor dos benefcios, sendo o caso mais grave o do Uruguai onde, por exemplo, a Caja de Jubilaciones y Pensiones de Em pleados y Obreros de Servidos Pblicos concedia o direito a penso todos os despedidos, por qualquer razo, desde que tivessem 10 anos de antigidade - induzindo baixa produtividade e criao de demisses - alm da c o n c e s s o da o p o mulher trabalhadora de penso vitalcia, retirando-se d o trabalho por ocasio do nascimento d o filho (Diegues. 1977:9). Alm disso, o s sistemas, quando jovens, foram prdigos na concesso de benefcios sociais, tais c o m o emprstimos pessoais, financiamento dc habitao, cooperativas alimentcias e atividades recreativas, todas elas representando um custo subsidiado pela Seguridade. Outro uso dos recursos que ento se acumulavam foi para investimentos, sem retorno, em grandes obras estatais, necessrias para deslanchar o processo de industrializao na regio (Oliveira & Fleury Teixeira, 198S). A sonegao por parte dos empresrios, o no-repasse sistemtico das verbas correspondentes contribuio do Estado, e a inflao corroendo as aplicaes financeiras foram alguns outros fatores que se aliaram para desequilibrar as finanas dos sistemas. A mudana no equilbrio entre receitas e despesas acarretou a mudana do mecanismo de utilizao das reservas da Seguridade, passando de um sistema dc capitalizao para outro de repartio. preciso, no entanto, separar a mudana d o regime da sua associao c o m a mgesto d o regime de capitalizao que apontamos c o m o decorrente dc uma poltica imprevidente de concesso dos benefcios, da apropriao indevida dos recursos pelo Estado, da sonegao e da inflao, alm da incipincia do mercado financeiro. Na verdade, o sistema de capitalizao prprio dos seguros privados e vigorando em sistemas c o m uma maior estabilidade dos mercados, no se aplica totalmente aos Seguros Sociais - mesmo em pases desenvolvidos e c o m instituies estveis - . j que a funo pblica da proteo social no se coaduna c o m a mera lgica de mercado, pau tando-se por uma tica distributivista, alm de a autoridade poltica participar tanto na definio das regras quanto na sua fiscalizao e aplicao, podendo alter-las ou transgredi-las dc acordo c o m interesses que escapam lgica da acumulao. N o sistema de repartio simples o que existe um pacto intergeracional, no qual a gerao atual paga os benefcios da anterior e a gerao seguinte assume o c o m promisso de pagar os benefcios da atual. A s condies para o funcionamento deste pacto so polticas, c o m o Estado assegurando a sua vigncia; tcnicas, na dependncia das transformaes demogrficas e da expectativa de vida; e econmicas, no sentido de que sejam mantidas condies pelos menos semelhantes da massa salarial e das contribuies previdencirias. A mudana em um destes fatores, por exemplo o aumento da

expectativa de vida dos aposentados, deveria ser compensada c o m o aumento da contribuio ou diversificao das fontes de receita, caso contrrio haveria um desequilbrio financeiro. Em outras palavras, no h porque identificar regime de repartio c o m desequilbrio financeiro, c o m o tende a ocorrer a cada crise do sistema. Uma questo que tem sido tratada, dado o volume de recursos envolvidos pelos sistemas de Seguridade Social, relativo ao seu impacto na poupana nacional e, portanto no desenvolvimento. Analisando estudos sobre a poupana em diferentes pases na Amrica Latina, Musgrove (1985: 193) conclui que tais sistemas no alcanaram transformar-se em fonte de poupana e nem mesmo de investimentos; no entanto, o argumento de que sendo assim melhor seria deixar a deciso de poupar e a escolha nas mos do interessado tambm no encontra respaldo nas pesquisas, j que tanto a pobreza quanto a inflao so fatores que determinam a inexistncia de um horizonte muito longnquo de planejamento da poupana entre os habitantes da regio. C o m relao ao impacto da Seguridade na distribuio dc renda podemos concluir que tm sido limitados, j que os recursos alocados a aposentadorias e penses perpetuam as desigualdades do mercado, enquanto apenas os benefcios assistenciais, em especial os servios de ateno sade, poderiam enquadrar-se em uma perspectiva mais distributiva. Apesar disso, inegvel que a Seguridade Social propiciou um certo padro de renda e consumo para os trabalhadores beneficiados, e c o m isto tem impedido que o nvel de pobreza na regio seja maior do que , o que indica um importante papel do Estado na garantia deste pacto solidrio intergeracional, mesmo que a participao do Estado no financiamento do sistema seja insuficiente. N o entanto, a agudizao da crise fiscal e da inflao na regio tm acarretado um processo de reconcentrao da renda, que se processa via salrios mas tambm por via da desvalorizao dos benefcios, em uma situao to dramtica que levou a inflao a ser comparada c o m um substituto da guerra civil por Hirschman (Musgrove, 1985).

C A P T U L O

VI

A M O N T A G E M DO PADRO DE S E G U R I D A D E SOCIAL NA AMERICA LATINA: COOPTAO REGULAO

Neste captulo vamos procurar identificar o padro de seguridade social que predominou na Amrica Latina entre aqueles pases que primeiro implantaram seus sistemas de proteo social na regio - Uruguai, Chile, Argentina e Brasil - buscando, atravs da anlise d o desenvolvimento histrico destes sistemas, estabelecer uma periodizao que de conta dos movimentos e da dinmica que marcaram a sua constituio, amadurecimento e crise. Neste sentido, estamos interessados em buscar as regulardades e as diferenas que possam responder tanto caracterizao de um padro comum, evidenciado em sua evoluo tendencialmente regular, bem c o m o pelas especificidades, que, em cada caso, configuraram uma estruturao singular daqueles sistemas. Assim, ao tratar as identidades poderemos identificar as determinaes e limites estruturalmente dados pela relao Estado/sociedade em um contexto de industrializao retardatria no capitalismo perifrico, enquanto que ao tratar as especificidades poderemos averiguar as hipteses explicativas das diferenciaes existentes na forma como as questes socialmente colocadas foram tratadas pelos diferentes atores polticos e enquadradas em estruturas institucionais singulares. Assumimos a hiptese dc Belmartino e Bloch (1985:6) de que a historiografia recente da regio registra grandes tentativas de adequao entre as necessidades internas de desenvolvimento do capitalismo e as determinaes provenientes d o sistema mundial, e que, cada uma destas estratgias implicaram uma modificao das relaes que se estabelecem entre Estado e economia (modo de desenvolvimento), e Estado e massas (modo de hegemonia) os quais supem uma forma peculiar de abordagem da contradio entre acumulao e redistribuio. Em outros termos, os sistemas pioneiros de proteo social, analisados em conjunto, podem ser um lugar instigante para que se possa olhar o desenvolvimento de estruturas que concretizam a dinmica relacionai Estado/sociedade atravs do enfrentamento e compalibilizao dc contingncias e liberdades, necessidades e paixes.

A construo dos sistemas de proteo social nos pases pioneiros teve incio por volta da virada d o sculo, estendendo-se at o final dos anos 50. perodo em que o s sistemas j haviam amadurecido e demonstravam sinais de esgotamento, iniciando-se uma nova etapa caracterizada por um conjunto de sucessivas reformas que se prolonga at o s dias atuais. Nesta primeira etapa encontramos, em diferentes datas dependendo de cada pas, uma sucesso de fases que podem ser identificadas c o m o : a. a emergncia das formas de proteo social; b . a consolidao de um modelo e dos aparelho estatais de proteo; c. a expanso, massificao e amadurecimento dos sistemas.

E M E R G N C I A

C o m relao s condies de emergncia da proteo social, observamos que ocorrem c o m o parte das transformaes que se operam na estrutura produtiva e na insero destes pases no sistema capitalista internacional, levando crise d o modelo primrio-exportador em conseqncia da modernizao e diversificao da estrutura s o cioeconmica . Por outro lado, quando iniciaram suas polticas de proteo social ainda no sculo X I X , Chile, Uruguai, Argentina e Brasil o fizeram atravs da implantao de programas de penses para as Foras Armadas, posteriormente para os servidores civis, e em alguns casos para o s professores (Uruguai e Argentina). Foram criados montepios ou caixas dc socorro para concesso de penses aos rfos e aleijados em decorrncia das Guerras de Independncia, sendo a proteo social um instrumento na estratgia de construo do Estado c o m o poder central legtimo. A desapropriao dos poderes privados e a centralizao e monoplio da fora fsica, bem c o m o a constituio de um espao pblico distinguido pelo seu corpo de funcionrios especializados foram necessidades respondidas, em parte, c o m a criao dos programas iniciais de proteo a militares e civis. Papadpulos (1991:34) acredita que a criao da primeira Caixa Escolar de Jubi laciones y Pensiones em 1 8 % , no Uruguai, tenha sido determinada pela percepo dos governantes da importncia da educao c o m o mecanismo dc socializao poltica e transmisso de valores bsicos para formao da identidade nacional. A centralidade da educao nos casos da Argentina e Uruguai no encontra correspondncia no Chile e Brasil, onde o primeiros beneficirios foram os funcionrios das ferrovias. D e qualquer maneira, as medidas de proteo social que tiveram lugar no sculo caracterizaram-se por sua natureza prebentria e seu carter restrito ao corpo de servidores d o Estado, evidenciando a inteno de vinculao do benefcio estratgia de construo do Estado c o m o poder central e busca de identidade nacional. A s duas primeiras dcadas deste sculo alteraram profundamente a estrutura produtiva destes pases e colocaram novas questes polticas e sociais, especialmente a par

tir d o declnio do modelo primrio-exportador c o m o conseqncia das transformaes operadas no sistema econmico internacional aps a Primeira Guerra Mundial. A industrializao e a urbanizao tiveram c o m o resultante a expanso da classe operria e dos setores mdios - profissionais e empregados que se aglutinaram em torno do aparelho de Estado - colocando na cena poltica o conflito distributivo entre capital e trabalho - requerendo a interveno estatal na regulao d o processo de trabalho - e o conflito poltico, emanado da presso por participao das camadas mdias urbanas. A experincia comum nestes pases c o m uma classe operria de forte composio anarquista, c o m o conseqncia da poltica imigratria, levou ao florescimento de formas de autoproteo da classe operria - as mutualidades - antes mesmo que a questo da proteo social tivesse sido colocada na arena decisria estatal. Por outro lado, as demandas sociais que emergiam tendiam a ser tratadas atravs de medidas repressivas e/ou da mera desconsiderao por parte das elites polticas, coerentemente c o m a postura liberal que fundamentava a prtica do exerccio do poder no domnio oligrquico. O fato de a questo social ter sido posta inicialmente nestes termos, vai marcar, de maneira que no pode ser desconsiderada, o curso subseqente da Seguridade Social nestes pases. Primeiramente, porque a questo da proteo, ao ser posta como uma autodefesa do trabalho diante d o capital, circunscreveu ideolgica e politicamente a cena e os atores centrais. Por outro lado, a aprendizagem institucional advinda do modelo dos Socorros e Mutualidades passou a impregnar e moldar as possibilidades futuras de ao no campo da proteo social. A entrada do Estado no se d pois em um cenrio neutro, mas sim em um campo poltico e institucional repleto de significaes. Assim, as primeiras medidas estatais de proteo social, se b e m possam estar referidas ao modelo de seguro bismarkiano, em sua estrutura institucional e sistema de financiamento, comportaram desde ento um modelo ampliado e generoso de proteo, tanto e m termos da pauta de benefcios concedidos quanto das condies de qualificao e clculo do valor dos benefcios (Oliveira & Fleury Teixeira, 1985). N o caso chileno, as primeiras dcadas d o sculo X X vo encontrar uma sociedade c o m forte presena de imigrantes europeus, tanto na composio d o proletariado quanto do empresariado, c o m um intenso processo de urbanizao, c o m a ampliao dos estratos mdios ligados ao Estado, um proletariado mineiro e urbano organizado e ativo e o surgimento de novos partidos, representando a emergncia destas foras sociais no cenrio poltico. A questo social estava posta nestas primeiras dcadas c o m tal intensidade que nenhuma das foras polticas poderia desconhec-la, tendo vindo a constituirse no eixo da campanha presidencial de Arturo Alexandri. Na sua proposta ele elaborava um programa providencirio c o m o qual buscava atrair o apoio das massas trabalhadoras urbanas e, em contrapartida, propunha um cdigo de trabalho que permitisse colocar sob controle as organizaes operrias mediante o reconhecimento dos sindicatos e a definio de um modelo de sindicalizao por categoria. O cdigo postulava um tratamento diferenciado para empregados e operrios, diferenciao que tambm se traduziu na estruturao da Seguridade Social, tendo sido a marca mais importante de toda a poltica social chilena no perodo. A criao do Ministrio d o Trabalho, Higiene, Assistncia e Previdncia Social c o m trs caixas a ele vinculadas, conformam a principal estrutura de proteo social,

marcando a mudana de posio do Estado, no sentido de abrir espao para a participao dos novos setores emergentes c o m o processo de industrializao e urbanizao, atravs de uma poltica pblica de orientao centro-reformista. As trs caixas tinham em comum o fato de estabelecer um seguro obrigatrio, sendo que diferiam enquanto as caixas destinadas aos operrios recebiam recursos estatais, em um esquema de financiamento e gesto tripartite, enquanto as destinadas aos empregados pblicos e particulares tinham o carter de um seguro compulsrio dc contas individualizadas. A diferenciao tinha como justificativa o papel do Estado na proteo dos setores mais desamparados e necessitados. Algumas das caractersticas que mais marcaram o sistema dc Seguridade Social chileno evidenciam-se desde ento: a distino legal entre empregados e operrios; o carter seletivo da ao estatal; a criao de instituies destinadas a prestar benefcios relativos aos riscos dc invalidez. doena e velhice, diferenciadas em relao s fraes da fora de trabalho: o carter pblico ou semipblico destas instituies, financiadas por contribuies compulsrias dos empregados e patres, e em alguns casos c o m aportes fiscais. No caso do Uruguai, o modelo adotado foi o da primeira caixa para professores com o sistema tripartite dc financiamento das instituies desconcentradas - compondo um fundo c o m as contribuies compulsrias - gerida por uma direo prpria dos participantes, embora subordinada ao poder de outorga dos benefcios que ficava sendo prerrogativa do poder executivo. Das primeiras dcadas do sculo X X at meados dos anos 50, o Uruguai representou um caso singular no contexto latino-americano, dado seu alto grau de urbanizao, a existncia de uma numerosa classe mdia, as baixas taxas de morbimortalidade, a presena de um operariado organizado e homogneo, alm do crescimento da economia c o m um elevado nvel de distribuio da riqueza, gerando um padro de vida incomum na regio, em um contexto dc pluralismo democrtico. A gesto estatal do processo de produo e das condies de reproduo da classe trabalhadora no Uruguai ligaram precocemente o desenvolvimento econmico c o m a distribuio, mediante a interveno poltica, dc tal forma que a questo do bem-estar passou a ser decisiva para a prpria identidade nacional (Rode, 1985). A emergncia das primeiras formas de proteo social no Uruguai denotam esta postura baseada no princpio da solidariedade social c o m o parte de uma acordo nacional democrtico, no qual a poltica social no visa compensar deficincias e orientar-se aos grupos excludos, mas sim, articular-se c o m o conjunto das polticas desenvolvimentistas, de tal forma que ela garantisse a cobertura das necessidades bsicas, e tendesse eliminao dos grupos mais carentes (Fortuna. 1985). Assim, ao mesmo tempo em que o Estado assumia a gesto pblica da reproduo social, garantia mecanismos redistributivos via polticas sociais e preservava a autonomia das organizaes sociais oriundas do mutualismo e da filantropia. Na Argentina, a forte organizao sindical dos trabalhadores no incio do sculo trazia para a cena poltica a necessidade da regulamentao das condies de trabalho e de reproduo social. N o entanto, as medidas iniciadas em 1915 c o m a promulgao da legislao sobre acidentes de trabalho e a criao da Caja de Jubilaciones para fer

rovirios no representaram uma mudana significativa na posio do Estado em relao questo social, mas apenas uma maior receptividade s demandas que foram sendo progressiva, mas lentamente, incorporadas. Neste sentido, pode-se dizer que a lgica que comandou a incorporao das demandas foi a de preveno dos conflitos (Feldman et al., 1988:29), razo pela qual desenvolve-se uma incipiente poltica social, preservando o espao de auto-organizao e proteo da sociedade. Na rea de proteo sade, Belmartino & Bloch (1982) mostram a importncia do assistncia prestada pelas organizaes mutualistas, chegando a cobrir cerca dc um tero do total da populao argentina nas trs primeiras dcadas deste sculo. N o caso brasileiro, encontramos a estranha fuso entre a construo do Estado sob inspirao d o liberalismo em termos jurdicos, consagrada na Constituio de 1891, assentada sob uma organizao escravagista da produo. Mesmo o incio do processo de industrializao e a onda de imigrantes europeus c o m sua filiao poltica anarquista e socialista, a abolio da escravatura, a urbanizao e presena das camadas mdias urbanas, no alcanam superar a enorme heterogeneidade no apenas da classe trabalhadora mas tambm das fraes das elites econmicas e polticas. Assim, quando a questo social foi posta no incio do sculo, atravs dos movimentos grevistas reivindicando melhores condies de trabalho e de salrio, a resposta inicial do governo foi o aumento da represso e das medidas legais de controle do operariado. Posteriormente, c o m a presso d o movimento grevista e s o b a influncia internacional d o s pases vizinhos e da repercusso do Tratado de Paz de Versatile de 1917, o governo iniciou uma mudana de posio em relao s demandas sociais, promulgando a Lei de A c i dentes de Trabalho em 1919 e criando as primeiras Caixas de Aposentadoria e Penses CAPs em 1923 (Lei Eli Chaves). A s caixas seguiam o sistema tripartite de financiamento e gesto, embora a posio do Estado em ambos os casos denotasse sua participao secundria: organizavam-se por empresas e revelavam a postura neoliberal do Estado que sem querer chamar a si a responsabilidade da proteo social, participava na regulao do pacto de relaes entre capital e trabalho. Resumindo, podemos concluir que as condies de emergncia das medidas de proteo social na Amrica Latina esto associadas ao processo de crise do modelo agroexportador e do exerccio liberal do poder, implicando na mudana da relao Estado/sociedade. Se as primeiras medidas foram destinadas a servidores civis e militares c o m vistas a fortalecer o poder central e a identidade nacional, mas no configuraram um modelo de proteo social, a emergncia das camadas mdias urbanas e d o operariado colocaram as questes da participao e da reproduo social na arena poltica. A forte presena das ideologias socialistas e anarquistas no operariado de origem europia d conta tanto da sua capacidade organizativa e de chamar ateno para suas demandas, c o m o tambm da conformao das formas iniciais de autoproteo mutualista. A resposta estatal a estas demandas variou entre os pases, em um espectro que incluiu, em maior ou menor grau, a assimilao da proteo social e da funo distributive c o m o parte da estratgia de desenvolvimento; o enquadramento seletivo das demandas com o Estado atuando focalizadamente na ateno aos mais necessitados; a circunscrio

do papel do Estado funo de preveno e regulao dos conflitos entre capital e trabalho. Embora a institucionalidade emergente tenha sido caracterizada por um formato comum - o modelo tripartite - as variaes na posio do Estado e na correlao de foras entre o s diferentes atores polticos envolvidos manifesta-se nas formas especficas assumidas pelas estruturas de proteo social, demarcando as possibilidades do desenvolvimento subseqente.

CONSOLIDAO

A consolidao do formato e dos aparatos de proteo social nestes pases ocorreu c o m o parte da mudana profunda acarretada pela crise econmica de 1929, tornando imperioso o incio d o processo de substituio de importaes, viabilizado pela presena macia do Estado no processo produtivo e na regulao da reproduo social. D o ponto de vista poltico, o pacto de poder representado pelas oligarquias j mostrava-se incapaz de dar conta das demandas emergentes por participao poltica, expressas pelos movimentos das camadas mdias civis e militares e das demandas dos trabalhadores urbanos, cuja organizao sindical e poltica ocorria fora d o controle das elites e dos organismos governamentais. A ausncia de uma burguesia capaz de hegemonizar o processo de transio poltica e de suportar economicamente a industrializao substitutiva levou o Estado a assumir uma posio central na composio d o pacto de poder capaz de viabilizar um novo modelo de desenvolvimento nacional. A falncia do Estado oligrquico, c o m sua estrutura fechada de poder baseada na grande propriedade agrria e seu modelo de produo voltado para o mercado externo no representou, no entanto, o seu afastamento ou derrocada por outra fora social e econmica, j que as camadas mdias dependiam do excedente gerado naquelas atividades tradicionais de exportao, no alcanando, portanto, autonomia poltica e econmica. A ausncia de legitimidade desta coalizo conservadora tem c o m o conseqncias, por um lado, a relativa autonomia do Estado, colocando-o c o m o rbitro diante dos interesses especficos e, por outro lado, a necessidade d o Estado incorporar as massas populares c o m o fonte de legitimao e de poder. A relao direta entre Estado e cidados, permitindo sua incorporao controlada ao processo poltico e a ampliao da cidadania, cria condies para o surgimento das lideranas populistas, fomentando as relaes lder-massas, transmutando assim relaes entre classes e atores polticos em relaes entre indivduos. A mudana nas relaes de poder e na interao entre Estado e sociedade vai se refletir em um conjunto dc transformaes no aparato estatal administrativo, capazes de dotar o Estado dos instrumentos necessrios ao exerccio das novas funes compatveis c o m a posio intervencionista de condutor do processo dc desenvolvimento nacional. Sem dvida, que a regulao das relaes trabalhistas e a organizao e consolidao de poderosos aparatos de proteo dos trabalhadores, bem c o m o de absoro da classe mdia nos quadros de servidores foram alguns dos principais instrumentos dc concretizao da nova estrutura e dinmica de exerccio do poder.

