Políticas Públicas de Segurança - Novo Paradigma

Universidade de Aveiro Seco Autnoma de Cincias Sociais, Jurdicas e Polticas Ano 2010
Carina Isabel Canhoto Polticas Pblicas de Segurana novo paradigma Incio
Universidade de Aveiro Seco Autnoma de Cincias Sociais, Jurdicas e Polticas Ano 2010
Carina Isabel Canhoto Polticas Pblicas de Segurana novo paradigma Incio
Dissertao apresentada Universidade de Aveiro para cumprimento dos requisitos necessrios obteno do grau de Mestre em Cincia Poltica, realizada sob a orientao cientfica da Professora Doutora Maria Cristina do Nascimento Sousa Gomes, Professora Auxiliar Convidada da Seco Autnoma de Cincias Sociais, Jurdicas e Polticas, da Universidade de Aveiro e sob a co-orientao do Professor Doutor Pedro Jos Lopes Clemente, Intendente da Polcia de Segurana Pblica, Inspector da Administrao Interna e Professor Auxiliar da Universidade Lusada de Lisboa,
Ao doce sorriso e ao carinho da minha av Angelina, que sempre me deu fora, dedico este trabalho sua memria. Dedico ainda aos meus pais, Jorge e Manuela.
O jri
Presidente Prof. Doutor Varqa Carlos Jalali
Professor Auxiliar da Seco Autnoma de Cincias Sociais, Jurdicas e Polticas da Universidade de Aveiro
Prof. Doutor Jorge Bacelar Gouveia

Professor Catedrtico da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa
Prof. Doutora Maria Cristina do Nascimento Sousa Gomes

Professora Auxiliar Convidada da Seco Autnoma de Cincias Sociais, Jurdicas e Polticas da Universidade de Aveiro
Prof. Doutor Pedro Jos Lopes Clemente

Intendente da Polcia de Segurana Pblica, Inspector da Administrao Interna e Professor Auxiliar da Universidade Lusada de Lisboa
Agradecimentos
O trabalho escrito nestas pginas, no teria sido possvel sem a colaborao, ajuda e compreenso de algumas pessoas, chega a hora de os lembrar e de lhes agradecer. Expresso um agradecimento sincero e profundo aos meus orientadores Doutor Pedro Clemente e Doutora Cristina Gomes, pelo facto de terem aceitado orientar este trabalho, pela orientao na escolha do tema, na definio dos objectivos de investigao e na elaborao da dissertao, pelo apoio e acompanhamento permanente, pelos conhecimentos e pelo sentido crtico na orientao. Agradeo aos entrevistados, o Sr. Secretrio-geral-adjunto do Sistema de Segurana Interna, Intendente Paulo Lucas, pela sua disponibilidade e dedicao, ao Director da Escola Prtica de Polcias, Intendente Jos Oliveira, pelo seu conhecimento e rigor e ainda Cmara Municipal de Loures, com a participao de Snia Paixo, Vereadora e Ana Carla Assuno, assessora da vereadora, pela informao e ateno. Um agradecimento especial ao pessoal amigo da Diviso de Administrao e Assessoria de Recursos Humanos inserido no Departamento de Recursos Humanos, da Direco Nacional da Polcia de Segurana Pblica, pela amizade e afecto, pela fora e apoio. Finalmente, agradeo a toda a minha famlia e amigos e a todos os que me acompanharam ao longo deste tempo, a quem peo a compreenso pelos momentos da minha ausncia. A todos, obrigado.
Palavras-chave
Estado, Polcia, Polticas Pblicas de Segurana, Governance da Segurana, Policiamento de Proximidade, Multi-level governance, Contratos Locais de Segurana.
Resumo
A complexidade da sociedade globalizada, faz emergir novos riscos, ameaas e limitaes e os Estados adoptaram e operacionalizaram uma nova governance da segurana. Nesta nova dinmica, o papel do Estado questionado e posto em causa, devido emergncia de novos poderes supranacionais, sub-nacionais e do sector privado, bem como ao surgimento de novos actores da segurana. A forte demanda da segurana, conjugada com o aumento do crime e o sentimento de insegurana do cidado, exige a reestruturao dos sistemas e modelos policiais e os processos de governao, bem como adopo de novas prticas policiais. Os processos e as redes de segurana complexificam-se e exige-se uma nova actuao do Estado, na qualidade de prestador, regulador e dinamizador da segurana. Apela-se criao de mecanismos de interaco, de participao e associao comunitria, de informao e de preveno, entre a organizao policial de segurana pblica e os cidados, isto , a parcerias e a novas tecnologias de informao e comunicao. Exigem-se programas e profissionais atentos s diversidades sociais, culturais e individuais de acordo com os problemas, adoptam-se polticas pblicas de segurana que respondam s peculiaridades de cada situao. Surge uma nova tipologia preventiva e novos modelos de policiamento, particularmente, o policiamento de proximidade com destaque para o programa integrado de policiamento de proximidade e os contratos locais de segurana, marcados por um novo parceiro pleno de direito da poltica de segurana pblica o cidado. Surge um novo Estado, novas polticas, novas decises e caminha-se para uma nova cultura de segurana, mas ser suficiente?
Keywords
State, Police, Public Security Policy, Security Governance, Community Policing, Multi-level governance, Local Security Contrats.
Abstract
The complexity of global society is emerging new risks, threats and limitations, and states have adopted and operationalized a new governance of security. In this new dynamic, the role of the state is challenged and questioned due to the emergence of new powers to supra-national, subregional and private sector and the emergence of new actors in the security. Strong demand security, coupled with rising crime and the feeling of insecurity requires the restructuring of the police, models and processes of governance, and adoption of new policing practices. Processes and safety nets to complicate and requires a new act of the state, as provider, regulator and promoter of safety. Calls to the mechanisms of interactions, participation and community association, information and prevention, between the police organization of pubic safety and citizens, that is, partnerships and new information technologies and communication. Programs and professional attention are needed to social diversity, cultural and individual according to the problems, to take public safety policies that respond to the peculiarities of each situation. This generates new typology preventive and new models of policing, particularly community policing with emphasis on the program of integrated policing and the local security contracts, marked by a new full partner in the law of public security policy the citizen. There is a new state, new policies, new decisions and moves to a new culture of security, but is that enough?
NDICE INTRODUO ........................................................................................................................... 1
CAPTULO 1 O ESTADO E A GLOBALIZAO ............................................................. 5 1.1. O Estado: um conceito em redefinio .............................................................................. 5 1.2. Evoluo: da Antiguidade Clssica ao Estado Moderno ................................................. 7 1.3. A Reforma do Estado .......................................................................................................... 9 1.4. As implicaes da globalizao......................................................................................... 11
CAPTULO 2 A HERMENUTICA POLICIAL............................................................... 14 2.1. A Noo de Polcia ............................................................................................................. 14 2.1.1. Evoluo do Conceito de Polcia .................................................................................... 14 2.2. Polcia: procura de uma definio ................................................................................ 16 2.3. As reformas policiais ......................................................................................................... 18 2.4. Os sistemas e modelos policiais ........................................................................................ 22 2.5. A polcia e os cidados: um problema de confiana? ..................................................... 24 2.6. A Polcia e a Poltica .......................................................................................................... 26 2.7. A Polcia e a nova era de informao............................................................................... 28 2.8. O caso especial das Foras de Segurana ........................................................................ 31
CAPTULO 3 AS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA ....................................... 34 3.1. A Segurana ....................................................................................................................... 34 3.2. Segurana e Liberdade...................................................................................................... 37 3.3. Segurana interna e segurana externa ........................................................................... 38 3.4. Os desafios da Segurana.................................................................................................. 40 3.4.1. O sentimento de insegurana.......................................................................................... 44 3.4.2. A Criminalidade em Portugal ........................................................................................ 46 3.4.2.1. Anlise das participaes registadas........................................................................... 47 3.4.2.2. Criminalidade violenta e grave ................................................................................... 49 3.4.2.3. Criminalidade organizada ........................................................................................... 50 3.4.2.4. Criminalidade grupal ................................................................................................... 51 3.4.2.5. Delinquncia juvenil ..................................................................................................... 52 3.4.2.6. Violncia contra os elementos das Foras e Servios de Segurana ........................ 53 3.4.2.7. Violncia domstica ...................................................................................................... 54
3.4.2.8. Trfico de Seres Humanos ........................................................................................... 55 3.4.2.9. Terrorismo .................................................................................................................... 56 3.5. A Evoluo do Sistema de Segurana Interna ................................................................ 58 3.6. Segurana Privada: um sector em crescimento .............................................................. 61 3.7. A reforma do Sistema Policial Portugus ........................................................................ 62 3.8. Polticas Pblicas de Segurana ....................................................................................... 66 3.8.1. Policiamento de Proximidade institucionalizao do Programa Integrado de Policiamento de Proximidade ................................................................................................... 71 3.9. A Segurana sob o olhar do Governo Programas do XVII e XVIII Governo Constitucional ............................................................................................................................ 76 3.10. Cooperao Policial na Unio Europeia ......................................................................... 78
4 CAPTULO O NOVO PARADIGMA: GOVERNANCE DA SEGURANA .............. 80 4.1. O conceito de governance .................................................................................................. 80 4.2. Governance da segurana.................................................................................................. 82 4.3. Modelo multi-level governance.......................................................................................... 84 4.4. O Contrato Local de Segurana: um exemplo de governance de segurana................ 87 4.4.1. Uma incurso pelo Municpio de Loures: o projecto-piloto ........................................ 90
CONCLUSO: PORQU A INEVITABILIDADE DA REFORMA DO SISTEMA POLICIAL? ............................................................................................................................... 95
ANEXOS .................................................................................................................................... 98
BIBLIOGRAFIA ..................................................................................................................... 154
LISTA DE LEGISLAO REFERENCIADA.................................................................... 164
NDICE DE QUADROS Quadro n. 1- Perspectivas da Reforma Policial .............................................................................................. 19 Quadro n. 2 Os nove princpios de Sir Robert Peel ..................................................................................... 25 Quadro n. 3 As ameaas e os Quatro Pilares de Segurana Interna ............................................................ 43 Quadro n. 4 Total das participaes registadas por entidade, 2000 a 2008 ................................................. 48 Quadro n. 5 - Criminalidade participada por grande categoria criminal, 2000 a 2008................................... 48 Quadro n. 6 - Apreenses de alguns produtos estupefacientes ....................................................................... 51 Quadro n. 7 - Mortos, feridos e agresses na PSP e GNR, entre 2000 e 2008, em resultado de intervenes policiais ........................................................................................................................................................... 53 Quadro n. 8 - Evoluo do nmero de ocorrncias de violncia domstica registados pelas Foras de Segurana entre 2000 e 2008 ........................................................................................................................... 54 Quadro n. 9 Total de efectivos das Foras de Segurana e Segurana Privada, 2005 a 2008 ..................... 62 Quadro n. 10 Diagnstico da criminalidade em 2008 ................................................................................. 90 Quadro n. 11 Criminalidade nas freguesias da Apelao, Camarate e Sacavm do Municpio de Loures . 91
NDICE DE GRFICOS Grfico n. 1 - Criminalidade violenta e grave, entre 2000 a 2008.................................................................. 50 Grfico n. 2 Participao do nmero de Criminalidade grupal ................................................................... 52 Grfico n. 3 Participaes do nmero da Delinquncia juvenil .................................................................. 52 Grfico n. 5 Percepo do grau de Segurana ............................................................................................. 57
NDICE DE FIGURAS Figura n. 1 Valor das Foras de Segurana ................................................................................................. 31 Figura n. 2 - Novo modelo das Foras de Segurana ..................................................................................... 32 Figura n. 3 - Mapa com distribuio do total de casos sinalizados (2008/2009) e confirmados (2008) por municpio ......................................................................................................................................................... 55 Figura n. 4 Fluxos migratrios .................................................................................................................... 56 Figura n. 5 Multi-level governance ............................................................................................................. 86 Figura n. 6 O papel do Estado na governance da segurana ....................................................................... 87
Abreviaturas
CLS Contratos Locais de Segurana CRP Constituio da Repblica Portuguesa FSS Foras e Servios de Segurana GNR Guarda Nacional Republicana IPRI/UNL Instituto Portugus de Relaes Internacionais/Universidade Nova de Lisboa JAI Justia e Assuntos Internos LOIC Lei de Organizao de Investigao Criminal LSI Lei de Segurana Interna MAI Ministrio da Administrao Interna MDN Ministrio da Defesa Nacional MJ Ministrio da Justia OPC rgos de Polcia Criminal PESC Poltica Externa e de Segurana Comum PESD Poltica Europeia de Segurana e Defesa PIPP Programa Integrado de Policiamento de Proximidade PJ Polcia Judiciria PSP Polcia de Segurana Pblica RASI Relatrio Anual de Segurana Interna RASP Relatrio Anual de Segurana Privada RNSI Rede Nacional de Segurana Interna SEF Servios de Estrangeiros e Fronteiras SG-SISI Secretrio-geral do Sistema Integrado de Segurana Interna SIED Sistema de Informaes Estratgicas de Defesa SIISPA Sistema Integrado de Informao Sobre Perdidos e Achados SIRP Sistema de Informaes da Repblica Portuguesa SIS Servio de Informaes de Segurana SISI Sistema Integrado de Segurana Interna SQE Sistema de Queixa Electrnica SSI Sistema de Segurana Interna TIC Tecnologia de Informao e Comunicao UE Unio Europeia
POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA NOVO PARADIGMA
INTRODUO
O incio no apenas metade do todo, mas prolonga-se em direco ao fim (Polbio) Cujusque rei potissima pars principium est a parte mais importante de qualquer coisa sempre o comeo. Porque no princpio o verbo, a palavra inicial, o fiat do autor da criao. Que determinao das palavras, afinamento dos conceitos, descoberta das metodologias, tentativa de fixao das fronteiras daquele objecto que procura estudar-se, investigar-se ou teorizar-se (Maltez, 1991, p. 43). Numa sociedade complexa e globalizada, a segurana cada vez mais um bem pblico que deve ser co-produzida pelo conjunto dos actores sociais. A segurana exige uma nova interveno do Estado, uma vez que os seus instrumentos tradicionais no so suficientes, necessrio que o Estado, os sistemas e as organizaes de segurana (PSP, GNR, SSI, entre outros) adaptem a sua resposta s necessidades dos cidados. O Estado confrontado com vrias mudanas, tanto ao nvel dos sistemas e organizaes policiais, como nos processos de governao, devido forte demanda da segurana por parte dos cidados, provocado pelo aumento da pequena e mdia criminalidade, aumento do sentimento de insegurana e de comportamentos anti-sociais (incivilidades e actos de vandalismo). O enfraquecimento do poder do Estado, a exigncia cada vez maior dos cidados a respostas de qualidade e adaptadas aos seus problemas, a emergncia de novos actores sociais, nomeadamente, supranacionais, sub-nacionais, infranacionais, tendem a competir com os servios do Estado provocando um Estado oco, esvaziado, estes so factores igualmente potenciadores da mudana que se tem vindo a desenrolar. Confrontado com novos parceiros institucionais pblicos e privados, individuais e colectivos, o Estado passa a co-produzir a segurana com estes novos parceiros, deixando de ser o nico detentor no domnio da segurana, fazendo emergir um novo conceito, a governance da segurana. O conceito de governance pressupe isso mesmo, que o Estado no pode ser considerado uma entidade unitria porque os seus poderes esto fragmentados, uma vez que a direco de um veculo no depende unicamente do seu condutor (Dunsire apud Jalali, 2005, p. 35). A governance reconhece que existe uma maior complexidade uma vez que nenhum agente tem por si s informao ou recursos suficientes para resolver unilateralmente os problemas (Stoker, 1998, p. 22). O Estado no consegue atingir as expectativas e responder aos anseios dos cidados, perdendo alguma da sua legitimidade, na sua relao com os cidados. O Estado tem que, necessariamente, alterar a sua organizao, os seus processos e as suas prticas, isto , virarse para lgicas externas, de prestao de um servio pblico, adoptar decises e aces transversais e mais descentralizadas. A segurana emerge como um novo problema na sociedade, exigindo mudanas ao nvel dos sistemas e organizaes e alteraes das polticas pblicas. Exigem-se novas respostas de polticas pblicas de segurana e no meros remendos. A queda do muro de Berlim, no final da dcada de 80, a dissoluo do Pacto de Varsvia e a desintegrao da Unio Sovitica, o fim da guerra-fria, a expanso da globalizao, os vrios atentados (EUA, Madrid e Londres), elencam a instabilidade e a incerteza, que constituem os novos desafios e novas ameaas que agudizam o sentimento de insegurana dos cidados. Xavier Raufer (apud Vicente, 2005, p. 7)
refere que o actual sistema internacional povoado por () nouvelles menaces stratgiques non tatiques, transnationelles, globales mme ont surgi du chaos. Acteurs froces, territoires inaccessibles: cartels, mafias ou milices sont des ennemis implacables () , ou seja, emergncia de actores desconhecidos. Estes novos actores colocam aos Estados emergentes desafios segurana e colocam-na no centro do debate das sociedades modernas, na medida em que: Today, the threat of a general war (entre as duas superpotncias da guerra fria) as faled. But it has been replaced by the new security challenges of a potentially far more amorphous, kess quantifiable and perhaps even more ominous character that may also be far more difficult to meet (Hoffman apud Vicente, 2005, p. 7). As ameaas ditas tradicionais eram originadas por adversrios conhecidos, passveis de ser identificados e geograficamente localizveis. Hoje em dia, as novas ameaas so originadas por adversrios mltiplos e polimorfos, no identificados e de difcil localizao. So ameaas sem rosto, consequncia de vrios factores, como a tecnologia (factor de mudana e transformao do mundo), escassez de recursos naturais, a degradao ambiental, os riscos de catstrofes naturais, pandemias, outros riscos para a sade pblica, exploso demogrfica nos pases em desenvolvimento, aumento da percentagem de populao a viver nas reas urbanas, a ciberameaa, o terrorismo, entre outros. A Estratgia Europeia em Matria de Segurana (2003) identificou cinco ameaas Unio Europeia: o terrorismo, que representa uma crescente ameaa estratgica para toda a Europa; a proliferao das armas de destruio macia, que potencialmente a maior ameaa segurana da Europa; os conflitos regionais, que so uma ameaa estabilidade regional; o fracasso dos Estados provocado por uma m governao que est associado ao surgimento de grupos terroristas; e a criminalidade organizada, por ser uma ameaa interna e externa pela sua potencial ligao com o terrorismo. Para alm destas novas ameaas transnacionais, mantm-se e transformam-se as ameaas tradicionais. Perante este novo cenrio, os Estados percebem o quo necessrio , apostar numa poltica de segurana interna e internacional, cada vez mais direccionada para uma novo paradigma que assente numa maior colaborao, cooperao, conhecimento, integrao e interdisciplinaridade. Para fazer frente a estes novos obstculos crucial e torna-se imperativo redefinir-se o papel do Estado e reestruturar-se o sistema de segurana interna, os modelos e sistemas policiais, mas esta redefinio deve basear-se em modos de interveno e de interaco. Contudo, no basta melhorar as performances das organizaes, consideradas individualmente, quando o sistema de segurana potenciador de desigualdades ao nvel territorial, na prestao do servio e nos direitos, advenientes de uma desigual repartio territorial e funcional dos recursos humanos e materiais da formao e condies de trabalho (Oliveira, 2006, p. 18), o importante adoptarem-se polticas pblicas claras, concisas, orientadas por critrios de eficincia e eficcia, virados para uma nova lgica que aborde os valores essenciais da sociedade: cidadania, segurana e liberdade. O tema do meu estudo est intimamente relacionado com o conceito de segurana, mais precisamente denominado de Polticas Pblicas de Segurana novo paradigma, mas como um tema amplo e passvel de gerar algumas abordagens diversas, ir incidir principalmente sobre os processos reformadores que so impelidos pelas polticas pblicas e a sua aco sobre os modelos tradicionais de segurana. Abordar a questo da reforma do Estado, dos sistemas e organizaes policiais, da reforma do sistema policial
portugus, bem como a reforma do modelo de segurana interna relacionando-os com as polticas pblicas de segurana que tm sido adoptadas nos ltimos tempos. A escolha do tema resulta do facto de, primeiro, por ser um tema actual e pertinente, decorrente da transformao das sociedades contemporneas; segundo, porque provoca uma certa tenso entre o cidado e a polcia devido ao aumento da criminalidade, delinquncia e violncia; terceiro, devido diversidade de ameaas, riscos e limitaes que se tm sentido e por fim, por no ser um tema muito abordado nos estudos acadmicos das universidades de Portugal. Vrios so os estudos sobre a polcia, mas numa perspectiva mais weberiana, como agncia social do Estado encarregue de usar legitimamente a fora coerciva, uma faceta-chave do poder estatal moderno na sua definio de fronteiras e exerccio do controlo e poder administrativo da sociedade (Weber apud Duro, 2006, p. 4). Este trabalho tem como objectivo primordial, como questo de fundo, perceber o porqu da inevitabilidade da reforma do sistema policial tendo em conta a desadequao do modelo policial face reforma do Sistema de Segurana Pblica. Tendo em conta o objectivo principal, pretende-se, para alm de fazer uma smula sobre o Estado e os modelos policiais e de segurana, identificar o quadro actual da segurana e caracterizar o novo conceito de segurana luz dos novos desafios e das novas ameaas, que polticas pblicas tm sido adoptadas para fazer frente aos novos desafios e ameaas, caracterizar o modelo da governance de segurana e compreender a complexidade dos processos e redes de segurana. No plano da metodologia, no que se refere observao documental, foi utilizada a literatura cientfica actualizada relativa aos campos tericos envolvidos, textos legislativos, documentos governamentais, sites da Internet, fontes oficiais, estatsticas e uma observao mais directa, especialmente, a tcnica da entrevista com o testemunho de algumas pessoas ligadas polcia como a projectos, como foi o caso da Cmara Municipal de Loures, com o Contrato Local de Segurana. O objectivo destas entrevistas, para alm do enriquecimento do trabalho, serviu tambm para recolher a opinio sobre as organizaes e polticas que tm sido desenvolvidas nos ltimos anos. Do ponto de vista metodolgico, pode-se dividir este estudo em quatro captulos. O primeiro captulo prope uma leitura e reviso da literatura em termos da natureza do Estado, a sua reforma e as implicaes que a globalizao tem tido na sua mudana. O segundo captulo debate o conceito de polcia, procurando conhecer em que moldes foi construdo, permite entender qual a base das reformas policiais e que tipo de sistemas e modelos se podem encontrar. ainda analisado o sentimento de confiana dos cidados em relao polcia, uma vez que o cidado adopta uma atitude de indiferena, devido emergncia de novos desafios alienados com o aumento da criminalidade. Qual o papel que a polcia adopta para minimizar este sentimento? sublinhada a relao entre a polcia e o cidado, baseada numa articulao, onde a polcia adopta um papel de intermedirio entre o sistema poltico e a sociedade. As Tecnologias de Informao e Comunicao tm proliferado a um ritmo alucinante e a polcia tem adoptado suportes tecnolgicos que a tm auxiliado na sua actividade e na sua relao com o cidado. O terceiro captulo aborda a questo da segurana, onde so identificados os grandes desafios colocados segurana e analisada a realidade portuguesa, no que respeita criminalidade que abrange o perodo de 2000 a 2008. Face aos desafios, o Estado Portugus adoptou um conjunto de polticas pblicas de segurana que vo estar em anlise. Que tipo
de polticas de segurana so adoptadas para fazer frente emergncia dos novos desafios? Principalmente aposta-se numa poltica de policiamento de proximidade ou comunitrio. Os projectos que existem sero suficientes para combater o aumento da criminalidade e o sentimento de insegurana? Nunca so suficientes, porque nenhuma polcia no mundo tem os meios que desejaria, uma vez que os recursos so escassos e os governos tm que fazer opes e definir prioridades de interveno. Contudo so projectos como o programa integrado de policiamento de proximidade e os Contratos Locais de Segurana que tm vindo a ser adoptados para minimizar e combater tanto a criminalidade como o sentimento de insegurana. Que impacto tm na sociedade ou que podero vir a ter? A sociedade tem vindo a fazer parte da produo da sua segurana em consonncia com o Estado e a Polcia, reconhecendo o seu papel preponderante. Por ltimo, o quarto captulo d a conhecer a emergncia de um novo conceito de segurana, traduzido numa governance da segurana, que corresponde a uma multiplicidade de actores envolvidos. A actual governance iniciou no s a reforma do aparelho central do Estado, mas tambm do aparelho policial, face actual situao, pois o modelo anterior encontra-se desajustado aos novos tempos e ineficaz. O que acontece que a segurana acaba por adquirir um novo significado, comeando a funcionar num multi-level governance, em que a segurana produzida e fornecida em nveis horizontalmente diferenciados, mas verticalmente articulados (Teixeira et al., 2006a, p. 35). A nvel local, com a Polcia Municipal, a nvel nacional, a Polcia de Segurana Pblica e a Guarda Nacional Republicana (especificamente) e a nvel internacional, com a Europol e Interpol, entre outros. Com este novo cenrio, o Estado encontra um novo paradigma para responder aos novos problemas. O Estado, na governance da segurana, no sendo o nico, continua a ser o actor central e a ter um papel importante, mas com uma tripla qualidade de prestador, dinamizador e regulador da segurana.
CAPTULO 1 O ESTADO E A GLOBALIZAO

O Estado-nao est a tornar-se demasiado pequeno para os grandes problemas da vida e demasiado grande para os pequenos (Daniel Bell, 1993:11)
O Estado uma diluio do seu espao, podendo dizer-se que os estados nacionais so demasiado pequenos para controlar e dirigir os fluxos globais de poder, riqueza e tecnologia do novo sistema e demasiado grandes para representar a pluralidade de interesses sociais e identidades culturais da sociedade, perdendo assim legitimidade, simultaneamente como instituies representativas e como organizaes eficientes (Borja e Castells apud Amadeu, 2004, p. 70) (cf. Giddens, 1999, pg. 68).
1.1. O Estado: um conceito em redefinio

Jamais algum viu o Estado [] o Estado uma ideia (Burdeau)
O Estado por definio uma entidade constituda por um povo, fixado num territrio que senhor e que dentro das fronteiras desse territrio institui, por autoridade prpria, rgos que elaborem as leis necessrias vida colectiva e imponham a necessria execuo (Caetano apud Oliveira, 2006, p. 23). Para George Burdeau (1970, p. 16), o Estado no um territrio, nem populao, nem corpo de regras obrigatrias. Certamente que todos estes dados sensveis lhe so estranhos, mas ele transcende-os. A sua existncia no pertence fenomenologia tangvel da ordem do esprito. O Estado , no sentido pleno do termo, uma ideia. No tendo outra realidade seno a conceptual, ele apenas existe porque pensamento. Francis Fukuyama (apud Bessa, 2006, p. 22) defende que o Estado uma instituio humana antiga, remontando h cerca de 10 mil anos, s primeiras sociedades agrcolas que floresceram na Mesopotmia e que na China, existiu durante milhares de anos um Estado com uma administrao pblica superiormente treinada. O Estado nasce da necessidade das vrias comunidades, tanto numa dimenso territorial como numa relao com os outros Estados. A estruturao do Estado tem subjacente a liberdade que surge indissocivel da segurana, pois a liberdade sem segurana depressa se transforma em anarquia e a segurana sem liberdade um sinnimo de autoritarismo (Bessa, 2006, p. 23). O Estado pode ser, personificado por Hobbes como o Leviat, ou o mais frio de todos os monstros por Nietzsche, ou ainda comparado com a encarnao do esprito absoluto na histria (Weltgeist) (Cazumb, 2007, p. 18). Mesmo com todas as definies e mudanas que vem sofrendo, o Estado persiste como um pacto natural equiparvel existncia do prprio homem e a sua sobrevivncia ao longo da histria. Curiosamente, Pierre Gaxotte (apud Cazumb, 2007, p. 19) ao referir-se ao Estado francs, entende cuidar-se de uma personagem,
Eterno, imutvel, idntico a si de um extremo a outro territrio. Na plancie ou na montanha, na ilha de Frana ou na Lorena, ele aplica os mesmos regulamentos e cobra os mesmos impostos. todo-poderoso porque sua espcie numerosa, porque todos precisam dele, porque as suas decises so apoiadas por uma polcia activa, uma dcil magistratura, numerosos regimentos. Conhece nossos rendimentos e faz o inventrio de nossos bens; sabe se possumos piano, automvel, co e bicicleta. Educa nossos filhos e fixa o preo do po; fabrica fsforos e vende fumo para o nosso cigarro. industrial, armador, comerciante e mdico. Possui quadros, florestas, estradas de ferro, hospitais e o monoplio dos telefones. Se somos do sexo masculino, manda-nos comparecer diante dele e nos pesa, mede e examina o funcionamento dos nossos pulmes, fgado e corao. No podemos dar um passo sem que ele seja avisado e encontre pretexto para intervir. Um milho de franceses, pelo menos, esto ao servio dele, dois ou trs milhes so pensionados por ele e outros aspiram ao mesmo.
Moncada (apud Cazumb, 2007, p. 24) vai mais longe e diz que o Estado ,
Como o prprio indivduo, um ser complexo e estratiforme. Projecta-se em vrias camadas, regies e esferas da realidade. Tem, tal como o direito positivo, por assim dizer, os ps no mundo sensvel, onde topamos com ele a cada passo; o tronco, no mundo no-sensvel da cultura e do esprito objectivo; e finalmente a cabea no mundo ideal dos fins e valores do esprito humano. Querer reduzir o Estado exclusivamente ontologia prpria de uma s destas regies ou camadas do ser ou da realidade, como tantas vezes se tem visto, ser sempre um erro grave. O Estado no nem s ideia, nem s tica, nem s vida, biologia e psicologia humanas, nem s fsica. No o ser corpreo daqueles que o compem ou que dentro dele detm o poder e a autoridade. ao mesmo tempo tudo isso, sem se esgotar em nenhum destes aspectos.
Na verdade, ter uma definio precisa, nica e clara sobre o Estado trabalho rduo, digamos apenas que pode tomar vrios significados, expresses, mas como ressalta Maltez (1991, p. 73) [] entre a teoria e a prtica, apenas podemos dizer que o Estado teoricamente prtico e praticamente terico. Saber se o que verdadeiro em teoria tambm o na prtica, como procurava Kant, em 1793, ou se a prtica tanto melhor quanto mais prtica e a teoria quanto mais terica, como replicava Vilfredo Pareto, uma tarefa ingrata. At porque nestes domnios talvez se aplique a caricatura que nos diz que na prtica a teoria outra . J para Fernando Pessoa (apud Maltez, 1991, p. 73) toda a teoria devia ser feita para poder ser posta em prtica e toda a prtica deve obedecer a uma teoria. S os espritos superficiais desligam a teoria da prtica, no olhando a que a teoria no seno uma teoria da prtica e a prtica no seno a prtica de uma teoria. Mas uma coisa certa, h uma clara evoluo e o seu significado no tem sido sempre o mesmo.
1.2. Evoluo: da Antiguidade Clssica ao Estado Moderno

Os princpios so como bssolas, sempre assinalam o caminho (Stephen R. Covey)
O Estado nas palavras de Jorge Miranda (1997) um processo histrico em plena mutao, impulsionado pelos fins que pretende alcanar, nomeadamente, a segurana, a justia e o bem-estar da sociedade. Cronologicamente podem-se identificar vrios tipos de Estado, o Estado Antigo (Grego), Romano, Medieval e Moderno. Para os filsofos gregos, na Antiguidade Clssica, o Estado congregava em si os aspectos da vida humana, o casamento, a religio, a educao, entre outros. Nas palavras de Amaral (1998) o Estado tanto estava relacionado com a vertente poltica ou jurdica, como com a vertente moral e religiosa. Na Idade Mdia, o Estado tem a seu cargo os problemas da paz e da segurana, das relaes entre os homens, deixando os fenmenos como a moral e a religio nas mos da Igreja, dado o peso do cristianismo, nesta poca (Amaral, 1998). O Estado, na poca Medieval, pode ser visto como uma organizao poltica baseada em comunidades menores que se estruturam hierarquicamente, da aldeia at ao imperador (Pacheco Amaral, 1998). Na Idade Moderna, o Estado surge com o Tratado de Vesteflia, celebrado em 1678, na sequncia do termo da Guerra dos Trinta anos e das guerras religiosas que proliferaram pela Europa. A partir deste tratado, os Estados passaram a ser vistos no plano de igualdade, estabelecendo relaes entre si, atravs de um conjunto de regras, isto , o Direito Internacional, baseado na reciprocidade e no numa ordem superior ao Estado (Nunes, 2001). O Estado que aqui se analisa, no um Estado sem tempo nem lugar, utpico e acrnico , como refere Jos Maltez (1991, p. 43-44) um Estado que foi criado e construdo por sucessivos Csares, Pombais e Napolees e depois, reajustado por demoliberais como Lincoln, totalitrios como Lenine e restauradores tradicionalistas como Salazar. Um Estado que mais criatura do que criador, mais produto do que agente da Histria. Um Estado que comeou por ser polis e civitas e que, depois, se volveu em imperium para, com a Idade Mdia, se redimensionar como regnum. Um Estado que, face ao conceito de soberania, transformouse em moderno e a partir da Revoluo Francesa e Americana, tem sido a iluso de ser nacional, isto , de constituir a representao institucional da vontade geral de um povo, mesmo que no assente no substrato de uma nascena (idem). O conceito de Estado, como se pode comprovar, impreciso e susceptvel de diversas interpretaes e foi evoluindo segundo diversos modelos. O Estado mnimo e o Estado-providncia foram aqueles que mais transformaes tiveram ao longo da histria e que mais contriburam para a construo do conceito de Estado. O Estado mnimo (com enfoque liberal) caracterizado por um combate ao intervencionismo em todos os domnios e na opinio de Gray (1986), a condio sine quo non do Estado Liberal reside na limitao do poder e da autoridade governativa por um sistema de regras e prticas constitucionais, respeitando a liberdade e a igualdade dos indivduos sob o domnio da lei. Como o prprio nome indica, a corrente liberal defendia que a interveno do Estado devia ser reduzida sua expresso mnima, mas na segunda metade do sculo XIX, o Estado chamado a proteger o mercado devido concorrncia
internacional. No entanto, a crise de 1929 ditou o fim do Estado liberal, enfraqueceu os mercados e a sociedade viu-se mergulhada em mltiplas crises econmicas. No seio destas crises, emerge um novo modelo de Estado o Estado Providncia (Welfare State). Este novo modelo de Estado tem origem no pensamento keynesiano, surgindo como uma resposta s crises que se sentiam na Europa. Segundo Timonen (2003) o Welfare State sobretudo uma transformao do prprio Estado a partir das suas estruturas, funes e legitimidade. Vem regulamentar todas as aces de cariz social, poltico e econmico, aumentando a sua interveno nos vrios sectores da sociedade, fortalecendo a garantia das proteces sociais de todos os cidados. Mas no demorou muito para que surgissem alguns sintomas de crise, tal como na dcada de 70. De acordo com Cavanna (1998) o Welfare State no est a passar por uma verdadeira crise, est apenas a sofrer mudanas na sua natureza administrativa, embora para alguns autores reflicta-se numa crise de carcter financeiro-fiscal devido ao forte aumento das despesas sociais. Nos anos 80 emergem, novamente, polticas neo-liberais. Esta nova filosofia assentava na criao de mercados livres, onde o crescimento econmico florescesse, mas trouxe pesados custos sociais para os Estados. Nesta dcada emergem novos movimentos, o New Public Management (Nova Gesto Pblica) e Reinventing Government (Reinveno da Governao). Estes novos movimentos traduzem um conjunto de doutrinas que surgem nos pases anglo-saxnicos, tendo estado na base da modernizao e das reformas administrativas. O New Public Management1 pretende fazer uma aproximao da gesto pblica gesto privada, importando para a esfera pblica, mtodos de gesto privada, ou seja, procura e adopta novos modelos de gesto alternativa. Inspira-se no modelo empresarial, transformando o estilo de direco; desconcentrao das decises; modernizao dos sistemas de informao sobre gesto; reforo da responsabilidade dos gestores; descentralizao da autoridade; diminuio das hierarquias burocrticas, maior nfase nos resultados; mais regulao e fiscalizao, com o objectivo de menos Estado, melhor Estado. O Reinventing Government2 um movimento com inicio na dcada de 90, nos Estados Unidos que ganhou visibilidade durante a Administrao Clinton na Casa Branca e marca o surgimento de uma nova teoria de reforma, uma administrao de tipo empresarial. Osborne e Gaebler (apud Billhim, 2000) defendem a existncia de dez princpios: uma administrao catalisadora, dirigir em vez de remar, isto , assegurar que algo feito sem que tenha, necessariamente de faz-lo; uma administrao pertencente comunidade, capacitando as comunidades para assumir as responsabilidades pela satisfao dos seus prprios interesses; uma administrao competitiva, injectar a competio na proviso de servios; uma administrao dirigida pela misso, transformando as organizaes guiadas pelas regras, adoptando uma orientao estratgica. Uma administrao orientada por resultados, recompensando o sucesso e no o fracasso, implicando indicadores de desempenho adequados; uma administrao orientada para o cliente, satisfazendo as necessidades do cliente e no da burocracia; uma administrao empresarial; uma administrao proactiva; uma administrao descentralizada, reforar o trabalho participativo e as equipas e por ltimo uma administrao orientada para o mercado (idem).
Os autores com maior destaque neste movimento so Hood, Elizabeth Wilson e Christopher Pollit. Este movimento reformador ganhou expresso no livro de David Osborne e Ted Gaebler, em 1992, intitulado Reinventing Government How the entrepreneurial spirit is transforming the public sector.
1.3. A Reforma do Estado

Quanto maior e mais complexo um sistema, maiores so as suas oportunidades de entrar em colapso (adaptado de Woodward, Herbert, 1977)
O Estado tem passado por um conjunto de processos de reformas e contra-reformas, de movimentos pendulares que o conduzem, ora a uma centralizao ora a uma descentralizao (Juc, 2002). Quando falamos em reforma do Estado, referimo-nos redefinio das suas funes, tanto a nvel da sua interveno econmica e social, isto , nas suas prticas, na sua estratgia, na sua relao com o mercado e a sociedade civil, nos seus prprios poderes e nos processos de governao. Segundo Engels (1884), o Estado no um poder que se imps sociedade de fora para dentro, antes um produto da prpria sociedade, que nasceu na sociedade, mas posto acima dela e distancia-se cada vez mais. O Estado assume-se como uma estrutura organizacional e poltica que foi emergindo da crescente, exigente e complexa sociedade, bem como da sua diviso de classes da sociedade. Boaventura Sousa Santos (2006) refere que a questo do Estado no se resolve pela reduo da quantidade de Estado, mas pela construo de uma outra qualidade de Estado, pelo que se deve partir da ideia de que o Estado reformvel. Porque ser que muda o Estado? Quais os critrios da sua mudana? Segundo Mller (2003) podemos identificar seis dimenses de mudana do Estado: em primeiro lugar, quanto ao nvel de actividade do Estado, existe uma transferncia de responsabilidades e/ou autoridade de um nvel para outro, ao nvel sub-nacional e supranacional, isto , perda de poder para outras entidades; em segundo lugar, quanto s novas responsabilidades do Estado, eliminam-se umas e redefinem-se outras; em terceiro, quanto aos modos de produo do Estado, criam-se estruturas prprias, empresas estatais, delega-se a agncias ou corpos reguladores, pretende-se um equilbrio destes modos de produo, o Estado passa a ter um papel de regulador; em quarto lugar, quanto aos recursos do Estado (dinheiro, pessoal, leis), existe uma alterao do equilbrio entre estes recursos para atingir as responsabilidades do Estado; em quinto lugar, quanto s finanas do Estado (impostos, taxas de utilizao, rendimento de empresas estatais e emprstimo), existe uma alterao do equilbrio entre estas quatros formas de financiamento e dentro de cada uma delas, mais nfase nos resultados, pretende-se menos Estado mas melhor Estado, por fim, quanto conduo do Estado, existem duas formas de organizar as actividades do Estado, uma pelas regras e a outra pela definio de metas, devese mudar de uma forma para a outra. necessrio um novo mapa para descrever o funcionamento dos processos de governao, para descrever como somos governados (Rhodes, 2003, p. 61-62). E se o mapa estiver errado? Os decisores com mapas errados acabam por enganar os cidados e fazem promessas s quais no podem cumprir. No porque sejam venais, mas porque sem querer esto a seguir caminhos desactualizados (Jalali, 2007). O Estado est a ficar vazio, hollowed-out state (Rhodes, 1994), ou seja, as funes que o Estado tradicionalmente desempenhava tm sido transferidas para outras instituies (Unio Europeia) e para outros nveis (supranacional, subnacional, infranacional), embora o Estado mantenha aparentemente as mesmas funes e a mesma estrutura, na prtica tem poderes cada vez mais limitados (Jalali, 2005, p. 33-34) e os processos de polticas pblicas envolvem um maior nmero de agentes.
Muitos autores, atravs desta constatao, tm teorizado o surgimento de novos padres de governao ou seja, o aparecimento de uma nova governance. Parafraseando Jalali (2005, p. 34) estas constataes, implica interesses mais variados a considerar e significa que o trabalho dos governantes passa pela gesto de uma complexidade crescente. Confrontado com o aumento das actividades internacionais e o incremento de processos subnacionais, o Estado acaba por cair prisioneiro da: (1) Europeizao3, (2) Globalizao4, (3) do plano social interno5 e (4) das novas questes de segurana interna e de novos actores (Pfetsch, 1998)6. Estes processos reduzem a capacidade de actuao do Estado. Muitos comentadores tm sugerido que a soluo para lidar com esta crescente complexidade o fortalecimento do Estado, mas infelizmente isso no ser possvel, porque os instrumentos tradicionais da governao mostram-se incapazes de lidar com a crescente complexidade da realidade, e muitos dos problemas da governao actualmente transcendem substancialmente as fronteiras nacionais: questes ambientais, de crime organizado, aumento da criminalidade, de redes de trfego de pessoas, hoje em dia no podem ser resolvidas unilateralmente (Jalali, 2005, p. 34). O ponto central deste novo conceito, redefinir o papel do Estado nos novos processos de governao. Stoker (1998, p. 19) refere que a governao passa assim a referir-se a um conjunto de instituies e agentes, que podem emanar do Estado mas que tambm podem no emanar do Estado. Assim sendo, o Estado, na sua forma tradicional, incapaz de responder s questes e problemticas emergentes. O Estado j no pode ser analisado como uma entidade unitria e locus central do poder (idem). O poder est fragmentado por vrios centros (estatais ou outros, com poderes desenvolvidos pelo Estado ou por outros) e interage com mltiplos agentes (pblicos, quasi-pblicos e privados, locais, nacionais, internacionais, entre outros) (Stoker, 1998). Como constata Boaventura Sousa Santos (2001) a questo da reforma do Estado diz respeito a dois paradigmas, a revoluo e o reformismo. A revoluo pensada para ser exercida contra o Estado e o reformismo, para ser exercido pelo Estado. A crise do reformismo social dividida em duas fases: a primeira fase, a chamada fase do Estado mnimo irreformvel, totalmente dominada pela fora, por ser ineficaz e a sua nica alternativa vivel foi reduzi-lo ao mnimo, a segunda, o reformismo estatal, (deve-se reconstruir e no mais eliminar) centrando-se no terceiro pilar, isto , no princpio da comunidade7 (Sousa Santos, 2001). Que razo est subjacente a esta transformao na governao? Quais as suas implicaes? A verdade que os cidados passaram a ter um maior acesso ao governo, mais informao, h mais cidados a considerar, mais interesses a ter em conta e mais exigncias sobre a governao, ou seja, o cidado torna-se parte integrante dos prprios processos de deciso, porque o Povo o detentor final da soberania. O povo pode delegar nos governos fortes poderes para serem exercidos em seu nome, mas ele o senhor absoluto e A Europeizao caracterizada por uma transferncia de poderes de soberania nacional para instituies interestatais supranacionais, que o caso da Unio Europeia, que acabou por retirar alguma competncia deciso nacional e representa um risco para a identidade nacional. 4 Maior concorrncia interestatal, uma liberalizao do comrcio. 5 O prprio Estado entra em crise decorrente da concorrncia econmica visto que os efeitos sociais perversos se multiplicam. 6 Pfetsch refere que o potencial de conflitos transferiu-se da arena internacional para o campo interno, causando novas e mais graves questes de segurana interna. 7 Relativamente aos outros pilares, o I pilar diz respeito ao Estado e o II pilar ao mercado.
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pode retirar esses poderes destronando os governos pelo voto. (...) a soberania s uma, indivisvel, inalienvel e irrevogvel (Valaskakis, 2001, p. 62). Como podemos verificar, o Estado confronta-se com uma grande multiplicidade de transformaes, a que chama mais ateno e que constitui o centro deste estudo, a questo da segurana. Ferreira de Oliveira (2006, p. 16) refere que a segurana emerge nas sociedades ocidentais como um dos primeiros problemas sociais e polticos, exigindo mudanas organizativas e alteraes de poltica pblica. Neste momento, o Estado encontra-se confrontado com novos desafios de natureza estrutural que requerem respostas de poltica pblica e no meros remendos conjunturais em reaco a acontecimentos inopinados que despertam, de quando em quando, a ateno dos rgos de comunicao social (idem). O Estado est cada vez mais consciente da forte demanda dos cidados, que exigem maiores nveis de segurana e obrigado a substituir os seus instrumentos tradicionais de segurana por actividades que visam proporcionar uma segurana de carcter mais integral. O Estado tem de alargar os seus domnios de natureza transversal, combinando mltiplos instrumentos, que permitam prevenir e combater um largo espectro de ameaas e riscos que tm vindo a emergir. O quadro de ameaas e riscos que impendem sobre o Estado e a sociedade tm-se expandido, o Estado tem que estar preparado para conseguir dar resposta a estas novas ameaas transnacionais e globalizadas.
1.4. As implicaes da globalizao

Adam Smiths invisible hand the ideia that free markets lead to efficiency as if guided by unseen forces is invisible, at least in part, because it is not there (Joseph E. Stiglitz)
Quando falamos em globalizao, tentamos localiz-la no tempo e h quem diga que no um fenmeno novo, mas pode ser dividido em trs fases: a primeira refere-se segunda metade do sculo XIX e incio do sculo XX, surgindo ligada Revoluo Industrial, ao aperfeioamento das formas do Estado Moderno e ainda s mquinas a vapor e s linhas telegrficas; a segunda diz respeito segunda metade do sculo XX (1989 e 1991), Queda do Muro de Berlim e a imploso da URSS, a exploso tecnolgica. Impulsiona-se uma supremacia de prosperidade econmica, de formao de mercados livres e ganhos de produtividade estimulados por uma competio global. Por ltimo, uma flutuao de valores monetrios e um intenso movimento de mercados cambial e de activos financeiros, uma globalizao de base financeira (Almeida, 2004). A globalizao um fenmeno que no se consegue resumir de uma nica vez, devido sua complexidade, mas envolve amplas propores, naes e nacionalidades, regimes polticos e projectos nacionais, grupos e classes sociais, economias e sociedades, culturas e civilizaes (Ianni, 2002). Giddens (apud Santos, 2001, p. 31) define globalizao como a intensificao das relaes sociais em escala mundial, que ligam localidades distantes de tal maneira que acontecimentos locais so modelados por eventos ocorrendo a milhas de distncia e vice-versa. A globalizao considerada como uma transgresso e a remoo de fronteiras, isto , um processo de plena integrao dos mercados numa aldeiaglobal com uma crescente interdependncia entre as naes, explorada por grandes corporaes
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internacionais. Para o Grupo de Lisboa (apud Santos, 2001), a globalizao uma fase posterior internacionalizao e multinacionalizao porque anuncia o fim do sistema nacional enquanto ncleo central das actividades e estratgicas humanas organizadas. Para Stiglitz (2006) a globalizao deu a conhecer os mais recnditos lugares da Terra e abriu novos horizontes a vrios pases, construindo um mercado grandioso. Porm, isto trouxe consigo efeitos perversos, nem tudo o que reluz ouro, por um lado o mundo ocidentalizou-se, perdendo algumas identidades locais, por outro, a liberalizao do mercado no ajudou na diminuio das desigualdades e da pobreza como seria esperado (Mishra, 1999), sendo que em alguns casos contribuiu para o agravamento de situaes j por si complicadas. importante referir que no so os factos sobre a globalizao econmica que so novos, mas as suas implicaes polticas. Para Stiglitz (2006) a globalizao reflecte a crise em que o Estado est mergulhado, bem como os esclarecimentos polticos que levaram ao seu fracasso. Os actores polticos desviam as suas responsabilidades para o campo global, tornando-se difcil a identificao dos responsveis (falta de accountability). Em resultado, os actores polticos colectivos centram a sua ateno neste campo e o Estado perde progressivamente a sua importncia (idem). O que acontece que os polticos passam a desculpar-se com a globalizao, havendo aqui uma obstruo, porque se todos se desculpam com a globalizao torna-se difcil identificar os verdadeiros responsveis. A transformao do poder do Estado pode ser analisada perante trs tendncias gerais. Primeiramente, a desnacionalizao do Estado, um certo esvaziamento do aparelho do Estado nacional que decorre do facto das velhas e novas capacidades do Estado estarem a ser reorganizadas, tanto ao nvel territorial como funcionalmente, aos nveis subnacional e supranacional (Jessop apud Santos, 2001, p. 44), como vimos anteriormente. Em segundo lugar, a desestatizao dos regimes polticos reflectida na transio do conceito de governo (government) para o de governao (governance) () passamos de um modelo de regulao social e econmico que assentava no papel central do Estado para outro assente em parcerias e outras formas de associao entre organizaes governamentais, para-governamentais e no-governamentais nas quais o aparelho do Estado tem apenas tarefas de coordenao enquanto primus inter pares (idem). Por ltimo, surge a tendncia para uma maior internacionalizao do Estado nacional expressa no aumento do impacto estratgico do contexto internacional na actuao do Estado, o que pode envolver a expanso do campo de aco do Estado nacional sempre que for necessrio adequar as condies internas s exigncias extraterritoriais transnacionais (idem). Podemos constatar que o Estado perdeu o seu poder como agncia decisria, devido fora do mercado global e aos fluxos financeiros que no tm respeitado as fronteiras nacionais (Forjaz, 2000). Acresce, que as polticas pblicas afectam cada vez mais, directamente o cidado e j no so definidas ao nvel nacional, mas a um nvel mais local. As fronteiras dos Estados tornaram-se cada vez mais penetrveis, permeveis, isto , de fcil acesso para a transaco de novos riscos e ameaas. A globalizao faz com que os riscos e ameaas que antes estavam longnquos gerem, igual ou pior insegurana do que aqueles que esto mais prximos, como so o caso do terrorismo, do crime organizado, o branqueamento de capitais, o trfico de droga, de pessoas, a corrupo, as questes ambientais e de sade, entre outros. Estes factores levam os Estados a considerar as
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suas fronteiras, a reunirem esforos e a procurar na cooperao com outros Estados uma resposta para os prevenir e combater. Num mundo cada vez mais globalizado, a segurana passa a ser um factor estratgico para o desenvolvimento e competio entre os vrios pases, o que acaba por extravasar, em muito, o mbito da segurana. As consequncias deste sentimento de proximidade podem-se processar a vrios nveis desde o poltico ao social. Ao nvel poltico, os Estados tendem a perder a sua governabilidade e tm maior dificuldade em actuar isoladamente; ao nvel cultural, a globalizao generalizada ao nvel dos padres de consumo e ao nvel social h um maior aumento de desigualdades entre os pases ricos e pases pobres e tambm entre ricos e pobres do mesmo pas. Segundo Horsman and Marshall (apud Mishra, 1999, p. 12), with globalization dividing societies into winners and losers, the concept of national interest is becoming difficult to sustain and the concept of a national community is in danger of becoming increasingly empty. Longe de ser abordada de uma forma consensual, [] a globalizao , (), um vasto e intenso campo de conflitos entre grupos sociais, Estados e interesses hegemnicos, por uma lado, e grupos sociais, Estados e interesses subalternos, por outro (Santos, 2005, p. 27). Com a globalizao impensvel pensar-se num Estado nico, forte e centralizado. Passamos de um Estado centralizado para um Estado que passa assumir uma tripla aco, prestador, dinamizador e regulador. No apenas a expresso Estado-regulador que vem acentuar o facto de o Estado ter deixado de ser produtor de bens e servios para se transformar sobretudo em regulador do processo de mercado (Afonso, 2001, p. 25). O que existe, no que diz respeito reforma do Estado e s suas conexes com a realidade multidimensional da globalizao e das instncias de regulao supranacional uma mirade de designaes que acentuam outras dimenses e formas de actuao e que no podem, por isso mesmo, deixar de passar despercebidas (idem). A multiplicidade de bibliografia sobre a globalizao, d a sensao que os processos intergovernamentais e transnacionais tm uma grande influncia sobre a poltica interna dos Estados e limitaram o espao de aco poltica (Busch apud Pfetsch, 1998). Se a Queda do Muro de Berlim marcou a expanso do fenmeno da globalizao, o atentado terrorista do World Trade Center, 11 de Setembro de 2001, assinalou o incio dos revezes do que ainda poderamos chamar de mundo moderno (Neto, p.3). Mas na verdade, no dia 11 de Setembro mudmos de paradigma dominante. Estvamos, ou julgmos estar, no mundo de Locke, com uma abertura para o mundo de Kant e passmos a estar no mundo de Hobbes com uma abertura para o mundo de Nietzsche e Marx (Pierre Hassner apud Vicente, 2005, p. 1). Em resumo, pode-se dizer que o Estado estar sempre em constante reformulao, seja como desculpa da globalizao ou dos processos transnacionais, entre outros, porque h medida que avanamos no tempo e no espao vo existir sempre riscos e ameaas para os quais nunca se estar inteiramente preparado. Por mais estudos que se faam, o futuro um caminho que se percorre incerto.
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CAPTULO 2 A HERMENUTICA POLICIAL

