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PROJETO DE MELHORIA DOS CONTROLES INTERNOS MUNICIPAIS

FOCO EM LOGSTICA DE MEDICAMENTOS

PREO DE REFERNCIA
EM COMPRAS PBLICAS
(NFASE EM MEDICAMENTOS)

Franklin Brasil
SUMRIO
Apresentao _____________________________________________________________ 3
1. No apenas estimativa ________________________________________________ 4
2. Desmistificando os Trs Oramentos _______________________________________ 6
2.1 Os trs oramentos e o TCE/MT _____________________________________________ 9
3.Conceitos e Entendimentos ________________________________________________ 10
3.1 Definies bsicas _________________________________________________________ 10
3.2 Estimado x Mximo ________________________________________________________ 11
3.3 Cesta de Preos Aceitveis __________________________________________________ 12
3.4 Evitar Referncias Distorcidas ________________________________________________ 14
3.5 Responsabilidade __________________________________________________________ 15
3.6 Formalizao _____________________________________________________________ 17
3.7 Preo referencial em contratao direta _______________________________________ 18
3.8 Clculo de sobrepreo ______________________________________________________ 18
3.9 Planejamento da compra ___________________________________________________ 19
3.10 Banco de Preos __________________________________________________________ 20
4.Como priorizar o que mais importante _____________________________________ 21
4.1 Montagem da curva ABC ____________________________________________________ 25
5.Como obter preos de referncia ___________________________________________ 29
5.1 Especificao do objeto _____________________________________________________ 30
5.2 Fontes de referncia _______________________________________________________ 32
5.2.1. Preos praticados e registrados na Administrao Pblica ________________________________ 32
5.2.2. Mdia especializada, pginas especializadas ou de domnio amplo na Internet _______________ 34
5.2.3. Cotao de fornecedores __________________________________________________________ 35

5.3 Preos de referncia de medicamentos ________________________________________ 37


5.3.1. Preo mximo ___________________________________________________________________ 37
5.3.2. Banco de Preos em Sade (BPS) ____________________________________________________ 38
5.3.3. Levantamento de preos da CGU ____________________________________________________ 39

6.Como tratar os dados coletados ____________________________________________ 40


6.1 Mdia e Mediana __________________________________________________________ 41
6.2 Mdia Saneada____________________________________________________________ 41
6.2.1. Clculo da Mdia Saneada _________________________________________________________ 41
6.2.2. Coeficiente de Variao (CV) _______________________________________________________ 42

6.3 Mdia Ponderada__________________________________________________________ 43


Referncias ______________________________________________________________ 44
APRESENTAO
Toda compra pblica exige a prvia definio de um preo de referncia.

O desafio est em como obter esse parmetro. A legislao cita diversas vezes preo (de mercado,
estimado, aceitvel, mximo, mnimo, simblico, irrisrio, excessivo, menor, melhor, global, unitrio),
mas a metodologia ainda pouco explorada, tanto em termos normativos quanto em materiais de
apoio e capacitao.

Na Assistncia Farmacutica no diferente. Existe o Banco de Preos em Sade (BPS), que


armazena os preos praticados em compras institucionais de medicamentos e produtos mdico-
hospitalares. E tambm existe a Cmara de Regulao do Mercado de Medicamentos (CMED),
responsvel por estabelecer limites de preos.

Mesmo com o BPS e as listas da CMED, o mercado de medicamentos


caracterizado por expressivas variaes de preos nas aquisies do
setor pblico. E um dos fatores que mais contribui para esse cenrio
a estimativa precria dos preos de referncia. Sobre o autor