N o caso d o Brasil, a ascenso de Vargas ao poder representou a mudana do d o m n i o oligrquico e a centralizao d o p o d e r poltico e m um aparelho estatal modernizado, capaz de incorporar as demandas das camadas mdias e da burguesia industrial nascente, sem no entanto ferir os interesses dos setores agrrios tradicionais. Dentre as novas estruturas administrativas, foram de fundamental importncia a criao, a partir de 1933, dos Institutos de Aposentadoria e Penses - o s IAPs, organizados por categorias profissionais - que progressivamente incorporaram as antigas Caixas de Aposentadorias e Penses. Os IAPs representaram uma mudana crucial no trato estatal da questo social, na medida em que o Estado deixava de ser um observador passivo ou regulador das demandas emergentes e colocava-se c o m o o responsvel pelas estruturas de proteo social, trazendo para seu interior aquilo que havia se originado c o m o parte da sociedade civil. A estrutura dos IAPs denota esta mudana: a manuteno d o modelo de financiamento e gesto tripartite no escondia a participao estatal c o m o mais poderosa que a dos demais, j que regulava a escolha destes e concentrava os recursos financeiros em mos d o Estado. O fato de o Estado trazer para si a responsabilidade de organizar a participao da classe trabalhadora, atravs dos instrumentos da poltica social por um lado, e da legislao trabalhista por outro, no revela, no caso brasileiro, uma inteno poltica redistributiva. A o contrrio, tanto os mecanismos corporativos da Seguridade quanto os que regulavam a esfera do trabalho estavam voltados para incorporar seletiva e controlada mente aquelas fraes da classe trabalhadora que, por inserirem-se nos setores mais dinmicos da economia, tinham seu poder de barganha aumentado e podiam ver atendidas suas presses. Esta forma de cooptao dos trabalhadores, transformando os benefcios sociais em privilgios de algumas fraes, foi fundamental tanto para a construo d o Estado nacional - por meio da centralizao do poder e concentrao dos instrumentos polticos - quanto para a legitimao do exerccio da autoridade governamental - oferecendo as bases sociais que o pacto de dominao carecia - ao mesmo tempo em que fornecia classe trabalhadora uma identidade fragmentada e atrelada ao poder estatal que impedia que ela se pensasse enquanto classe nacional. A fragilidade da classe trabalhadora brasileira, decorrente em parte da sua prpria heterogeneidade, bem c o m o a ausncia de uma tradio democrtica republicana expressa na debilidade do sistema partidrio e eleitoral, tornaram os trabalhadores cativos deste projeto de modernizao autoritria em que o Estado regula a sociedade atravs das prticas de cooptao e represso. A inteno de controle dos trabalhadores sem que isto viesse a representar uma melhoria efetiva na distribuio da riqueza social e no padro de acumulao pode ser evidenciada pela poltica previdenciria que passou a prevalecer no perodo da ditadura Vargas, representando um retrocesso em termos do padro de valores dos benefcios anteriormente estabelecido, canalizando os recursos acumulados para as mos d o Estado (vide Oliveira & Fleury Teixeira, 1985). A vinculao da poltica social poltica de acumulao descrita por Santos (1979:33) c o m o o esforo do governo "em conciliar uma poltica de acumulao que no

exacerbasse as iniqidades sociais a ponto de torn-las ameaadoras, e uma poltica v o l tada para o ideal da equidade que no comprometesse, e se possvel ajudasse, o esforo de acumulao". O padro de proteo social atravs da cidadania regulada pela condio de trabalho corporificou-se em uma estrutura fragmentada composta por uma multiplicidade de instituies, cada uma delas funcionando c o m diferentes parmetros na arrecadao da contribuio, nos critrios de concesso e no clculo dos benefcios, a depender do poder de barganha da categoria de segurados. Este modelo de funcionamento implicava na cooptao dos dirigentes que representavam os trabalhadores nas instituies previ dencirias, atravs de um j o g o de concesses e barganhas que envolvia tambm os funcionrios governamentais. A conseqncia deste processo foi a concentrao dos instrumentos de controle dos trabalhadores, atravs das polticas, no Executivo, em detrimento da capacidade de cisria do Legislativo (Draibe, Castro, Azevedo, 1991), alm de tornar a burocracia arena privilegiada de confronto dos interesses polticos em conflito. A experincia argentina em muitos pontos se assemelha do Brasil, quanto necessidade do Estado de incorporar os trabalhadores e suas demandas sociais e polticas atravs das novas estruturas sociais que serviram de apoio sustentao do projeto de industrializao e modernizao do governo populista. No entanto, a forma c o m o vai ser tratada a contradio entre acumulao/distribuio na Argentina seria marcadamente diferente, tanto em funo da fora poltica que haviam adquirido os sindicatos neste pas, quanto do papel reservado aos trabalhadores em sua vinculao ao projeto de desenvolvimento nacional. Belmartino & Bloch (1985:7) referem-se incorporao dos setores populares c o m o protagonistas da proposta de desenvolvimento autnomo de forma dupla: "como consumidores em uma sociedade de abundncia, produto do acordo entre Estado, burguesia nacional e trabalhadores; e como fatores de poder, a partir de sua integrao nos aparatos de um Estado ampliado em suas funes e em sua base social que avaliza o novo pacto de dominao". O fato de ser um pas c o m um elevado nvel de industrializao e concentrao urbana, c o m um operariado organizado e sindicalizado e uma classe trabalhadora muito mais homognea e educada, c o m elites polticas que tinham c o m o referncia o modelo europeu de desenvolvimento, certamente so fatores que contriburam para formar as condies para que, na Argentina, o sistema de proteo social adquirisse caractersticas mais redistributivas. N o entanto, no se deve deixar de lado o fato de que a Argentina, apesar de todas estas caractersticas, s muito tardiamente veio a incorporar a proteo social ao seu projeto estatal de poder, a partir da presena de Pern na Secretaria de Tra bajo e Prevision - c o m o golpe de Estado de 1943 - onde se desenvolveu uma estratgia de cooptao das organizaes sindicais em apoio ao desenvolvimento industrial. Em outras palavras, o timing na associao da participao e proteo dos trabalhadores ao projeto governamental foi determinante no sentido de que, quando isto ocorreu, teve que levar em conta no apenas a fora associativa da classe trabalhadora organizada, c o m o tambm sua experincia no trato das questes de reproduo social.

Feldman et al. (1988:31) retratam esta lenta progresso do sistema de proteo social na Argentina: " O nmero de trabalhadores foi evoluindo gradualmente at 1944, quando o total de contribuintes as seis caixas nacionais existentes somavam pouco mais de 428 mil. Sobre uma PEA de aproximadamente 5.500 mil para este ano, o nvel de cobertura apenas superava 7%. Desta forma em 1944 o panorama da Seguridade Social argentina se reduzia cobertura de uns poucos grupos ocupacionais relativamente privilegiados. Esta cobertura era fornecida por instituies administradas e sustentadas por trabalhadores e empresrios". A partir de 1944, durante o primeiro ano d o governo peronista, teve incio um processo de importantes mudanas na poltica social, que passou a ser uma das marcas mais profundas d o governo e da ideologia peronistas. Atravs do Primeiro Plano Qinqenal, foram assentadas as bases do exerccio do poder pblico, de carter fortemente dirgista, lanando os fundamentos para organizao da Seguridade Social atravs de aes na rea de Sade Pblica e Previdncia Social. At aquele momento, o Estado no tivera uma funo importante na cobertura dos servios de sade, mas, a partir de ento assumiu a responsabilidade pelo direito sade c o m possibilidades de acesso igualitrio, criando as condies financeiras para o desenvolvimento de um complexo sistema assistencial c o m a construo, em poucos anos, de inmeros hospitais pblicos. Apesar de toda esta ideologia publicista e d o incentivo ao aumento das camas hospitalares e servios pblicos, Belmartino & Bloch (1985) apontam o surgimento de uma contradio que passou a permear desde ento a questo da poltica de sade na Argentina, qual seja, a convivncia da ideologia igualitria c o m a existncia de uma rede diferenciada de servios, em mos dos sindicatos, as conhecidas Obras Sociais Sindicais. Em outras palavras, o governo peronista assumiu o dever do Estado na garantia da ateno sade, mas o modelo de organizao de servios que acabou por impor-se como hegemnico foi determinada pela eleio feita pelos sindicatos - pela manuteno de servios especificamente controlados pelas organizaes corporativas - em decorrncia tanto da sua experincia e ideologia quanto de seu poder de impor sua opo, face a seu papel c o m o base de sustentao d o poder poltico. Na rea de benefcios, o governo peronista ampliou a cobertura, criou novas caixas, estabeleceu novos benefcios e tentou articular toda esta estrutura fragmentada e diferenciada de acordo c o m o poder de barganha de cada categoria, c o m a criao de um Instituto Nacional de Prevision Social. A s contradies entre a necessidade do governo de centralizao d o poder e normalizao da poltica por um lado, e sua dependncia das bases sindicais, cujas organizaes exigiam autonomia na gesto dos organismos destinados a proteo social, atravessou todo o governo de Pern, expressando-se na tenso constante entre o Instituto e as caixas (resolvida a favor das caixas em 1954). Neste sentido podemos dizer que no caso da Argentina o Estado que se encontra cativo das organizaes corporativas sobre as quais seu poder se assenta. N o caso do Uruguai, a consolidao de um padro de proteo social se deu precocemente, na virada d o sculo, antecedendo portanto associao entre poltica social e o modelo desenvolvimentista e intervencionista inaugurado depois da crise de 30. A o

longo do desenvolvimento da Seguridade Social, a ao dos grupos organizados, intermediada pelos partidos polticos, permitiu que se criasse uma legislao social avanada em muitos aspectos, ainda que casustica e desigual, desvinculada de uma proposta igualitria e universalizadora da cidadania. Nas primeiras dcadas deste sculo, o Uruguai apresentava uma situao de estabilidade social, poltica e institucional - c o m poucos perodos de crise c o m o nos anos 30 - para a qual muito contriburam as duas gestes do presidente Jose Battle y Ordonez, lder de uma das faces do Partido Colorado, que em uma etapa de desenvolvimento e c o n m i c o - baseada no grande impulso das exportaes - conseguiu instaurar um processo de participao poltica e de repartio de renda que atenuaram possveis tenses sociais. O batllismo conseguiu a adeso da classe mdia urbana e do proletariado atravs de um movimento nacional-reformista, capaz de alcanar a democratizao das estruturas estatais oligrquicas e permitir a participao poltica e econmica das foras emergentes nos frutos do prolongado desenvolvimento precocemente industrial. Durante os dois governos de Batlle o movimento operrio alcanou um tratamento distinto, c o m liberdade de expresso e organizao, substituindo as medidas repressivas por uma poltica reformista dc proteo social. O acesso a nveis satisfatrios de bem-estar por parte da maioria da populao, desde as primeiras dcadas deste sculo, consolidaram a experincia nacional de convivncia democrtica e pluralismo poltico, possibilitando a legitimao e estabilidade das instituies. C o m relao s instituies da Seguridade Social observa-se seu desenvolvimento fragmentado em instituies desconcentradas semelhana da primeira caixa escolar, sendo que cada vez mais elas se autonomizaram em relao aos controles estatais (Papadpulos, 1991). Tambm o caso chileno apresenta a mesma caracterstica do uruguaio, na medida em que a consolidao do sistema realizou-se ainda nas primeiras dcadas, anteriormente portanto s mudanas na relao Estado/sociedade inauguradas pela crise de 30. O que ocorreu a partir dc 30 foi o grande aumento do gasto pblico social, confirmando uma postura poltica anterior, na qual a questo social passou a fazer parte da estruturao da institucionalidade democrtica no pas, ao lado da afirmao dc um papel central do Estado no desenvolvimento econmico. A crise dos anos 29-30, que afetou profundamente a economia chilena, teve c o m o resposta uma poltica estatal baseada na substituio de importaes, sendo criadas as condies para o desenvolvimento de um empresariado urbano (industrial e financeiro) que contava c o m o apoio, a proteo e o incentivo estatal. At o final dos anos 40, no segundo governo de Alessandri, marcadamente conservador, algumas medidas sociais foram tomadas atravs da ampliao dos benefcios para os segurados das trs Caixas anteriormente mencionadas e da extenso a alguns grupos no protegidos, atendendo assim aos setores mais poderosos e estratgicos da fora de trabalho, ao mesmo tempo em que se reprimiam as manifestaes c demandas dos demais. Em 1936, o Ministrio do Trabalho foi separado do Ministrio da Sade, A s sistncia e Previdncia Social, e nos dois ltimos anos de seu governo (1937-38), respon

dendo crescente presso dos trabalhadores organizados na Confederao dos Trabalhadores do Chile, promulgou uma srie de medidas que ampliavam a legislao social, embora os benefcios fossem garantidos para os mesmos grupos j cobertos. Em resumo, podemos afirmar que conformou-se nestes pases um sistema de Seguridade Social caracterizado pela sua fragmentao, com a existncia de mltiplas instituies e regimes de contribuio e benefcios, a depender do poder de barganha de cada categoria de trabalhadores ao qual se aplicava. A vinculao da poltica social acumulao, atravs do estatuto da cidadania regulada pela insero na estrutura produtiva, denota o modelo de relao Estado/sociedade, no qual o Estado assume a central idade na conduo do processo de industrializao substitutiva de importaes, capitaneando o desenvolvimento econmico e regulando a reproduo social por meio da introduo de instrumentos de mediao do conflito entre capital e trabalho. A cooptao poltica das fraes mais organizadas e estratgicas da classe trabalhadora atravs dos aparelhos dc polticas sociais transforma os cidados em clientes das estruturas burocrticas do Estado e consumidores potenciais da produo nacional. A dimenso jurdica da cidadania, enquanto igualdade formal diante do Estado, transmutada em uma desigualdade poltica na concesso diferencial de privilgios cumulativos a alguns setores da classe trabalhadora. A construo de uma identidade fragmentada dos trabalhadores neste processo de interpelao seletiva via polticas sociais, que impede a sua auto-identificao como classe nacional, tem c o m o contraface a existncia de um Estado desarticulado e enfeu dado por interesses particularistas, impedindo o recorte entre o pblico e o privado. Neste sentido, tanto a classe trabalhadora quanto a burocracia estatal esto prisioneiras de tais estruturas de cooptao e barganha. As diferenciaes encontradas podem ser atribudas ao timing em relao ao Estado assumir a questo social como uma poltica pblica, ao grau dc organizao da classe trabalhadora neste momento e sua experincia pretrita na proteo social, ao desenvolvimento e estabilidade democrtica, especialmente no que diz respeito s organizaes de representao c o m o sindicatos e partidos, institucional idade do aparato estatal e sua autonomia poltica no enquadramento das demandas sociais.

EXPANSO,

MATURAO

CRISE

O processo de expanso dos sistemas de proteo social na regio j foi caracterizado como a "massificao de privilgios", em funo da dinmica cumulativa pela qual novos benefcios foram sendo agregados aos anteriores, cobrindo os mesmos grupos, e pelo fato de que a assimilao de novos grupos de beneficirios no tenha alterado a estrutura fragmentada e altamente estratificada das instituies e planos de cobertura. No caso do Uruguai, encontramos c o m o caractersticas peculiares tanto a velocidade da expanso do sistema quanto a prodigalidade na concesso dos benefcios. Tais caractersticas nos remetem ao nvel de desenvolvimento da sociedade uruguaia, cujo crescimento econmico tinha sido baseado quase que exclusivamente na vantagem dos saldos de exportao do seu setor pecurio, favorecido pela demanda internacional c o m

as Guerras Mundiais e a guerra da Coria, possibilitando o fortalecimento de uma economia precocemente baseada na industrializao de derivados da pecuria. A existncia de uma classe trabalhadora altamente homognea, como conseqncia do processo de modernizao capitalista iniciado no meio rural, possibilitou maior velocidade na expanso, alm da elevada taxa de urbanizao do pas, c o m concentrao na capital nacional, determinando a necessidade de promoo de estmulos para a radi cao dos imigrantes. As polticas reformistas levadas a cabo pelos governos de Batlle representaram a possibilidade de ampliao do emprego pblico para os setores mdios e tambm nas empresas de capital estrangeiro ali instaladas. A emergncia de iniciativas no campo da proteo da reproduo da classe trabalhadora, gerando mercado interno para a produo nacional e formando um arranjo consensual e democrtico, marcaram fortemente a identidade nacional em termos de uma responsabilidade solidria no processo de desenvolvimento. At meados dos anos 20 boa parte da fora de trabalho estava coberta por algum tipo de benefcio e a presso dos trabalhadores pela criao de novos fundos, fontes alternativas de financiamento e novos benefcios era constante. No incio dos anos 30, segundo Porzecanski (1978), boa parte do sistema de Seguridade Social estava falido, em funo das generosas qualificaes para concesso dos benefcios que criaram uma enorme demanda por penses, particularmente as de desemprego. Neste quadro de crise do sistema foram aprovadas leis visando reorganizar a expanso da Seguridade Social, como a criao, em 1933, do Instituto de Aposentadorias e Penses do Uruguai, que passou a administrar os trs maiores fundos, embora conser vando-os separados, e a nova Constituio dc 1934, que reorganizou as penses c o m o endurecimento das exigncias para sua concesso, bem como mudanas administrativas c o m vistas maior integrao dos fundos. N o entanto, nos anos 40-50, a combinao de dois processos - a poltica mais agressiva de industrializao baseada em medidas protecionistas e o fortalecimento da organizao sindical, c o m o surgimento da Unio Geral de Trabalhadores em 42 - conduziu a um novo surto de expanso dos programas de penses, introduo do salriofamilia e programas de indenizao por desemprego. A incorporao das diferentes categorias de trabalhadores processa-se intensamente entre os anos 20 e 50 - incluindo autnomos, trabalhadores domsticos e rurais de tal forma que a lei 12.138 de 1954, que efetua a incluso genrica de todos os trabalhadores do setor privado, apenas teve o peso simblico de encerrar o ciclo de incorporao fragmentada (Papadpolus, 1991). A fragilidade da economia uruguaia em decorrncia do seu elevado nvel de dependncia via comrcio externo - j que sua estrutura produtiva baseada nos ramos tradicionais da indstria no permitia a gerao de processos de autodinamismo - evidencia-se c o m o crise do modelo econmico a partir de meados dos anos 50, quando os preos das exportaes comearam a cair. Segundo Fortuna (1985), abriu-se um perodo de deteriorao econmica, poltica e social que teve c o m o caractersticas marcantes o estancamento da produo material, inflao crnica e explosiva, fuga dc capitais, endividamento externo e crescentes dese

quilbrios entre a oferta e a demanda de trabalho. Socialmente, a crise manifestou-se atravs de agudos conflitos que estenderam-se ao plano poltico, questionando, especialmente a partir dos anos 60, as bases de dominao do Estado. A crise econmica, no entanto, no se refletiu imediatamente na dinmica expan sionista da Seguridade em conseqncia de dois fatores fundamentais: a mobilizao da classe trabalhadora em defesa das melhorias na proteo social e a resistncia a assumir os nus da crise; e, a associao entre os grupos de presso sindical e o s partidos polticos, transformando os primeiros em clientelas eleitorais e beneficirios de uma poltica pblica enfeudada pelos segundos. Segundo Papadpulos (1991:58) " o Estado uruguaio e os partidos polticos construram uma trama social tecida por particularisrnos que at o futuro ( c o m uma sociedade em franca decadncia) dificultariam a constituio de projetos nacionais de transformao societal". Restaria acrescentar o lugar da classe trabalhadora c o m o partcipe neste j o g o , na medida em que sua atuao fragmentada acentuava a estratifi cao do sistema na crise, c o m os grupos mais poderosos protegendo-se dos efeitos deletrios e buscando alcanar e/ou manter seus privilgios diferenciais. As evidncias demonstram que a lgica partidria de mediar demandas particu larstas entre grupos sindicais e o Estado no se diferenciou nas gestes dos dois partidos mais tradicionais que se sucederam no poder. A o contrrio, os ciclos polticos eleitorais acentuaram ainda mais a utilizao da poltica social neste j o g o de particularismos (Papadpulos, 1991, demonstra a correlao positiva entre o acirramento da competio eleitoral e o aumento do valor dos benefcios), de tal forma que o sistema de Seguridade S o cial chegou maturidade em uma situao falimentar, deixando de ser o suporte da legitimao do poder poltico para transformar-se em uma permanente contradio entre as expectativas geradas e a capacidade pblica de garantir sua realizao. A CEPAL (1985:169) traou o seguinte diagnstico do caso uruguaio: "o resultado foi um sistema complexo que em 1967 inclua um total de mais de 50 instituies no-coordenadas, 10 fundos de penses, 16 caixas de assignaes familiares, 16 seguros de enfermidade, seis programas de desemprego, um programa de riscos profissionais e um nmero difcil dc determinar de programas adicionais. O sistema era fortemente es tratificado quanto a contribuies e benefcios. Os setores socialmente mais poderosos recebiam maior apoio estatal e obtinham melhores prestaes. O custo era muito alto, alcanando 1 5 % do PIB e 6 2 % do gasto fiscal. A s contribuies salariais alcanaram 6 5 % , nvel s superado pelo Chile. Parte do custo se devia a universalidade da cobertura, parte ao envelhecimento da populao, mas tambm excessiva generosidade das prestaes e burocracia frondosa e ineficiente. Apesar da pesada carga sobre o salrio e a multiplicidade de impostos que lhe eram especificamente afetados, o sistema, financeiramente desequilibrado, obrigava a fortes transferncias estatais". C o m relao cobertura do sistema de sade, cabe mencionar que a assistncia populao foi realizada fundamentalmente atravs da assistncia pblica (atribuio do Ministrio da Sade Pblica criado em 1934) e do mutualismo, ambos originados no sculo passado. A s sociedade mutualistas no Uruguai assumiram caractersticas diferentes por no terem surgido no seio das organizaes sindicais, mas associadas s colnias de imi

grantes, passando a organizar os Socorros Mtuos, que s a partir de 1940 comearam a ser regulamentadas e controladas pelo poder pblico. Assim, no se pode falar propriamente de um sistema de sade, dado a existncia de um mosaico de instituies estatais, paraestatais e privadas, prestando diversos tipos de assistncia,mas que se caracterizam pela duplicao de esforos e pelo acesso no eqitativo aos servios, por parte de vrios segmentos populacionais (Medici, 1989). C o m a volta dos Colorados ao poder em 1967 inicia-se um processo de redefinio d o sistema poltico, no caminho de uma maior centralizao, adotando-se uma constituio que fortalecia o Executivo e inaugurando um conjunto de medidas de reforma da Seguridade Social. A primeira delas ocorreu ainda em 1967, sob a orientao da OIT, quando a administrao dos trs maiores fundos de penses foi centralizada no Banco de Previdncia Social, sob o controle d o Ministrio d o Trabalho e da Seguridade Social. N o entanto, permaneceram fora desta estrutura o fundo militar e outros cinco fundos autnomos. A despeito da unificao d o sistema, a legislao bsica a respeito da cobertura, financiamento e benefcios no foi modificada, preservando as mais bvias insuficincias, duplicaes e dificuldades administrativas. Vrias medidas racionalizadoras haviam sido propostas no Plano Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (1965-74) mas o enfrentamento c o m o s interesses dos grupos de beneficirios no permitiu que fossem levadas a cabo. Depois de 1968, c o m a implantao das medidas de segurana teve inicio um perodo de autoritarismo, no qual foram sendo redefinidas as relaes trabalhistas, a participao poltica dos trabalhadores e sua excluso econmica, em uma rearticulao das foras polticas diante da prolongada e grave crise da economia. A radicalizao poltica d o sindicalismo e das camadas mdias foi respondida c o m o golpe militar de 1973, rompendo definitivamente c o m a longa tradio democrtica da sociedade uruguaia. N o caso do Chile, encontramos situao similar em relao aos traos marcantes da Seguridade Social desde sua formao at o incio dos anos 70: desenvolvimento fragmentado e estratificado, multiplicidade de instituies e regimes e desigualdade e m termos de contribuies e benefcios. A expanso da cobertura, favorecida pelo aumento do gasto pblico social no ocorreu de maneira uniforme, sendo o resultado de conquistas parciais, obtidas por fraes de trabalhadores, atravs, principalmente, das relaes que se estabeleceram entre o s sindicatos e o s partidos polticos. O s partidos atuavam c o m o mediadores o u canais de representao dos segmentos de trabalhadores no mbito da poltica pblica, sendo o Parlamento o espao de negociao privilegiado na s o ciedade chilena. Nos anos 40, o governo foi dirigido por uma coalizo de partidos de centro e esquerda, a Frente Popular, fortalecendo o s partidos de esquerda e a organizao poltica dos setores populates, e m consonncia c o m a intensificao d o processo de industrializao, at que, no final da dcada, a Frente Popular reorientou-se, passando a perseguir e reprimir o movimento operrio, caracterizando um perodo de retrocesso democrtico que durou quase uma dcada.