Confiar no que a polcia est fazendo hoje para proteger a sociedade uma questo de f, no de cincia (David Bayley, 2001, p. 31)
A polcia pensada como uma instituio universal. um tema de grande importncia mas no tem merecido grande destaque, tem cado muito no esquecimento e tem sido negligenciado, pois poucos so os trabalhos que lhe do o estatuto merecido. A histria da polcia resultado do espao e do tempo a que se encontra circunscrito, tanto a nvel poltico, como de relaes laborais ou das transformaes ocorridas nas cidades contemporneas (Gonalves, 2007, p. 129). Mas nem mesmo os historiadores conseguem compreender as dimenses que envolvem toda a histria desta instituio.
2.1. A Noo de Polcia

2.1.1. Evoluo do Conceito de Polcia
Uma das mais srias conquistas da civilizao e do direito moderno. Esta instituio chama-se polcia (Ramalho Ortigo e Ea de Queiroz, 1872)
A etimologia da palavra polcia surge do grego politeia e do latim politia, coincidindo a sua raiz (polis = cidade) com a da palavra poltica. Segundo Catarina Sarmento e Castro (2003, p. 21) polcia significa a cidade e o seu governo, a organizao da comunidade poltica e da cidade-Estado, comeando por ser isso mesmo: polcia da cidade. Os autores clssicos tambm deram o seu contributo na definio do conceito de polcia, Plato definia a polcia como a vida, a regulao e a lei que mantm a cidade, Aristteles, defendia que a boa ordem e o governo da cidade eram o mais precioso dos bens e para Scrates a polcia representava a alma da cidade, com funes idnticas s que esta desempenhava no Homem (idem, p. 22). Mas sobretudo a partir do Estado Moderno que o poder polcia, governamental, surge como uma marca caracterizadora de um novo Estado, enquanto promoo do bem-estar social, conformando e recriando equilbrios sociais (idem, p. 23). Com o final do antigo regime e as mudanas liberais que ocorreram no sculo XIX, o conceito de polcia sofreu algumas transformaes. Nomeadamente no que diz respeito institucionalizao de um corpo tutelado pelo Estado que identificamos como a Polcia (Gonalves, 2007, p. 7). Sob qualquer sentido, o policiamento constitui uma funo bsica do Estado enquanto actividade fomentadora da segurana pblica. O advento do Estado contemporneo traduziu-se, no entanto, em mudanas significativas neste tipo de aco (idem). At ao sculo XIX foram adoptados diferentes modelos de policiamento que progressivamente foram integrando a actividade principal da polcia. Agora o policiamento tornou-se numa ocupao a tempo inteiro verificando-se uma mudana nas funes que eram cumpridas pela polcia.
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Antes da polcia pertencer ao poder do Estado, a prpria sociedade delineava as suas estratgias para obter segurana. Mais tarde, a polcia passou a representar a manifestao do Estado na preservao da segurana e a fora, sem colocar em questo os direitos do ser humano. Assim, o Estado mostrou ser o suporte da edificao da instituio policial. O professor Marcello Caetano (2003, p. 269) foi o primeiro autor que se ocupou do termo polcia sob a perspectiva do Direito Administrativo e define a polcia como o modo de actuar da autoridade administrativa que consiste em intervir no exerccio das actividades individuais susceptveis de fazer perigar interesses gerais, tendo por objectivo evitar que se produzam, ampliem ou generalizem os danos sociais que as leis procuram prevenir. Segundo esta definio, pode-se dizer que a polcia um servio de utilidade pblica, que pressupe, o exerccio de um poder, mas ao contrrio da ideia que referida, a polcia no restringe nem limita a liberdade individual. Constitui uma garantia dessas mesmas liberdades e da igualdade perante a lei. O objecto prprio da polcia a preveno dos danos sociais, segundo o velho princpio de que mais vale prevenir do que remediar, ela actua ao nvel da preveno e no da represso, sendo esta uma actividade das autoridades judiciais que so rgos independentes. () Mas se o facto ocorreu e o dano j est produzido, importa atalhar de modo a restringi-lo sem o deixar ampliar. (...) Enfim, os danos sociais a prevenir devem constar da lei. Desta forma, a polcia deve actuar para evitar que os perigos se convertam em danos (Caetano, 2003). Esta definio a eleita de muitos investigadores (cf. Clemente (1997, p. 39), Azevedo (1997, p. 5579), entre outros). Actualmente, o conceito de Polcia possui um significado diferente do que aquele que lhe era atribudo at ao sculo XIX. Nessa altura, era entendida como toda a aco do prncipe dirigida a promover o bemestar e a comodidade dos vassalos (Azevedo, 1997, p. 5579), o que corresponderia ao que hoje designamos por administrao pblica, ou seja, significava o conjunto de actividades administrativas relacionadas com o governo da cidade (Clemente, 1997). No actual Estado de Direito, a Polcia aparece com a finalidade de assegurar o respeito pela lei e preservar a organizao do poder e das estruturas estatais assim como favorecer o bem comum da sociedade. O aparecimento das instituies policiais foi uma forma que o Estado adoptou para dar resposta aos problemas que iam emergindo na sociedade, sob uma perspectiva de prevenir e punir as aces criminosas. Segundo alguns estudos j realizados e de acordo com Gonalves (2007, p. 20) possvel afirmar que a existncia de instituies policiais foi um meio privilegiado do Estado central para actuar ao nvel local. Actualmente, considera-se a polcia uma funo do Estado que se concretiza numa instituio de administrao positiva e visa pr em aco as limitaes que a lei impe liberdade dos indivduos e dos grupos para salvaguardar a manuteno da ordem pblica, em suas vrias manifestaes: da segurana de pessoas segurana da propriedade, da tranquilidade dos agregados humanos proteco de qualquer outro bem tutelado com disposies penais (Clemente, 2006, p. 35-36). Ao longo do tempo, tanto o conceito como a funo da polcia tm evoludo, tendo acompanhado as vrias concepes da sociedade e do Estado.
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2.2. Polcia: procura de uma definio

Visvel e, no entanto, desconhecida, familiar e, todavia, estranha, protectora, e apesar de tudo, inquietante: a polcia inspira nos cidados das democracias modernas, sentimentos ambguos, resumidos nessas trs oposies. Mas, antes de mais nada, o que a polcia? (Jean-Claude Monet, 2006, p. 15)
O conceito de Polcia no tem sido fcil de definir, porquanto la police est un de ces mots vagues et difficiles prciser qui veillent des ides trs diverses et sont employs dans les sens diffrents (Perrinjaquet apud Clemente, 2006, p. 19). Desde finais dos anos 60, a discusso sobre o papel das polcias na sociedade oscilou entre consider-las uma fora (com o objectivo de aplicar a lei criminal) ou um servio (uma espcie de consolao para complicados problemas sociais) (Duro, 2006). De acordo com o disposto na Constituio da Repblica Portuguesa, consagrado no artigo 272 n. 1, a polcia tem por funo defender a legalidade democrtica e garantir a segurana interna e os direitos do cidado", ou seja, a sua actuao visa a prossecuo do interesse pblico, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados. O conceito de polcia comporta diferentes perspectivas, uma perspectiva material, que pressupe uma finalidade prpria, distinta das demais formas de actividade administrativa que concorrem para a satisfao do interesse pblico (Sarmento e Castro apud Cavaco, 2003, p. 5) e numa perspectiva orgnica ou institucional, enquanto conjunto de rgos e agentes pertencentes a servios administrativos cuja funo essencial consiste no desempenho de tarefas materiais de polcia (idem). Mas o conceito de polcia no preenche toda a realidade policial, porque a funo policial no coincide totalmente com o servio policial e, este prossegue tambm outras funes. Para Srvulo Correia (1994), a polcia pode ser entendida como uma actividade com objectivo de pr termo a danos ilegais atravs da sua preveno e restringir a liberdade das condutas individuais que abranjam qualquer perigo de gerar esses danos. Sarmento e Castro (apud Cavaco, 2003, p. 5) refere que a doutrina tradicional portuguesa construiu um conceito de polcia apoiado em dois diferentes perfis: o perfil funcional, considerando a polcia a actividade administrativa que se exerce mediante a imposio de restries aos direitos dos particulares, incluindo, se necessrio, o uso da fora e o perfil material, que j destacava a necessidade de afastar os perigos para os interesses sociais gerais. A actividade da polcia faz a distino entre a polcia administrativa em sentido restrito e a polcia judiciria. Maurice Hauriou (apud Oliveira, 2006, p. 106) sublinha que a polcia administrativa tem por objectivo a manuteno da ordem pblica, prevenindo os possveis danos sociais, atravs de uma correcta regulamentao e reprimindo-os atravs da coero, isto , por via do emprego da fora; a polcia judiciria tem por fim a investigao dos delitos e infraces e a entrega dos autores aos tribunais encarregues de os punir, ela assim uma auxiliar da justia repressiva. A polcia tem assim duas tarefas principais, a preveno e a investigao criminal. Canotilho e Moreira (apud Oliveira, 2006) fazem a distino entre estas duas tarefas. A preveno composta pela funo de vigilncia e a funo de preveno criminal. A funo de vigilncia tenta evitar que se infrinjam as limitaes impostas pelas normas e actos das autoridades para defesa da segurana, ao passo que, a
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preveno criminal consiste na adopo de medidas que visem a proteco das pessoas e dos bens e a vigilncia de locais suspeitos (Canotilho e Moreira apud Oliveira, 2006, p. 116). Segundo esta abordagem, pode-se dizer que a polcia em simultneo, uma actividade e um rgo da administrao. Para Egon Bittner, autor americano, o papel da polcia define-se como mecanismo de distribuio de uma fora coercitiva, no negocivel, colocada ao servio de uma compreenso intuitiva das exigncias de uma situao (apud Brodeur, 1994, p. 462). Segundo Bittner, a grande especificidade da actividade da polcia reside, sobretudo, no uso da fora coerciva. Brodeur (1994) refere que a definio de Bittner paradoxal e reducionista e que a sua base de apoio est articulada com critrios de urgncia, de reaco e de interveno policial, omitindo a parte que mais importante da actividade da polcia. Que so: a recolha de informaes, a preveno e as aces proactivas (Oliveira, 2006, p. 108). Segundo Brodeur (1994, p. 480) a verdadeira caracterstica da polcia no est consignado apenas monopolizao do exerccio da fora, mas na possibilidade de poder recorrer sua utilizao em situaes mais diversificadas qui partagent avec elle la prrogative de lexercer lgitimement. H quem defenda que existem dois mitos sobre as polcias que necessrio desfazer, nomeadamente, o mito da lei e da ordem, que retratam a polcia como fora de preveno e deteco do crime e o mito do aparato estatal repressivo que v a polcia como fora poltica opressiva. O trabalho policial (sobretudo nas determinaes da aco) muito mais complexo, contraditrio e por vezes confuso, do que os modelos deixam antever (Reiner apud Duro, 2006). A polcia tem mostrado ser a guardi da sociedade bem como da cidadania, mas nem sempre consegue responder a todas as expectativas. Esta investiga, protege, combate, gere crises, d conselhos, faz a mediao de conflitos, evita o crime, regula as relaes sociais, tudo isto para que o cidado se sinta seguro. No entanto, a preveno e o controlo total da criminalidade uma tarefa impossvel de se realizar apenas com recurso aco da polcia. Mas, tal como dissera Stone (apud Duro, 2006, p. 55), a lei no trabalha sozinha e no eficaz se no conseguir convencer ou pelo menos fazer sentido junto das comunidades e dos polcias que as usam. Muitas das vezes a polcia trabalha com o que no conhece, o crime, as motivaes, um conjunto de situaes que nem sempre so possveis de antever. A verdade que, mais do que eminentemente perigoso, o mundo no qual a polcia actua est cheio de problemas processuais, incivilidades, desrespeito, hostilidade, insulto, ameaa, agresso (Manning & Van Maanen apud Duro, 2006, p. 63). Existe a necessidade de criar um sentimento de confiana entre a polcia e os cidados, para que as prticas operacionais direccionadas para a segurana pblica tenham alguma eficcia, preciso orientar as polticas pblicas para os cidados. Montesquieu (apud Miranda, 1998, p. 24) sublinhou que no exerccio de polcia, mais a autoridade que pune que a lei e, no julgamento dos crimes, mais a lei que o magistrado, hoje, esta bipolaridade foi substituda por uma multipolaridade em que intervm um conjunto alargado de agentes (Miranda, 1998, p. 24). A polcia uma entidade, cujo modelo de organizao uma complexa teia de ligaes, formais e informais, entre actores internos, stakeholders (polticos, administrativos, sindicais e privados) e os cidados (Oliveira, 2005). Como podemos definir o agente policial? Primeiro um cidado como todos os outros; segundo, um cidado qualificado, representa o Estado e est em permanente contacto com a populao, tem como misso
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ser uma espcie de porta-voz popular do conjunto de autoridades das diversas reas do poder (Balestreri, 1998). Em terceiro lugar, existe uma dimenso pedaggica no seu agir; em quarto, o polcia deve ter uma metodologia antagnica do criminoso, ou seja, no deve ser cruel com os cruis, vingativo contra os antisociais, hediondo com os hediondos [] porque no se ensina a respeitar desrespeitando, no se pode educar para preservar a vida matando, no importa quem seja. O polcia jamais pode esquecer que tambm o observa o inconsciente colectivo (idem, p. 9-10). Por ltimo, o polcia deve dar o exemplo, mais marcante na vida da populao do que a prpria interveno do educador por ofcio, o professor (idem, p. 10). O poder da polcia a faculdade da administrao, isto , de limitar a liberdade individual em prol do interesse colectivo, no seio da lei e pode-se considerar que o poder da polcia a causa, a polcia a sua consequncia. Como refere Santiago (2006, p. 166) no sendo a polcia uma instituio criada em simultneo a Ado, Eva e ao resto do mundo, ela foi inventada e reinventada pelos homens atravs dos tempos e por isso, presume-se, carrega a marca da sociedade humana que lhe deu forma. A polcia pode ser vista como uma instituio singular em razo da posio que ela ocupa no funcionamento poltico de uma colectividade, pois a legitimidade de um governo no depende, em todo lugar, de sua capacidade de manter a ordem entre as populaes e nos territrios juridicamente submetidos sua autoridade? Sempre que a ordem e a segurana deixam de ser garantidas, no existe, ou deixa de existir, Estado. () Um elo imediato associa polcia e soberania do Estado sobre seu territrio: a existncia de uma polcia pblica o sinal indiscutvel da presena de um Estado soberano e de sua capacidade de fazer prevalecer a sua razo sobre as razes dos sbitos (Jean-Claude Monet, 2006, p. 16). Alexandre Dumas acrescenta que um pas sem polcia um grande navio sem bssola () (apud idem, p.17). Na verdade, a polcia constitui um factor de civilidade e espera-se que o agente policial tenha a sabedoria de Salomo, a coragem de David, a pacincia de Job, a liderana de Moiss, a delicadeza do Bom Samaritano, a estratgia de Alexandre, a f de Daniel, a diplomacia de Lincoln, a tolerncia do Carpinteiro de Nazar e, por ltimo, a cincia de Galileu (Clemente, 2006, p. 28). Pretende-se uma polcia cidad.
2.3. As reformas policiais

O sucesso consiste em ir de derrota em derrota sem perder o entusiasmo (Winston Churchill)
Em 1789, a Declarao Universal dos Direitos do Homem e do Cidado, consagrou no seu artigo 12 que a garantia dos direitos do Homem e do Cidado torna necessrio uma fora pblica; esta fora instituise em benefcio de todos e no para utilidade particular daqueles a quem confiada (apud Amadeu, 2004, p. 73). Seguindo esta perspectiva, esta fora pblica, traduz-se no que hoje chamamos de polcia. Desde 1789 at agora tem sofrido vrias reformas ao longo do tempo. Com a reforma do Estado e da administrao pblica, os sistemas e as organizaes policiais tm sido sujeitos a um conjunto de iniciativas reformadoras. Quando se pretende fazer uma reforma preciso ter-se presente que toda a mudana s aceite na medida em que o actor da mudana julga que tem hipteses de ganhar alguma coisa com o processo (Bernoux apud Oliveira, 2005, p. 151).
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A eficincia e a eficcia, a responsabilidade, a adopo de instrumentos de gesto e a satisfao dos clientes do servio da segurana e da justia, esto na base da reforma que se pretende implementar no servio policial, neste caso, no sistema policial portugus. O processo de uma reforma no fcil de gerir, de implementar, envolve um conjunto de fases e de passos que devem ser dados de forma gradual, como qualquer outro processo de mudana estratgica (Gomes, 2006, p. 94). O autor, Charles Call (2003) sublinha que um dos problemas que apontado para a reforma dos servios policiais a ambiguidade que existe no conceito desta reforma. necessrio e fundamental que os detentores do poder de deciso conheam bem as necessidades da comunidade e os instrumentos existentes para levar a cabo as mudanas adequadas. As mudanas introduzidas devem ser consistentes com a cultura organizacional (Gomes, 2006). Contudo, antes de se proceder reforma, em concreto, necessrio fazer um diagnstico e avaliar o que pode ser alterado e como ser alterado, porque fundamental perceber onde reside o problema, pois caso contrrio, a reforma no produz os efeitos que se visam alcanar. Segundo Collier (apud Duro, 2006, p. 95), as mudanas estratgicas a introduzir no servio policial devem incidir essencialmente sobre a preveno, deteco e a investigao do crime, maior disciplina da corrupo e de comportamentos pouco ticos, bem como o desenvolvimento de sistemas que permitam reduzir esse tipo de comportamentos. Por outro lado, as polticas, os programas e as iniciativas implementadas devem ser consistentes com o objectivo central de promoo da proteco e da segurana da comunidade. Importa, no contexto da reforma policial, focar cinco perspectivas que Charles Call (2003) considera como sendo aspectos a diferenciar neste processo de mudana, sendo elas a perspectiva dos direitos humanos, a perspectiva militar, a perspectiva da execuo da lei, a perspectiva do desenvolvimento econmico e a perspectiva da democratizao (cf. quadro n. 1). O autor preocupa-se com um processo de mudana das foras policiais a diferentes nveis para que se consigam os resultados pretendidos.
Quadro n. 1- Perspectivas da Reforma Policial PERSPECTIVA EXPLICAO Proteco dos Direitos Humanos universalmente reconhecidos. necessrio estabelecer mecanismos internos e externos de
Perspectiva dos Direitos Humanos
responsabilizao pelo respeito desses direitos; Reorganizao e reestruturao dos servios policiais, devendo estes ser
Perspectiva Militar
mais tcnicos e com maior foco nas medidas de desempenho, eficcia e de conduta, em vez de se preocuparem tanto com interesses e experincias internacionais;
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Perspectiva da execuo da Lei
Necessidade de fortalecer as capacidades locais de forma a permitir um controlo imediato do crime local e combater o crime e o terrorismo transnacional;
Perspectiva do desenvolvimento econmico Perspectiva da democratizao
Necessidade de remoo dos impedimentos ao investimento estrangeiro, nomeadamente, a reduo dos custos com crimes e violncia;
Importncia de uma viso holstica na implementao da reforma, relacionando a segurana, com desenvolvimento e democracia.
Fonte: Adaptado de Call (2003, p. 1-3)
O aumento crescente da criminalidade e de comportamentos anti-sociais nos ltimos anos, especialmente da criminalidade juvenil, fruto do fenmeno da internacionalizao e da globalizao em que vivemos, torna urgente a adopo de novas medidas, novas polticas e a reestruturao dos servios de forma a dar respostas aos problemas, como se ir analisar no terceiro captulo. necessrio que exista uma forte liderana poltica para comandar uma reforma porque no h nada mais prejudicial para a eficcia de qualquer sistema policial que a falta de estabilidade poltica e esta representa um instrumento de forte coero e legitimidade social, questes fundamentais para levar adiante reformas deste tipo (Balestra, 2006, p. 3). Muitas vezes a mudana constante do modelo, sem que sequer se d tempo para o pleno desenvolvimento do anterior, termina produzindo a total falta de funcionalidade do sistema e a desmoralizao dos seus diversos componentes, submetidos a uma permanente incerteza (idem). Para isso preciso tambm uma liderana clara e persuasiva das organizaes policiais pois sem essa liderana, torna-se duvidoso que o efectivo se envolva no processo de mudana. Em Portugal, as organizaes policiais tm passado por um processo de reforma algo perturbador, porque a multiplicidade de situaes tm sido muitas. Segundo o autor Oliveira (2006), as reformas podem ser divididas em duas formas: uma de natureza macro e a outra de natureza micro. Ambos os processos so potenciadores de uma maior responsabilizao, descentralizao de competncias, maior autonomizao, transparncia, polivalncia, isto , uma procura incessante por mais qualidade, eficincia e eficcia. Dentro das reformas macro, podem ser exemplo, as iniciativas de atribuio de tarefas de segurana pblica aos nveis infranacionais, nomeadamente aos municpios; uma coerente e articulada territorializao dos subsistemas de segurana de acordo com o mapa demogrfico e criminal; uma adequada redefinio dos patamares polticos e administrativos de coordenao e tutela dos subsistemas policiais ao nvel nacional e local, e uma necessria articulao dos centros de expertise de forma a pr em comum saberes, competncias, meios e infra-estruturas (idem, p. 92). No que diz respeito s reformas micro, Oliveira (2006, p. 92) aponta, a implementao de novas prticas, de novos processos das organizaes policiais (community policing, problem oriented policing), de novas misses de um novo modelo de organizao policial, bem como a implementao do policiamento de proximidade, que tende a substituir o modelo de policiamento tradicional ou profissional, de natureza
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essencialmente reactiva, por um modelo de policiamento de proximidade, de natureza mais proactiva (idem), que tem vindo a ser adoptado em Portugal. Estas mudanas tm desencadeado algumas alteraes estratgicas nas organizaes policiais bem como na prpria gesto do policiamento. Pretende-se uma reforma que seja capaz de responder ao crime e insegurana, ao combate da excessiva burocratizao ou falta dela, diminuio do distanciamento que existe entre a polcia e o cidado e uma ateno acrescida das entidades governamentais. A polcia tem vivido num mundo cheio de incertezas, porque nunca sabe o que vai ter que enfrentar fora da instituio e a sua aco no est determinada a entrar num campo de conflitualidade social. Existe um conjunto de factores externos e internos que influenciam a necessidade de adoptar uma verdadeira reforma. No que diz respeito aos factores externos, existe cada vez mais uma forte demanda pela segurana por parte dos cidados, devido ao aumento da pequena e mdia criminalidade, ao aumento de comportamentos anti-sociais, violncia urbana, entre outros. Em Portugal, os cidados tm mostrado uma desconfiana na eficcia dos polcias e isso reflecte-se na no denncia de um nmero elevado de crimes que se repercute nas estatsticas (Oliveira, 2006). Muitas vezes a realidade no corresponde s estatsticas apresentadas. Para alm disso, o modelo tradicional da polcia, de carcter mais reactivo, tem suscitado algumas contradies devido sua inaptido na preveno do crime e da delinquncia. Outro dos factores externos, que tem vindo a ganhar relevo a crescente criminalidade transnacional, nomeadamente: o crime organizado ligado ao terrorismo, o trfico de drogas, as redes clandestinas de trfico de pessoas que no conhece limites territoriais, a corrupo, o branqueamento de capitais, as questes ambientais e de sade. Todos estes factores colocam o Estado face emergncia de novas prticas policiais, direccionados para uma resposta mais eficaz. Como factor externo, pode referir-se ainda a emergncia de uma governance da segurana bem como a emergncia de novas redes, ao nvel infranacional, supranacional, subnacional e de um sector privado, que tem vindo a crescer significativamente e quase que ultrapassa, em nmero, os efectivos das Foras de Segurana do Estado central. No que respeita aos factores internos, Oliveira (idem, p. 94-95) enuncia-os da seguinte forma: uma excessiva politizao do sistema policial, ligada a uma certa propenso dos governantes e dos representantes locais, nalguns pases, em imiscuir-se no funcionamento e na definio das prioridades operacionais da polcia; a necessidade de aperfeioamento democrtico dos sistemas policiais e a importncia dos reforos do seu controlo interno e externo; a excessiva burocratizao, centralizao e opacidade dos processos e decises, que acarretam disfuncionamentos nas respostas policiais, os meios financeiros escassos, que impede o aumento indiscriminado da despesa em meios humanos e materiais; a profissionalizao e especializao das organizaes especiais, que afastou do terreno e das misses de preveno e de contacto com o cidado os agentes de polcia; a cultura no interior das organizaes policiais, que tende a desvalorizar as funes de terreno e de preveno em funo das actividades de investigao criminal e da manuteno da ordem, devido a uma forte cultura organizacional; a falta de procedimentos de gesto de recursos humanos que avaliem o mrito em detrimento da simples antiguidade e uma descoordenao dos subsistemas policiais.
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Os autores, Gatto e Thoening (apud Oliveira, 2006, p. 95) chamam ateno para uma particularidade interessante, pois () se a insegurana s uma, a administrao do Estado que tem a tarefa de combater mltipla, repartida em foras, servios e hierarquias autnomas e distintas () , deveria existir uma resposta mais dinmica, mais activa, mas na verdade a realidade outra. Existe a falta de uma definio poltica do modelo policial e h quem refira que os prprios processos de coordenao institucional no funcionam. O problema que o modelo policial em Portugal complexo e cria problemas de coordenao e articulao, devido h existncia de diferentes Foras de Segurana. No que diz respeito reforma das organizaes policiais em Portugal, a ideia-chave a reter fazer mais com o mesmo ou, idealmente, se possvel fazer mais com menos (MAI, 2006, p. 5). As Foras de Segurana tm conhecido algumas reformas, nomeadamente, a criao da Polcia Municipal (PM), sendo esta uma forma de descentralizao administrativa, de base territorial, constituindo a fora policial com maior proximidade populao. Esta reforma tambm uma forma de concretizar a necessidade de uma maior descentralizao dos servios policiais, que uma preocupao da CRP e para o sector pblico em geral (Gomes, 2006, p. 103). A implementao do policiamento de proximidade, com a celebrao de Contratos Locais de Segurana, com a implementao de um programa integrado de policiamento de proximidade por parte da PSP, a reforma da segurana privada, a reforma das polcias municipais, a tentativa de aliana entre a polcia e os cidados, a reestruturao territorial das Foras de Segurana (PSP e da GNR), a prpria reforma do Sistema de Segurana Interna, entre outros, so indutores de uma reforma em curso. Esta reforma baseia-se fundamentalmente na formulao de novas polticas pblicas de segurana onde o discurso centrado no cidado, pretendendo-se combater o crime e o sentimento de insegurana que se sente. Tudo isto para haver uma adaptao governance da segurana, na qual a polcia sem dvida um actor preponderante para a gesto de riscos, dando uma maior responsabilizao aos cidados e envolvendo-os no processo da sua segurana.
2.4. Os sistemas e modelos policiais

Os sistemas policiais no so estticos, tendem acompanhar as mudanas sociais e polticas (Oliveira, 2006, p. 112)
No existem modelos puros, nem modelos ideais no sentido Weberiano. De acordo com Rocher (apud Oliveira, 2006) os modelos so construes simblicas e simplificadas da realidade complexa. No existem modelos ideais de polcia, no existe apenas um modelo, cada pas adopta o seu sistema, tendo em conta a sua respectiva histria, a sua tradio, a sua cultura, a sua estrutura poltica e territorial do Estado e as prprias peculiaridades do cidado, so sistemas policiais resultantes da emergncia e desenvolvimento dos Estados e das polticas por eles prosseguidas (Oliveira, 2006, p. 98). Existe portanto uma heterogeneidade dos sistemas policiais, que levanta uma reflexo: a inexistncia de modelos policiais ideais e universais (Balestra, 2006, p. 2).
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Segundo Oliveira (2006, p. 98) os sistemas policiais so subsistemas de organizao do Estado mais complexos, integrando uma estrutura de valores e de normas idnticas do sistema mais lato. Existem vrios tipos de modelos de organizao dos sistemas policiais: modelos monistas, dualistas ou pluralistas, estatizados ou municipais, centralizados ou descentralizados. Monet (2006, p. 79) refere que estes fundamentos, tradies diferentes e conjunturas singulares produziram uma espcie de cristalizao que desenha modelos de polcia que, de um pas ao outro, apresentam um certo nmero de semelhanas, mas tambm diferenas notveis. No sistema monista, a polcia presta contas a uma s autoridade, ou seja, depende apenas de um nico rgo, a Noruega um exemplo de um sistema monista; num sistema pluralista, as vrias polcias dependem de vrios rgos, como o caso do Canad. Oliveira (2006, p. 98) refere que alguns pases tm apenas um corpo de polcia, outros tm sistemas fragmentados, compostos por vrios servios policiais. Um sistema considerado centralizado a partir do momento em que tudo o que concerne aos problemas gestionrios e operacionais do corpo policial colocado sob responsabilidade final de uma instncia situada no nvel poltico central (Monet, 2006, p. 80). O sistema considerado descentralizado a partir do momento em que instncias exteriores ao nvel central dispem das capacidades institucionais necessrias para influir na organizao e/ou funcionamento da polcia (idem). O facto de existirem polcias municipais no determina a existncia de uma descentralizao, uma vez que essas mesmas polcias no tm competncia para exercer o poder coercivo, isto , no so polcias na concepo Bittneriana (Monet, 2006). preciso ter cuidado para no cair no erro de confundir centralizao e politizao. Pois a politizao designa a ausncia de real autonomia operacional da polcia, ligada propenso dos governantes ou dos seus representantes locais, de interferir em seu funcionamento e na definio de suas prioridades operacionais (Monet, 2006, p. 91). O exemplo mais visvel de politizao da polcia o sistema francs. De acordo com os autores Tupman e Tupman (apud Oliveira, 2006) existem trs tipos de modelos policiais no espao europeu. So eles o modelo napolenico, o modelo nacional e o modelo descentralizado. O modelo napolenico o resultado da aco do imprio napolenico, caracterizando-se como modelo centralizado e dualista (idem, p. 100). Portugal, Frana e a Itlia fazem parte desta concepo. O modelo nacional predominante no Norte da Europa, principalmente na Sucia, Noruega, Dinamarca e Finlndia. Os agentes policiais dispem de uma competncia alargada a todo o territrio nacional. O modelo nacional caracterizado por possuir uma organizao nica e encontra-se dependente de um director nacional de polcia que responde perante o Ministro da Administrao Interna ou o Ministro da Justia. Por fim, o modelo descentralizado caracterizado por um certo grau de autonomia onde as foras policiais se encontram espalhadas pelo territrio nacional. Contudo, dispem de uma competncia territorial limitada rea geogrfica onde exercem a sua actividade. Normalmente, tm uma autonomia ao nvel do recrutamento e na tomada de decises operacionais (idem). So exemplo deste modelo, os pases anglo-saxnicos, tais como, Reino Unido, EUA e Canad. Os modelos policiais apresentam modos de policiamento diferentes, o modelo napolenico e nacional tm um estilo de policiamento mais reactivo, estando ao servio do Estado, no ligando muitas vezes s
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necessidades da sociedade. O modelo descentralizado direccionado para um policiamento mais proactivo, atendendo a uma viso mais focalizada no cidado. Contudo, a realidade est a mudar e a tendncia nos dias de hoje apostar num policiamento de proximidade, onde o cidado ocupada um lugar central na reforma policial.
2.5. A polcia e os cidados: um problema de confiana?

Our effectiveness [as police] depends greatly on the extent to which we can achieve the trust of the courts, the press, and the public. This in turn depends on our willingness to be accountable and to deal effectively with our own wrong-doers. It is essential also that this willingness be made clear to the public (Sir Robert Mark, 1972)
Na generalidade dos casos os cidados desconhecem a natureza, o contedo, a forma e a actividade da polcia (Ryneveld, 2004). Estes adoptaram uma atitude de indiferena em relao a quem defende a legalidade democrtica e garante a segurana e os direitos de todos os cidados, essa instituio a polcia. Mas h uma desconfiana geral nas instituies do Estado, que extensvel s FSS. Quais os motivos inerentes a esta indiferena? Resume-se a uma dupla desconfiana, primeiro devido ao aumento da criminalidade e segundo porque a polcia no consegue responder aos anseios dos cidados. De acordo com o autor, Andrew Goldsmith (2005), a confiana pblica pode aumentar a eficcia da polcia e a legitimidade das suas aces, sendo que a confiana encontra-se ligada capacidade que a polcia tem para fornecer a segurana dos cidados, ou seja, quanto maior for o nvel de confiana, maior o sentimento de segurana, se o nvel de confiana for menor, diminui o sentimento de segurana, traduzindose numa insegurana. Muitas vezes a polcia obrigada a aplicar leis impopulares e gradualmente perde o apoio do pblico, o que gera alguns desacatos, violncia e rebeldia. Alderson (apud Goldsmith, 2005, p. 452) refere que esta situao pode levar a um paradoxo, prefervel uma polcia fraca com o apoio do pblico, pelo menos a longo prazo, ser mais eficaz, do que uma polcia forte com a falta de apoio pblico. Segundo Goldsmith (2005, p. 450), civil society has an indispensable role in achieving improved governmental performance. Para que exista confiana preciso mudar as estruturas de governao, as prticas policiais, todo um conjunto de pressupostos que respondam s preocupaes dos cidados. Nos ltimos tempos, particularmente em Portugal, tm-se operado profundas transformaes, tanto ao nvel social, no s nas relaes entre os cidados e a autoridade do Estado, como tambm ao nvel dos problemas de segurana que afectam mais directamente os cidados (Viegas, 1998). Esta uma mudana profunda que pode consolidar a confiana entre os cidados e a polcia. Esta mudana tem implicaes de grande impacto, quer no modo de actuar, quer na definio de responsabilidades e atribuio de competncias aos novos e velhos actores da produo de segurana (idem). Esta aproximao entre as populaes e as Foras de Segurana deve ser assumida como um elemento nuclear de toda e qualquer estratgia de combate insegurana. Sendo esta ideia tanto mais consistente quanto maior for o nvel de
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participao democrtica dos cidados nas decises da coisa pblica (Viegas, 1998, p. 3), uma vez que o principal direito poltico deixou de ser o voto para dar lugar a uma interveno mais activa, traduzida numa maior participao dos cidados. O capital de confiana dos cidados nas Foras de Segurana no pode ser desperdiado (idem, p. 6). A atitude participativa dos cidados e o seu maior envolvimento na resoluo dos seus problemas ser sempre um factor de estmulo e motivao tendente melhoria da actividade das Foras de Segurana, porque o cidado sentir-se- parte integrante e no apenas como um destinatrio do processo (Viegas, 1998). com o surgimento das polcias modernas, precisamente em 1829, que Sir Robert Peel cria a Polcia Metropolitana de Londres. Sir Robert Peel foi considerado por muitos o pai da moderna actividade policial, definiu nove princpios para traduzir a actividade da polcia (cf. quadro n. 2). Sir Robert Peel considera a relao do cidado com a polcia muito importante e acredita que se deve manter, em todas as ocasies, uma relao com o pblico que torne realidade a histrica tradio que a polcia o pblico e o pblico a polcia, sendo que a polcia no mais que um conjunto de membros do pblico que so pagos para prestarem ateno a tempo inteiro a deveres que incumbem a todo e qualquer cidado no interesse do bem-estar e existncia da comunidade (Tinsley, 2004, p. 42). Quadro n. 2 Os nove princpios de Sir Robert Peel Os nove princpios de Sir Robert Peel (Fundador da Polcia Metropolitana de Londres 1829) 1. A misso fundamental da polcia a preveno do crime e da desordem e no a represso. 2. A capacidade da polcia de cumprir o seu dever depende da aprovao de sua aco pelo pblico. 3. Para obter e conservar o respeito e a aprovao do pblico, a polcia deve poder contar com a sua cooperao voluntria na tarefa de assegurar o respeito das leis. 4. O grau de cooperao do pblico com a polcia diminui na mesma proporo em que a necessidade do uso da fora aumenta. 5. pela demonstrao constante da sua aco imparcial e no quando ela cede aos caprichos da opinio pblica, que a polcia obtm o apoio da populao. 6. A polcia no deve recorrer fora fsica a menos que ela seja absolutamente necessria para fazer cumprir a lei ou para restabelecer a ordem e, mesmo assim, somente aps ter constatado que seria impossvel obter esses resultados pela persuaso, conselhos ou advertncias. 7. A polcia deve manter com o pblico uma relao fundada na ideia de que a polcia o pblico e o pblico a polcia. 8. A polcia deve se limitar ao exerccio estrito das funes que lhe so confinadas e se abster de usurpar, mesmo em aparncia, aquelas que competem ao poder judicirio. 9. A prova da eficcia da polcia a ausncia de crimes e de desordem e no a manifestao visvel da sua aco. Fonte: Adaptado de Tinsley (2004, p. 42-43)
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As sociedades sofreram mudanas, principalmente no que diz respeito complexidade de leis que tm sido implementadas. Perderam-se alguns valores, mas penso que estes princpios estabelecem uma ponte de confiana entre o cidado e a polcia, pois se no existe confiana torna-se mais difcil a implementao de leis e a relao entre o cidado e a polcia fica marcada por um sentimento de desconfiana e insegurana. Cada vez mais a actividade policial deve centrar-se no cidado: Le citoyen se situe au centre de laction policire et non sa priphrie et cela, quelle que soit la nature de la mission accomplie et lattribution dont il fait lobjet de la part des policiers (Christian De Valkeneer apud Clemente, 2006, p. 59).
2.6. A Polcia e a Poltica

O conjunto de palavras, polcia, polticas, organizao poltica, politicologia, politicismo, poltica, poltico, um bom exemplo de diferenciaes surtis (Maitland, 1885, p. 105)
Em Cincia Poltica, a polcia considerada como o objecto de estudo enquanto entidade condicionada pelo exerccio do poder poltico (Sarmento e Castro, 2003, p. 18) e caracterizada como sendo opaca e pouco transparente (Duro, 2006). H quem defenda que a polcia no deve fazer parte do poder poltico, mas h quem sustente que a polcia parte integrante do poder poltico. No incio de 1970, Sir Robert Mark, Comissrio da Polcia Metropolitana, escreveu: Ns [a polcia], executamos o desejo comum e no aquele de qualquer governo, ministro, prefeito ou autoridade pblica, tampouco o de qualquer partido poltico (apud Reiner, 2004, p. 28). Segundo o autor, Reiner (2004), a polcia no se encontra abrangida pela poltica dos partidos polticos, mas a aplicao da lei feita de forma imparcial. Contudo o policiamento uma actividade poltica, isto no significa que normalmente deva, ou deveria, ser visto dessa forma. O policiamento pode ser inexoravelmente poltico, mas no deve ser politizado, isto , o centro de controvrsias polticas claras a respeito de sua conduta, tcticas ou modo de operao e de organizao (Reiner, 2004, p. 30). A questo da politizao das foras policiais tem sido um dos problemas muito debatido nos ltimos tempos. Sarmento e Castro (2003, p. 171), esclarece que a cadeia hierrquica da instituio policial termina num rgo do poder poltico e existe a ideia de que a polcia , ou deve ser, uma estrutura margem deste poder (idem). A autora defende que nada podia ser mais errado, uma vez que a polcia age segundo leis que os prprios polticos ditam, ou melhor, segundo leis que as opes polticas assumidas pelo legislador previamente determinam e as polcias contribuem decisivamente para a observncia dessas mesmas leis (idem, p. 171-172). A polcia encontra-se no centro, no corao do funcionamento do Estado e as anlises polticas que se fazem, em termos gerais, tendem a restringir a importncia do policiamento como fora e smbolo da qualidade de uma civilizao poltica (Reiner, 2004) que asseguram uma coeso social, isto , um contrato social (Bayle apud Oliveira, 2006). Contudo, todos os relacionamentos que tenham uma dimenso de poder so considerados polticos (Reiner, 2004) e sob esta ptica, a polcia inevitavelmente poltica: a polcia
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civil uma organizao social criada e apoiada pelos progressos polticos, para aplicar os conceitos dominantes de ordem pblica (Skolnick apud Reiner, 2004, p. 28). Muitas das actividades levadas a cabo pela polcia esto orientadas sob o controlo do comportamento que explicitamente poltico, na motivao e no impacto desejado (Reiner, 2004). A polcia uma instituio permanente e tem sobrevivido a toda e qualquer espcie de escndalos e controvrsias, permanecendo como uma fora poltica e cultural poderosa, mais do que qualquer outra instituio estatal em um mundo progressivamente neoliberal e privatizado (idem, p. 81), em que o Estado tende a esvaziarse. Reiner (2004) acredita que est a ocorrer uma ruptura com o passado. A predominncia do modelo de polcia estatal de Peel est a ser desafiada por um conjunto crescente e diversificado de novas mudanas. Cada vez mais a polcia est a cooperar e a competir com inmeras outras agncias e processos de policiamento, tanto no interior dos Estados como entre eles e as suas funes esto a tornar-se mais diversas e complexas. A polcia est agir como operrios de conhecimento, agenciando informao para organizaes pblicas e privadas, ligadas a regulao de uma miscelnea de tipos de risco (Ericson e Haggerty apud Reiner, p. 281). A polcia surge como uma instituio especfica localizada no conjunto, na articulao da organizao poltica e de todo o sistema societal e constitui uma instituio intermediria entre o sistema poltico e a envolvente societal (Loubet del Bayle, 1981, p. 516). Segundo a anlise de Oliveira (2006) pode depreender-se duas razes sobre esta afirmao. Primeiramente, o facto das instituies policiais estarem profundamente inseridas no tecido comunitrio. Estando, por esta razo, sujeitas a uma dinmica societal que resulta das transformaes sociais, que num determinado momento tornam inadequados os meios de regulao social mais antigos (idem, p. 102). A forte demanda da segurana despoletada pelos cidados resultar, necessariamente, numa transformao da organizao, que dever adaptar-se s novas exigncias da populao. Em segundo lugar, dado que o aparecimento dos aparelhos profissionais de polcia especializados est ligado aos processos de criao dos Estados, existe, necessariamente, uma dinmica poltica que resulta da existncia de uma autoridade que age em nome da colectividade, editando normas e garantindo o seu cumprimento (idem). A polcia tomou forma na histria como uma agncia pouco homognea dentro de um campo de foras onde encontramos no s o Estado, mas tambm sindicatos e partidos polticos, movimentos sociais, tericos e profissionais e, especialmente, vrios corpos internos (Jobard e Favre, 1997). A polcia considerada um resultado de um complexo processo de institucionalizao. Segundo estes autores a polcia um instrumento nas mos da autoridade para aplicar a fora (idem, p. 205) que responde s determinaes do poder poltico, considerando-a como les bras arm de ltat (idem). A polcia tambm pode ser considerada um Estado dentro do Estado, com poder suficiente para manipular o Estado, ou seja, pode alterar aquilo que foi estabelecido pelo poder poltico.8 Na verdade, o papel desempenhado pela polcia est intimamente associado com a capacidade reactiva do sistema poltico (Loubet del Bayle, 1981).
Cf. Brodeur, Jean-Paul (2003). Les visages de la police: pratiques et perceptions. Les presses de lUniversit de Montral
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A polcia tambm pode ter um impacto directo no apoio ao sistema poltico e pode afectar a mobilizao de apoio ou de ela prpria ser uma fonte de apoio. A mobilizao de apoio expressa principalmente em termos de socializao poltica (Loubet del Bayle, 1981). A imagem da polcia perto do pblico e a imagem do sistema poltico encontram-se numa situao de interaco. Quanto anlise da polcia como uma fonte de apoio, a lealdade das foras policiais, torna-se um elemento de valorizao do sistema de solidariedade. O mesmo autor sublinha que a prpria evoluo dos sistemas policiais reside, por um lado, nas mudanas que ocorram ao nvel da sociedade e, por outro, na interveno da instncia poltica. Contudo, necessrio ter em conta que a intensidade tanto da dinmica poltica como societal no esttica, ela varia de Estado para Estado e de poca para poca, de acordo com as suas caractersticas histricas e culturais. A histria da polcia, no pode em momento algum separar-se da histria poltica, uma vez que uma constri a outra, uma vez que a especificidade de cada Estado que estrutura a especificidade das polcias (Gleizal, Domenach e Journs apud Oliveira, 2006, p. 103). De facto, toda a polcia uma polcia poltica: toute police remplit une fonction dinformation du systme politique. (Loubet del Bayle apud Clemente, 2006, p. 92) Em suma, a polcia considerada um instrumento do poder poltico que est ao servio dos direitos humanos e que tem lutado contra o crime e auxiliado as vtimas (Clemente, 2006). A polcia ainda considerada um facto divinal para uns, um dado de somenos relevncia para outros e uma presena imprescindvel para todos (Clemente, 2006, p. 15), mas a verdade que a polcia a agncia de controlo mais visvel da sociedade civil e no existe Estado sem um corpo policial.
2.7. A Polcia e a nova era de informao

Tudo o que algum imagina ou sonha j um projecto do amanh; realiz-lo ou no, depende de cada um de ns (Sanmy)
A sociedade tem evoludo a olhos vistos e a um ritmo desenfreado no que toca ao desenvolvimento das novas tecnologias de comunicao. As TIC tm proliferado a uma velocidade sem limites, sendo que a nostalgia latente aos processos tradicionais tm de ser ultrapassadas. Ora a adaptao de novas tecnologias corresponde a uma nova alternativa de disseminao da informao () A revoluo tecnolgica em curso indicia que o suporte electrnico em formato multimdia ir desempenhar um papel dominante no futuro (Revista Polcia Portuguesa, n. 9, p. 14). A Internet hoje considerada como um grande veculo catalisador de mudanas na comunicao, na coordenao e no controlo das organizaes entre as quais as de origem pblica. A aposta na sociedade da informao e nas novas tecnologias, acompanhada pela modernizao das instituies so fundamentais para o desenvolvimento social (Mateus, 2008, p. 2). Segundo Clemente (2008, p. 20), a nova era da informao emerge no projecto de Governo Electrnico (e-government) aplicado prestao do servio policial (e-policing), um empreendimento do actual Governo Constitucional para simplificar a relao do cidado com a Administrao Pblica.
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Governo Electrnico pode ser definido como o conjunto de servios e de acesso a informaes que o Governo possibilita aos diferentes actores da sociedade civil por meios electrnicos. Isto quer dizer que o Governo Electrnico um conceito bem mais abrangente do que o de um governo informatizado. O Governo electrnico visa ser um governo informatizado, mais aberto e gil capaz de receber, responder e criar interaco com vista a uma sociedade melhor (Ferrer apud Mateus, 2008. p. 4). A implementao do governo electrnico uma medida de cariz importante, ela pretende promover a cidadania, impulsionar a mudana nas organizaes pblicas, uma maior disseminao da tecnologia (para que esta contribua para o desenvolvimento do pas), fomentar a integrao de sistemas e de processos e promover a incluso digital (Mateus, 2008). Esta tem sido uma aposta clara de Portugal nos ltimos anos, que foi reforada significativamente pelo XVII Governo Constitucional, atravs do Plano Tecnolgico. De facto, a definio do Plano de Aco eEurope2005, agora substitudo pelo programa i2010 a European Information Society for growth and employment, visa essencialmente o desenvolvimento de novos servios que aproximem os cidados da Administrao Pblica (cf. Commission of the European Communities, 2008). O governo electrnico pode ser abordado segundo vrias pticas: ao nvel do cidado, com a possibilidade de oferecer servios com grande utilidade pblica; ao nvel dos processos, de acordo com o modus-operandi; ao nvel da cooperao, com uma maior integrao de informao e articulao entre organismos; e ao nvel da gesto do conhecimento, com a disponibilizao do conhecimento gerado por rgos pblicos (Mateus, 2008). Para a Comisso Europeia, as TIC podem ajudar a Administrao Pblica a superar diversos desafios, embora, a nfase no deva ser dada a estas, mas antes, sua utilizao combinada com mudanas organizacionais e aquisio de novas competncias, que melhorem os servios pblicos, os processos democrticos e as polticas pblicas (Mateus, 2008, p. 3). Desta forma, o Estado portugus tem vindo apostar fortemente numa cultura de informao e a polcia no podia ficar de fora deste projecto. Como se pode constatar, as tecnologias de informao tm uma importncia acrescida, tanto para o desenvolvimento dos servios como no contacto com o cidado. Pretende-se uma maior partilha de conhecimento, maior transparncia, melhoria na oferta dos servios disponibilizados, reduo de custos, reduo de burocracia, mais eficincia, um Estado mais aberto centrado num aumento de qualidade, eficincia e eficcia. Polcia em movimento, sistema de queixa electrnica, portal vero seguro, sistema de perdidos e achados, txi seguro, programa nacional de vigilncia, esquadra XXI so alguns dos programas que a polcia tem vindo apostar e a implementar, com o objectivo de chegar mais perto do cidado. Estes programas so inspirados no Simplex (simplificao de procedimentos) e no PRACE (Programa de Reestruturao da Administrao Central do Estado) orientados para simplificar a relao dos cidados com a Administrao Pblica e do prprio trabalho das vrias FSS. Atravs destas iniciativas, a polcia procura, de um modo inovador, manter um clima de seguridade e obstar vitimao criminal (Clemente, 2008, p. 21). Alguns exemplos. A queixa electrnica um projecto que segundo o Coronel Carlos Loureno, coordenador das equipas da Unidade de Tecnologias de Informao de Segurana (UTIS), responsvel pelo projecto, tem como objectivo criar um balco nico virtual de
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atendimento e apresentao de queixas, facultando aos cidados um acesso, de forma integrada, a toda a informao que seja proeminente para a proteco contra o surgimento de atentados segurana, bem como s aplicaes e microstios disponibilizados para a proteco de vtimas de crimes (Fernandes, 2009, p. 1), constituindo uma pea central de um Portal de Segurana. um sistema partilhado pela PSP, GNR e SEF. Para alm da queixa, o programa permite ainda o esclarecimento e encaminhamento do cidado para os procedimentos a adoptar na apresentao da sua denncia ou queixa, de forma a agilizar o processo de recepo e tratamento das mesmas ou a consulta sobre o estado do processo at que este transite para a entidade competente (idem). O Portal Vero Seguro um portal que disponibiliza vrios conselhos teis aos cidados destinados a reduzir as oportunidades de crime, com o reforo de medidas passivas de segurana nas residncias, durante ausncia do proprietrio ou inquilino (Clemente, 2008, p. 21-22). um processo muito inovador, uma vez que permite ao cidado formular o seu pedido de vigilncia do domiclio sem que seja preciso deslocar-se junto das Foras de Segurana. um processo que se apresenta totalmente desmaterializado. O programa Polcia em movimento visa principalmente a simplificao de procedimentos, para uma maior eficcia na aco policial e de segurana, uma melhoria na operacionalidade, na recolha de dados e nas transaces entre os sistemas de informao, isto , um acesso mais rpido, permanente e actual informao na base de dados. Este programa tem como objectivos a introduo nas viaturas policiais e a disponibilizao aos agentes policiais apeados de meios tecnolgicos mveis de acesso informao, permitindo conhecer in loco, as viaturas furtadas a apreender, pessoas procuradas, histrico das contraordenaes, cartas de conduo, etc. Para alm disso, este sistema permite, ainda, a execuo electrnica, no terreno, dos autos de contra-ordenao e respectivo pagamento das coimas (Oliveira, 2006, p. 301) mostrando ser um projecto inovador. O e-policing um servio que prestado pelas Foras de Segurana, para alm de ser um servio revolucionrio na relao com o cidado, as prprias Foras de Segurana adoptam programas que possibilitem uma maior resposta aos problemas da sociedade, bem como uma melhoria na interaco entre as pessoas e as aplicaes. O e-learning, a Rede Nacional de Segurana Interna (RNSI) e o Sistema Integrado das Redes de Emergncia e Segurana em Portugal (SIRESP) so alguns dos sistemas que simplificam e permitem uma interaco entre as vrias Foras de Segurana. O e-government um conceito que assenta na ideia de que todas as instituies devem trabalhar em conjunto, em consonncia, com o intuito de utilizar a tecnologia para melhorar o relacionamento existente entre o cidado, os parceiros, a administrao pblica, atravs da prestao de servios, informao e conhecimento de melhor qualidade, mais rapidamente e com menos custo. O e-government uma ferramenta indispensvel gesto interna e externa da polcia (cf. entrevista, anexo B) e seria um disparate se o Estado e as polcias no o rentabilizassem ao mximo. As potencialidades que advm dos sistemas de comunicaes e de informao constituem um elemento facilitador para rentabilizar a segurana. Contudo, existe um conjunto de situaes que continuam a exigir a presena policial, nomeadamente, os modelos de policiamento, de preveno, de investigao, de resposta a solicitaes, de proteco, de ordem, segurana e tranquilidades pblicas. As potencialidades das tecnologias so enormes e a sua utilizao nunca deve ser
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excessiva e indevida, pois poderia conduzir a um controlo indevido dos cidados, claramente limitador dos direitos, liberdades e garantias individuais.
2.8. O caso especial das Foras de Segurana

