Sistemas de Proteo

Social
Apontamento do Conselho das Finanas
Pblicas n. 2/2014
outubro de 2014

A srie de Apontamentos tem por objetivo apresentar curtos textos de divulgao sobre
matrias ligadas misso especfica do Conselho das Finanas Pblicas, que ajudem os
observadores interessados a melhor perceber e avaliar as questes envolvidas nos
domnios de atividade do Conselho.
Trata-se de uma srie sem periodicidade regular, cuja consulta no exige conhecimentos
especializados, constituda por textos com extenso que, em regra, no exceder as dez
pginas.
O CFP foi criado pelo artigo 3. da Lei n. 22/2011, de 20 de maio, que procedeu 5.
alterao da Lei de Enquadramento Oramental (Lei n. 91/2001, de 20 de agosto,
republicada pela Lei n. 37/2013, de 14 de junho) e os seus Estatutos aprovados pela Lei
n. 54/2011, de 19 de outubro. Tem como misso proceder a uma avaliao independente
sobre a consistncia, o cumprimento e a sustentabilidade da poltica oramental,
promovendo ao mesmo tempo a sua transparncia, de modo a contribuir para a
qualidade da democracia e das decises de poltica econmica e para o reforo da
credibilidade financeira do Estado.
Documento elaborado por Nomia Goulart e Carmen Camacho.

Sistemas de Proteo Social

Apontamento n. 2/2014
Lisboa, outubro de 2014

Disponvel em www.cfp.pt

ndice
1

INTRODUO ........................................................................................................... 1

O SISTEMA DE SEGURANA SOCIAL ..................................................................... 3

2.1

APRESENTAO DO SISTEMA | COMO SE ORGANIZA? ........................................................................3

2.2

MBITO PESSOAL | QUEM ABRANGIDO POR ESTE SISTEMA?..........................................................4

2.3

MBITO MATERIAL | QUE PROTEO ASSEGURA ESTE SISTEMA? .....................................................4

2.4

O ORAMENTO DA SS | COMO SE FINANCIA? .....................................................................................6

O SISTEMA DE PROTEO SOCIAL DOS FUNCIONRIOS PBLICOS CAIXA

GERAL DE APOSENTAES ..................................................................................... 8
3.1

APRESENTAO DO SISTEMA | COMO SE ORGANIZA? ........................................................................8

3.2

MBITO PESSOAL | QUEM ABRANGIDO POR ESTE SISTEMA?..........................................................9

3.3

MBITO MATERIAL | QUE PROTEO ASSEGURA ESTE SISTEMA? .................................................. 10

3.4

O ORAMENTO DA CGA | COMO SE FINANCIA? .............................................................................. 10

ndice de Grficos
Grfico 1 Organizao do sistema de proteo social em Portugal ...............................................2
Grfico 2 Sistema Pblico de Segurana Social ......................................................................................3
Grfico 3 Enquadramento da proteo social dos trabalhadores em funes pblicas e
respetivas entidades gestoras ...........................................................................................................................8
Grfico 4 Enquadramento da proteo social dos funcionrios pblicos gerida pela CGA ..9
Grfico 5 Organizao do Sistema Pblico de Segurana Social .................................................. 12

ndice de Quadros
Quadro 1 Execuo oramental da SS por sistema e subsistemas em 2013 (M) ....................7
Quadro 2 Execuo oramental da CGA em 2013 (M) ................................................................... 11
Quadro 3 Encargos da CGA com prestaes sociais, por tipo de regime (Milhares de ).. 12

ii | Sistemas de Proteo Social

Conselho das Finanas Pblicas

1 INTRODUO
Atravs dos sistemas de proteo social o Estado concede proteo aos cidados,
diminuindo a sua exposio a determinadas situaes de risco social, designadas por
eventualidades. Por regra, esta proteo assegurada como contrapartida de contribuies
sociais, sendo financiada atravs de receitas de impostos quando visa outros fins sociais
designadamente a garantia de nveis mnimos de rendimento. Em Portugal o direito
proteo social est consagrado na Constituio 1 e efetivado essencialmente pelo Sistema
de Segurana Social.
Na origem da Segurana Social portuguesa esteve a constituio, durante a segunda
dcada do sculo XX, de diversas caixas de previdncia sectoriais na sua maioria de mbito
nacional. Estas caixas de previdncia foram integradas no Sistema de Segurana Social na
dcada de 70, dando origem ao Sistema de Segurana Social unificado. Porm, a Caixa Geral
de Aposentaes, constituda em 1929 para assegurar a proteo dos funcionrios pblicos,
manteve a sua autonomia, permitindo aos trabalhadores da administrao pblica beneficiar
de um regime especial. 2
Coexistem assim, na atualidade, dois sistemas pblicos de proteo social. Para a
generalidade dos trabalhadores a proteo social assegurada pelo Sistema de Segurana
Social gerido pelo Estado, sendo a maioria dos trabalhadores em funes pblicas
abrangidos por um regime especial de proteo social, no mbito do qual o Estado, na
qualidade de entidade empregadora assume as responsabilidades inerentes relao laboral
e proteo social dos seus trabalhadores. Este regime foi mantido pelas vrias leis de bases
de segurana social, apesar da sua convergncia com o regime aplicvel generalidade dos
trabalhadores por conta de outrem, estar prevista desde a primeira destas leis. 3
Desde a generalizao da Segurana Social em meados da dcada de 70, tem-se vindo a
assistir a um aprofundamento da proteo social em Portugal. As sucessivas adaptaes do
Sistema de Segurana Social, materializadas em diversas leis de bases, 4 deram origem a um
sistema assente em trs grandes pilares, de gesto maioritariamente pblica (Grfico 1). O
Sistema de Segurana Social compreende o Sistema Previdencial destinado substituio
dos rendimentos do trabalho perdidos por ocorrncia de determinadas eventualidades, o
Sistema de Proteo Social de Cidadania que por definio abrange todos os cidados
portugueses e o Sistema Complementar, que visa a partilha de responsabilidades de
proteo social atravs do incentivo a regimes complementares de natureza voluntria.
O atual modelo de proteo social em Portugal espelha a evoluo econmica e social
verificada nas ltimas dcadas, bem como o movimento verificado no sentido da
A proteo social constitui um direito de todos os cidados consagrado no artigo 63. da Constituio da
Repblica Portuguesa.
1