Franklin Brasil Auditor da CGU


Esse um problema crtico, diagnosticado na avaliao de controles desde 1998; Bacharel em
internos dos processos de logstica de insumos da sade nos Computao pela UFMT; Mestre
em Controladoria e
municpios de Mato Grosso, projeto conduzido em parceria pelo TCE,
Contabilidade pela FEA/USP;
CGU e Controladorias municipais. palestrante e facilitador em
eventos de capacitao de
Diante desse cenrio e considerando que essa uma deficincia de servidores pblicos, com nfase
na contratao de servios
controles internos que afeta no apenas as compras de insumos da terceirizados e deteco de
sade, mas todas as compras pblicas, este material se prope a fraudes em licitaes; fundador
e principal colaborador do
orientar os procedimentos para definio de preos referenciais. NELCA, grupo que congrega mais
de 1.500 compradores pblicos
Em sntese, abordaremos o tema sob trs aspectos: priorizar os do pas; vencedor do Prmio
Professor Lino Martins,
elementos mais relevantes, obter dados de referncia e tratar os
promovido pela Assoc. dos
dados obtidos. Servidores do Controle Interno
do Estado do Rio de Janeiro -
Assim, esperamos contribuir para aumentar a eficincia da gesto ASCIERJ em 2014. Vencedor do
Prmio Chico Ribeiro de
pblica e a melhorar a qualidade dos servios prestados aos Artigos Cientficos sobre
cidados, reduzindo o desvio e o desperdicio do dinheiro pblico. Informao de Custos e
Qualidade do Gasto no Setor
Pblico, promovido pela ESAF
Este material no trata da contratao de servios ou obras, objetos em 2015..
com caractersticas prprias, que exigem metodologias, fontes e
tratamento especficos para definio de preos de referncia.

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1. NO APENAS ESTIMATIVA
Em 2013, o Governo do Distrito Federal (GDF) queria comprar R$ 85 milhes em medicamentos para
o tratamento de cncer. Mas auditores do Tribunal de Contas suspeitaram dos preos estimados e
pesquisaram os registros do Comprasnet.

Os resultados assustaram: produto estimado em R$ 3.390,00 tinha registro de R$ 34,80: diferena


de 10.000%. De modo generalizado, os preos estimados pelo GDF estavam muito acima dos preos
praticados por outros rgos da Administrao Pblica.

Redefinidos os referenciais, a estimativa de R$ 85 milhes caiu para R$ 12 milhes.

O mais impressionante, porm, nem foi essa variao estratosfrica. Foi a opinio do GDF. Em nota,
a Secretaria de Sade informou que a estimativa de preo apenas estimativa. O que realmente
vale o valor final da licitao (menor preo) (http://g1.globo.com).

Se voc, leitor, tambm pensa assim, por favor, pare agora! (de pensar assim, no de ler!). Vamos
combinar desde agora: preo referencial no apenas estimativa.

Toda compra pblica est submetida a regras de licitao, destinada a selecionar a proposta mais
vantajosa. Em geral, isso significa a proposta com o menor preo.

Para determinar se uma proposta vantajosa, a Administrao precisa


realizar, antes, PESQUISA DE PREOS no mercado. H vrios dispositivos legais
que exigem esse oramento, sem o qual a licitao considerada anulvel

a pesquisa de preos que fundamenta o julgamento da licitao, definindo o preo de referncia.


O preo de referncia tem diversas finalidades: suporte ao processo oramentrio da despesa;
definir a modalidade de licitao conforme a Lei 8.666/93; fundamentar critrios de aceitabilidade
de propostas; fundamentar a economicidade da compra ou contratao ou prorrogao contratual;
justificar a compra no sistema de registro de preos.

A pesquisa de preos pode representar at 45% de todo o tempo dedicado ao processo licitatrio
(Casagrande, Cestari e Motta, 2012). E se for mal feita, pode representar prejuzo, j que a
concorrncia nem sempre elemento suficiente para garantir preo justo e os fornecedores estaro
procurando meios de vender seus produtos com lucros maiores.

Infelizmente, criou-se uma cultura simplista em torno da pesquisa. A jurisprudncia acabou


cristalizando o mito de que trs oramentos validam o preo de mercado.

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Mas a lei no determina essa sistemtica. O que a lei determina que as compras, sempre que
possvel, devero balizar-se pelos preos praticados no mbito dos rgos e entidades da
Administrao Pblica (art. 15 da Lei n 8666/93). O sempre que possvel, nesse caso, significa
quando estiver disponvel.

Essa a fonte de informao mais relevante para as compras pblicas. Quanto o setor pblico vem
pagando pelo mesmo produto, em condies similares?