A polcia pode ser a nossa guardi, mas quem guarda os guardas? (Dirk Ryneveld, 2004, p. 8)
O modelo policial portugus um modelo centralizado e pluralista, composto por duas foras de segurana pblica, a Polcia de Segurana Pblica e a Guarda Nacional Republicana e dois servios de segurana especializados, a Polcia Judiciria e o Servio de Estrangeiros e Fronteiras. O modelo policial portugus encontra as suas razes no modelo francs, numa polcia nacional e com uma administrao central. As polcias municipais, uniformizadas, armadas e reguladas pelas autarquias locais tm sido implementadas nos ltimos anos em vrias cidades do pas, no entanto, s a GNR e a PSP continuam a ser consideradas as polcias detentoras da ordem e da segurana portuguesas (Duro, 2006). A histria particular de cada Estado produz o sistema policial e as suas prprias peculiaridades assentam em objectivos prprios (Clemente, 2006) (cf. figura 1).
Figura n. 1 Valor das Foras de Segurana
Fonte: adaptado de MAI (2006) Estudo de racionalizao de estruturas da GNR e PSP
A Polcia de Segurana Pblica, uma fora policial de natureza civil, armada e uniformizada, est presente essencialmente em reas urbanas do territrio nacional e tem por funes defender a legalidade democrtica, de garantir a segurana interna e os direitos dos cidados (art. 1, n. 2 da Lei n. 53/2007) e compete-lhe ainda, a preveno da criminalidade, em particular da criminalidade organizada e terrorismo, entre outros. A Guarda Nacional Republicana uma fora de segurana de natureza militar, constituda por militares organizados num corpo especial de tropas (art. 1., n. 1 da Lei n. 63/2007) com uma estrutura concentrada e exerce a sua actividade nas partes do territrio que no so abrangidas pela PSP, que coincide
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essencialmente com o meio rural, tambm dotada de uma autonomia administrativa. A GNR tem como misso assegurar a legalidade democrtica, garantir a segurana interna e os direitos dos cidados, bem como colaborar na execuo da poltica de defesa nacional, nos termos da Constituio e da lei (art. 1, n. 2 da Lei n. 63/2007). A PSP depende do Ministrio da Administrao Interna bem como a GNR. Mas esta ltima, enquanto fora militar, depende igualmente do Ministrio da Defesa Nacional (MDN), tendo assim uma dupla tutela. A GNR depende do MAI na questo do recrutamento, administrao, disciplina e execuo de servio, decorrente da sua misso geral e do MDN, no que diz respeito uniformizao e normalizao do armamento e equipamento, doutrina militar e nas relaes com as Foras Armadas. Nos termos da lei n. 37/2008, a Polcia Judiciria considerada um corpo superior de polcia criminal organizado hierarquicamente na dependncia do Ministro da Justia e fiscalizado nos termos da lei, um servio central da administrao directa do Estado, dotado de autonomia administrativa (art. 1). O Servio de Estrangeiros e Fronteiras um servio de segurana, organizado hierarquicamente na dependncia do Ministro da Administrao Interna, com autonomia administrativa, com competncias na rea da circulao e controlo de estrangeiros (art. 1, Decreto-lei n. 252/2000). O universo desta investigao delimita o campo de actuao apenas PSP e GNR, porque constituem as principais Foras de Segurana do modelo policial portugus. De acordo com Anaxagore (apud Clemente, 2006, p. 49), o dualismo policial faz parte da balana de poderes: Le dualisme est un des lments constitutifs de la dmocratie. O sistema policial portugus situa-se entre o dualismo puro e um pluralismo moderado. A PSP e a GNR foram alvo de uma racionalizao, no contexto da segunda fase do Programa de Reestruturao da Administrao Central do Estado (PRACE). Segundo o estudo de racionalizao de estruturas da PSP e da GNR pretende-se fazer mais, no s procurando o aumento dos nveis de eficcia das funes nucleares j desempenhadas, por via da rentabilizao e aumento do desempenho individual e conjunto dos meios, como estendendo o leque de reas de actuao para melhor utilizao de recursos existentes (MAI, 2006, p. 63).
Figura n. 2 - Novo modelo das Foras de Segurana
Fonte: Adoptado de MAI (2006) Estudo de racionalizao de estruturas da GNR e PSP
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Pretende-se fazer, no mnimo, mais com os mesmos recursos, mas possivelmente at com menos recursos. Fazer melhor, de forma mais eficiente simplificando estruturas centralizadoras e processos de trabalho burocratizados. Focar na actividade nuclear e valoriz-la (MAI, 2006, p. 64). As Foras de Segurana, ou melhor, a GNR e a PSP, integram o sistema pblico de regulao do comportamento aditivo, distinguindo-se das restantes instituies votadas conformidade social pelas suas capacidades coercivas: a Polcia reveste prima facie o manto de Fora de Segurana (Clemente, 2006, p. 16).
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CAPTULO 3 AS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA
O primeiro sentimento do Homem foi o da existncia, o seu primeiro cuidado, o da conservao (Jean-Jacques Rousseau, 1712-1778)
As transformaes do mundo contemporneo requerem polticas pblicas de segurana que sejam insistentemente repensadas frente s constantes mudanas e reivindicaes da sociedade e que a Administrao Pblica tenha o seu escopo aprimorado para uma efectividade cada vez mais adequada como resposta do Estado sociedade (Ribeiro e al., 2003, p. 1).
3.1. A Segurana
A principal lio traduz-se em reconhecer que a segurana um tema transnacional, que afecta todas as sociedades civis e que no consente numa distino operacional entre segurana interna e segurana externa. Por muito discutvel que seja a definio de segurana, a expresso inglesa garantee of safety parece corresponder ao ncleo duro do conceito (Adriano Moreira)
No Estado de Direito Democrtico, a segurana um direito fundamental dos cidados e uma obrigao essencial do Estado. fundamentalmente um dever do Estado, que, para alm de ser responsvel pela segurana, compete-lhe constitucionalmente, garantir os direitos e liberdades fundamentais e o respeito pelos princpios do Estado de Direito Democrtico (art. 9, alnea b) da CRP) e cada cidado tem o dever de colaborar na prossecuo dos fins de segurana interna, acatando as ordens legtimas das autoridades e no obstruindo o exerccio das competncias pelos agentes das Foras de Segurana (Clemente, 2006, p. 23). A segurana pode ser considerada um conceito pluridimensional e engloba o carcter, a natureza e as condies de um estado de tranquilidade resultante da ausncia de qualquer perigo (Fernandes, 2005, p. 30), e debrua-se sobre os problemas econmicos, ambientais, polticos e sociais. A segurana o estado de tranquilidade e de confiana mantido por um conjunto de condies materiais, econmicas, polticas e sociais, que garante a ausncia de qualquer perigo, tanto para a colectividade como para o cidado individualmente considerado (idem). Nenhum Estado, sendo a instituio que , pode cuidar da segurana das pessoas e dos bens, como dos valores e dos padres culturais, ou assegurar a manuteno da ordem, sem primeiro cuidar da sua prpria preservao. Por isso, o fim de conservao do prprio Estado corresponde necessidade evidente de preservao institucional e o primeiro motivo determinante para a organizao e estruturao do aparelho do Poder Poltico (Fernandes, 2005, p. 30-31). O direito fundamental segurana assume duas dimenses: uma positiva outra negativa. No que diz respeito dimenso positiva da segurana, esta traduz-se no direito proteco do concidado, atravs do poder poltico, contra a agresso ou a ameaa de outrem, enquanto, a dimenso negativa consubstancia-se no
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direito subjectivo seguridade, ou seja, no direito de defesa, perante os eventuais actos injustos da Administrao Pblica (Clemente, 2006, p. 22; cf. Valente, 2005). O debate em torno da redefinio do conceito de segurana tem sido impulsionado, principalmente, por questes econmicas e ambientais (1970 e 1980) e por questes de identidade e criminalidade transnacional (1990), que gerou um conjunto diversificado de opinies que torna clara a falta de consenso que existe em torno do conceito de segurana (Fies Fernandes, 2005). A segurana pode ser abordada perante dois pontos de vista: a tradicional, em que a segurana entendida em termos estritamente militares e centrada nas questes de sobrevivncia do Estado (Fies Fernandes, 2005, p. 135); e a no tradicional, em que o conceito de segurana objecto de um alargamento s questes sociais, econmicas e ambientais e de um aprofundamento, em que outros referent objects passam a ser considerados (idem). Dentro da abordagem tradicional destaca-se a escola realista, em particular para o pensamento do neorealista Stephen Walt. Para os realistas, a segurana construda na obteno de poder pelos Estados, que constitui o actor central, com o fim de garantir a sua sobrevivncia contra as ameaas objectivas, sendo que o sistema internacional vive num contexto anrquico puro (Fies Fernandes, 2005). Esta escola tem uma viso muito restrita da segurana, uma vez que parte do princpio que as ameaas sobrevivncia do Estado tem uma origem externa. Para a escola liberal, a segurana representa o principal desafio ao realismo. Os factores institucionais, econmicos e democrticos so dimenses determinantes para instaurar a paz, mais determinantes que a varivel militar (Fies Fernandes, 2005). Durante os anos 80 surge a escola Copenhaga. Esta escola procede principalmente do pensamento de vrios autores, Ole Weaver, Barry Buzan e Japp De Wilde. Esta escola apresenta um contributo muito inovador na problemtica da segurana. Segundo estes autores, o conceito de segurana tem de englobar vrias dimenses: uma dimenso econmica, sendo que a mudana econmica pode ser uma fonte de insegurana para a posio e poder de um Estado, podendo implicar o seu declnio; uma dimenso societal, ligada sobrevivncia identitria dos actores estatais, como tambm ao nvel infranacional ou supranacional que contribuem para modificar a identidade do Estado; e uma dimenso ambiental, aliada a uma preservao das condies ecolgicas que tendem a suportar o desenvolvimento das actividades humanas, em detrimento da emergncia de novas ameaas e de novos riscos (Fies Fernandes, 2005). O conceito de segurana pode adquirir variados significados, dependendo dos indivduos, da sociedade e dos momentos histricos a que este conceito reportado, ou seja, ele emerge e muda segundo o resultado que advm do discurso proferido pelas elites com o intuito de securitizar determinados assuntos ou campos. A segurana um conceito socialmente construdo, adquirindo um significado especial apenas num contexto social especfico (Fies Fernandes, 2005, p. 138). O conceito de segurana registou uma evoluo muito significativa do sculo XVIII para o sculo XX. As transformaes no Estado e o seu crescente papel na sociedade implicaram tambm transformaes ao nvel do conceito de segurana (Oliveira, 2006). Durante o Estado absoluto a segurana e a justia tinham uma dimenso fundamentalmente patrimonial e a responsabilidade pela sua execuo competia ao soberano, detentor do poder absoluto" (idem, p. 53). Na fase liberal do Estado constitucional ou de direito o conceito de segurana estava, sobretudo, ligado proteco da vida e da propriedade e das estruturas do Estado
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moderno, isto , da nova ordem pblica (Oliveira, 2006, p. 53-54). Durante esta fase, o Estado passou a monopolizar a segurana, isto , passou a ser o nico detentor da segurana, servindo de intermedirio na conflitualidade interpessoal entre os particulares. No perodo do Estado-providncia, o conceito de segurana transforma-se devido forte demanda dos cidados, exigindo mais ao Estado, no apenas uma mera proteco coerciva dos direitos e liberdades, mas, todo um conjunto de actuaes em diversas reas da vida social, especialmente na proteco de riscos e perigos reais e provveis (Oliveira, 2006, p. 54). De acordo com esta evoluo, a polcia transformou-se num servio pblico orientado para a satisfao das necessidades dos cidados, para cumprimento das polticas governamentais. O cidado passa a ter um lugar de destaque, um lugar central na segurana dispondo de um direito segurana pblica, que deve entender-se como aquela situao social que se caracteriza por um clima de paz, convivncia e de confiana mtua que permite e facilita aos cidados o livre e pacfico exerccio dos seus direitos individuais, polticos e sociais, assim como o normal funcionamento das instituies pblicas e privadas (Gonzlez apud Oliveira, 2006, p. 54). Seguindo esta linha de ideias, pode-se dizer que a segurana deixou de ser um problema exclusivo da polcia para se materializar numa parceria com os cidados, passando a segurana a ser coproduzida com a participao directa dos prprios cidados ou dos seus representantes, na busca de respostas e solues para os problemas de criminalidade e insegurana (Fies Fernandes, 2006). Como j se pde verificar no primeiro captulo, o Estado, tem vindo a perder o seu poder como actor principal, por causa da emergncia de novos actores no estatais que actuam de forma subsidiria e complementar sua actividade e entram em competio com o Estado, colocando novos desafios e problemas de segurana. So actores infranacionais, transnacionais, subnacionais que desafiam o poder e a soberania do Estado, obrigando sua redefinio, bem como s pertenas dos cidados e das sociedades, pois difundem ideias e valores que em certos casos, desempenham papis to cruciais e importantes como o prprio Estado-nao. Esta competio acaba por afectar a ideia de fronteira, isto , a fronteira de segurana j no coincide com a fronteira geopoltica, devido s profundas alteraes aps o 11 de Setembro de 2001, as ameaas so cada vez mais regionais e globais. Com a crescente interdependncia e a integrao em blocos regionais h uma desvalorizao da fronteira geopoltica. Esta realidade produz uma reduo do alcance prtico da ideia de segurana interna enquanto realidade autnoma e circunscrita ao interior das fronteiras geopolticas, desde logo porque a prpria interiorizao pode construir factor de erro na concepo das polticas pblicas de segurana (Fies Fernandes, 2005, p. 143-144). Com a crise de governabilidade (incio do sculo XXI), com a crescente globalizao ou a descontextualizao dos sistemas sociais prprias da modernidade, o surgimento de novos actores, a dificuldade de definir as linhas de fronteira, traduz-se no aparecimento de um conjunto de factores sociais, econmicos e culturais incitadores de insegurana. O Estado, ao nvel nacional, tornou-se incapaz de responder aos problemas reais e, demasiado burocratizado para garantir o tratamento adequado e diferenciado de certos problemas sociais locais (Fies Fernandes, 2005). O Estado cada vez menos capaz de sozinho resolver certos problemas internos, decorrentes da crescente interdependncia e globalizao. Com o aparecimento de espaos macro-securitrios de tipo supra-estatal, como o espao policial europeu, fez das seguranas nacionais uma questo multilateral (Amadeu, 2004, p. 74). E simultaneamente,
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a exigncia de uma maior ateno s necessidades de uma segurana vinculada aos cidados e s suas solicitaes bsicas desenvolveu um crescente interesse pelos aspectos micro-securitrios, num espao local que reclama para si a rea da assistncia, da soluo de problemas, da mediao, entre outros, mas que, ao mesmo tempo, se consagra tambm como o espao das inseguranas da pequena delinquncia, do risco e dos medos dos cidados (idem). Com a forte demanda de segurana por parte dos cidados, face ao aumento do crime, dos comportamentos anti-sociais e o sentimento de insegurana, o monoplio que at ento era assegurado pelo Estado est em risco, porque o cidado est cada vez mais exigente e pretende respostas claras, dadas a tempo, s suas necessidades. O conceito de segurana est em transformao.
3.2. Segurana e Liberdade

A liberdade sem segurana almeja a anarquia, enquanto a segurana sem liberdade abre a porta ao autoritarismo (Juiz Conselheiro Marques Vidal, 2002)
A segurana e a liberdade so dois direitos importantes para a existncia de um Estado de Direito Democrtico. A Declarao dos Direitos Humanos e do Cidado, a Declarao Universal dos Direitos do Homem, a Conveno Europeia dos Direitos do Homem e a prpria Constituio da Repblica Portuguesa evidenciam a importncia que estes dois conceitos assumem na esfera jurdica, poltica e social do Estado Portugus. Segundo Dias (2001, p. 63), o conceito de segurana s se consolida, necessariamente e a par da concepo da liberdade, a partir da Revoluo Francesa, cujos postulados da Declarao dos Direitos Humanos e do Cidado apontam para a afirmao e consagrao formal dos direitos e liberdades do homem, em especial, numa perspectiva negativa, isto , libertando o homem das amarras do Estado e, por conseguinte, restringindo o poder deste ltimo. A Declarao Universal dos Direitos do Homem consagra no seu artigo 3 que todo o indivduo tem direito vida, liberdade e segurana pessoal. A Conveno Europeia dos Direitos do Homem no disposto do art. 5 refere-se ao direito liberdade e segurana (apud Dias, 2001, p. 64). Segundo Jorge Miranda (apud Dias, 2001, p. 65) se atender nossa ordem jurdica, os conceitos de liberdade e segurana, surgem consagrados no Ttulo I, artigos 1 a 3, da Constituio de 23 de Setembro de 1822 e enunciam o seguinte: art. 1 - A Constituio poltica da Nao Portuguesa tem por objectivo manter a liberdade, segurana e propriedade de todos os Portugueses; art. 2 - A liberdade consiste em no serem obrigados a fazer o que a lei no manda, nem a deixar de fazer o que ela no probe. A conservao desta liberdade depende da exacta observncia das leis; art. 3 - A segurana pessoal consiste na proteco, que o governo deve dar a todos, para poderem conservar os seus direitos pessoais. Os conceitos de segurana e liberdade so indissociveis e a sua complementaridade resulta a proteco dos direitos fundamentais do homem, como sejam a integridade fsica e moral, a livre circulao, a reserva da intimidade da vida privada, a produo artstica, a criao intelectual, entre outros (Dias, 2001, p. 65). Contudo, o conceito de liberdade no totalmente absoluto, pois o conceito de ser livre significa poder
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fazer-se tudo o que a conscincia determina sem interferir com a liberdade dos outros. Portanto, a liberdade de cada um relativizada pela liberdade de todos; condicionada pela organizao poltica da sociedade a que se pertence, pelas normas de conduta estabelecidas e em vigor e pelas presses sociais decorrentes das tradies, dos costumes e dos padres culturais predominantes nas comunidades (Manuel Dias, 2001, p. 7), ou seja, a relao entre a liberdade e a segurana no se compatibiliza com uma concepo redutora das garantias individuais: A harmonizao entre liberdade e segurana , cada vez mais, a liberdade de cada cidado face segurana dos outros, a segurana de cada cidado face liberdade dos outros (Rodrigues apud Clemente, 2006, p. 25). Se no houver liberdade, o cidado transforma-se num sbdito e a falta de segurana condiciona e dificulta o exerccio das liberdades (Dias, 2001). Existiu um tempo em que a segurana se sobrepunha sempre liberdade. Para certos e determinados sectores ideolgicos, a segurana era vista como inimiga ou rival da liberdade, pelo que havia de preservar esta face quela (Canas, 2005, p. 196-197). Hoje em dia, todos sabem que no existe liberdade sem segurana e isso comprovado pela Constituio, quando se fala da trilogia das funes da polcia: a defesa da legalidade, a garantia da segurana interna e a garantia dos direitos (da liberdade) dos cidados (art. 9, da CRP). A segurana hoje considerada uma questo de Estado, mas, mais do que isso, um bem pblico (Teixeira, 2002). Sem segurana no h desenvolvimento econmico, no h democracia, no h liberdade. Nas palavras de Severiano Teixeira (2002, p. 10) o pensamento tradicional que defendia que mais segurana era igual a menos liberdade claro, hoje, que a segurana um factor de liberdade. A segurana condio de liberdade como a liberdade condio da democracia, no existe uma sem a outra, uma vez que a segurana configurada constitucionalmente como um direito fundamental conexionado com o direito liberdade (Serrano, 2006, p. 56). A verdade que a consolidao entre estes dois pilares da democracia o exerccio dos direitos e liberdades e a segurana das pessoas depende em muito da aco das Foras e Servios de Segurana, cuja actividade se encontra rigorosamente subordinada ao princpio da legalidade e s regras prprias do Estado de Direito (Lopes, 2006, p. 11).
3.3. Segurana interna e segurana externa

Nem totalmente internas, nem genuinamente externas (Lutterbeck)
O Estado Portugus tem como tarefas fundamentais, garantir a independncia nacional e criar as condies polticas, econmicas, sociais e culturais que o promovam, garantir os direitos e liberdades fundamentais, promover o bem-estar e a qualidade de vida e promover o desenvolvimento harmonioso de todo o territrio nacional (art. 9 da CRP), ou seja, tem o dever de providenciar a segurana, o bem-estar e o desenvolvimento do pas. A Polcia e as Foras Armadas assumem um papel preponderante no mbito da segurana do Estado e de toda a sociedade. De acordo com o disposto do art. 272 da CRP, a polcia tem por funes defender a legalidade democrtica e garantir a segurana interna e os direitos dos cidados.
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Compete ainda ao Estado, a obrigao de assegurar a defesa nacional, que est a cargo das Foras Armadas, como vem regulamentado no art. 273 da CRP. Segundo o art. 273, n. 2 da CRP, a defesa nacional tem por objectivos garantir, no respeito da ordem constitucional, das instituies democrticas e das convenes internacionais, a independncia nacional, a integridade do territrio e a liberdade e a segurana das populaes contra qualquer ameaa externa. Tanto a Polcia como as Foras Armadas tm como principal objectivo garantir a segurana do Estado, da sociedade e dos cidados. A Polcia tem como competncias, a manuteno/reposio da ordem pblica, a preveno e investigao criminal, correspondente segurana interna, relativamente s Foras Armadas, compete as situaes de declarao de guerra, de estado de stio ou emergncia, contra agresses ou ameaas externas, correspondendo segurana externa. Relativamente ao problema da segurana, a Polcia preocupa-se com o respeito pelos direitos e liberdades do cidado, enquanto as Foras Armadas preocupam-se com o respeito pela independncia, dos direitos e da segurana do Estado-nao. Em casos mais extremos, em que as Foras de Segurana j no tenham capacidade para lidar com o problema, as Foras Armadas podem auxiliar e at substiturem a Polcia. Na opinio dos entrevistados (cf. entrevistas, anexo A e B), tanto a segurana interna como a defesa tm regras prprias, mas no quer isso dizer que no possam trabalhar em conjunto, necessrio que seja definido um patamar intermdio onde se defina as reas e modalidades onde estas possam cooperar e colaborar. S existe uma competio se no estiverem definidas as competncias e os patamares de interveno. Na verdade, a segurana apenas uma, assume duas vertentes: uma interna e outra externa. O que acontece quando a Polcia Civil pouca e as Foras Armadas so demasiado? Existe uma policizao das Foras Armadas e uma militarizao das Foras de Segurana, ou seja, nos tempos que decorrem, a segurana interna tem vindo a ser externalizada e a segurana externa, internalizada, procurando fazer face s novas ameaas e riscos que tm surgido nos ltimos tempos. Com os ataques terroristas de 11 de Setembro a separao entre segurana interna e externa torna-se meramente artificial, quer por virtude do reforo da integrao europeia quer em resultado da transnacionalizao dos vrios tipos de criminalidade (Lopes, 2006, p. 7). Damos conta que o conceito de segurana interna, sob a ameaa do terrorismo internacional especificamente direccionado contra as democracias ocidentais, tem evoludo no sentido de agregar reas de defesa e proteco tradicionalmente distintas e justapostas. Hoje a noo de segurana passa pela absoro de reas de aco, no passado consideradas estanques na dicotomia segurana interna/segurana externa e apela ao esforo colectivo e individual na defesa dos valores da democracia (Lopes, 2006, p. 10). Pretende-se uma cooperao e colaborao entre as vrias Foras de Segurana e as Foras Armadas, com principal destaque para a definio de um nvel intermdio de actuao, como foi referido. A segurana depende cada vez mais da capacidade de integrao da aco das mltiplas polcias em colaborao e em consonncia com as vrias actividades de outros organismos dos Estados, da administrao central e das Autarquias, envolvendo tambm as estruturas da sociedade civil (Lopes, 2006).
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3.4. Os desafios da Segurana

O Muro de Berlim caiu e as Foras Armadas nada mudaram. Dois avies derrubaram as Torres Gmeas em Nova Iorque e a resposta do governo americano foi to tradicional como intil: invadamos o Iraque (Tenente Carlos Correia et al., 2009)
Com a evoluo natural das sociedades e do mundo, surgem novos desafios, novas ameaas, novos riscos que importa acautelar deste cedo. O quadro ps-Guerra Fria uma crescente abertura das fronteiras, com uma indissolvel ligao entre os aspectos internos e externos da segurana (Conselho Europeu, 2003, p. 2), isto , abriu portas globalizao trazendo ameaas mais complexas e com ligaes entre si, acelerando as mudanas de poder e revelando a existncia de diferenas de valores (Conselho Europeu, 2008). Os novos desafios de segurana podem ser analisados sob trs nveis. A nvel horizontal, provoca uma transformao da identidade de uma sociedade atravs da assimilao de um conjunto de valores de uma comunidade vizinha (Montalvo Sarmento, 2006, p. 167). Ao nvel vertical caracteriza-se atravs de uma integrao numa cultura mais ampla, provocando uma reaco defensiva por parte da sociedade e finalmente as migraes, porquanto ameaam a sociedade por provocarem uma alterao da sua composio identitria (idem). Num sistema de complexidade crescente, como que o Estado se mantm como ponto de referncia em termos do sistema poltico e continua a servir para a construo da identidade colectiva? (Montalvo Sarmento, 2006). Acontece que o papel do Estado-nao tem vindo a sofrer profundas transformaes, isto , face ao novo cenrio tanto no quadro nacional, europeu e internacional, o Estado por si s, no tem capacidade para, de forma eficiente e clere, responder a tais desafios acabando por afectar o conceito de segurana. A verdade que medida que o cidado toma conscincia das vulnerabilidades e dos riscos, maior a incerteza e a insegurana que os cidados sentem. O cidado torna-se cada vez mais exigente com o Estado, buscando maiores nveis de segurana. O Estado v-se obrigado a substituir a sua forma tradicional de segurana por actividades que visam proporcionar uma segurana de carcter integral, alargando os seus domnios, de natureza transversal, assente em mltiplos instrumentos, que permitam prevenir, conter e combater um largo espectro de ameaas e riscos (Montalvo Sarmento, 2006, p. 167). Neste contexto, o Estado perde a sua centralidade na rea da segurana e v-se confrontado com a emergncia de novos actores, sendo obrigado a redefinir-se. Nesta redefinio, o Estado recorre a vrios instrumentos de forma a produzir uma resposta multidimensional, associando vrios actores e integrando vrias reas da sua actividade. O mundo deixou de ser bipolar, apresentando tendncias multipolares mais diversificadas e a ameaa que antes estava bem definida desapareceu, deu lugar a riscos e perigos, considerando uns novos e outros antigos, que apenas subiram na hierarquia das preocupaes dos Estados (Garcia, 2006) e mudaram de intensidade, nomeadamente o terrorismo e a criminalidade organizada e transnacional. De acordo com Mendes9 e Lucas (2009, p. 5) estamos a viver num cenrio bastante preocupante, fruto de diversos factores10, onde o poder e influncia de grupos no estatais, as guerras, a pobreza, as doenas, o
Mrio Mendes, Juiz-Conselheiro, actual Secretrio-geral do Sistema de Segurana Interna
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crime e a insegurana, a concorrncia no acesso a recursos naturais, a cada vez mais acentuada dependncia energtica (gua, energia, sistemas de transporte e comunicaes)11, constituem verdadeiros e constantes desafios globais. Estes novos desafios articulam-se com o novo quadro de ameaas. Um novo quadro de ameaas irrompeu sobre a segurana internacional, que se reflecte na segurana interna de cada Estado, ameaas mais diversificadas, menos visveis, menos previsveis, multifacetadas e inter-relacionadas, transversais, difusas, frequentemente assimtricas, desconhecidas, originadas por adversrios mltiplos, polimorfos, no identificados e de difcil localizao, substituindo assim as ameaas tradicionais, habitualmente originadas por indivduos ou sectores que eram conhecidos e geograficamente localizveis (cf. entrevista, anexo A). Relativamente s novas ameaas destacam-se, o terrorismo12 global de cariz fundamentalista, a globalizao desregulada dos mercados financeiros, a proliferao das armas de destruio macia13, os conflitos regionais14, os Estados fracassados fruto muitas vezes de uma m governao15, a corrupo endmica que mina os Estados, a pirataria16, a criminalidade organizada internacional17, o enfraquecimento do sistema estatal (ou mesmo da sua ausncia) e a privatizao do uso da fora, a exploso demogrfica nalgumas regies, associada contrafaco do crescimento populacional nos pases desenvolvidos e imigrao ilegal e descontrolada, as alteraes climticas18, as catstrofes naturais, os desastres ambientais e as pandemias, uso ilcito das novas tecnologias e conhecimentos cientficos (Mendes e Lucas, 2009, p. 7-8). H ainda a considerar os conflitos de natureza tnica ou ligados a fundamentalismos religiosos. Estes novos desafios exigem respostas amplas e, em muitos casos, transnacionais. Por outro lado, o processo evolutivo criou novas e graves vulnerabilidades para as sociedades, ao conduzir a civilizao a uma
Um quadro internacional complexo, caracterizado pela interdependncia, a transnacionalizao e a desterritorializao das relaes entre Estados e Organizaes (Mendes e Lucas, 2009, p. 5). 11 Prev-se que haja um declnio da produo europeia o que implica que at 2030, quase 75% do petrleo e do gs que consumimos ter de ser importado. Pretende-se uma maior diversificao dos combustveis, das fontes de abastecimento e das rotas de trnsito to essencial como a boa governao, o respeito pelo Estado de direito e o investimento nos pases de origem (Conselho Europeu, 2008, p. 5). 12 De acordo com anlise do Conselho Europeu (2003, p. 3), a Europa simultaneamente um alvo e uma base para o terrorismo: h pases europeus que foram designados como alvo e sofreram atentados. Foram descobertas bases logsticas de clulas da Al Qaeda no Reino Unido, em Itlia, na Alemanha, em Espanha e na Blgica. Torna-se indispensvel uma actuao concertada a nvel europeu. 13 Esta ameaa pode ser considerada a maior ameaa segurana. Hoje em dia estamos a entrar numa nova fase perigosa, que abre a possibilidade de uma corrida s ADM, especialmente no Mdio Oriente. A disseminao da tecnologia em matria de msseis, o progresso das cincias biolgicas e materiais radiolgicos, colocam a Europa numa situao de risco (Conselho Europeu, 2003, p. 4). 14 Segundo a estratgia do Conselho Europeu (2003, p. 4), O conflito pode conduzir ao extremismo, ao terrorismo e ao fracasso dos Estados e oferece, alm disso, oportunidades criminalidade organizada. A insegurana regional pode estimular a procura de ADM. Para fazer face s novas ameaas, que tantas vezes assumem formas capciosas, a via mais prtica consistir, nalguns casos, em resolver os velhos problemas dos conflitos regionais. 15 Devido ao abuso do poder, debilidade das instituies e ausncia de responsabilizao e as guerras civis constituem factores que corroem os Estados por dentro (Conselho Europeu, 2003, p. 4). 16 Nova dimenso da criminalidade organizada. 17 Esta ameaa pode estar ligada ao terrorismo e at a Estados fracos ou enfraquecidos. So actividades como o trfico transfronteirio de drogas, mulheres, migrantes clandestinos e armas que abalam o primado do direito e a prpria ordem social (Conselho Europeu, 2003). 18 Considerado um multiplicador de ameaas.
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dependncia, praticamente absoluta, de tecnologias e sistemas que, pela sua importncia so cada vez mais consideradas crticas (Mendes e Lucas, 2009, p. 5). Todo este cenrio exige respostas concisas, claras, novas polticas de governao eficientes e eficazes, capazes de obter resultados positivos. Que tipo de polticas podem dar resposta a esta conjuntura? Principalmente, pretendem-se polticas de segurana internacionais, com uma maior cooperao e coordenao entre os vrios pases e organizaes, uma melhor articulao na gesto dos recursos humanos, das informaes, das foras policiais e de segurana, do poder judicial, do sector econmico e financeiro, da tecnologia, da cincia e da diplomacia, isto , um conjunto de factores, sendo que todos os contributos so bem-vindos para a minimizao destas ameaas que se fazem sentir em todo o mundo. As novas polticas de governao devem ainda, circunscrever, as dimenses interna e externa da segurana; os alvos ou interesses civis e militares; as reas security e safety; o sector pblico e o sector privado; as parcerias pblico-privadas; e a dimenso global, nacional e local da segurana (Mendes e Lucas, 2009, p. 8), aumentando a sua transparncia e flexibilidade, pois os progressos tm sido lentos e incompletos. O Conselho Europeu (2003, p. 6) defende que o futuro depender, em parte, da nossa actuao em conjunto, pois esta a justificao da Poltica Externa e de Segurana Comum (PESC) e da Poltica Europeia de Segurana e Defesa (PESD). A Unio Europeia pretende uma Europa mais efectiva, eficaz, coerente, activa na prossecuo dos objectivos estratgicos, evitar, a tempo, que as ameaas se transformem em fontes de conflito, um maior empenhamento em relao aos vizinhos (criao da PEV Poltica Europeia de Vizinhana em 2004) e uma ordem internacional baseada num multilateralismo efectivo, traduzido numa intensificao de parcerias (Conselho Europeu 2003 e 2008). No entanto, segundo o relatrio do Conselho Europeu (2008, p. 9), cada situao exige uma utilizao coerente dos instrumentos, designadamente polticos, diplomticos, de desenvolvimento, humanitrios, de resposta a crises, de cooperao econmica e comercial, de gesto civil e militar de crises. Neste novo contexto internacional, o conceito e as estratgias de segurana interna necessitam de ser repensadas e redefinidas, tendo em conta todo este quadro de novas ameaas, vulnerabilidades e riscos que afectam as sociedades contemporneas, no entanto, este novo conceito est ainda condicionado pela imperiosa necessidade de cooperao, tanto no domnio bilateral, como europeu, como a uma escala mundial (idem). As ameaas e os riscos tambm devem ser encarados dentro dos quatro pilares que constituem a Segurana Interna - Informaes, Preveno, Ordem Pblica e Investigao Criminal (cf. quadro n. 3). O novo contexto internacional, anteriormente referido, afecta a segurana interna de cada Estado.
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Quadro n. 3 As ameaas e os Quatro Pilares de Segurana Interna - Globalizao (livre circulao de pessoas no espao europeu) Movimentos contestatrios de ndole violenta ou subversiva - Alteraes da ordem em cenrios de exerccio da liberdade de manifestao, "associados " a eventos concretos (cimeiras, visitas de Chefes de Estado, etc.) ou a ocorrncias pontuais (criminalidade organizada, desastres naturais, etc.) Violncia poltica extremista e movimentos radicais de interveno - Movimentos de interveno ambiental, de organizaes de matriz anarco-libertria e alterglobalizao, movimentos
Skinhead Neonazis e Ultranacionalistas
- Associado ao controlo de espaos (bairros, segurana na noite, espaos de diverso), rejeio dos modelos culturais e da Violncia urbana autoridade do Estado e explorao das actividades criminais mais rentveis (extorso, trficos, etc.) - Futebol (palco para a prtica de actos de violncia) (Hooliganismo) - Agitao social, de natureza global ou sectorial (ambiente, agricultura, ensino, pescas, sade, transportes, abastecimentos, entre outros) resultante da actual crise econmico-financeira - Elemento, sistema ou parte deste que essencial para a manuteno das funes vitais para a sociedade, a sade, a segurana e o bem-estar econmico ou social, e cuja perturbao Infra-estruturas crticas ou destruio teria um impacto significativo no Estado, dada a impossibilidade de continuar a assegurar essas funes (Directiva 2008/114/CE do Conselho, de 8 Dezembro) As infra-estruturas crticas so consideradas como
Violncia associada ao desporto
Paralisao de sectores essenciais decorrente de violncia social programada
vulnerabilidades e um potencial alvo - As vulnerabilidades dos sistemas de informao e comunicao que se suportam no espao virtual, so evidentes e de consequncias desastrosas, possibilidade de interferir, destruir, Ciberameaas bloquear, aceder e utilizar indevidamente (Internet, intranet, aplicaes, vrus informticos, hardware, etc.). Considerada como uma nova arma econmica, poltica e militar
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- Alargamento das tipologias de crime pouco comuns em Criminalidade violenta e grave Portugal (aces criminosas mais violentas e invasivas, com uso crescente de armas de fogo, extorso, sequestro, uso
desnecessrio da violncia) - Tendncia de expanso ao nvel do crime organizado, Estruturas transnacionais da criminalidade organizada envolvendo mfias19, com elevado grau de organizao e flexibilidade - Trfico e explorao de pessoas, armas e estupefacientes, instalando-se em todos os nveis Criminalidade econmica e financeira Terrorismo - No existe de momento elementos que evidenciem que Portugal seja alvo de terrorismo Fonte: Adoptado de Mendes e Lucas (2009, p. 9 a 13) Este quadro de ameaas precisa de ser combatido com um modelo de organizao de segurana interna que, para alm da aco coordenada das Foras e Servios de Segurana, envolva a cooperao internacional e outros servios dependentes do Estado. Que envolva, ainda, os operadores privados, a sociedade civil e a participao efectiva dos cidados (Mendes e Lucas, 2009).
- Redes especializadas para o branqueamento de capitais
3.4.1. O sentimento de insegurana

O sentimento de insegurana assume-se como um problema to grande como o prprio crime em si (Gonalves apud Leito, 2000, p. 2)
A insegurana, segundo Sebastian Roch (apud Oliveira, 2006, p. 57), questiona a sociedade e as instituies que tm a responsabilidade de lhe fazer face, colocando em causa os princpios fundadores da nao, isto , a coeso social que permite a vida em comum. A insegurana compreende duas vertentes. De um lado, a insegurana real, que resulta da situao do estado objectivo da delinquncia e por outro, a insegurana que se sente, em que o sentimento de insegurana se manifesta por sensaes de angstia e de medo. Para Dieu (apud idem) tanto a insegurana real como a insegurana ressentida fazem parte de duas faces de um mesmo fenmeno, que se desenvolve num plano material, sobre a forma de crimes contra as pessoas e contra os bens mas, tambm, sobre um plano psicolgico, produzindo sentimentos de medo pessoal
Nomeadamente, a mfia italiana (mais complexa e misteriosa do mundo do crime), mfia russa, sulamericanas, africana, as trades chinesas, a yakusa japonesa ( a mais importante organizao criminosa do Japo), cartis colombianos (indstrias de cocana) e organizaes nigerianas.
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e de preocupaes securitrias, decorrentes muitas vezes da construo social desenvolvidas pela comunicao social. Sebastian Roch (apud S, 2000) associa a insegurana ao aumento de uma nova violncia urbana. A emergncia de comportamentos anti-sociais (incivilidades, degradaes, actos de vandalismo, carros abandonados na via pblica, os graffiti, a m vizinhana) tem assumido nos ltimos tempos uma importncia muito grande na cidade contempornea. Estes actos tm, particularmente, a ver com uma vivncia quotidiana, fazem parte da ordem social, da vida de todos os dias e na maior parte das vezes, no so includos na ordem jurdica. As principais causas do aumento da insegurana surgem associadas multiplicao das desordens, o aumento da delinquncia, as manifestaes de medo pessoal ou as preocupaes com a ordem verbais, comportamentais, individuais ou colectivas (Roch, apud S, 2000, p. 3), o aumento da criminalidade (maior problema poltico da sociedade contempornea) e a sua seleco enquanto risco (Roch apud Oliveira, 2006), a extenso do conceito de violncia (Loureno e Lisboa apud Oliveira, 2006), o resultado das polticas pblicas em diversos sectores, no s na segurana (Flores apud Leito, 2000), os factores sociais, nomeadamente a pobreza, a precariedade de emprego, o desemprego, o receio quanto ao futuro e a excluso (Cotta, 2005), as incivilidades e o medo (cf. entrevista, anexo A), a pequena e mdia criminalidade (cf. entrevista, anexo B), bem como, a globalizao associada descontextualizao das relaes sociais e emergncia de novos radicalismos (Giddens apud Oliveira, 2006) e ainda ao surgimento de novas ameaas provenientes da criminalidade altamente violenta e organizada (terrorismo, trfico de seres e rgos humanos, trfico de droga, branqueamento de capitais, etc.) conjugada com a ameaa de uso de armas biolgicas. A conjugao de todos estes factores tem criado um sentimento de insegurana permanente e tem legitimado os decisores polticos a adoptarem, () medidas jurdico-criminais, transformando o direito penal num instrumento de segurana (Valente, 2006, p. 8). Quando se fala em insegurana, tambm nos referimos inquietao, ameaa, perturbao, ansiedade, desconfiana, angstia, que resultam da percepo, da representao ou da leitura que elaboramos do meio e da realidade onde estamos inseridos, que se traduzem em ideias, imagens e palavras (Dias, 2001, p. 24-25). No entanto, o sentimento que materializado no medo , segundo Teresa S (2000, p. 3), biunvoco: o dos cidados face ao crime e incapacidade do Estado para resolver; o do Estado face aos cidados pelo facto de eles porem em causa o seu monoplio da violncia legtima e da existncia da ordem social que o mesmo representa. O sentimento de insegurana, que nos dias de hoje reclamado pelos cidados, conduz a que as FSS se empenhem e adoptem novos meios de segurana e novas prticas policiais, capazes de dar resposta a este sentimento e que permita uma mentalizao a nvel global de que existem tcnicas policiais eficazes no combate, na preveno e na represso da criminalidade, porque se os cidados no mostrarem confiana e credibilidade nas instituies policiais, a capacidade de intervir em cenrios de investigao criminal no ser possvel. necessrio que as polticas pblicas de segurana a adoptar trabalhem vrias componentes simultaneamente, quando o objectivo o de aumentar os graus de confiana das populaes, particularmente nos casos de comunidades com elevados ndices de vitimao ou onde prevalece a excluso por motivos sociodemogrficos (Leito, 2000, p. 5).
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A insegurana deixou de ser um problema s de polcia, um problema tambm de sociedade e de civilizao. Um problema que deve ser combatido em duas frentes simultneas e complementares: a preveno das causas e a represso das consequncias (Teixeira, 2002, p. 10), atravs de um policiamento cada vez mais visvel e eficaz, o dito policiamento de proximidade, sobretudo preventivo e tambm com algumas medidas repressivas, no domnio da investigao criminal (cf. entrevista, anexo B).
3.4.2. A Criminalidade em Portugal

Psiclogos sociais e policiais tendem em concordar que se uma janela de um prdio partida e no reparada, todas as janelas restantes sero partidas () Uma janela partida um sinal que ningum se preocupa, e assim partir mais janelas nada custa (Wilson e Kelling, 1982) A Lei n. 38/2009, de 20 de Julho20, reporta-se a vrios planos sobre o que deve incidir a poltica criminal e como deve ser seguida, estendendo-se desde o policiamento pelas Foras de Segurana at execuo das penas. Nas ltimas dcadas, tanto a concentrao urbana, as migraes, o crescimento dos nveis de consumo e o aumento da criminalidade de massa fez disparar o aumento das taxas gerais de criminalidade, bem como o sentimento de insegurana da comunidade, como foi referenciado anteriormente. De acordo com o RASI de 2008 (p. 48), baseado nos resultados do Estudo Retrospectivo sobre a Criminalidade em Portugal, realizado pela Direco-Geral de Administrao Interna em 2008, refere que o pas tem conhecido nos ltimos 15 anos um crescimento das ocorrncias criminais que chegam ao conhecimento das autoridades policiais e judiciais, com ciclos de durao e variao, quer positiva, quer negativa, valores que se apresentam irregulares. No entanto, a lei n. 38/2009, refere que, no decurso dos ltimos 15 anos, as taxas de incidncia criminal (expressas em permilagem) passaram de 30,8% em 1993, para 39,5% em 2008 (anexo lei n. 38/2009, n. 3), o que no originou uma mudana muito crtica na estrutura da criminalidade em comparao com muitos outros pases. Contudo, tm sido despoletados meios para combater a criminalidade, nomeadamente, a implementao de polticas pblicas de segurana de cariz normativo com alteraes Lei de Organizao da Investigao Criminal, Lei de Segurana Interna, Lei-quadro da Poltica Criminal, entre outros, de cariz mais proximal, com o policiamento de proximidade, com os Contratos Locais de Segurana, mas no so por si s suficientes. De acordo com Molina (apud Dias, 2001, p. 25) o crime um conflito interpessoal, humano e quotidiano, um problema social e comunitrio ou pode ser considerado um conjunto de pressupostos de que depende a aplicao ao agente de uma pena ou de uma medida de segurana criminais (Cdigo de processo penal, apud Dias, 2001, p. 25) Segundo a opinio expressa pelos entrevistados no existe uma justificao precisa para o aumento da criminalidade, no h uma resposta unilateral. O aumento do crime decorre de causas directas e indirectas, profundas ou estruturais e causas mais imediatas (cf. entrevista, anexo B). No entanto, existe um princpio
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bsico, a prpria vivncia em sociedade pressupe a existncia de crime (cf. entrevista, anexo A). O aumento da criminalidade surge associado globalizao, ineficcia policial, crise da autoridade e do ncleo familiar, a leis penais brandas, a pobreza, a despacializao do modo de vida, entre outras. Para reduzir a criminalidade no basta apenas aumentar o poder da polcia, trata-se de um meio cuja utilidade incontestvel, mas no chega, nem existem certezas conclusivas que se possam afirmar que uma maior quantidade de policiais implique uma reduo no nmero de crimes, uma vez que a existncia de um policiamento intensificado no elimina a possibilidade de ocorrerem crimes, mesmo que, em algumas eventualidades, intimidem a sua prtica (Borges, 2006), nem mesmo com a moderao das penas conduz ao relaxamento, irresponsabilidade (Montesquieu apud Valente, 2000) e nem o crime se reduz, exclusivamente com penas de natureza criminal (cf. entrevista, anexo B). O problema est no sistema, com a globalizao do crime imprimiu-se uma globalizao da quantidade de legislao (Valente, 2005), mas o maior desafio reside em faz-las cumprir. necessrio e inadivel, aumentar a eficcia do sistema, tanto ao nvel da proteco como da aplicao da lei, conjugando com teorias de preveno situacional, reduzindo as oportunidades de crime, aumentando o risco, as dificuldades para o criminoso, reduzindo os lucros e as provocaes do crime (cf. entrevista, anexo A). No entanto, acontece que temos profundas deficincias no que diz respeito estatstica nacional, porque os intervenientes nos processos, nas diversas fases dos mesmos, no fazem, em regra, o registo de todos os crimes que aparecem nos processos. Normalmente, as estatsticas referem-se infraco principal, esquecendo as outras infraces, isto no permite uma viso completa e correcta do fenmeno criminal (Tito Soares, 2001, p. 35). fundamental fazer-se uma anlise das grandes tendncias da criminalidade em Portugal, porque permite um conhecimento mais aprofundado sobre o prprio fenmeno criminal e igualmente importante para definir medidas de combate ao crime e na definio de um novo conceito de segurana, face s grandes transformaes sociais, nomeadamente, as sociedades multitnicas, a excluso social, a diluio dos mecanismos informais de controlo social (Teixeira et al., 2006b) e a globalizao/mobilidade.
3.4.2.1. Anlise das participaes registadas

Uma estatstica vale aquilo que vale a burocracia que a produz (Maurice Cusson)
De acordo com anlise dos vrios relatrios anuais de segurana interna (cf. quadro n. 2), pode-se depreender que o volume da criminalidade participada diferente entre pases, apesar do maior ou menor desenvolvimento econmico, social e poltico de cada um dos Estados, uma vez que existem fenmenos que so alheios adopo de polticas pblicas de segurana de cada Estado, que provocam variaes no controladas dos diversos tipos de crimes (RASI, 2007).
20
Define os objectivos, prioridades e orientaes de poltica criminal para o binio de 2009-2011, em
47
Quadro n. 4 Total das participaes registadas por entidade, 2000 a 2008 2000 GNR PSP PJ Total 144.008 196.139 19.298 359.445 2001 153.221 198.515 16.589 368.325 2002 170.989 204.921 10.343 386.253 2003 191.097 206.952 11.460 409.509 2004 194.246* 199.045 14.045 405.605 2005 193.257* 181.449 10.269 384.975 2006 194.552 186.729 9.804 391.085 2007 192.022 186.742 12.847 391.611 2008 190.074 215.204 15.759 421.037
Fonte: RASI/ *Dados com a Brigada Fiscal
Como se pode verificar atravs do quadro n. 4, as participaes tm vindo a registar um crescimento gradativo, principalmente no ano de 2008. No conjunto da criminalidade participada importa ter em ateno alguns tipos de crimes, nomeadamente, o crime de violncia domstica, o crime de conduo perigosa, principalmente sob o efeito do lcool, bem como o crime por conduo sem habilitao legal. O aumento do nmero de participaes, principalmente registadas pelas PSP parece dever-se em grande parte alterao do dispositivo territorial, a GNR apresenta um decrscimo em relao ao ano de 2007, no entanto, as atenes centram-se na PJ, que aduz o maior acrscimo percentual, resultando de uma maior actividade por parte desta (RASI, 2008), contudo, a polcia no dispe da totalidade de meios e recursos para responder a todos os crimes.
Quadro n. 5 - Criminalidade participada por grande categoria criminal, 2000 a 2008

2000 Pessoas Patrimnio Paz e Humanidade Vida em sociedade Estado Legislao Penal Avulsa Total 83.018 213.368 3 2001 84.866 215.471 2 2002 89.447 227.545 4 2003 97.471 234.233 3 2004 91.346 232.573 4 2005 90.727 214.987 10 2006 96.203 212.824 12 2007 94.870 210.673 10 2008 96.291 239.887 2
34.177
35.827
36.473
42.842
45.095
42.243
41.624
44.165
47.010
3.084
3.639
4.306
5.367
5.497
5.395
5.791
5.958
5.400
25.795
28.520
28.478
29.593
31.090
29.891
34.631
35.935
32.447
359.445
368.325
386.253
409.509
405.605
383.253
391.085
391.611
421.037
Fonte: RASI cumprimento da lei n. 17/2006, de 23 de Maio
48
No que diz respeito criminalidade participada por grande categoria criminal, a categoria que tem maior destaque, a maior fatia so os crimes contra o patrimnio, apresentando valores bastante altos em comparao com as outras categorias, verificando-se a mesma tendncia nos anos anteriores, destacando-se o furto em residncia com arrombamento, escalonamento ou chaves falsas, outros furtos, o furto em e de veculo motorizado. Os crimes contra as pessoas so a segunda categoria com maior peso, deve-se principalmente aos crimes relacionados com a violncia domstica, alguns destes valores so resultado de um maior apoio, empenhamento e eficcia das Foras de Segurana e outros nem tanto. Os crimes contra a vida em sociedade apresentam uma subida e devem-se principalmente a uma maior actividade das FSS, j que a contrafaco ou falsificao e passagem de moeda falsa, a conduo de veculo com taxa de lcool igual ou superior a 1,2g/l e a deteno ou trfico de armas proibidas, no constituem crimes tpicos de mera participao. Os crimes contra o Estado so a categoria que tem menor peso relativo, sobretudo com a descida do nmero de participaes por desobedincia e por resistncia e coaco sobre os funcionrios.
3.4.2.2. Criminalidade violenta e grave

A criminalidade violenta composta por 18 tipos de crimes21. Este conceito engloba uma tipologia muito diversificada de crimes tem como caractersticas comuns o grau de violncia associada ao acto e ao resultado, pondo em causa bens jurdicos que as sociedades, em geral, consideram fundamentais, tais como a vida, a integridade fsica, a segurana pblica, a ordem pblica e o prprio Estado de direito (Teixeira et al., 2006a, p. 14). Temos vindo assistir a um aumento da criminalidade violenta quer quantitativamente quer qualitativamente. Em geral, o crime violento passou de 20.142, em 2000, para 24.317, em 2008. Pode-se verificar que h vrias oscilaes, traduzidas em subidas e descidas, mas a tendncia infelizmente, para crescer (cf. grfico n. 1). Destacam-se pela sua importncia, os crimes de roubo na via pblica (excepto por estico), furto/roubo por estico e mais recentemente, outros roubos, constitudo pelo carjacking, roubo a farmcias e roubo a ourivesarias.
Crimes de homicdio voluntrio consumado; ofensa integridade fsica voluntria grave; rapto, sequestro e tomada de refns; violao; furto/roubo por estico; roubo na via pblica (excepto por estico); roubo a banco ou outro estabelecimento de crdito; roubo a tesouraria ou estao de correios; roubo a posto de abastecimento de combustvel; roubo a motorista de transporte pblico; extorso; pirataria area/outros crimes contra a segurana da aviao; motim, instigao e apologia pblica de crime; associao criminosa; resistncia e coaco sobre funcionrio; outros roubos, carjacking, roubo a farmcias e roubo a ourivesarias; organizaes terroristas e terrorismo nacional; outras organizaes terroristas e terrorismo internacional (estes ltimos trs crimes passaram a fazer parte da criminalidade violenta em 2007).
21
49
Grfico n. 1 - Criminalidade violenta e grave, entre 2000 a 2008
Fonte: RASI
A lei n. 38/2009, de 20 de Julho explana a preocupao de reduzir a criminalidade violenta, grave ou organizada (abordada no ponto seguinte) erige em objectivo especfico da poltica criminal a preveno e a represso dos crimes cometidos com armas, na linha de orientao da recente alterao lei das armas e em crime de preveno prioritria a deteno de arma proibida (anexo lei n. 38/2009, n. 3).
3.4.2.3. Criminalidade organizada
A criminalidade organizada apresenta-se como um fenmeno global contemporneo de carcter poltico, econmico e social, cuja associao de um grupo organizado de trs ou mais pessoas, vinculadas por afinidades ou objectivos comuns, se dedicam a uma ou mais actividades criminosas para, de forma constante, obterem benefcios econmicos e de outra ordem (www.sis.pt). Esta criminalidade funciona como uma rede de intercmbio social no seio da comunidade, desenvolvendo as suas actividades para alm do espao geogrfico de um pas tentando diluir o poltico com o delito, agindo numa lgica de poder como se tratasse de um Estado paralelo (www.sis.pt). Esta criminalidade encontra expresso, principalmente nos crimes de narcotrfico e nos crimes associados aos fluxos migratrios. No que diz respeito ao trfico de droga nesta rea que as estruturas estaro mais consolidadas. Portugal tem vindo a assumir-se com um espao de trnsito de droga, para o restante espao Schengen, especialmente a que originria dos pases da Amrica do Sul (Teixeira et al., 2006a), porque Portugal considerado um dos pases mais centralizados da Unio Europeia. De acordo com Phil Williams (apud Garcia, 2006, p. 368) no possvel fazer frente ao crime organizado apenas com aces policiais ou com a publicao de novas leis. A chave do problema est na sociedade, na sua estrutura e, acima de tudo, na formao cvica dos cidados. As unidades de medida utilizadas para a sua contabilizao so o grama e a unidade (cf. quadro n. 6).
50
Quadro n. 6 - Apreenses de alguns produtos estupefacientes