2
Para alm da Caixa Geral de Aposentaes, a Caixa de Previdncia dos Advogados e Solicitadores criada pelo
Decreto-lei n. 36 550, de 22 de Outubro de 1947 mantm uma gesto autnoma.

A atual Lei de Bases da Segurana Social (Lei n. 4/2007, alterada pela Lei n. 83.-A/2013) preconiza esta
convergncia no seu artigo 104..
3

Leis n. 28/84, de 14 de agosto, n. 17/2000, de 8 de agosto. N. 32/2002, de 20 de dezembro e n. 4/2007, de 16

de janeiro.

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Sistemas de Proteo Social | 1

convergncia para os nveis de proteo social verificados noutros Estados Membros da

Unio Europeia. A especificidade do sistema portugus, traduzida num desenvolvimento
tardio do Sistema de Segurana Social, explica o ritmo mais acentuado de crescimento da
despesa quando comparado com os seus congneres europeus. Esta caraterstica do sistema
portugus, aliada evoluo demogrfica projetada para as prximas dcadas, coloca por
isso importantes desafios s finanas pblicas.
Grfico 1 Organizao do sistema de proteo social em Portugal

Fonte: CFP. | Nota: CGA Caixa Geral de Aposentaes; CPAS - Caixa de Previdncia dos Advogados e Solicitadores.

2 | Sistemas de Proteo Social

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2 O SISTEMA DE SEGURANA SOCIAL

2.1

APRESENTAO DO SISTEMA | COMO SE ORGANIZA?

A arquitetura do Sistema de Segurana Social portugus encontra-se definida na Lei de

Bases da Segurana Social (Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro 5). De acordo com esta lei, a
Segurana Social assegura proteo social atravs de trs sistemas que correspondem a
patamares distintos de proteo social, diferenciando-se no apenas na forma como se
financiam mas tambm quanto s modalidades de proteo social concedida, o que reflete
influncias de vrios modelos de proteo social. A componente pblica do sistema de
Segurana Social abrange:

O sistema de proteo social de cidadania que assegura uma proteo social de

natureza universal (no contributiva) e se concretiza atravs de trs subsistemas:
Subsistema de solidariedade: que assegura o pagamento de prestaes
sociais destinadas ao combate pobreza e excluso social;
Subsistema de proteo familiar: que visa compensar o aumento de
encargos associados ao alargamento da famlia e a determinados riscos sociais
no domnio da deficincia e da dependncia;
Subsistema de ao social que assegura apoios destinados aos grupos mais
vulnerveis (crianas, jovens, pessoas com deficincia e idosos e pessoas em
situao de carncia econmica ou social, disfuno ou marginalizao social);
O sistema previdencial que garante a cobertura de riscos que dependem da
existncia de uma relao contributiva prvia, atravs de prestaes que visam repor
rendimentos de natureza profissional, perdidos por ocorrncia das eventualidades
legalmente previstas;
O sistema complementar de natureza voluntria que visa complementar de forma
individual, a proteo contributiva, atravs do Regime Pblico de Capitalizao.
Grfico 2 Sistema Pblico de Segurana Social

A gesto da componente pblica do Sistema de Segurana Social est a cargo de um

conjunto de institutos, designados por instituies de segurana social. Com a extino das
caixas de previdncia operada pelo Decreto-Lei n. 26/2012, de 6 de fevereiro, a gesto do

Alterada pela Lei n. 83.-A/2013, de 30 de dezembro.

Conselho das Finanas Pblicas

Sistemas de Proteo Social | 3

sistema ficou a cargo de seis instituies de segurana social, com competncias distintas,
trs das quais tm as suas competncias delimitadas em termos territoriais (ver Caixa). 6
2.2

MBITO PESSOAL | QUEM ABRANGIDO POR ESTE SISTEMA?