Considerando as desigualdades que caracterizaram a Seguridade Social chilena, Arellano (1984) afirma que, do final dos anos 30 at o inicio dos 50, houve uma mudana de nfase nesta poltica: num primeiro momento, as polticas sociais, especialmente a providenciaria, dirigiam-se, prioritariamente aos problemas do operariado, os quais tinham inclusive motivado as medidas tomadas nos anos 20; mas, no momento seguinte, os setores mdios foram favorecidos, c o m o acesso diferenciado ao poder que passaram a ter c o m o Partido Radical no governo, e c o m a diminuio d o poder de presso dos operrios, em funo das medidas repressivas. Parece interessante registrar que, at 1970, o Parlamento tinha poderes para introduzir iniciativas de gastos no oramento e m matria de Seguridade, beneficiando pequenos grupos, sem avaliar suficientemente o s custos para o sistema. A despeito das diferenas presentes no sistema de Seguridade, durante suas primeiras dcadas de funcionamento registrou-se uma progressiva incorporao da maioria dos assalariados, de modo que no incio dos anos 70, cerca de 3/4 da fora de trabalho estavam protegidos. Nessa poca o Servio de Seguro Social (ex-Caixa de Seguro Operrio) tinha c o m o filiados cerca de 7 0 % d o total dos segurados ativos. O Chile assumia a liderana no continente. O perodo que vai de 1950 a 1973 caracteriza-se pela retomada do processo de democratizao, embora c o m descontinuidades, apresentando mudanas na rea da Seguridade c o m as medidas introduzidas c o m a reforma de 1952, a ampliao da cobertura aos setores urbanos e rurais at ento excludos c pelas tentativas frustradas de aprofundar as reformas. A reforma promulgada em 1952 resultava de projetos amplamente discutidos no Parlamento (1941 -48) e caracterizou-se p o r substituir o regime de capitalizao pelo de repartio; criar novos benefcios e melhorar os anteriores, tanto para empregados quanto para operrios; reorganizar a Caixa de Seguro Operrio, dando origem ao Servio de Seguro Social (SSS) e o Servio Nacional de Sade (SNS), c o m a centralizao dos benefcios e servios. Este processo de coordenao e centralizao ainda teve duas outras iniciativas importantes, que foram a criao da Superintendncia de Seguridade Social, pertencente ao Ministrio de Sade Pblica e Seguridade Social; e a criao, em 1960, d o Servio Nacional de Empregados (SERMENA), c o m o organismo bsico de operao, controle e avaliao do sistema nacional nico de assistncia para o s empregados. C o m o se pode observar, a diviso original entre operrios e empregados, iniciada nos primordios d o sistema nos anos 20, subsistiu a todas as medidas de racionalizao, impondo-se inclusive e m termos dos dois sistemas de sade distintos. C o m o assinalramos, a postura inicial que justificava esta separao na poltica social estava embasada em uma concepo seletiva da ao estatal, na promoo dos grupos mais carentes. Esta discriminao positiva converteu-se, no momento seguinte, e m seu contrario, consolidando-se atravs dos anos em mais uma forma de estratificao em que o s grupos c o m maior poder de barganha alcanaram melhores benefcios d o Estado.

A expanso do sistema de Seguridade implicou aumento do gasto pblico social, ampliao da cobertura e aumento das contribuies salariais. A despeito da expressiva expanso do sistema e da ampla cobertura populacional e de riscos, a previdncia social chilena manteve, desde sua formao, deficincias e distores - em termos da multiplicidade de instituies e regimes e da desigualdade no tratamento de empregados e trabalhadores - que foram objeto de propostas de reformas. Desde o final dos anos 50 a situao poltica chilena se alterara c o m as foras polticas conservadoras, perdendo gradualmente o apoio eleitoral, e a crescente organizao dos trabalhadores atravs da Central nica dos Trabalhadores, o surgimento do Partido Democrata Cristo, a legalizao do Partido Comunista, dentre outros. O governo do candidato independente Ibanez (1952-58) defendeu, sem sucesso, a necessidade de reformar o sistema de Seguridade, tendo a Misso Klein-Saks, por ele contratada, apontado os seus aspectos discriminatrios, custosos e inflacionrios. O mesmo apontava a Comisso Pratt, no governo seguinte de Alessandri, propondo a universalizao dos benefcios e a unificao do sistema. As concluses e recomendaes desta Comisso foram incorporadas ao programa de governo da democracia crist de Frei. mas a forte oposio ao projeto dc reforma postergou seu envio ao Congresso. A o final, uma verso suavizada foi enviada, mas a ferrenha oposio da CUT inviabilizou sua aprovao. A democracia-crist apenas alcanou ampliar a cobertura para os setores desprotegidos e aumentar o gasto pblico social, e o governo seguinte, da Unidade Popular, deu prosseguimento c o m mais nfase ao programa de redistribuio de renda, principalmente pela via da redistribuio do patrimnio, sem levar adiante a idia da reforma dos sistemas constitudos de privilgios sociais. A forte redistribuio de renda a favor dos mais pobres no perodo de Allende (1964/73) no assegurou, no entanto, fora poltica suficiente para fazer face ao boicote e reao, impedindo que o governo da Frente Popular pudesse abrir mo dos apoios dos trabalhadores e alterar o sistema da Seguridade Social. Da mesma forma, no campo da sade no foi possvel viabilizar a criao do Sistema nico de Sade, preservando as estruturas paralelas do SNS e do SERMENA, dado a reao contrria dos trabalhadores e especialmente do Grmio Mdico. Apesar disto, a poltica social chilena caracterizou-se pela marcada presena estatal e, no setor sade, o SNS distinguia-se dos demais sistemas da regio pela concentrao da maior parte dos recursos; pela cobertura de 7 0 % da populao em aes curativas e 100% em preventivas; pelo elevado desenvolvimento cientfico; pelo enfoque sanitarista e pelas medidas dc planejamento na gesto dos servios pblicos (Tetelboin & Salinas, 1984). O ciclo de expanso, maturao e crise do sistema chileno foi cortado pelo golpe militar de 1973. Na Argentina, embora a poltica social tenha emergido tardiamente, na dcada de 40, sua expanso se d em uma velocidade muito rpida, de tal forma que em uma dcada j se pode dizer que se havia completado o ciclo iniciado em 1944. Isto porque a cobertura legal da populao economicamente ativa praticamente se completou durante o segundo governo de Pern, restando apenas os trabalhadores domsticos (incorporados em 1956, ano seguinte sua queda), e porque c o m a promulgao da Lei 14.370 em

1954, optou-se definitivamente pelo sistema de repartio, assumindo-se a poltica de proteo social como forma de redistribuio progressiva (Feldman et al. 1988) Segundo Belmartino & Bloch (1985:10) a poltica redistributiva foi um dos pilares do governo peronista, na medida em que aparecia c o m o concesso do governo, mantendo mobilizados e organizados em seu apoio os setores populares que foram por ele beneficiados, ainda que seu fundamento repousasse na expanso do aparato produtivo destinado substituio de importaes de bens de consumo massivo voltados para o mercado interno. De qualquer forma, a possibilidade de o Estado sustentar um projeto por meio da negociao entre interesses parcialmente conflitivos, radicava na sua capacidade poltica de afirmar o interesse nacional a partir da identificao da oposio oligarquia/povo, por meio de interpelaes como democracia, industrialismo, nacionalismo e antiimperialismo. A redefinio da relao Estado/sociedade nesta estratgia implicava que ao Estado interventor na esfera da produo econmica, c o m maior autonomia e maior legitimidade em seu projeto de desenvolvimento, fruto da canalizao do apoio popular, correspondesse sua funo de Estado de Bem-Estar, atravs de uma poltica social de cunho redistributivista. Esta estratgia, no entanto, estava eivada de contradies que se manifestaram no sistema de Seguridade Social atravs das tentativas do governo de aumentar seu controle, unificar e uniformizar o sistema. Neste sentido, foi criado o Instituto Nacional dc Prevision Social (INPS), incorporando as Caixas como sees, embora a perda da autonomia administrativa no tenha acarretado a unificao dos fundos e a uniformizao dos regimes jurdicos. No entanto, a fragmentao da poltica social por categoria ocupacional, como base de sustentao do peronismo, impediu que o governo alcanasse a unificao e uniformizao do sistema, retornando situao anterior de autonomia das caixas depois de algum tempo. Pouco antes de cair, o governo peronista sancionou uma lei que regulamentou c o m carter geral o regime dc prestaes, o clculo dos benefcios e os requisitos para qualificao, em uma ltima tentativa de neutralizar as presses corporativas. A o final da dcada de 40, incio dos anos 50, c o m o esgotamento da etapa fcil de substituio de importaes, produziu-se o estrangulamento da balana de pagamentos, limitando as possibilidades de crescimento industrial autnomo e contradizendo a poltica social expansionista implementada pelo peronismo. Teve incio um novo perodo governamental, no qual o modelo de desenvolvimento adotado estava fortemente inspirado pelo pensamento da CEPAL, "o desenvolvimentismo", que reservava um papel crucial para o Estado, na ausncia de uma burguesia forte - atravs dos seus instrumentos de planejamento, regulao, controle e investimento - na conduo do processo de industrializao e superao aos entraves do desenvolvimento em pases dependentes. Para tal, necessrio se fazia estimular o ingresso do capital estrangeiro, destinado a financiar inverses em setores estratgicos para deslanchar a etapa de produo de bens de produo, para o que a democracia constitua-se em requisito necessrio a infundir confiana nos investidores (muito embora este fosse um perodo melhor caracteri

zado como de um autoritarismo prolongado, c o m poucos governos constitucionais: Frondizi e Mia, at a volta do peronismo ao governo). A ideologia desenvolvimentista, embora no tivesse uma proposta para a proteo social da mesma maneira que o populismo, pressupunha a integrao de todos os setores produtivos e foras sociais em um projeto de desenvolvimento nacional que superasse os entraves da condio de dependncia. O bem-estar, deixava assim de ser uma estratgia de desenvolvimento para tornar-se um subproduto do prprio processo de crescimento econmico. Esta concepo residual da poltica social teve c o m o conseqncias a no alterao das condies anteriores nas quais havia se consolidado o sistema de Seguridade Social, o que, aliado inflao, baixa rentabilidade das inverses, evaso e apropriao pelo Estado dos excedentes do sistema, levaram a que ele se tornasse deficitrio desde o final dos anos 50 at quase duas dcadas depois. Os governos ento tentaram conter e reduzir o gasto social, buscando transferir competncias - como a rede de hospitais pblicos - para as jurisdies provinciais, incorporar uma tecnoburocracia nos aparelhos decisores das polticas sociais e adotar medidas de racionalizao e planejamento. Foram profundas as mudanas efetuadas neste perodo na economia e na sociedade c o m o predomnio do capital estrangeiro na economia, a subordinao da burguesia nacional e a perda de liderana do setor agropecurio. O projeto desenvolvimentista fracassara, no entanto, na sua expectativa de que o desenvolvimento capitalista associado fosse capaz dc superar os limites estruturais da dependncia, removendo a heterogeneidade estrutural e unificando o mercado nacional. Os principais analistas da sociedade argentina apontam a diversificao dc interesses dominantes, sem a possibilidade de sua articulao em um projeto hegemnico, c o m o tendo gerado desde ento uma situao de empate hegemnico, que vai marcar os ciclos e crises de poder da em diante. Ademais, outra fragilidade teria sido a sua incapacidade de articular ao projeto desenvolvimentista dois importantes setores, que foram as Foras Armadas e o sindicalismo organizado (Belmartino & Bloch. 1985:14). N o final dos anos 60 observa-se o acirramento das contradies c o m o desenvolvimento de correntes sindicais classistas e a emergncia de fraes radicalizadas no interior do movimento peronista. O governo militar tentou recompor alianas atravs de um processo eleitoral, que elegeu um governo peronista, mas o fracasso de sua poltica de pacto social entre patres e empregados, em um processo de concertao social, terminou c o m a ruptura democrtica e um novo golpe militar em 1976. O perodo que vai de 1930 at a 1966 no Brasil, correpondente ao primeiro governo de Vargas at o golpe militar de 1964, quando foi realizada a unificao dos IAPs - Institutos de Aposentadorias e Penses - caracterizou-se pela maturao e crise do sistema de proteo social que comeou a ser implantado c o m a criao dos IAPs c o m o parte do projeto governamental de incorporao controlada c fragmentada da classe trabalhadora. Os estudiosos subdividem este perodo em duas etapas - o corporativismo orgnico (1930-1945) e a democracia populista (1945-1964) - a m b o s fortemente marcados pela ideologia populista (Malloy, 1986; Draibe et al., 1991; Oliveira & Teixeira, 1985).

Na primeira etapa assistimos construo dos instrumentos e aparelhos de regulao estatal da questo social, em um movimento em que o Estado traz para o interior de seu aparelho institucional as estruturas de proteo social originadas na sociedade, aumentando seu controle e regulao, ou seja, ampliando seus graus de "estatalidade" sobre a questo social, ao mesmo tempo construindo a institucionalidade estatal c o m a criao dos aparelhos de proteo social. Diferentemente dos pases anteriormente tratados, no caso do Brasil, a incorporao fragmentada e seletiva das demandas sociais no se configurara em uma estratgia redistributivista, mas sim na combinao de medidas repressivas organizao autnoma dos trabalhadores c o m a manuteno de baixos salrios e benefcios previden cirios, consolidando uma estratgia de aumento do controle estatal sobre as condies de produo e de reproduo social. Este processo caracterizou-se pela centralizao dos aparelhos institucionais e pela definio de polticas de corte nacional, reordenando as relaes entre as instncias governamentais, por um lado, e, entre o poder central e os poderes locais, por outro. A coalizo de interesses conflitivos foi manipulada por Vargas nos seus 15 anos de governo, de forma a garantir a autonomia d o Estado para regular as relaes socioe conmicas nacionais e levar a cabo um processo de desenvolvimento industrial de substituio de importaes. Segundo Malloy (1986:63) o sucesso de Vargas em manter esta coalizo diversificada deveu-se a trs fatores principais: a habilidade do regime em resolver a crise econmica da depresso e manter o crescimento econmico em nveis razoveis; a habilidade de expandir e reforar o estamento estatal, civil e militar, pela incorporao da classe mdia urbana; a habilidade para construir estruturas que integravam no regime o s grupos-chave, especialmente o trabalho organizado, numa posio dependente. O autoritarismo e o corporativismo - marcas mais ou menos acentuadas em todo o perodo - configuraram-se a partir do Estado N o v o , em 1937, c o m o doutrina de um autoritarismo organicista. Esta concepo da incorporao dos grupos sociais em uma sociedade orgnica e harmoniosa em estruturas centralmente dominadas por um Estado Administrativo (Malloy, 1986:60), de carter estatizante e elitista, rejeita a poltica c o m o representao dc interesses classistas e fortalece a tecnocracia no processo decisrio de definio da poltica pblica. Estas caractersticas refletiram-se profundamente nas estruturas destinadas proteo social, cuja montagem ocorrera em uma cronologia de criao de IAPs, por categorias estratgicas, de 1933 at 1938. Cada IAP tinha sua administrao, sua legislao e sistema contributvo e de benefcios prprios, cuja liberalidade dependia do poder de barganha de cada categoria de trabalhadores. N o entanto, tinham em comum o controle estatal, dado sua vinculao ao Ministrio d o Trabalho, tanto em termos da participao dos representantes da categoria - indicados pelos sindicatos e sancionados p e l o Ministrio - quanto da gesto dos fundos - concentrados nas mos do governo. A poltica de conteno que passou a ser implantada inspirava-se no modelo de capitalizao do Seguro Social, fazendo retroceder o sistema de concesso e o clculo dos valores em relao maior liberalidade das CAPs, o que marcava principalmente a gesto d o IAPI (Instituto dos Industririos) onde se concentrou a tecnoburocracia previ

dencira, como conseqncia da fragilidade da organizao desta categoria (Oliveira & Teixeira, 1985) O sistema montado, refletindo a transio d o modelo agroexportador para a industrializao substitutiva na cronologia de implantao dos IAPs e na liberalidade dc suas regras, alcanou e m menos de uma dcada a cobertura de todos os setores urbanos organizados, deixando de fora o setor rural, os domsticos, os autnomos e os subempregados. Mesmo assim, a cobertura da populao economicamente ativa no passava dos 2 3 % entre 1950 e 1960 (Malloy, 1986). A fragilidade de toda esta engenharia institucional vai se manifestar c o m o contradio permanente entre a lgica da racionalizao propugnada pela tecnoburocracia previdenciria e a lgica poltica particularista dos grupos sindicais vinculados ao sistema. O poder de barganha da burocracia sindical, posteriormente envolvendo tambm a partidria, enquistada nos aparelhos previdencirios, revelou-se ao mesmo tempo c o m o a condio necessria dc apoio e legitimao a um governo suportado por uma coalizo conflitiva, quanto c o m o instrumento dc poder eficiente para os grupos organi camente vinculados ao aparato estatal. A perspectiva de racionalizao - implicando unificao, uniformizao e universalizao - levaria ao aumento do poder do governo e da tecnoburocracia sobre o sistema, acabando c o m sua fragmentao institucional e c o m a lgica da barganha poltica, atravs da criao de um nico Instituto de Seguridade Social - o ISSB. Tal proposta tramitou por quase duas dcadas no Congresso sem conseguir ser aprovada, e a promulgao do ISSB por decreto, em 1945, no foi efetivada aps a queda de Vargas. O perodo seguinte, da democracia populista, no alterou substancialmente o sistema montado at aqui, caractcrzando-se mais bem pelo acirramento das contradies apontadas, em funo do amadurecimento do sistema, do poder dc barganha alcanado pelos grupos a ele articulados e pela deficincia das receitas previdncirias. gerando uma situao de desequilbrio financeiro. Com a redemocratizao, o Partido Trabalhista Brasileiro, criado por Vargas, chegara a controlar o Ministrio do Trabalho, tornando-se um ator fundamental na definio da poltica previdenciria. atuando dentro da lgica clientelista c particularista do sistema de forma a alcanar benefcios diferenciais para suas clientelas. No governo de Juscelino. a ideologia desenvolvimentista passou a predominar c o m a abertura ao capital externo e a nfase na industrializao pesada, embora, c o m relao poltica social seguisse adotando a mesma lgica populista, expressa na promulgao da LOPS (Lei Orgnica da Previdncia Social, de 1960). A LOPS fazia parte da proposta de racionalizao iniciada no governo anterior, mas sua aprovao s foi possibilitada pela desistncia de se unificar administrativamente o sistema, o que representaria retirar as bases do poder dc barganha das burocracias sindicais e partidrias. A Lei aprovada concentrava-se na uniformizao dos benefcios e na ampliao da cobertura - preservando o pacto original dc excluso dos trabalhadores rurais - vindo a se constituir em uma medida demaggica que acentuou a crise financeira do sistema na medida c m que no alterava sua estreita base financeira. Na verdade, assumia-se o sistema de repartio e eliminava-se a contribuio tripartite c o m o mecanismo dc financiamento - restringindo a contribuio da Unio - ao

mesmo tempo em que se nivelava por cima a concesso dos benefcios, o que acentuou a debilidade financeira crnica do sistema. A inviabilidade financeira, atribuda gesto clientelista dos sindicatos, vai ser a razo alegada pelo governo militar para promover, em 1966, a reforma unificadora que a democracia populista havia adiado. Em resumo, podemos afirmar que a expanso dos sistemas de Seguridade Social, nos pases considerados, ocorreu de forma a reforar seu carter fragmentado e estratifi cado, como parte da estratgia poltica de cooptao das fraes mais organizadas dos trabalhadores. A conciliao entre acumulao/incorporao seletiva/redistribuio lgica que presidiu a compatibilizao dos interesses divergentes da ampla coalizo do Estado de Compromissos - comeara a tornar-se altamente contraditria c o m o parte da expanso e maturao dos sistemas, em um contexto de desenvolvimento poltico e econmico distinto. A insatisfao das expectativas, gerada pela prpria poltica de Seguridade, a criao de um poder sindical e partidrio difcil de ser controlado, como conseqncia do j o g o de barganha instaurado, o esgotamento do modelo de substituio de importaes e a fragilidade da economia - baseada na liderana estatal e na entrada do capital estrangeiro e revelada no crnico dficit fiscal do Estado e na impossibilidade de controle da espiral inflacionria - so alguns dos problemas que evidenciam o colapso do populismo e o fracasso do modelo desenvolvimentista. A necessidade de alterar as relaes Estado/sociedade, adequando as estruturas administrativas a um novo papel, foi inviabilizada pelas foras e estruturas criadas como base de sustentao da coalizo modernizadora que emergiu no bojo da crise dos anos 30. A s tentativas de reformulao do Sistema de Seguridade Social, na direo de uma maior uniformidade, unificao e universalizao, foram frustradas em muitos pontos, em um processo de marchas e contramarchas, em que se buscava modernizar as estruturas administrativas e viabilizar sua gesto mais racional, tendo no entanto, como limite, o prprio sistema poltico tecido em torno da proteo social. As diferenciaes encontradas neste processo de expanso e maturao dos sistemas de proteo social, em termos de sua maior cobertura e prodigal idade, alm da maior participao estatal no financiamento do sistema, so atribuveis homogeneidade e organizao dos trabalhadores, o que determinou a incluso de uma perspectiva redis tributivista atravs dos mecanismos da Seguridade. A insero de uma proposta de melhoria das condies de reproduo dos trabalhadores no projeto de desenvolvimento nacional ou a identificao deste projeto apenas c o m o fortalecimento do Estado, vai depender, em cada caso. do nvel de mobilizao social que antecedeu o tratamento da questo social como poltica pblica, considerando especificamente a organizao da classe trabalhadora e a estabilidade das instituies de representao. A sua estratificao, no entanto, no decorre apenas da lgica de cooptao estatal, mas faz parte da constituio do sistema poltico c o m o um todo, incluindo a ao dos sindicatos e dos partidos polticos, que atuam dentro da mesma rede de clientelas, de forma a aumentar os privilgios corporativos.

A complexificao da estrutura poltica, a insatisfao das expectativas geradas por este processo, o acirramento das contradies entre cooptao e controle, tornaram difcil a possibilidade de compatibilizar as demandas emergentes no curso do processo de acumulao, c o m a lgica poltica que presidiu a montagem dos sistemas de Seguridade Social. Por isto, a expanso e maturao destes sistemas manifestou-se c o m o crise, insolvel nos marcos da sua estrutura original. O desenvolvimento c o m base no modelo de substituio de importaes esgotara as possibilidades de crescimento sem ter gerado a superao da dependncia em relao ao mercado e aos capitais externos e sem ter eliminado a heterogeneidade estrutural. A poltica social, utilizada em maior ou menor grau para reduzir as desigualdades sociais pela incorporao dos trabalhadores mostrara-se incapaz de superar os limites impostos pelo prprio processo de acumulao e pela teia de interesses tecida ao redor das instituies de proteo social: como poltica compensatria, acabara por reificar as iniqui dades do mercado, como instrumento de controle da participao acabara por tornar-se um poder para os trabalhadores que escapava ao domnio das elites tcnicas e polticas: c o m o articulao de uma aliana nacional-desenvolvimentista acabara por isolar os trabalhadores no momento de crise econmica e integrao subordinada de seus possveis aliados ao capital internacional. A Seguridade Social, mecanismo eficiente de estruturao de uma aliana entre classes, organizada pelo Estado, tomara-se o espao de manifestao das contradies deste processo sociopoltico, requerendo uma transformao que no se alcanaria sem que se rompessem as condies que determinaram sua emergncia, maturao e crise.