2000 Herona Cocana Haxixe Ecstasy 566.730 3.074.879 30.459.617 31.237 2001 314.757 5.573.955 6.471.670 126.436 2002 96.025 3.140.056 7.020.923 222.466 2003 72.377 3.016.885 31.555.738 155.497 2004 99.047 7.422.752 28.994.577 111.909 2005 182.289 18.083.296 28.263.541 213.807 2006 144.214 34.476.328 8.436.051 133.289 2007 61.721 7.362.988 44.623.681 70.591 2008 67.707 4.877.411 61.237.098 70.476
Fonte: RASI
As Foras e Servios de Segurana tm mostrado uma forte capacidade na apreenso de drogas ilcitas. Em Portugal, o trfico de estupefacientes desenvolve-se segundo duas dimenses: uma dimenso de mbito nacional onde se sucedem as lgicas negociais que fazem o abastecimento dos mercados a retalho com vista satisfao dos mercados de consumo e uma dimenso de mbito internacional, onde decorrem lgicas negociais internacionais, que tm como objectivo a introduo de estupefacientes, principalmente para a Europa, constituindo o territrio nacional um ponto de entrada e trnsito de estupefacientes para outros pases. Poder-se- dizer que Portugal uma porta de entrada para o espao da Unio Europeia, no que diz respeito ao trfico de droga. Relativamente provenincia da droga, a herona provem fundamentalmente da Espanha e da Holanda. A Holanda ainda identificada como principal pas de origem do ecstasy. Quanto cocana, destaca-se a Venezuela, Argentina, Brasil, Cabo Verde e Colmbia. O haxixe provm de Marrocos, Frana e Espanha.
3.4.2.4. Criminalidade grupal
A criminalidade grupal o conjunto de crimes praticados por grupos de 3 ou mais indivduos. Os crimes mais praticados nesta categoria so os roubos na via pblica, os assaltos a pontos de revenda de combustvel e nos ltimos tempos, o roubo de viatura designado por carjacking22. Esta categoria surge associada a contextos de excluso social, que se encontram frequentemente relacionados com uma incipiente integrao social da segunda gerao de imigrantes, relegada para bairros degradados e perifricos que muitas vezes se transformam em espaos de marginalidade (Teixeira et al. 2006a, p. 22). O comportamento deste fenmeno tem suscitado alguma controvrsia, apresentando em 2008 os resultados mais altos desde 2001 (cf. grfico n. 2).
O carjacking um fenmeno criminal que cometido pelo agente na presena ou proximidade do proprietrio do veculo, que v a sua liberdade e integridade fsica ameaadas, normalmente com recurso a arma branca ou de fogo (Relatrio final do grupo de trabalho carjacking, 2008, p. 3).
22
51
Grfico n. 2 Participao do nmero de Criminalidade grupal
Fonte: RASI
3.4.2.5. Delinquncia juvenil
A delinquncia juvenil diz respeito aos actos ilcitos qualificados como crimes, cometidos por menores de 16 anos. Os comportamentos anti-sociais e delinquentes constituem, durante a adolescncia, um acontecimento normal, todavia, apesar de constiturem uma minoria durante a idade adulta, so responsveis por uma grande quantidade de crimes, devido, principalmente falta de apoio da famlia e das escolas. Como se pode observar pelo grfico (cf. grfico n. 3), h uma tendncia de diminuio no nmero de participaes, enquanto em 2000 era de 5.766 participaes, em 2008 passou para 2.510, desceu para mais de metade do valor apresentado em 2000. Os actos ilcitos praticados por menores esto ligados, na sua maioria aos crimes contra o patrimnio, especialmente os vrios tipos de furtos e roubos.
Grfico n. 3 Participaes do nmero da Delinquncia juvenil
Fonte: RASI
52
3.4.2.6. Violncia contra os elementos das Foras e Servios de Segurana
A violncia sobre os elementos que constituem as Foras de Segurana tm aumentado significativamente nos ltimos anos, pode-se observar atravs do quadro n. 7 que regista os casos verificados entre 2000 e 2008.
Quadro n. 7 - Mortos, feridos e agresses na PSP e GNR, entre 2000 e 2008, em resultado de intervenes policiais
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Mortos Feridos graves
0 1 0
0 1 1
4 1 3
2 1 1
1 0
15
Feridos ligeiros Agresses sem necessida de de tratamen to mdico Totais
2 6 5
2 9
2 8 8
3 1
n . d . *
3 2 9 2 6 7 6 0 6 639
8 4
3 2 9
4 5 9 4 6 8 9 4 6
3 7 5 3 3 7 7 2 1
1.667
1 8 5
3 7 9
1 9 0
3 3 5
2 0 9
2 6 0
1 5 3
1 8 6
3 1 2 3 2 5
835
2 3 5
5 2 2
2 5 6
3 5 8
2 6 7
7 4 3
5 0 0
1 6 7
4 7 7
1 8 5
3 6 7
1 2 9
3 0 9
5 1 0
5 5 4
5 5 5
3 3
4 5 0
6 0 6
9 3 1
8 9 6
3 7 0
8 1 5
4 0 0
6 3 2
2 8 4
4 9 9
Total
1.109
1.056
1.652
1.185
1.032
783
Fonte: RASI/ *Dados no disponveis G GNR; P - PSP
A evoluo dos tipos de crime que so includos nesta categoria pode ser referenciada como a emergncia de um novo tipo de violncia, constituindo como alvo principal os prprios agentes de autoridade, considerados como os depositrios da autoridade do Estado. Existe um aumento qualitativo dos nveis de violncia bem como uma certa desvalorizao da ideia de autoridade, inerente condio policial (Teixeira et al., 2006a). Sendo urgente a adopo de novas respostas, novas prticas e tcticas, um reforo do nvel de expertise e intelligence, bem como uma aposta em novos e adequados meios de actuao, de forma a evitar este tipo de resultados. Segundo a lei n. 38/2009, de 20 de Julho, que estabelece as prioridades e orientaes de poltica criminal para o binio 2009-2011, em cumprimento da Lei n. 17/2006, de 23 de Maio (Lei-quadro da
53
poltica criminal), atribui-se agora prioridade s agresses cometidas contra os agentes das Foras e Servios de Segurana ou de rgos de polcia, contra os magistrados e em instalaes de tribunais, passando a ser considerados crimes de preveno e investigao prioritria (art. 3 e 4 da lei n. 38/2009).
3.4.2.7. Violncia domstica
A Resoluo do Conselho de Ministros n. 88/2003, de 7 de Julho define violncia domstica como toda a violncia fsica, sexual ou psicolgica que ocorre em ambiente familiar e que inclui () maus tratos, abuso sexual das mulheres e crianas, violao entre cnjuges, crimes passionais, mutilao sexual feminina e outras prticas tradicionais nefastas, incesto, ameaas, privao arbitrria de liberdade e explorao sexual e econmica () maioritariamente exercida sobre mulheres, atinge tambm, directa e/ou indirectamente, crianas, idosas e outras pessoas mais vulnerveis, como os/as deficientes.
Quadro n. 8 - Evoluo do nmero de ocorrncias de violncia domstica registados pelas Foras de Segurana entre 2000 e 2008
2000 GNR PSP Total 4.204 6.958 11.162
2001 5.096 7.601 12.697
2002 6.065 8.006 14.071
2003 7.422 10.005 17.427
2004 7.088 8.453 15.541
2005 8.377 9.816 18.193
2006 8.957 11.638 20.595
2007 8.857 13.050 21.908
2008 10.092 17.648 27.740
Fonte: RASI
Como se pode verificar pelo grfico n. 8, o crime de violncia domstica tem atingido nveis muito altos, apresentando em 2008 cerca de 27.740 ocorrncia de violncia domstica, suscitando grandes preocupaes. Face ao disposto, o crime de violncia domstica foi alvo de uma alterao recentemente, na ltima reviso ao Cdigo Penal (art. 152). Esta alterao oferece ao conceito de violncia domstica uma maior abrangncia. A lei n. 38/2009, de 20 de Julho, faz referncia a programas especficos de preveno de certas e determinadas formas de criminalidade. No entanto, as Foras de Segurana tm vindo a desenvolver e a aumentar a sua capacidade de atendimento s vtimas e o seu acompanhamento, ao mesmo tempo que aumentam significativamente os meios de investigao deste tipo de crime (RASI, 2007). So programas como as EPAV Equipas de Proximidade de Apoio Vtima, inseridas no Programa Integrado de Policiamento de Proximidade, a criao de balces de atendimento vtima, o Ncleo de Investigao e Apoio a Vtimas Especficas (NIAVE) da GNR, entre outros, tm tido um papel fundamental perante este crime especfico, auxiliando as vtimas.
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3.4.2.8. Trfico de Seres Humanos
De acordo com o Observatrio de Trfico de Seres Humanos, este fenmeno uma realidade com um impacto econmico comparvel ao do trfico de armas e de droga. Estima-se que por ano sejam traficadas milhes de pessoas em todo o mundo (http://www.otsh.mai.gov.pt). Na verdade, Portugal no est isento deste tipo de fenmeno que trs consigo um conjunto de causas e consequncias problemticas, nomeadamente: o crime organizado, a explorao sexual e laboral, as profundas assimetrias entre os pases mais desenvolvidos e os mais carenciados, questes de gnero e de direitos humanos, bem como a quebra de suportes familiares e comunitrios, entre outros (http://www.otsh.mai.gov.pt). Em 2008 houve um total de 138 sinalizaes, das quais 123 so vtimas sinalizadas em Portugal Continental e 15 so vtimas sinalizadas no arquiplago da Madeira, sendo a maioria do sexo feminino (MAI, 2009).
Figura n. 3 - Mapa com distribuio do total de casos sinalizados (2008/2009) e confirmados (2008) por municpio
Fonte: http://www.otsh.mai.gov.pt
O trfico de seres humanos no se sente apenas a nvel nacional, tem sido identificado em vrios pases europeus e no europeus. Para tentar combater este facto foram criados dois instrumentos, o Guia nico de Registo (apenas para rgos de policial criminal) e o Guio de Sinalizao (organizaes no governamentais e outras entidades pblico-privadas) com o objectivo de produzir informao estatstica sistematizada, partilhada e seriada sobre a criminalidade respeitante ao trfico (RASI, 2008, p. 116). Isto deve-se tambm existncia de uma enorme presso migratria dos pases pobres para os pases ricos ou desenvolvidos e Portugal no escapa a esta realidade. Fluxos migratrios vindos da Europa de Leste (ucranianos, moldovos, romenos e russos), asiticos (indianos, paquistaneses e chineses), os sul-americanos (particularmente os brasileiros) e ainda estrangeiros de origem africana.
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Figura n. 4 Fluxos migratrios
Fonte: www.sis.pt
3.4.2.9. Terrorismo
Portugal no considerado um alvo prioritrio e estratgico para atentados terroristas, no entanto, no se pode descurar a hiptese de Portugal ser utilizado para a realizao de aces terroristas, tendo em vista outros alvos. Este um fenmeno que pode gerar um sentimento de insegurana aos cidados. Tm sido desencadeados uma srie de instrumentos jurdicos para combater o terrorismo, nomeadamente, adopo da Deciso-Quadro 2008/919/JAI do Conselho (alterao do direito penal dos Estados-membros), a reviso da Estratgia da Unio Europeia de luta contra a radicalizao e o recrutamento e do respectivo Plano de Aco, entre outros (RASI, 2008) Segundo o OSCOT (2008, p. 5-6) o mundo encontra-se perante um novo captulo de ameaas, com um terrorismo transnacional estruturado em rede (). Uma das resultantes foi um acentuado esbatimento das diferenas entre segurana e defesa, crime e guerra, bem como ameaa interna e externa. Os Estados vem-se forados a redefinir os seus conceitos de Defesa e Segurana, os quais se tornam, mais simbiticos. Pelo que se torna importante a existncia de uma associao como o Observatrio de Segurana, Criminalidade Organizada e Terrorismo (OSCOT). O OSCOT uma associao cientfica e cultural da sociedade civil, sem fins lucrativos, que tem por objecto a investigao, o ensino, o debate e a divulgao das questes de segurana, contribuindo para a criao de uma cultura e doutrina de segurana. O OSCOT trabalha em conjunto com universidades, rgos de polcia criminal, servios de informaes (SIS), as Foras e Servios de Segurana, magistrados judiciais e o Ministrio Pblico. Em 2008, o OSCOT procedeu a um estudo com o objectivo de contribuir para um debate profcuo de elevada importncia, identificando os obstculos e possveis oportunidades para uma melhor rentabilizao dos meios e optimizao de recursos. O estudo pretende contribuir para o aperfeioamento de uma Estratgia Nacional de Segurana, centrado num desenvolvimento integrado, partindo de um conceito mais amplo e actualizado de segurana, permitindo definir estratgias e respostas imediatas diversificadas e eficazes. De acordo com os dados do RASI 2007 e os estudos de opinio (Maro e Setembro 2008 e Maro de 2009) encomendados ao OSCOT foi feita uma avaliao sobre a opinio dos portugueses face situao interna em matria de segurana e ver at que ponto as polticas pblicas
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correspondem s necessidades do pas face s ameaas, ou seja, qual a sua percepo. Apesar do cenrio, como se pde verificar na anlise da criminalidade portuguesa, isto , de toda a conjuntura que se vive em Portugal, a percepo do grau de segurana dos Portugueses maioritariamente positiva, considerando Portugal um pas seguro (cf. grfico n. 5).
Grfico n. 4 Percepo do grau de Segurana
Fonte: OSCOT
De uma forma global, pode-se referir que houve um aumento relativamente criminalidade, podendo ter sido provocado pela conjugao de vrios aspectos: um incremento da imigrao clandestina, ampliao dos incidentes de cariz xenfobo, o agravamento do narcotrfico em territrio nacional e o reforo da presena do crime organizado em Portugal, bem como o surgimento de novos fluxos migratrios, um processo acelerado da concentrao urbana, a consolidao dos mercados globais e uma revoluo tecnolgica com a emergncia de novas tecnologias, entre outros (Lopes, 2006). Segundo apresentao pblica do IPRI (Teixeira et al., 2006b), s possvel combater o crime fazendo face a dois tipos de preocupaes: primeiro, a dos cidados, que se encontram confrontados com uma multiplicidade de crimes que afectam a sua qualidade de vida, nomeadamente, o consumo e o trfico de droga, os furtos por estico, os roubos na via pblica, os assaltos a residncias e estabelecimentos, os furtos de e em veculos, a violncia urbana. Em segundo, do Estado de direito que est confrontado com este conjunto de crimes pondo em causa a sua prpria existncia, designadamente, o terrorismo, a imigrao ilegal, o branqueamento de capitais, a corrupo, a fuga aos impostos, o trfico de seres humanos, a multiplicao das manifestaes de desobedincia civil e agresses a agentes de autoridade e o prprio enfraquecimento da autoridade pblica do Estado. Independentemente do que a lei possa dizer, tanto a segurana como o combate ao crime uma responsabilidade de todos, no de alguns. Face ao disposto supramencionado, que tipo de polticas pblicas de segurana foram implementadas para fazer face a esta realidade?
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3.5. A Evoluo do Sistema de Segurana Interna
Os sistemas so bons ou maus em funo da sua capacidade de funcionamento (Daniel Sanches, exministro da Administrao Interna, 2004 - 2005)
O Modelo de Segurana Interna ganhou relevo a partir dos anos oitenta com a elaborao da Lei n. 20/87 de 12 de Junho. Este diploma estabelecia as linhas gerais da poltica de segurana interna, a institucionalizao de um Gabinete Coordenador de Segurana enquanto rgo especializado de assessoria e consulta para a coordenao tcnica e operacional das Foras e Servios de Segurana (art. 12, n. 2 da Lei n. 20/87). Resultante deste diploma, o sistema de segurana interna abrangia a preveno, a ordem pblica, as informaes e a investigao. No entanto, como no existem sistemas que perdurem no tempo, comearam a surgir certas e determinadas disfuncionalidades, nomeadamente, a existncia de vrias tutelas das FSS, a sobreposio de competncias materiais e territoriais geradoras de conflitos negativos e positivos de competncia, a inexistncia de um sistema integrado e partilhado de informao criminal, a inexistncia de mecanismos de articulao com outros actores exteriores s Foras e Servios de Segurana e a manifesta prevalncia da valncia reactiva sobre a valncia proactiva ou preventiva (Mendes e Lucas, 2009, p. 2). Para alm destas disfuncionalidades, a prpria conjuntura em que se tinha estabelecido este diploma legislativo sofreu alteraes expressivas com o surgimento de novos riscos, novos desafios e novas ameaas segurana interna. O momento preponderante para esta consciencializao ou interiorizao destas novas ameaas e tambm da vulnerabilidade das sociedades e dos Estados, como referem Mendes e Lucas (2009, p. 2), foram os atentados de 11 de Setembro de 2001 (Torres Gmeas, nos EUA), o 11 de Maro de 2004 (Madrid) e o 7 de Julho de 2005 (Londres). O despoletar desta conjuntura fez com que a problemtica da segurana passasse a ocupar o centro do debate poltico. Estes acontecimentos anunciaram uma nova realidade - a imprevisibilidade de ameaas e riscos, que substituindo as tradicionais ameaas, trouxe para o palco de cada Estado um conjunto de situaes inimaginveis, que ningum esperava. Esta realidade tambm se fez sentir junto do cidado, agudizando o sentimento de insegurana. Foram desenvolvidos alguns estudos, nomeadamente o do Instituto Portugus de Relaes Internacionais/Universidade Nova de Lisboa (IPRI-UNL), que resultou a Resoluo do Conselho de Ministros n. 45/2007 de 19 de Maro, determinando um conjunto de mudanas necessrias reforma do Sistema de Segurana Interna. A Resoluo do Conselho de Ministros n. 45/2007 impulsionou a aprovao de uma nova lei de segurana interna que consagre um conceito estratgico de segurana interna inovador e adequado ao ciclo histrico. Ou seja, promoveu um conceito mais alargado de segurana, com uma novidade, executado atravs de um Sistema Integrado de Segurana Interna (SISI), liderado por um Secretrio-geral (SG-SISI), com um conjunto diversificado de recursos partilhveis (n. 1, alnea a) e b) da referida Resoluo).
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O conceito de segurana interna foi retomado da antiga Lei n. 20/87. Para o Estado Portugus, a segurana interna consiste na actividade desenvolvida para a ordem, a segurana e a tranquilidade pblicas, proteger pessoas e bens, prevenir e reprimir a criminalidade e contribuir para assegurar o normal funcionamento das instituies democrticas, o regular exerccio dos direitos, liberdades e garantias fundamentais dos cidados e o respeito pela legalidade democrtica (art. 1., da Lei de Segurana Interna (LSI), em conformidade com o disposto no n. 1 do art. 272 da CRP). A verdadeira inovao que foi introduzida pela actual LSI consta do n. 3 do artigo 1., quando no enunciado dos fins da segurana interna se faz referncia aos fins do domnio security proteco da vida/integridade das pessoas, da paz pblica e da ordem democrtica e safety preveno/reaco a acidentes graves ou catstrofes, preservao do ambiente e/ou da sade pblica. No que diz respeito ao domnio da preveno e investigao criminal, a nova lei refora os mecanismos de coordenao, visando uma melhoria da cooperao entre os diversos rgos de polcia criminal e, procura, garantir, atravs da interoperabilidade de sistemas, uma eficaz troca de informaes subordinada a princpios de disponibilidade, competncia e necessidade, num quadro em que se destaca uma preocupao por uma efectiva optimizao de recursos (Mendes e Lucas, 2009, p. 14). A LSI visa, ainda, uma maior eficcia na actuao policial, adicionando um conjunto de medidas de polcia e medidas especiais de polcia que, no respeito integral pelos direitos, liberdades e garantias fundamentais, possibilitam uma melhor segurana e proteco de pessoas e bens (Correia et al., 2009). As Foras e Servios de Segurana que desempenham funes de segurana interna ao servio do povo portugus so: a GNR, a PSP, a PJ, o SEF e o SIS23 e em casos e nos termos previstos tm ainda funes, os rgos da Autoridade Martima Nacional e o Sistema da Autoridade Aeronutica (art. 25 da LSI). Antes da publicao desta lei, em 2007 foi apresentada uma estratgia de segurana que assentava numa ideia de segurana comunitria, apostando no policiamento de proximidade. As estratgias passaram pelo reforo do efectivo pessoal, plano de interveno em zonas problemticas, desenvolvimento do programa nacional de videovigilncia, desenvolvimento de programas de geo-referenciao (txi seguro, abastecimento seguro e combate ao carjacking), reforma da segurana interna e segurana privada, reforma das polcias municipais, celebrao de Contratos Locais de Segurana, entre outros (Correia et al., 2009). A poltica de segurana interna prosseguida pelo Governo, mas sob a direco do Primeiro-ministro, competindo ao Conselho de Ministros, definir as linhas gerais e orientaes sobre a sua execuo, programar e assegurar os meios necessrios sua execuo, aprovar o plano de coordenao, controlo e comando operacional das FSS e garantir o seu funcionamento (art. 8, n. 2, alnea a), b), c) e d) da LSI).
O Servio de Informaes de Segurana (SIS) um servio pblico, inserido no Sistema de Informaes da Repblica Portuguesa (SIRP), que integra o elenco das Foras e Servios de Segurana previstos na Lei de Segurana Interna (www.sis.pt), regulamentado pela lei n. 9/2007, de 19 de Fevereiro. O SIS o nico organismo pblico incumbido da produo de informaes de segurana, isto : destinadas a garantir a segurana interna e necessrias a prevenir a sabotagem, o terrorismo, a espionagem e a prtica de actos que, pela sua natureza, possam alterar ou destruir o Estado de direito constitucionalmente estabelecido (www.sis.pt).
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O Sistema de Segurana Interna continua a ter um rgo principal, o Conselho Superior de Segurana Interna (CSSI). um rgo de audio e consulta do Primeiro-ministro, assiste-o na adopo das providncias necessrias em situaes de grave ameaa segurana interna, cabendo-lhe ainda emitir parecer sobre a definio das linhas gerais da poltica de segurana interna e as bases gerais da organizao, competncias e funcionamento das FSS (art. 13., n. 1 e 2, alnea a) e b) da LSI). Fazem ainda parte do Sistema de Segurana Interna, um Secretrio-geral do SISI que tem competncias diferenciadas de coordenao, direco, controlo e comando operacional, nalgumas situaes (art. 14 a 19 da LSI) e o Gabinete Coordenador de Segurana, que mantm a competncia inicial de rgo especializado de assessoria e consulta para a coordenao tcnica e operacional da actividade das FSS e a funcionar na directa dependncia do Primeiro-ministro (art. 21. e 22. da LSI). O SSI, atravs dos seus trs rgos, passou a estar dotado de mecanismos e competncias para uma melhor interaco com os outros sistemas ou subsistemas nacionais, nomeadamente: o sistema de informaes, a segurana aeronutica e martima, a segurana rodoviria e transportes, a segurana alimentar e econmica e a segurana ambiental, o sistema criminal e a defesa nacional (RASI, 2008, p. 2). Para alm da reforma do Sistema de Segurana Interna, todo este sistema despoletou um conjunto de alteraes legislativas com o intuito de assegurar uma coerncia global, nomeadamente, a Lei de Organizao da Investigao Criminal, bem como as leis de organizao e funcionamento das FSS, entre outros. O relatrio do IPRI identificou um conjunto de pontos crticos que estiveram na base da reforma do Sistema de Segurana Interna, no entanto parece que alguns dos problemas subsistem. Em entrevista, o Secretrio-geral-adjunto, Intendente Lucas (cf. entrevista, anexo A) referiu que: a multiplicidade de actores e de tutelas permanecem; a ausncia de uma efectiva instncia de coordenao operacional foi alterada com o aparecimento do Secretrio-geral do Sistema; as duplicaes funcionais persistem mas as territoriais esto mais esbatidas devido reorganizao territorial da GNR e da PSP; a separao entre dois nveis de investigao criminal, continua a existir competncias reservadas aos rgos de polcias criminais; a disperso da cooperao policial internacional, continua tambm a existir grupos de trabalho na UE em que todas as FSS esto representadas; a deficiente articulao entre o Sistema de Segurana Interna e o Sistema de Informaes da Repblica Portuguesa (SIRP), que agora est minimizado, porque uma das competncias do Secretrio-geral do sistema , num patamar de igualdade, articular com o Secretrio-geral do SIRP as questes da segurana interna com as questes de informao e por fim a duplicao de rgos de apoio, que nalguns casos subsiste, no a duplicao mas a triplicao de rgos de apoio. Uma vez que subsistem alguns dos problemas, est o Sistema de Segurana Interna realmente adequado ao nosso pas? Quando se analisa o Sistema de Segurana Interna preciso ter em conta, por um lado o quadro de ameaas latente e por outro as questes de natureza legal, uma vez que cada pas tem que definir a sua balana, procurando equilibrar os valores da liberdade com os valores da segurana (cf. entrevista, anexo A). Do ponto de vista da estrutura pouco funcional, redundante e pouco eficiente, dada a sua fragmentao por instituies policiais (cf. entrevista, anexo B). um erro pensar que esta nova LSI iria mudar todo o sistema e resolver todos os problemas. De facto, no existem sistemas perfeitos, eternos, no perduram no tempo, esto em constante mudana, porque o que se tem como certo hoje, amanh pode ser incerto. No entanto, apesar dos problemas identificados, o Sistema
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de Segurana Interna procura responder aos problemas que vo surgindo na sociedade (crimes, roubos, etc.) (cf. entrevista, anexo B).
3.6. Segurana Privada: um sector em crescimento
La production de la scurit nest pas rductible aux activits de la police publique, cest une tche qui est assume par un ensemble trs ramifi dagences, qui ne travaillent pas ncessairement en partenariat. La police publique nest daucune faon rductible la police en tenue qui patrouille les rues (Jean-Paul Brodeur, 2003, p. 9)
A segurana privada tem vindo adquirir uma importncia acrescida em Portugal, quer na proteco de pessoas e bens, quer na preveno e dissuaso de prticas de actos ilcitos (Decreto-lei n. 35/2004) e ainda pelos meios humanos que envolve e pelo crescimento sustentado que se tem verificado nos ltimos anos (RASP, 2008), que se tem repercutido numa ampliao do mandato policial (Duro, 2008). Segundo Duro (2008, p. 46) as agncias privadas surgem cada vez mais em programas de parceria pelo policiamento pblico e observvel uma certa eroso das fronteiras entre pblico e privado em matria de controlo social. Dessa forma, a segurana privada, assume um papel complementar e subsidirio das FSS do Estado no quadro da poltica de segurana interna e () em resultado das necessidades e solicitaes dos cidados em geral, visando aumentar a sua segurana e qualidade de vida (RASP, 2008, p. 5). De acordo com o disposto do Decreto-lei n. 35/2004, de 21 de Fevereiro, o objecto principal da actividade de segurana privada a prestao de servios a terceiros e a organizao interna de servios de segurana privada, cabendo a esta uma vigilncia especial, a um lugar especfico, enquanto a segurana pblica faz uma vigilncia mais geral, abrangendo um panorama mais diversificado. Com a reestruturao da PSP, em 2008, foi definido o quadro organizacional relativo segurana privada e foi criado no dia 30 de Maio, um departamento de segurana privada na estrutura orgnica da Direco Nacional da PSP, ganhando um novo formato. O sector da segurana privada tem vindo a aumentar substancialmente devido necessidade que os cidados tm sentido de mais segurana, em resultado da mediatizao da criminalidade nos ltimos tempos. Segundo Clemente (2006, p. 64), sob o lema menos Estado, melhor Estado, assiste-se a uma minimizao do Estado em prol da libertao da sociedade civil: o Estado-providncia cede lugar ao Estado-regulador. Para tanto, o iderio liberal pugna pela passagem esfera privada dum vastssimo leque de tarefas administrativas, ainda prosseguidas pelos servios pblicos, ou seja, uma vez que o Estado tem vindo a perder a sua centralidade como actor principal e j no consegue dar resposta a todas as situaes relacionadas com a segurana, o cidado recorre segurana privada, como parte da soluo para minimizar os seus problemas. A realidade que a sociedade tem assistido a uma mediatizao do comportamento crimingeno traduzido num sentimento de insegurana por parte do cidado, tornando-o mais exigente e reivindicativo em relao segurana. Contudo h reas que so da inteira responsabilidade do Estado e, em nenhum cenrio se pode permitir que o sector privado actue, nomeadamente, na rea da investigao criminal e na ordem pblica.
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Todavia e segundo Manuel Valente (2006, p. 76-77) a segurana privada vem cavar um escopo entre o pobre e o rico, perda da sujeio ao direito, a consequente perda da proteco de direitos fundamentais pessoais e a perda por parte do Estado do conjunto na preveno e represso do crime. O crime no desaparece s porque se utilizam cmaras de vdeo, sensores de alarmes, trancas reforadas ou portas duplamente blindadas, ajuda a minimizar mas no os resolve por completo. Contudo, a segurana privada um actor inequvoco nas polticas de segurana interna, procurando dar ao cidado uma segurana com base na capacidade, comunicao, coordenao, cooperao, confiana e convivialidade. Ao longo dos ltimos anos, o sector da segurana privada tem vindo a expandir-se e j em 2008 envolveu 160 entidades autorizadas, das quais 105 so entidades prestadoras de servios de segurana privada. Em termos de vigilantes tm vindo a aumentar significativamente e est cada vez mais perto do nmero de efectivos das Foras de Segurana (cf. quadro n. 9).
Quadro n. 9 Total de efectivos das Foras de Segurana e Segurana Privada, 2005 a 2008
2005 PSP GNR Total Segurana Privada 21.509 25.438 46.947 34.461
2006 22.554 25.941 48.495 35.541
2007 23.299 25.072 48.371 38.874
2008 21. 991 25.704 47.695 38.928
Fonte: RASI e Balanos Sociais da PSP e GNR
3.7. A reforma do Sistema Policial Portugus

a especificidade de cada Estado que estrutura a especificidade das polcias (Gleizal, Domenach e Journs, 1993, p. 321)
O Estado Portugus possui um sistema policial fragmentado, centralizado e plural e tem havido uma certa dificuldade em reform-lo. Se olharmos para os programas do governo nos ltimos tempos, em matria de segurana, no tem existido uma medida concreta de reforma que permita corrigir a falta de racionalidade do sistema, uma vez que cada governo tem uma poltica diferente, no h um consenso geral, no existe uma cultura policial, existe uma cultura poltica imiscuda na cultura policial (Contumlias, 2008, p. 132). O que parece existir , vem um governo, tem uma poltica de segurana, depois vem outro, tem outra. Um governo fecha esquadras, vem outro abre. Faz-se uma Lei de Segurana Interna, o Governo seguinte muda. No h um pacto de segurana, no h uma linha de rumo, h uma grande interferncia do poder
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poltico nas Foras e Servios de Segurana (Contumlias, 2008, p. 155) e medida que muda a cor poltica muda o sistema, existindo um excesso de politizao no sistema policial. O sistema policial portugus centralizado porque depende directamente do Governo (MAI, MDN, MJ); pluralista, composto por vrias Foras e Servios de Segurana (PSP, GNR; PJ, SEF, Polcia Martima), e fragmentado, pois encontra-se disperso por vrios ministrios. Como j foi referido no segundo captulo, o sistema policial portugus um sistema composto por duas foras de segurana pblica, a PSP e a GNR e dois servios de segurana especializados, a PJ e o SEF. De acordo com Oliveira (2006, p. 266), a reforma do sistema policial uma das condies que permitir uma reforma justa e equilibrada das organizaes policiais, pois () os simples critrios de eficcia e de eficincia e de orientao para o cidado, enformadores das reformas gestionrias das organizaes, no so s por si apangio de um funcionamento justo e equilibrado da administrao e acrescentamos ns, do sistema policial. Perante a governance da segurana e as transformaes das sociedades contemporneas, est em curso uma reorientao do sistema e das organizaes policiais, com intuito de encontrar um modelo que seja coerente e eficaz no combate ao crime e ao sentimento de insegurana. Alguns dos factores que esto na base desta mudana so: a forte demanda de segurana, a crescente criminalidade organizacional e transnacional, a descoordenao dos sistemas policiais, a excessiva burocratizao e opacidade dos processos, a fraca autonomia, a estanquiedade, o desequilbrio estatutrios entre foras, entre outros. Foi levado a cabo um estudo efectuado pelo IPRI (j mencionado) onde foram identificadas as vulnerabilidades e os principais pontos crticos, que esteve na origem da Resoluo do Conselho de Ministros n. 45/2007, de 19 de Maro. Consta nesta resoluo que necessrio uma mudana que exige mais do que o aditamento avulso de novas funcionalidades, ou seja, necessrio adoptar medidas de reforma, declinando, todavia, alteraes radicais no sistema. Alteraes essas baseadas na organizao e funcionamento das Foras e Servios de Segurana e nos servios de proteco civil, articulando-os, melhorando a coordenao e a utilizao de meios partilhados e fomentando a participao das autarquias locais e da prpria sociedade civil (Lei n. 31/2007 grandes opes do plano para 2008). Na reestruturao interna das FSS e a criao de unidades de servios partilhados nos ministrios da tutela permitindo atingir de forma mais rpida e mais segura os imprescindveis objectivos de racionalizao (Resoluo do Conselho de Ministros n. 45/2007) e ainda a criao de um Sistema Integrado de Segurana Interna visando a coordenao entre as FSS, estabelecendo uma ligao entre polcias e servios de informao, para fazer frente s novas ameaas e riscos criminais contra o Estado de Direito Democrtico (Resoluo n. 45/2007). Abriu-se um caminho para a reforma do sistema policial portugus, com o objectivo de minimizar alguns pontos crticos. Em 2006, foi realizado um estudo pela Accenture com o objectivo de racionalizar as estruturas da GNR e PSP tendo em vista a sua reformulao, permitindo uma maior canalizao de recursos para a rea operacional (MAI, 2006). Foram identificados alguns constrangimentos e ineficincias, tais como: forte hierarquizao, falta de incentivos, burocratizados, falta de fluidez, lentido na circulao e falta de fidedignidade da informao, elevado consumo de recursos, infra-estruturas tecnolgicas insuficientes ou incipientes e sistemas de informao desintegrados, redundantes ou mesmo inexistentes () sem foco
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especfico em objectivos estratgicos globais pr-definidos, mensurveis e monitorizveis (MAI, 2006, p. 37-38) Contudo, este modelo prolongar-se- por um perodo de tempo considervel, uma vez que existem alteraes que so crticas e delicadas e modificam modelos, hbitos de trabalho e a postura que elas possuem e que esto enraizadas h muitos anos (MAI, 2006). Identificados os pontos crticos importa propor uma nova reformulao: fazer mais com menos recursos, fazendo melhor, de forma mais eficiente e focar na actividade nuclear e valoriz-la (idem, p. 63-64). De que forma? Aumentando os nveis de eficcia e actuando em novas reas, aumento da fiscalizao, facilidade no acesso informao, simplificao de processos, supresso de nveis hierrquicos, articulao de competncias com estruturas centrais do MAI, partilha de estruturas de suporte, cobertura total pelas tecnologias de informao e comunicao, entre outros (idem). O projecto ambicioso mas os resultados s tero impacto num futuro a longo prazo. No que diz respeito colocao de mais agentes na rua, a partir de uma certa altura acaba por existir uma saturao da presena policial efectiva e mais polcias no significa necessariamente que a taxa de criminalidade v diminuir, como j foi dito anteriormente. A soluo equilibrar os dois lados da balana, ter os polcias necessrios afectos organizao e que tenham uma boa formao, traduzida numa boa qualidade de agentes (cf. entrevistas, anexo A e B). No sistema policial sempre foi dada nfase via legislativa como instrumento de mudana estrutural das organizaes (Oliveira, 2006, p. 236) e a mudana feita nesse sentido, com a implementao de um conjunto de polticas pblicas de segurana tendo em vista, a reforma do Estado, das FSS e do SSI. Foi criado um Sistema Integrado de Segurana Interna, com o objectivo de definir um novo modelo de segurana e um sistema de coordenao e cooperao das FSS; aprovao das leis de organizao e funcionamento da PSP, GNR e PJ; foi criado o Programa Integrado de Policiamento de Proximidade (PIPP), uma iniciativa reformadora da polcia portuguesa, que modifica no somente o policiamento, mas a prpria concepo de segurana em Portugal (Guinote, 2008, p. 16). Foram ainda celebrados os primeiros Contratos Locais de Segurana, com a participao do Estado, da polcia, dos cidados e de outros agentes econmicos, sociais e culturais; foi criada uma Rede Nacional de Segurana Interna, que funciona como intranet comum para as Foras de Segurana; foi desenvolvida a reorganizao territorial da GNR e PSP relativos aos itinerrios principais e complementares nas reas metropolitanas de Lisboa (AML) e do Porto (AMP), com o objectivo de eliminar sobreposies ou a descontinuidade dos dispositivos territoriais das Foras de Segurana e foram ainda aprovados os estatutos da GNR e da PSP. Todas estas alteraes legislativas e a criao de novos suportes constituem instrumentos para uma reforma mais global, no s ao nvel policial mas num nvel superior, englobando outras reas. A reforma do sistema policial potencia a modernizao das estruturas do Estado, do Sistema de Segurana Interna e centrase sobretudo no cidado. Esta linha reformadora, segundo Guinote (2008, p. 16) edifica-se num processo de deciso estratgica profundamente ponderado () o aperfeioamento e especializao da preveno da criminalidade, o melhoramento dos padres de eficcia da actuao policial, o potenciar parcerias e cooperao com a comunidade e o orientar o servio para os cidados, o adequar os projectos s realidades locais, a promoo da confiana e da credibilidade junto do pblico.
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Com a introduo do modelo de policiamento de proximidade (PIPP) impulsionou-se uma reforma institucional, a polcia passou a interagir de modo simbitico com as restantes instituies sociais. Derivado da necessidade do trabalho em rede orientado pela dinmica social local, so cada vez mais definidas em parcerias que buscam a causa e a resoluo do problema detectado (Guinote, 2008). Este processo reformador marcado por outra alterao. Durante muito tempo a instituio policial tem sido bastante conservadora, pouco dinmica e fechada sobre si mesma, mas com a evoluo das situaes passou a funcionar com as restantes instituies numa lgica de projecto com objectivos congregados, recursos partilhados e sucessos comuns (Guinote, 2008) que exemplo, o programa Escola Segura e os Contratos Locais de Segurana. Contudo, a maioria dos processos de mudana so impulsionados no pelas hierarquias mas por vontades individualizadas, ou da tutela poltica ou dos Comandantes Gerais/Directores Nacionais. O Pipp um programa desenvolvido pela PSP, os outros programas continuam a subsistir, a PSP adoptou uma nova forma de os prosseguir. O Governo (XVII Governo Constitucional) reconhece que o Sistema de Segurana Interna tem um falha grave, muitas Foras e Servios de Segurana e sem mecanismos de coordenao efectiva (Saraiva, Meireles e Marcelino, 2007). Contudo, a soluo no passa pela fuso das mesmas. Apesar de muitos autores defenderem a fuso das polcias e a coordenao e integrao das diferentes policias sobre uma nica tutela poltica e/ou sobre uma nica direco administrativa, ou ento reduzindo-as (Oliveira, 2006, p. 251), com o intuito de agilizar e optimizar recursos e meios. Para criar um sistema de segurana ab initio, o melhor modelo seria a criao de uma nica polcia, dotada por um sistema de controlo eficaz pois proporcionaria uma maior eficincia e eficcia, quer ao nvel operacional, quer ao nvel da gesto de recursos humanos e materiais (cf. entrevista, anexo B). Num cenrio de uma nica polcia, imagine-se que se a partir do prximo ano, todos os funcionrios ingressassem nas organizaes com os mesmos requisitos, a mesma formao inicial e progredissem na carreira sob as mesmas regras e requisitos de formao, entre outros, no restariam dvidas que passados pelo menos 15 anos, quando se implementasse a fuso das polcias, partida estariam criadas condies para a mudana e as resistncias seriam minimizadas, no entanto esta mudana deve ser projectada a longo prazo (cf. entrevista, anexo A). Relativamente disperso das Foras e Servios de Segurana por vrias tutelas, existe um consenso na opinio dos entrevistados, deveria de existir apenas uma tutela. Poderia haver maior eficincia, eficcia e economia se todas as polcias estivessem numa nica tutela, no existiria uma disperso de recursos e meios. Seria mais fcil garantir, ou mesmo impor, em ltima instncia, uma maior colaborao e cooperao. No se deve partir de dogmas, no partir para um modelo de reforma sem que desde o incio, esteja definido que se mantero estas foras e servios, dependentes desta ou daquela tutela (cf. entrevista, anexo A). Contudo, foi manifestada pelo governo, uma preferncia para continuar a existir uma fora de natureza militar (GNR), uma fora de natureza civil (PSP), uma polcia judiciria centrada na criminalidade complexa, organizada e transnacional (PJ) e perante o crescente fenmeno migratrio, um servio especializado de imigrao e fronteiras (SEF) (Resoluo do Conselho de Ministros n. 45/2007) com uma maior coordenao entre elas. Foi dada prioridade criao de mecanismos de coordenao efectiva, com a
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evoluo do Gabinete Coordenador de Segurana para um Sistema Integrado de Segurana Interna, como foi referido supra. A resposta questo de investigao que percorre esta tese e segundo a opinio dos entrevistados (cf. entrevistas, anexo A e B), demasiado complexa. A reforma do sistema policial inevitvel, as mudanas so inevitveis at porque h sempre novos problemas, novos desafios e todos os modelos e sistemas esto sempre em mutao. No se pode tomar como um dado adquirido o sistema vigente, pois uma situao muito perigosa e pecaminosa. Uma vez que a sociedade e o mundo esto em constante transformao, imperioso acompanhar essas mudanas, porque caso contrrio nunca se conseguiria dar resposta aos problemas que so impostos a todos e prprio do Ser Humano procurar a excelncia, a equidade, a eficincia, a eficcia e a qualidade. tambm necessrio haver uma maior capacidade prospectiva de projectar o futuro.
3.8. Polticas Pblicas de Segurana
Uma poltica de segurana pblica no equivale a poltica policial, mas abrange tambm uma poltica criminal que, por sua vez, compreende no apenas o ponto de vista da eficincia policial, mas tambm as garantias penais e constitucionais. () uma poltica de segurana pblica sem considerao pela juventude, o trabalho, a habitao, os problemas sociais e a educao, converte-se num espectculo sem esperana e sem fim previsvel. Portanto, uma poltica de segurana s faz sentido no contexto de uma verdadeira poltica interna bem definida, sincronizada e coordenada (Winfried Hassemer, 1995)
O actual quadro poltico e social que se vive neste momento nas sociedades contemporneas exige que os actores polticos sejam capazes de dar resposta aos novos desafios que se colocam sociedade e de aumentar o sentimento de segurana, com a implementao de polticas pblicas de segurana claras, coerentes, precisas e eficazes acompanhadas dos recursos necessrios para a sua implementao, voltas para a preveno, mediao, policiamento de proximidade e parceria. A poltica pblica pode ser definida, segundo Mny e Thoenig (apud Oliveira, 2006, p. 75), como produto da actividade de uma autoridade investida de poder pblico e de legitimidade governamental. A poltica pblica apresenta-se sob a forma de um programa de aco governamental num sector da sociedade ou num espao geogrfico e faz intervir todo um conjunto de actores, tais como, a educao, a segurana, as autarquias. Para Pierre Mller uma poltica pblica um processo de mediao social, na medida em que o objecto de cada poltica pblica resolver os desajustamentos que podem existir entre um sector e os outros sectores ou, ainda, um sector e a sociedade global (idem). As polticas pblicas de segurana so um conjunto, mais ou menos coerente de decises e de medidas tomadas pelas instncias polticas legtimas, expressamente definido, o de fornecer atravs da mobilizao das instituies de segurana de regulao social e de outros parceiros pblicos e privados (colectividades locais, associaes, empresas), uma resposta efectiva s diversas formas de insegurana induzidas pelo fenmeno da insegurana (Dieu, 1999, p. 29-30). Para Sebastian Roch, polticas pblicas so como um conjunto de disposies legislativas e regulamentares
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tomadas para gerir o domnio da segurana, assim como, as aces ou programas pblicos colocados em aco pelos eleitos locais e nacionais, as administraes isoladamente ou em parcerias com outros actores associativos ou privados (apud Oliveira, 2006, p. 75). As polticas pblicas de segurana surgem associadas s necessidades de segurana despoletadas pela sociedade e provocadas pelo sentimento de insegurana. A grande problemtica colocada pelas polticas pblicas, segundo Gleizal, a relao entre o sector e o global, j que, as polticas desenvolver-se-o em funo dos desafios que um determinado sector representa para o conjunto da sociedade (apud Oliveira, 2006, p. 76). Juridicamente, Magalhes (apud Borges, 2006) classifica as polticas pblicas como demandas polticas: novas (que no existiam ou j existiam, mas a sua mobilizao recente); recorrentes (problemas mal resolvidos); reprimidas (ou foram barradas ou o processo poltico no deixou avanar, j que ameaa os interesses difusos). Podem ser de dois tipos: Estado de coisa (a situao existe a longo tempo, incomodando a sociedade, gera insatisfao, mas no mobiliza as autoridades governamentais) e No deciso (obstruo decisria, quando tema da agenda politica, mas tem o processo bloqueado ou as aces a serem tomadas no so implementadas) (idem, p. 61). Para a implementao das polticas pblicas necessrio que exista um referencial - adequar o sistema em funo do momento e do lugar e um mediador - que a implemente. Em Portugal, o principal responsvel pela poltica de segurana interna o Governo, mais concretamente o Ministrio da Administrao Interna, e a nvel territorial, os Governadores Civis, os Presidentes das Cmaras e a prpria sociedade civil. Os Conselhos Municipais de Segurana e os Contratos Locais de Segurana so bons exemplos dessa articulao. As reformas levadas a cabo, a partir dos anos 80, pelas polticas pblicas de segurana, segundo o autor Oliveira (2006, p. 77), na linha do New Public Management, introduziram uma nova cultura de gesto e de participao no quadro das parcerias mas mostraram efeitos negativos. Por exemplo, para Crawford (apud Oliveira, 2006, p. 78) a ideia de cliente no aplicvel segurana, porque no faz qualquer sentido tratar os delinquentes ou detidos como clientes, na medida em que a preveno do crime exige a vigilncia e controlo sobre certos indivduos. Sendo, assim, no possvel conceptualizar certas misses da polcia, sobretudo aquelas onde necessrio recorrer ao poder coercivo, como servio pblico. Esta perspectiva tem levado emergncia do sector privado da segurana, como um importante sector de actividade econmica. Em matria de segurana, a democracia deve permitir o pluralismo e a diversidade deixando a questo dos direitos individuais fora de qualquer presso de minorias morais (Crawford apud Oliveira, 2006). preciso ir muito para alm da linguagem individualista que faz apelo noo de cliente, para levar a cabo um bem pblico, capaz de abarcar os indivduos que esto nas franjas da sociedade (idem, p. 79). A evoluo das polticas pblicas tendem a testemunhar uma integrao progressiva das medidas securitrias na sociedade, inspiradas na preveno, na mediao, na proximidade e nas parcerias. A preveno constitui uma alternativa em oposio represso. Pode-se definir preveno como um conjunto de medidas cuja inteno minimizar as infraces sejam de natureza criminal ou outros e sobretudo quando ocorram antes da prtica do acto delinquente (Oliveira, 2006, p. 79), porque mais importante do que punir actos, importa detectar as ameaas, neutralizando-as (Serrano, 2006). Em Portugal tm sido implementados
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vrios programas no mbito da preveno do crime, dirigidos a determinados grupos vulnerveis, como o caso, da Escola Segura, do Apoio 65 Idosos em Segurana, Inovar, Comrcio Seguro, Igreja Segura, entre outros. O maior desafio da preveno do crime implementar projectos eficazes em bairros problemticos onde a taxa de criminalidade seja mais elevada e para isso a polcia tem um papel primordial na reduo dessas situaes. Quanto mediao pode ser vista de duas formas, primeiro, como processo de relacionamento e de poder entre administrao e os cidados () oportunidade de resolver disputas ou incomunicabilidades em que um elemento neutral ajuda as partes em litgio a chegarem a um consenso (Oliveira, 2006, p. 82-83), e em segundo, em oposio anterior relao autoritria da administrao () encarada como um processo de construo de referenciais das polticas pblicas de segurana (idem). As polticas pblicas so consideradas como resultado de uma mediao social, onde intervm vrios actores confrontando as suas vises do mundo e as suas lgicas de aco, nomeadamente, os cidados, a polcia, os agentes econmicos, sociais e culturais, entre outros. A proximidade um novo paradigma que surge associado interaco do Estado com o cidado. Pode ser caracterizada como uma interconexo e relao mais aberta e orientada para as pessoas, para a populao em si, que abranja a ideia do papel primordial dos cidados, de exigncias, de desburocratizao e expectativas de participao na gesto e nas decises da comunidade (Mozzicafredo apud Oliveira, 2006). O conceito de proximidade uma forma de aproximao da polcia aos cidados, com o intuito de minimizar o distanciamento entre o aparelho estatal e os cidados. Relativamente s parcerias, potenciam uma maior interligao dos intervenientes na segurana (polcia, cidados, autarquia, agentes econmicos, sociais e culturais) baseadas no dilogo, no contrato, conduzindo-as co-produo. Estas novas ligaes so potenciadoras da criao de novas redes de polticas pblicas que se encontram nas parcerias de segurana local e fazem emergir oligarquias privilegiadas (Crawford apud Oliveira, 2006). O objectivo das parcerias potenciar a vigilncia de vizinhana, envolver os cidados na segurana e reduzir a oportunidade de crime e incivilidade, aumentando a coeso social atravs de uma maior comunicao e interligao entre a polcia e os cidados, no sentido do Estado partilhar a segurana com outros actores. Uma poltica pblica de segurana credvel aquela que responde s necessidades dos cidados, da populao e reconhece os principais problemas que so colocados, nomeadamente, a criminalidade organizada e econmico-financeira, a criminalidade geral, a corrupo, o terrorismo, as catstrofes naturais, entre outros (Serrano, 2006). Nos ltimos anos, em Portugal, as polticas pblicas de segurana no tm mostrado muita credibilidade devido sua fraca orientao, so caracterizadas por uma certa descontinuidade e centralidade, principalmente de natureza normativa e segmentada, acabam por no apresentar uma estratgia global daquilo que deve ser o sistema policial portugus, faltando-lhes uma orientao poltica clara e uma forte monitorizao. So apenas orientadas na base de lgicas meramente internas, nomeadamente, o aumento de competncias policiais, a soluo de questes estatutrias, estando pouco direccionadas para as verdadeiras questes da segurana dos cidados, para a eficcia e eficincia das organizaes policiais e do sistema.
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O autor Oliveira classifica as polticas de segurana at 2002, na base de trs eixos distintos: polticas de segurana e consolidao do Estado de Direito (1974 a 1981), reforando a autoridade democrtica e a preservao da ordem pblica, () surgem as primeiras medidas de combate anti-terrorista e o incio da luta contra o trfico e consumo de droga (2006, p. 285 a 287); polticas de reafirmao da segurana interna (1981 a 1995) com a institucionalizao e a modernizao do Sistema de Segurana Interna e das FSS, o reforo dos quadros orgnicos e estatutos de pessoal da PSP, GNR, PJ, a criao do Servio de Informaes de Segurana (SIS), a institucionalizao do SEF, a publicao da Lei de Segurana Interna (lei n. 20/87 de 12 de Junho), a institucionalizao da Escola Prtica de Polcias, a extino da Guarda-fiscal, a introduo na PSP do regime de direitos socioprofissionais e ainda uma melhoria na territorializao das Foras de Segurana. Por ltimo, polticas de segurana pblica (1995 a 2002), que podem ser divididas em trs reas: modernizao das Foras de Segurana (efectivos e meios); programas de segurana (escola segura, segurana a idosos, comrcio seguro, vtimas) e territorializao com a criao das polcias municipais. Este conjunto de polticas trouxeram alguma modernidade, entrando para agenda poltica, mas no foram as desejadas, encontram-se ainda mais viradas para uma lgica intra-organizacional, do que propriamente para a comunidade. Contudo, na minha opinio, a partir de 2006 at agora, as polticas de segurana sofreram um impulso positivo, devido a uma maior percepo do cidado aliada sua maior exigncia no que diz respeito sua segurana, uma maior colaborao e interligao das vrias FSS, um maior empenhamento por parte das FSS para responder aos impulsos da sociedade, prope-se maior dilogo a nvel local, entre outros (cf. anexo D). A implementao das polticas pblicas surge da necessidade de se fazer frente insegurana que se sente e criminalidade em Portugal, bem como responder aos desafios e ameaas que tm surgido nos ltimos tempos. O conjunto das polticas pblicas podem-se resumir em dois modelos: os modelos normativos (agravamento das leis penais, o reforo e criao de outras) e os modelos proximais (aproximao comunidade, policiamento de proximidade, o Pipp e os CLS). Segundo os entrevistados, nos ltimos seis/sete anos, as polticas pblicas que tm sido implementadas decorrem principalmente das leis, de instrumentos legais, como alterao do cdigo penal, do cdigo processual penal, das leis orgnicas das Foras de Segurana, da LSI, entre outras, como das estratgias e medidas efectivas ao nvel dos SSI e de Justia (cf. entrevista, anexo A), ou seja, so sobretudo de cariz normativo. O desafio que se coloca nos prximos anos, no domnio dessas polticas, dever consistir em tornar efectivos os principais instrumentos de coordenao, eficcia, eficincia, previstos nessas mesmas normas, de forma a melhor servir o Estado moderno e a cidadania (cf. entrevista, anexo B). Ao nvel legislativo, foi feita uma srie de alteraes, nomeadamente, Lei de Segurana Interna, mais adequada aos novos desafios (como j foi analisado antes); Lei de Organizao de Investigao Criminal com reforo da coordenao e cooperao de todos os rgos de polcia criminal, no mbito da Europol e Interpol, uma maior partilha de informaes entre eles segundo princpios de necessidade e competncia; lei das armas, restringindo o acesso s mesmas, traduzindo-se num instrumento essencial para fazer frente criminalidade violenta e grave; alterao da organizao do prprio Ministrio da Administrao Interna e lei de segurana privada. Ao nvel da modernizao das Foras e Servios de Segurana, reforo das leis de organizao e funcionamento da PSP, GNR e PJ e nos estatutos da PSP e da GNR, bem como a sua reestruturao
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territorial com a definio das reas de actuao em Lisboa e no Porto e a racionalizao dos seus recursos. Um maior controlo nas fronteiras por parte do SEF e uma preocupao cada vez maior ao nvel da formao individual. Ao nvel tecnolgico, constituindo uma crescente aposta no e-government, foram criadas plataformas de interoperabilidade a vrios nveis, entre os vrios organismos do MAI, as FSS e servios dirigidos aos cidados. Foi criada a Intranet do MAI, o Sistema Integrado de Redes de Emergncia e Segurana em Portugal (SIRESP), a Rede Nacional de Segurana Interna (RNSI) e a modernizao do SIRP, SIS e SIED, que funcionam como suporte de uma rede multi-servios e partilha de informaes entre os vrios organismos e as FSS. Na sequncia do programa Simplex, numa vertente de e-policing, foram criados o Sistema de Queixa Electrnica (SQE) e o Sistema Integrado de Informao Sobre Perdidos e Achados (SIISPA) funcionando como partilha de servios teis ao cidado, bem como, a criao do portal da esquadra XXI com objectivo de melhorar o atendimento e o aconselhamento ao cidado, com estilo de uma esquadra do futuro. A criao de um sistema denominado Polcia em Movimento com capacidade de aceder a uma multiplicidade de informao sobre condutores, veculos, entre outros, representando grande inovao tecnolgica, tambm a implementao do programa de videovigilncia em locais pblicos a fim de captar imagens e som para posterior tratamento, ainda que tenha suscitado alguma discusso24. Para divulgao de indicaes prticas sobre segurana individual foi criado um Portal de Segurana, tambm na sequncia do Simplex. A criao de um Observatrio de Trfico de Seres Humanos com objectivo de produzir, recolher e difundir informao relativa a este fenmeno para combat-lo. Reforo das fronteiras com a implementao do RAPID, Reconhecimento Automtico de Passageiros Identificados Documentalmente e a implementao de um sistema de gesto e emisso do PEP, Passaporte Electrnico Portugus. Ao nvel da segurana pblica, a PSP optou por introduzir um Programa Integrado de Policiamento de Proximidade com uma vertente direccionada para os jovens, denominada de Equipas de Programa Escola Segura (EPES) e os demais programas (segurana a idosos, comrcio seguro, vero seguro, abastecimento seguro, farmcia segura, igreja segura, violncia domstica) congregados nas Equipas de Apoio Vtima (EPAV), uma iniciativa com uma dimenso inovadora. Contudo, os programas especiais dirigidos a pessoas vulnerveis criados pelo Governo, nomeadamente, a Escola Segura, abastecimento seguro, txi seguro, entre outros continuam a existir, h uma certa continuidade. Ao nvel da territorializao da segurana destacada a importncia da celebrao de Contratos Locais de Segurana (CLS), a grande novidade do Partido Socialista (XVII e XVIII Governo Constitucional), um instrumento fundamental no reforo da segurana a vrios nveis conjugando uma diversidade de actores, nomeadamente, Estado, polcia, sociedade civil, autarquias e vrios agentes. Ao nvel institucional, as organizaes policiais passaram a interagir com as restantes instituies sociais, um trabalho em rede definido em parcerias, com objectivos congregados, recursos partilhados e sucessos comuns, impulsionado pelo Programa Integrado de Policiamento de Proximidade, com a descentralizao do poder de deciso numa lgica de delegao de poder decisrio ao nvel da esquadra De acordo com os entrevistados a videovigilncia pode ser considerada como um instrumento segurana pblica. Em Portugal, a utilizao pelos privados habitualmente permitida e, nalguns casos obrigatria. A videovigilncia surge como um meio de segurana, instalada em locais pblicos de utilizao comum.
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(Guinote, 2008, p. 16). E pela primeira vez na segurana interna, o PIPP submetido a um avaliador externo e independente, garantindo total imparcialidade nas concluses obtidas, a cargo da SociNova Faculdade de Cincias Sociais e Humanas da Universidade Nova de Lisboa, contribuindo para a reforma do sistema policial portugus. Ao nvel europeu, Portugal tem contribudo para a criao de um espao com mais segurana, justia e liberdade no domnio da Justia e Assuntos Internos (JAI) cooperando na conteno das ameaas como na realizao de oportunidades, com um papel mais activo, coerente e capaz, uma colaborao com outros parceiros. Desenvolvimento de uma cultura estratgica que promova uma interveno rpida, com polticas activas para combater as novas ameaas que se sentem, uma maior cooperao e interconexo entre os Estados-membros, a mobilizao de mais recursos e de meios para fazer frente s ameaas, maior capacidade diplomtica, o estabelecimento de novos acordos, com objectivo de congregar diferentes instrumentos e capacidades, entre outros. O tempo torna-se escasso, preciso continuar a traar polticas pblicas de segurana que estruturem o sistema policial portugus e que garantam estabilidade institucional, polticas de segurana como o PIPP e os CLS. O que no se pretende so polticas efmeras e conjunturais, assentes em meras convices de oportunidades ou em experincias alheias, nem sempre conciliveis com o pas real e com a polcia real que temos (Dias, 2001, p. 98). As polticas pblicas de segurana devem combinar medidas preventivas e estruturais sob um compromisso de actuao dos agentes da sociedade civil e do Estado, associado ao processo de construo de mecanismos de cidadania e de ordem pblica dentro de parmetros da democratizao poltica nas relaes do Estado com a sociedade. Descrever a realidade no suficiente para garantir a segurana dos cidados, preciso definir polticas que contribuam para tornar Portugal num pas seguro e livre, porque nem tudo que se projecta passvel de se alcanar com xito, os resultados projectam-se a mdio e longo prazo.
3.8.1. Policiamento de Proximidade institucionalizao do Programa Integrado de Policiamento de Proximidade