O mbito pessoal identifica o universo de potenciais beneficirios de um determinado

sistema ou regime de proteo social. No caso da Segurana Social, o mbito de aplicao
pessoal difere entre os vrios sistemas e subsistemas que a compem.
No sistema de proteo social de cidadania podem distinguir-se trs realidades,
associadas a cada um dos seus subsistemas. Os subsistemas de solidariedade e de proteo
familiar tm natureza universal, abrangendo todos os cidados nacionais, podendo em
determinadas circunstncias previstas na lei, estender-se a cidados estrangeiros. 7 A
proteo concedida no mbito destes subsistemas tem uma natureza no contributiva,
podendo no entanto a sua atribuio depender da verificao de uma condio de recursos.8
Os apoios concedidos pelo subsistema de ao social so de acesso universal destinandose essencialmente proteo dos grupos sociais mais vulnerveis da sociedade. Todos os
cidados podem beneficiar dos servios e equipamentos sociais, que so promovidos e
apoiados pelo Estado, atravs da celebrao de acordos e protocolos com instituies
particulares de solidariedade social (IPSS) e com outros parceiros locais.
O sistema previdencial abrange obrigatoriamente os trabalhadores por conta de outrem
ou legalmente equiparados e os trabalhadores independentes. O sistema inclui ainda pessoas
sem atividade profissional ou cuja atividade no determine o seu enquadramento obrigatrio
em qualquer dos regimes referidos e que pretendam beneficiar de proteo social. 9
2.3

MBITO MATERIAL | QUE PROTEO ASSEGURA ESTE SISTEMA?

A segurana social atribui prestaes de natureza contributiva e no contributiva, em

dinheiro e em espcie. As prestaes de natureza contributiva so atribudas ao abrigo do
regime geral dos trabalhadores por conta de outrem (regime geral), do regime dos
trabalhadores independentes e do seguro social voluntrio, no quadro do sistema

Em 2012 foram extintas e integradas no Instituto de Segurana Social: a Caixa de Previdncia e Abono de Famlia
dos Jornalistas, a Caixa de Previdncia dos Trabalhadores da Empresa Portuguesa das guas Livres, S. A., a Caixa
de Previdncia do Pessoal das Companhias Reunidas Gs e Eletricidade e do Pessoal dos Telefones de Lisboa e
Porto e a Caixa dos Cimentos Federao de Caixas de Previdncia bem como as suas caixas federadas.

Os estrangeiros que trabalham e residem em Portugal esto sujeitos aos mesmos direitos e deveres que os
cidados nacionais. No caso do subsistema de solidariedade, a atribuio de certas prestaes a cidados
estrangeiros depende em alguns casos, da verificao de determinadas condies, designadamente da residncia
em territrio nacional ou de perodos mnimos de residncia em Portugal.
7

A condio de recursos o conjunto de condies que um agregado familiar deve reunir para um dos seus
membros poder aceder a prestaes sociais de natureza no contributiva. Define o limite mximo de rendimentos
at ao qual as pessoas tm direito a determinada prestao social. No mbito do subsistema de solidariedade
exigida para acesso ao rendimento social de insero, aos subsdios sociais de parentalidade e de desemprego, ao
complemento solidrio de idosos e penso social. (Consultar Condio de Recursos). No subsistema de proteo
familiar a condio de recursos aplicvel s prestaes familiares (abono de famlia).
8

9
Estas pessoas so abrangidas pelo seguro social voluntrio que cobre um conjunto mais restrito de eventualidades
face ao regime geral.

4 | Sistemas de Proteo Social

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previdencial. O regime geral constitui o regime de proteo social mais amplo na medida em
que abrange todas as eventualidades cuja cobertura assegurada pelo sistema previdencial.
No mbito do regime geral so concedidas prestaes substitutivas dos rendimentos
profissionais perdidos, por ocorrncia das seguintes eventualidades: doena, desemprego,
parentalidade, doenas profissionais, invalidez, velhice e morte. A proteo destes riscos
sociais concretiza-se respetivamente, atravs do Subsdio de Doena, Subsdio de
Desemprego, Subsdio por Parentalidade, 10 prestaes por Doenas Profissionais, 11 Penses
de Invalidez, Velhice e Sobrevivncia e pelo Subsdio por Morte.
Atualmente o regime dos trabalhadores independentes abrange as mesmas
eventualidades que o regime geral embora, no que diz respeito a prestaes imediatas (ou
seja, de curto prazo), a tipologia de prestaes concedidas a estes beneficirios seja mais
restrita. 12 A proteo concedida ao abrigo do seguro social voluntrio depende do tipo de
atividade exercida e das respetivas contribuies. O mbito material de proteo mais amplo
abrange as eventualidades de doena, parentalidade, doenas profissionais, invalidez, velhice
e morte. possvel optar por um mbito mais restrito, que assegura a cobertura das
eventualidades diferidas (de longo prazo) ou seja, apenas a invalidez, velhice e morte.
Desde o ano de 2012 que o Sistema de Segurana Social passou a abranger tambm a
proteo social dos beneficirios do regime de segurana social substitutivo do sector
bancrio (previsto em instrumento de regulamentao coletiva de trabalho). 13
No mbito do sistema de proteo social de cidadania a proteo conferida pelo
subsistema de solidariedade materializa-se na concesso de prestaes sociais, que reduzem
a exposio dos cidados ao risco de pobreza e excluso social e profissional. Visa ainda a
cobertura de riscos associados invalidez, velhice e morte, em especial no que decorre da
insuficincia das prestaes contributivas ou da carreira contributiva dos beneficirios.
Incluem-se neste subsistema prestaes como o rendimento social de insero ou o
complemento solidrio para idosos, e os complementos sociais de penses de invalidez,
velhice e morte e de prestaes de desemprego e de doena, que asseguram nveis mnimos
de rendimento aos seus beneficirios.
O mbito material de proteo do subsistema de proteo familiar abrange prestaes
que visam compensar encargos familiares, designadamente o abono de famlia, bem como
os encargos com a deficincia e a dependncia de que so exemplos o subsdio vitalcio e o
complemento por dependncia. Os apoios pecunirios concedidos pelo subsistema de ao
social tm um carter eventual. A proteo neste mbito desenvolve-se essencialmente com
10
11