R E F O R M A S E C O N T R A - R E F O R M A S :A DIFCIL REFORMULAO DA RELAO ESTADO/SOCIEDADE

A s quase duas dcadas que vo dos meados dos anos 60 at os 90 seriam marcadas por profundas transformaes na estrutura poltica e econmica na Amrica Latina, em especial nos pases do Cone Sul. Em primeiro lugar, pela alterao do sistema poltico, c o m o s golpes militares (Brasil, 1964; Chile, 1973 e Uruguai. 1973; Argentina, 1966 e 1976), e a implantao de regimes burocrtico-autoritrios, pondo fim incorporao poltica dos trabalhadores dentro de um modelo populista. Em segundo lugar, pela crise econmica do capitalismo que atingiu a regio no incio dos anos 80, pondo fim a um ciclo prolongado de crescimento econmico, requerendo uma nova insero destes pases na diviso internacional d o trabalho e no mercado capitalista mundial. Em terceiro lugar, pelo processo de transio democracia, c m um novo contexto mundial, c o m o predomnio da ideologia liberal e os efeitos deletrios dos governos militares e do endividamento externo sobre a economia e sobre a qualidade de vida da populao. Desde o colapso do populismo - c o m o fracasso d o nacional-desenvolvimenlismo tanto em controlar a incorporao dos trabalhadores quanto em superar os entraves inerentes ao desenvolvimento capitalista retardatrio, ambos atravs de uma ao eficaz do Estado - o que se coloca em questo, na regio, a necessidade de reformulao da relao Estado/sociedade, de forma a viabilizar a retomada do crescimento econmico, o controle da inflao e do dficit fiscal, a reviso da insero no capitalismo internacional, a garantia da governabilidade e da estabilidade poltica. Diferentes projetos, em distintos momentos, pretenderam dar uma resposta a esta nova ordem de questes desde o prisma das foras sociais de sua sustentao. O fracasso ou xito relativo de algumas experincias, bem c o m o as mudanas no cenrio internacional e nas formas de articulao das foras polticas em nvel nacional, indicam o espectro das possibilidades, projetos e estratgias que ainda se enfrentam na definio de um rumo para o desenvolvimento nacional. Neste contexto, as diferentes solues encaminhadas para reformular a relao Estado/sociedade incidiram em um conjunto de reformas d o sistema de Seguridade So

cial, cuja viabilidade dependeu do xito geral do projeto, assim c o m o d o enfrentamento que se deu no interior d o prprio sistema de proteo social. Embora no tenha sido uma mesma cronologia das reformas para cada um dos pases estudadas, assim c o m o tenha variado o impacto de cada uma delas, certo que podemos identificar, tanto na experincia institucional quanto nos projetos ideolgicos, a existncia destas propostas de reforma, c o m o matrizes que orientam a formulao e articulao das formas de transformao do enquadramento da questo social.

R E F O R M A

C E N T R A L I Z A D O R A / B U R O C R T I C A : A P A R T I C I P A O

E L I M I N A N D O

Os governos militares que tiveram lugar a partir dos anos 60 buscaram, sob a inspirao da Ideologia de Segurana Nacional, redirecionar o sistema poltico c o m a excluso dos trabalhadores d o pacto de poder, a desmobilizao de suas organizaes e das estruturas de representao de seus interesses, e assim dar curso internacionalizao da economia, favorecendo a entrada de capitais e financiamentos internacionais. Diferiram das demais experincias autoritrias pretritas pelo fato de serem des mobilizadores da participao popular, pelo envolvimento da corporao militar c o m o instituio, e pelo contedo tecnoburocrtico de sua gesto (O'Donnell, 1982:273). Promovendo um padro de acumulao altamente distorcido em favor do capital privado c o m a de uma trans nacionalizao crescente da estrutura produtiva, opera-se, concomi tantemente, a despolitizao das questes sociais - passando a trat-las c o m o tcnicas e apolticas - e o fechamento dos canais democrticos de acesso ao governo, c o m sua substituio por canais informais localizados nas estruturas burocrticas - o s anis burocrticos - onde a relao entre o s grupos de interesse da sociedade civil e o Estado baseada mais nos critrios e mecanismos de cooptao do que nos mecanismos de representao (Cardoso, 1982:50). N o Brasil, a reformulao da relao Estado/sociedade no campo social teve c o m o caractersticas centrais neste perodo a centralizao das polticas sociais no Executivo em nvel federal, a excluso dos trabalhadores da gesto das instituies pre videncirias, a ampliao da cobertura c o m tendncia universalizao, a criao de fundos especiais para financiamento das polticas sociais e a privatizao tanto da prestao de servios quanto da lgica de alocao de recursos pblicos. Na Seguridade Social a reforma teve incio em 1966, c o m a unificao dos IAPs e a criao d o Instituto Nacional de Previdncia Social, tendo sido seguida por outras alteraes na estrutura administrativa e na gesto do sistema, a partir da eliminao dos trabalhadores da gesto d o INPS em 1972, culminando c o m a criao d o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social em 1974 e a estruturao d o SINPAS - Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social em 1977. Estas mudanas na organizao do sistema de Seguridade Social indicam uma outra caracterstica marcante deste processo que foi a separao da funo de capitalizao da Seguridade, c o m a criao de novos mecanismos de poupana compulsria (FGTS e PIS/PASEP) - dando incio a um

sistema de financiamento de polticas sociais atravs de fundos especiais, que no fazem parte do oramento fiscal - enquanto a funo assistncial foi sendo assimilada e/ou incrementada dentro d o sistema de Seguridade ( c o m a incorporao das instituies prestadoras de assistncia social, c o m a criao de benefcios sem a contribuio correspondente para cobertura dos trabalhadores rurais e c o m a hegemonia da Previdncia Social na prestao da assistncia mdica). A reforma da Previdncia Social, levada a cabo pelo primeiro governo militar, fez parte de um projeto de reformulao mais ampla da relao entre Estado e sociedade, de forma a fortalecer o Executivo, reduzir a influncia de grupos e setores organizados na sociedade, centralizar no nvel federal os recursos fiscais e permitir a movimentao e demisso de servidores e a administrao mais gil das instituies destinadas a aprofundar o modelo de acumulao. Alm da reforma previdenciria foram promulgadas a reforma fiscal, a reforma bancria e a reforma administrativa, c o m vistas a dotar o governo central dos instrumentos necessrios ao reordenamento das relaes polticas e ao aprofundamento do modelo de desenvolvimento capitalista associado, c o m hegemonia do capital financeiro. O sucesso desta estratgia evidenciou-se no surto de desenvolvimento econmico que se seguiu adoo destas polticas. A alterao dos rumos do desenvolvimento, tanto na relao Estado/economia, quanto na relao Estado/classes sociais, mostra que, mesmo tendo rompido c o m o modelo nacional-desenvolvimentista e c o m a poltica populista, o Estado continuou a ser tomado c o m o o ator central na conduo da nova estratgia, seja como fiador da relao entre capitais monopolistas nacionais e internacionais, seja como investidor direto em setores produtivos estratgicos, seja na rea social, c o m o provedor dos benefcios sociais e repressor das demandas polticas e sociais que no deveriam ser enquadradas. Assim, a poltica de expanso de cobertura passou a ser vista c o m o fundamental na consolidao de um canal direto entre o governo e as classes populares, em um m o mento em que os demais canais dc expresso foram cerceados, de tal forma que antes dos meados dos anos 70 completara-se a incorporao de setores da classe trabalhadora anteriormente excludos (como os trabalhadores rurais, domsticos e autnomos). O perodo que vai de 1966, c o m a unificao dos Institutos, at 1974, c o m a criao do M P A S - Ministrio da Previdncia e Assistncia Social - pode ser identificado c o m o um primeiro subperodo, no qual foram assentadas as bases institucionais e redefinida a poltica de Seguridade Social. O outro componente fundamental desta poltica manifestou-se na ateno sade, setor no qual a liberdade de ao maior, j que no se encontra condicionado pelos compromissos legais d o setor de benefcios, permitindo que aqui se configurasse a tendncia do regime burocrtico/autoritrio de favorecimento dos interesses capitalistas privados por meio da alocao dos recursos pblicos. A poltica previdenciria de assistncia mdica caracterizou-se neste perodo (Oliveira & Fleury Teixeira, 1985) por: a extenso da cobertura de forma a abranger a quase totalidade da populao urbana e ainda parte da populao rural;

o predomnio da Previdncia sobre o Ministrio da Sade - condutor formal da poltica de sade - em conseqncia da reduo dos recursos fiscais alocados funo sade por um lado, e a existncia de recursos cativos na previdncia; a orientao da poltica nacional de sade para o prvilegiamento da prtica mdica curativa, individual, assistencialista e especializada, em detrimento de medidas de sade pblica, de carter preventivo e de interesse coletivo; a criao - pela garantia de um mercado institucional cativo - de um complexo mdico-industrial, responsvel por elevadas taxas de acumulao do capital em grandes empresas monopolistas internacionais na rea de produo de medicamentos e equipamentos mdicos; a ao estatal - via financiamentos e contratos de compra de servios - desenvolveu um padro de organizao da prtica mdica orientada em termos da lucratividade, propiciando a capitalizao da medicina e o prvilegiamento do produtor privado de servios. A montagem do trip Estado/monoplio internacional/empresa nacional na prestao da assistncia mdica previdenciria c o m e o u a evidenciar suas contradies no sub perodo que se iniciara em 1974 e precipitou-se c o m o crise em 1980. Na verdade, a expanso da cobertura, tanto dos benefcios quanto da assistncia, no rompeu o modelo estreito de financiamento baseado nos padres do seguro, desde que a incorporao de categorias e benefcios no-contributivos no foi acompanhada de uma inovao em termos das fontes de financiamento e mesmo da garantia de maior aporte estatal. A o contrrio, observou-se uma retrao dos recursos que caberia Unio aportar, ao mesmo tempo cm que os novos mecanismos dc concesso dc benefcios na rea rural tornam-se cativos dos polticos e de suas clientelas, enquanto que a prestao da assistncia mdica passava a orientar-se c m funo da lucratividade dos prestadores privados dc servios. Desta forma, a reforma autoritrio/privatista alcanara eliminar a participao corporativa dos trabalhadores do sistema dc Seguridade Social, concentrando e centralizando recursos de poder nas mos do Executivo, cuja lgica de alocao de recursos atravs de um processo decisrio condensado cm anis burocrticos e estruturas polticas clientelistas acabou por inviabilizar financeira e administrativamente o sistema de proteo social como um todo. As contradies, agudizadas pelas conseqncias da crise econmica de esgotamento do milagre e reduo do salrio e do mercado de trabalho, manifestaram-se ento c o m o uma aguda crise financeira e administrativa, levando ao aumento da contribuio sobre os salrios, reduo dos gastos (via sucateamento da rede de servios e perda do valor real dos benefcios), alm dc abrir o sistema para discusso e formulao de novos projetos de racionalizao e reforma da Seguridade Social. A dcada dc 80 iniciou-se no Brasil c o m o agravamento da crise econmica evidenciada nos indicadores dc queda da produo industrial ( 4 % entre 81-83), aumento da taxa de desemprego (de 4 . 1 % em 1979 para 6 , 3 % em 1983), aumento de pessoas ocupadas que no contribuam para a previdncia (empregados: 2 3 , 3 % em 1979 e 29,6% em 1981; conta prpria: 10,6% e 13,1%, respectivamente), aumento do setor informal no

mercado de trabalho (variao percentual de 19,2 entre 83/82), reduo d o valor real do salrio mnimo e conseqente concentrao da renda, no perodo de 81/83 (Medeiros, 1989). Os efeitos da poltica recessiva sobre o complexo previdenciro manifestaram-se imediatamente, c o m o conseqncia da poltica adotada pelo governo burocrtico/autoritrio em relao questo social, caracterizada pelo aguamento da contradio estrutural entre um sistema em constante expanso, em decorrncia de determinaes de natureza poltica e de interesses econmicos, sem que se tenha acompanhado este processo c o m mecanismos efetivos de alterao da estreita base financeira deste sistema. A crescente defasagem entre contribuintes e beneficirios - manifestao desta contradio estrutural - tornara-se dramtica c o m a agudizao da crise econmica, de tal sorte que este efeito veio a se manifestar c o m o uma profunda crise financeira do sistema previdenciro entre 1980-83. A reduo das contribuies sobre a folha de salrios no encontrou uma substituio na contribuio da Unio, que durante a dcada dos 70 mantivera uma mdia de cerca de 10% de participao na composio do oramento da Previdncia, caindo para em torno de 5% entre 78-80. Por outro lado, desde a reforma tributria em 1967, havia-se definido um padro de financiamento das polticas sociais caracterizado pelo elevado nvel de centralizao e enfraquecimento da federao, concentrando os tributos nas mos da Unio em detrimento de Estados e Municpios, c o m a predominncia de fundos vinculados a setores e clientelas especficos, denominados contribuies sociais. Assim. (Azeredo, 1987) o gasto pblico social tinha c o m o fontes os recursos fiscais (descendentes desde a dcada anterior, em pleno "milagre econmico"), os recursos compulsoriamente pagos por empregadores e empregados vinculados a programa de natureza contratual (representando quase 90%, em mdia, da receita da Previdncia, que por sua v e z detm o segundo maior oramento nacional), contribuies compulsrias pagas pelas empresas a titulo de formar o "patrimnio" do trabalhador, a ser administrado pelo Estado (FGTS e PIS/PASEP). e as contribuies recolhidas para destinao a gastos sociais, assemelhando-se a receitas fiscais (Finsocial e Salrio Educao). Este tipo de composio das fontes de receita para as polticas sociais tem c o m o caractersticas, alm da sua centralizao e vinculao a clientelas e programas determinados, o carter pouco democrtico d o processo decisrio de alocao dos recursos, no se submetendo aos mesmos controles estabelecidos para os demais tributos (anualidade, aprovao pelo Congresso, no-vinculao), o que torna sua alocao dependente da negociao poltica e de manipulao eleitoreira. Finalmente, a incidncia de grande parte das contribuies sociais sobre a folha de salrios, alm de ser altamente regressiva, tem c o m o conseqncia a elevada sensibilidade das receitas face s oscilaes da economia, tornando todo o sistema de proteo social altamente fragilizado. O oramento da Previdncia Social, que se apresentara equilibrado at 1979, especialmente c o m o aporte das novas categorias que foram incorporadas naquela dcada, tornara-se deficitrio a partir de 1980, tendo se recuperado artificialmente em 1982 c o m a adoo de um conjunto dc medidas que aumentaram a contribuio de trabalhadores e empresas (introduzindo inclusive uma contribuio para os aposentados). J

a contribuio da Unio quase duplicou e m 1981, c o m o resultado da necessidade de c o brir o dficit de caixa, caindo depois para menos de 4 % e m 1986. Alm das medidas altamente antipopulares de aumento da contribuio dos trabalhadores ativos e criao da contribuio dos inativos, o governo utilizou o expediente de reduzir o valor dos benefcios atravs de um mecanismo de clculo que no levava em conta as altas taxas de inflao do perodo. Assim, tenta-se sanear as finanas do sistema previdencirio c o m a conteno de gastos e a socializao dos custos entre os trabalhadores. Na rea de sade, o aporte governamental para o Ministrio da Sade cresceu tambm artificialmente, c o m a substituio dos recursos fiscais petos recursos provenientes do FTNSOCIAL, criado em 1982. O u seja, mesmo a crise estrutural tendo se manifestado c o m uma feio financeira, no foi alterado o padro de financiamento d o sistema de proteo social de forma a torn-lo menos vulnervel, o que significava, no mximo, o adiamento da crise. N o campo da assistncia mdica previdenciria, teve incio um processo de racionalizao administrativa, que se props a reverter a tendncia de expanso descontrolada dos gastos c o m a compra de servios ao setor privado, atravs d o aumento do poder de fiscalizao, d o estabelecimento de convnios entre a Previdncia e outros rgos pblicos (Secretarias Estaduais, Universidades) para prestao de assistncia mdicohospitalar, e pela mudana dos mecanismos de compra de servios utilizados at ento, sabidamente geradores de fraudes e superfaturamentos. N o caso da Argentina, durante o perodo de 1967 a 1980 encontramos o primeiro governo militar, d o General Ongana e m 1967, a volta do peronismo em 1973 e o incio de uma devastadora ditadura militar a partir de 1976. N o primeiro caso, trata-se de um governo autoritrio c o m um projeto corporativo que procurou viabilizar-se pela cooptao da burocracia sindical e o apoio das Foras Armadas, tendo encontrado uma situao pr-falimentar nas caixas, c o m o s beneficirios recorrendo justia para receber suas prestaes. O processo de reforma da Seguridade que ocorreu entre 1967-83, segundo Feld man et al. (1988:47), pretendeu combater a evaso, unificar o sistema, eliminar a presena sindical na administrao das caixas, homogeneizar benefcios e requisitos para sua obteno, socializar os custos e eliminar privilgios. C o m o mudanas institucionais houve a criao da Secretaria da Seguridade Social, c o m atribuies de administrar o Fundo Compensador de Inverses, o reagrupamento das 13 caixas existentes em apenas trs, cuja gesto estava em mos de um diretor designado pelo Executivo. Foram tambm criados conselhos, c o m a participao das trs caixas, visando dar maior organicidade ao sistema. Quanto aos benefcios, a lei 18.037 suprimiu as escalas de reduo e os regimes de privilgio, uniformizando as condies de concesso, iniciando assim um processo de uniformizao das contribuies. A o contrrio, as medidas na rea de sade indicam a extenso da cobertura atendendo a presses sindicais, proporcionada pela interveno reguladora d o Estado e financiada pelo aumento das contribuies dos empregadores, c o m o foi o caso da organizao do INSSJP- Instituto Nacional de Servidos Sociales para Jubilados y Pensionados.

A opo por no provocar uma ruptura c o m as organizaes dos trabalhadores, buscando, ao contrrio, aumentar sua dependncia e o controle estatal sobre elas, refletese no esquema adotado c o m relao organizao das Obras Sociais: "refora-se o poder econmico e poltico dos grmios, determinando a obrigatoriedade da afliao ao sistema das Obras Sociais a todos os trabalhadores em relao de dependncia, generalizando de forma similar a contribuio patronal. Mas este processo as coloca sob a superviso de um organismo d o Estado, o INOS, c o m amplas faculdades fiscalizadoras e reguladoras d o conjunto" (Belmartino & Bloch, 1982:12). A tentativa de uniformizar o sistema, unific-lo e reduzir as desigualdades internas encontrou c o m o limites as bases de apoio do governo, ou seja, o individualismo coletivo do sindicalismo argentino. Assim, se foi possvel aumentar a centralizao do sistema, a reforma no foi exitosa enquanto eliminao dos privilgios, tendo sido negociados sob a presso corporativista. em busca dc uma sada poltica para a revoluo militar (Feldman et a l . 1988:52). N o terceiro governo de Pern elaborou-se um Programa de Seguridade Social, c o m o parte do pacto social entre governo, centrais de trabalhadores e empresrios, tendo c o m o efeitos mais importantes a elevao do valor dos benefcios, a garantia efetiva do acesso aos trabalhadores rurais, a extenso dos servios assistenciais a todos os beneficirios de penses no-contributivas, a reduo dos requisitos para qualificao aposentadoria e o aumento das contribuies. Na avaliao de Feldman et al. (1988). as medidas propostas neste programa, visando criao dc um sistema nico de Seguridade Social e diminuir as discrepncias, no foram implementadas, e a volta das organizaes corporativas gesto do sistema acabaram por incrementar os privilgios. A ditadura militar que chegou ao poder c o m o golpe dc 1976 sc prope a estabelecer a hegemonia do setor financeiro, exportador e transnacional. eliminado a concer tao c o m o forma de regular as relaes entre as classes, tornado o Estado um subsidirio do mercado - c o m a reduo da sua capacidade empresarial e seu papel redistributivo. Em outros termos, prope-se a enterrar definitivamente o modelo industrialdesenvolvimcntista e o sistema poltico que o viabilizou durante as ltimas quatro dcadas. Feldman et al. (1988:56) analisam o governo da ditadura militar concluindo que a Secretaria de Seguridade Social manteve uma posio de relativa autonomia, o que lhe permitia manter uma relao dc negociao e conflito c o m a rea econmica do governo, o que lhe possibilitou desenvolver uma poltica de desmobilizao d o poder sindical. Esta poltica foi operada atravs da substituio dos sindicatos pelas associaes de aposentados - c o m escasso poder - como interlocutores do SNP (Sistema Nacional de Prevision). Outra mudana importante ocorreu no sistema de financiamento, no qual a contribuio patronal foi eliminada e substituda por um Imposto sobre Valor Agregado (1VA), coerentemente c o m a postura econmica liberal de reduo dos custos da mode-obra e aumento da competitividade das empresas. Esta medida, que durou de 1980 a 1984. quando reintroduziu-se a contribuio patronal, mostrou-se inadequada, dado ao aumento da evaso e as dificuldades dc manter o equilbrio financeiro do sistema. Por

outro lado, a cobertura d o sistema aumentou e m 5 5 % entre 1975 e 1983, embora o valor real dos benefcios tenha se defasado em relao ao salrio dos ativos, ficando nas mos da Secretaria de Seguridade Social o poder de elevao destes valores. C o m esta medida, o s valores dos benefcios foram sendo deteriorados de tal forma que mais de 8 0 % das prestaes ficaram equivalentes ao valor mnimo. Os aposentados passaram ento a recorrer Justia, c o m ganho de causa para atualizao dos valores dos benefcios. Esta situao, que denominamos a revolta da cidadania, extremamente interessante, na medida em que ela reifica a dimenso jurdica da cidadania, ao acionar um instituto da democracia na garantia do direito social, retirando do Executivo o m o noplio da proteo social, e transformando a questo social em uma questo da democracia (mesmo neste contexto autoritrio). A tentativa d o Executivo de evitar a falncia d o sistema, paralisando o s juzos, (em 1989), apenas deu tempo para que fossem tomadas outras medidas que viabilizassem o financiamento da Seguridade, tais c o m o a criao de impostos sobre combustveis e impulsos telefnicos, a nivelao dos aportes de diferentes categorias, a incluso de novas categorias de contribuintes, alm da elevao das taxas dos ativos. Na rea da sade observa-se uma reduo dos recursos oramentrios, no perodo de 1975 a 1983, caindo de 6 % para 2,5%, o que se traduz na crescente deteriorao da rede de servios do setor pblico e na reduo da cobertura populacional. A tendncia privatista da poltica de sade expressa-se no sucateamento da rede pblica, induzindo as obras sociais a deixarem de comprar ali os servios e a encaminhar sua demanda para a rede privada, c o m o aumento da cobrana direta aos beneficirios de parte dos servios prestados pela Seguridade Social, e pela permisso de que o s setores c o m maiores recursos optem pelo sistema de seguros privados, abandonando assim o sistema solidrio da Seguridade Social. Entretanto, a tentativa de levar adiante esta postura, c o m a eliminao do controle sindical sobre as obras sociais proposta no projeto de lei 22.269 de 1980, no alcanou sua regulamentao, demonstrando a fora das organizaes corporativas mesmo sob a ditadura militar. Quase duas dcadas depois de iniciada a reforma, apesar de seus esforos unifi cadores, o que se observa que o sistema de Seguridade Social seguiu sendo altamente fragmentado e estratificado, preservando regimes especiais de benefcios ao lado de um prottipo de Sistema Nacional, alm de preservar o controle sindical sobre as obras sociais. A maior uniformidade alcanada quanto ao regime de benefcios, c o m um maior controle estatal sobre as finanas e a administrao do sistema no correspondeu, no entanto, eliminao dos privilgios, e no impediu o recurso desvalorizao dos benefcios c o m o soluo para a crise financeira, problema agravado pelos altos nveis de inflao. Na rea da sade, alm de se preservar o poder das organizaes corporativas e a fragmentao do sistema, observou-se uma reduo do papel do setor pblico prestador de servios e o incentivo a diversas formas de privatizao da prtica mdica.