O policiamento de proximidade no uma panaceia milagrosa, capaz de resolver todos os problemas relacionados com a segurana pblica parece uma manobra aconselhvel procurar pr em prtica a doutrina, onde for possvel, quando for exequvel, empenhando os meios adequados e disponveis, com base numa conduta muito flexvel (Coronel Carlos Alves, GNR)
O policiamento de proximidade ou comunitrio um factor estratgico na implementao de polticas pblicas de segurana, parecido ao modelo francs e inspirou-se, no policiamento comunitrio dos pases anglo-saxnicos. O policiamento de proximidade uma prtica muito utilizada nos EUA, Inglaterra, Frana e Holanda. No se sabe ao certo a data do seu aparecimento, mas em Inglaterra no sculo XIX, Sir Robert Peel, Home Secretary, levou a cabo importantes reformas no sistema criminal britnico com a constituio da
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Metropolitan Police Force e da Scotland Yard em 1829, na qual estabeleceu a base do sistema policial britnico (Lisboa e Teixeira Dias, 2008). Sir Robert Peel estabeleceu um conjunto de princpios, que j foram referidos no segundo captulo e que merecem destaque dois deles, a polcia o pblico e o pblico a polcia; e a eficcia no medida pelo nmero de detenes mas antes pela ausncia de crimes (idem, p. 3). Apesar de parecer que recente, o policiamento de proximidade tem razes muito anteriores ainda que nem sempre tenha sido denominado desta forma. A literatura sobre o policiamento de proximidade tenta fazer uma aproximao ao conceito, mas o conceito demasiado abrangente e envolve vrias dinmicas sociais, organizacionais e culturais para reunir um consenso: Although some police chiefs see this ambiguity as an opportunity to define anything and everything as community policing for political gain, others see it as corollary of the fact that community policing is not a single police tactic or program, but a collection of strategies that share a common philosophy or set of principles about the desired role of police in society (Rosenbaum et al., 1994, p. 302). A polcia de proximidade pode definir-se como uma forma de gerir a segurana, junto da populao, de forma a responder s necessidades identificadas e tidas em considerao, atravs de uma aco policial prioritariamente preventiva (Dieu apud Oliveira, 2006) e deve actuar a todos os nveis, no apenas numa combinao de novas estratgias, mas, sobretudo, de forma a integrar todos os elementos (Lisboa e Teixeira Dias, 2008). De acordo com Trojanowicz et al. (apud Lisboa e Teixeira Dias, 2008, p. 4), a questo da segurana mais complexa do que se traduz nos usuais indicadores numricos, pois o policiamento reactivo, dito tradicional, deixou de responder s necessidades das populaes nas sociedades modernas (cf. anexo E). Esta mudana deveu-se principalmente a vrios factores: ao isolamento dos agentes nos carros-patrulha; a reduo do servio policial ao combate ao crime; a sobrevalorizao dos meios tcnicos face interaco pessoal ou o afastamento da polcia relativamente comunidade (Trojanowicz et al. apud Lisboa e Teixeira Dias, 2008, p. 4), bem como a emergente crise de eficcia e de legitimidade do modelo tradicional, na resposta crescente procura de segurana por parte dos cidados. O policiamento de proximidade ou comunitrio um novo conceito que traz consigo uma nova filosofia organizacional e operacional da polcia, que se baseia na ideia de que os agentes policiais e os cidados devem trabalhar em simultneo, no sentido de encontrar solues para os problemas da comunidade relacionados com a criminalidade, a droga, as incivilidades, as desordens, isto , com todos os problemas ao nvel local e que contribuem para a diminuio do sentimento de segurana (Lisboa e Teixeira Dias, 2008). Os objectivos desta nova estratgia organizacional passam pela reduo da criminalidade e o aumento do sentimento de segurana, reduzindo o medo, o aumento dos nveis de satisfao da populao, restabelecendo a civilidade nos espaos pblicos e garantir os direitos democrticos dos cidados (Moore, 2003, p. 148) permitindo o seu envolvimento atravs do estabelecimento de parcerias, para que a populao se sinta parte integrante da resoluo dos problemas (cf. anexo F). Na verdade, numa sociedade de risco, associada ao medo e ao sentimento de insegurana, crucial a adopo de polticas pblicas de segurana de proximidade dos cidados. A polcia deve compreender as interconexes e inter-relaes sociais, as imbricaes de uma sociedade multicultural (Elias, 2007, p. 30). A comunidade passa a ser coprodutora da segurana e da
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ordem, juntamente com a polcia e isso impe uma nova responsabilidade polcia e deve criar novas formas que sejam as mais indicadas para associar o pblico ao policiamento, manuteno da lei e da ordem (Skolnick e Bayley, 2006). Esta prtica assimilada clebre teoria de Wilson e Kelling (1982) dos vidros quebrados (broken windows) revela que a soluo do combate criminalidade mais grave deve comear pela represso dos pequenos delitos ou incivilidades (Oliveira, 2005). Contudo, a implementao deste tipo de reformas fica dependente do grau de institucionalizao porque se no houver uma mudana de mentalidades, uma reorganizao tanto das funes como das prprias formas de relacionamento dos agentes policiais, quer com a populao, quer com a estrutura organizacional na qual se inserem (Lisboa e Teixeira Dias, 2008, p. 4), se no tiverem capacidade de adaptao e de reestruturao da prpria organizao, no possvel a sua implementao. Segundo Skogan (apud Oliveira, 2005, p. 153) a polcia comunitria est longe de se limitar a um mero plano tctico, implica a reforma de processos de tomada de deciso e a emergncia de novas culturas no seio das foras policiais. sobretudo uma estratgia organizacional que redefine os objectivos da aco policial, com vista a orientar o futuro desenvolvimento dos servios policiais, como envolve uma maior descentralizao organizacional, pode ser considerada como uma ameaa ao status quo da organizao, implicando um certo grau de flexibilidade e dinamismo organizacionais (Trojanowicz et al. apud Lisboa e Teixeira Dias, 2008, p. 5) que podem originar uma certa resistncia mudana. Sob o ponto de vista de Sebastian Roch (2005), existe um conjunto de pressupostos que podem dificultar a implementao do policiamento de proximidade, nomeadamente, a promulgao desarmonizada de leis de combate ao crime; a insuficincia do financiamento das Foras de Segurana, face mudana (recursos financeiros, tcnicos e humanos cada vez mais limitados); o fraco suporte, por parte das hierarquias policiais, reforma; o consumo elevado de efectivos policiais; o reduzido perodo de aplicao da reforma; uma fraca descentralizao hierrquica; fraca mobilizao das bases para as mudanas no policiamento tradicional; a ausncia de uma liderana forte e carismtica; a ausncia de objectivos predefinidos, claros e precisos, resistentes ao mediatismo social e s alternncias polticas, entre outros. So factores que esto muitas vezes na origem da resistncia mudana, mas necessrio combater estas lacunas e criarem-se novas formas de contornar estes pressupostos. O modelo de proximidade no pode ser considerado como uma panaceia, nem sequer como um remdio universal contra a criminalidade. A polcia comunitria, por si s no tem os recursos e os meios necessrios e nem consegue erradicar as causas socioeconmicas que esto ligadas ao crime, ao desabamento dos valores tradicionais, ruptura dos laos familiares, discriminao, excluso social e ao desemprego (Normandeau apud Oliveira, 2006). Em Portugal, o policiamento de proximidade tem sido um conceito muito utilizado no discurso pblico, mas na prtica carece de uma verdadeira incorporao nas polticas pblicas de segurana (Elias, 2007). Segundo Oliveira nenhum dos governos constitucionais (XIII, XIV, XV e XVI) adoptou nos ltimos dez anos, uma verdadeira estratgia de policiamento de proximidade ou comunitrio, que envolvesse as diferentes Foras e Servios de Segurana (2006, p. 296), contudo tm sido implementadas vrias iniciativas, programas especiais dirigidos a problemas e a pblicos especficos
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Dentro dessas iniciativas de mudana de cariz poltico salienta-se a institucionalizao de vrios programas, como o programa Escola Segura dirigido comunidade escolar, especialmente s crianas. O programa Apoio 65 Segurana a Idosos, dirigido ao pblico mais idoso e desprotegido. O projecto Comrcio Seguro direccionado para os comerciantes; o programa INOVAR, especialmente vocacionado para as vtimas de crimes, mais concretamente vtimas de violncia domstica, que deu origem aos Programas Integrados nos Planos Nacionais de combate violncia domstica; o programa Vero Seguro, dirigido vigilncia de residncias; programa Txi seguro; Abastecimento seguro, dirigido s gasolineiras e utentes; Farmcia segura, direccionada para o comrcio farmacutico e utentes e Igreja segura, vocacionada para os templos religiosos. Estes programas apresentam-se como boas iniciativas mas levantam algumas dvidas. Como que se sabe que um programa eficiente e responde s necessidades das pessoas se no feita uma monitorizao? Se no feita uma monitorizao, no existe um termo de comparao, logo no se sabe se so eficientes ou no. Alguns destes programas foram aplicados sem que se efectuasse, previamente, a devida avaliao das reas de interveno, inviabilizando os processos de comparao entre o antes e o depois e entre as reas de objecto de interveno e as outras (cf. entrevista, anexo A). At agora o nico programa que foi monitorizado foi o programa Escola Segura e chegou-se concluso que um programa reconhecido pela populao escolar e respectivas famlias e por isso prometedor (cf. entrevista, anexo B). No entanto, tambm se chegou concluso que no existe uma doutrina que paute as aces destes programas, cuja conduo fica a cargo dos comandos por todo o pas (Cezrio, 2009). S recentemente que se comeou a reflectir, no seu conjunto, este tipo de modelo policial e mais concretamente, com a criao do Programa Integrado de Policiamento de Proximidade na PSP, pela Directiva n. 10/2006, de 15 de Maio. Portugal comeou a dedicar-se a este tipo de policiamento de proximidade, o modelo poltico comeou por apostar numa maior formao profissional individual (e-learning) e mais recentemente, na renovao de meios e armamento (Duro, 2008) denotando uma tendncia cada vez maior em apostar em meios mais especializados, isto , uma tendncia para a informatizao do sistema de recolha, registo e partilha interna de informaes policiais e bases de dados, num processo cada vez mais generalizado (Duro, 2008, p. 47), como j foi referenciado anteriormente. O Sistema de Queixas Electrnicas constitui um exemplo desta tendncia traduzindo-se na possibilidade do cidado apresentar uma denncia via internet bem como o Sistema Integrado de Informao Sobre Perdidos e Achados, o projecto-piloto Esquadra XXI, no Estoril, desenvolvido pela PSP, pretendendo-se ser o exemplo de uma esquadra do futuro, onde so testados benefcios e eficcias das novas tecnologias, entre outros. O Programa Integrado de Policiamento de Proximidade apresenta valncias importantes, delineada uma doutrina policial baseada em conhecimentos tericos e prticos sobre policiamento de proximidade, a construo de uma formao especfica para os polcias de proximidade, a apresentao de uma estrutura de coordenao e superviso de suas actividades e a realizao de avaliao por parte de uma instituio externa e, portanto, imparcial aos resultados (Cezrio, 2009, p. 60). Uma vez que s o programa Escola Segura mostrou viabilidade e foi o nico sujeito avaliao, incorporou as Equipas do Programa Escola Segura (EPES). As EPES promovem uma cultura de segurana
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nas escolas, desenvolvem aces de sensibilizao, apelando ao civismo e cidadania e actuam em situaes de crise ou de violncia nas escolas. Os restantes programas foram agregados numa s vertente dando origem s Equipas de Apoio Vtima (EPAV), respondendo a tudo o resto, jovens, idosos, comerciantes, entre outros. Atravs de um projecto-piloto, o policiamento de proximidade ganhou uma nova forma em Portugal e constitui uma rede de parcerias entre a polcia e as instituies locais, estreitando os laos tambm com a comunidade (Cezrio, 2009, p. 61). O policiamento de proximidade deixou de ser um mero slogan poltico e o Pipp vai ao encontro das causas mais estruturais e profundas do crime e da insegurana, permitindo reforar os laos de confiana entre a populao e a polcia retomando as formas informais de controlo social e o reforo do sentimento de segurana. Em termos globais, em 2006 e 2007, segundo Lisboa e Teixeira Dias (2008)25 houve um aumento do sentimento de segurana e um aumento de consciencializao de alguns problemas potenciadores de criminalidade, ou seja, a populao passou a estar mais atenta sua segurana, disponvel para uma relao mais aberta com a polcia e disposta a colaborar. Contudo, o policiamento de proximidade, em termos globais, parece que ainda no tem o reconhecimento devido pela populao, no tem visibilidade suficiente uma vez que o contacto com a polcia continua a ser maioritariamente por iniciativa do cidado. Um ano, claramente um perodo muito curto para a deteco de mudanas que se pretendem estruturais e sustentadas, isto quando a anlise se baseia em percepes e em representaes sociais (Lisboa e Teixeira Dias, 2008). Neste sentido, apesar de reduzida, esta percentagem revela alguns indcios animadores de uma, muito embora incipiente, percepo de mudana. No que diz respeito percepo dos polcias, demonstram nveis mais elevados de satisfao e de relacionamento, constituindo um factor importante para alcanar a eficcia na organizao, sendo que os resultados indicam um maior contacto, comunicao, abertura e proximidade com a populao (Cezrio, 2009). Contudo, surgem sempre algumas fragilidades. Ao nvel externo, existe a questo da comunicao social, que muitas vezes acaba por denegrir o trabalho policial passando uma imagem deturpada, importante que a polcia se preocupe com a questo do marketing. Ao nvel interno, existe ainda uma resistncia das autoridades policiais quanto filosofia de um policiamento mais voltado preveno, crucial investir no convencimento das hierarquias de mdio e alto nveis da polcia (Elias apud Cezrio, 2009, p. 62). Existe tambm falta de recursos financeiros, materiais e efectivos policiais que pode dificultar a actuao do Pipp. Como j foi dito, o policiamento de proximidade constitui uma alternativa ao antigo modelo reactivo. O policiamento de proximidade no tem mostrado ser completamente eficaz e os vrios estudos que tm sido feitos tm revelado que a simples resposta a ocorrncias e o patrulhamento aleatrio pouco tem feito no
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A avaliao do Pipp foi desenvolvida pela Faculdade de Cincias Sociais da Universidade Nova de Lisboa (SociNova). O Pipp foi avaliado em dois momentos, no ano em que foi implementado, em 2006 e no ano consequente, em 2007. Desenvolveu-se sob perspectiva quantitativa, um questionrio distribudo populao, designado por cliente externo e PSP, como cliente interno. Na primeira fase do estudo foram aplicados 1800 questionrios populao e 1210 aos agentes. Na segunda fase, o mesmo nmero foi aplicado populao e 1196 aos agentes policiais (Lisboa e Teixeira Dias, 2008).
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sentido de resolver ou ajudar a resolver os problemas mais perenes e quotidianos das comunidades locais (Lisboa e Teixeira Dias, 2008, p. 11). Decorrido apenas um ano da implementao do programa, difcil haver uma concluso decisiva, no entanto possvel captar algumas das alteraes possveis no futuro. Parece no haver resistncia implementao desta nova ordem da polcia e a populao est disposta a colaborar, ao nvel interno, existe um clima organizacional propcio mudana, contudo a existncia de uma forte hierarquia obriga adopo de medidas especficas, necessrio mobilizar todos os elementos (Lisboa e Teixeira Dias, 2008), porque o sucesso requer mais do que uma mudana de valores (Bayley e Skolnick, 2006).
3.9. A Segurana sob o olhar do Governo Programas do XVII e XVIII Governo Constitucional
Poltico a pessoa que deve ser capaz de dizer o que vai acontecer amanh, no prximo ms e no ano vindouro e de explicar, depois, porque no aconteceu (Churchill)
A segurana um direito fundamental conexionado com o direito liberdade e quanto a isso os Programas do XVII e XVIII Governo Constitucional esto em sintonia. O principal objectivo do governo, tanto do XVII como XVIII, prevenir e reprimir as causas e as consequncias da criminalidade. No plano das causas, criando polticas de combate excluso social e o tratamento de toxicodependentes. No que diz respeito s consequncias, apostar num policiamento visvel, eficaz, de integrao e proximidade, orientado para a proteco dos cidados em geral e, em particular, das pessoas especialmente vulnerveis, como as crianas, os jovens, os idosos e as vtimas de maus-tratos (Programa do governo, 2005-2009, p. 147). O Governo est ciente dos perigos que ameaam a segurana do Estado e dos cidados, nomeadamente, a proliferao de armamento (armas de destruio macia), o terrorismo internacional, a criminalidade organizada e transnacional, a globalizao, a eliminao de fronteiras internas que facilitam a circulao das associaes criminosas e o branqueamento de capitais, o fundamentalismo religioso, so um conjunto de novas ameaas que parecem no ter fim. E ser que os governantes esto altura destes mesmos desafios? A questo principal centra-se na necessidade de projectar uma mudana a longo prazo e de querer correr o risco de implementar essas mesmas mudanas, sabendo que iro acontecer ocorrncias e perodos em que as coisas vo estar pior. obvio que quando se faz uma mudana deve-se estar preparado para correr riscos e os polticos tm que ter capacidade de projectar a longo prazo e promover as necessrias mudanas de forma coerente e concertada, no ter medo de arriscar (cf. entrevista, anexo A). No entanto, uns esto altura e outros nem tanto, mas num Estado democrtico h sempre uma soluo, na escolha atravs do voto (cf. entrevista, anexo B). Perante o novo quadro de ameaas segurana, o Governo Portugus compromete-se a dar respostas mais eficazes em articulao com a sociedade civil. O conceito de segurana hoje compreendido numa perspectiva mais alargada, no se cinge apenas a uma nica rea segurana rodoviria, (tentar reduzir o nmero de acidentes com vtimas mortais, eliminando os pontos negros), segurana alimentar (garantir a qualidade dos alimentos, reforando a actuao da Agncia para a Qualidade e Segurana Alimentar) e
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segurana ambiental, bem como a preveno e a minimizao das consequncias de catstrofes naturais (cheias, incndios florestais e abalos ssmicos) (Programa do governo, 2005-2009), com a criao de planos de emergncia e aces de sensibilizao. O Governo props aplicao de novos meios tecnolgicos, a instalao do Sistema de Comunicaes de Emergncia, Segurana e Proteco (SIRESP) com articulao entre as FSS, proteco civil, os bombeiros e a emergncia mdica; a instalao de videovigilncia; melhorar a coordenao entre SSI, SIRP, Sistema de Investigao Criminal e Sistema de Proteco Civil e aperfeioar o Sistema Integrado de Informao Criminal. Reforma das polcias municipais e a segurana privada, que desempenham uma funo subsidiria relevante na preservao da segurana das pessoas e das comunidades (idem, p. 146). O programa do XVII governo constitucional refere a importncia de combater a criminalidade organizada e econmico-financeira e para isso preciso melhorar a investigao criminal articulando os vrios rgos de polcia criminal (por exemplo os Servios de Informaes). Em relao ao terrorismo defende a coordenao entre os Servios de Informaes e o Secretrio-geral do SISI, os vrios rgos de polcia criminal e os organismos congneres estrangeiros (idem). Relativamente ao Sistema de Segurana Interna, no mesmo programa, prope-se a criao de quadros de pessoal sem funes policiais nas Foras de Segurana (GNR e PSP); a reviso da disposio territorial das Foras de Segurana (GNR e PSP), conjugando a sua misso de manuteno da ordem pblica com o papel de coadjuvao cometido s polcias municipais (idem, p. 150); celebrao de Contratos Locais de Segurana; reforma da Lei de Segurana Interna; no domnio do SIRP, alterar as leis orgnicas do SIS e SIED, tornando-os mais unificados e eficientes. O governo prope, a nvel internacional, reforar a sua participao, contribuindo para uma ordem internacional assente num multilateralismo efectivo atravs da adopo como prioridade a operacionalizao do espao europeu de liberdade, segurana e justia, do melhoramento do processo de deciso interno em matria europeia, da concretizao da Estratgia de Lisboa (idem), bem como desenvolver a sua estratgia na cooperao com a Comunidade de Pases de Lngua Portuguesa e na cooperao transatlntica. A nvel internacional, o cenrio tambm marcado por um novo tipo de ameaas, riscos e um novo tipo de conflitos. O conceito de segurana regista duas alteraes: uma primeira, considerando que a segurana no , exclusivamente, a segurana dos Estados, tambm, a segurana das pessoas: num quadro de Segurana Humana. Uma segunda que defende uma resposta baseada essencialmente na cooperao internacional contra riscos, ameaas e conflitos transnacionais, num quadro de Segurana Cooperativa (idem). Na poltica de Defesa Nacional, o Governo aponta uma concepo mais larga da segurana e uma concepo mais integrada da poltica de defesa, tanto a nvel estratgico e operacional, como de comando e controlo das misses das Foras Armadas e prope a sua modernizao para se adequarem aos novos tempos e a novos desafios. A maioria das medidas que o Governo assumiu como importantes para 2005-2009 ao nvel da segurana, foram implementadas, mas outras ficaram muito aqum do espectvel. Contudo so medidas que no produzem resultados a curto prazo e no podem ser quantificveis apenas num curto espao de tempo, necessrio arriscar e criarem-se mecanismos de suporte para no futuro produzirem os devidos resultados.
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O novo Governo Constitucional XVIII, no traz muitas diferenas, estabelece algumas medidas novas, mas que vo muito de encontro ao que o anterior governo vinha prosseguindo. Institucionalizao de medidas legislativas e operacionais de preveno e de combate criminalidade - com aprovao do regime das Foras de Segurana, a criao de extenses especiais da PSP e GNR para reforar o patrulhamento, a criao de um programa contra a delinquncia juvenil e equipas multidisciplinares de apoio s vtimas da criminalidade grave, campanhas de sensibilizao e a criao de uma Brigada de Investigao Tecnolgica visando o combate criminalidade ciberntica. Reforo do efectivo policial (concursos anuais), melhoria das condies de trabalho e a participao da sociedade civil, continuando a promover a segurana comunitria e o policiamento de proximidade que tem sido a aposta dos ltimos governos constitucionais, a criao de um instrumento para a segurana interna, denominado de Estratgia de Preveno e Reduo de Criminalidade, a continuao da celebrao de Contratos Locais de Segurana e uma nova reforma nas polcias municipais. A nvel da poltica de defesa nacional, Portugal reafirmar o seu empenhamento no desenvolvimento da Poltica Externa e de Segurana Comum e quer estar na primeira linha da construo da Poltica Comum de Segurana e Defesa (Programa do governo, 2009-2013, p. 119), participao das Foras Armadas em misses tradicionais e internacionais de natureza militar e contnua modernizao das mesmas. Como pode ser evidenciado, o programa do actual governo uma continuao do que foi definido pelo anterior, no acrescentando grandes alteraes, mas o importante que sejam medidas susceptveis de serem aplicadas e que visem principalmente, potenciar o pas num rumo com mais e melhores nveis de segurana.
3.10. Cooperao Policial na Unio Europeia

O nico caminho para a segurana nacional a cooperao internacional. () Os Estados tm de se desnacionalizar e transnacionalizar para o seu prprio interesse nacional, isto , abdicar da sua soberania, para que, num mundo globalizado, possam tratar dos seus problemas nacionais (Ulrich Beck, 2002)
Os atentados do 11 de Setembro nos Estados Unidos, o 11 de Maro em Madrid e o 7 de Julho em Londres, despertaram na Europa a necessidade de empreender polticas e executar aces de segurana, de forma a construir na Europa um espao de Liberdade, Segurana e Justia, porque numa sociedade globalizada a ameaa no conhece fronteiras e existe uma maior sofisticao das organizaes criminosas e para isso necessrio encontrar respostas que vo ao encontro desta nova realidade (Constana de Sousa, 2005) Segundo Didier Bigo (apud Oliveira, 2001, p. 9) a ideia de uma estrutura de cooperao policial ao nvel europeu teve origem num projecto de racionalizao das estruturas policiais, com vista a passar de uma cooperao horizontal para uma cooperao vertical mais integrada. A cooperao policial definida como a actuao combinada ou a assistncia entre os Estadosmembros da Unio, no vasto espectro que abrange a preveno e o combate criminalidade em geral e, em particular a que, assumindo natureza transnacional, pode afectar diversos Estados-membros () ou a que
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atenta contra os valores mais basilares das sociedades democrticas (), tendo como objectivo ltimo garantir um elevado nvel de proteco dos cidados (Valente Gomes, 2006, p. 228). De acordo com Hartmut Aden (2003), a cooperao policial exerce um efeito de centralizao sobre os sistemas policiais, na medida em que impe a cada pas a criao de rgos especficos de ligao com os seus homlogos. Para alm de haver cooperao a nvel europeu, cada Estado-membro tem de desenvolver a sua prpria cooperao. Em Portugal, existe a cooperao entre as FSS, existe a troca de informao atravs do SIRP, do SIS, do SIED e a Unidade de Coordenao Anti-terrorismo (UCAT) (cf. entrevista, anexo A). Ao nvel da Unio Europeia, para existir maior coordenao entre os Estados-membros e as polticas em matria de Justia e Assuntos Internos (III Pilar) so necessrios que existam organismos que assegurem essa mesma coordenao, nomeadamente, o Servio Europeu de Polcia (EUROPOL), a Rede Europeia de Preveno da Criminalidade, o Grupo Cooperao Policial, a Academia Europeia de Polcia (CEPOL), a Unidade Europeia de Cooperao Judiciria (EUROJUST), o Sistema de Informaes Schengen (1 e 2 gerao), a Agncia Europeia de Gesto da Cooperao Operacional nas Fronteiras Externas dos Estadosmembros da UE (FRONTEX), entre outros. So organismos que tm como principais objectivos, combater a criminalidade e o terrorismo, apoiar os Estados-membros, promover a cooperao transfronteiria na luta contra a criminalidade, coordenar investigaes e procedimentos penais, controlo de fronteiras e troca de informaes. Portugal, tal como os outros Estados-membros, tem tido uma participao activa na construo do espao europeu de liberdade, segurana e justia. O processo de cooperao policial na UE tem sido construdo lentamente, pedra sobre pedra, com sucessivos avanos e recuos. Duas premissas esto subjacentes ao sucesso da cooperao policial no espao europeu: ela comea no seio de cada Estado-membro e ser aquilo que os Estados-membros quiserem (Valente Gomes, 2006, p. 232). Relativamente cooperao internacional uma forma de interconexo de vrios nveis, um sistema de multi-level governance (o que se poderia traduzir por governo de nveis mltiplos), ao nvel vertical, entre os nveis polticos e administrativos europeus, nacionais e regionais, ao nvel horizontal, entre as elites policiais, a justia, o poder poltico e actores privados (Aden, 2003). O papel das instncias internacionais de cooperao policial quer no domnio intergovernamental (ONU, Interpol) quer no domnio da Unio Europeia tm sido cada vez mais importantes e relevantes.
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4 CAPTULO O NOVO PARADIGMA: GOVERNANCE DA SEGURANA

Its time for something new (Lynn Laurence)
Nos ltimos tempos, a sociedade contempornea tem vindo assistir ao florescimento de um novo conceito e de uma nova lgica de segurana. O Estado passou a deparar-se com desafios mais complexos e sem resposta para eles, tem aberto a porta a novos actores de segurana que vm competindo com os servios do Estado. A complexidade da sociedade globalizada faz emergir novos riscos e ameaas, dando origem a uma governance do crime e da prpria segurana. Este novo conceito de segurana dever traduzir-se na implementao de novos instrumentos, novas polticas, novas prticas estabelecendo parcerias entre o Estado e os cidados e a contratualizao entre o Estado central e os poderes locais.
4.1. O conceito de governance
Governance signifies a change in the meaning of government, referring to new process of governing; or a changed condition of ordered rule; or the new method by which society is governed (Rhodes, 1996)
O aparecimento da governance surge associada a um novo contexto de maior complexidade, porque existem mais exigncias sobre a governao, mais interesses a ter em conta, mais cidados a considerar e um maior acesso por parte dos cidados, por outras palavras, a governance remete para novos processos de governar. A emergncia da governance assenta em trs pressupostos. Primeiro, a existncia de uma crise de governabilidade, com um enfraquecimento do poder do Estado, traduzida numa crise de autonomia; o segundo que essa crise reflecte a incapacidade dos instrumentos tradicionais da governao de lidar com a crescente complexidade da realidade e em terceiro a emergncia de uma nova forma de governao, mais adaptada aos actuais contextos sociais e polticos. A governance caracterizada, segundo Merrien (apud Oliveira, 2006, p. 30-31), pela passagem da tutela ao contrato; da centralizao descentralizao; do Estado redistributivo ao Estado-regulador; da gesto do servio pblico gesto segundo princpios do mercado; da direco pblica cooperao entre os actores pblicos e privados. Para Dupont (2008) a governance um conceito muito mais amplo do que o conceito de Estado ou de Governo, pois refere-se a uma mirade de actores (pblicos e privados), a normas prprias e a novas prticas de direco e coordenao da aco colectiva que surgem da interaco entre eles. Segundo Koiman (apud Oliveira, 2006, p. 31) este conceito de governance diz respeito criao de uma estrutura ou de uma ordem que no pode ser imposta do exterior, mas resulta da interaco de um grande nmero de actores que se influenciam reciprocamente, pelo que, governar do ponto de vista da governance, sempre um processo interactivo, que exige um trabalho em parceria, dado que, nenhum actor pblico ou privado dispe de todos os conhecimentos e recursos que lhe permitam isoladamente resolver os problemas. Segundo Stoker (1998; cf. Pierre et Peters, 2000) o termo governance usado de diferentes maneiras e tem
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vrios significados. Stoker refere que a governance um novo estilo de governo, na qual a fronteira entre o sector pblico e privado tende a esbater-se, uma vez que a essncia da governance focaliza os mecanismos do governo que no tem necessidade para funcionar da autoridade e das sanes prprias do Estado. O conceito de governao leva-nos a compreender que a arquitectura da governance bem mais complexa do que normalmente se supe e acima de tudo, reconhece a relao de dependncia de poder que existe entre todos aqueles que intervm na aco colectiva incluindo os cidados, numa cidadania que tem, no apenas direitos mas tambm responsabilidades (Stoker, 1998). A expresso governance pode ser entendida com base em cinco proposies, desenvolvidas por Gerry Stoker. Na primeira proposio, a governance refere-se a um conjunto de instituies e agentes que podem emanar do Estado mas que tambm podem no emanar (Stoker, 1998). Existe uma maior auto-regulao, o que no implica o abandono do papel do Estado. O Estado passa a definir os padres a serem atingidos e os limites a serem observados, contudo existe uma maior desresponsabilizao (Jalali, 2007). Na segunda, o conceito de governance identifica que as fronteiras so cada vez menos claras sobre os papis de diferentes agentes (pblicos e privados) (Stoker, 1998). Porque existem mais actores envolvidos, h uma maior desresponsabilizao, perda de nitidez das responsabilidades que inevitavelmente leva a ambiguidades em termos de quem governa e mais bodes expiatrios, traduzindo-se numa falta de clareza sobre quem responsvel e maior facilidade dos polticos na atribuio de culpas aos actores dos sectores privados e voluntrios, o cidado assim menos capaz de identificar o responsvel. Na terceira, o conceito de governance reconhece a interdependncia entre os poderes das instituies que esto associadas aco colectiva (Stoker, 1998). A governance surge como um processo de interaco que pressupe diferentes modos de parcerias: principal-agente, negociao inter-organizacional e a coordenao sistmica em rede (idem). Na quarta, a governance refere-se a redes autnomas de agentes que se auto-regulam e regem, uma nova forma de parceria, sefl-governing networks implicando uma maior flexibilidade perante a incerteza e uma cultura de aprendizagem (Jalali, 2007). Por detrs deste conceito est a ideia de controlar os intervenientes sem ter necessidade de recorrer a imposies governativas unilaterais (Stoker, 1998). As redes implicam um elevado nvel de confiana e geram capital social. Estas redes podem ser intergovernamentais e inter-organizacionais, transnacionais ou podem ser redes de reciprocidade de confiana entre o Estado e a sociedade (Kjaer, 2004). O Estado passou assim, da simples atribuio e regulao, por via da autoridade, para o papel de mediador. Na ltima, a governance reconhece a capacidade de se tomarem e implementarem decises sem ter de recorrer ao poder do governo de mandar ou empregar autoridade, ou seja, os governos tm sua disposio novas tcnicas e instrumentos para orientar e guiar (Stoker, 1998). importante referir que o papel do Estado no est diminuindo, est em transformao baseado nos poderes constitucionais, com base na coordenao e fuso dos recursos pblicos e privados (Evans, 1997; Payne, 2000 apud Pierre et Peters, 2000). A criao de um estilo de governar mais participativo no quer dizer que o governo menos poderoso, significa que o Estado e a sociedade esto ligadas no processo de governao e o Estado pode ser reforado atravs da sua interaco com a sociedade (Pierre et Peters, 2000). A verdade que a partir de agora, governar inclui reunir os actores relevantes da sociedade (Kohler-Koch apud Oliveira, 2006, p. 32).
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4.2. Governance da segurana

() La gouvernance nest pas une thorie destine tout englober et encore moins tout expliquer, mais un outil thorique et empirique permettant de comprendre la production de scurit (Dupont, 2008, p. 69)
O tratado de Vesteflia, em 1648, compreendia que os Estados agiam num quadro internacional simples, com fronteiras claras entre a ordem interna e a anarquia internacional e em que o Estado detinha no s o monoplio do uso da fora, mas tambm o monoplio das relaes internacionais (Teixeira et al., 2006a, p. 32). O Estado era considerado o nico actor da segurana. Contudo, com o fim da guerra-fria, o tratado foi progressivamente sujeito a vrias alteraes. A fronteira interna e externa tornou-se cada vez mais indefinida, no s foram emergindo novos actores internacionais em consequncia da globalizao, como os Estados passaram a actuar num quadro internacional complexo, caracterizado pela interdependncia, a transnacionalizao e a desterritorializao das relaes internacionais (idem). Perante tais adversidades, o Estado confrontado com a emergncia de novos desafios, imiscudo em ameaas imprevisveis, multifacetadas e diversificadas, em que a segurana no escapa complexa rede de transformaes. Se antes o Estado era considerado o nico responsvel pela produo e distribuio da segurana, uma vez que era o nico que tinha meios e organizao para desempenhar essa actividade, hoje, apesar de continuar a manter a sua centralidade, emerge um conjunto de novos actores que actuam de forma subsidiria e complementar sua actividade. Estamos assim perante uma governance da segurana, o que implica vrias mudanas (cf. anexo G). Em primeiro lugar, h mudanas nos referenciais de aco, alteram-se por razes distintas, as fronteiras entre represso e preveno ficaram mais tnues, por outro lado, o domnio da aco da polcia e da justia alargou-se e, em consequncia, permitiu o aumento da sua legitimidade (Oliveira, 2006, p. 69). Na concepo tradicional de segurana mantm-se a ordem nesta governance, isto , mantm-se a ordem no que pblico, faz-se bom uso do espao pblico (idem). Em segundo lugar, nesta governance, o papel do Estado est em redefinio face aos municpios e ao sector privado da segurana. H quem defenda que a soberania exclusiva do Estado foi colocada em questo, pelo facto do paradigma da coproduo da segurana interligar cada um dos actores numa mesma sinergia global. E, ainda, pelo facto dos recursos, dirigidos luta contra a insegurana, beneficiarem, cada vez mais, os municpios e as empresas privadas de segurana (Simula apud Oliveira, 2006, p. 70). O que se pretende encontrar um novo equilbrio entre administrao local e a administrao do Estado. As empresas privadas devem ter uma aco cada vez mais activa, presente e tecnologicamente avanada nos domnios da segurana, pois a segurana privada tem um papel igualmente essencial na segurana das sociedades. Compete ao Estado regular de forma competente e rigorosa a sua aco. No que diz respeito aos municpios poder ser reservada a tarefa de segurana de proximidade dos espaos e transportes pblicos, atravs das polcias municipais, do policiamento de proximidade e dos Contratos Locais de Segurana (cf. entrevista, anexo B). Deve ser reconhecido que as autarquias tm um papel essencial na produo da segurana, na forma como projectam, aprovam e gerem estruturas e como articulam com as Foras de Segurana (polcias municipais), procurando mecanismos de cooperao e articulao que evitem conflitos negativos ou positivos
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de competncia (cf. entrevista, anexo A). O que est aqui subjacente, que o Estado no pode agir isoladamente nem unilateralmente, porque nenhum nico actor, pblico ou privado, tem conhecimento, recursos e capacidade de resolver problemas de forma unilateral (Harnish, 2002) necessrio definir medidas concretas onde todos possam actuar, contudo nunca se est isento de riscos. Este contexto pode ser definido como um processo interactivo entre um conjunto de actores, ao nvel local, nacional, transnacional e internacional (idem). Em terceiro lugar, a governance da segurana tem uma componente supranacional importante devido emergncia de um espao europeu de liberdade, segurana e justia e a consequente institucionalizao de organismos de cooperao policial ao nvel da Unio Europeia (Oliveira, 2006, p. 71). So actores supranacionais que adquirem um papel cada vez mais importante em reas como o intercmbio de informao criminal e na implementao de aces de natureza operacional (Oliveira, 2006). Em menos de 30 anos passou-se de uma concepo poltica, em que a polcia era a actividade reservada e executada pelo Estado, estando dependente do territrio, para uma nova polcia em rede e uma transformao da noo de territorialidade (Didier Bigo, apud Oliveira, 2006). As polcias acabam por se ocupar tambm dos territrios dos outros Estados (idem, p. 71). Por ltimo, como componente da governance da segurana surge o cidado. Ao longo da dissertao clara a crescente demanda da segurana por parte dos cidados. A participao dos cidados cada vez mais importante, porque para alm de reforar os mecanismos informais e controlo social, contribui para fortalecer a natureza interdisciplinar das respostas de segurana (Teixeira et al., 2006a, p. 36). A questo mais importante da governance da segurana definir a arena pblica, isto , saber onde que o cidado pode participar e isso pode-se verificar no novo modelo de policiamento de proximidade que j foi abordado no terceiro captulo e ser retomado neste captulo quando se abordar os Contratos Locais de Segurana. A opinio dos entrevistados unnime, os cidados tm um papel fulcral na segurana. Os cidados tm um papel primordial, nomeadamente, ao nvel de autoproteco. H um conjunto de medidas protectoras, um conjunto de medidas de segurana individual (particularmente ao nvel dos comportamentos) que as pessoas tm que adoptar no seu dia-a-dia. Viver em sociedade pressupe riscos. Imagine-se que uma pessoa vai na rua e v uma pessoa a ser assaltada, se intervier est claramente a correr um risco, mas esse risco inerente vivncia em sociedade, na qual todos tm responsabilidades. As pessoas tm de estar cientes que tambm tm responsabilidades na produo de segurana (cf. entrevista, anexo A). Os cidados tm um papel activo na segurana, podendo atravs da sua participao em instncias formais e informais, designadamente associaes de bairro e outras apoiarem a polcia nos diagnsticos e nas solues, fazendo face insegurana e ao crime, como exemplo, os Contratos Locais de Segurana. Alguns autores referem que a governance da segurana faz emergir um novo paradigma da segurana que reenvia para a ideia de insegurana. A ideia de governance pretende dar resposta forte demanda de segurana pelos cidados, constituindo um problema da sociedade, que provocada pelo crime, pelas incivilidades e pelo sentimento de insegurana. Este novo paradigma envolve trs dimenses: primeiro, desenvolve duras crticas s instituies tradicionais, pois no conseguem responder aos problemas de insegurana; segundo, pretende-se encontrar um equilbrio entre represso e preveno; e terceiro requer uma
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coproduo que envolva todos os actores da segurana, nomeadamente, actores pblicos e privados, locais, nacionais e supranacionais (Gleizal apud Oliveira, 2006). Esta coproduo exige a colaborao de todos, as polcias, as autarquias, o Estado, as diferentes reas socioeconmicas (sade, educao) e principalmente a aco dos cidados, isto , pretende-se uma mobilizao dos vrios actores, trabalhando em parceria. Segundo Skolnick e Bayley (2006) as foras policiais vo acabar por descobrir e chegarem concluso, que a participao da comunidade para combater e prevenir o crime como processo de interaco, incorporando a noo de coproduo, vai gui-las para novos patamares. O novo conceito, aqui explorado, surge da necessidade de adaptar as respostas s mais variadssimas situaes e para isso so importantes os diagnsticos de segurana que tendem a funcionar como um prrequisito para a deciso e para a implementao de polticas de segurana (Oliveira, 2006), isto , para que haja eficincia das polticas de segurana necessrio circunscrever a rea sobre a qual incidir a poltica, ainda que se tenha em mente que as realidades locais se interpenetrem, porque as dinmicas sociais no respeitam fronteiras entre espaos urbanos (Soares, 2006, p. 97), ter de se adaptar o plano s peculiaridades de cada local. Este novo conceito, governance da segurana, trs consigo mecanismos de mudana, acima de tudo, preciso acreditar na mudana, as medidas adoptar devem ser eficazes e possveis de ser executadas, deve haver uma mudana de mentalidades, deve-se restaurar os valores ticos e morais, de preservao da dignidade humana e todos se devem unir em prol de um mesmo objectivo (Juc, 2002). Segundo Gleizal (apud Oliveira, 2006, p. 74) a segurana transforma os mecanismos de regulao. () as actividades tradicionais de segurana so regidas pelo direito, as actividades de segurana so regidas pelas polticas pblicas () que definem os objectivos e regem as regras do jogo dos actores sociais. O novo conceito de segurana, pelas reformas que abrange, requer um novo modelo de Estado. Um Estado reestruturado que seja capaz de partilhar o poder com outros actores sociais e assegurar de forma eficaz as necessidades de todos.
4.3. Modelo multi-level governance

Multi-level governance can be defined as an arrangement for making binding decisions that engages a multiplicity of politically independent but otherwise interdependent actors private and public at different levels of territorial aggregation in more-or-less continuous negotiation/deliberation/implementation, and that does not assign exclusive policy competence or assert a stable hierarchy of political authority to any of these levels (Schmitter 2004, p. 49).
A segurana assume, nas sociedades ocidentais, um novo estatuto, o de bem pblico e de direito fundamental, sendo percepcionada como um factor de desenvolvimento econmico, coeso social e estabilidade poltica (Teixeira et al, 2006a) que exige uma nova abordagem poltica transversal e uma mobilizao social que resulta numa interaco entre mltiplos actores.
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A densificao do contedo da segurana desenvolve-se segundo quadro vectores: primeiro, alarga a segurana a vrios domnios: do uso da fora qualidade de vida; segundo, alarga os actores securizadores: do monoplio dos Estados aos com novos actores que actuam de forma subsidiria e complementar; terceiro, alarga os objectos: da segurana do Estado segurana das pessoas; e por ltimo, alarga os instrumentos da segurana: do hard power ao soft power (Teixeira et al., 2006a, p. 34). Como j foi referido, existe um novo quadro que exige uma mudana de paradigma e essa mudana assenta na ideia de governance. O conceito de governance compreende uma maior complexidade, num mundo que por si s j complexo. O aparecimento da governance vem pr em causa a forma tradicional de actuao do Estado, isto , o poder poltico e a capacidade institucional so cada vez menos derivados dos poderes constitucionais concedidas pelo Estado e mais de uma capacidade de articular e coordenar os interesses e recursos de agentes pblicos e privados (Pierre e Peters, 2000). Esta percepo remete para um padro de esvaziamento do Estado central, medida que o processo de polticas pblicas envolve um maior nmero de agentes (Mller, 2003) sugerindo uma transferncia para outras instituies e nveis de funes tradicionalmente desempenhadas pelos estados nacionais, gerando assim um Estado nacional cuja fachada externa permanece essencialmente inalterada, mas cujo contedo cada vez mais vazio (Jalali, 2006, p. 6). Os resultados evidentes destas mudanas so a fragmentao e a diminuio da responsabilidade (Rhodes, 1994). O modelo que traduz estas transformaes nos processos de governao da Europa contempornea o modelo multi-level governance, onde a autoridade formal dos estados centrais passa a estar dispersa, quer para cima para instituies supranacionais como para baixo, para os governos regionais e locais (Marks e Hooghe apud Jalali, 2006) e para os lados, para novos parceiros, nomeadamente, o sector privado, associaes, grupos de interesses, entre outros. De acordo com os autores Peters e Pierre (2001, p. 131) o modelo multi-level governance define-se como sendo caracterizado por trocas negociadas e nohierrquicas entre instituies a nvel transnacional, nacional, regional e local e numa estratificao vertical entre os diferentes nveis (Pierre e Stoker apud Peters e Pierre, 2001, p.132). A Europeizao surge como um bom exemplo de transferncia e esvaziamento de responsabilidades por parte dos Estados (e executivos) nacionais, isto , ao nvel supranacional, com fronteiras cada vez menos claras nos papis de diferentes agentes, mas das mais relevantes novas arenas de deciso e governao (Jalali, 2006). No caso da segurana, tambm se pode falar em multi-level governance (cf. figura n. 5) em que a segurana produzida e fornecida em nveis horizontalmente diferenciados, mas verticalmente articulados o local (polcia municipal e polcia local), o nacional (polcia nacional) e o internacional (Europol, Interpol) (Teixeira et al., 2006a, p. 35).
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Figura n. 5 Multi-level governance
Fonte: Teixeira et al. (2006a, p. 35)
Ao nvel internacional, as organizaes desenvolvem actividades tendo em vista o reforo da segurana colectiva, ao mesmo tempo que criam sistemas de informao e redes de peritos, com pontos de contacto, fazendo com que a segurana dos Estados dependa, cada vez mais, de tais redes (idem). H uma mobilizao de actores internacionais: organizaes internacionais (ONU, Interpol, Europol), bilateral, iniciativas regionais Ncleo de Cooperao (cooperao policial e aduaneira entre a Frana, Espanha, Itlia, Alemanha, Luxemburgo e Blgica, equipa integrada de proteco das fronteiras envolvendo o Canad e os Estados Unidos), as empresas de segurana privada transnacional e os seus clientes institucionais (Johnston apud Dupont, 2008). Ao nvel nacional e numa tentativa de fazer frente aos novos desafios da segurana, os Estados comeam por descentralizar competncias para os poderes locais. Surge um conjunto cada vez maior de actores privados que passam tambm a fornecer, quer aos particulares, quer ao prprio Estado (Teixeira et al., 2006a). Ao nvel local envolve a participao directa das comunidades e dos indivduos na produo de segurana. Face a este novo quadro, qual o papel que dever ser reservado ao Estado na governance da segurana? Ao longo da tese tem-se vindo a evidenciar que o Estado, aparentemente tem as mesmas funes e a mesma estrutura, mas na prtica v os seus poderes cada vez mais limitados e so transferidos para outras instituies e organismos, tanto para nveis supranacionais, sub-nacionais e para outros parceiros. Uma vez que o Estado j no o nico actor central, ele assume uma tripla qualidade, a de prestador, dinamizador e regulador da segurana (cf. figura 6).
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Figura n. 6 O papel do Estado na governance da segurana
Fonte: Teixeira et al. (2006a, p. 36)
O Estado, no domnio da segurana, continua a ser um prestador de segurana, assume novas tarefas, a de regulador e de parceiro (cf. entrevista, anexo B). O Estado continuar a definir, de forma clara e inequvoca, quais as suas reas de interveno, no domnio da segurana interna e que, como tal, no podero ser delegadas. Por outro lado, relativamente s reas que extravasam este domnio, o Estado ter de definir claramente as regras, requisitos e exigncias que permitem aos operadores privados ou outras entidades a sua interveno, isto , o Estado assume uma posio reguladora, devendo assumir uma responsabilidade efectiva, certificando previamente as questes da segurana e desenvolvendo posteriormente auditorias de segurana (cf. entrevista, anexo A).
4.4. O Contrato Local de Segurana: um exemplo de governance de segurana