Para mais informao sobre estas prestaes consultar Proteo Social na Parentalidade.
Para informao detalhada sobre as prestaes por doenas profissionais consultar o stio: www. seg-social.pt.

Por exemplo, no mbito da eventualidade de parentalidade a proteo dos trabalhadores independentes no

inclui o subsdio de assistncia a filhos ou a netos. Na eventualidade de doena, os primeiros 30 dias configuram
um prazo de espera, sendo o perodo de concesso limitado a 365 dias (ao contrrio dos 1095 dias de prazo
mximo concedido aos trabalhadores por conta de outrem). Excetuam-se os casos de baixa por tuberculose.
12

A transferncia das responsabilidades deste regime de natureza contributiva para a esfera do Sistema de
Segurana Social (ao abrigo do Decreto-Lei n. 127/2011, de 31 de dezembro) abrangeu o pagamento das penses
de invalidez e velhice concedidas at 31 de dezembro de 2011. Este era um dos poucos regimes especiais que
ainda mantinha a autonomia, aps a unificao das caixas de previdncia que deu origem Segurana Social.
13

Conselho das Finanas Pblicas

Sistemas de Proteo Social | 5

base em programas sociais ao abrigo de acordos com IPSS que garantem o acesso a
equipamentos sociais (por exemplo lares e creches).
2.4

O ORAMENTO DA SS | COMO SE FINANCIA?

Dos trs sistemas que compem o Sistema de Segurana Social, apenas os dois
primeiros integram o oramento da segurana social. 14 O oramento da segurana social
concretiza a LBSS, apresentando um oramento para cada sistema e subsistema. Assim, o
oramento do sistema de proteo social de cidadania identifica as receitas e despesas do
subsistema de solidariedade, do subsistema de proteo familiar e do subsistema de ao
social. No mbito do sistema previdencial so elaborados oramentos distintos para o
sistema previdencial repartio e para o sistema previdencial-capitalizao. As regras de
financiamento do sistema pblico esto definidas na LBSS e no Decreto-lei n. 367/2007, de
2 de novembro.
As principais receitas do oramento da segurana social incluem por ordem decrescente
de importncia: (i) contribuies das entidades empregadoras; (ii) quotizaes dos
trabalhadores; (iii) transferncias do Oramento de Estado (OE) e de outras entidades
pblicas; (iv) receitas consignadas, designadamente de jogos sociais e (v) rendimentos.
Em cumprimento do princpio da adequao seletiva das fontes de financiamento, as
receitas do sistema so afetas em funo da natureza das despesas suportadas por cada
subsistema. Assim, tendo em conta a natureza redistributiva do sistema de proteo social
de cidadania, o seu financiamento essencialmente assegurado por receitas fiscais (ou seja,
pela solidariedade nacional).
O financiamento do sistema previdencial obedece igualmente a mecanismos
redistributivos, mas de base profissional, combinando mtodos de financiamento que visam
a redistribuio de recursos entre diferentes geraes (repartio e capitalizao). A
combinao destas tcnicas d origem ao desdobramento do sistema previdencial em:

Sistema previdencial-repartio que regista a receita e despesa dos regimes

contributivos. 15 A receita de contribuies e das quotizaes constitui a principal fonte
de financiamento (13,4 mil M em 2013), sendo obtida por aplicao de taxas
contributivas aos rendimentos profissionais considerados base de incidncia
contributiva. 16 Esta receita financia as despesas anuais;
Sistema previdencial-capitalizao que reflete os resultados da gesto do
mecanismo de capitalizao pblica de estabilizao (Fundo de Estabilizao
Financeira da Segurana Social) e visa reforar a sustentabilidade financeira do sistema
e a solidariedade entre geraes. Este sistema financiado pelos excedentes anuais do

Apesar do Regime Pblico de Capitalizao que integra o Sistema Complementar ser gerido por uma instituio
de segurana social, a natureza dos benefcios (de contribuio definida) no gera riscos a cargo do Estado. Assim,
este regime e o respetivo fundo no so includos no oramento da segurana social.
14

Do regime geral dos trabalhadores por conta de outrem, do regime dos trabalhadores independentes e do
seguro social voluntrio.
15

16
A taxa que assegura a cobertura de todas as eventualidades (do regime geral) corresponde taxa contributiva
global tambm conhecida por Taxa Social nica (TSU), mas existem diversas outras taxas contributivas no sistema
previdencial que refletem designadamente um mbito material mais reduzido.