O fracasso d o modelo econmico adotado na Argentina - que gerou o su cateamento do seu parque industrial, a crise econmica e as incontrolveis taxas de inflao - junto ao alto custo da represso e o fracasso militar na guerra das Malvinas, levaram queda da ditadura e inicio da transio democrtica. N o caso d o Uruguai, o perodo do governo militar que teve incio c o m o golpe e m 1973 compreende dois subperodos, sendo o primeiro o que vai desde a at 1979; c o m a promulgao do Ato Institucional n 9 identificamos uma nova etapa d o regime que se expressa e m uma outra postura em relao Seguridade Social. N o primeiro subperodo, iniciou-se um processo de aplicao da estratgia neoliberal, c o m o Plano Nacional de Desenvolvimento 73/77, e m um contexto de represso e excluso que se caracterizou pelo retrocesso na legislao trabalhista, duras restries s liberdades sindicais e aos partidos polticos e conteno dos gastos pblicos sociais. A proibio da ao dos partidos polticos, principal canal de articulao das demandas frente aos rgos da Seguridade Social, acarretou o fortalecimento d o poder decisrio da tecnoburocracia, alm da interveno d o governo no sentido de eliminar as principais estruturas participativas do sistema (Papadpolus, 1991:77), c o m o o Conselho Geral de Assignaes Familiares. A s principais medidas administrativas adotadas apontam no sentido da centralizao, sendo a unificao e a uniformizao instrumentos utilizados c o m o parte da reor denao proposta, tais c o m o o estabelecimento d o regime nico de seguro de doena para o setor privado, a unificao da administrao dos vrios seguros desemprego e a reduo das 16 caixas de salrios-famlia para 5. O subperodo seguinte inicia-se c o m o Ato Institucional n 9, de 1979, onde se prope uma transformao profunda d o sistema de Seguridade Social, subordinando as demandas sociais ao modelo de acumulao, de forma a possibilitar o aumento da produtividade e a reinsero do pas na economia mundial; estratgia que implicou em altos custos sociais, c o m a concentrao da renda e o aumento da pobreza. A s caractersticas da reforma foram basicamente a centralizao, a restrio aos benefcios, a desvalorizao das prestaes e as alteraes nos mecanismos de financiamento d o sistema. C o m relao reforma administrativa, que possibilitou a concentrao d o poder e a centralizao do sistema, foi criada a Direo Geral da Seguridade Social (DGSS), no Ministrio do Trabalho e Seguridade Social, em substituio ao B.P.S.; e eliminou-se o Conselho Geral das Prestaes Familiares. A s trs principais caixas de fundos de penses foram transferidas para a DGSS, onde tambm foram fundidos o s programas de seguro de doena independentes, incorporados o s programas de seguro-desemprego e fundidos os programas de salrio-familia e auxlio-maternidade. A s demais caixas paraestatais sofreram interveno d o poder Executivo, reestru turando-as e restringindo sua autonomia c o m a designao, por este poder, dos seus diretores. A reforma administrativa, no entanto, deixou fora da D G S S sete caixas de penses e duas de doenas, alm de numerosos programas para o setor pblico civil e militar, evidenciando a sua incapacidade de uniformizar o sistema, unific-lo, eliminar privilgios e reduzir a estratificao, apesar do seu elevado grau de estatizao.

C o m relao ao financiamento, houve uma centralizao dos aportes e tributos e o rebaixamento do valor dos benefcios, alm da introduo d o I V A - Imposto sobre Valor Agregado, somando-se ao tradicional modelo de contribuio tripartite. Com o objetivo de reduzir os impostos e contribuies sobre as atividades produtivas, f o r a m rebaixadas as c o n t r i b u i e s d o s e m p r e s r i o s , unificadas as d o s trabalhadores, eliminados vrios impostos e dada maior importncia ao I V A , como fonte de financiamento d o sistema (Papadpulos, 1991:78) Essa tendncia de reduo do peso das contribuies, consolidada pela reforma tributria, alterou-se nos anos 80, em conseqncia da crise recessiva e da necessidade de realizar ajustes fiscais para cumprir as metas fixadas pelo FMI, quando posteriores aumentos das contribuies no foram compensados c o m uma diminuio do I V A . A evoluo das finanas da Seguridade Social mostra que a partir de 1978 tornouse mais agudo o desfinanciamento do sistema, configurando um processo de desequilbrio financeiro que, em 1982, atingia a situao deficitria de 8 1 % da receita (MesaLago, 1985). Quanto aos benefcios, a reforma procurou dificultar os requisitos para qualificao para os de prestao continuada, aumentando a idade para retiro, reduzindo as condies para retiro prematuro e as causas de penses de sobrevivncia, eliminando tambm benefcios especiais. Outro recurso, utilizado para reduzir as pesadas despesas do sistema, foi a desvalorizao d o valor real dos benefcios, fazendo c o m que a prestao mdia tenha cado durante toda a dcada de 70, sendo ademais corroda pelas altas taxas de inflao. N o setor sade, caracterizado pela pluralidade institucional e de regimes, pouco foi feito no sentido de coordenao, visando a um sistema nacional de sade. At os anos 80 o Uruguai apresentava as seguintes modalidades de cobertura do risco de enfermidade: regime de assistncia mdica pblica - do qual participam vrios organismos estatais, prestando servios preventivos e curativos, especialmente populao dc baixa renda, embora seja aberto a toda a populao e seja financiado pelo Oramento Geral da Unio;

regime de assistncia mdica privada, que comporta dois setores bem diferenciados: assistncia mdica particular e assistncia privada coletiva (esta ltima composta pelas mutualidades - associaes assistenciais e cooperativas dc profissionais - e servios financiados por empresas). regime de seguros sociais de doena - unificados e administrados, a partir de 1979, pela DISSE - Direo dos Seguros Sociais por Doena. Trata-se de um regime obrigatrio, prestando assistncia mdica atravs de instituies privadas, em casos de riscos de doena previstos na legislao da Seguridade Social; regime de cobertura a cargo do empregador, que cobre a perda do salrio para os trabalhadores do setor privado que no esto includos nos seguros obrigatrios. A s pessoas pblicas no-estatais, criadas a partir dos anos 50 e administradas e financiadas de modo tripartite, gozavam dc grande autonomia face ao Executivo at 1968,

quando foram impostas as primeiras medidas interventoras, progressivamente ampliadas e aprofundadas ao ponto de unificar os diversos regimes. Em 1973, o poder Executivo decretou a criao da Comisso Interventora de Doena e Invalidez, intervindo nos rgos gestores dos seguros e concentrando em um fundo nico as cotizaes. Em 1975 completou-se a etapa de organizao e unificao parciais c o m a criao de um servio descentralizado - Administrao dos Seguros Sociais por Doena - vinculado ao Executivo e sem a participao de trabalhadores e empregadores. C o m o Ato Institucional em 1979, este rgo foi suprimido no bojo do processo de concentrao e verticalizao, criando a Direo de Seguros Sociais por Doena c o m o unidade da DGSS. Porm, permaneciam fora do regime importantes setores do comrcio, trabalhadores rurais e domsticos, e os setores includos gozavam de diferentes nveis de cobertura. A interveno governamental no setor mutualista de prestao de servios de sade tambm afetou a crise financeira deste sistema, na medida em que passou a depender de tabelas de pagamento de servios definidas pelo poder pblico, defasadas em relao aos preos de mercado, alm do tabelamento das cotas mutuais e d o controle das inverses financeiras. C o m a crise econmica se agudizando, a classe mdia teve que abandonar seus planos nas mutualidades, passando a recorrer aos servios pblicos, c o m um ndice de desero de cerca de 8% s no ano de 1982. O esgotamento das mutualidades c o m o alternativa para garantir a cobertura de sade, dado a impossibilidade da sua universalizao e ao alto grau de concentrao na capital, tambm no foi compensado pelo incremento dos servios pblicos que, ao contrrio, deterioraram-se em funo da queda do gasto pblico para o setor (de 9,1% c m 1974 para 6 % em 1982). Em outros termos, o processo de reforma no Uruguai conseguiu diminuir o alto custo da Seguridade Social e reduzir o aporte estatal para o setor sade, alcanou unificar e uniformizar parcialmente os benefcios, contribuies e regimes dc assistncia atravs de um processo de crescente interveno estatal. N o entanto, o sistema de Seguridade Social segue sendo altamente fragmentado, descoordenado, c o m a preservao de privilgios, diferentes condies de acesso assistncia, irracionalidade na organizao administrativa e elevado nvel de estratificao. N o Chile, o governo militar iniciou o processo de reforma da Seguridade em 1973, no contexto da configurao dc um Estado autoritrio, policial e exeludente - por oposio ao Estado de compromisso distribuidor - reservando-se o papel de guardio do mercado e no mais promotor do desenvolvimento econmico-social. A s profundas mudanas operadas na sociedade chilena traduziam um duplo e complementar processo: a tendncia privatizante no mbito da economia e dos servios sociais - c o m a transferncia das atividades e funes pblicas para o setor privado - e a tendncia estatizante no campo poltico - em decorrncia do fortalecimento e concentrao, no Executivo, do poder poltico. A reduo d o tamanho d o Estado, acompanhada da privatizao da economia, conduziu a uma transferncia massiva de recursos para o setor privado, especialmente para as entidades financeiras e as grandes empresas industriais, elevando o grau de concentrao patrimonial, aumentando o desemprego e reduzindo as remuneraes.

Podemos identificar dois subperiodos no processo de reformas impostas pelo governo militar chileno, o primeiro dos quais se inicia em 1973, tendo c o m o caractersticas o lanamento das bases d o projeto neoliberal e das mudanas institucionais visando a alterar o perfil do Estado e sua relao c o m a sociedade, alm de desmobilizar e desmontar o sistema poltico anterior. Quando o projeto neoliberal atingiu a maturidade (Foxley, 1982), a partir de 1979, comearam a ser introduzidas reformas institucionais, especialmente na rea social, que reproduziram os princpios norteadores no plano da estrutura econmica. Essas reformas foram chamadas de modernizaes pelo governo e atingiram sete reas: poltica trabalhista, seguridade social educao, sade, descentralizao regional, agricultura e aparato judicirio. Apontavam, c o m maior ou menor intensidade e c o m ritmos diversos, para a transferncia de responsabilidades para o setor privado - contrapartida do papel subsidirio d o Estado - a descentralizao das instituies pblicas, o funcionamento d o mercado sem interferncias e a garantia da liberdade de escolha para os indivduos quanto proviso e acesso aos servios sociais bsicos. Vamos tratar aqui apenas d o primeiro subperodo, de 1973-79, cujas reformas no sistema previdencirio visaram alcanar maior uniformidade e reduo d o gasto pblico social, ou seja, promovendo a normalizao e racionalizao do sistema, colocando-se portanto dentro dos mesmos marcos das reformas introduzidas nos demais pases vizinhos no perodo autoritrio. A s mudanas profundas sofridas pela Seguridade S o cial chilena no segundo subperodo inscrevem-se em um modelo de reforma neoliberal, distinguindo-se portanto, do simples projeto centralizador/burocrtico identificado at agora. Nesse sentido, ser tratado posteriormente c o m o um modelo parte de reforma liberal/produtivista. C o m o vimos, o sistema de Seguridade chileno era razoavelmente equitativo, apesar de suas diferenciaes internas, e no obstante a existncia de setores mais favorecidos o sistema era progressivo, mesmo que se considere que os valores de transferncia fossem modestos. A despeito de seu alto e crescente custo, o sistema estava equilibrado, em funo das elevadas contribuies e do expressivo aporte estatal (as contribuies diminuram entre 1970 e 73 de 62,3 para 56,0 e o aporte estatal aumentou, no mesmo perodo de 34,2 para 40,2). O governo militar iniciou as reformas na Seguridade alegando o seu alto custo para o Estado, sua regressividade e deficincias administrativas, e introduzindo medidas que visavam a racionalizar e uniformizar (parcialmente) o sistema, reduzindo a multiplicidade de regimes paralelos e de instituies, eliminando assim os privilgios mais onerosos. Nesta primeira etapa das reformas j se configurava uma disputa entre duas agncias do governo: a Superintendncia de Seguridade Social, que reunia especialistas da previdncia defensores da necessidade de mudanas c o m base nos princpios de universalidade e uniformidade, da manuteno d o sistema de repartio e da administrao tripartite, e a agncia de planejamento (ODEPLAN - fortaleza dos neoliberais), cujos tcnicos propunham a substituio d o sistema vigente pelo fundo de capitalizao individual, isto , a privatizao da Seguridade Social.

Durante os primeiros anos ainda prevaleceram as concepes d o grupo reformador que defendia a melhoria d o sistema existente, mas, a partir de 1980, pelo contedo das reformas, ficou evidenciado o peso dos neoliberais na formulao da poltica previdenciria. Segundo Racsynski (1991:63), esta primeira fase esteve marcada p o r uma reduo significativa do gasto pblico social; a implementao de medidas tendentes a romper a fragmentao e algumas iniqi dades d o sistema; a reduo d o custo da Seguridade para os trabalhadores e especialmente para os empregadores; a aplicao de medidas de focalizao da ao estatal nas reas de educao e sade nos setores pobres, e dentre estes, nos grupos mais vulnerveis; a realizao de estudos-diagnsticos sobre a magnitude, a localizao e as caractersticas da pobreza, a fim de possibilitar o controle da alocao de recursos, garantindo que apenas aqueles assim identificados fossem beneficiados c o m os aportes fiscais; estimulao da colaborao pblico/privado no desenvolvimento dos setores sociais, c o m a subcontratao de servios especficos; a aplicao de medidas que significavam deslocar a assignao de recursos em sade e educao desde a oferta demanda, c o m o a subveno escolar por aluno efetivamente atendido e pagamento por servios prestados em sade; montagem da "rede social", c o m o resposta ao elevado nvel de desemprego, subsidiando diretamente a populao afetada, c o m o o Programa de Emprego Mnimo e a ampliao das penses assistenciais.

A despeito do carter positivo de muitas destas medidas, beneficiando os setores mais carentes e eliminando as disparidades mais acentuadas, o valor dos benefcios deteriorou-se c o m o conseqncia da inadequao dos reajustes, c o m uma queda que variou de 34 a 4 6 % e m comparao aos valores de 1970. Por outro lado, a populao coberta tambm sofreu uma diminuio no perodo entre 74 e 80 - caindo de 7 9 % para 6 0 % c o m o aumento das taxas de desemprego e subemprego. A reduo das desigualdades entre os regimes para empregados e operrios, e no interior destes, entre os benefcios mnimos e os mais elevados, no incluiu, no entanto, os militares, que continuaram a ter um regime separado, c o m valores dos benefcios at cinco vezes mais altos do que os dos civis. A s mudanas inicialmente propostas pelo governo militar, por exemplo, e m relao ao setor sade, tiveram a clara adeso das camadas mdias de profissionais, cuja concepo liberal havia sido ameaada c o m a proposta d o Sistema nico de Sade no governo de Allende e fora boicotada pelo Colgio Mdico. A arraigada concepo elitista dos setores profissionais, expressa desde suas origens na diferenciao dos regimes da Seguridade Social, parecia mais uma v e z reafirmar-se, facilitando a passagem das medidas prvatizantes introduzidas na prestao dos servios de sade, c o m o a diferenciao dos usurios segundo sua capacidade dc pagamento. N o entanto, c o m o aprofundamento d o processo de privatizao, reduzindo o gasto social pblico, introduzindo a

presena das seguradoras privadas e adotando uma poltica pblica de localizao da ao estatal, o Colgio Mdico manifestou-se contrrio a tais medidas, que estavam implicando um elevado custo social para a populao chilena e a desmontagem das estruturas que caracterizaram o alto padro de ateno sade naquele pas (Tetelboin & Salinas, 1984). O governo militar precocemente realizou uma reforma administrativa, cujos eixos foram a regionalizao - c o m a criao de trs nveis: regional, provincial e municipal, para os quais foram desconcentradas funes do nvel central - e a criao de um novo regime municipal, ficando a cargo do municpio a competncia e os recursos para planejar e executar o desenvolvimento local (Raczynski, 1991:66). Passaram a ser atribuies dos municpios, por exemplo, a realizao de diagnsticos sociais, a administrao da rede social, a gesto de estabelecimentos de sade e educao, etc. N o setor sade, o processo de reforma, iniciado c o m a racionalizao das funes do Ministrio da Sade na primeira etapa do governo, aprofundaram-se a partir de 1979 c o m a separao da funo normativa, atribuda ao Ministrio, da prestao de servios, que passou a ficar a cargo das 27 unidades descentralizadas - que substituram o antigo SNS - ficando os recursos financeiros sob controle de um Fundo Nacional de Sade, o FONASA. A reorganizao do SNS - principal responsvel pela proteo da sade de grande massa da populao - em servios regionais, administrados autonomamente c o m o empresas privadas e competitivas, foi informada pelo princpio de que a concorrncia conduziria a uma maior eficincia (Vergara, 1981). Toda a rede de ambulatrios foi repassada aos municpios e os demais servios de sade passaram a gozar de autonomia no sentido tcnico, oramentrio e administrativo, a despeito dc sua subordinao poltica ministerial, podendo passar parte de suas funes municipalidade ou a servios privados contratados. Este processo de descentralizao da execuo das aes de sade vinculava-se perspectiva de privatizao de todo o sistema, seja pela introduo da lgica competitiva no seu interior, seja pela generalizao da cobrana de parte dos servios diretamente aos usurios, seja ainda pela alocao de recursos na compra de servios ao setor privado. O processo de reforma, no entanto, sofreu forte oposio do Colgio Mdico, mobilizando outros grmios e organizaes de usurios no debate c o m o governo acerca da privatizao do sistema, de tal forma que, ao final, resultou em um sistema misto c o m predomnio estatal (Raczynski, 1991:69). Outro fator que dificultou o aprofundamento das mudanas foi o fato de que o mecanismo dc pagamento dos servios prestados por fatura, incentivava fraudes e o so brefaturamento, levando ao conseqente dficit nos oramentos municipais, o que obrigou o F O N A S A a impor tetos. At ento, os dois sistemas existentes, o SNS para operrios e o SERMENA para empregados, funcionavam c o m lgicas distintas: o primeiro era um sistema pblico e gratuito, enquanto o segundo comportava o princpio da livre-eleio e a complemen tao dos gastos pelos usurios. C o m a reforma do SNS e a extino d o SERMENA, introduziu-se a possibilidade d o s empregados serem atendidos na rede pblica e o s

operrios fazerem uso da livre eleio c o m complementao do pagamento, limitando o servio totalmente gratuito apenas faixa de renda mais baixa. A modificao substantiva do sistema, no sentido de aprofundar a privatizao, viria juntamente c o m a reforma previdenciria em 1981. At este momento o processo de reformas no Chile inseriu-se no mesmo modelo de centralizao do poder, uniformizao, unificao e privatizao da ateno sade que caracterizou a ao dos governos militares no Cone Sul. Alm destas caractersticas comuns observa-se, no caso chileno, a existncia da inteno de reverter o padro dc proteo social montado anteriormente, por exemplo, c o m as medidas de focalizao e a descentralizao, indicando a gestao de um novo modelo de reforma da relao Estado/sociedade e da Seguridade Social. Em resumo, podemos afirmar que as reformas levadas a cabo pelos governos militares no regime autoritrio-burocrtico. caracterizaram-se pela tentativa de excluso do processo decisrio das polticas sociais das foras mobilizadas em torno da questo social durante o perodo populista, dc forma a eliminar o j o g o poltico da barganha e presso exercidas pelas categorias de trabalhadoras e intermediadas pelas organizaes sindicais e pelos partidos polticos. A despolilizao da questo social correspondeu, ao mesmo tempo, ao fortalecimento das estruturas burocrticas do executivo, valorizao da tecnoburocracia e das medidas racionalizadoras, levadas a cabo em um contexto de supresso da cidadania poltica e eliminao dos canais de representao e organizao das demandas sociais. A centralidade do papel do Estado mudava, da sua funo dc provedor, para a de planificador e racionalizador das estruturas, regimes e instituies que constituram o sistema altamente fragmentado e estratificado que correspondeu montagem do padro de Seguridade Social nestes pases. A maior uniformizao e unificao do sistema corresponderam necessidade de romper a fragmentao e diferenciao, bases do poder das estruturas corporativas, concentrando no aparelho burocrtico estatal o poder decisrio. O maior ou menor grau em que estas mudanas ocorreram deve ser creditado tanto ao peso dos componentes estatais/societrios consolidados na experincia anterior, quanto ao projeto governamental dc alterao do papel do Estado cm relao ao desenvolvimento econmico e ao social. A possibilidade de implantar medidas mais ou menos radicais explica-se tambm em funo da fora da coalizo governamental, decorrente tanto do apoio das camadas mdias ameaadas c o m a agudizao da luta de classes no perodo anterior c o m o do seu sucesso econmico, alem do seu poder de represso s organizaes contestadoras, bem como da eficcia poltica das medidas legitimadoras no campo das polticas sociais, seja com a extenso da cobertura, reduo dos privilgios e/ou tratamento focal para aqueles que sofriam os piores efeitos do modelo adotado. O sucesso das reformas pode tambm ser creditado sua insero em um processo mais geral de reformulao do aparato estatal e da sua relao c o m a sociedade, de forma a libertar-se das peias legais e administrativas representadas pelas estruturas e instituies emergentes e consolidadas durante o desenvolvimentismo populista.

A mudana, no entanto, foi tambm condicionada pelo nvel de resistncia apresentado pelas instituies corporativas e de auto-ajuda, bem c o m o pelo lugar que elas tradicionalmente ocuparam no sistema de Seguridade e na cultura poltica local. A substituio dos mecanismos de representao corporativos por canais burocrticos teve um sentido claro de privilegiamento dos interesses dos produtores privados de servios, especialmente no caso da ateno sade, c o m o se evidencia na reduo dos servios pblicos, na deteriorao da rede existente e na introduo de diferentes modalidades de privatizao da lgica estatal. Mesmo naqueles casos em que o governo militar seguiu atribuindo um papel central para o Estado na proteo social, c o m a ampliao da cobertura e da pauta de benefcios, no ocorreu uma maior participao dos recursos fiscais para financiar estas polticas. A o contrrio, a reduo do gasto pblico social marcou todos os governos neste perodo sendo que as medidas de ampliao da proteo social, quando ocorreram, foram custeadas por recursos parafiscais. A s tentativas de desonerar o trabalho, substituindo contribuies por outras fontes de custeio no foram exitosas, de forma que ao final do perodo, quase todos os pases apresentavam um desequilbrio financeiro semelhante quele que havia justificado a interveno e controle estatais. A recorrncia ao aumento das contribuies dos trabalhadores para financiar o dficit dos sistemas ocorreu de quatro formas: pelo aumento das alquotas de contribuio; pela incidncia de novos tributos e contribuies patronais sobre a folha de salrios, sendo repassada ao custo dos produtos; pela introduo de modalidades de pagamento de parte dos servios pelos usurios; pela desvalorizao d o valor real dos benefcios que tambm tinham sido depreciados em funo das altas taxas infladonrias. Assim, podemos afirmar que a reforma centralizadora/burocrtica, embora tenha na maioria dos casos alcanado retirar das organizaes corporativas e partidrias o controle sobre o recurso de poder que representava a poltica social, no alcanou, no entanto, quebrar a estrutura medular do Sistema de Seguridade Social que havia sido montado anteriormente, preservando a estreita base financeira, a existncia de regimes especiais e de um elevado grau de estratificao nos benefcios, a centralidade do Estado na prestao e/ou alocao dos recursos e definio do formato da proteo social e as distores que caracterizaram o sistema, c o m o a evaso, a irracionalidade e improdutivi dade, os altos custos administrativos, a corrupo e o clientelismo. A dcada de 80 vai ser caracterizada, na Amrica Latina, pela ocorrncia de dois fenmenos concorrentes e simultneos: a profunda crise econmica e o endividamento externo, na economia, e o s processos de transio democracia, no campo da poltica. A crise econmica que afetou os pases centrais nos meados dos anos 70 e no incio dos anos 80 transmitiu-se aos pases latino-americanos pela via do comrcio e pela do financiamento. O endividamento foi o principal instrumento utilizado pelas economias latino-americanas para fazer face crise dos anos 70, o que levou a um enri jecimento das possibilidades de enfrentamento da crise nos anos 80, j que se encontravam e m uma situao muito mais desfavorvel que na dcada anterior alto nvel de endividamento, acelerao inflacionria e custos financeiros crescentes (Tolkman, 1985).