Quanto mais prximo for o relacionamento entre o policial e as pessoas na rua, quanto mais pessoas ele conhecer e quanto mais essas pessoas confiarem nele, maiores so as suas chances de reduzir o crime (Charles Silberman, 1978)
Nas sociedades democrticas abertas globalizao, surgem novos riscos e ameaas segurana que contribuem para aumentar as preocupaes, aumentando a procura de polticas eficazes e aces de preveno e segurana. O Estado deixou de ser o nico detentor do monoplio da segurana e a este facto acresce a ideia da coproduo de segurana com a participao de variadas instncias, nomeadamente, autarquias, ONG, associaes, empresas e a sociedade civil, traduzida numa multiplicidade de actores envolvidos nos processos de governao. Aliada ideia anterior, surge a crescente demanda por parte dos cidados para a proteco dos riscos que surgem na sociedade, existem mais aspectos a considerar, os acidentes rodovirios, o sentimento de insegurana, os comportamentos anti-sociais (incivilidades), entre
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outros. Face a esta situao o cidado tornou-se um parceiro de pleno direito da poltica de segurana pblica. A conjugao destes factores leva a que surjam os chamados Contratos Locais de Segurana, que incluem trs linhas de orientao: a preveno, a represso e a civilidade. O princpio geral desta aco deve envolver um esprito de colaborao e proximidade entre todos os agentes de segurana. Na verdade, as autoridades estaduais e locais devem envolver os diversos agentes locais para o desenvolvimento de solues, para responder a realidades pragmticas. Os Contratos Locais de Segurana so um smbolo, um instrumento, um novo conceito de uma nova poltica de segurana que tenta incorporar as demandas dos cidados e a exigncia da proximidade parece ser uma exigncia de que nenhuma instituio pode legitimamente subtrair (Paulet-Puccini, 2007). Para Sebastian Roch (2005), os Contratos Locais de Segurana tendem a orientar a polcia em funo das preocupaes da populao e de coordenar melhor as dimenses social e penal e no haver tendncia para se anularem uma outra. Segundo Franois Dieu (1999) os Contratos Locais de Segurana so polticas de segurana adoptados s realidades locais. So considerados instrumentos de polticas de segurana favorecendo a cidadania como eixo de preveno, proximidade como forma de resposta e eficincia entre os servios do Estado. Estes contratos foram implementados em Frana em 1997 e em Inglaterra a partir de 1998, onde se chegou concluso que era necessrio determinar estratgias para reduzir o crime e as incivilidades. A Blgica adoptou os CLS em 2001 e a Austrlia e a Nova Zelndia encontram-se em avaliaes. Mas as experincias mais slidas so a francesa e a inglesa, que estabelecem parcerias e uma maior mobilizao por parte da sociedade civil e dos cidados escala local. Em Frana, particularmente na zona de Paris tm sido implementados diversos Contratos Locais de Segurana que tm oscilado entre uma variedade de formatos, mais sociedade civil ou mais polcia (Arajo, 2009). A partir de 2008, os franceses acrescentam s suas polticas de preveno de segurana urbana, as chamadas Units Territoriales de Quartier, implementadas em zonas mais sensveis e so apresentadas como um novo modelo de policiamento de proximidade, com uma forte componente de visibilidade das Foras de Segurana (Arajo, 2009, p. 4). Os CLS actuam em torno da rea da reduo e preveno da criminalidade, incluindo as condutas anti-sociais (incivilidades e actos de vandalismo), no criminalizadas, mas igualmente provocadoras do sentimento de insegurana das populaes, da qualidade de vida e dos seus bens; no reforo da aplicao da lei e da variedade de sanes; na presena da polcia; na implementao do policiamento de proximidade e de parcerias; na aproximao da polcia aos cidados, isto , contribuir de forma eficaz para elevar os nveis de segurana. Por outras palavras, os CLS so uma nova viso, com a colaborao e cooperao institucional dos vrios actores, no sentido de encontrar a melhor resposta para combater as causas que normalmente surgem associadas s questes de segurana. O Estado passou a estabelecer parcerias com diversos agentes locais para desenvolver solues que respondam de forma pragmtica realidade local, especialmente em reas sensveis. Paralelamente, a aco da polcia deve pautar-se pela aproximao s populaes, pelas parcerias, pelo policiamento de proximidade e no reforo das aces preventivas, tanto para identificar e resolver os problemas de ndole scio-criminal que lhe colocada, como para permitir a participao activa dos cidados na definio dos objectivos e para
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fazer parte da gesto da organizao policial, ou seja, a polcia e a comunidade tornam-se parceiros na resoluo dos problemas (Mottiar e White, 2003). O Contrato Local de Segurana considerado uma poltica pblica de segurana, que entende a segurana como um direito fundamental, estabelece parcerias com vrios agentes, podem integrar, representantes da administrao pblica, a polcia, os servios prisionais, presidentes dos conselhos executivos das escolas, reitores das universidades, os representantes de vrios ministrios, entre outros e pode dizer respeito a um ou vrios municpios, a um bairro ou mais, conforme as situaes. O primeiro passo na elaborao de um contrato envolve a realizao de um diagnstico local de segurana, que faz o ponto da situao em termos da criminalidade, da delinquncia, do sentimento de insegurana e uma anlise que permite apreciar a adequao das respostas aos problemas. A realizao de um diagnstico correcto depende, em grande parte, do sucesso de qualquer aco a ser realizada posteriormente (Alvarez, 2006), pois no existem modelos nicos e gerais que sejam aplicveis em todo o lado da mesma forma. Contudo, existem condies gerais que devem ser observadas, com o intuito de alcanar um nvel superior de eficincia, porque a qualidade de uma poltica depende da conscincia de cada programa, cada projecto e cada aco. Essa consistncia depende, por sua vez, do conhecimento de cada bairro, regio da cidade, praa ou rua (Soares, 2006, p. 96). Qualquer que seja o resultado do diagnstico sobre a dinmica da criminalidade existir sempre uma multiplicidade de dimenses envolvidas (economia, sade, estrutura familiar, escola, espao urbano, relaes comunitrias, oportunidades de empregos, etc.) que tm que ser consideradas, porque os contextos e as circunstncias locais variam e a complexidade do problema exigir polticas intersectoriais, capazes de dar conta das diversas dimenses que compem a violncia criminal (idem) e tambm ter que se ter em conta a rea onde ir incidir a poltica, isto , a focalizao territorial. O CLS deve permitir a definio das prioridades e fixar os objectivos em termos de segurana, isto , definir onde e como que se vai actuar. Os CLS para alm de terem que especificar as condies de actuao da polcia prevem uma melhor repartio das tarefas entre os servios de Estado e os agentes locais, bem como uma melhor coordenao tanto das aces de preveno como de represso pelos servios do Estado. O CLS pode ser resumido em cinco palavras: territorializao, responsabilizao, contacto com a populao, polivalncia e aco em tempo real (Roch, 2005). A polcia de proximidade um elemento importante dos CLS e a aco desta deve passar por: territrios bem definidos, um contacto permanente com a populao assente num dilogo contnuo e com uma parceria activa, uma maior polivalncia por parte do polcia de proximidade, maior informao aos cidados, mais responsabilizao de cada elemento policial e potenciar um servio policial de qualidade (idem). As suas novas modalidades devero passar pela recolha da demanda de segurana; uma verdadeira estratgia de segurana assente numa gesto por objectivos; um trabalho de equipa; uma adequada comunicao interna e externa; a resoluo de problemas com respostas concisas; uma avaliao contnua e uma polcia ao servio do pblico, porque la police de proximit ne se veut pas un dogme, mais une pratique qui veut chercher obtenir le meilleur la fois dans la rponse aux besoins sociaux et en termes de rduction de la dlinquance (idem, p. 73) (cf. anexo H).
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4.4.1. Uma incurso pelo Municpio de Loures: o projecto-piloto

Il fallait une police citoyenne, capable daller au-devant des gens et de leur parler comme un dput parle ses lecteurs, ainsi que je le disais en plaisantant aux policiers (Jean-Pierre Chevnement, 2004, p. 321)
Os programas do XVII e XVIII Governo Constitucional incluem na agenda poltica a celebrao de Contratos Locais de Segurana, como instrumento preventivo da criminalidade. O Ministrio da Administrao Interna em concordncia com a Associao Nacional de Municpios Portugueses, assinaram um protocolo considerando que os Contratos Locais de Segurana so instrumentos privilegiados para pr em prtica a cooperao institucional escala territorial a que respeitam e reflectem a necessidade de descentralizao das respostas e competncias em termos de segurana, o combate criminalidade e aos comportamentos anti-sociais (Protocolo do MAI e ANMP, 2008, p. 2). Os CLS constituem um novo desafio, tanto para o Estado, como para os cidados, bem como para todos os agentes que estiverem afectos a este contrato. Como o prprio nome indica, o Contrato Local de Segurana um compromisso/ acordo, que assumido entre os poderes pblicos, nomeadamente entre o Estado, as Foras de Segurana, as Autarquias e a sociedade civil, que engloba agentes econmicos, sociais, culturais e os cidados em geral, que em colaborao promovem, a criao de uma nova cultura de segurana, assente numa estratgia de interveno activa e partilhada. Como j foi dito anteriormente, antes de celebrar um contrato necessrio fazer uma matriz territorial, isto , identificar claramente as reas que vo ser alvo de interveno, definir objectivos claros e que sejam passveis de ser alcanados, reunir meios e instrumentos necessrios sua realizao e deve ser assegurada a monitorizao dos resultados. Em 2008, foi celebrado, no Municpio de Loures, como projecto-piloto, um Contrato Local de Segurana que se cinge s freguesias da Apelao, Camarate e Sacavm e que reuniu o Ministrio da Administrao Interna, a Cmara Municipal de Loures e o Comando Metropolitano da PSP, abrangendo cerca de 50 mil pessoas e alguns bairros apelidados de problemticos no concelho. O concelho de Loures considerado o quinto maior concelho de Portugal, com cerca de 200.000 habitantes. Relativamente s estatsticas de 2007, no h dados publicados, mas Arajo (2009) refere que em 2008 a situao do concelho de Loures apresentava um acrscimo na criminalidade (cf. quadro n. 10) de 4,8% face a 2007. Quadro n. 10 Diagnstico da criminalidade em 2008 Crimes por 1000 habitantes no ano 2008 Peso relativo no Distrito em 2008 Nmero de crimes violentos em 2008 Peso relativo na criminalidade violenta Fonte: Adaptado de Arajo (2009) 33,7 6,1% 903 8,5%
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As freguesias de Apelao, Camarate e Sacavm foram as escolhidas para a implementao dos CLS devido aos confrontos que se tem vindo a sentir, ao aumento da criminalidade, entre outros como se pode observar com o quadro (cf. quadro n. 11). Segundo os dados referentes a 2007, a situao mostrava preocupao e foi a partir da informao relativa criminalidade na rea geogrfica abrangida pelo diagnstico social efectuado e pelos relatrios da criminalidade de 2007 e 2008, que foram definidas as reas prioritrias.
Quadro n. 11 Criminalidade nas freguesias da Apelao, Camarate e Sacavm do Municpio de Loures

Apelao Outros danos Ofensa integridade fsica voluntria simples Furto em veculo motorizado Furto em residncia com arrombamento, escalamento ou chaves falsas Furto de veculo motorizado Furto em edifcio comercial ou 11,9% industrial com arrombamento, escalamento ou chave falsas 9,2% Maus tratos do cnjuge ou anlogo 12,4% Ofensa integridade fsica voluntria simples 11,3% Conduo sem habilitao legal 11,1% Maus tratos do cnjuge ou anlogo 13,9% Furto de veculo motorizado 16% 14,9% Camarate Furto em veculo motorizado 18,9% Sacavm Furto em veculo motorizado Ofensa integridade fsica voluntria simples 13% 15,3%
13,4%
15,3%
Outros danos
11,5%
11,1%
Fonte: Adaptado de Arajo (2009)
Antes que os CLS fossem colocados no terreno foi necessrio criar condies objectivas. Desta forma, o CLS teve duas fases importantes, a primeira fase ficou marcada com a assinatura do protocolo entre o MAI e a CMLoures, como j foi dito anteriormente e a segunda ficou marcada com assinatura de vrios protocolos entre o MAI, a Cmara Municipal de Loures e variadas entidades, ficando deste modo firmado um conjunto de parcerias contratualizadas, atravs das quais cada um ficaria responsvel pela concretizao, quer de apoios, quer de projectos e aces concretas, que tinham como cenrio de fundo uma estratgia caldeada pelos objectivos do Contrato Local de Segurana (cf. entrevista, anexo C). As reas prioritrias de interveno, aces de preveno e combate estabelecidas, foram: a delinquncia juvenil, a pequena criminalidade, a violncia domstica, os comportamentos anti-sociais (incivilidades e actos de vandalismo) e os fenmenos de insegurana. Os objectivos passaram por reduzir os ndices de criminalidade, prevenir a delinquncia juvenil e aumentar o sentimento de segurana, promover
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uma cultura de responsabilizao, onde os direitos estejam necessariamente associados aos deveres e incentivar o sentimento de auto-estima e pertena comunitria (Arajo, 2009, p. 10). Fazem tambm parte dos objectivos a valorizao dos bens comuns, o reforo do policiamento de proximidade na via pblica, a elaborao de diagnsticos e a promoo de uma cultura de segurana assente numa participao mais activa pela comunidade e uma maior responsabilizao tanto da sociedade civil como do cidado em geral. O Contrato Local de Segurana de Loures dispe de uma estrutura prpria, com meios e recursos especficos, que esto afectos ao projecto permanentemente. constitudo por um modelo organizativo prprio cuja constituio traduzida numa estrutura de misso municipal, com um rgo executivo, responsvel pela gesto e operacionalizao do projecto, que engloba uma equipa multidisciplinar, constituda por dez tcnicos (psiclogos, socilogos, tcnicos de servio social, mediadores locais) e trs gabinetes tcnico locais instalados nas trs freguesias, Apelao, Camarate e Sacavm. Os CLS tm um dispositivo operacional da PSP, que responsvel pelo policiamento de proximidade a que esto afectos directamente ao projecto, 3 equipas de 2 agentes cada, com as respectivas viaturas, num total de trs, por cada uma das Freguesias onde o Contrato Local de Segurana foi implementado. No entanto, para alm destes agentes da PSP, pode-se contar com a cooperao de outros agentes, em certas e determinadas situaes, que tm como funo a abordagem populao, no mbito de estratgias de proximidade, inseridas em projectos especficos, como o caso da Escola Segura ou do policiamento de proximidade (cf. entrevista, anexo C). Por ltimo, um Conselho Consultivo onde tm acento todos os subscritores e parceiros do CLS. Este rgo funciona como um rgo de consulta e de concertao do Plano de Interveno do Contrato Local de Segurana. O CLS dispe de um instrumento de monitorizao externo, a Universidade Catlica Portuguesa de Lisboa, que ir avaliar os resultados ao nvel das reas abrangidas pelo CLS. Dalila Arajo (2009), Governadora Civil de Lisboa, refere que sero realizados inquritos em ambiente escolar e populao em geral, com o objectivo de analisar as especificidades de cada um dos pblicos a inquirir no mbito da monitorizao dos resultados. O CLS procura ganhar a confiana da comunidade trabalhando com estruturas, instituies e entidades de referncia e com os lderes das comunidades que so objecto da interveno do CLS (cf. entrevista, anexo C). A estratgia que tem sido levada a cabo pelos CLS em Loures assenta em quatro vectores: a preveno, mediao, policiamento de proximidade e o estabelecimento de parcerias com agentes sociais, econmicos e culturais, com objectivo de envolver a comunidade, que como vimos no terceiro captulo so parte integrante das polticas pblicas de segurana. A preveno, um instrumento utilizado para controlar a criminalidade, eliminar os factores crimingenos. A preveno de problemas complexos (crime e o sentimento de insegurana) exige polticas interdisciplinares e multifacetadas. Assim, so desenvolvidas aces e medidas especficas direccionadas para problemas concretos, como por exemplo, para as caractersticas prprias das escolas, do meio fsico, dos bairros, entre outros. So aces que tm como principal objectivo envolver a comunidade, nomeadamente, atravs de aces de formao para elementos da equipa afecta a CLS; a iniciativa do SEF em movimento, atravs de um posto mvel que leva at aos cidados imigrantes aces de esclarecimento e de sensibilizao, isto , uma maior disseminao de informao; aces de formao e sesses de sensibilizao nas escolas, sobre empreendorismo, violncia domstica; criao, promoo e apoio
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de novos projectos, isto , iniciativas que criem riqueza tanto a nvel individual como local. A mediao desenvolvida com uma relao de proximidade tanto das Foras de Segurana como da equipa do CLS comunidade, tem um papel importante na implementao dos CLS e das polticas de segurana preventivas. A mediao tem como objectivo a mobilizao da comunidade para as vrias iniciativas e de alertar para os principais problemas que afectam a populao. No que diz respeito ao policiamento de proximidade, existe um programa semanal de patrulhamento em funo do conjunto de aces do CLS, que adequado vida e s necessidades do bairro, nomeadamente, o contacto com as escolas, com os comerciantes, os idosos, entre outros. Exige, por isso, uma articulao entre os actuais programas da PSP (Escola Segura, EPAV) com as actividades do CLS, potenciando uma maior aproximao e interaco com populao. Por ltimo e no menos importante, as parcerias, que potenciam uma maior interligao entre os vrios agentes e colectividades locais. Em Maro de 2009, foram assinados trinta protocolos de adeso como parceiros ao CLS de Loures, englobando empresas, instituies pblicas e privadas e organismos do Estado, nomeadamente, SEF, IPJ, Associao Nacional de Direito ao Crdito, Toyota Caetano Portugal, Elpor Material Elctrico, Portela cafs, Igreja Kimbanguista, Centro de Estudos e Sondagens de Opinio da Universidade Catlica Portuguesa, Mdicos do Mundo, Agrupamento de Escolas de Camarate e da Apelao, entre outros (cf. entrevista, anexo C). Estas parcerias potenciam uma maior responsabilizao por parte da comunidade e a sua participao na resoluo dos problemas. Contudo, mesmo antes da implementao dos CLS j havia uma actuao a vrios nveis no Municpio como o caso de estratgias de incremento s prticas desportivas, enquanto forma de salutar a ocupao dos tempos livres de crianas e jovens; apoio a actividades que promovessem o exerccio de cidadania, nomeadamente junto da comunidade escolar; articulao e apoio a actividades organizadas pelas Comunidades Religiosas, entre outros. Basicamente, os CLS so o rendilhar de tudo isto, englobando tambm as Foras de Segurana, de uma forma mais proactiva e que visa tambm reforar a confiana entre a comunidade e as prprias Foras de Segurana. No entanto, existem certos acontecimentos grupais de natureza criminal, que so alvos de uma forte mediatizao por parte da comunicao social, como foi o caso da Quinta da Fonte/Apelao e o bastante para provocar um sentimento de insegurana (cf. entrevista anexo C). A sua implementao deve requerer alguma versatilidade e flexibilidade, sem descurar o cenrio que est por detrs, no entanto existem sempre algumas dificuldades, nomeadamente, no que diz respeito sua estruturao e enquadramento de uma equipa de trabalho, dos aspectos logsticos de funcionamento, tendo em conta os objectivos do Contrato Local de Segurana, bem como as mltiplas actividades decorrentes dos protocolos assinados com os vrios parceiros (cf. entrevista, anexo C), de forma alcanar maior eficcia com articulao da realidade scio espacial de cada territrio. Aps um ano de implementao, o balano positivo, tendo em conta a opinio unanimemente expressa pelos vrios parceiros, no mbito do Conselho Consultivo do CLS, onde tm assento todos os parceiros que se envolveram no projecto (idem). Mas j existem alguns sinais, nomeadamente, a forte adeso e maior participao da populao s iniciativas, a reduo dos conflitos sociais, de um grande empenho por parte da comunidade escolar e um maior sentimento de segurana, contudo, est a ser desenvolvido um
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estudo de monitorizao pela Universidade Catlica Portuguesa de Lisboa, para se medir o impacto da interveno do CLS junto da populao, da ser ainda precoce comentar os resultados. Pode-se salientar que os CLS so como algo positivo, particularmente quando os cidados se sentem parceiros e no apenas como destinatrios ou espectadores dos programas (cf. entrevista, anexo A), isto , o simples facto dos cidados poderem participar nas solues para fazer face insegurana, assegurar uma marca de credibilidade que doutra forma seria difcil de garantir. verdadeiramente muito positivo. So solues inovadoras que juntam vrios parceiros, que podem em conjunto fornecer um contributo para combater a insegurana, o crime e as suas causas responsabilizando o conjunto dos actores, desde o actor poltico at ao simples cidado (cf. entrevista, anexo B). Em resumo, os CLS so uma filosofia de base, cujos contornos, do ponto de vista da segurana pblica, procuram implementar uma estratgia de cariz preventivo, independentemente do necessrio exerccio da autoridade democrtica do Estado, por parte das Foras de Segurana, nomeadamente atravs de estratgias de proximidade e nos casos em que tal seja necessrio, atravs de uma interveno de cariz mais reactivo (cf. entrevista, anexo C). Os Contratos Locais de Segurana no so solues milagrosas que resolvem todos os problemas relacionados com a criminalidade num abrir e piscar de olhos, so considerados uma ferramenta cujos resultados tero um alcance a mdio prazo, mas sobretudo, a longo prazo. Contudo, so considerados como um sinal positivo de um novo ciclo nas polticas pblicas de segurana e um novo paradigma no domnio da segurana pblica.
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CONCLUSO: PORQU A INEVITABILIDADE DA REFORMA DO SISTEMA POLICIAL?