6 | Sistemas de Proteo Social

Conselho das Finanas Pblicas

sistema previdencial-repartio e sempre que a situao financeira do sistema

previdencial-repartio o permita, por uma parcela entre dois e quatro pontos
percentuais da receita de quotizaes dos trabalhadores.
Quadro 1 Execuo oramental da SS por sistema e subsistemas em 2013 (M)
(Receita e Despesa Efetiva)

Receita
Sistema Proteo Social de Cidadania

Despesa
Subsistema de Solidariedade

Transferncia do Oramento de Estado

Outras

4 426
59

Total
Saldo oramental

4 484

Penses
Rendimento social de insero, complemento solidrio idosos
Subsdios sociais de desemprego, parentalidade
Complementos sociais
Outras prestaes

3 044
582
348
301
487
4 461
24

Subsistema de Proteo Familiar

Transferncia do Oramento de Estado
Imposto sobre Valor Acrescentado - Social
Outras

725
384
69

Total
Saldo oramental

Encargos familiares (abono)

Complemento por dependncia
Prestaes por deficincia
Outros

663
355
144
21

1 178

1 183
-5

Subsistema de Ao Social
Transferncia do Oramento de Estado
Imposto sobre Valor Acrescentado (PES e ACESE)
Jogos Sociais
Outras

1 263
252
177
158

Total
Saldo oramental

1 850

Programas, prestaes e acordos de cooperao

Outros

1 705
23

1 728
122

Saldo oramental do Sistema Proteo Social de Cidadania

141

Sistema Previdencial
Sistema Previdencial - Repartio
Contribuies e quotizaes
Transferncia extraordinria do Oramento de Estado
Transferncias do Fundo Social Europeu
Outras

13 438
1 430
1 347
842

Total
Saldo oramental

17 057

Penses de invalidez, velhice e sobrevivncia

Subsdio doena, desemprego, parentalidade, doenas profissionais
Subsdios formao profissional - Fundo Social Europeu
Outras

11 583
3 064
1 311
1 075
17 034
23

Sistema Previdencial - Capitalizao

Rendimentos
Quotizaes
Outras

330
0
0

Total
Saldo oramental

330

Administrao e despesas de capital

4
326

Saldo oramental do Sistema Previdencial

349
Regimes Especiais

Transferncia do Oramento de Estado

Transferncia da Caixa Geral de Aposentaes
Total
Saldo oramental

(1)

Saldo oramental do Sistema de Segurana Social

506
0
507

Penses Regime Substitutivo Bancrio e Banco Portugus de Negcios

Outros

506
0
507
0

489

Fonte: IGFSS e Conta Geral do Estado 2013. | Nota: (1) Esta transferncia visa a cobertura da despesa com as penses do
BPN. Em 2013 este valor correspondeu a 336,6 mil, dado que o correspondente fundo de penses foi transferido para a
Caixa Geral de Aposentaes, estando a despesa a cargo da Segurana Social.

Conselho das Finanas Pblicas

Sistemas de Proteo Social | 7

3 O SISTEMA DE PROTEO SOCIAL DOS FUNCIONRIOS

PBLICOS CAIXA GERAL DE APOSENTAES
3.1

APRESENTAO DO SISTEMA | COMO SE ORGANIZA?

A inexistncia de um enquadramento jurdico global desde o incio e a disperso

legislativa tornam a proteo social dos funcionrios pblicos um sistema complexo. A
legislao aprovada em 2009 veio definir a organizao do sistema atualmente em vigor,
tornando efetiva a integrao da proteo social dos trabalhadores que exercem funes
pblicas 17 no Sistema de Segurana Social, um princpio estabelecido na Constituio de
1976 18 e na primeira Lei de Bases da Segurana Social, de 1984. A proteo social dos
trabalhadores que exercem funes pblicas concretiza-se atravs de dois regimes:

O regime de proteo social convergente, que mantm a organizao e o

financiamento do anterior regime de proteo social da funo pblica, abrangendo
os funcionrios pblicos subscritores da Caixa Geral de Aposentaes (CGA)
admitidos at 31 de dezembro de 2005;
O regime geral de segurana social, aplicvel, na ocorrncia de qualquer
eventualidade, aos trabalhadores da funo pblica admitidos at 31 de dezembro
de 2005 que j estavam enquadrados neste regime, bem como aos trabalhadores
admitidos a partir desta data.
Grfico 3 Enquadramento da proteo social dos trabalhadores em funes pblicas e
respetivas entidades gestoras
CGA
Entidade
Empregadora

Segurana
Social

Regime de proteo social convergente

Regime geral de segurana social

Sistema
fechado em
31.12.2005

O regime de proteo social convergente 19 concretiza os objetivos do sistema

previdencial e do subsistema de solidariedade, atravs da atribuio de prestaes
substitutivas de rendimentos de trabalho e da compensao face a insuficincias
contributivas ou a insuficincias prestacionais do sistema previdencial.
Apesar de beneficiar de um enquadramento nico, na prtica, a proteo social dos
trabalhadores que exercem funes pblicas no se encontra uniformizada, sendo gerida por
vrias entidades (CGA, entidades empregadoras, Segurana Social) o que adiciona
complexidade ao sistema e dificulta o acompanhamento da sua evoluo (ver Caixa).

17

Independentemente da modalidade de vinculao ou da constituio da relao jurdica de emprego pblico.