Este quadro dramtico foi agravado c o m a contrao do financiamento externo e atravs da transmisso via comrcio exterior, c o m o estancamento dos mercados nos pases desenvolvidos e a deteriorao dos termos de intercmbio. Em resumo, o s pases latino-americanos encontraram-se, neste segundo momento crtico da crise econmica internacional, em uma situao de enorme dependncia do sistema financeiro internacional atravs d o aumento da taxa de juros, dos acordos para renegociao e pagamento dos servios da dvida, transformando-se em verdadeiros exportadores de capital em um crculo vicioso sem precedentes na histria das relaes econmicas mundiais. Em outras palavras, a dependncia manifesta em relao ao sistema financeiro e aos mercados importadores, assumiu uma feio prpria neste perodo: endividamento. Os pagamentos dos servios da dvida, as medidas de conteno das importaes e a busca de supervits comerciais c o m o incremento produo para exportao, a subordinao s medidas recessivas impostas pelo FMI, so evidncias de que a dinmica latino-americana, mais uma vez, estaria sendo capitaneada pelas necessidades decorrentes da acumulao central. Em 1982, aps mais de 30 anos de crescimento, caiu o PIB em toda Amrica Latina e muitos pases, incluindo os maiores e mais diversificados, viram-se em dificuldades para cumprir os compromissos c o m os encargos da dvida externa, submetendo-se ao monitoramento do FMI e adotando polticas recessivas de ajuste que debilitaram seriamente as economias da regio, provocando um processo de desindustriali zao (exceto no Brasil). Os custos sociais do ajuste foram imensos, c o m crescentes taxas de desemprego, queda nos salrios reais e uma profunda deteriorao das condies de vida da populao da regio, c o m um significativo aumento das desigualdades sociais (Fleury Teixeira, 1989). A queda no poder aquisitivo dos salrios, a reduo da renda e d o consumo pessoal, o aumento do desemprego e do subemprego, a contrao do gasto pblico social, so todos fatores que afetam diretamente aos sistemas de Seguridade Social seja pelo lado da demanda - aumentada em termos de benefcios e assistncia, c o m a deteriorao das condies de vida - , seja pelo lado da oferta de bens e servios - , j que ocorre uma reduo conjunta dos aportes estatais e das contribuies sobre a massa salarial, implicando no desequilbrio financeiro dos sistemas, no sucateamento da rede de servios c na desvalorizao dos benefcios. Simultaneamente, muitos pases iniciaram um processo de transio democracia ainda nos anos 80, de tal forma que as ditaduras militares que vigoraram, especialmente no Cone Sul nas duas ltimas dcadas, desapareceriam da regio at o incio dos anos 90. Seguindo a tipologia desenvolvida por O'Donnell (1987) para identificar os tipos de transio por colapso ou poetadas, podemos supor que, embora em ambos os casos venha a ocorrer uma exploso das demandas reprimidas no perodo autoritrio, as condies de enquadramento das demandas sociais vo depender dos seguintes fatores: na economia, o crescimento e c o n m i c o durante o perodo autoritrio e o grau de destruio das bases econmicas para sua retomada, alm do comprometimento d o n o v o governo c o m as instituies financeiras internacionais;

no campo da poltica, pelo grau de controle que as foras conservadoras vinculadas ao regime autoritrio detm sobre a agenda do novo governo, bem como sobre as instituies estatais, por um lado, e da presena das organizaes sindicais e partidos de esquerda na organizao das classes populares e na sua capacidade de obter o apoio das camadas mdias, por outro lado. Ainda restaria lembrar a possibilidade da emergncia de novos atores sociais e de organizaes do setor popular, como os movimentos sociais urbanos, capazes de introduzir uma dinmica menos corporativa no tradicional j o g o poltico, alcanando uma identidade poltica mais unitria que no repro duza as profundas fragmentaes do mercado. D o ponto de vista setorial, as polticas sociais vo depender tanto da organizao dos movimentos reformadores, em termos da produo de um projeto tcnico e social de mudana e das suas estratgias de implementao, c o m o do nvel de deteriorao tanto das condies de vida e trabalho quanto das instituies prestadoras dos servios. O xito dos governos anteriores em quebrar a espinha dorsal montada no campo da proteo social pelos governos populistas, o saneamento financeiro das instituies e a possibilidade de introduzir uma maior amplitude e diversificao da base financeira da Seguridade Social, certamente sero fatores determinantes do curso subseqente das reformas. No caso dos pases que vimos analisando at o momento, podemos identificar com nitidez dois modelos de reforma da Seguridade Social, alm da tentativa iniciada pelos regimes autoritrio/burocrticos: um modelo universal/publicista e um modelo liberal/produlivista. Se bem que c o m o modelos dc reforma eles tenham orientado a ao poltica e institucional de diferentes grupos competitivos em cada um dos pases, como experincias concretas foram corporificados cm dois casos e momentos especficos: o Brasil da Nova Repblica e a segunda fase de reformas da ditadura Pinochet, no Chile. Neste sentido, vamos tratar os dois modelos a partir destas experincias especficas, de forma a permitir, posteriormente, identificar elementos de cada um deles em outras realidades e tecer consideraes dc ordem mais geral.

R E F O R M A L I E R A L / P R O D U T I V I S T A :

Q U E B R A N D O

E S T R U T U R A

O governo militar chileno teve c o m o caractersticas, segundo Garretn (1990), a personalizao, atribuindo ao General Pinochet a legitimidade hierrquico-institucional e poltico-estatal. a capacidade transformadora, deslocando a relao Estado/sociedade nos marcos de um esquema neoliberal. e seu projeto de institucionalizao poltica, expresso na Constituio de 1980, que consagra a passagem de um regime militar a um regime autoritrio. Estass e r i a masrazes, no seu entender, para que o governo tenha podido superar a profunda crise econmica de 1981/1982, gerando inclusive mobilizaes populares em 1983, que acabaram sendo controladas c o m a recuperao do regime militar e do projeto econmico, retardando a transio democracia neste pas.

Em 1980, foi decretada a criao de um novo sistema de Seguridade que alterou radicalmente a estrutura anteriormente existente, indicando uma verdadeira quebra da espinha dorsal do sistema corporativo, recolocando a questo da proteo social nos marcos de uma nova relao Estado/sociedade, baseada em uma lgica competitiva e produtivista de mercado. O novo sistema de penses passou a funcionar a partir de 1981, (coexistindo ao lado do antigo - progressivamente em extino - que permaneceu c o m aqueles que no quiseram mudar para o novo sistema), e sua principal inovao foi o total rompimento c o m o sistema de repartio, criando um seguro privado, porm obrigatrio para os assalariados (voluntrio para os autnomos) que entravam no mercado de trabalho a partir desta data. Neste sentido, o novo sistema diferia do antigo de carter tripartite c o m base cm uma ao solidria e em uma funo redistributiva da ao estatal, alterando o papel do Estado de forma que agora ele apenas usava seu poder para compelir os trabalhadores a escolherem um seguro privado, definir as regras para o seu funcionamento e fiscalizar sua operao. Tambm o papel dos empregadores, como financiadores diretos do sistema, deixou de existir. Foi autorizada a formao de sociedades annimas para administrar os fundos de penses - as Administradoras de Fundos de Penses - AFPs c o m direito a cobrar por seus servios, onde era aberta uma conta individual para cada trabalhador que a tivesse escolhido, acumulando ali suas contribuies mais o resultado (positivo ou negativo) das operaes financeiras realizadas no mercado de capitais. Ou seja, a contribuio do trabalhador ( 1 0 % da remunerao), menos a taxa de servios, era acumulada em uma conta de capitalizao, qual somavam-se os resultados da rentabilidade das aplicaes financeiras, em uma taxa de retorno varivel, embora c o m uma mdia garantida pelo Estado. A legislao tambm permitia a realizao de aportes voluntrios, para complementar sua aposentadoria, c o m iseno tributria dentro de certo limite, e a antecipao da aposentadoria, desde que os recursos gerados tivessem atingido um mnimo de 7 0 % em relao s remuneraes tributveis. Enquanto as AFPs administravam o beneficio dc penses e aposentadorias (uniformizadas no sistema novo e c o m diferenciaes no antigo), os demais benefcios continuavam sendo administrados pelo sistema antigo, embora as prestaes e condies de aquisio tenham sido uniformizadas para os programas de salrio-famlia, desemprego e riscos profissionais. Na rea de sade, foram criadas seguradoras privadas, as Instituies de Sade Previdenciria - ISAPREs - que recolhiam a contribuio obrigatria para assistncia mdica daqueles que preferissem filiar-se a uma ISAPRE do que permanecer no sistema de livre escolha do setor pblico (FONASA), passando tais instituies a fornecer assistncia mdica, no mnimo igual do FONASA. Somente os segurados das AFP's poderiam optar por uma ISAPRE, passando a escolher entre vrios planos, de acordo c o m sua capacidade de pagamento. O sistema pblico garantiria medicina preventiva universal e assistncia a sade para os que no tiveram condies dc optar por um dos plano dc seguro-sade. Assim, por esta reforma, ficou legalmente regulamentada a estratificao do acesso distintas qualidades e quantidades de servios dc sade, segundo o nvel de in

gresso da pessoa ou famlia (Rajs, 1992), reservando ao Estado o papel de promoo da sade, atendimento aos mais necessitados e, dentre estes, a focalizao na ateno aos grupos mais vulnerveis, c o m o o materno-infantil. A mesma estraficao pode ser encontrada em termos do financiamento, como aponta Bichet (1992:13) analisando dados sobre o gasto por pessoa no sistema de sade, para o ano de 1990: "o nvel superior, estruturado no subsistema privado das ISAPRES cobre a menos de 16% da populao de maior renda e dispe de US$ 180 por benefi cirio-ano; o setor assalariado de nvel mdio e baixo, vinculado ao subsistema de seguro social FONASA, atendido profissionalmente pelo setor pblico e privado, dispe por beneficirio-ano de US$ 56, e ao fim, o setor mais pobre sem capacidade de compra de servios de sade, atendido por estabelecimentos estatais dispondo de US$ 47 anuais por beneficirio". C o m relao aos fundos de penso, pode-se afirmar que a mudana de um sistema de repartio para um de capitalizao elimina os problemas de desequilbrio financeiro gerados pelas mudanas demogrficas, mas torna-se altamente vulnervel ao funcionamento de um mercado financeiro nem sempre muito desenvolvido e estabilizado, de maneira que o governo teve que tomar uma srie de precaues, regulando as aplicaes financeiras de forma a garantir um retorno mnimo para o trabalhador. O financiamento do sistema ficou baseado exclusivamente na contribuio do trabalhador, c o m a eliminao da contribuio patronal, embora, ainda assim, em menor porcentagem do que a contribuio paga ao sistema antigo, o que, por representar um aumento significativo da renda lquida, funcionou como o principal incentivo para a opo pelo novo sistema. A participao do Estado no novo sistema se deu atravs da transferncia das contribuies do trabalhador j acumuladas, repassando-as via "bnus de reconhecimento" para as AFPs, o que provocou um aumento dos gastos imediatamente, alm da perda da contribuio do segurado para o setor pblico, afetando gravemente o financiamento e o oramento pblicos (segundo Serra (1992) o dficit da Previdncia nesse pas, que variava historicamente entre 1 e 3% do PIB, elevou-se a 8,2% em 1982 e reduziu-se para 4,9% em 1990/91). Resta lembrar que estas mudanas foram acompanhadas de reformas tributrias que tambm diminuram os ingressos fiscais. No caso do setor sade, a contribuio estatal foi reduzida a quase zero, sendo que mesmo assim o governo seguiu repassando ao setor privado a contribuio especfica sobre cuidados maternos, o que representa, em termos dc transferncias ao setor privado, o mesmo montante que o governo destina ateno primria municipalizada. O Estado tem tambm que arcar c o m os gastos representados pelos benefcios daqueles que permaneceram no sistema antigo, em geral os segurados que se encontravam mais prximos da aposentadoria. A o mesmo tempo em que ocorreu um desfinanciamento do setor pblico, grande quantidade de recursos avolumaram-se nas mos das AFPs e ISAPREs, o que suporia a reduo dos custos para os beneficirios, em funo da concorrncia entre elas. N o entanto, o que ocorreu foi um processo, em ambos os casos, de ologopolizao, c o m as maiores seguradoras retendo quase que a totalidade do mercado, de tal forma que no se processou a esperada reduo dos custos administrativos e taxas cobradas.

Atualmente, o sistema privado concentra recursos da ordem de 25% d o PIB, e m um mercado fortemente oligopolizado, conferindo benefcios a uma populao que no ultrapassa 80 mil pessoas. A reforma do sistema de penses e aposentadorias no incluiu o sistema especfico dos militares, que permaneceu a parte. N o sistema antigo, a reforma no operou a fuso dos fundos nem a uniformizao legislativa das instituies, mas o M i nistrio d o Trabalho passou a indicar os diretores das caixas, j que a administrao tripartite fora eliminada. A reduo do gasto pblico social em setores c o m o sade e educao, alm do aumento das taxas de desemprego e subemprego e a concentrao da renda, tiveram seus efeitos deletrios parcialmente compensados c o m uma poltica de alocao muito seletiva dos recursos pblicos, criando a "rede social" compensatria, destinada a prestar assistncia aos mais necessitados. Esta focalizao concentrou-se na ajuda financeira a famlias de baixa renda e em programas de ateno materno-infantil e promoo social. A efetividade destes programas manifestou-se c o m a queda dos indicadores de mortalidade infantil, dissociando, pela primeira vez, a deteriorao das condies econmicas de sua manifestao em um indicador antes considerado altamente sensvel. N o entanto, a perda d o poder aquisitivo dos benefcios assistenciais, ao longo dos anos 80, mostrou a fragilidade das medidas compensatrias, que se bem tenham atuado para garantir a sobrevivncia dos mais necessitados, inclusive em funo da boa rede de servios pblicos anteriormente existente, no pde substituir as perdas da fonte de renda e d o desemprego, levando a um empobrecimento relativo e absoluto dos estratos mdios e mais baixos da populao (Raczinski, 1991) A reforma chilena, que pela primeira v e z quebrou a espinha dorsal d o sistema de Seguridade montado pelos governos populistas, alterando a lgica solidria e m direo a um parmetro produtivista, no qual os beneficirios tornaram-se scios de um projeto de desenvolvimento econmico afianado pelo Estado e altamente dependente da sorte do mercado financeiro. Criou-se um novo sistema de compromissos, mais adequado nova fase de acumulao, que requer maior produtividade e m alguns setores dinmicos, enquanto o s mais atrasados so desvinculados deste processo recebendo um tratamento diferencial. No se trata mais de um sistema de excluso, em um processo de cidadania regulada pela condio de trabalho, em um lgica de barganha em que se supe o c o m prometimento inelstico do Estado na proviso dos bens e servios; ao contrrio, o novo sistema inclusivo, embora segmentando a clientela em um novo padro de cidadania universalizada, porm estratificada pela lgica da produo. A estratificao em moldes de mercado econmico, e no de barganha poltica, requer, no entanto, a fora de c o ero do Estado, para exigir a obrigatoriedade da vinculao ao sistema, por um lado, e sua presena para garantia mnima de um funcionamento que no seja regido apenas pela lgica da acumulao em detrimento da legitimidade garantida pelo mnimo de proteo social. A participao estatal tambm ocorreu na forma de um desfinanciamento do setor pblico e na transferncia de recursos ao setor privado, assumindo os custos financeiros da mudana, e viabilizando, c o m os recursos destinados a polticas sociais a constituio de uma nova ordem econmica, c o m clara hegemonia do capital financeiro.

A contradio comea a se instaurar quando os valores dos benefcios garantidos pelo setor pblico chegam a se deteriorar a tal ponto que comprometem a eficcia dos programas de focalizao, em um contexto em que a represso tenha dado lugar ao processo de transio democrtica. O governo democrtico que assumiu em 1990 reconheceu a necessidade de atenuar a grande dvida social gerada no perodo autoritrio, em funo do aumento da pobreza absoluta e do empobrecimento dos setores mdios. No entanto, o xito econmico do modelo neoliberal - o PIB per capita chileno cresceu 9,6% entre 1981-89, comparado c o m uma queda de 8,3% no mesmo indicador para o conjunto da regio levou o novo governo a considerar necessrio manter as bases do crescimento que privilegiaram a empresa privada e a exportao. A busca da compatibilizao entre o resgate do papel redistributivo do Estado c o m a manuteno das bases do processo de acumulao encontra seu ponto de estrangulamento na falta de recursos financeiros para sustentar uma poltica pblica que, mesmo mantendo o sistema segmentador/segregador criado na proteo social, seja capaz de atenuar as discrepncias e aumentar o valor real dos benefcios destinados aos setores mais carentes. A reforma tributria de 1990 foi a resposta encontrada para elevar os recursos destinados ao gasto pblico social, reservados ao aumento do valor dos subsdios monetrios s famlias mais pobres e recuperao da rede de servios e salrios dos profissionais. A impossibilidade dc cobrir todos estes gastos c o m recursos fiscais, sem comprometer o modelo de acumulao tem levado o governo a buscar o apoio de organizaes no-governamentais na prestao dos servios, diversificando a sua compreenso da participao do setor privado. Foi criado o Fundo de Solidariedade e Inverso Social - FOSIS, funcionando como um Banco de Projetos Sociais, visando apoiar e promover projetos de participao e auto-ajuda comunitria, destinados a superar a pobreza e a marginalidade. Os novos programas e polticas esto inspirados em uma concepo descentrali zadora, que, embora assumindo a nova estruturao dada ao aparato de polticas sociais, procura incorporar a participao como forma de reduzir desigualdades e aumentar a legitimidade, alm de aportar recursos ao sistema. A possibilidade de compatibilizao das demandas emergentes, dos usurios e dos trabalhadores da rea social, por uma melhoria do padro de servios e benefcios, c o m base em mecanismos de aumento da eficincia e produtividade, tanto no setor pblico quanto no privado, encontra como limites os interesses e prticas j consolidados no interior do sistema e a necessidade de preservao das taxas de crescimento, gerando tenses nos arranjos entre acumulao e redistribuio, em um contexto de retomada da participao poltica e cidad.

R E F O R M A U N I V E R S A L / P U B L I C I S T A :

TENTATIVA

D E

D E M O C R A T I Z A O

O processo de transio democrtica no Brasil pode ser visto, a partir do lugar ocupado pela questo social em cada momento, c o m o subdividido em trs etapas, que mais ou menos se superpem periodizao institucional: o perodo inicial, de 1975/84, de liberalizao no autoritarismo; o perodo do primeiro governo de transio democrtica, de 1985/1990; o primeiro governo eleito pelo voto direto, que se iniciou em 1991 e foi destitudo em 1992. Em cada um destes perodos a relao entre democracia e proteo social assumiu uma caracterstica distinta, a saber: no perodo inicial da transio, no qual o regime autoritrio tentava controlar desde cima o processo de liberalizao poltica, tendo como pano de fundo o fracasso do modelo econmico e a impossibilidade de conteno das demandas por participao, tem lugar a crise dos rgos vinculados Seguridade Social, evidenciando-se a falncia dos mecanismos de financiamento e as conseqncias indesejveis da poltica de privatizao dos setores sociais. O espao aberto para discusso do modelo de polticas e administrao social, a necessidade de racionalizar o sistema para garantir sua viabilidade, foram fatores que operaram no sentido de ampliar a participao da oposio tanto no debate quanto na conduo das instituies sociais. Nesta primeira fase, emergiu um conjunto de novos atores sociais, articulados c m torno de demandas reprimidas no campo das polticas e necessidades sociais - movimentos de profissionais, aposentados, movimento sanitrio, movimentos populares e de usurios dos servios sociais, etc. - tecendo uma nova teia em torno das questes sociais politicamente problematizadas. Neste momento, podemos dizer que a relao entre a questo social e a democracia passava pela formao de novas identidades coletivas, novas alianas e novas prticas sociais, de tal forma a constituir-se em um elemento propulsor do processo de democratizao: um segundo momento, c o m a ampla coalizo governamental representada pelo governo de transio albergada pelo PMDB, teve incio um processo de reformulao das estruturas legais e instituies prestadoras de servios sociais, c o m vistas a superar a "dvida social acumulada" durante os anos de autoritarismo. Foi uma fase em que a pobreza foi esquadrinhada em infindveis diagnsticos que deram origem a projetos de governo e de construo de uma nova ordem social, na qual a questo social foi tomada c o m o parte intrnseca do modelo dc desenvolvimento econmico c m uma sociedade democrtica. Neste sentido, a questo social seria, naquele momento, a prpria imagem substantiva da democracia. Muitos dos atores e lideranas polticas e profissionais constitudos no perodo anterior foram chamados a ocupar postos-chave no governo, assumindo a tarefa de construir, desde dentro do aparato estatal, a nova ordem social propugnada. A s disten ses no seio dos movimentos expressaram-se c o m o querelas entre aqueles que assumiram postos governamentais e aqueles que permaneceram buscando a mudana desde a sociedade civil, agrupando-se novamente por ocasio da elaborao da nova Carta Constitucional, momento em que o conhecimento da mquina estatal pareceu impre