Les espces qui survivent ne sont pas les espces les plus fortes, ni les plus intelligentes, mais celles qui sadaptent le mieux au changement (Charles Darwin) A instabilidade, a imprevisibilidade e a incerteza tm marcado as sociedades contemporneas colocando a problemtica da segurana no centro do debate poltico. A sua centralidade indiscutvel uma vez que, a sociedade est mais vulnervel devido emergncia de um conjunto de novas ameaas e riscos que agudizam o sentimento de insegurana dos cidados. Estas novas ameaas tm natureza e origem diversificadas e so praticadas por uma multiplicidade de actores desconhecidos. A complexidade, a globalizao, a interconexo/interpenetrao, a integrao europeia, o domnio avassalador da tecnologia, bem como a sua divulgao so factores que explicam, as mudanas do paradigma securitrio que tem como pano de fundo uma criminalidade mais globalizada e transnacional. O Estado v a sua autoridade questionada por uma mirade de novas entidades, novos actores. Dada a sua manifesta incapacidade para suprir as expectativas da segurana, surgem novas entidades diferenciadoras que disputam o poder do Estado. Por este motivo, o Estado obrigado a ser plural e em consequncia obrigado a desecuritizar para permitir e tornar possvel a actuao da multiplicidade de actores. O conceito de segurana hoje um conceito cada vez mais complexo, mais abrangente do ponto de vista dos sectores que envolve e mais amplo no se limitando poltica de combate criminalidade nem se restringindo actividade policial. H uma maior interdependncia das componentes da segurana e o seu conceito passa a centrar-se na pessoa humana. Tambm os conceitos de Segurana e Defesa alteraram-se estando, presentes, uma componente externa da Segurana Interna e uma componente interna da Segurana Externa, isto , a segurana interna cada vez mais externalizada e a segurana externa internalizada. Nesta nova abordagem as fronteiras entre a segurana interna e a segurana externa esbatem-se, acabando por se sobrepor uma outra, deixando de ser tratadas separadamente. O discurso poltico governamental tem sido estigmatizado por uma perplexidade profunda e resultante de uma indefinio do actual quadro de ameaas, tem havido um forte esforo na identificao das ameaas, na formulao de novas estratgias e na reformulao de outras, bem como na reforma de polticas pblicas de segurana. H uma diversidade de ameaas que requerem uma diversidade de meios, recursos, instrumentos, mecanismos e prticas capazes de minimizar a sua proliferao. Porque inevitvel a reforma do sistema policial portugus? Primeiramente, o Estado ao ver-se confrontado com novas ameaas no consegue combater unilateralmente, uma vez que o seu poder est enfraquecido devido, principalmente, disperso dos seus poderes para nveis subnacionais, supranacionais, infranacionais. O Estado v-se obrigado a partilhar o conjunto dos seus poderes com novos actores pois adopo de polticas pblicas envolve um maior nmero de agentes alm de novas situaes. Por isso, o Estado actualmente incapaz de garantir a sua prpria segurana sem a colaborao e cooperao de outros Estados. Em segundo lugar, face s mudanas do Estado e emergncia de novos actores e novas ameaas a
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Polcia encontra um dilema, precisa de acompanhar a mudana e adequar o seu modelo exigncia da realidade. A polcia portuguesa tem sido alvo de avanos e recuos e mostra uma certa incoerncia nas suas reformas devido dificuldade que se sente em reformar o sistema policial portugus, principalmente pela falta de uma linha de orientao contnua. Na verdade, sempre que muda o governo, ou a cor poltica so implementadas novas mudanas, principalmente nos diplomas legais das Foras de Segurana, sobretudo, no domnio das competncias, da organizao e estrutura e dos direitos (Oliveira, 2006). Para existir uma reforma coerente, equilibrada e justa necessrio que exista uma orientao eficaz, que v raiz dos problemas, no se pretendem reformas superficiais. Uma maior descentralizao de competncia, mais responsabilizao, mais autonomizao, transparncia, polivalncia, em busca de maior qualidade, eficincia e eficcia so os principais vectores que tm sido promovidos nesta nova reforma policial. A polcia funciona em articulao entre a instituio estatal e todo o sistema societal, constituindo-se como uma instituio intermediria entre o Estado e o cidado. Ao longo do estudo foi claro que o aumento do crime e do sentimento de segurana so peas integrantes na implementao de respostas e de novas polticas pblicas de segurana e policial. Embora se tenha feito uma anlise da criminalidade em Portugal, o impacto das estatsticas medido apenas no curto prazo para o poder poltico. Em muitos casos a denncia de crimes pelos cidados reflecte-se na adopo de polticas pblicas, contudo no so, por si s, causa para a implementao das mesmas. Normalmente h situaes, como foi o caso da Quinta da Fonte, na freguesia da Apelao, concelho de Loures, que quando mediatizadas pela comunicao social adquirem uma dimenso totalmente diferente e so determinantes para a implementao de medidas polticas na rea da segurana, vindo mais tarde a serem implementados os Contratos Locais de Segurana. O desafio continua a residir na adopo de poltica pblicas de segurana sustentadas e sustentveis, que invistam na continuao de modelos integrados de policiamento que privilegie a preveno da criminalidade, a qualidade, a produtividade, numa gesto policial por objectivos, na sua relao com o pblico, num trabalho em equipa, num conjunto de factores coordenados entre si e que sejam capazes de reduzir as oportunidades do cometimento de actos criminais. J foi dito que o sentimento de insegurana e o aumento do crime foram geradores de um crescente debate poltico devido s propores que se fez sentir, levando ao questionamento do papel das polcias devido em parte sua incapacidade em assegurar a segurana pblica. Com todo este cenrio, os Estados so confrontados com o surgimento de um nova governance da segurana, aliada emergncia de novos actores, novas dinmicas, novos instrumentos, novas prticas, novos processos de trabalho e novas polticas de governao, isto , uma multiplicidade de interaces. A grande mudana nesta nova governance da segurana, que o cidado passa a ser parte integrante e a ter um papel activo na segurana, em conjunto com novas entidades, nomeadamente, empresas privadas, associaes, organismos do Estado, entre outros. Aposta-se no trabalho em parcerias, onde o Estado partilha o mesmo patamar que os seus novos parceiros. Surge uma nova tipologia preventiva, isto , surgem novos paradigmas, nomeadamente o policiamento de proximidade, o Programa Integrado de Policiamento de Proximidade adoptado pela PSP, os Contratos Locais de Segurana, um conjunto de novos projectos e programas cujo objectivo a preveno situacional e social bem como a reforma dos sistemas e das organizaes policiais.
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Com a emergncia de uma nova governance, surge uma nova ideia de pensar a segurana, que implica uma maior interaco com o cidado traduzindo-se numa participao mais activa e partilhada, assente numa co-produo da segurana. Em Portugal tm sido dados passos na governance da segurana, nomeadamente, ao nvel da descentralizao e territorializao da segurana (polcias municipais, Pipp, CLS), ao nvel da cooperao internacional (participao no espao liberdade, segurana e justia, Schengen, Europol) e global (Interpol), ao nvel da privatizao da segurana (crescente nmero de empresas privadas) e ao nvel da participao dos cidados. As polticas pblicas de segurana em Portugal sofreram um novo impulso, principalmente com a adopo do policiamento de proximidade e dos Contratos Locais de Segurana. Os CLS so instrumentos inovadores que permitem uma maior participao, interaco e uma maior discusso dos problemas, ao nvel local pelos cidados. So considerados como um novo ciclo e um novo paradigma no domnio da segurana pblica, podendo mesmo considerar-se a revoluo na reforma do modelo policial, porque muitas das falhas que existiam ao nvel da participao dos cidados, acabaram por ser suprimidas neste processo de comunicao, cooperao e interaco. Os CLS so inovadores pela sua aco, pelos agentes que envolvem e pela sua dimenso. A governance trouxe consigo o paradigma da proximidade, um policiamento mais proactivo e preventivo, com a substituio do modelo tradicional caracterizado por uma aco reactiva. Em Portugal, a implementao de polticas pblicas de segurana no tem tido o merecido reconhecimento, sendo apelidadas de descontnuas e normativas, mas o ponto de viragem est na aposta destes novos paradigmas, como o policiamento de proximidade e os CLS que tm dado alguns dos seus frutos, contudo os resultados, mais significantes, s podem ser discutidos a longo prazo, porque no so imediatos. Hoje, mais do que nunca, a questo da segurana principalmente uma questo poltica, porque necessrio um crescente investimento na modernizao das Foras e Servios de Segurana. complicado o sistema poltico definir polticas que alterem e reformem o sistema policial, contudo tem que se estar predisposto a correr riscos, como expressam os entrevistados. A vida cheia de riscos, se os governantes no forem capazes de arriscar, ento nada se mudar. preciso reorganizar e reformular processos, adoptar novas polticas de segurana e novas polticas de governao, para que Portugal se torne num pas seguro, mais justo e equilibrado e com uma maior qualidade no domnio da segurana. Discutem-se os nmeros da criminalidade, as estratgias do Estado e das instituies internacionais, fala-se numa melhor coordenao e cooperao, no reforo das Foras Armadas e na reforma das Foras de Segurana, nomeadamente da PSP e da GNR. O importante que haja uma reflexo entre o governo, as instituies, as autarquias, a prpria sociedade civil, para haver uma maior cooperao na salvaguardar dos direitos e o bem de todos. Na realidade, a criminalidade h-de sempre existir, mais ou menos violenta, maior ou menor, consoante os problemas das pessoas (Fernando e Mrio Contumlias, 2008, p. 91).
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ANEXOS
ANEXO A - Entrevista
Data: 16 de Outubro de 2009 Entrevistado: Intendente Paulo Manuel Pereira Lucas, Secretrio-geral-adjunto do Sistema de Segurana Interna
1. O SISTEMA DE SEGURANA INTERNA PORTUGUS 1.1. O actual Sistema de Segurana Interna est adequado ao nosso pas? A grande questo que no existe sistemas de segurana interna, pelo menos como tal reconhecidos, que possam ser considerados perfeitos. Se fossem perfeitos seriam de imediato replicados e todos os pases iriam adoptar esse modelo. Ao analisarmos um sistema de segurana interna teremos de atender, por um lado ao quadro de ameaas latente, quais so os problemas que o pas enfrenta e que tem de fazer face e por outro lado, temos questes de natureza legal, cada pas tem que definir a sua balana, procurando equilibrar os valores da liberdade com os valores da segurana. E saber at que ponto que est disposto a ceder mais numa rea ou noutra. Da que as questes legais influenciam tambm os procedimentos de segurana (os procedimentos e os modelos). A questo de fundo que subsiste e que no caso portugus merece principal preocupao, saber se o modelo coerente e congruente, se no tem muitas discrepncias, se no tem muitas reas em que h concorrncias positivas ou negativas, no sentido que h mais de uma fora ou servio a fazer o mesmo, ou ento se h reas e atribuies em que vrias foras e servios so competentes mas, como no so tarefas interessantes ou agradveis, ningum as faz. Quando ns falamos, por exemplo, das polcias municipais e da forma como estas articulam com a PSP e a GNR, foras de segurana no terreno, h normalmente questes de conflitos positivos e negativos de competncia. H reas que todos consideram interessantes, por exemplo, ao nvel da visibilidade, do policiamento de algumas reas e que todos fazem e depois h outras reas as feiras, mercados e os vendedores ambulantes, fiscalizao, autuao, etc., que apesar de no serem reas to agradveis, so importantes para a segurana e o bem-estar das populaes e em que os conflitos de competncia so tendencialmente negativos. No havendo sistemas perfeitos, eu considero, daquilo que conheo, que o nosso modelo tem respondido de forma positiva aos nossos problemas. Quando ns falamos, por exemplo em criminalidade, se formos comparar a nossa posio a nvel da Unio Europeia, rcio de crimes por habitante, quer na criminalidade geral, quer no crime violento e grave, ns estamos muito bem classificados e isto um dado objectivo. Mas a tendncia ser subir. Se h uma mdia, a nvel da Unio Europeia e se ns, na generalidade dos domnios de natureza social, cultural, econmica, tendemos a aproximarmo-nos, ser muito difcil, ao nvel dos ndices de criminalidade, mantermo-nos abaixo e muito abaixo, da mdia da Unio Europeia. Devemos estar conscientes deste facto. Estamos inseridos num espao comum e h uma tendncia para nos aproximarmos, tambm nas questes da segurana interna e da criminalidade, para aqueles que so os registos da Unio Europeia. O que merece particular preocupao ser avaliao das tendncias.
Verificarmos se na Unio Europeia a tendncia de decrscimo ou estabilizao. evidente que se verificarmos que somos dos poucos Estados que continuamos a subir e que nos restantes da Unio j se est a comear a descer, tal facto dever merecer especial ateno. No sendo o nosso Sistema um arqutipo perfeito, tem respondido com reconhecida eficcia aos problemas, ameaas e principais vulnerabilidades com que nos vamos deparando.
1.2. H no actual modelo de segurana interna sobreposio de meios e sobretudo de competncias? H, inequivocamente. J existia no anterior sistema e a nova Lei de Segurana Interna (LSI), de Agosto 2008, no resolveu todos esses problemas. O relatrio do Instituto Portugus de Relaes Internacionais, de Dezembro de 2006, que serviu de base para a reforma do sistema de segurana interna, identifica um conjunto de pontos crticos: multiplicidade de actores, (continua a existir e nenhum desapareceu); multiplicidade de tutelas, (continua a existir); ausncia de uma efectiva instncia de coordenao operacional, (deixou de ser to acentuada com o aparecimento da figura do Secretrio-geral do Sistema); duplicaes funcionais e territoriais, (as funcionais continuam a existir, mas as territoriais esto mais esbatidas); separao entre dois nveis de investigao criminal, (continuam a existir competncias reservadas a rgos de polcia criminal (OPC)); disperso da cooperao policial internacional, (continua a haver problemas neste nvel existindo grupos de trabalho na Unio Europeia em que todas as foras e servios esto representados); deficiente articulao entre o sistema de segurana interna e o sistema de informaes da repblica, (est minimizado, exactamente porque uma das competncias do Secretrio-geral do Sistema , num patamar de igualdade, articular com o Secretrio-geral do SIRP as questes da segurana interna com as questes de informao); a duplicao de rgos de apoio (nalguns casos subsiste uma triplicao de rgos de apoio). Os problemas so conhecidos. Muitos dos identificados no Relatrio de 2006 ainda subsistem e alguns fruto da nova LSI, foram minimizados. A ideia que se conseguiria criar e implementar um modelo em que todos estes problemas deixassem de existir perfeitamente utpica e, no h nenhum pas democrtico que se possa considerar isento deste tipo de dificuldades.
1.3. Haver uma segurana interna e uma segurana externa? Estaremos mais prximos de uma segurana nacional? Cada vez mais faz sentido pensarmos em segurana nacional, particularmente quando avaliamos os grandes desafios e as grandes ameaas para os Estados. Muitas das ameaas segurana interna tm uma natureza transnacional, no so apenas problemas internos. Poderemos falar do terrorismo global, da globalizao, dos conflitos regionais, do fracasso dos sistemas estatais, do crime organizado internacional, etc. Faz sentido pensarmos global, em termos das ameaas e dos problemas, mas faz igualmente sentido encontrar as solues no quadro de segurana interna ou da defesa, que tm suas regras prprias, quer ao nvel constitucional quer a nvel do ordenamento jurdico interno. Faz sentido pensarmos em segurana global, em quais so os problemas que afectam as duas reas e justificam uma interveno concertada. Porm independentemente do tipo de colaborao que a defesa possa dar segurana interna e vice-versa, (em que
cenrios, quais as regras de empenhamento e dependncias), no concordo com a ideia de substituio. Da mesma forma que no faz sentido que as foras de segurana interna fossem substituir a defesa em aces externas, tambm no faz qualquer sentido pensarmos em substituio das foras de segurana pelas foras armadas. O que temos que ponderar , a existncia de cenrios, em que efectivamente se justifique o apoio das foras armadas segurana interna e das foras de segurana defesa, definindo claramente as circunstncias e a forma como essa colaborao pode ser feita no domnio das informaes, partilha de boas prticas, ao nvel operacional, de meios, de meios tcnicos, etc. A participao das foras armadas na proteco civil est prevista na nossa Constituio e a prpria legislao ordinria sobre a proteco civil prev a forma e as regras de colaborao das foras armadas. Ao nvel de segurana, nomeadamente, ao nvel da ordem pblica, da preveno criminal e da investigao criminal, a nossa Constituio, com excepo das situaes de declarao de guerra, de estado do stio ou emergncia, no prev a participao dos militares em misses de segurana interna. No entanto, tanto a LSI como a Lei da organizao das Foras Armadas e a Lei da Defesa Nacional prevem a colaborao entre Foras de Segurana e Foras Armadas, a qual ser articulada atravs do Secretrio-geral do sistema de segurana interna e o chefe do Estado Maior das foras armadas. A colaborao das Foras Aramadas deve ser ponderada seriamente. Atendemos ao seguinte exemplo. Se em consequncia de uma ameaa segurana interna, traduzida num risco efectivo, for decidida a elevao do estado de alerta do pas, poder implicar de imediato, que um conjunto de locais, nomeadamente, infra-estruturas crticas tenham de ser objecto de medidas especiais de proteco, (umas internas, por parte de quem tutela o espao e outras de natureza externa, a assegurar pelas foras de segurana). Poderemos chegar, concluso, que passado alguns dias ou semanas que as foras de segurana esto esgotadas, esto saturadas e que h um conjunto de outras reas, a nvel da segurana pblica e policiamento, da preveno e investigao criminal e, da ordem pblica que esto a ser descuradas. Far todo o sentido que, apesar de ainda no estarmos num patamar que justifique uma declarao de um Estado de stio ou de um Estado de emergncia, (estando num patamar intermdio) se pondere a melhor forma de colaborao de diversos servios e entidades pblicas e privadas, particularmente as Foras Armadas. A questo principal ser definir, quais as reas e modalidades de colaborao. Pessoalmente, no vejo problema nenhum, que na situao, atrs descrita, as foras armadas possam colaborar na proteco de infraestruturas crticas. Tenho alguma dificuldade em aceitar que se pondere a interveno das foras armadas nas aces de policiamento normal em locais pblicos, em misses de investigao criminal ou de manuteno/reposio da ordem pblica, fora das situaes de Estado de Stio. Portanto, a questo que h aqui, efectivamente, admitirmos que existem patamares intermdios entre a normalidade e o Estado de stio, em que se poder justificar a colaborao das foras armadas. Nas situaes de guerra ou de Estado de stio est definida a dependncia das foras de segurana e, nas situaes de Estado de emergncia est prevista a colaborao das foras armadas. Numa situao intermdia, entre a normalidade e entre a declarao de um Estado de stio ou de emergncia, se as foras de segurana estiverem j esgotadas com a incapacidade para algumas reas, teremos de considerar que far todo o sentido o apoio das foras armadas. Aquilo, que tem que ser bem definido e que ser seguramente o passo subsequente para os intervenientes, so as regras de empenhamento, as reas que podem ser objecto de reforo, os nveis de dependncia e de enquadramento, as
regras relativas ao uso e armas de fogo, (as regras que vinculam as foras de segurana em relao ao uso de armas de fogo so diferentes, das normas que vinculam as foras armadas). As foras de segurana so rgos de polcia criminal, tm um conjunto de poderes, de direitos e deveres, em sede do processo penal. As foras armadas esto vocacionadas, treinadas e formadas para operar noutros cenrios. A indefinio dos domnios e regras de colaborao poder originar, ao invs de colaborao e melhores resultados, a criao de novos conflitos e problemas.
1.4. Que tipo de ameaas, riscos e limitaes nos deparamos hoje? H desafios globais, h ameaas globais e h vulnerabilidades especficas decorrentes, nomeadamente, da forma como os Estados esto dependentes de infra-estruturas crticas cada vez mais interdependentes. Ao imaginarmos os impactos de uma falha no sistema elctrico, durante uma semana, ou mesmo durante trs dias ao nvel de um conjunto de servios que neste momento esto dependentes designadamente, as comunicaes, os transportes, a sade, o fornecimento de gua, ou uma crise no sector da energia, nos combustveis, conclumos que a nossa sociedade apresenta cada vez mais, grandes vulnerabilidades e riscos. Enfrentamos hoje desafios globais com impactos directos na segurana internacional que se reflectem na segurana interna de cada Estado, nomeadamente o poder e as influncias de grupos no estatais, as guerras ou os conflitos regionais, a pobreza, as doenas, a concorrncia no acesso a recursos naturais, a cada vez mais acentuada dependncia energtica que constituem verdadeiros e constantes desafios globais que do origem a um novo quadro de ameaas, mais diversificadas, menos visveis, menos previsveis, multifacetadas e inter-relacionadas, frequentemente assimtricas, afectando os interesses dos Estados tanto no territrio como no exterior, originadas por adversrios mltiplos, no identificados e de difcil localizao exigem novas respostas e novas polticas de governao. Esta ausncia de visibilidade e, sobretudo, de previsibilidade reduz drasticamente a possibilidade de antecipar o futuro. Relativamente s ameaas, destaco as resultantes do terrorismo, especialmente do terrorismo global de cariz fundamentalista, da globalizao desregulada dos mercados financeiros, da proliferao de armas e de destruio macia, dos conflitos regionais, dos Estados fracassados quase sempre em resultado de m governao ou de conflitos externamente fomentados, da criminalidade organizada internacional, do enfraquecimento de sistemas estatais, ou mesmo da sua ausncia e da privatizao do uso da fora, da exploso demogrfica nalgumas regies, associada contraco do crescimento populacional nos pases desenvolvidos e imigrao ilegal e descontrolada, das alteraes climticas, as catstrofes naturais, os desastres ambientais e as pandemias, do uso ilcito das novas tecnologias e conhecimentos cientficos, da m governao, a corrupo endmica que mina os Estados, a pobreza e a pirataria e do aumento de dependncia dos recursos naturais, cada vez mais escassos (gua, energia, sistema de transporte e comunicaes). Todo este quadro nas suas diversas vertentes cria a instabilidade hoje vivida e gera o ambiente necessrio propiciando a instalao das bases estratgicas do crime organizado em territrios onde, h poucos anos, tal no era previsvel nem imaginvel. O processo evolutivo criou novas e graves vulnerabilidades para as sociedades, ao conduzir a civilizao a uma dependncia, praticamente absoluta, de tecnologias e sistemas que, pela sua importncia so cada vez mais consideradas crticas.
A segurana deixa de ser entendida como a segurana dos Estados, dando lugar segurana humana, organizada em funo das pessoas, assente na centralidade da pessoa e na universalidade, transnacionalidade e diversidade dos riscos e na interdependncia das diversas componentes da segurana. Relativamente s ameaas, devem ser encaradas dentro dos quatro pilares da segurana interna Informaes, Preveno, Ordem Pblica e Investigao Criminal de uma forma integrada, dinmica e essencialmente, cooperativa abordando acontecimentos e problemas como os movimentos contestatrios de ndole violenta ou subversiva, os fenmenos de violncia poltica extremista e movimentos radicais de interveno, os fenmenos de violncia urbana e violncia associada ao desporto, os fenmenos de paralisao de sectores essenciais decorrente de violncia social programada, os riscos inerentes s infraestruturas crticas, as ciberameaas, a criminalidade violenta e grave, a criminalidade econmica e financeira, as estruturas transnacionais da criminalidade organizada e o terrorismo. Existe a necessidade do envolvimento e pensar-se a segurana a nvel internacional, nacional e local porque muitas dessas ameaas tm esses trs nveis, no s no domnio da criminalidade mas tambm noutras reas, sociais, de ordem pblica, etc. Quando falamos de segurana interna h quatro grandes pilares: a preveno criminal, a investigao criminal, as informaes e a ordem pblica da representao da legalidade, so as quatro bases do pilar e volta disto que o sistema concebido. nestas quatro reas que de alguma forma se identifica as grandes ameaas, as grandes preocupaes.
1.5. Que justificao se encontra para o aumento da criminalidade, delinquncia e violncia? H um princpio bsico e incontornvel, a vivncia em sociedade pressupe a existncia do crime. As pessoas tm uma tendncia para infringir as regras, para defender os seus interesses e necessidades individuais, independentemente dos processos de educao, de preveno social ou situacional a que esto sujeitas. evidente que os processos educativos, no domnio da preveno social, nem sempre conseguem controlar essa tendncia, falhando redondamente nalguns casos. Por outro lado, ao nvel da preveno situacional, (com particular destaque para as foras de segurana), importa reduzir as oportunidades de crime, aumentando o risco para o criminoso, aumentando as dificuldades para o criminoso, reduzindo os lucros de criminoso, reduzindo as provocaes do crime evitando desculpas. evidente que muitas pessoas no cometem crimes porque acreditam nos valores da vida em sociedade ou, por questes de natureza moral ou, tica, mas h muitas pessoas que no cometem crimes apenas porque sabem que existe uma elevada probabilidade de ser apanhado e nesse domnio que incide a preveno situacional, centrada na reduo de oportunidades do crime. No h uma explicao nica para o crime e a violncia. Cada tipo de crime poder ter uma causa e explicao diferentes. Por exemplo, na violncia domstica, o aumento da participao de crimes poder ter muitos significados: poder significar que passou a haver mais denncias, pelo facto de as pessoas tomarem conhecimento da dimenso do fenmeno e da sua importncia, pode resultar do facto de j no ser necessria a queixa da vtima, (uma vez que qualquer pessoa pode denunciar); pode ter origem numa atitude mais proactiva das foras de segurana, etc.
Por outro lado, muitos dos ndices criminais resultam essencialmente da proactividade policial, nomeadamente, os relativos conduo de veculo sem habilitao legal ou sob influncia do lcool e a deteno de arma proibida. As causas do aumento dos registos criminais so complexas e os registos estatsticos nem sempre permitem caracterizar o crime que efectivamente afecta a qualidade de vida das pessoas.
1.6. Com o aumento da criminalidade deve-se continuar apostar no policiamento de proximidade? Inequivocamente. O policiamento de proximidade tem sob o ponto de vista policial, grandes vantagens. uma excelente ferramenta, facilitadora dos contactos e da relao com a comunidade. O fim ltimo da polcia a comunidade, no h outra razo. A polcia no polcia do Estado, polcia da comunidade, o que decorre da constituio, o que decorre das leis orgnicas, existe para servir a comunidade. evidente que h um conjunto de interesses gerais, da segurana, da preveno da criminalidade, da ordem pblica, da tranquilidade que tem que ser sempre satisfeitos, o que significa por vezes, condicionar direitos individuais em prol do bem comum, porm, o fim ltimo a comunidade e como tal, faz todo o sentido que a polcia aposte numa estratgia, de prestar um melhor servio comunidade estando cada vez mais prxima e integrada. evidente que para atingir esse objectivo, essencial que perceba, as necessidades da sociedade. Muitas vezes a polcia, ao definir as suas estratgias e reas prioritrias, f-lo com a convico, com a percepo, que est a fazer o melhor possvel quando efectivamente no est, porque no est a responder aos problemas da sociedade e est afastada da comunidade. Por outro lado, a arma base da polcia a informao. Para, saber o que se passa no terreno, sem prejuzo das facilidades das tecnologias, essencial, o contacto presencial, o factor humano, o estar no local, estar com as pessoas, falar com os comerciantes, os idosos, com os midos na escola, falar com os delinquentes. Qualquer estratgia, de preveno da criminalidade, associada a um bom servio de segurana e proteco das pessoas e bens, ter que ter necessariamente modelos de proximidade. A proximidade um modelo importante, mas no um modelo nico. De acordo com as caractersticas da populao, do terreno e dos problemas verificados, as foras de segurana devem definir estratgias e implementar modelos de policiamento. A proximidade seguramente um bom modelo para alguns locais.
1.7. Que tipo de reaces, que coordenao, que estratgias, que parcerias para combater o crime e a insegurana? O princpio geral que tudo vlido e que dever existir abertura e capacidade de inovar. A segurana e o combate ao crime so uma responsabilidade de todos, independentemente daquilo que a lei possa dizer. H reas que so da responsabilidade do cidado individualmente, h reas que so da responsabilidade dos operadores privados e h reas que so da responsabilidade do Estado. Por exemplo, o furto no interior de viaturas. O cidado no pode exigir que o Estado tenha capacidade de garantir que quando este deixa o seu carro estacionado, com uma mquina fotogrfica vista ou um GPS, nada acontea. H procedimentos mnimos de proteco individual que tm de ser assumidos pelo prprio cidado. Se eu
no assumo um mnimo de medidas em relao proteco da minha residncia, deixo sempre a porta aberta ou no trinco e, no fao o mnimo investimento em segurana, estarei a potenciar o aumento do crime. H reas em que a segurana individual essencial. Se s 3 da manh vou para um determinado local, sozinho, alcoolizado e levo um telemvel na mo, evidente que estou a aumentar as oportunidades do crime. Se um posto de abastecimento de combustvel tem sistematicamente problemas com condutores que abastecem e no pagam, provavelmente, mais do que culpar o Estado por no ter l um polcia em permanncia, poder adoptar algumas medidas de preveno, nomeadamente a obrigao do pr-pagamento. H um conjunto significativo de medidas no domnio da auto-proteco e da segurana, bem traduzidas no florescimento do mercado da segurana privada. As pessoas tm que ter a conscincia que a segurana e a preveno so uma responsabilidade de todos. Porm, evidente que h reas em que o Estado o principal responsvel e que dever garantir de forma eficaz. Faz todo o sentido, quando falamos na questo da preveno situacional, identificamos as entidades que podero contribuir para a reduo das oportunidades de crime (aumentar o risco para o criminoso, aumentar as dificuldades para o criminoso, reduzir os lucros do criminoso, reduzir as provocaes do crime, evitar desculpas). Se tivermos por referncias as vinte e cinco medidas propostas pelas teorias da preveno situacional, rapidamente concluiremos que muitas destas reas de interveno implicam, alm de medidas legislativas, o empenhamento de diversas entidades e organizaes, dos operadores pblicos e privados, das autarquias, etc. O designer ambiental, a forma como um bairro concebido, as estruturas e equipamentos sociais e as reas de diverso, a forma como ali pessoas circulam, a prpria iluminao, etc., so factores que transmitem maior ou menor segurana, que facilitam ou dificultam o crime, que potenciam ou no o espao como sendo aprazvel ou como sendo um espao de risco. As estratgias para combater o crime, tm que ser globais e todos tm que ter a percepo que so responsveis. O cidado no pode dizer, que no responsvel pela sua segurana e que o Estado que tem que o proteger, arranjando mais polcias. O mesmo se passa com as empresas, particularmente o sector do comrcio e servios. Tm igualmente que investir na segurana. O pacto social que o Estado estabelece com os cidados no configura uma transferncia total de todas as responsabilidades com a proteco e segurana para o Estado. As parcerias so essenciais. Os contratos locais de segurana, que o governo em exerccio implementou, so um exemplo de envolvimento da comunidade, de um conjunto de entidades pblicas e privadas, cmaras, associaes culturais, recreativas, entidades privadas, etc., no sentido que todos se sintam responsveis e todos participarem em estratgias de segurana, que vo desde a preveno social preveno situacional. Mas as foras de segurana no podem, em nenhuma circunstncia, deixar de ser responsabilizadas pelo crime. Tm uma responsabilidade muito grande, mas no so os nicos responsveis. H um conjunto de reas de interveno no tringulo do crime (vtima, local e autor do crime) em que efectivamente as foras de segurana tm possibilidade de intervir, mas no se afigura possvel influenciar todos os vectores.
1.8. A insegurana significar o desabamento dos valores morais da sociedade contempornea e o fracasso das principais instituies de socializao? Depende do que se entende por insegurana. A insegurana um sentimento subjectivo, tem a ver com a forma como as pessoas percepcionam o crime, as incivilidades e o medo. Em muitos casos, as pessoas sentem-se inseguras por motivos no relacionados com o crime verificado. Se morar num stio que est todo grafitado, todo sujo, mal iluminado, em que os midos noite esto na rua at s quatro da manh a fazer barulho, que partem vidros no cho, em que quando saio rua sou maltratado, irei sentir uma grande insegurana apesar de no existir crime. As questes da insegurana e da forma como se gerem os medos so extremamente complexos, verificando-se que muitas vezes no h correspondncia entre o crime verificado e o sentimento de insegurana. Por exemplo, as pessoas tendem a considerar como inseguro a maior parte dos bairros, considerados problemticos, porm, quando comparados com locais normais da cidade de Lisboa apresentam rcios criminais muito mais baixos. Se as pessoas se consideram inseguras tal poder no traduzir uma falha ou fracasso do sistema, considerando as dificuldades de uma caracterizao do conceito insegurana. Essencial ser saber at que ponto esta insegurana (subjectiva ou objectiva) afecta a qualidade de vida das pessoas.
1.9. Sero as penas suficientes para reduzir o crime? Mais do que ter a severidade da pena, aquilo que faz um criminoso optar por cometer ou no um crime, o risco de ser apanhado e responsabilizado. Nos pases em que existe a pena de morte os ndices criminais continuam elevados, no traduzindo essa medida em efeitos preventivos. A questo essencial, de saber se o aumento das penas tem um efeito preventivo, no demonstrvel pelos estudos disponveis. O que tem de ser aumentado a eficcia do sistema, tanto ao nvel da proteco como da aplicao da lei. Indo ao encontro das teorias da preveno situacional, se um potencial criminoso, tiver a percepo que vai correr um grande risco para cometer um crime, ou seja, que a possibilidade do sistema funcionar e de ele ser apanhado enorme, ele tender a no cometer o crime, ou, no mnimo, no ir cometer o crime naquele local ou momento. Falar em aumento da criminalidade falar em algo muito vago: o que que est a subir, so os crimes contra as pessoas, so os crimes contra o patrimnio, so os crimes contra a vida em sociedade? Esses crimes envolvem violncia ou actividade grupal? Por exemplo, um aumento de criminalidade de 10%, poder resultar da proactividade policial, porque a PSP e a GNR passaram a fazer mais operaes e apanharam mais armas, mais pessoas com lcool, ou a conduzir sem carta. Estes resultados no traduzem necessariamente mais crime, resultando apenas de uma maior proactividade. Ou ento, quando analiso uma categoria criminal, verifico que o aumento se deve a um maior registo de incndios ou de aparecimento de moeda falsa. Quais os factores que permitem considerar se um aumento relevante relevante, ou seja, se afecta a qualidade de vida das pessoas, ou se este aumento no traduz nenhuma perca de qualidade da vida das pessoas?
1.10. Pode-se considerar a videovigilncia um instrumento da Segurana Interna? A videovigilncia , em minha opinio, uma medida de polcia perfeitamente normal. A LSI prev, no quadro da preveno, um conjunto de medidas de polcia, desde a exigncia de identificao por razes de
segurana, s revistas e, buscas, evacuao de espaos, at simples vigilncia policial. So medidas de polcia normais que sempre existiram. A questo que se coloca, saber se a utilizao de meios que permitam auxiliar essa vigilncia pode ou no pode ser utilizada e quais os problemas que da decorrem. No vejo qualquer problema na existncia de videovigilncia em espaos pblicos. Ser que um pas como o Reino Unido, a Holanda, a Sucia, ou a vizinha Espanha, que tm nos espaos pblicos instaladas milhares de cmaras, so menos democrticos do que Portugal? Pe efectivamente em causa a privacidade das pessoas? Em Portugal, a utilizao pelos privados habitualmente permitida e, nalguns casos obrigatria. A sua existncia nos espaos privados de acesso pblico e nos locais pblicos perfeitamente consensual: num centro comercial, num posto de abastecimento, numa loja ou estabelecimento, num parque de estacionamento, etc. Ningum pe em causa a sua existncia, mesmo em locais em que o cidado obrigado aceder, como, por exemplo, um tribunal ou a uma repartio de finanas. Mas o Estado no s permite como, nalguns casos, obriga. Os estabelecimentos de restaurao e bebidas com espaos de dana que tenham mais de duzentos lugares so obrigados a terem sistema de videovigilncia para registarem as entradas e sadas dos clientes. Tambm ningum questiona os registos de imagens da comunicao social Quando se admite que o Estado, atravs das polcias, possa ter acesso a imagens da via pblica, revela-se de imediato uma desconfiana enorme. A questo principal ser saber se a videovigilncia resolve todos os problemas e, a resposta no. Que ningum fique a pensar que vamos deixar de ter crime, que a videovigilncia vai resolver todos os problemas e que quanto mais cmaras se colocar melhor. Isso no verdade. A videovigilncia para alguns locais ser efectivamente, no quadro da tal preveno situacional, um excelente instrumento. Incompreensivelmente, levantam-se tantas dificuldades sobre o ponto de vista legal, ao nvel de dados, na generalidade dos casos sem qualquer razo. Uma simples pesquisa nas redes sociais permite obter muito mais informao sobre a vida privada das pessoas. As foras de segurana, neste momento, podero obter muito mais informao sobre as pessoas nas redes sociais do que atravs de qualquer sistema de videovigilncia. Considero a videovigilncia uma excelente ferramenta, mas que no resolve todos os problemas, longe disso. No compreendo, honestamente, tantas dificuldades que se colocam sob o ponto de vista da proteco da imagem e, da proteco da privacidade, uma vez que estamos a falar de locais pblicos, devidamente identificados como possuindo cmaras. A videovigilncia constitui uma excelente ferramenta para prevenir crimes, ou, caso, ocorram crimes, para identificar os autores e os responsabilizar.
1.11. Que tipo de polticas pblicas de segurana tm sido implementadas? A resposta a essa pergunta depende do entendimento relativo ao conceito de polticas pblicas de segurana. Por outro lado, por razes de natureza institucional, tenho dificuldades em responder questo, porque tal significaria, alm da sua identificao, uma avaliao. As polticas pblicas de segurana, decorrem tanto das leis, de instrumentos legais, como cdigo penal, o cdigo processo penal, as leis orgnicas das foras de segurana, a lei de segurana interna, etc., como das estratgias e medidas efectivas ao nvel dos sistemas de segurana interna e de justia. Nomeadamente ao nvel das questes organizacionais, dos investimentos e condies de trabalho, etc.
2. FORAS DE SEGURANA 2.1. H cada vez mais pessoas a falarem de uma hipottica Polcia Nacional, o que pensa sobre esta hiptese? Consegue vislumbrar uma polcia nica para o pas? A questo da polcia nica dever ser analisada partindo do princpio que no resolver todos os problemas, designadamente os relacionados com os conflitos de competncias e as competies positivas ou negativas. Mesmo dentro das prprias polcias, tanto em Portugal como em qualquer outro pas, h competio, nem sempre saudvel, em determinadas reas, determinados crimes, ou em determinados servios. A ideia que se colocarmos todas as polcias numa nica tutela, ou se concentramos numa nica polcia, tal significar a resoluo de todos os problemas, afigura-se algo utpica. Teremos, como evidente, que ter presentes quais so os principais pontos crticos, verificar o que que pode e deve ser mudado, como que pode ser mudado e depois, aps um consenso alargado em termos polticos e em termos dos intervenientes, dos actores, (neste caso, as foras e os servios de segurana), projectar essa mudana, e project-la a longo prazo. Houve pases que neste processo de mudana de sistema policial, optaram pela formao conjunta. Tinham vrias foras e servios e optaram pela implementao de formao (inicial. contnua, para progresso na categoria, etc.) comum, harmonizando igualmente os processos de progresso dentro das carreiras e categorias funcionais. O que que isto permitiu? Permitiu que passados 15 anos, cerca de 50% dos funcionrios policiais, apesar de estarem dispersos por vrias foras e servios, possuam uma cultura policial e institucional muito prxima, regras de carreira idnticas e um conhecimento muito global dos funcionrios das outras polcias. evidente que num cenrio destes, as resistncias s mudanas podero ser minimizadas. As organizaes so compostas por pessoas e qualquer mudana organizacional afecta as pessoas. Os processos tm que ser bem conduzidos, tendo sempre presente a reaco e resistncia das pessoas. evidente que hoje quem pertence PJ, PSP ou GNR, sente-se parte da organizao e a ideia de, num momento para o outro, passar para uma diferente organizao, ir causar reaces. Porm, num cenrio de criao de uma nica polcia, se a partir do prximo ano, todos os funcionrios ingressassem nas organizaes com os mesmos requisitos, a mesma formao inicial, progredissem na carreira sob as mesmas regras e requisitos de formao, etc., no tenho dvida que passados 15 anos quando se implementasse a fuso das polcias, estariam criadas, condies para a mudana e as resistncias seriam minimizadas.
2.2. Que pensa acerca da disperso das Foras e Servios de Segurana por vrios ministrios? Poder no futuro haver uma unificao dos ministrios? Do conhecimento que eu tenho de outros pases, entendo que poderia existir maior eficincia, eficcia e economia se todas as polcias estivessem numa nica tutela. Poderia ser mais fcil garantir, ou mesmo impor, em ltima instncia, maior colaborao e, cooperao. evidente que o facto de existir mais do que uma tutela com influncia directa na segurana interna origina impactos negativos. Ao nvel da Unio Europeia, a opo JAI, Justia e Assuntos Internos, (futuro espao de liberdade, justia e de segurana), revelou-se uma excelente forma de articulao dos diversos intervenientes. A questo da polcia nacional, ou seja, de uma polcia nica, parece-me uma boa ideia, o que no significa, como j referi anteriormente que resolva os problemas. O que temos que ter capacidade de estarmos abertos e disponveis para avaliar e, se necessrio, efectuar as mudanas. No partir de dogmas,
no partir para um modelo de reforma sem que desde o inicio, j est definido que se mantero estas foras e servios, dependentes desta ou daquela tutela. O essencial ser estudar o actual sistema, ver quais que so os problemas que temos e os que so expectveis, e no futuro prximo estudar qual a melhor forma do Estado responder a estes problemas. O estudo do IPRI identificou as grandes vulnerabilidades e os principais pontos crticos do sistema, apresentou vrias propostas e nenhuma dessas foi considerada.
2.3. Tero as Foras e Servios de Segurana actualmente todos os meios adequados para um eficaz combate ao terrorismo e a toda a criminalidade? Nenhuma polcia no mundo tem os meios que desejaria. Esses meios no existem na segurana, como no existem na educao ou na sade. Os recursos so escassos e os governos tm que fazer opes e definir prioridades de interveno. evidente que houve governos que apostaram e investiram mais na segurana, mas tal no poder significar que as foras policiais considerassem ter tido os meios desejveis. Mas quando fala da criminalidade, ou de alguma inoperncia das foras policiais, dizer que isso resulta exclusivamente da falta de investimentos, tambm traduz uma falcia. No pelo facto de duplicar o investimento nas foras, (permitindo a entrada de mais polcias, pr mais meios, mais viaturas, mais tecnologia, melhores comunicaes, etc.), os resultados no combate ao crime sero exponencialmente melhores. Alis, em relao aos efectivos policiais, os estudos que existem, demonstram que h um determinado patamar em relao ao qual vale a pena investir, em que o investimento traduz resultados, e que da para a frente deixa de compensar. Por outro lado, existem determinados tipos de crimes que no so afectados pelas medidas de preveno adoptadas pela polcia, como por exemplo, alguns dos crimes contra as pessoas.
2.4. Bastar uma substituio natural de geraes nas foras policiais para alterar o actual estado das mesmas ou pelo contrrio defende algo mais radical? Esta pergunta parte de um pressuposto que o estado actual das polcias muito mau. Essa no a minha percepo. H problemas nas foras como evidente, mas honestamente, julgo que no uma questo estrutural. A cultura dominante das foras de segurana, uma cultura de exigncia de responsabilizao, em que a maior parte dos profissionais se dedicam e se empenham. Agora, h problemas, como evidente. Entendo que caber s foras de segurana encontrarem solues internas que lhes permita compensar os bons profissionais e de alguma forma, sancionar ou excluir, aqueles que no querem fazer parte do bolo geral. No podemos permitir que alguns dos erros que temos identificados ao nvel dos processos de aculturao organizacional se repitam. Todos os anos as foras recebem novos polcias e tem de existir uma grande preocupao na forma como eles so integrados e aculturados. 2.5. Qual a melhor soluo: mais polcia e menos qualidade, ou menos polcia e mais qualidade? A soluo passa por ter os polcias necessrios organizao e que tenham boa qualidade. Quando falamos na quantidade de policiais, subsiste uma questo estrutural, o que que os polcias fazem? O poder poltico tem que definir claramente o que que quer que os polcias executem. Presentemente, continua a
existir um conjunto de reas e, de misses atribudas s polcias que no tm que ser feitas pelas polcias. Por exemplo, as notificaes do tribunal e doutros servios pblicos. Isso trabalho de carteiro, no de polcia. Averiguar onde que uma pessoa mora, no trabalho de polcia. Por outro lado, muitos processos internos e burocrticos das foras policiais continuam a ser desempenhados por polcias. Se me perguntar se os polcias que existem so suficiente, responderei que sim, que so suficientes, no tenho nenhuma dvida. O principal problema que muitos esto a desempenhar funes que deveriam ser feitas por outras organizaes ou pessoas, quer funes externas, quer no interior das polcias. Quais so as reas que ningum mais pode fazer alm das polcias, qual o ncleo duro de negcio da polcia? Ordem pblica e investigao criminal. O que que o Estado, em nenhum cenrio pode, privatizar ou permitir que seja feito pelo sector privado? Quais so as reas em que se a polcia falhar no h mais ningum para resolver? Mas h um conjunto de reas, mesmo as ligadas a funes mais assistencialistas, em que se a polcia falhar existir outros organismos e pessoas com essas responsabilidades e capacidades. Hoje em dia, a rea de negcio da polcia muito grande e diversa e, por outro lado, h tarefas internas, dentro das polcias que deveriam ser realizadas por servios externos ou funcionrios no policiais.
2.6. Porque inevitvel a Reforma do Sistema Policial Portugus? As mudanas so inevitveis, at porque h sempre novos problemas. A sociedade est em permanente evoluo e cada vez mais rapidamente. Antes, os modelos organizacionais, assim como as leis e os cdigos vigoravam durante dezenas de anos. Hoje em dia, as leis e os cdigos tm de ser objecto de constantes alteraes, procurando acompanhar a evoluo da sociedade. A lei apenas uma ferramenta e no um fim em si mesmo, e, como tal, tem de existir a capacidade de, por parte do legislador, de introduzir o mais rapidamente possvel as mudanas nos sistemas. Todos os modelos e sistemas tm que estar sempre em mudana. A realidade externa, quer a especfica no nosso espao de Portugal, quer na Unio Europeia, quer no contexto mundial, impem-nos novos desafios e, particularmente problemas com impacto na segurana interna. Se a nica forma de responder a estes problemas ser com um novo sistema policial, ou se o actual sistema pode ser ajustado, essa , no essencial, uma questo de natureza poltica e estratgia. Julgo que, devamos ter maior capacidade prospectiva, de projectar o futuro, tentando definir como que queremos que seja o nosso pas daqui a vinte anos. Os polcias que hoje estamos a formar, so os polcias que iro c estar daqui a vinte anos. As organizaes podero mudar mas os homens sero os mesmos. A ideia de que temos aqui um modelo funcional, e que poderemos descansar nos prximos cinco anos, afigura-se muito perigosa. A sociedade, as ameaas e riscos esto em constante mudana e as organizaes, especialmente ao nvel dos seus recursos humanos e modelos organizacionais, tm de antecipar e influenciar, ao invs de adoptarem uma postura exclusivamente reactiva de adaptao mudana que lhes imposta. 2.7. Ser que os programas especiais de polcia, nomeadamente, escola segura, idosos em segurana, comrcio seguro, entre outros, tm a eficincia e a eficcia que se esperava? uma pergunta difcil de responder. Na generalidade dos casos, esses programas no esto a ser devidamente monitorizados. S posso avaliar um programa, nomeadamente, em termos de eficcia, se tiver
termos de comparao. Alguns destes programas foram aplicados sem que se efectuasse, previamente, a devida avaliao das reas objecto de interveno, inviabilizando os processos de comparao, entre o antes e o depois e entre as reas de objecto de interveno e as outras, com problemas iniciais idnticos, no foram alvo dos programas especiais. 2.8. Qual o papel das Foras Militares na Segurana Interna? evidente que as foras armadas tm um papel importante na segurana interna. Qualquer contributo para a segurana interna deve ser bem-vindo e aproveitado. Se queremos aproveitar os contributos dos cidados, se queremos aproveitar o contributo das autarquias, dos operadores privados, das polcias de outros pases no quadro da cooperao internacional, etc., no iramos querer a colaborao das foras armadas? Claro que sim. A questo que existe o de definir o que colaborao. A segurana interna responsabilidade primria do Estado atravs das foras de segurana. Colaborao no dever significar substituio, sobreposio, duplicao, ou atribuio de competncias das foras de segurana s foras armadas. Implica uma clara definio das reas e dos meios com que as foras armadas podem colaborar, dos mecanismos que podero ser accionados, das situaes que podero justificar o apoio, das regras de dependncia, dos nveis de enquadramento, etc. imprescindvel clarificar as reas passveis de reforo e as que devero estar excludas. Podero intervir em cenrios de alterao da ordem pblica, na investigao criminal, na preveno criminal de crimes especficos? Podero, fazer operaes stop, exigir identificao a cidados, usar arma de fogo? H um conjunto de questes que tm que ser colocadas. Entendo que existem reas, nomeadamente, na proteco de infra-estruturas crticas, no reforo da proteco de sectores crticos, em que as foras armadas podero dar um apoio excelente, s foras de segurana, particularmente em situaes de elevao do estado de segurana ou de maior empenhamento das foras de segurana noutras misses. 2.9. Haver uma competio entre as Foras de Segurana e as Foras Armadas? A competio s poder existir se no estiverem definidas as competncias e os patamares de interveno, se no estiver definido o que cada um deve fazer. A lei de defesa nacional e a lei de segurana interna prevem a colaborao entre as foras armadas e as foras de segurana em situao de paridade, devendo a mesma ser articulada atravs do Chefe do Estado Maior das foras armadas e o Secretrio-geral do SSI. O que resulta da lei que a segurana interna poder colaborar com a defesa, (por exemplo, numa misso militar que vai ser feita no estrangeiro, que envolva uma vertente de segurana interna, de ordem pblica, nada impede que a segurana interna apoie uma misso da defesa), na mesma medida em que a defesa pode apoiar, a segurana interna. tambm uma questo de natureza poltica, cabendo aos governantes definir claramente, o que a rea reservada de um e do outro, e quais que so as reas que podero ser objecto de colaborao, como so as dependncias, quais os mecanismos de articulao, etc.
3. ESTADO E SEGURANA 3.1. Face aos riscos criminais actuais, o Estado dispe de meios suficientes para prevenir e combater? Nenhum Estado tem todos os meios que necessita. Independentemente dos recursos e das medidas que se possam tomar na rea da segurana, particularmente num Estado democrtico, impossvel, (mesmo em Estados totalitrios) eliminar todos os riscos, nomeadamente os associados ao crime. Num Estado democrtico, a liberdade um valor essencial. Cabe ao Estado garantir a segurana com o menos condicionamento possvel da liberdade das pessoas, porque esse o fim ltimo e essencial do Estado de direito uma pessoa humana, a sua dignidade e liberdade. Porm, a liberdade s pode ser vivida se existirem condies para esse exerccio, designadamente a segurana. Cabe aos Estados afectar os meios (incluindo os instrumentos legais) necessrios segurana. Caso o crime passe a ser fcil, o risco passe a ser mnimo, se os tribunais no responderem no sentido de prevenir, nem de identificar os autores dos crimes e os apresentar justia, evidente que estaro criadas as condies para o fracasso do Estado de Direito Democrtico. 3.2. Ser a garantia da segurana das pessoas, dos bens e dos valores um objecto do poder poltico? Ou um instrumento da afirmao deste na sociedade? A resposta pergunta exige uma pequena referncia ao pacto social, estabelecido entre as populaes e o Estado. A segurana uma das reas de responsabilidade do Estado, tal como, a justia, a defesa dos Estados entende que estas so reas de soberania, que no devem ser exercidas individualmente pelos cidados, nem devem ser privatizadas. Far sentido atribuir poderes, ao nvel da ordem pblica, da investigao criminal, da proteco e segurana pblicas a terceiros? A segurana uma das reas que integra o pacto social, cabendo ao Estado a responsabilidade de proteco dos seus cidados. Conforme j referi anteriormente no obstante a responsabilidade primria do Estado da segurana das populaes, tal no significa uma desresponsabilizao do cidado e dos operadores privados ou mesmo, nalguns casos, o exerccio de algumas funes especficas de segurana por outras entidades no integradas no conceito de foras e servios de segurana.
3.3. Relativamente ao Conselho Superior de Segurana Interna, os resultados que tm at agora vo de encontro aos objectivos traados? O Conselho Superior de Segurana Interna no essencial um rgo consultivo do Sr. Primeiroministro. O Gabinete Coordenador de Segurana, apesar de rgo consultivo, tambm uma estrutura operativa, onde tm assento os responsveis das foras de segurana. Rene ordinariamente de trs em trs meses, mas como evidente, so diversas as situaes que originam reunies extraordinrias. presidido pelo secretrio-geral do sistema de segurana interna. O Conselho de Segurana Interna no um rgo interministerial de audio e consulta do Primeiro-ministro em matria de segurana interna, nomeadamente, para a adopo de medidas e providncias e situaes de grave ameaa segurana interna.
3.4. Estamos perante o colapso da autoridade do Estado ou perante a falncia das suas instituies? Ser necessrio reordenar a sociedade? Entendo que nem uma, nem outra. Temos que analisar a nossa realidade num contexto global, quer no contexto internacional, quer da Unio Europeia, no podemos olhar s para a nossa realidade. Os problemas que temos no so diferentes dos outros pases, mesmo as deficincias com que nos debatemos. evidente que temos melhor percepo das nossas deficincias porque as conhecemos melhor. Eu no considero que haja nenhuma falncia do sistema, considerando os dados que dispomos. Temos dois ou trs casos de crime no Algarve e criamos de imediato um cenrio de insegurana O Algarve um destino turstico segurssimo, nomeadamente quando comparado com outros destinos tursticos. Alis, um dos factores que leva a que as pessoas escolham o Algarve a segurana. Lisboa das cidades mais seguras da Unio Europeia. Felizmente, estamos muito abaixo da mdia da Unio Europeia no que respeita criminalidade participada a outros problemas de segurana interna. 3.5. Ser que temos governantes altura dos desafios que nos colocam as prximas geraes, em vez de polticos que actuam ao sabor dos ciclos eleitorais e de sondagens para venda em telejornais e editoriais? Na minha percepo, os nossos governantes so bons governantes. A ideia de responsabilizar apenas os governantes por tudo aquilo que no funciona ou funciona menos bem, incorrecta. Independentemente da responsabilidade dos polticos, particularmente dos governantes, todos temos alguma responsabilidade e podemos fazer mais e melhor com as actuais condies. A questo principal centra-se na necessidade de projectar mudanas a longo prazo e de querer correr o risco de implementar essas mudanas, sabendo que iro ocorrer ocorrncias e perodos em que as coisas vo estar pior. Os nossos governantes, em muitos casos, funcionam como qualquer outra pessoa. Eu sei que quando fao uma mudana estou a correr riscos. A tendncia normal da maior parte das pessoas, deixa andar, (especialmente quando se est numa organizao ou num servio pblico), deixar estar as coisas como esto. Cada vez que se faz uma mudana, se as coisas correrem bem, excelente, se as coisas correrem mal, a culpa de imediato individualizada, isto estava to bem, se isto sempre funcionou porque que este agora vem mudar as coisas evidente que na poltica, como na vida, a mudana tens riscos associados, envolvendo em muitos casos perodos crticos em que as coisas passam a funcionar pior do que antes. S depois, quando os novos modelos e as pessoas se ajustam, (porque a essncia das organizaes so as pessoas) que as mudanas comeam a produzir os seus efeitos. O que significa que nesta rea, como em muitas, no h mudanas com efeitos imediatos. Agora, h passos que tm que ser dados, independentemente da direco da mudana, independentemente do objectivo final. Os polticos, tm que ter capacidade de projectar a longo prazo e promover as necessrias mudanas de forma coerente e concertada.
3.6. A globalizao pode ser considerada a culpada da crescente insegurana que se vive a nvel local, regional, nacional e internacional? Vivemos num mundo diferente, com novos desafios, novas ameaas, novas vulnerabilidades e maiores riscos. A globalizao introduziu novos problemas no mundo, mas apenas mais um factor a considerar nesta nova realidade de ameaas mais diversificadas, menos visveis, mais imprevisveis e com efeitos mais desastrosos. Mas antes da globalizao j havia muitos problemas, quer de crime, quer de ordem pblica, quer de insegurana. No ser legitimo culpar a globalizao por todos os novos problemas, apelidando-a de me de todas as desgraas. Mas traz-nos, efectivamente, novos problemas e obriga-nos a novas respostas. Antes a generalidade dos crimes estavam referenciados, conseguamos identificar a sua origem, o local onde eram praticados e, em muitos casos os seus autores e suas relaes com outros criminosos. Actualmente, ao nvel da criminalidade organizada e transnacional, as reas de interveno so cada vez mais complexas, difusas e organizadas. Cada vez mais, uma organizao tende a dedicar-se mais do que uma actividade ilcita e exercer a sua influncia nos diferentes patamares dos crimes, desde a cpula at ao terreno. No caso da droga, tradicionalmente, a organizao centrava-se no patamar da produo e distribuio geral de droga, deixando que quem estivesse no terreno se organizasse e explorasse o negcio como entendesse. Cada vez mais, este tipo de organizaes tende a envolver vrias actividades ilcitas, por exemplo, o trfico de armas, mulheres e, droga, a criminalidade econmica e financeira, tentando estender os braos da organizao a todos os patamares que possam reflectir lucro ou poder. evidente que quando queremos falar de preveno deste tipo de criminalidade, falar de investigao, em dissuaso, torna-se mais complicado. As novas tecnologias, a abertura das fronteiras, o fenmeno da globalizao, o acesso informao global, a nova sociedade da informao e a forma como os prprios mercados funcionam vieram trazer novos problemas para as foras de segurana. O bsico do servio de polcia continua a ser o mesmo, (a roda est inventada). As grandes ferramentas de preveno, de segurana, de investigao so igualmente aplicveis aos novos problemas trazidos pela globalizao. Ter de existir a capacidade de saber utilizar igualmente as facilidades trazidas pela sociedade de informao e conhecimento e pela globalizao, ao invs de as considerarmos apenas obstculos e problemas.
4. CIDADOS 4.1. Como que a sociedade v a polcia? O que que a polcia faz para responder aos anseios da sociedade? No sou a pessoa indicada para responder a isso, porque a minha percepo estar sempre inquinada, pelo facto de pertencer a uma fora de segurana. Por exemplo, a minha mulher que professora, se lhe perguntar qual a opinio geral sobre os professores, ela vai sempre responder sobre o ponto de vista de professora, que conhece as dificuldades e limitaes das escolas e aquilo que os professores fazem. Ao dar a ideia sobre a forma como o pblico percepciona os professores ir estar influenciada pela forma como ela prpria conhece os professores.
Provavelmente, a ltima pessoa a quem se deve efectuar esta questo ser a um polcia. evidente se ele for um bom polcia, ir sempre achar que as pessoas acham muito bem da polcia, que trabalham muito e so dedicados, que se empenham pelo bem da comunidade. o espectvel. As percepes so influenciadas por diversos factores. A forma como eu percepciono a justia, a segurana, a educao, a sade, etc., est ligada, no essencial, a trs factores: a minha experincia pessoal, a experincia e a vivncia dos que so prximos e, muitas vezes a mais importante, a forma como a temtica me apresentada pela comunicao social. Quando falamos na insegurana e no medo, estes trs factores esto sempre presentes, com particular destaque para a comunicao social. evidente que eu, quando vejo uma notcia na comunicao social relativa a uma matria de segurana ou polcia, apenas aproveito aquilo que vlido ou me interessa (sendo certo que muitas das notcias apresentam factos errados ou incompletos), porque domino minimamente aquela rea. Mas quando eu leio um artigo na comunicao social sobre a educao ou, sobre a sade, aquilo para mim tudo vlido, correctssimo, e parto do pressuposto que quem escreveu o artigo domina a matria e escreveu apenas verdades e factos objectivos. A maior parte das pessoas que no tiveram contacto directo com as polcias (nunca foram interpelados numa operao, ou numa investigao, nunca foram vitimas de crimes, etc.) nem tiveram no seu seio de amigos e, familiares, grandes questes ao nvel da insegurana e crime, formulam a sua percepo pela comunicao social, por aquilo que lem nos jornais e, especialmente, por aquilo que vem na televiso.
4.2. Que papel dever ser reservado aos cidados? Devero os cidados ter um papel activo no campo da segurana? De que forma? Os cidados tm um papel essencial, nomeadamente, ao nvel da autoproteco. particularmente uma questo de educao. Por exemplo, para a preveno rodoviria e sinistralidade, foi fcil convencermonos que era essencial modificar o comportamento das pessoas. O que no era pelo facto de estarmos apenas a colocar mais polcias a fiscalizar e a efectuar, mais autuaes, que no era apenas pela melhoria das vias de circulao, da sinalizao e das caractersticas e condies de segurana dos veculos que se resolveriam os problemas. Foi possvel inserir, nos contedos escolares, a temtica da preveno rodoviria, procurando influenciar o comportamento das geraes futuras (e, indirectamente, as atitudes dos pais dos alunos). A questo da segurana dever ser equacionada da mesma forma. H um conjunto de medidas protectoras, um conjunto de medidas de segurana individual (particularmente ao nvel dos comportamentos) que as pessoas tm que adoptar no seu dia-a-dia. Uma outra questo igualmente importante a relativa minha responsabilidade social. Se o meu vizinho est a ser assaltado o que que eu devo fazer? A maior parte das pessoas no fazem nada. A maior parte das pessoas que circule num transporte pblico, se v um carteirista a furtar uma carteira permanecem impvidos e serenos, recusando correr quaisquer riscos uma vez que a vtima o outro. Viver em sociedade pressupe riscos. Se eu estou na rua e vejo uma pessoa a ser assaltada, se intervier estou a correr um risco, mas esse risco inerente vivncia em sociedade, na qual todos temos responsabilidades. No estou a exigir que algum intervenha em situaes de criminalidade violenta, como um assalto mo armada a um banco, (no estou a sugerir que o cidado se arme em heri ou justiceiro e que queira fazer aquilo que claramente deve ser o papel das foras de segurana). Estou a falar de situaes em
que, dois ou trs midos, numa carruagem de comboio onde esto dezenas de pessoas, lanam o pnico no local, fazem um ou dois assaltos a idosos ou outras crianas e ningum se ope. As pessoas tm de estar cientes que tambm tm responsabilidades na produo de segurana. 4.3. Qual a percepo que o cidado tem sobre a validade do modelo de proximidade ou das novas estratgias, como o Contrato Local de Segurana? Pelas razes que j foram evocadas anteriormente considero difcil responder a essa questo. Julgo, pelos contactos que venho mantendo com alguns dos actores que as populaes vem essas iniciativas, nomeadamente, os contratos locais de segurana, como algo positivo, particularmente quando se sentem parceiros e no apenas destinatrios ou espectadores dos programas
4.4. Porque que o cidado est a perder a confiana nas instituies policiais? H uma desconfiana geral nas instituies do Estado, extensvel s foras e servios de segurana. No tenho elementos que me permitam quantificar o fenmeno e afirmar se o mesmo vem sofrendo alteraes ao longo dos ltimos anos. Sei, no entanto, que esta questo no igual em todo o territrio nacional, variando de local para local, muitas vezes em funo do tipo de populao e da qualidade da actuao da fora de segurana.
5. COOPERAO 5.1. Como classifica a actual cooperao que Portugal tem com a Unio Europeia? No disponho de elementos que me permitam avaliar ou classificar essa cooperao. Portugal integra a generalidade dos grupos de trabalho e comits no domnio JAI em situao de igualdade com os restantes Estados Membros, sendo alvo de elevada considerao em diversos domnios em que foi mais interventivo. No me possvel aferir sobre a forma como os outros Estado classificam o nosso trabalho e a nossa cooperao.
5.2. Face ao panorama internacional s uma boa cooperao entre os demais servios e foras de segurana nacionais podero oferecer maiores garantias de sucesso nesta luta universal contra o terrorismo. Como classifica esta cooperao em Portugal? Considero que existe uma boa cooperao, particularmente ao nvel das foras e servios de segurana. Existe cooperao, troca de informao e uma Unidade de Coordenao Anti-terrorismo (UCAT). A cooperao do SIS e do SIED com as foras de segurana permanente, baseada em princpios de confiana e de partilha de informao. H protocolos de actuao bem definidos no domnio da reaco a incidentes. Os mecanismos de avaliao da ameaa terrorista, de avaliao e de gesto do risco esto definidos e traduzem uma boa cooperao.
6. GOVERNANCE DA SEGURANA 6.1. Na nova governance da segurana, que papel em concreto dever ser reservado s empresas privadas e aos municpios? Em primeiro lugar importar definir as reas de negcio que devero estar reservadas para o Estado, admitindo-se, conforme j referi anteriormente, que existem outras reas e medidas no domnio da segurana, que no s podem como devem ser exercidas pelo cidado, pelos operadores privados, pelas autarquias, pelas empresas de segurana privada, entre outros. As autarquias tm um papel essencial na segurana. Por exemplo, na forma como projectam, aprovam e gerem estruturas de realojamento e equipamentos sociais, na forma como articulam com as foras de segurana, particularmente quando tm polcias municipais, procurando mecanismos de cooperao e articulao que evitem conflitos negativos ou positivos de competncia, etc. A segurana privada tem um papel igualmente essencial na segurana das sociedades, devendo merecer particular apoio e cooperao por parte das foras de segurana. Existem duas reas que gostaria de destacar. Por um lado, tm um papel fundamental na proteco de pessoas e bens, na proteco de infraestruturas, no controlo de acessos a espaos crticos, etc. Por outro lado, no menos importante, possuem uma quantidade muito significativa de informao, tanto geral como especfica, que podero partilhar com as foras de segurana. A ttulo de exemplo, se ocorrer um incidente grave num centro comercial, numa infraestrutura, os vigilantes da segurana privada tm um conhecimento daquele espao, em muitos casos superior ao das foras de segurana. Quer no domnio da preveno, das informaes, da reaco a incidentes e, nalguns casos da prpria investigao, a segurana privada dever ser considerada um parceiro e tratada como tal.
6.2. Qual o papel que o Estado desempenha com este novo conceito de governance da segurana? O Estado tem de definir, de forma clara e inequvoca, quais so as suas reas de interveno, no domnio da segurana interna e que, como tal, no podero ser delegadas. Por outro lado, relativamente s reas que extravasam este domnio, ter de definir claramente as regras, requisitos e exigncias que permitam a operadores privados ou outras entidades a sua interveno. As questes da ordem pblica, da resoluo de conflitos, da proteco das pessoas, da investigao criminal, so reas do Estado. Relativamente s outras reas da segurana interna, o Estado dever ter um papel fundamental ao nvel da certificao e das auditorias. Por exemplo, sempre que o Estado privatiza um sector, ou permite que uma rea que antes era executada pelo Estado passe a ser feita por um privado, o Estado ter de salvaguardar a capacidade de verificar se as regras e requisitos, nomeadamente, os relativos segurana, esto a ser cumpridos. As questes da certificao e das auditorias so essenciais. No caso das infra-estruturas crticas ligadas a sectores como as comunicaes, a energia, os transportes, as questes da verificao das medidas de segurana internas (adoptadas pelos operadores) so essenciais. Aqui h trinta anos atrs, praticamente tudo o que era sector crtico estava no Estado e as questes relativas segurana desses sectores competiam ao Estado. Mais recentemente, o Estado vem dando aos privados a possibilidade de operarem nessas reas, condicionando essa explorao ou concesso verificao do conjunto de regras, nomeadamente no domnio da segurana.
O Estado assume assim uma posio reguladora, devendo assumir uma responsabilidade efectiva, certificando previamente as questes da segurana e desenvolvendo posteriormente auditorias de segurana.
6.3. At que ponto o e-government pode influenciar a segurana? Que vantagens e desvantagens podem surgir? Seria um disparate o Estado e as Policias no rentabilizarem, ao mximo, as novas tecnologias, as potencialidades dos sistemas de comunicaes e de informao e tudo aquilo que constitua um elemento facilitador e que rentabilize a segurana. Porm, tal no nos dever tentar para modelos exclusivos de e-policiamento ou e-segurana. Os modelos de policiamento, de preveno, de investigao, de resposta a solicitaes, de proteco, de ordem, segurana e tranquilidades pblicas, continuam a exigir a presena policial no terreno e o contacto presencial com os cidados, vtimas, criminosos, suspeitos, infractores, etc. Por outro lado, a utilizao excessiva e indevida das potencialidades da tecnologia poderia conduzirnos a um controlo indevido dos cidados, claramente limitador dos direitos, liberdades e garantias individuais. Iremos admitir a possibilidade de em todos os suspeitos (ou porque no todas as pessoas?) ser instalado um chip com um localizador que permita, a todo o momento, saber onde est e, para efeitos de investigao, onde estava s X hora do dia Y. E com quem estava? Que viatura conduziu, quais os trajectos, quais as compras que efectuou e como est a usar os seus cartes electrnicos? Que sites consultou na Internet, que e-mails recebeu e efectuou, qual o teor das conversas que manteve? E caso seja necessrio deter um cidado, ser que poderei imobiliz-lo enviando um sinal para o chip instalado? Ser esse o futuro?
ANEXO B - Entrevista
Data: 14 de Outubro/09 Entrevistado: Intendente Jos Ferreira de Oliveira, Director da Escola Prtica de Polcias
1. O SISTEMA DE SEGURANA INTERNA PORTUGUS