18

N. 2 do Artigo 63. da Constituio da Repblica Portuguesa.

19

Definido na Lei n. 4/2009, de 29 de janeiro.

8 | Sistemas de Proteo Social

Conselho das Finanas Pblicas

Deste modo, qualquer anlise ao regime de proteo social dos funcionrios pblicos
tende a concentrar-se na parte do sistema gerido pela CGA, designadamente no sistema de
penses do regime de proteo social convergente, o qual absorve uma parte significativa
dos recursos do Estado. O interesse em acompanhar este sistema prende-se tambm com o
facto de o mesmo ter conservado durante vrios anos diferenas considerveis face s
condies de reforma e regras de clculo das penses do regime geral de segurana social,
apesar do esforo de aproximao efetuado desde 1993 e sobretudo na ltima dcada.
Pelas razes apresentadas, o mbito desta anlise foca a organizao da proteo social
dos funcionrios pblicos gerida pela CGA, excluindo assim, a proteo social gerida pelas
entidades empregadoras da administrao pblica.
A CGA responsvel pela atribuio e pagamento de penses de aposentao e de
reforma, que cobrem as eventualidades de velhice e invalidez, penses de sobrevivncia e
prestaes em caso de morte, como tambm pela gesto e pagamento de prestaes
familiares, quando os titulares esto a cargo de beneficirios deste regime, e de prestaes
por incapacidade permanente, resultante de acidente de trabalho ou de doena profissional.
Grfico 4 Enquadramento da proteo social dos funcionrios pblicos gerida pela CGA

CGA

Prestaes do
Regime de
Proteo Social
Convergente

Penses de
Velhice e
Invalidez

Prestaes de
natureza
universal
(prestaes
familiares)1

Prestaes
contributivas

Compensao de
insuficincias
contributivas2

Prestaes por
incapacidade
permanente

Prestaes por
Morte

Prestaes de
natureza especial

Nota: 1 Aps a passagem dos beneficirios reforma; 2 Prestaes que concretizam os objetivos do subsistema de
solidariedade do Sistema de Segurana Social, garantindo padres mnimos de subsistncia (penses mnimas no mbito
do sistema contributivo).

3.2

MBITO PESSOAL | QUEM ABRANGIDO POR ESTE SISTEMA?

O regime de proteo social gerido pela CGA um regime fechado a novos subscritores
desde 1 de Janeiro de 2006, abrangendo os titulares de relao jurdica de emprego pblico
admitidos at aquela data, independentemente do tipo de vnculo, no enquadrados no
regime geral de segurana social, sendo designados por subscritores. Estes incluem os
funcionrios e agentes civis e militares da administrao central, regional e local e da
segurana social, os professores do ensino particular e cooperativo, os magistrados, os

Conselho das Finanas Pblicas

Sistemas de Proteo Social | 9

eleitos locais e os deputados, 20 bem como os trabalhadores de algumas empresas pblicas e

de sociedades annimas de capitais pblicos. 21
Existem dois grandes grupos de subscritores da CGA: os trabalhadores em funes
pblicas admitidos antes de 31.08.1993, cuja frmula de clculo da penso se encontra
definida no Estatuto da Aposentao (que prev uma penso correspondente a uma
percentagem do ltimo salrio), e os funcionrios admitidos aps esta data, aos quais se
aplicam as regras do regime geral (que tem em considerao toda a carreira contributiva no
clculo da penso). No mbito do regime de proteo social convergente, o peso crescente
na penso dos novos pensionistas da componente da penso calculada de acordo com as
regras da segurana social, assegura uma uniformizao progressiva entre os dois regimes.
3.3

MBITO MATERIAL | QUE PROTEO ASSEGURA ESTE SISTEMA?

A CGA atribui prestaes sociais de natureza contributiva que se destinam a proteger os

seus subscritores na ocorrncia das seguintes eventualidades: velhice, invalidez, incapacidade
permanente resultante de acidente de trabalho ou doena profissional e morte. 22 Esta
proteo materializa-se sob a forma de penses e subsdios por morte.
No mbito da proteo social a cargo da CGA est ainda a cobertura de riscos associados
ao aumento de encargos familiares nos casos em que estas prestaes sejam requeridas por
aposentados, reformados ou pensionistas de sobrevivncia da CGA. Neste mbito a CGA
assegura o pagamento de prestaes familiares idnticas s pagas pela segurana social.
3.4

O ORAMENTO DA CGA | COMO SE FINANCIA?

Dotada de autonomia financeira e administrativa, a CGA um servio e fundo autnomo

da administrao central, sob a tutela do Ministrio das Finanas. O oramento da CGA reflete
apenas a proteo social dos funcionrios pblicos que gerida por esta entidade, sendo a
mais importante o sistema de penses do regime de proteo social convergente. Fora do
seu oramento esto as prestaes sociais pagas pelas entidades empregadoras (que
abrange as prestaes imediatas e prestaes familiares pagas aos trabalhadores). O Quadro
2 apresenta a decomposio da receita e da despesa efetiva da CGA em 2013.

20
Antes de se tornar um sistema fechado, o regime era facultativo para os eleitos locais e deputados, que poderiam
optar entre efetuar contribuies para a CGA ou para a Segurana Social.