scindvel para, articuladamente c o m os movimentos organizados, inscrever a questo social na ordenao legal mxima. Por outro lado, o processo constitucional conformou-se em arena privilegiada na qual os diferentes atores se auto -reconhece ram em um processo de enfrentamento e negociao desconhecidos tanto para as elites quanto para as organizaes populares no pas. A impossibilidade de transformar em medidas concretas as conquistas sociais inscritas na Constituio de 1988, deu incio a um processo de depurao dentro do governo de sua ala mais progressista, assumindo a partir de ento um carter nitidamente conservador. Iniciou-se ento o terceiro perodo, antes mesmo do novo governo de tendncia neoliberal, no qual as demandas sociais comearam a ser vistas c o m o inviveis no contexto de recesso atravessado, comprometendo a possibilidade dos acordos internacionais acerca do pagamento da dvida externa, alem de inscreverem-se em um projeto de desenvolvimento econmico-social que requer uma presena central do Estado. Neste sentido, as demandas e mecanismos propostos de poltica social foram vistos c o m o empecilhos democracia, que naquele momento se traduzia como sendo a desestatizao e o favore cimento de uma economia gil de mercado, em uma sociedade "ps-moderna". Assim, as demandas sociais passaram a ser uma permanente ameaa consolidao da democracia, requerendo uma transformao profunda das instituies, leis e mecanismos de financiamento da proteo social. Com relao primeira etapa, de liberalizao do autoritarismo, na qual a rede de relaes sociais e de novos atores constitudos em torno da questo social passou a ser um elemento propulsor da democratizao, podemos identificar dois elementos centrais neste processo: a formao de novas identidades coletivas e a construo de projetos sociais dc mudana. O rompimento c o m o modelo de participao poltica caracterstico do perodo populista e desenvolvimentista, a diversificao da economia c o m a formao de uma classe trabalhadora altamente especializada, localizada na regio do A B C paulista, a intensa urbanizao e concentrao populacional em grandes metrpoles, a recente insero dos profissionais c o m o assalariados etc, so alguns dos fatores que podem explicar a mudana de comportamento poltico em relao questo da proteo social. Desde os anos 70, teve lugar um crescente movimento associativista em torno das necessidades sociais experimentadas pela populao e das condies dc trabalho e remunerao dos trabalhadores sociais, baseado nos princpios da solidariedade e da participao poltica. No campo da Seguridade Social podemos destacar c o m o significativos: o movimento dos aposentados, o movimento popular em sade, o movimento sanitrio e o movimento mdico. O movimento dos aposentados emergira como resposta crescente deteriorao do valor dos benefcios e da injusta contribuio imposta aos aposentados face crise financeira da Previdncia, buscando organizar a clientela de beneficirios em defesa dos direitos adquiridos, e utilizar seu poder de lobby sobre as autoridades e parlamentares a fim de reverter a precria situao cm que se encontram. Este movimento tem uma viso corporativa da proteo social, entendendo que seus direitos foram adquiridos mediante

contribuio em base contratual, razo pela qual entendem que a ampliao da cobertura e as funes assistenciais universalizadas devam ser separadas da funo de seguro, para no prejudic-la. N o entanto, difere do tipo de barganha corporativista existente at os anos 60, porque no est baseada no poder diferencial das categorias profissionais em sua relao c o m o Estado. A importncia do movimento est em chamar ateno para o problema da Previdncia Social, retirando-o do circuito estritamente tecnocrtico, alm de utilizar o conhecimento do aparato estatal e as relaes polticas dos aposentados c o m o recursos de poder e de controle do processo de implementao das polticas. Neste sentido, repete-se aqui a mesma situao anteriormente apontada c o m relao ao caso da Argentina, que denominamos a revolta da cidadania, na qual cidados idosos, interpelam os governos na defesa de seus direitos adquiridos, utilizando para o resgate de sua condio cidad dos demais poderes - Legislativo e Judicirio - como forma de contrabalanar o peso do Executivo (inicialmente o Legislativo na fase de elaborao da Constituio e da legislao ordinria e posteriormente, j nos anos 90, o Judicirio c o m a recuperao do aumento de 147% que o Executivo se recusava a pagar), alcanando inclusive voltar a participar do Conselho Previdencirio, c o m as reformas do governo de transio. O movimento popular organizou-se em torno do local de moradia, reivindicando melhores condies de vida, nas quais as demandas em relao a saneamento e atendimento mdico assumiram grande relevncia. O carter policlassista destes movimentos e o fato de tomarem o Estado c o m o alvo de suas reivindicaes, trouxe para a cena poltica a discusso sobre a cidadania e os direitos sociais, tornando a questo da proteo social mais ampla do que as reivindicaes sindicais, classistas e partidrias. A d e m o c r a t i z a o assumida p o r estes m o v i m e n t o s c o m o c o n d i o i m prescindvel para a melhoria de suas condies de vida, na medida em que o instrumento que lhes pode garantir a sua capacidade de presso sua experincia de organizao e de participao. Gershman (1992:265), analisando o movimento popular em sade, aponta como seu principal dilema a conflitiva relao c o m o Estado, como alvo das reivindicaes e elemento polar da constituio destes movimentos, cuja omisso no cumprimento do seu papel opera c o m o interpelao atravs da qual o movimento se constitui para elaborar sua pauta de reivindicaes; ou seja, a possibilidade de tais atores em constituir-se enquanto sujeitos polticos passa por sua relao c o m o prprio Estado. O movimento mdico aparece desde a dcada de 70 como um ator poltico importante, na medida em que as profundas transformaes das condies de exerccio da prtica mdica - de profissionais liberais a assalariados - acarreta uma mudana nas formas de organizao e ao poltica de um grupo de profissionais tradicionalmente ligados a uma ideologia elitista, aproximando-os dos movimentos populares e sindicais. Restaria lembrar, a ttulo de exemplo, que a primeira greve geral de uma categoria, ainda no final do perodo autoritrio, foi uma greve de mdicos, evidenciando a utilizao, por estes profissionais, dos mesmos instrumentos de luta dos demais assalariados. As reivindicaes por melhores condies salariais, base do movimento mdico, foram inseridas em um projeto de discusso mais amplo, sobre a natureza da organizao do sistema de

sade, levando o movimento mdico a comprometer-se profundamente c o m a luta pela democratizao e o apoio aos movimentos populares. Posteriormente, j no governo de transio, o movimento mdico entrou e m contradio c o m as propostas de reformulao do sistema de sade que afetaram seus privilgios corporativos, afastando-se de uma aliana reformadora mais ampla, qual voltaria a se integrar pelo lado das lutas em torno da tica mdica em uma sociedade democrtica. O movimento sanitrio emergiu tambm nos anos 70, no interior da Academia, concentrado nos Departamentos de Medicina Preventiva e Social, propondo-se a uma re conceitualizao d o processo sade e doena, e m torno das suas determinaes estruturais. A introduo deste novo paradigma permite tambm explicar a organizao social da prtica mdica e d o complexo mdico previdencirio, de tal forma que tem incio a uma proposta de reformulao d o sistema de sade, sob a consigna "Sade D e mocracia". Aliando a produo e difuso d o saber, atravs da criao de um conjunto de formas inovadoras de divulgao, participao em projetos institucionais onde puderam experimentar novas prticas e luta ideolgica pela ampliao da conscincia sanitria, o Movimento Sanitrio alcanou traar uma estratgia reformadora baseada na racionalizao e planejamento aliados mudana na correlao de foras na definio das polticas de sade. Esta estratgia, formulada c o m base na suposio d o carter dual da sade, c o m o elemento potencialmente revolucionrio e de consenso, pretendeu dar organici dade s lutas que se desenvolviam em torno do princpio do direito sade c o m o dever do Estado, na suposio de que "o Movimento Sanitrio pudesse ser o intelectual coletivamente orgnico na conduo deste processo" (Escorei, 1989:186). N o entanto, a ausncia de uma base popular de apoio a este Movimento, b e m c o m o a estratgia adotada de ocupao dos espaos institucionais c o m o fundamento do processo de reforma e m um governo de transio democrtica de carter nitidamente conservador, acabaram por obstaculizar o contedo politicamente transformador da R e forma Sanitria, voltado para mudanas na estrutura de poder no setor sade e na sociedade (expressos no pacto firmado por ocasio da VIII Conferncia Nacional de Sade em 1986), orientando-a para as mudanas de carter administrativo. O dilema reformista (Fleury Teixeira, 1987) - pelo qual a reforma no pode ocorrer fora d o Estado mas ao in sertar-se nele, assim o fazendo, no alcana transform-lo - impede a cada momento que a estreita base social deste movimento seja ampliada ao mesmo tempo em que propicia o permanente aprofundamento de sua base tcnica. A s conquistas plasmadas na Constituio de 1988, em relao a toda a Ordem Social, so tributrias da proposta formulada pelo Movimento Sanitrio e pela sua organici dade. A s dificuldades subseqentes em levar adiante as propostas formuladas acabam por identificar a Reforma Sanitria c o m o uma reforma administrativa, ainda que provavelmente a mais importante mudana realizada no campo das polticas sociais em um contexto democrtico no Brasil. O governo de transio, autodenominado de Nova Repblica, props-se a reverter o tratamento anteriormente dado questo social atravs: da eliminao dos anis burocrticos que levavam ao prvilegiamento dos produtores privados na alocao de recur

sos, aumentando a transparncia no processo decisrio; da alterao das competncias administrativas desconcentrando funes e recursos de forma a resgatar a dimenso federativa c o m o fortalecimento do papel dos Estados e Municpios; da ampliao dos canais de participao, tanto dos profissionais quanto dos beneficirios, em uma gesto colegiada nos rgos encarregados da formulao e execuo das polticas sociais; da moralizao da atuao da burocracia e do aumento do controle dos setores empresariais quanto evaso das contribuies sociais e prestao dos servios populao; da recuperao do equilbrio financeiro e da melhoria dos valores dos benefcios. Para dar conta de tal processo de mudanas tornava-se necessrio proceder a uma reforma administrativa visando racionalizao, controle e introduo de prticas democrticas e descentralizadas; elaborao de uma reforma tributria capaz de dotar os nveis estaduais e municipais de recursos necessrios ao desempenho das novas atribuies, tornando-os mais autnomos em relao ao governo central e s prticas cli entelsticas; reformulao do arcabouo legal de forma a remover o "entulho autoritrio" e dotar a sociedade de instrumentos democrticos que garantissem os direitos da cidadania. O projeto de desenvolvimento no qual se inseria esta proposta de mudana estava calcado ainda no papel do Estado c o m o indutor do crescimento e c o n m i c o e c o m o responsvel pela distribuio da riqueza social atravs de polticas sociais compensatrias e promotoras do desenvolvimento social. A expectativa de compatibilizao entre acumulao e redistribuio no levou em conta, no entanto, a exploso das demandas reprimidas em um contexto altamente recessivo e de reinsero da economia nacional em uma nova etapa da diviso internacional do trabalho, para a qual o pas encontrava-se francamente em desvantagem, seja pelo acmulo representado pelos encargos da dvida, seja pela baixa produtividade e qualidade dos produtos defasados em relao tecnologia dos pases avanados na dcada perdida (anos 80), seja ainda pela arraigada cultura prebentria e clientelista que anicula, atravs do aparato estatal, o setor empresarial, os polticos tradicionais e suas clientelas cativas e mesmo a massa de miserveis concentrada nas periferias urbanas. O processo de reforma administrativa que se iniciou no interior da Previdncia Social - nos setores de benefcios, informtica, arrecadao e sade - encontrou como entraves principais os prprios governantes - da Presidncia da Repblica ao Congresso - cujas prticas clientelistas se realizam atravs dos rgos de poltica social, os setores empresariais que se beneficiam c o m o fornecimento de insumos e da prestao de servios e a burocracia vinculada a prticas corruptas. Tambm se opuseram s mudanas os responsveis pela poltica econmica por considerarem-na inflacionria, os organismos internacionais por discordarem da ampliao do papel do Estado e os profissionais por terem seus privilgios corporativos ameaados. A correlao de foras reformista compunha-se dos novos burocratas oriundos das entidades que lutaram pela democratizao, os partidos de esquerda (mesmo nem sempre acreditando na viabilidade da mudana), os movimentos sociais, os governantes de nvel local e algumas fraes de empresrios fornecedores de insumos e prestadores de servio que haviam sido excludos anteriormente (como os produtores nacionais de medicamentos e as entidades filantrpicas).

O enfrentamento maior se daria por ocasio da elaborao da Carta Constitucional, na qual finalmente a correlao reformista conseguiu inscrever no texto constitucional, sob o ttulo da Ordem Social, os princpios da universalidade, equidade, uniformidade e equivalncia, irredutibilidade dos valores dos benefcios, gesto democrtica descentralizada e participativa. Estes princpios orientariam a organizao da Seguridade Social, pela primeira vez afirmada legalmente c o m o compondo-se das aes e servios nas reas de previdncia, sade e assistncia social, assumidos c o m o funo pblica, sob a gide do Estado. A utilizao do conceito de Seguridade representou uma inovao importante, na medida em que houve uma dissociao parcial entre proteo social e vnculo contribu tivo, assumindo no mesmo nvel, os benefcios contributivos e os assistenciais. N o entanto, a manuteno da separao funcional entre previdncia, sade e assistncia revela a incapacidade de se superar uma concepo da proteo social como seguro, qual vo se superpondo programas assistenciais e diversificando-se a clientela, de tal forma que se pode falar de um sistema de Seguridade Social hbrido, ou seja, orientado por princpios e prticas concorrentes, originadas de uma base contributiva individual de um lado, e de programas distributivos assistenciais de outro (Teixeira, 1990). A materializao da Seguridade ficou por conta da criao do Oramento da Seguridade Social, exigncia que trouxe maior visibilidade e possibilidade de controle social sobre a alocao dos recursos sociais. N o entanto, no ocorreram mudanas no mesmo sentido nas prticas administrativas e na institucional idade, de forma a agregar as trs funes da Seguridade em uma mesma instituio ou corpo administrativo. Sendo assim, a aparente unidade expressa pelo conceito de Seguridade guarda no seu interior contradies profundas que se revelam, por exemplo, nas tenses entre centralizao e descentralizao (a previdncia segue sendo centralizada enquanto a sade e a assistncia deveriam ser descentralizadas; os recursos advm basicamente da contribuio salarial e, portanto, seguem sendo altamente centralizados enquanto as responsabilidades so cada vez mais descentralizadas); entre acumulao e redistribuio (os benefcios previdencirios sendo de natureza contributiva e os assistenciais, mesmo que idnticos aos primeiros, de carter redistributivo); entre seletividade e universalidade (prope-se a seletividade em alguns benefcios ao mesmo tempo que uma universalidade indiscriminada para os demais), entre estatismo e privatismo (assume-se que as funes pblicas devam ser garantidas pelo Estado, algumas vezes c o m exclusividade na prestao dos benefcios e servios, outras c o m a participao subsidiria do setor privado, outras ainda c o m a participao imprescindvel da ao social voluntria e participativa). O texto constitucional acrescenta ainda um conjunto de mudanas relativas ao financiamento da Seguridade, no sentido da diversificao das fontes e menor suscetibili dade pr-cclica, criando a contribuio sobre uma "proxis" do lucro lquido das empresas e canalizando para a Seguridade os recursos do FINSOCIAL (posteriormente denominado COFINS), do PIS/PASEP e os recursos oriundos das loterias. C o m a vinculao dos recursos do PIS/PASEP ao programa de seguro-desemprego inicia-se um processo de especializao das fontes, de tal sorte que ao invs dos recursos integrarem um oramento nico, eles apenas se integram para efeitos formais, distinguindo a contribuio salarial para o custeio dos benefcios previdencirios, o FINSOCIAL/COFINS para

a sade e as loterias para a assistncia, enquanto a contribuio sobre o lucro acabou sendo utilizada para pagar o s servidores pblicos aposentados (medida de legalidade duvidosa). N o tocante ao financiamento global d o Estado, a reforma constitucional provocou uma mudana profunda na distribuio dos recursos tributrios entre os trs nveis de governo, alterando a situao anterior de concentrao dos recursos no nvel central, d o qual dependiam Estados e Municpios. N o entanto, a descentralizao dos recursos tributrios no foi acompanhada, na mesma proporo, da descentralizao das c o m petncias administrativas e funes pblicas, de tal sorte que em pouco tempo o governo central encontrou-se sem recursos suficientes para levar a cabo o s seus encargos. A s mudanas introduzidas pela Carta Constitucional de 1988, embora eivadas de contradies, representaram uma clara inteno do legislador no sentido de atingir uma ordem social mais justa. N o entanto, a impossibilidade de sustentar esta posio hegemonicamente em um governo baseado em uma transio pactada entre o s setores conservadores e os progressistas, levou a que muitos dos conflitos revelados por ocasio da elaborao da Constituio tenham sido adiados para uma posterior definio, quando da elaborao da legislao ordinria. Medidas na rea previdenciria tais c o m o a equiparao dos regimes de benefcios entre trabalhadores urbanos e rurais, a preservao ou no da aposentadoria por tempo de servio - condenada pelos tcnicos e apoiada pelos beneficirios e polticos - a extino de privilgios no campo das aposentadorias especiais, a preservao d o valor real dos benefcios e sua equiparao pelo menos ao salrio mnimo, a aplicao dc critrios seletivos para concesso de alguns benefcios populao mais carente, e t c , dependiam de uma legislao ordinria para entrar em vigor, o que ocorreu apenas trs anos aps a promulgao da Constituio. Mas, neste novo contexto poltico, c o m o aprofundamento da crise econmica e dos efeitos das polticas recessivas, e a reorien tao da aliana governamental em direo ao centro-direita, algumas das mudanas propostas perderam sua fora e, ou no foram includas na legislao ordinria, ou no foram ainda implementadas. Inovaes na rea assistencial c o m o a radical descentralizao dos organismos dedicados a formulao e execuo das polticas e a garantia de uma renda mensal para deficientes e carentes, garantindo um mnimo vital a todos os cidados, at hoje no foram aprovadas c o m o legislao ordinria. A legislao promulgada mais prontamente foi na rea de sade, que, embora refletindo o mesmo refluxo no processo poltico mais geral, contava c o m a fora e organizao do Movimento Sanitrio na defesa de um projeto de carter universal/publicista. A proposio de um sistema de sade nico, organizado e m cada nvel de governo e m termos regionalizados e hierarquizados, c o m garantia dc acesso universal e igualitrio, c o m ateno integral, descentralizado e c o m participao e controle social, fazia parte de mais de 20 anos de um processo de lutas e transformaes no setor sade. N o entanto, no foi suficiente para assegurar as propostas de um sistema de sade exclusivamente pblico (ficando reservado um papel complementar para a iniciativa privada, mediante contrato de direito pblico, dando preferncia a convnios c o m instituies

filantrpicas) bem c o m o a existncia de um percentual de recursos cativos para a sade no oramento da Seguridade. A longa experincia de reforma acumulada durante estes anos garantiu que, ao final, a rea de sade tenha sido o campo das polticas sociais que sofreu uma transformao mais radical nos ltimos anos. A reforma do setor, teve incio ainda no governo autoritrio, no bojo de crise financeira da Previdncia, quando se iniciou um processo de racionalizao administrativa, controle dos desmandos do setor privado prestador de servios para previdencirios e reverso da tendncia poltica privatista pela integrao dos servios pblicos estrutura providenciaria. Com o governo da Nova Repblica aprofundou-se este processo, promovendo-se uma radical reforma do INAMPS - Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social, no sentido da descentralizao, unificao aos rgos do Ministrio da Sade, reverso da tendncia privatizante, universalizao do acesso a toda a populao, democratizao do processo decisrio (Cordeiro, 1991). Apesar de todos os percalos, representados pelos inmeros interesses afetados pela reforma - da burocracia, dos polticos, dos empresrios, dos profissionais etc. - e pela adoo de uma estratgia de mudana que privilegia o aspecto gerencial em detrimento do poltico - pode-se afirmar que o processo resultou na mais radical mudana de direo e sentido de uma poltica social em um contexto democrtico, coroando c o m a autodestruio do seu organismo promotor, ou seja c o m a absoro do INAMPS pelo Ministrio da Sade e sua posterior extino. Os resultados de um processo de transio poltica conduzido pelas elites levaria a uma democracia elitista, na ausncia de partidos fortes que pudessem promover a estabilidade institucional teramos um democracia fraca, o que conclui Mainwarng (1986 e 1990) em suas anlises sobre o Brasil. A impossibilidade de equacionar o conflito distributivo nas condies de preservao de um pacto de poder autoritrio (Bresser Pereira, 1985) e de um sistema poltico clientelista e patrimonial, e de introduo de um scio a mais representado pelo capital externo exigindo uma parte significativa do excedente na forma de juros (Singer, 1988), acarretou uma crise permanente de governabilidade por um lado, a deteriorao dos servios e benefcios sociais por outro, e a frustrao das expectativas democrticas por parte da populao. Assim, pouco mais de trs anos depois de promulgada a Constituio, consagrando na Ordem Social a estruturao da Seguridade Social, o sistema de proteo s o cial encontrava-se em uma nova crise, dc propores to profundas, que foi criada uma comisso especial de parlamentares para diagnosticar a crise e propor solues, precipitando inclusive a Reforma Constitucional antecipada para 1993. A crise da Seguridade apareceu imediatamente na falncia do sistema pblico hospitalar e no enfrentamento entre os aposentados e o Executivo em relao ao reajuste dos benefcios. A questo dos hospitais envolve tanto problemas relativos ao financiamento do setor sade quanto as alteraes ocorridas, nos ltimos anos, em relao aos mercados de prestao de servios de sade. Desde 1986, c o m a reduo de gastos do INAMPS, e a adoo de tabelas de pagamento de atos mdicos defasada em relao ao mercado, alm

dos crnicos atrasos nos pagamentos das contas hospitalares em um perodo dc alta inflao, houve um processo crescente de descredenciamento seletivo da rede privada, ficando vinculados ao sistema pblico apenas a parcela mais atrasada tecnologicamente dos hospitais privados. O mesmo fenmeno vinha ocorrendo c o m os pacientes de classe mdia, que deixavam de se atender no sistema previdenciro, buscando outras formas de cobertura. Este processo foi facilitado, por um lado, atravs dos incentivos governamentais propiciados, por exemplo, pela renncia fiscal em relao aos gastos pessoais c o m sade, seja na rede privada seja no setor de pr-pagamento. Ademais, a fora de trabalho de melhor qualificao, situada nas empresas privadas e ou estatais, tinha a sua disposio sistemas de reembolso ou seguro-sade que a deixava fora do atendimento pblico, inclusive os servidores da prpria Previdncia. O desfinanciamento do setor pblico vinha sendo acompanhado, desde o inicio dos anos 80, pela alterao no mercado de sade provocada pela introduo dos planos de seguro-sade, seja individualmente contratados ou propiciados pela empresa contratante. Este fenmeno, de autonomizao d o setor privado em relao Previdncia, qual esteve articulado nos anos 70, no foi devidamente considerado pelo Movimento Sanitrio e pelos formuladores da poltica de sade, em permanente combate privatizao da sade previdenciria, quando j estava ocorrendo um outro movimento de expulso da classe mdia e do setor privado mais competitivo do sistema pblico. Faveret & Oliveira (1990:155) viram neste processo a ocorrncia de uma universalizao excludente, onde cada movimento de expanso universalizante do sistema acompanhado de mecanismos de racionamento que expulsa os segmentos sociais mais bem aquinhoados, o que para os autores funcionaria como um princpio de seletividade da clientela em um processo de discriminao positiva. O que eles no levaram em conta, no entanto, foi que a excluso destes segmentos, c o m maior poder de vocalizao, seja pelo lado empresarial seja pelo dos usurios, em um contexto altamente recessivo e de reduo do gasto social, levaria o sistema pblico c o m o um todo a bancarrota, inviabilizando o atendimento exatamente aos mais necessitados. D o lado do financiamento, ocorreu uma especializao das fontes, tendo ficado o FINSOCIAL/COFINS destinado ao setor sade, dentro do oramento da Seguridade Social. Esta contribuio vinha sendo questionada na justia pelos empresrios que alegavam bi tributao e deixaram de pag-la nos ltimos tempos, ficando a descoberto o setor sade, na medida em que o governo no cuidou de repor o mnimo para pagar ao menos as contas dos hospitais pblicos. A deteriorao da rede se fez acompanhar da evaso dos profissionais cujos salrios foram contidos, alm da introduo de mltiplas formas de cobrana direta dos usurios. N o caso do setor de benefcios, observa-se que, ao contrrio dos princpios enunciados na Reforma Constitucional, subsistem os problemas de desigualdades dos regimes rural/urbano, tambm entre servidores da Unio e demais aposentados, perda de valor real dos benefcios, privilgios em regimes especiais, regressiidade na contribuio salarial etc. Por exemplo, enquanto 7 2 % dos benefcios esto na faixa de dois salrios mnimos, j as aposentadorias especiais e por tempo de servio tm valores mdios quatro a cinco vezes superiores.