1.1. O actual Sistema de Segurana Interna est adequado ao nosso pas? A resposta mltipla. Isto , do ponto de vista da estrutura penso que pouco funcional, redundante e pouco eficiente, dada a sua fragmentao por instituies policiais, algumas delas colocadas sob tutelas polticas diferentes. J do ponto de vista da resposta operacional meu entendimento que responde razoavelmente insegurana e ao crime do nosso pas.
1.2. H no actual modelo de segurana interna sobreposio de meios e sobretudo de competncias? Claro que h! Isso visvel no domnio da manuteno da ordem pblica, entre a GNR e a PSP e, mesmo, no mbito da investigao criminal entre a PJ, a GNR, o SEF e a PSP.
1.3. Haver uma segurana interna e uma segurana externa? Estaremos mais prximos de uma segurana nacional? Depende do prisma da anlise. H certamente uma segurana nacional, mas tambm h uma segurana interna e uma segurana externa. evidente que a ameaa segurana , hoje em dia, difusa. de facto difcil saber se ela advm de contextos internos ou externos. No entanto, a arquitectura constitucional do nosso sistema de segurana determina que a segurana e a ordem pblica, em territrio portugus, so uma competncia das Foras de Segurana, ao passo que reserva para as Foras Armadas a segurana das populaes contra agresses ou ameaas externas. Efectivamente, quer as Foras de Segurana, quer as Foras Armadas mantm e garantem a segurana nacional. Efectivamente o papel das instncias internacionais de cooperao policial quer no domnio intergovernamental (ONU, Interpol) quer no domnio da Unio Europeia (Europol) tem sido cada vez mais importante e relevante. No entanto a segurana interna continuar a ser uma tarefa de soberania dos Estados.
1.4. Que tipo de ameaas, riscos e limitaes nos deparamos hoje? As ameaas so, como sabido, distintas. A ameaa terrorista, a criminalidade organizada e violenta, mas tambm a pequena e mdia criminalidade que aquela que mais incomoda o cidado e mais contribui para o aumento do sentimento de insegurana. O risco decorre da natureza da ameaa. Se no se perseguir a ameaa terrorista de forma eficaz, aumenta o risco de atentados mortferos. As limitaes advm, sobretudo, do facto dos meios (humanos e materiais) ao dispor das polcias serem necessariamente escassos para fazer face ao aumento das ameaas e dos riscos.
1.5. Que justificao se encontra para o aumento da criminalidade, delinquncia e violncia? Tambm aqui a resposta no pode ser unilateral. O aumento do crime decorre de causas directas e indirectas, de causas mais profundas ou estruturais, mas tambm de causas mais imediatas. Nomeadamente a globalizao, a pobreza, a despacializao do modo de vida, a crise da autoridade e do ncleo familiar, leis penais brandas, a ineficcia da polcia, o comportamento desviante do indivduo, assente em razes psquicas, so algumas causas que podem explicar alguma coisa, mas, certamente, no explicaro tudo.
1.6. Com o aumento da criminalidade deve-se continuar apostar no policiamento de proximidade? Claro que sim! O policiamento de proximidade vai ao encontro das causas mais estruturais e profundas do crime e da insegurana, da a sua importncia. As tcnicas de policiamento de proximidade permitem reforar os laos de confiana entre a populao e a Polcia, contribuindo assim, para o retomar das formas informais de controlo social e reforo do sentimento de segurana.
1.7. Ser que o policiamento de proximidade j deixou de ser um mero slogan poltico? evidente que sim! disso exemplo, o sucesso do programa Escola Segura e do Programa Integrado de Policiamento de Proximidade (PIPP), na PSP, de acordo com avaliaes.
1.8. Que tipo de reaces, que coordenao, que estratgias, que parcerias para combater o crime e a insegurana? O crime combate-se com o dito policiamento de proximidade, com um alcance, sobretudo preventivo, mas tambm com medidas policiais de natureza mais repressiva, no domnio da investigao criminal, mas tambm na execuo das medidas de polcia disponveis legalmente. Nestes dois domnios as parcerias e a cooperao entre foras e servios de segurana so fundamentais para alcanar eficazmente os objectivos, sobretudo no respeitante partilha de informaes.
1.9. A insegurana significa o desabamento dos valores morais da sociedade contempornea e o fracasso das principais instituies de socializao? A insegurana no significa nada disso, do meu ponto de vista! A insegurana receio ou medo de se ser vtima de crime ou desordem, implicando, em consequncia, como reaco, comportamentos de isolamento, ou, em alternativa, armamento. A insegurana significa menos liberdade e menos cidadania.
1.10. Sero as penas suficientes para reduzir o crime? O crime no se reduz, exclusivamente, com penas de natureza criminal. Quer a existncia de penas, quer a sua aplicao tem, necessariamente, uma natureza preventiva, porque se algum souber que o seu comportamento desviante vai ser punido, tal tem um efeito dissuasor. Mas isso no suficiente, por si s, para essa reduo.
1.11. Ser que temos leis feitas umas em cima das outras? Temos, efectivamente, muitas e boas leis. O desafio est, efectivamente, em faz-las cumprir.
1.12. Que tipo de polticas pblicas de segurana tm sido implementadas? As polticas pblicas implementadas nos ltimos quatro anos tm tido, sobretudo, uma natureza normativa. Alterou-se o Sistema de Segurana Interna, o Sistema de Investigao Criminal, a Organizao da PSP e GNR e do prprio Ministrio da Administrao Interna. O desafio dos prximos anos, no domnio dessas polticas, dever consistir em tornar efectivos os principais instrumentos de coordenao, eficcia, eficincia, previstos nessas normas, de forma a melhor servir o Estado moderno e a cidadania.
1.13. Pode-se considerar a videovigilncia um instrumento da Segurana Interna? um instrumento de segurana pblica, que contribui para a segurana interna.
2. FORAS DE SEGURANA 2.1. Como classifica o actual modelo policial portugus? Fragmentado, plural e concorrencial.
2.2. H cada vez mais pessoas a falarem de uma hipottica Policia Nacional, o que pensa sobre esta hiptese? Consegue vislumbrar uma polcia nica para o pas? Claro que consigo vislumbrar. E no tenho dvidas que, se tivssemos que criar um sistema de segurana ab initio, o melhor modelo seria a existncia de uma nica polcia, dotada de eficazes sistemas de controlo. As vantagens seriam enormes. Essas virtualidades seriam, quer ao nvel da resposta operacional, quer ao nvel da gesto dos recursos humanos e materiais.
2.3. Que pensa acerca da disperso das Foras e Servios de Segurana por vrios ministrios? Poder no futuro haver uma unificao dos ministrios? Est incorrecto. Claro que sim! Todas as Policiais tero que passar para a tutela do MAI.
2.4. Tero as Foras e Servios de Segurana actualmente todos os meios adequados para um eficaz combate ao terrorismo e a toda a criminalidade? Nenhuma fora policial no mundo ter todos os meios adequados para um eficaz combate ao terrorismo e a toda a criminalidade. Ns, em Portugal, temos os meios que possvel ter, face ao contexto econmico, social e jurdico em que vivemos e de que dispomos. Nas ideias que num Estado de direito democrtico os fins no justificam a utilizao de todos os meios, isto , uma Polcia democrtica tem os limites sua aco que decorrem da Constituio e da Lei.
2.5. Colocar mais polcias na rua soluo para combater a criminalidade? Ou ser que esto simplesmente mal distribudas? O papel preventivo desempenhado pelos polcias na rua, em aces de patrulhamento, dever ser a primeira das solues para combater o crime e o sentimento de insegurana. Por isso, colocar mais polcias na rua sempre uma boa soluo. No entendo que os polcias estejam mal distribudos. As funes de apoio
e de suporte actividade operacional, que alguns esto a desempenhar, so da mesma forma importantes para a eficcia da actividade operacional.
2.6. Bastar uma substituio natural de geraes nas foras policiais para alterar o actual estado das mesmas ou pelo contrrio defende algo mais radical? A Polcia, especialmente a PSP, evoluiu enormemente nos ltimos 20 anos. Nos meios, mas sobretudo na qualidade dos seus recursos humanos. Hoje em dia, a maioria do efectivo tem o 12 ano de escolaridade, a taxa de feminizao tambm cresceu. A totalidade dos comandantes e directores so oriundos do seio da PSP. Existe, nesta instituio, uma massa crtica humana institucionalizada. Se falarmos nas tecnologias o salto foi enorme com a introduo do SEI (Sistema de Informao Estratgico). Por isso deveremos continuar numa evoluo incremental, no desejamos revolues.
2.7. Qual a melhor soluo: mais polcia e menos qualidade, ou menos polcia e mais qualidade? Discordo. Mais polcia no significa necessariamente menor qualidade. No sou to determinista nessa anlise. Podemos ter mais polcia e igualmente qualidade. Isso depende na qualidade do processo de recrutamento e da formao inicial. E nisso a PSP est cada vez mais empenhada.
2.8. Porque inevitvel a Reforma do Sistema Policial Portugus? As reformas dos sistemas policiais so sempre inevitveis. Porque prprio ao Ser Humano a procura incessante da excelncia, da equidade, da eficcia e da eficincia e isso implica reformar o existente, no sentido de o melhorar. Nesse sentido o sistema policial no diferente dos outros sistemas.
2.9. Ser que os programas especiais de polcia, nomeadamente, escola segura, idosos em segurana, comrcio seguro, entre outros, tm a eficincia e a eficcia que se esperava? Que eu saiba s o programa Escola Segura foi avaliado e chegou-se concluso que um programa reconhecido pela populao escolar e respectivas famlias e por isso prometedor. Reconhecido no sentido em que refora a segurana no meio escolar e zonas envolventes. Por isso um programa eficaz.
2.10. Qual o papel das Foras Militares na Segurana Interna? Nos termos da nossa Constituio e da Lei a foras militares colaboraram em matria de segurana interna com as Polcias e cooperam com as mesmas, tendo em vista o cumprimento conjugado das respectivas misses no combate a agresses ou ameaas transnacionais.
2.11. Haver uma competio entre as Foras de Segurana e as Foras Armadas? Negativo, no existe qualquer competio.
2.12. Que importncia tem o e-government na polcia? O e-Government um conceito que assenta no garantir de que as Instituies Pblicas esto a trabalhar juntas, de forma a utilizar a tecnologia, para que possam melhorar o relacionamento existente entre
o cidado, os parceiros, a administrao pblica, tudo isto atravs da prestao de servios, informao e conhecimento de melhor qualidade, mais rapidamente e com um custo menor. O e-government na Polcia que substancia, designadamente, no SEI, na Intranet, no recente Portal Social do MAI e respectivos stios na Internet so, hoje em dia, ferramentas indispensveis gesto interna e externa da Polcia
3. ESTADO E SEGURANA 3.1. Face aos riscos criminais actuais, o Estado dispe de meios suficientes para prevenir e combater? Os meios, como sabido, so sempre escassos. O Estado portugus para prevenir e combater o crime dispe dos meios que, no actual contexto, so possveis dispor face realidade econmica, social e jurdica em que vivemos.
3.2. No nosso ordenamento jurdico s se prev a interveno das Foras Armadas em Estado de Stio e de Emergncia. Com os recentes acontecimentos a nvel mundial e com a reviso do conceito estratgico de Defesa nacional j se encara como possvel a interveno destas fora dos cenrios acima indicados (ainda a ttulo excepcional), o que pensa sobre isto? Entendo que as Foras Armadas devero continuar no quadro das suas actuais misses, podendo e devendo, evidentemente, colaborar e cooperar com as Polcias nos termos da Lei.
3.3. Ser a garantia da segurana das pessoas, dos bens e dos valores um objecto do poder poltico? Ou um instrumento da afirmao deste na sociedade? Compete ao Estado a primazia de garantir a segurana e a ordem pblica, por isso, essa responsabilidade do poder poltico que tutela as Polcias.
3.4. Estamos perante o colapso da autoridade do Estado ou perante a falncia das suas instituies? Ser necessrio reordenar a sociedade? Entendo que no, a autoridade do Estado exercida de forma diferente, no se trata de nenhum colapso. Agora, tambm entendo que o Estado e as suas instituies tm que se modernizar, especialmente as Polcias, para darem resposta s exigncias de segurana da parte dos cidados e do prprio Estado democrtico.
3.5. Qual a relao que existe entre a poltica e a polcia? A palavra poltica denomina arte ou cincia da organizao, direco e administrao dos Estados, ao passo que a Polcia, do ponto de vista orgnico, uma organizao que tem por misso manter a segurana e a ordem pblica. A Polcia , podemos assim afirm-lo, um instrumento de que dispe a poltica para administrar um Estado, no domnio da segurana interna. essa a relao que eu vislumbro.
3.6. Ser que temos governantes altura dos desafios que nos colocam as prximas geraes, em vez de polticos que actuam ao sabor dos ciclos eleitorais e de sondagens para venda em telejornais e editoriais? Uns esto altura e outros nem tanto. Mas num Estado democrtico h sempre uma soluo, na escolha, atravs do voto.
3.7. A globalizao pode ser considerada a culpada da crescente insegurana que se vive a nvel local, regional, nacional e internacional? A globalizao uma das causas da insegurana, como j afirmei anteriormente, mas no a culpada de todos os problemas.
3.8. Ser que estamos perante uma desacelerao ou estagnao do ritmo de evoluo do nosso pas? Os dados esto a. A nvel econmico, o crescimento estagnou nos ltimos anos devido, sobretudo, crise internacional, com as necessrias implicaes, tambm, no investimento na segurana.
4. CIDADOS 4.1. Como que a sociedade v a polcia? O que que a polcia faz para responder aos anseios da sociedade? As sondagens que tm sido feitas, mostram que na generalidade a populao tem uma opinio positiva em relao sua Polcia. A Polcia responde aos anseios dos cidados com medidas concretas de policiamento, especialmente o Programa Integrado de Proximidade, no caso da PSP, mas tambm com celeridade na resposta aos pedidos de auxlio via 112 e com uma adequada investigao criminal. No esquecendo a divulgao da imagem de modernidade e de competncia da Polcia, junto da populao, atravs dos OCS.
4.2. Que papel dever ser reservado aos cidados? Devero os cidados ter um papel activo no campo da segurana? De que forma? Sim, os cidados podero ter um papel activo na segurana, participando em instncia formais e informais, designadamente associaes de bairro e outras que apoiem a Polcia nos diagnsticos e nas solues para fazer face insegurana.
4.3. Qual a percepo que o cidado tem sobre a validade do modelo de proximidade ou de novas estratgias, como o Contrato Local de Segurana? No sei qual a percepo. Mas o simples facto dos cidados poderem participar nas solues para fazer face insegurana, assegurar a estas estratgias (policiamento de proximidade e CLS) uma marca de credibilidade que doutra forma seria difcil de garantir.
4.4. O que pensa sobre o Contrato Local de Segurana? So solues inovadoras que juntam vrios parceiros (onde se inclui a Polcia), que podem em conjunto fornecer um contributo para combater a insegurana e o crime e as suas causas e que responsabiliza o conjunto dos actores, desde o actor poltico (governo civil, autarquia) at ao simples cidado. muito positivo.
4.5. Porque que o cidado est a perder a confiana nas instituies policiais? No penso que estejam a perder a confiana. As sondagens no mostram isso, antes pelo contrrio.
5. COOPERAO 5.1. Como classifica a actual cooperao que Portugal tem com a Unio Europeia? No domnio policial a Unio Europeia, atravs das suas instituies de cooperao (designadamente a Europol, Cepol, ), desempenha, no domnio da troca de informaes e da formao a cooperao possvel. Por isso a cooperao entre Portugal e a Unio Europeia no domnio policial a possvel, isto , aquelas que os Tratados e os normativos comunitrios permitem.
5.2. Face ao panorama internacional s uma boa cooperao entre os demais Servios e Foras de Segurana nacionais podero oferecer maiores garantias de sucesso nesta luta universal contra o terrorismo. Como classifica esta cooperao em Portugal? Concordo. Por aquilo que conheo penso que boa.
6. GOVERNANCE DA SEGURANA 6.1. Na nova governance da segurana, que papel em concreto dever ser reservado s empresas privadas e aos municpios? s empresas privadas uma aco cada vez mais activa, presente e tecnologicamente avanada nos espaos abertos ao pblico e nos espectculos, isto , no domnio da segurana. Competido ao Estado regular de forma competente e rigorosa a sua aco. Aos municpios poder ser reservada a tarefa de segurana de proximidade dos espaos e transporte pblicos, atravs das polcias municipais.
6.2. Qual o papel que o Estado desempenha com este novo conceito de governance da segurana? Os Estado no domnio da segurana continua a ser um prestador de segurana, mas assume, tambm, uma tarefa importante, de regulador e parceiro.
6.3. At que ponto o e-government pode influenciar a segurana? Que vantagens e desvantagens podem surgir? No h desvantagens! O e-government melhora a segurana, porque quanto mais no seja cria a convico no cidado, pela informao que disponibiliza, por exemplo nos sites, que a Polcia est interessada nos problemas dos cidados.
7.
OSCOT
7.1. Que importncia tem o OSCOT na sociedade? Ser visvel aos olhos do cidado? O Observatrio de Segurana, Criminalidade organizada e Terrorismo uma associao, sem fins lucrativos, que tem por objectivo a sensibilizao do pblico, relativamente aos temas de Segurana em geral, a formao de futuros especialistas e a formao complementar de especialistas nestas reas e a realizao de relatrios peridicos sobre Segurana, Criminalidade Organizada e Terrorismo. Por isso no nosso espectro acadmico e social uma instncia inovadora e com futuro.
7.2. importante existir um Observatrio de Segurana, Criminalidade Organizada e Terrorismo? De acordo com os objectivos desta associao importantssimo.
7.3. Que impacto tem na sociedade? Como uma instncia criada recentemente o impacto ainda ser, penso eu, diminuto. Mas o seu papel nos OCS j relevante, dado que so chamados a pronunciar-se nas TV (s) e jornais sobre assuntos de segurana sempre que a agenda meditica o exige.
7.4. Portugal corre algum risco em termos de atentados terroristas? H sempre algum risco. Agora qual o nvel no lhe sei responder.
7.5. Quais os maiores problemas quanto segurana, em Portugal? O maior problema a insegurana e o crime e a forma como isso afecta cada um dos cidados que vtima.
7.6. Um sistema judicial com menos demoras e menos processos pendentes no contribuiria tambm para melhorar os nveis de segurana? Sem dvida!
7.7. A maior causa de tudo isto, o grande problema, no estar numa profunda crise de valores? Tambm passa por a!
ANEXO C Entrevista
Data: 2 de Novembro de 2009 Entrevistada: Vereadora Snia Paixo e Ana Carla Assuno, assessora da vereadora, Cmara Municipal de Loures
1. Contrato Local de Segurana Cmara Municipal de Loures 1.1. O que um Contrato Local de Segurana? uma filosofia de base, cujos contornos, do ponto de vista da segurana pblica, procuram implementar uma estratgia de cariz preventivo, independentemente do necessrio exerccio da autoridade democrtica do Estado, por parte das Foras de Segurana, nomeadamente atravs de estratgias de proximidade e, nos casos em que tal seja necessrio, atravs de uma interveno de cariz mais reactivo. Deste modo, o Contrato Local de Segurana, enquanto projecto de aco, intervm apenas no domnio da preveno de certo tipo de comportamentos (ex: delinquncia juvenil, pequena criminalidade, comportamentos anti-sociais), procurando promover a articulao entre as estruturas comunitrias e as Instituies, com o intuito de, ao trabalharem certos grupos alvo, como o caso de crianas e jovens, exercerem uma aco mais eficaz no que respeita ao enquadramento destas problemticas, atravs da concretizao de programas, projectos e aces, que mobilizem e envolvam estes grupos alvo, responsabilizando no s as prprias Foras de Segurana, mas fundamentalmente os agentes e Instituies da sociedade civil por uma estratgia de segurana pblica, que visa atingir sobretudo as causas e no tanto os efeitos. Neste mbito, importante realar que muitas das disfuncionalidades sociais como as que j elencmos (ex: delinquncia juvenil, pequena criminalidade, comportamentos anti-sociais) e que ocorrem em certos contextos scio urbansticos, transmitindo-se em ondas de choque para espaos envolventes (Freguesias), derivam de fenmenos sociais relacionados com alguma guetizao que projectada no s a partir do exterior dos Bairros, atravs do estigma social contornado pelo sentimento de insegurana, mas tambm pelos mitos criados no prprio interior do bairro, enquanto forma de afirmao e projeco de uma identidade social, por oposio a algum que no pertence ao gueto. Deste modo, surgem certos fenmenos grupais, com prticas de confronto, sobretudo com as Foras de Segurana, cujas prticas aliceradas em supostos cdigos de honra, como por exemplo o caso de no denunciar, vulgarmente designado no calo local como no chibar, constituem a espinha dorsal deste grupos, que se formam a partir, muitas vezes de crianas e jovens que, nas ruas do bairro e na sedimentao da sua adeso a estes grupos, encontram uma forma de auto estima e afirmao social, que no conseguem encontrar nem na famlia, enquanto pilar bsico da estruturao da sua personalidade, nem na Instituio Escolar, enquanto espao de construo de uma pedagogia da cidadania e integrao social. Por isso que, ao nvel do Contrato Local de Segurana, faz todo o sentido falar em violncia domstica como uma das suas reas de interveno, pois este fenmeno, por si s, tambm responsvel pela estruturao de comportamentos, posturas e personalidades desviantes, que tendem a reproduzir socialmente
nos vrios contextos onde estas crianas e jovens interagem (rua, bairro, espaos envolventes, escola, etc.), o modelo de conflitualidade relacional, que observam dentro da prpria casa. Finalmente, o Contrato Local de Segurana, tendo em conta as suas reas de interveno enquadra tambm os fenmenos de insegurana e, consequentemente, dever trabalhar, sobre o sentimento de (in)segurana), pese embora sua subjectividade pois muitas vezes a (in)segurana, enquanto sentimento, produto de uma sensibilidade social muito ampliada (no baseada em factos concretos), cujos contornos so trabalhados comunicacionalmente, e que por isso requerem tambm uma abordagem comunicacional, atravs de projectos e aces que vo ao encontro da populao, procurando deste modo estimular um maior sentimento de segurana. Estamos assim perante uma nova forma de abordagem s problemticas que envolvem a segurana pblica e um certo tipo de criminalidade, que poderamos designar por uma criminalidade de tipo social, focalizada em certos grupos alvo, e que por isso mesmo requer tambm uma resposta social mais abrangente, geradora de dinmicas scio culturais, que suscitem o envolvimento da populao e das Instituies e, por essa via, um trabalho crescente de consciencializao da prpria comunidade. Deste modo, e no que respeita a um dos vectores estratgicos do Contrato Local de Segurana, relacionado com a reduo dos ndices de criminalidade, da violncia juvenil e do sentimento de insegurana, coloca-se a nfase numa abordagem preventiva e no meramente repressiva, procurando assim atacar as suas causas, por via de programas, projectos e correspondentes actividades, que atinjam certos grupos alvo. Para que tudo isto pudesse ser colocado no terreno, foi necessrio, previamente, criar condies objectivas. Nesse sentido, importante percebermos que o Contrato Local de Segurana, teve duas fases: - Primeira fase, com a assinatura, em Setembro de 2008, no Palcio dos Marqueses, em Loures, de um Protocolo entre a Cmara Municipal de Loures e o Ministrio da Administrao Interna, envolvendo as Freguesia da Apelao, Camarate e Sacavm; - Segunda fase, com a assinatura, em 7 de Abril de 2009, na Casa da Cultura de Sacavm, em Sacavm, de um conjunto de Protocolos entre o Ministrio da Administrao Interna, representado pelo Governo Civil de Lisboa, a Cmara Municipal de Loures e um vasto conjunto de entidades - Comunidades Religiosas, Estruturas Associativas de cariz diversificado, Institutos, Empresas - ficando deste modo firmado um conjunto de parcerias contratualizadas, atravs das quais cada um ficaria responsvel pela concretizao, quer de apoios, quer de projectos e aces concretas, que tinham como cenrio de fundo uma estratgia caldeada pelos objectivos do Contrato Local de Segurana.
1.2. Como descreve a situao do concelho de Loures antes da adopo do Contrato Local de Segurana? Qual foi o diagnstico local? importante percebermos que, antes da adopo do Contrato Local de Segurana, j havia intervenes, a vrios nveis, pelo Municpio de Loures, como o caso de estratgias de incremento s prticas desportivas, enquanto forma salutar de ocupao dos tempos livres de crianas e jovens; apoio a actividades que promovessem o exerccio de cidadania, nomeadamente junto da comunidade escolar; articulao e apoio a actividades organizadas pelas Comunidades Religiosas; polticas sociais no domnio da habitao e da promoo do bem estar social, de promoo etc., cujos contornos vo totalmente ao encontro
das problemticas sociais (que damos conta no ponto 1.1). Por outro lado, tambm existem neste Concelho, um conjunto de agentes da sociedade civil, como o caso de IPSS, Associaes e Colectividades, etc. que desenvolvem um importantssimo papel em todas as vertentes preventivas de que j falamos, e por isso no estamos propriamente num espcie de ano zero, marcado por um deserto de actividades antes do Contrato Local de Segurana e por um eclodir posterior implementao do Contrato Local de Segurana. Da que, o prprio Contrato Local de Segurana tenha alicerado as suas parcerias e correspondentes actividades, no mbito do tecido associativo, empresariam e institucional pr existente. Por isso as parcerias com as vrias entidades j referidas. No entanto, aquilo que se pretendia com este novo impulso, o Contrato Local de Segurana, era o rendilhar de tudo isto, englobando tambm as Foras de Segurana, de uma forma mais pr activa e que visava tambm reforar a confiana entre a comunidade e as prprias Foras de Segurana. E tambm por isso que foram adstritos ao Contrato Local de Segurana, dois agentes da PSP e uma viatura identificada com uma placa, por cada uma das Freguesias Tambm importante salientar que certos acontecimentos grupais de natureza criminal, pelo facto de terem sido objecto de enorme mediatizao, nomeadamente na Quinta da Fonte/Apelao, e de certa forma, bastante empolados, acabaram por criar um clima de maior insegurana, pois os cidados percepcionaram a realidade atravs de certos filtros (nomeadamente a comunicao social), que nem sempre colam correctamente com essa mesma realidade social. Mas o facto que essa percepo existiu sendo que, em paralelo, e conforme referido na altura, antes destes acontecimentos ocorridos em Julho de 2008, j estava a ser planeada uma interveno estratgica norteada por este novo paradigma, que o Contrato Local de Segurana. Por isso, e tendo coexistido uma coincidncia no tempo, entre uma estratgia que j vinha a ser debatida, e os acontecimentos que ocorreram, o Contrato Local de Segurana, acaba por ter impacto social e meditico. Por outro lado, tambm importante salientar que, previamente, ao Contrato Local de Segurana, existiram vrios diagnsticos de cariz social e sociolgico, como era o caso do Diagnstico Social do Concelho, realizado no mbito da Rede Social e/ou estudos sociolgicos sobre os bairros municipais, como um trabalho que j era desenvolvido junto das comunidades imigrantes, bem como um conhecimento dos vrios territrios e contextos scio urbansticos, que facilitaram o enquadramento do prprio Contrato Local de Segurana. Posto isto, o Contrato Local de Segurana, iniciou o seu trabalho, tendo logo partida este conjunto de informao e/ou intervenes de que, naturalmente, beneficiou quando impulsionou as actividades projectadas no mbito dos protocolos firmados em 7 de Abril de 2009, com as vrias estruturas e entidades, criando assim condies para implementar, no terreno, as vrias parcerias estabelecidas. 1.3. Houve alguma dificuldade na sua implementao? As dificuldades normais que ocorrem sempre que estamos perante um projecto novo, nomeadamente no que concerne estruturao e enquadramento de uma equipa de trabalho, dos aspectos logsticos de funcionamento, tendo em conta os objectivos do Contrato Local de Segurana, bem como as mltiplas actividades decorrentes dos protocolos assinados com os vrios parceiros.
No entanto, importante salientar que logo a partir de Abril/Maio de 2009, foi possvel iniciar o trabalho de concretizao das actividades, que estavam protocoladas com os vrios parceiros.
1.4. Qual o papel do Conselho Municipal de Segurana nos CLS? importante referir que, logo no incio do Contrato Local de Segurana, este projecto foi apresentado ao Conselho Municipal de Segurana, enquanto rgo consultivo, em sesso pblica, o qual tem vindo a acompanhar a implementao e o desenvolvimento do mesmo.
1.5. Quantos agentes da polcia esto afectos ao CLS? Directamente ligados ao CLS, foram constitudas 3 equipas de 2 agentes cada, com as respectivas viaturas, num total de trs, por cada uma das Freguesias onde o Contrato Local de Segurana foi implementado. Mas tambm importante referir que, para alm destes agentes da Polcia de Segurana Pblica, tambm constitui uma mais-valia, contar-se em certas situaes com a experincia e metodologias de trabalho de outros agentes, que tm como funo a abordagem populao, no mbito de estratgias de proximidade, inseridas em projectos especficos, como o caso da Escola Segura ou o policiamento de proximidade.
1.6. Que estratgia foi adoptada? Depende da perspectiva em que se coloca a pergunta, no entanto e se considerarmos a estratgia, do ponto de vista do territrio, ou seja o espao no mbito do qual o Contrato Local de Segurana suposto intervir, foi logo definido como mbito de interveno/abordagem, o territrio delimitado pela Freguesia, sendo que no nosso caso, o Contrato Local de Segurana, pelo menos nesta fase inicial, abrange as Freguesias de Apelao, Camarate e Sacavm, numa dimenso de 50.000 habitantes. Claro que necessrio ressalvar o facto de que esta unidade espacial, a Freguesia, constitui um universo scio cultural, sobretudo nos caso de Sacavm e Camarate, que requerem uma metodologia de abordagem com um cariz mais selectivo, tendo em conta os grupos alvo que se pretendem atingir. Desde logo, a Escola um espao privilegiado, pois para l confluem crianas e jovens de vrios pontos de cada uma das Freguesias, da que vrias iniciativas tenham lugar nas E.B. 2,3. No entanto, aquilo que fundamental realar, na medida em que o exemplo da interveno estratgica junto da comunidade escolar apenas um mero exemplo, que necessrio que a estratgia tenha em linha de conta um carcter selectivo nas metodologias de abordagem, pois caso contrrio perde-se, em termos de mensagem e resultados, tendo em conta a imensido de espaos dentro de cada uma das Freguesias. 1.7. O que tm feito para envolver a comunidade nos CLS? De que formam tentam ganhar a confiana da comunidade? Trabalhando com estruturas, instituies e entidades de referncia, bem como lderes das comunidades que so objecto da interveno do Contrato Local de Segurana.
1.8. Qual o papel da comunidade no CLS? A comunidade, se a entendermos no mbito das suas estruturas, instituies e entidades de referncia, a base fundamental do trabalho do Contrato Local de Segurana que, no mbito das suas actividades, tem por objectivos um crescente envolvimento da populao.
1.9. Que tipo de parcerias fizeram? Quantas empresas esto afectas a este projecto? Com Comunidades Religiosas, Agrupamentos de Escolas, empresas, Instituies exteriores ao Concelho (IPJ, CIG, SEF, ACIDI, ), estruturas de cariz cultural, Associaes instaladas em cada uma das trs Freguesias, etc. 1.10. Qual o balano at ao momento? Que diagnstico faz aps um ano da implementao dos Contratos Locais de Segurana? O balano positivo, tendo em conta nomeadamente a opinio unanimemente expressa pelos vrios parceiros, no mbito do Conselho Consultivo do Contrato Local de Segurana, onde tm assento todos os parceiros que se envolveram no projecto. Actualmente, est em curso um estudo de monitorizao, para medir o impacto da interveno do Contrato Local de Segurana junto da populao. 1.11. Qual a sua opinio pessoal em relao aos Contratos Locais de Segurana, acha que so uma boa ferramenta para continuar apostar no futuro? Sim, uma ferramenta metodolgica cujos resultados tero um alcance a mdio, mas sobretudo, longo prazo. 1.12. O que pensa a comunidade sobre os CLS? Depende de que comunidade estamos a falar, pois este Contrato Local de Segurana, visa chegar a 50.000 pessoas, que so a populao residente nas trs Freguesias de implementao deste projecto Apelao, Camarate e Sacavm e h muito trabalho feito, no domnio da estabilizao das relaes sociais, sobretudo nos contextos scio urbansticos dos bairros municipais, cujos reflexos se podem fazer sentir nos espaos envolventes, cuja visibilidade, falando em termos de marketing social, reduzida, mas cujos efeitos prticos so grandes. 1.13. Poder no futuro ser considerada uma boa prtica? Claro que sim, pode mesmo ser considerado como um novo paradigma no domnio da Segurana Pblica. importante, no entanto, percebermos que a sua implementao, requer alguma versatilidade e flexibilidade, de forma a adaptar esta filosofia de interveno, que constitui o cenrio de fundo do Contrato Local de Segurana, explicado resumidamente nos pontos anteriores, rendilhando assim com maior eficcia o trabalho de articulao com a realidade scio espacial de cada territrio onde suposto ser implantado.
ANEXO D Principais Polticas Pblicas de Segurana implementadas nos ltimos oito anos
Polticas Pblicas de Segurana
Enquadramento Jurdico
Definio
Actores
Resultados
Lei de Segurana Interna (LSI)
Lei n. 53/2008, de 29 de Agosto
- Garantir a ordem, segurana e tranquilidade pblicas; - Proteger pessoas e bens; - Prevenir e reprimir a criminalidade; - Contribuir para assegurar o normal funcionamento das instituies democrticas - Contribuir para assegurar o regular exerccio dos direitos, liberdades e garantias fundamentais - Contribuir para o respeito pela legalidade democrtica A sua actividade exerce-se nos termos da Constituio e da lei, designadamente da lei penal e processual penal, da Lei-quadro da poltica criminal, das leis sobre poltica criminal e das leis orgnicas das foras e servios de segurana (art. 1, n. 1 e 2, da lei n. 53/2008)
- Foras e Servios de Segurana - Cidados - Governantes - Todo o Estado Portugus
Criminalidade participada por grande categoria criminal (2008): - Crime contra as pessoas (96.291) - Crime contra o Patrimnio (239.887) - Crimes contra a Paz e Humanidade26 (2) - Crimes contra a vida em sociedade (47.010) - Crimes contra o Estado (5.400) - Crimes de legislao penal avulsa (32. 447) Este gabinete rene quando para aprovar o relatrio anual de segurana interna ou ento por uma questo de poltica criminal de segurana interna
Gabinete Coordenador de Segurana Interna (GCSI)
art. 21e 22 da Lei n. 53/2008, de 29 de Agosto
Estrutura essencialmente operativa. O Secretrio-geral de segurana interna exerce poder de coordenao, direco, controlo e comando operacional entre as diversas foras e servios de segurana (art. 15 da lei n. 53/2008)
Preside o Secretrio-geral do Sistema de Segurana Interna sob as Foras e Servios de Segurana
26
Esta categoria foi substituda por Crimes contra a Identidade Cultural e Integridade Pessoal
Conselho Superior de Segurana Interna (CSSI)
art. 12 e 13 da Lei n. 53/2008, de 29 de Agosto
rgo interministerial de audio e consulta em matria de segurana interna, ou seja, no essencial um rgo consultivo do Sr. Primeiro-ministro.
- Primeiroministro - Conjunto de conselheiros que tem assento nas reunies
Adopo de providncias necessrias em situaes de grave ameaa segurana interna (art. 13 da lei n. 53/2008) Criminalidade investigada pela PJ (2008): - Crimes contra as pessoas (5.017) - Crimes contra o Patrimnio (8.255) - Crimes contra a Paz e Humanidade27 (5) - Crimes contra a vida em sociedade (15.522) - Crimes contra o Estado (986) Preveno prioritria: - Violncia, ameaa grave de violncia ou recurso a armas; - Contra vtimas especialmente vulnerveis, entre outros (art. 3 n. 2, alneas da lei 38/2009)
Lei de Organizao da Investigao Criminal (LOIC)
Lei n. 49/2008, de 27 de Agosto
Conjunto de diligncias que, nos termos da lei processual penal, se destinam a averiguar a existncia de um crime, determinar os seus agentes e a sua responsabilidade, descobrir e recolher as provas, no mbito do processo (art. 1 da LOIC)
Vrios rgos de investigao criminal - PJ - PSP - GNR
Lei-quadro da Poltica Criminal para o binio de 2009/2011
Lei n. 38/2009, de 20 de Julho
A poltica criminal tem como objectivo prevenir, reprimir e reduzir a criminalidade, promovendo a defesa de bens jurdicos, a proteco das vtimas e a reintegrao dos agentes do crime na sociedade (art. 1 da lei n. 38/2009)
- Idosos, crianas, mulheres grvidas, doentes ou portadoras de algumas deficincias e imigrantes - Cooperao entre os OPC
27
Idem
Lei das Armas (http://armas.maigov.info)
- Lei n. 5/2006, de 23 de Fevereiro, revogada pela Lei n. 17/2009, 6 de Maio
A presente lei estabelece o regime jurdico relativo ao fabrico, montagem, reparao, importao, exportao, transferncia, armazenamento, circulao, comrcio, aquisio, cedncia, deteno, manifesto, guarda, segurana, uso e porte de armas, seus componentes e munies, bem como o enquadramento legal das operaes especiais de preveno criminal (art. 1da lei n. 5/2006). Prestao de servios a terceiros por entidades privadas e a organizao, por quaisquer entidades e em proveito prprio, de servios de auto-proteco com vista proteco de pessoas e bens, bem como preveno de prtica de crimes (art. 1,n. 2, alnea a) e b) do decretolei n. 35/2004). Modernizao das foras de segurana
Cidados
2. 389 entregues ao Estado 4.107 para legalizao
Lei de Segurana Privada
- Decreto-Lei n. 35/2004, de 21 de Fevereiro revogada pela Lei n. 38/2008, de 8 de Agosto
Servio disponibilizado para qualquer entidade ou cidado
38.928 vigilantes efectivos 1.613 pedidos de fiscalizao
- Resoluo do Conselho de Ministros n. 44/2007 - Dirio da Repblica n. 55,
- Reforo da eficcia Acessibilidade e proximidade das foras de segurana aos cidados. Articulao entre as duas foras, a racionalizao dos seus recursos e procedimentos, a melhoria das suas infraestruturas e equipamentos, de modo a melhorar a qualidade do servio prestado aos cidados e as suas condies de trabalho (Resoluo do Conselho de Ministros n. 44/2007)
PSP GNR
- Reduo da taxa de criminalidade - Capacidade e prontido na resoluo de delitos - Manuteno do sentimento de segurana - Prestao de servio ao cidado (estudo Accenture)
Reestruturao das Foras de Segurana (http://reformassi. mai-gov.info)
Srie I de 19 de Maro de 2007 - Portaria n. 778/2009, de 22 de Julho - Portaria 340-A/2007, de 30 de Maro - Estudo da Accenture (2006)
Reorganizao territorial das foras de segurana (http://reformassi. mai-gov.info)
- Portaria n. 340-A/2007 - Resoluo de Conselho de Ministros n. 44/2007, de 19 de Maro - Portaria n. 778/2009, de 22 de Julho A Resoluo do Conselho de Ministros envolve a deciso sobre a rede de cobertura territorial da PSP e GNR, no intuito de solucionar desajustamentos decorrentes da sobreposio de competncias em freguesias patrulhadas por ambas as Foras (n. 44/2007) PSP GNR
Definio reas de responsabilidade da GNR e PSP, relativas aos itinerrios nas reas metropolitanas de Lisboa (AML) e Porto (AMP)
Lei Orgnica da PSP (www.psp.pt)
A PSP tem por misso assegurar a legalidade democrtica, Lei n. 53/2007, de 31 de Agosto garantir a segurana interna e os direitos dos cidados, nos termos da Constituio e da lei (art. 1, n. 2 da lei n. 53/2007) e da investigao criminal Polcia de Segurana Pblica 23.000 efectivos (+/-)
Decreto-lei n. 299/2009 Estatuto da PSP28 de 14 de Outubro de 2009
Perspectivar a funo policial luz das novas realidades de segurana interna e, paralelamente, imprimir mais qualidade gesto dos recursos humanos policiais (decretolei n. 299/2009) Polcia de Segurana Pblica Desmotivao dos agentes
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Dar resposta s novas realidades impostas por uma sociedade em constante evoluo
A Guarda tem por misso, no mbito dos sistemas nacionais Lei Orgnica da GNR (www.gnr.pt) de segurana e proteco, assegurar a legalidade Lei n. 63/2007, de 6 de Novembro democrtica, garantir a segurana interna e os direitos dos cidados, bem como colaborar na execuo da poltica de defesa nacional, nos termos da Constituio e da lei (art. 1, n. 2 da lei n. 63/2007) O Estatuto consagra os deveres e direitos dos militares da Decreto-lei n. 297/2009, de 14 de Outubro de Estatuto da GNR
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Guarda Nacional Republicana 25.704 efectivos (2008)
Guarda, a sua hierarquia, cargos e funes, o ingresso e desenvolvimento das carreiras profissionais (oficiais, sargentos e guardas), as nomeaes e colocaes, a regulao dos efectivos globais e a respectiva situao (no activo, na reserva e na reforma), o ensino e formao, a avaliao e o regime das licenas (decreto-lei n. 2987/2009). Guarda Nacional Republicana Fase de anlise e implementao
2009 (introduzidas alteraes destinadas a garantir a necessria adequao LOIC e LSI)
Decreto-lei n. 252/2000 de 16 de Outubro Lei Orgnica do SEF (www.sef.pt) Lei n. 23/2007, de 4 de Julho (entrada, permanncia, sada e afastamento de estrangeiros)
Tem por objectivos fundamentais controlar a circulao de pessoas nas fronteiras, a permanncia e actividades de estrangeiros em territrio nacional, bem como estudar, promover, coordenar e executar as medidas e aces relacionadas com aquelas actividades e com os movimentos migratrios (art. 1 do decreto-lei n. 252/2000) Servios de Estrangeiros e Fronteiras 1.478 funcionrios (2008)
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Idem
- Coadjuvar as autoridades judicirias na investigao - Desenvolver e promover as aces de preveno Lei Orgnica da PJ (www.policiajudic iaria.pt) Lei n. 37/2008, de 6 de Agosto - Deteco e investigao da sua competncia ou que lhe sejam cometidas pelas autoridades judicirias competentes. A PJ prossegue as atribuies definidas na presente lei, nos termos da Lei de Organizao da Investigao Criminal e da Lei-quadro da Poltica Criminal. (art. 2, n. 1 e 2 da Lei n. 37/2008) Plano Tecnolgico do MAI - Espao comum de Uma Intranet onde convergem Colaboradores dos Projecto Intranet do MAI Despacho n 5780/2006 de 13 de Maro de 2006 diferentes Organismos, os fornecedores e todos os participantes na actividade do MAI. Plataforma nica e integrada que permite optimizao dos recursos humanos, financeiros e tcnicos (www.rcc.gov.pt) Organismos do MAI divulgao, comunicao e integrao; - Melhor comunicao institucional (interna e externa); - Qualidade e eficincia; - (Entre outros) Policia Judiciria 2.492 efectivos (2007)
Rede de comunicaes nica, segura, integrada, de alto dbito, totalmente fivel e capaz de suportar a Rede Nacional de Segurana Interna (RNSI) (http://www.rnsi.m ai.gov.pt) Decreto-Lei n. 121/2009 de 21 de Maio comunicao de dados, suportando servios de voz e imagens entre todas as instalaes (sites) de todos os Organismos do MAI. Rede multi-servios transversal, a todo o MAI promove a interoperabilidade dos Sistemas e Tecnologias de Informao dos seus Organismos e assegura a interaco entre as foras e servios de segurana (iGov-Doc, 2009, p. 54) 1.249 queixas electrnicas Sistema de Queixa Electrnica (https://queixaselec tronicas.mai.gov.pt ) - Portaria n. 1593/2007, de 17 de Dezembro - Simplex 2007 registadas Tem por base princpios institucionais, a partilha de servios e a difuso da inovao til ao cidado no seu quotidiano e melhoria da sua qualidade de vida. Uma vertente do e-policing Cidados, nacionais, internacionais Tratamento de 203 queixas 52.103 visitas (Medida de boas prticas considerada pela agncia de modernizao administrativa) - Organismos do MAI: GNR; PSP; SEF; SG-MAI; ANPC; ANSR; DGAI; DGIE - Cidados - Criao de um centro de gesto; - Intranet comum para as foras de segurana; - Diminuio dos custos globais de comunicao; - Partilha de aplicaes de carcter horizontal
Sistema Integrado de Informao sobre Perdidos e Achados (http://perdidoseach ados.mai.gov.pt) Conjunto de servios electrnicos que materializam a preocupao de melhorar a rede de Portal da Esquadra XXI (www.mai.gov.pt) Projecto do MAI e da PSP em cooperao com a Portugal Telecom atendimento e o aconselhamento ao cidado, numa relao de maior proximidade (articulao com o SEI Sistema de Informao Estratgico, de Gesto e Operacional da PSP) (iGov-Doc, 2009, p. 60) Rede nacional de servios de comunicaes e de servios de voz partilhados, entre as FSS do MAI. Sistema Integrado de Redes de Emergncia e Segurana em Portugal (SIRESP) (www.mai.gov.pt) - Despacho conjunto MAI e MFAP n. 428/2006, de 30 de Maio; - Resoluo do Conselho de Ministros n. 74/2006, 12 de Junho A rede SIRESP assegurar, a nvel nacional condies para a mobilidade dos agentes operacionais aumentando a sua capacidade de interveno no terreno, para alm de alavancar sistemas de geo-referenciao de meios, atravs da utilizao dos equipamentos de rdio. (iGov-Doc, 2009, p. 57 e 59) Foras e Servios de Segurana - Foras e Servios de Segurana - Cidados - Portaria n. 1513/2007, de 29 de Novembro - Simplex 2007 Procedimentos a adoptar pelas foras de segurana em relao a objectos perdidos e achados
49.992 achados introduzidos em 2008 Cidados (Medida de boas prticas considerada pela agncia de modernizao administrativa)
- Operacional desde o dia 10 de Maro de 2006 (Esquadra do Estoril) - Fase de expanso
Apresenta-se na fase final de implementao
Policiamento de Proximidade
- Despacho conjunto entre o MAI e ME n. 25 650/2006, de 19 de Dezembro (Escola Segura)
Escola segura: 12.232 escolas e 1.893.262 alunos
- Escola Segura - Apoio 65 Idosos em Segurana - Despacho n. 12/MEAI/2006 - Comrcio Seguro - Vero Seguro Chave Directa - Txi Seguro (www.infotaxisegu ro.net) - Abastecimento Seguro - Plano Nacional de Combate - Farmcia Segura - Igreja Segura Violncia Domstica (Resoluo do Conselho de Ministros n. 55/99, de 15 de Junho) - II Plano Nacional de Combate Violncia Domstica (Resoluo do Conselho de Ministros n 88/2003 de 7 de Julho) - Inovar 27.740 (ocorrncias de violncia domstica registadas pelas foras de segurana) Vero seguro Chave Directa (7.500 inscries) - Lei n. 33/2007, de 13 de Agosto (Txi Seguro) - Iniciativas do MAI - Resoluo do Conselho de Ministros n. 109/2001, de 10 de Agosto (INOVAR) Adaptao de novas modalidades operacionais e a criao de novas respostas no que se refere segurana dos cidados, atravs do reforo da mobilizao dos meios disponveis para responder a realidades scio-criminais que a sociedade portuguesa enfrenta. Cidados - Idosos - Crianas - Mulheres - Outros Abastecimento seguro (168 postos) Txi seguro (1.600 equipados) - Lei n. 6/98, de 31 de Janeiro Vtimas de crimes com idade superior a 65 anos 18.273 vtimas (2008), diminuio de 21,2%
(descontinuado) dando lugar aos Planos Nacionais de Combate Violncia Domstica - Lei n 59/2007 de 4 de Setembro Programa Integrado de Policiamento de Proximidade (2006): - EPES (Equipas do Programa Escola Segura) - EPAV (Equipas de Proximidade e de Apoio s Vtimas) (Altera Decreto-Lei n 48/95 de 15 de Maro, Artigo 152. - Maus tratos ou sobrecarga de menores, de incapazes ou do cnjuge do Cdigo Penal) - Directiva Estratgia n. 10/2006 de 15 de Maio (PIPP) Estabelecimento de programas de policiamento de proximidade para ultrapassar problemas de criminalidade especfica, quer numa ptica preventiva quer reactiva. (iGov-Doc, 2009, p. 61) Pessoas vulnerveis, desprotegidas Projecto-piloto (Pipp esquadra): 2006 - Lisboa, Porto, Aveiro, Beja, Braga, Bragana, Castelo Branco, Coimbra, vora, Faro, Guarda, Leiria, Portalegre, Santarm, Setbal, Viana do Castelo, Vila Real e Viseu, ilhas da Madeira e Aores. (Fase de expanso)
- Violncia fsica, sexual ou psicolgica - Lei n. 61/91, de 13 de Agosto - Resoluo do Conselho de Ministros n. 49/97, de 24 de Ncleo de Investigao e Apoio a Vitimas Especficas (NIAVE - GNR) Maro - Lei n. 107/99 de 3 de Agosto - Decreto-Lei n. 323/2000 de 19 de Dezembro - Lei n. 30-E/2000, de 20 de Dezembro - Maus tratos - Abuso sexual das mulheres e crianas - Violao entre cnjuges - Crimes passionais - Mutilao sexual feminina e outras prticas tradicionais nefastas - Incesto, ameaas, privao arbitrria de liberdade - Explorao sexual e econmica - Atinge tambm, directa e/ou indirectamente, crianas, idosas e outras pessoas mais vulnerveis, como os/as deficientes (Resoluo do Conselho de Ministros n 88/2003, de 7 de Julho) Sistema com capacidade de acesso a informao sobre condutores e cartas de conduo sobre Polcia em Movimento (www.mai.gov.pt) condutores e cartas de conduo, dados dos Iniciativa do MAI em conjugao com a PSP e a GNR veculos, membros de empresas de segurana privada, informaes sobre viaturas furtadas, a apreender e pessoas desaparecidas e por ltimo a contra-ordenao de trnsito. (iGov-Doc, 2009, p. 61) - Foras e Servios de Segurana - Cidados Iniciativa com grande valor pela sua inovao Violncia exercida sobre: - Mulheres - Crianas - Outros 10.092 ocorrncias registadas pela GNR
Concepo, desenvolvimento e implementao de Passaporte Electrnico Portugus (PEP) (www.pep.pt) -Portaria n. 568/2009, de 28 de Maio - Decreto-Lei n. 138/2006, de 26 de Julho um sistema de gesto e emisso do novo Passaporte Electrnico, suportado por um sistema de informao que implementa o disposto no diploma que regula a sua concesso e emisso (iGov-Doc, 2009, p. 77). - Cidados + 700.000 (2008)
Reconhecimento Automtico de Passageiros Identificados Documentalmente (RAPID) - Plano tecnolgico 2009 - Simplex 2007
Em 2008, controlo de Controlo automatizado na fronteira externa atravs de um dispositivo que efectua uma comparao entre os identificadores biomtricos do viajante e os dados biomtricos integrados nos documentos de viagem (iGov-Doc, 2009, p. 78) - Cidados - Estrangeiros 12.039.272 na passagem das fronteiras externas, dos quais 10.599.570, passageiros nas fronteiras areas e 1.439.702 pessoas nas fronteiras martimas
Portal da Segurana (http://www.portals eguranca.gov.pt/)
- Portaria n. 1019/2009 de 19 de Setembro - Simplex 2009
O portal da segurana proporcionar indicaes prticas para reforo da segurana individual e comunitria, numa ptica preventiva ou reactiva (Portaria n. 1019/2009, de 19 de Setembro).
- Cidados - Toda a sociedade
Implementado em 2009 (sem avaliao)
- OPC - Articulao com Sistema Integrado de Investigao Criminal art. 11 da Lei de Organizao da Investigao Criminal Intercmbio de informao criminal entre os vrios rgos de polcia criminal organizaes internacionais - Organismos e servios estrangeiros homlogos Em fase de implementao - Estabelecimentos de restaurao e bebidas com Utilizao de sistemas de vigilncia por cmaras - Lei n. 1/2005, 10 de Janeiro - Lei n. 33/2007, de 13 de Agosto de vdeo pelas foras e servios de segurana em locais pblicos de utilizao comum, para captao e gravao de imagem e som para o seu posterior tratamento (art. 1 da lei n. 1/2005, 10 de Janeiro) espao de dana com mais Locais pblicos - Videovigilncia nos txis de duzentos lugares - Zona histrica do Porto - Centro histrico de Coimbra - Santurio de Ftima - Praia da Rocha (parque de estacionamentos) Desadequado, necessrio avaliar
Videovigilncia (www.mai.gov.pt)
O SIS e o SIED so servios pblicos que integram Sistema de Informaes da Repblica Portuguesa (SIRP), Sistema de Informaes Estratgias de Defesa (SIED) (www.sied.pt) e Servio de Informaes de Segurana (SIS) (www.sis.pt) Lei n. 9/2007, de 19 de Fevereiro - (revoga o decreto-lei n. 225/85, de 4 de Julho, alterado pelos Decretos-lei n. 369/91 de 7 de Outubro e 245/95, de 14 de Setembro SIS) - (revoga o Decreto-lei n. 254/95, de 30 de Setembro SIED) o SIRP e dependem directamente do PrimeiroMinistro. O SIED - produo de informaes que contribuam para a salvaguarda da independncia nacional, dos interesses nacionais e da segurana externa do Estado Portugus (art. 3,n. 2, da lei n. 9/2007, de 19 de Fevereiro) O SIS - produo de informaes destinadas a garantir a segurana interna e necessrias a prevenir a sabotagem, o terrorismo, a espionagem e a prtica de actos que, pela sua natureza, possam alterar ou destruir o Estado de Direito constitucionalmente estabelecido (art. 3, n. 3, da lei n. 9/2007, de 19 de Fevereiro) - Coordenao entre as FSS Sistema Integrado de Segurana Interna (SISI) - Resoluo do Conselho de Ministros n. 45/2007, de 19 de Maro - Lei n. 31/2007, de 10 de Agosto - Ligao entre polcias e servios de informaes - Garantir a interoperabilidade de forma a projectar as capacidades operacionais existentes, de forma planeada, em torno do princpio de que a liberdade indissocivel da segurana dos cidados (Lei n. 31/2007) Liderado pelo Secretrio-geral do Sistema de Segurana Interna Preveno, conteno e resposta s ameaas e riscos com vista alcanar a coeso nacional para a segurana da Repblica Portuguesa - PrimeiroMinistro - Administrao pblica, central, regional e local - Foras Armadas - Secretriosgerais do SIRP, SIED e SIS - Foras e Servios de Segurana Produo de informaes necessrias salvaguarda de independncia nacional e garantia de segurana interna
- Direco-Geral Observatrio do Trfico de Seres Humanos (OTSH) (http://www.otsh.m ai.gov.pt/) - Decreto-Lei n. 229/2008, de 27 de Novembro - Resoluo do Conselho de Ministros n. 81/2007, de 22 de Junho O Observatrio tem por misso a produo, recolha, tratamento e difuso de informao e de conhecimento respeitante ao fenmeno do trfico de pessoas e a outras formas de violncia de gnero (Decreto-lei n. 229/2008) da Administrao Interna (DGAI) - Cidados que foram vtimas de trfico de pessoas, entre outros - 15 Vtimas sinalizadas no arquiplago da Madeira 138 Sinalizaes: - 123 Vtimas sinalizadas em Portugal continental
Territorializao da segurana
- Estado O CLS um instrumento fundamental no reforo - Programa XVII do Governo Contratos Locais de Segurana (CLS) Constitucional - Protocolo entre o MAI e ANMP (Associao Nacional dos Municpios Portugueses 12 de Agosto de 2008) objectivo da segurana e na confiana das populaes, atravs do aprofundamento dos nveis de articulao, entre a aco das foras de segurana e os anseios dos cidados, atravs do desenvolvimento de programas de policiamento de proximidade e no envolvimento das comunidades (Protocolo de celebrao do CLS no municpio de Loures Projecto-piloto) - Autarquias - Sociedade civil - Foras de Segurana - Universidades - Empresas - Governadores Civis - Conselhos Municipais de Segurana - Bairro do Cerco (Porto); Conselho de Loures; Viseu; 16 Municpios do distrito de Faro; 8 CLS no distrito de vora; Municpio de Cabeceiras de Bastos (Braga); Cuba (Beja)
Polcias Municipais: Albufeira, Amadora, Aveiro, Boticas, Braga, Cabeceiras de Bastos, - Lei n 19/2004, de 20 de Maio - Decreto-Lei n. 197/2008, de 7 Polcias Municipais de Outubro (alteraes introduzidas por este decreto) - Decreto-lei n. 239/2009 de 16 de Setembro Polcia administrativa, cooperam com as foras de segurana na manuteno da tranquilidade pblica e na proteco das comunidades locais (lei n. 19/2004) Cascais, Celorico da Beira, Coimbra, Fafe, Felgueiras, Figueira da Foz, Gondomar, Guimares, Loul, Lousada, Maia, Marco de Canaveses, Matosinhos, Oeiras, Paos de Ferreira, Parede, Pvoa do Varzim, Santo Tirso, Sintra, Trofa, Valpaos, Vieira do Minho, Vila do Conde, Vila Nova de Famalico, Vila de Gaia, Vila Nova de Poiares, Viseu, Lisboa e Porto
Conhecimento da situao do municpio, propostas Conselhos Municipais de Segurana Lei n. 33/98, de 18 de Julho de soluo para problemas de marginalidade e segurana dos cidados e promover a discusso sobre medidas de combate criminalidade e excluso social do municpio (lei n. 33/98) Iniciativas no mbito de Portugal no espao europeu de liberdade e segurana - Instrumento de cooperao policial SIS one 4ALL (Sistema de Informao Schengen I e II) (http://sisone4all.m Conselho de Justia e Assuntos Internos - Reforo do controlo alternativo sobre pessoas (p. ex. pessoas procuradas para efeitos de deteno) e objectos (por ex. viaturas furtadas). - Funciona em rede, estando os sistemas nacionais conectados com um sistema central, instalado em Estadosmembros Comunidade local
Supervisionar e monitorizar o municpio de forma a evitar o cometimento de ilegalidades
Maior segurana, justia e liberdade no espao europeu
ai-gov.info)
Estrasburgo e gerido pela FR. O SIS um sistema informtico concebido nos anos 90 e que no teria capacidade para ser conectado com os Novos Estados Membros. A UE decidiu avanar com um novo sistema (tecnologicamente mais avanado e com novas funcionalidades), a cargo da Comisso: o SIS II. (http://sisone4all.mai-gov.info)
ANEXO E - Polcia Tradicional e Polcia Comunitria ou de Proximidade: questes e respostas

RESPOSTAS QUESTES A polcia tradicional Um organismo empenhado basicamente na aplicao da lei (law enforcement). A polcia comunitria ou de proximidade A polcia o pblico e o pblico parte da polcia. Cada agente deve envolver-se nos problemas dos cidados. A polcia um servio como todos os outros, responsvel por melhorar a qualidade de vida Uma abordagem mais ampla, dedicada a resolver problemas (resoluo de problemas)
1. O que a polcia? 2. Qual a relao que a polcia estabelece com outras entidades pblicas? 3. Qual o papel da polcia?
As suas prioridades esto muitas vezes em conflito
Concentrar os seus esforos na deteco e resoluo dos crimes
4. Qual a medida de eficcia da polcia?
Identificao dos infractores e a sua deteno Os crimes graves que envolvam grandes alarmes
Ausncia de crime e desordem
5. Quais so as prioridades?
pblicos e que envolvam violncia (pequena e mdia criminalidade)
Qualquer problema ou desordem que provoque distrbios desassossego na comunidade
6. De que que se ocupa especificamente a polcia? 7. O que determina a eficincia da polcia?
Incidentes
Problemas e preocupaes dos cidados
Resposta rpida
Cooperao/colaborao com o pblico
8. Qual a atitude da polcia relativamente s solicitaes de servio, emanadas do pblico? 9. O que o profissionalismo policial? 10. Que tipo de informao mais importante? 11. Qual a natureza da
D-lhes uma resposta se no existir entretanto um trabalho verdadeiramente policial para fazer
Como uma funo vital e uma grande oportunidade
Combate ao crime de forma eficaz e eficiente
Interagir com a comunidade
As informaes sobre incidentes criminais (o estudo dos crimes em particular) Altamente centralizado, regido por regras, ordens e instrues dos decisores polticos perante a lei
Informaes sobre os autores dos crimes (informaes sobre actividades criminosas ou de grupos criminais) nfase na responsabilidade local em relao s necessidades de segurana das comunidades
responsabilizao da polcia? 12. Qual o papel das estruturas de comando?
Enunciar as regras e as polticas necessrias
Defendendo os valores da organizao
13.
Qual o papel das relaes pblicas?
Proteger os polcias envolvidos em operaes contra as presses da imprensa para que eles possam fazer o seu trabalho
Coordenar os esforos para manter um canal privilegiado de comunicao com a comunidade
14.
Como que a polcia encara as detenes?
Como um objectivo importante
Como uma ferramenta entre muitas outras
Fonte: Jean-Paul Brodeur (2003). Les visages de la police: pratiques et perceptions. Les presses de lUniversit de Montral, Bibliothque nationale du Qubec. pp. 90-92
ANEXO F - Resumo do modelo de interveno da polcia de proximidade

Cinco modos de aco: Trs objectivos: Antecipao Conhecimento do seu territrio Resposta s necessidades de segurana no dia-a-dia Organizao Direco Central da Segurana Pblica Nova profisso Organizao departamental Organizao circunscrio Aco organizada em torno dos territrios identificados Contacto permanente com a populao Polivalncia Responsabilizao Prestao de um servio de qualidade
Sete novas prticas de trabalho
O Polcia de proximidade, uma nova profisso Um polcia inserido no seu
Instrumentos operacionais Carta da Polcia de proximidade Oficial de Polcia Judiciria Tratamento Judicial em tempo real Polcia tcnica e cientfica Aco de polcia de bairro Apoio de Unidades Especiais Novas tecnologias
Recolha da demanda de segurana Gesto por objectivos Resoluo de problemas Trabalho em equipa Comunicao (interna e externa) Avaliao Esprito de servio pblico (Acolhimento, apoio s vtimas)
territrio e que conhece o meio onde trabalha Um polcia em contacto permanente com a populao, que trabalha em rede e em parceria Um polcia polivalente que sabe levar a cabo as actividades policiais Um polcia responsvel que exerce o seu trabalho num quadro de gesto participativa Um polcia ao servio do pblico
Delinquncia Sentimento de Insegurana
Preveno Investigao Interveno Dissuaso POPULAO
Ordem Pblica Incivilidades
Fonte: Ministre de lIntrieur (apud Oliveira, 2006, p. 224)
ANEXO G Administrao da Segurana vs Governance da Segurana

Questes Administrao da Segurana Co-produo de todos os actores sociais Estado (nvel local, regional, nacional, internacional e do sector privado) Governance da Segurana
A quem compete a segurana?
Fronteiras rgidas entre: Quais so os referenciais de aco? preveno e represso; pblico e privado; segurana interna e externa
Fronteiras entre preveno e represso esbatem-se Recusa a separao entre pblico e privado e entre segurana interna e externa Contratualizao com os parceiros
Como se relaciona e como intervm o Estado?
Verticalmente e unilateral
Dinmica horizontal com todos os actores sociais O Estado intervm pela poltica pblica
Como se relacionam os Estados entre si?
No admite interferncias de outros Estados
Componente supranacional (Europol, Interpol) Dinmica transnacional Papel activo Participao em parcerias Apoio na reconstruo do controlo social de proximidade Descentralizada Autonomia ao nvel local Mais prximo do cidado
Qual o papel do cidado na segurana?
Assunto demasiado srio para ser entregue ao cidado
Qual a forma de organizao?
Centralizada Concentrao de decises
Fonte: adaptado de Jos Oliveira (2006, p. 73)
POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA NOVO PARADIGMA ANEXO H Os Contratos Locais de Segurana

Objectivo: Realidade: - O Estado deixou de ser o detentor do monoplio da segurana - Co-produo da segurana - Multiplicidade de actores O que so? - Compromisso/acordo assumido entre os poderes pblicos - Orientao da polcia em funo das preocupaes da populao - Adoptados s realidades locais ESTRATGIA Diagnstico local - Ponto da situao - Adequao das respostas aos problemas CONTRATO LOCAL DE SEGURANA Criao de uma nova cultura de segurana Estratgia de interveno activa e partilhada - Territorializao - Responsabilizao - Polivalncia - Contacto com o cidado - Aco em tempo real
Novo ciclo nas polticas pblicas de segurana Novo paradigma no domnio da segurana pblica
Actuao: - Reduo e preveno da criminalidade - Presena da Polcia - Reforo da aplicao da lei e variao das sanes - Implementao do Policiamento de Proximidade e Parcerias - Colaborao e cooperao institucional dos vrios actores
- Gesto por objectivos - Trabalho de Equipa - Comunicao interna/externa clara - Resoluo de Problemas - Recolha da demanda da segurana - Avaliao contnua - Polcia ao servio do pblico
BIBLIOGRAFIA
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LISTA DE LEGISLAO REFERENCIADA

PORTUGAL (2009). Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana. Decreto-lei n. 297/2009. Dirio da Repblica. I Srie, n. 199, 14 de Outubro, 7662-7700 PORTUGAL (2009). Estatuto da Polcia de Segurana Pblica. Decreto-lei n. 299/2009. Dirio da Repblica. I Srie, n. 199, 14 de Outubro, 7708-7731 PORTUGAL (2009). Portal da Segurana. Portaria n. 1019/2009. Dirio da Repblica. I Srie, n. 176, 10 de Setembro, 6192-6193 PORTUGAL (2009). Objectivos, Prioridade e Orientaes de Poltica Criminal para o binio 2009-2011 (Lei-quadro da Poltica Criminal). Lei n. 38/2009. Dirio da Repblica. I Srie, n. 138, 20 de Julho, 45334541 PORTUGAL (2009). Rede Nacional de Segurana Interna. Lei n. 23/2009. Dirio da Repblica. I Srie, n. 98, 21 de Maio, 3246-3248 PORTUGAL (2009). Regime Jurdico das armas e suas munies. Lei n. 17/2009. Dirio da Repblica. I Srie, n. 87, 6 de Maio, 2559-2604 PORTUGAL (2008). I Plano Nacional contra o Trfico de Seres Humanos. Decreto-lei n. 229/2008. Dirio da Repblica. I Srie, n. 231, 27 de Novembro, 8538-8540 PORTUGAL (2008). Lei de Segurana Interna. Lei n. 53/2008. Dirio da Repblica. I Srie, n. 167, 29 de Agosto, 6135-6141 PORTUGAL (2008). Lei de Organizao da Investigao Criminal. Lei n. 49/2008. Dirio da Repblica. I Srie, n. 165, 27 de Agosto, 6038-6042 PORTUGAL (2008). Actividade de Segurana Privada. Lei n. 38/2008. Dirio da Repblica. I Srie, n. 153, 8 de Agosto, 5345-5346 PORTUGAL (2008). Orgnica da Polcia Judiciria. Lei n. 37/2008. Dirio da Repblica. I srie, n. 151, 6 de Agosto, 5281- 5289 PORTUGAL (2007). Sistema de Queixa Electrnica. Portaria n. 1593/2007. Dirio da Repblica I Srie, n. 242, 17 de Dezembro, 8945-8949 PORTUGAL (2007). Sistema Integrado de Informao sobre Perdidos e Achados. Portaria n. 1513/207. Dirio da Repblica. I Srie, n. 230, 29 de Novembro, 8688-8691 PORTUGAL (2007). Orgnica da Guarda Nacional Republicana. Lei n. 63/2007. Dirio da Repblica. I Srie, n. 213, 6 de Novembro, 8043-8051 PORTUGAL (2007). Orgnica da Polcia de Segurana Pblica. Lei n. 53/2007. Dirio da Repblica, I Srie, n. 168, 31 de Agosto, 6065-6074
PORTUGAL (2007). Instalao e Regulao de Sistemas de Videovigilncia em Txis. Lei n. 33/2007. Dirio da Repblica. I Srie, n. 155, 13 de Agosto, 5199-5201 PORTUGAL (2007). Grandes Opes do Plano para 2008. Lei n. 31/2007. Dirio da Repblica. I Srie, n. 154, 10 de Agosto, 5127-5181 PORTUGAL (2007). Aprova o regime jurdico de entrada, permanncia, sada e afastamento de estrangeiros do territrio nacional. Lei n. 23/2007. Dirio da Repblica. I Srie, n. 127, 4 de Julho, 4290-4330 PORTUGAL (2007). Sistema Integrado de Segurana Interna. Resoluo do Conselho de Ministros n. 45/2007. Dirio da Repblica. I Srie, n. 55, 19 de Maro, 1647-1650 PORTUGAL (2007). Orgnica do Secretrio-Geral do Sistema de Informaes da Repblica Portuguesa, do Servio de Informaes Estratgicas de Defesa (SIED) e do Servio de Informaes de Segurana (SIS). Lei n. 9/2007. Dirio da Repblica. I Srie, n. 35, 19 de Fevereiro, 1238-1252 PORTUGAL (2006). Regulamento do Programa Escola Segura. Despacho n. 25 649. Dirio da Repblica. II Srie, n. 242, 19 de Dezembro, 29382-29383 PORTUGAL (2006). Programa Txi Seguro. Decreto-Lei n. 184/2006. Dirio da Repblica. I Srie, n. 176, 12 de Setembro, 6691-6692 PORTUGAL (2006). Passaporte Electrnico Portugus. Decreto-Lei n. 138/2006. Dirio da Repblica, I Srie, n. 143, 26 de Julho, 5256-5271 PORTUGAL (2006). Sistema Integrado das Redes de Emergncia e Segurana de Portugal. Resoluo do Conselho de Ministros n. 74/2006. Dirio da Repblica. I Srie-B, n. 113, 12 de Junho, 4165-4167 PORTUGAL (2006). Criao do Programa Integrado de Policiamento de Proximidade. Directiva n. 10/2006 PORTUGAL (2005). Utilizao de cmaras de vdeo pelas foras e servios de segurana em locais pblicos de utilizao comum. Lei n. 1/2005. Dirio da Repblica. I Srie-A, n. 6, 10 de Janeiro, 205-208 PORTUGAL (2004). Reviso da lei-quadro que define e forma de criao das polcias municipais. Lei n. 19/2004. Dirio da Repblica. I Srie-A, n. 118, 20 de Maio, 3152-3155 PORTUGAL (2004). Actividade da Segurana Privada. Decreto-lei n. 35/2004. Dirio da Repblica. I-Srie A, n. 44, 21 de Fevereiro, 932-941 PORTUGAL (2003). Resoluo do Conselho de Ministros n. 88/2003. Dirio da Repblica. I Srie-B, n. 154, 7 de Julho, 3866-3871 PORTUGAL (2001). Projecto INOVAR. Resoluo do Conselho de Ministros n. 109/2001. Dirio da Repblica. I Srie-B, n. 185, 10 de Agosto, 5077 PORTUGAL (2000). Reestruturao do Servio de Estrangeiros e Fronteiras. Decreto-Lei n. 252/2000. Dirio da Repblica. I Srie-A, n. 239, 16 de Outubro, 5749-5767

Políticas Públicas de Segurança - Novo Paradigma

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Universidade de Aveiro Seco Autnoma de Cincias Sociais, Jurdicas e Polticas Ano 2010

Carina Isabel Canhoto Polticas Pblicas de Segurana novo paradigma Incio

Carina Isabel Canhoto Polticas Pblicas de Segurana novo paradigma Incio

Prof. Doutor Jorge Bacelar Gouveia

Prof. Doutora Maria Cristina do Nascimento Sousa Gomes

Prof. Doutor Pedro Jos Lopes Clemente

NDICE INTRODUO ........................................................................................................................... 1

CONCLUSO: PORQU A INEVITABILIDADE DA REFORMA DO SISTEMA POLICIAL? ............................................................................................................................... 95

BIBLIOGRAFIA ..................................................................................................................... 154

LISTA DE LEGISLAO REFERENCIADA.................................................................... 164

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CAPTULO 1 O ESTADO E A GLOBALIZAO

1.1. O Estado: um conceito em redefinio

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1.2. Evoluo: da Antiguidade Clssica ao Estado Moderno

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1.3. A Reforma do Estado

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1.4. As implicaes da globalizao

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CAPTULO 2 A HERMENUTICA POLICIAL

2.1. A Noo de Polcia

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2.2. Polcia: procura de uma definio

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2.3. As reformas policiais

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Perspectiva dos Direitos Humanos

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Perspectiva da execuo da Lei

Perspectiva do desenvolvimento econmico Perspectiva da democratizao

Fonte: Adaptado de Call (2003, p. 1-3)

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2.4. Os sistemas e modelos policiais

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2.5. A polcia e os cidados: um problema de confiana?

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2.6. A Polcia e a Poltica

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2.7. A Polcia e a nova era de informao

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2.8. O caso especial das Foras de Segurana

Figura n. 1 Valor das Foras de Segurana

Fonte: adaptado de MAI (2006) Estudo de racionalizao de estruturas da GNR e PSP

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