Desde 1996, os fundos de penses de instituies pblicas como a Caixa Geral de Depsitos, a Portugal Telecom
ou os Correios de Portugal (CTT) foram sendo integrados na CGA, passando esta entidade a ser responsvel pela
gesto e pagamento de penses aos respetivos beneficirios.
21

Porm, os encargos suportados pela CGA relativamente a prestaes sociais em resultado de acidente de
trabalho ou doena profissional so reembolsadas pelas entidades empregadoras.
22

10 | Sistemas de Proteo Social

Conselho das Finanas Pblicas

Quadro 2 Execuo oramental da CGA em 2013 (M)

Receita efetiva
Contribuies para a CGA
Das quais: Quotas e Contribuies
Transferncias correntes
Das quais: Transf. do OE
Outras receitas corr.
Receita de Capital
Total
Saldo oramental

4 592
4 021
4 371
4 364
185
48
9 197

Despesa efetiva
Transf. Correntes
Das quais: transf. para as Famlias
Penses e Abonos - Resp. CGA
Penses e Abonos - Resp. OE
Penses e Abonos - Resp. O. Entid.
Outras despesas corr.
Total

9 230
9 214
8 382
283
549
30
9 260
-63

Fonte: DGO (Conta Geral do Estado 2013 e Sntese da Execuo Oramental Mensal - dez/13).

semelhana do que sucede na Segurana Social, o financiamento da CGA depende da

natureza da proteo social conferida. As prestaes atribudas no mbito do regime de
proteo social convergente so financiadas por contribuies (entidade empregadora) e
quotas (trabalhadores), enquanto as restantes prestaes, de lgica no contributiva
(prestaes familiares e outras prestaes de natureza especial), so financiadas por
transferncias do Oramento do Estado. Em 2013, as contribuies para a CGA23
correspondiam a cerca de metade da receita efetiva desta entidade, cobrindo pouco mais de
metade (51,4%) da despesa contributiva, 24 sendo o elevado dfice de financiamento do
sistema assegurado por transferncias do Oramento do Estado. 25
Do lado da despesa, observa-se que as transferncias correntes para as famlias, que
correspondem s prestaes sociais atribudas pela CGA, totalizavam cerca de 9,2 mil M em
2013. Estas prestaes so desagregadas em trs componentes:

Penses e abonos da responsabilidade da CGA: prestaes contributivas que

constituem encargo direto da CGA, no mbito do regime de aposentao, sendo a
principal rubrica de despesa efetiva da CGA;
Penses e abonos da responsabilidade de outras entidades: prestaes contributivas
que constituem encargo direto das entidades empregadoras, mas cujos montantes
so transferidos mensalmente para a CGA, que procede ao pagamento aos
beneficirios.
Penses e abonos da responsabilidade do Estado: prestaes familiares e outras
prestaes de natureza especial (penses de invalidez dos deficientes das Foras
Armadas, subvenes mensais vitalcias e penses de preo de sangue, entre outros),
cuja responsabilidade pelo financiamento assumida pelo Estado.

A desagregao da despesa por tipo de prestao permite identificar que a maior parte
da despesa da CGA corresponde a penses de aposentao do regime dos funcionrios
pblicos que, em 2012, totalizavam cerca de 7 mil M. Em segundo lugar, surgem os encargos

Nos ltimos anos, a taxa contributiva do regime de proteo social convergente foi progressivamente aumentada
at igualar, em 2014, a taxa do regime geral de segurana social correspondente proteo de todas as
eventualidades previstas no Cdigo dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurana Social
(estabelecido pela Lei n. 110/2009, de 16 de setembro).
23

Calculada pela soma das rubricas de despesa com penses e abonos da responsabilidade da CGA e penses e
abonos da responsabilidade de Outras Entidades.

24

25
Uma menor parte destas transferncias serve para compensar a CGA pelo pagamento de penses e abonos da
responsabilidade do Estado prestaes destinadas a compensar insuficincias contributivas, prestaes familiares
e outras prestaes de natureza especial.

Conselho das Finanas Pblicas

Sistemas de Proteo Social | 11

com penses de sobrevivncia (765 M), do mesmo regime, seguidos pela despesa com
prestaes associadas ao regime dos Deficientes das Foras Armadas (165 M).
Quadro 3 Encargos da CGA com prestaes sociais, por tipo de regime (Milhares de )
Prestaes do regime de proteo social convergente
Penses de aposentao
Penses de velhice
Penses de invalidez
Penses de sobrevivncia
Subsdio por morte
Prestaes familiares
Prestaes de natureza especial
Subvenes mensais vitalcias
Regime DFA (penses invalidez e sobrev.)
Penses preo de sangue e outras
Regime Antigos Combatentes (penses apos. e sobrev.)

2000

2005

2010

2011

2012

4 018 891

6 181 494

8 230 280

8 536 155

7 776 582

3 588 326
2 976 060

5 574 030
4 815 145

7 443 132
6 519 313

7 724 430
6 788 999

6 990 417
6 184 169

612 266
411 786

758 885
577 005

923 819
751 525

935 431
778 625

806 248
765 274

18 779
9 503
157 055
6 243
123 824

30 459
10 783
202 252
7 268
150 209

35 624
13 771
217 200
9 039
169 392

33 101
10 697
212 031
7 639
166 394

20 891
12 508
207 142
6 198
164 646

26 988
0

35 321
9 454

32 594
6 174

31 627
6 370

29 862
6 436

Fonte: CGA. Clculos CFP. | Notas: (1) a rubrica de penses de preo de sangue e outras inclui as penses por servios
excecionais e relevantes prestados ao pas, as penses por condecoraes, entre outras de natureza semelhante; (2) DFA
Deficientes das Foras Armadas.