A Comisso de Parlamentares que investigou as razes da crise da Seguridade identificou uma profunda crise gerencial do sistema previdencirio, expressa nos nveis de evaso, ausncia de auditorias e outros procedimentos de controle, falta de medidas necessrias implementao da legislao em vigor, etc. Calcula-se que os altos custos operacionais do sistema e as fraudes cheguem a representar 2 0 % d o oramento global da Previdncia, alm do uso de recursos da Seguridade para pagar encargos que no lhe correspondem (1,38% d o oramento de 1992 foram destinados a merenda escolar e 5,65% a pagamento de encargos previdencirios da Unio), enquanto nos ltimos anos a evaso foi estimada em 4 1 % (Brito, 1992). O esgotamento das fontes de financiamento em um contexto recessivo e a extrema dependncia do oramento da Seguridade Social da receita proveniente das contribuies salariais (cerca de 5 0 % ) inviabilizaram o equilbrio financeiro d o sistema. Considerando todas estas questes, a Comisso Parlamentar props a volta situao de seguro, reservando as contribuies salariais exclusivamente para os benefcios previdencirios, c o m a desvinculao do setor sade e assistncia. Tomando uma posio ambgua em relao preservao da Seguridade Social - que, embora afirmada no documento negada ao se pretender resguardar apenas os benefcios previdencirios - o relatrio da Comisso Parlamentar uma expresso da incapacidade d o sistema para transformar-se em uma Seguridade Social efetiva, rompendo c o m os princpios contribu tivos e exeludentes em direo um sistema universalizado, pblico e redistributivo. As contradies que se manifestavam desde a adoo deste conceito na Constituio de 1988 tornaram-se de tal forma agudas, c o m a crise de financiamento, que a soluo encontrada pela classe poltica foi no sentido dc aumentar a ambigidade pela reafirmao do princpio contributivo em detrimento do principio universal/redistribu tivo. A impossibilidade de conciliar acumulao e distribuio torna a Seguridade Social um conceito vazio, na busca de se resguardar exclusivamente o seguro de uma total falncia d o sistema. Por outro lado, o Executivo, cujo governo de tendncia neoliberal se encontrava em uma situao distinta d o s parlamentares, j que se propunha a p r o m o v e r a modernizao d o pas mesmo que isto represente o rompimento c o m certas clientelas tradicionais d o Estado, encaminhando proposta de reforma tributria ao Congresso, na qual alterava-se radicalmente o sistema previdencirio e o financiamento do setor sade. Esta proposta, terminava por estratifcar o sistema de benefcios previdencirios, separando o sistema bsico pblico, para os de menores salrios; um outro sistema c o m pulsrio at uma faixa salarial mdia, sendo os recursos recolhidos pelo Estado mas repassados s empresas privadas seguradoras; e, acima desta faixa, um sistema de filiao voluntria no mercado de seguros. No caso d o setor sade, prevendo-se a inviabilidade da manuteno da contribuio do FINSOCIAL/COFINS, inovava-se ao introduzir um imposto sobre transaes financeiras que pretendia incluir no sistema de tributao toda a economia informal, cuja eficcia ainda altamente duvidosa, c o m o demonstrou sua aplicao na Argentina. Ademais, todas as propostas na agenda de discusso indicam a contingncia da municipali zao dos recursos financeiros para um sistema de sade municipalizado, alm de

propugnar por uma alterao da personalidade jurdica das unidades hospitalares c o m plexas, libertando-as da tutela do estatuto pblico, seja em relao gratuidade dos servios, seja em relao complementao dos salrios c o m base na produtividade. Descentralizao e flexibilizao, propostas defendidas por todos, ganham, no entanto, cada v e z mais um contedo basicamente privatista. A mudana do Presidente da Repblica, c o m o impeachment do Presidente Collor, representou inicialmente uma rejeio das tendncias ultraprvatistas, por sua associao c o m a corrupo. N o entanto, a continuao dos impasses financeiros anteriores repem as mesmas tendncias no cenrio poltico posterior, demonstrando que a privatizao se impem, mesmo que no seja associada a um governo marcadamente neoliberal. Em outros termos, a ambigidade d o modelo de reforma universal/publicista em um contexto de democracia elitista e de uma poltica econmica altamente cerceada pelos compromissos internacionais e pela presso neoliberal pela desestatizao em fav o r do mercado privado - acaba sendo, progressivamente superada pela realidade de um modelo de poltica social altamente segmentado, apesar de inclusivo. A proposta governamental viria apenas sancionar uma realidade em progresso h algum tempo, decretando a falncia de uma Seguridade Social inconclusa e sua substituio por um padro de incluso segmentada. O reconhecimento de que no se cria igualdade por lei demonstra a inexistncia de um pacto solidrio que d suporte a um projeto de universalizao dos direitos sociais, em uma sociedade em que a exacerbada diferenciao social acaba por contaminar e irromper mesmo no interior de sistemas pre tendidamente igualitrios.

RUMO A

UM

PADRO DE INCLUSO SEGMENTADA ?

O inicio dos anos 90 marcam um ponto de inflexo na histria da Amrica Latina, no qual se redefinem relaes econmicas e polticas, tanto no interior dos diferentes pases quanto em sua insero no cenrio mundial. A o final da "dcada perdida" podia-se constatar as profundas transformaes ocorridas na regio: a estagnao econmica, a enorme transferncia de recursos ao exterior, a desarticulao em relao economia internacional, cuja reorganizao em grandes blocos alijou, pela primeira vez, a Amrica Latina de sua vinculao ao capitalismo avanado, ainda que c o m o dependente. Alm de ser uma conseqncia d o endividamento externo levado a cabo nos anos 70 e de toda uma histria de expanso incessante do setor pblico, acarretando uma profunda crise fiscal, difcil de ser contornada na conjuntura atual sem implicar em mudanas dolorosas e profundas na organizao econmica e social prevalcnte na regio, as economias latino-americanas foram afetadas pela mudana radical d o padro de industrializao dos pases centrais, ocorrida a partir dos anos ltimos 20 anos. Segundo Souza (1990:2), a indstria at ento era altamente utilizadora de mode-obra e de recursos naturais e os ganhos dc produtividade estavam associados utilizao intensiva de capital, o que condicionava a localizao e expanso dos c o n glomerados em pases que oferecessem abundncia destes recursos. N o entanto, a nova

indstria passou a depender cada vez menos de mo-de-obra e consumir menos insumos naturais, alm de requerer pesados investimentos, em geral estatais, em desenvolvimento cientfico e tecnolgico, redirecionando a economia mundial para pases j industrializados e/ou em condies de adotarem novas estratgias industriais. Neste processo, a Amrica Latina, pela primeira vez, encontrou-se desvinculada da economia mundial, levando analistas econmicos e polticos a avaliarem os anos 90 c o m o um ponto de inflexo entre o padro de desenvolvimento precedente na regio, sem no entanto aventar uma hiptese definitiva sobre o futuro. Na etapa atual, a capacidade de conformar o prprio destino no pode ser alcanada no isolamento, estando vinculada, mais do que nunca, insero no mundo, fruto do processo de globalizao da economia. A globalizao da economia mundial um fenmeno inicialmente decorrente da expanso das empresas multinacionais - que fragmentaram as etapas da produo em unidades situadas em diversos territrios, escapando aos controles dos Estados - tendo sido reforado, posteriormente, pelo desenvolvimento das telecomunicaes e da informtica, que permitiu aprofundar a tendncia fragmentao das etapas de produo de bens e servios e interconectar os mercados financeiros (Guimares, 1993). Estas transformaes tiveram importantes conseqncias em termos do reordena mento das relaes internacionais, c o m profundas implicaes econmicas e polticas, acarretando no apenas a globalizao das estruturas econmicas e o questionamento das identidades nacionais, mas tambm a profunda recesso atravessada pelos pases ocidentais e a integrao dos pases em grandes blocos, a exemplo da Comunidade Europia. A situao atual apresenta-se como um embate em que os principais Estados lutam pela transformao do regime jurdico de distribuio da renda e consolidao da hegemonia no sistema internacional, na tentativa dc construo de uma ordem poltica e econmica que favorea seus interesses. As tentativas de reinsero da economia latino-americana tm acarretado o fenmeno bem caracterizado por Sunkel (Lechner, 1990) como a "integrao transna cional e desintegrao nacional" manifesto c o m o crise de governabilidade do conjunto das instituies polticas e crise do Estado nacional, tanto c o m o espao econmico quanto como forma poltica capaz de assegurar as funes clssicas dc arrecadao, coeso e coero. O esgotamento do modelo de industrializao substitutiva alicerado no protecionismo estatal havia gerado um capitalismo exeludente e arcaico do ponto de vista da marginalizao de amplos setores da populao dos resultados do crescimento, uma indstria pouco competitiva e altamente dependente dos subsdios estatais, um setor financeiro especulativo cada vez mais poderoso, um mercado interno restrito e um padro de consumo conspcuo, fatores responsveis por um Estado em bancarrota e incapaz de atender seus compromissos c o m as clientelas que o sustentam. A necessidade de mudana impe de imediato a reforma do Estado, de forma a desatrel-lo das redes de interesses econmicos e sociais que buscam realizar-se atravs do sua expanso incessante, buscando dar lugar a uma economia de mercado e a uma poltica como representao.

A s perspectivas de reforma, no entanto, so divergentes. D e um lado, encontramse aqueles que percebem que tanto d o ponto de vista econmico, c o m a necessidade de um planejamento mais estratgico e uma alocao seletiva dos recursos estatais no desenvolvimento de novas tecnologias, c o m o em relao construo da democracia, ou seja, capacidade de administrao dos conflitos; em outras palavras, o que se requer um Estado fortalecido em sua capacidade tcnico-administrativa, poltica e de planejamento. Assim, o Estado tutelar daria lugar ao Estado estrategista. D e outro lado encontram-se aqueles cuja melhor expresso seria a proposta de D e Soto (Cueva, 1988:129) no sentido de substituir a "falsa tica da justia distributivista" pela "correta tica da justia produtivista", identificando a estatizao c o m o a causa de todos os males, e no uma de suas conseqncias, e a mercantilizao c o m o a soluo para os problemas da regio. O dilema a ser resolvido a inexistncia de mercados reais em sociedades, de tal forma estratificadas em submundos nos quais no h comparabilidade e intercambiali dade (Reis, 1988), o desafio colocado para uma ordem social de tal forma segmentada c o m o chegar modernidade c o m um contingente de quase um tero da populao excludos dos nveis mnimos de integrao, podendo ser considerada no apenas suprflua, mas c o m o um grande peso para o Estado (Lechner, 1990). A possibilidade de normalizao de uma ordem social baseada no apartheid social parece incompatvel c o m a cultura regional, para a qual a democracia foi vinculada, via populismo, muito mais c o m a justia substantiva do que c o m as regras processuais. A crise do Estado-nao reside exatamente na acentuao da contradio entre o carter cada v e z mais internacionalizado da reproduo e acumulao de capitais enquanto a reproduo do consenso segue adscrita nacionalidade, no encontro do Estado c o m a cidadania. Em nossos pases, cujo eixo da acumulao est dado pela heterogenei dade estrutural, a necessidade de se garantir a integrao e participao atravs da redistribuio operada pelo Estado via polticas sociais acentua esta dimenso de crise, na medida em que o poder pblico torna-se incapaz de preservar suas funes clssicas, abrindo espao para a emergncia de uma situao de desagregao social e surgimento de poderes paralelos legalidade e justia. A o lado disso, recompe-se a sociedade democrtica trazendo para o cenrio poltico um conjunto de novos atores sociais e de novas prticas polticas na mediao das demandas populares diante de um setor pblico que perdeu a capacidade de gesto econmica e se encontra sem condies de dar uma resposta satisfatria exploso das demandas autoritariamente contidas. Os elevados nveis de concentrao de renda em conseqncia das polticas recessivas e das taxas de inflao no-declinantes levaram deteriorao da qualidade de vida dos setores populares, afetando tambm as camadas mdias, embora a expresso desta piora nos indicadores sociais no tenha se expressado na mesma velocidade e proporo, indicando a importncia da rede de servios sociais existente no sentido de atenuar o s efeitos perversos da crise. A s mudanas no tecido social indicam, por outro lado, uma democratizao mi crossocial, na qual a participao aparece c o m o estratgia de superao da pobreza poltica, c o m o afirma Guimares (1990), o que ocorre paralelamente c o m a exigncia de

uma democratizao macrossocial, envolvendo a reforma d o Estado e a garantia de justia social. A multiplicao das inmeras organizaes sociais e formas de participao nos ltimos anos, se bem possa, em um contexto recessivo, acentuar aspectos corporativos, no deixa mesmo assim de ser um avano e m relao situao anterior quanto estrutura de oportunidades de participao. Os movimentos sociais, ao desvincularem a cidadania da tutela da legislao trabalhista, colocaram c o m o questo central da democracia a aproximao entre as instituies polticas e os processos sociais, criando a possibilidade de introduzir as organizaes populares no processo decisrio das poltica pblicas. A s elites polticas defrontam-se c o m o dilema de abrir o j o g o poltico de forma a incorporar a experincia e as demandas dos setores populares organizados, sabendo que isto implica administrar diferentemente a distribuio dos recursos escassos, ou relegar essa massa perifrica a uma situao de deserdados sociais, o que representa o fortalecimento de uma sociedade dual. Esta dualidade por ser localizada nas grandes metrpoles, cobra uma visibilidade atravs do aumento incontrolvel da violncia e da consolidao de uma estrutura de poder econmico e poltico vinculado criminalidade e ao trfico, ameaando a existncia da prpria ordem social na Amrica Latina. A dialtica entre estas tendncias de natureza contraditria, entre integrao e excluso, acentuao do corporativismo e universalizao da cidadania, constituio de novos sujeitos polticos e desagregao, passa pela capacidade das instituies democrticas representativas articularem-se c o m os processos sociais emergentes, consolidando a comunidade nacional e reconstruindo o Estado, em um formato distinto daquele cuja crise evidencia sua exausto. A incapacidade das instituies tradicionalmente mediadoras das demandas sociais de expressarem e articularem esta pluralidade e diversidade das formas organizati vas tem sido apontada no caso especfico das polticas sociais, c o m o no fenmeno recente da revolta da cidadania, j mencionado nos casos do Brasil e Argentina, mas que teve sua manifestao mais profunda no Uruguai. Neste pas, a desvalorizao dos benefcios de aposentadoria levada a cabo pelos governos militares gerou uma situao de insatisfao e demanda por recomposio dos benefcios de tal ordem que chegou a um plebiscito nacional, aps intenso debate sobre o tema entre 1985/87. Os partidos polticos, de larga tradio na intermediao das demandas sociais, mostraram-se incapazes de formular um proposta coerente de reavaliao dos benefcios, para se contrapor reforma proposta pelo Executivo, de carter restrito, em obedincia s orientaes da poltica econmica e do FMI. Foram as organizaes dos aposentados que canalizaram e organizaram esta demanda, capitalizando sob a bandeira da justia social as expectativas de utilizao plena dos instrumentos democrticos em vigor (inclusive de democracia direta garantidos constitucionalmente), c o m o a possibilidade de convocao d o plebiscito, realizado em novembro dc 1989 (Papadpolus, 1991). Da mesma maneira, mudanas podem ser percebidas na estrutura social chilena, onde se atenua a estratificao histrica entre empregados e operrios, e na Argentina, onde o sindicalismo arrefece seu corporativismo c o m a participao em debates e projetos de carter nacional, ou ainda no caso do Brasil, onde a consolidao d o Partido dos

Trabalhadores e sua associao c o m o s Movimentos Eclesiais de Base surge c o m o um dado novo na representao dos interesses populares. A possibilidade de que novos atores sociais constituam-se em sujeitos polticos, c o m a capacidade de interpelao da condio de cidadania da populao, vai encontrarse, na conjuntura atual, c o m a impossibilidade de traduzir-se em efetivas mudanas na correlao de foras e na cultura poltica, de forma a concretizar-se e m alterao profunda da distribuio das perdas e ganhos, o que se expressaria em uma reforma tributria que penalizasse aqueles setores, d o capital financeiro e exportador, que estiveram at agora subsidiados e/ou poupados em termos de encargos gerais. A o contrrio, a impossibilidade de realizar uma mudana desta natureza, que daria base para reconstituio da legitimidade e viabilidade do Estado-nao, assegurando a governabilidade em um contexto democrtico, encaminha a um conjunto de alteraes e reformas no mbito das polticas sociais. A s transformaes em curso no campo das polticas sociais apresentam duas tendncias de movimento que se deslocam desde o central para o local, e desde o pblico para o privado, podendo-se afirmar que se est processando uma readequao do padro de relacionamento entre Estado e sociedade. N o eixo que vai do central para o local encontramos a estratgia de construo democrtica de sistemas de proteo social universais e controlados socialmente, enquanto no eixo que vai do pblico para o privado encontramos a estratgia dc racionalizao da poltica pblica voltada para o aumento da produtividade e da eficincia c o m reduo d o gasto pblico. N o cruzamento destes dois eixos encontramos possibilidades alternativas de combinaes polares em substituio aos modelos central/pblico, preva lente nos governos populistas e central/privado, caracterstico dos regimes autoritrio/burocrtico, tais c o m o local/pblico, local/privado, alm de novos mix pblico/privado. Evidentemente que a combinatria a prevalecer vai depender da articulao das foras sociais em torno de suas demandas c sua presena no cenrio poltico nacional. A orientao atual, de inspirao neoliberal, baseada nos princpios de descentralizao, privatizao e focalizao propugna pela segmentao das clientelas das polticas sociais, reservando ao Estado o papel de protetor da parcela mais pobre, aqueles que devero ser assistidos, enquanto o setor privado se encarregaria daqueles mais b e m pagos, cuja capacidade de contribuio apresenta um interesse lucrativo. Difere da privatizao observada no perodo dos governos autoritrio-burocrti cos, na qual o setor privado concentrou suas atividades na prestao dos servios de sade, em uma simbiose c o m o aparelho governamental, que mantinha o controle dos fundos. A proposio atual desvincula a gesto dos fundos sociais do Estado, entregandoos ao florescente mercado de seguros privados, que, a sim, associa-se s empresas prestadoras de servios. Trata-se de uma disputa pelos fundos sociais, de contribuio compulsria, que hoje representam quase que o exclusivo recurso financeiro disponvel nas sociedades latino-americanas. Se certo que em sua etapa inicial o Welfare State representou um vigoroso mecanismo que alavancou o capital industrial, hoje a frao hegemnica - o

capital financeiro - que busca apropriar-se das potencialidades dos recursos sociais existentes. A alegao da utilidade de sua aplicao para a economia c o m o um todo como investimento produtivo certamente no resiste mera observao do ciclo especulativo da acumulao em nossos pases nos quais a inflao domina a lgica financeira. A disputa pelo controle dos fundos tem-se acirrado nos ltimos anos, facilitada pela crise financeira dos sistemas de proteo social e pela ideologia liberal para a qual a soluo da crise passa pelo desmantelamento do Estado. Se bem este seja, hoje em dia, um conflito vivido por todas as economias ocidentais, certo e que aquelas que consolidaram fortes sistemas de proteo social na fase de hegemonia do capital industrial, hoje apresentam uma irredutvel resistncia a submeter as polticas sociais aos ditames do capital industrial, dado o complexo arco de interesses, consolidado em torno da proteo social. Diferentemente, na Amrica Latina, a constituio de poderosos sistemas estatais de polticas sociais no se deu dc forma a consolidar uma articulao de interesses em tomo do pacto de cidadania que seja capaz de fazer frente s presses que hoje se voltam para a disputa da gesto dos fundos sociais. A tendncia observada na realidade regional, para alm dos modelos expressos nas propostas de reforma que esto em j o g o na cena poltica, a universal/publicista e a liberal/produtivista, indica uma adequao dos mecanismos de poltica social a uma segmentao da sociedade, como aprofundamento da heterogeneidade estrutural, c m uma conjuntura de alterao do modelo econmico e do papel do Estado. A poltica social, c o m o mediao necessria entre Estado e sociedade, vai aos poucos deixando de ser uma mistificao de uma sociedade fundada nos princpios da igualdade e da justia social, expressos em uma noo de cidadania que nunca se realizou, j que sempre esteve condicionada pela qualidade da insero trabalhista, o que, por suposto, nega o fundamento igualitrio e a comutabilidade inerente a um mercado poltico-social real. Atualmente, a tendncia da poltica social seria exatamente de fornecer os mecanismos e instituies capazes de regulamentar e legitimar a segmentao social existente, no mais atravs de um sistema que transforma benefcios em privilgios entre os includos e pune aos demais c o m a excluso, mas sim atravs de um sistema universal de incluso segmentada na condio da cidadania. Diferentes mecanismos, lgicas diferentes, sistemas sociais distintos vo tentar ordenar uma ordem social em que pelo fato dc todos poderem ser includos no encaminha igualdade, mas sim entroniza a diferenciao. Mais uma vez, recorrentemente, a poltica de proteo social, configurada na engenharia da Seguridade Social, chamada a resolver o dilema primal da ausncia de integrao da nacionalidade, portanto, a fragilidade estrutural do Estado-nao. Novamente, a institucionalizao da cidadania como condio de possibilidade de garantia do exerccio do poder poltico , paradoxalmente, a negao da cidadania enquanto igualdade jurdico-poltica bsica, fundamento da abstrao e generalidade estatal. A contradio entre a emergncia de uma conscincia cidad, c o m uma intensidade nunca vista entre ns, e a reificao da existncia de Estados sem cidados em um projeto de readequao do padro de proteo social em direo a uma incluso segmen

tada, adia mais uma v e z (at quando?) o enfrentamento da questo fundamental da proteo social: a constituio plena de uma comunidade nacional democrtica. A constituio, na Amrica Latina, de Estados sem cidados, implica que a existncia de um poder politico central no correspondeu a criao de uma nao, entendida c o m o a construo de uma sociabilidade minimamente necessria para legitimar o exerccio deste poder. Esta a raiz da crise de governabilidade que temos enfrentado durante todo este sculo, c o m diferentes feies. Estamos em um momento crtico, representado pela possibilidade de dar estas sociedades uma cara verdadeiramente democrtica ou eternizar as diferenciaes que forma sendo construdas em um modelo social de camadas que apenas se encontram em dois pontos: a dependncia generalizada de um Estado patrimonial e na irrupo peridica e incontrolvel da violncia social. A interpelao da cidadania, neste contexto, funciona c o m o uma possibilidade comunicacional, atravs da qual se possa reconstruir a comunidade nacional, dando lugar a uma sociabilidade pautada em princpios ticos acordados. S assim ser possvel resgatar o carter pblico que deve servir c o m o norma na qual estejam pautadas, no apenas as aes estatais, c o m o tambm aquelas que, embora privadas, afetam a comunidade nacional. D e outra forma, continuaremos a ter Estado, mas no nao, e, nestes casos, todo exerccio do poder autoritrio e ilegtimo, e, portanto, a sociedade ingovernvel.

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