Caixa Entidades gestoras da Segurana Social e do Regime de Proteo Social Convergente

No mbito do Sistema de Segurana Social o Instituto de Gesto Financeira da Segurana Social I.P. (IGFSS)
assegura a gesto financeira dos recursos econmicos consignados ao oramento da Segurana Social. O Instituto de
Segurana Social, I.P. (ISS) responsvel, no territrio continental, pela concesso de prestaes sociais no mbito dos
vrios regimes de segurana social, assegurando tambm a promoo da ao social de forma direta ou atravs de
protocolos de cooperao com IPSS. Estas atribuies so exercidas nas Regies Autnomas dos Aores e da Madeira
pelo Instituto da Segurana Social dos Aores, I.P. (ISSA) e pelo Instituto de Segurana Social da Madeira, I.P. (ISSM)
respetivamente.
Ainda no que concerne a gesto recursos financeiros do sistema mas na vertente de capitalizao, ao Instituto
de Gesto de Fundos de Capitalizao da Segurana Social, I.P. (IGFCSS) que compete a gesto do Fundo de
Estabilizao Financeira da Segurana Social (FEFSS), o Fundo de Certificados de Reforma (FCR) do Regime Pblico de
Capitalizao e o Fundo de Compensao do Trabalho (FCT). A gesto das tecnologias de informao e comunicao
de todas estas instituies est centralizada no Instituto de Informtica,I.P.

Grfico 5 Organizao do Sistema Pblico de Segurana Social

Fonte: Site da Segurana Social | Nota: (1) A esfera de atuao do ISS, I.P. est limitada ao territrio continental. O IGFSS gere
ainda o Fundo de Garantia Salarial (FGS) e o Fundo de Socorro Social (FSS) e o fundo de garantia de compensao do trabalho
(FGCT).

A proteo social dos funcionrios pblicos gerida por diversas entidades. As prestaes do Regime de
Proteo Social Convergente so geridas de forma independente pela CGA e pelas entidades empregadoras das
administraes pblicas. A CGA responsvel pela gesto de prestaes diferidas, ou seja, das penses, enquanto as
entidades empregadoras so responsveis pela atribuio de prestaes imediatas prestaes por doena,
parentalidade, desemprego, acidentes de trabalho, doenas profissionais (que no resultem em incapacidade
permanente) e prestaes familiares pagas enquanto o trabalhador estiver no ativo. Para alm da informao sobre os
encargos daquele regime se encontrar dispersa, o seu nvel de detalhe sobre a parte gerida pelas entidades
empregadoras reduzido. No que diz respeito aos trabalhadores em funes pblicas inscritos no regime geral de
segurana social, as respetivas prestaes so geridas por esta entidade. Porm, as estatsticas deste grupo especial
no so isoladas no mbito deste sistema.

12 | Sistemas de Proteo Social

Conselho das Finanas Pblicas

REFERNCIAS
ADO E SILVA, P., TRIGO PEREIRA, M. & SOUSA, S. (2014). Maturao e convergncia: a evoluo
da proteo. In ALEXANDRE, Fernando, BAO, Pedro, LAINS, Pedro, MARTINS, Manuel M.F.,
PORTELA, Miguel & SIMES, Marta (coords.), A Economia Portuguesa na Unio Europeia - 19862010 (1. edio. pp. 375-419). Lisboa: Actual Editora, 2014.
APELLES, J.B. Conceio, (2008). Segurana Social Manual Prtico. 8. Edio.
CGA (2014). Regimes da Aposentao e das Penses de Sobrevivncia Guia do Utente.
CGA (2013). Anlise comparada da evoluo dos regimes da CGA e SS ao longo do tempo
perguntas e respostas. Documentao enviada pelo governo ao Tribunal Constitucional no mbito
do processo de anlise da convergncia do regime de proteo social da funo pblica com o
da Segurana Social.
CUNHA, V., PAULO, A., Pereira, N. S., & REIS, H. (2009). The reform of the Portuguese public
employees pension system: reasons and results. Working Papers Series. WP-002. Ministrio das
Finanas. GPEARI.
GOULART, N. (2014). O financiamento da Segurana Social. In MENDES, Fernando Ribeiro, &
CABRAL, Nazar da Costa (organizadores), Por onde vai o Estado Social em Portugal (1. edio.
pp. 297-327). Porto: Vida Econmica, 2014.
MINISTRIO DAS FINANAS (2013). Relatrio do Oramento do Estado para 2014.
TRIBUNAL DE CONTAS (2013). Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2012.

Conselho das Finanas Pblicas

Conselho das Finanas Pblicas
Praa de Alvalade, n. 6 10., 1700-036 Lisboa, Portugal
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TEL +351 211 024 400 | FAX +351 211 021 870
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www.cfp.pt
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