Mas essa informao no parece ser levada em conta com frequncia. comum lermos notcias
sobre enormes economias obtidas em preges, calculadas como a diferena entre o preo
estimado e o preo vencedor. Ser que essa economia um efeito real das disputas ou um efeito
colateral de preos superestimados?

Se o valor estimado para contratao (valor orado) pela Administrao


Pblica no for um dado muito bem coletado (ou seja, se a estimativa for
irreal), a reduo obtida, enquanto resultado do contraste matemtico entre
o valor orado e o valor contratado, no est refletindo a economia
anunciada. (Santana, 2006, p. 26)

A estimativa inadequada produz iluso de economia e tambm gera outro fenmeno comum em
compras pblicas: a variao absurda de preos para o mesmo produto.

Estudo de Lacerda (2012) avaliou preges eletrnicos de 2011 para compra de papel A4 branco.
Os preos unitrios pagos variaram de R$ 6,80 a R$ 15,82. Mais de 130% de disperso.

O preo de referncia em um dos preges desse estudo era R$ 45,95 por resma. Antes que voc
possa pensar ah, mas apenas o estimado bom saber o que ficou comprovado: quanto maior o
valor estimado, maior o valor homologado. Estimativas acima da mdia de mercado tendem a gerar
propostas mais caras. E ajudam a explicar a disperso de preos que, em geral, caracteriza prejuzo.

Esse prejuzo uma constatao frequente dos rgos de controle e da imprensa. Notcia do jornal
O Globo, de 30/01/2011 com a manchete Sobrepreo na compra de remdios, um mal nacional
(Benevides e Mercedes, 2011) citou relatrios da CGU para evidenciar que a compra de
medicamentos com sobrepreo recorrente.

A CGU em Mato Grosso detectou variaes de at 17.000% nos preos de medicamentos e produtos
mdico-hospitalares em 76 municpios mato-grossenses, com base nas Atas de Registro de Preos
vigentes em 2014. Se os melhores preos fossem a regra, as prefeituras mato-grossenses poderiam
economizar mais de R$ 50 milhes por ano.

Um caminho para esse desempenho estimar preos de referncia mais coerentes.

o que vamos aprender aqui. Desmistificando os trs oramentos, compilando a jurisprudncia


recente, classificando as demandas conforme a sua importncia, reconhecendo fontes de
informao disponveis, mtodos de pesquisa e tratamento estatstico.

Primeiro, vamos comear descontruindo um mito.

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2. DESMISTIFICANDO OS TRS ORAMENTOS
A legislao exige, na fase interna da licitao, uma ampla pesquisa de preos.

Lei 8.666/93, art. 15, 1: O registro de preos ser precedido de ampla


pesquisa de mercado.
Lei 8.666/93, art. 43, IV: ...conformidade de cada proposta (...) com os preos
correntes no mercado...
Lei 10.520/01, art. 3, III: dos autos do procedimento constaro (...) o
oramento, elaborado pelo rgo ou entidade promotora da licitao, dos
bens ou servios a serem licitados
Decreto 3555/00, art. 8, 2, II: ...propiciar a avaliao do custo pela
Administrao, diante de oramento detalhado, considerando os preos
praticados no mercado...

Mediante especificao clara e objetiva do que se pretende, o rgo comprador deve buscar
referncias para estimar, com grau adequado de preciso, o valor praticado no mercado.

Sem prescrio normativa sobre a forma de estimar o preo de mercado, a cultura administrativa foi
se consolidando num costume verdadeiramente arraigado de consultar trs ou quatro pessoas
que atuem no ramo do objeto a ser licitado, pedindo a eles que encaminhem oramento informal.
Da a entidade administrativa faz uma mdia dos oramentos recebidos (Niebuhr, 2007). Estudos
recentes comprovaram esse costume (Cabral, 2008; Costa e Silva, 2009; Shuch, 2010).

Uma das causas desse comportamento a falta generalizada de planejamento dos rgos pblicos,
que comeam suas licitaes quando j esto necessitando do bem ou servio, de tal forma que
restringem-se a fazer apenas o mnimo recomendado pelos rgos de controle, ou seja, a obteno
de trs oramentos e o clculo da mdia aritmtica desses valores (Shuch, 2010:40).

A referncia mais detalhada sobre preo de mercado e pesquisa de preos em compras pblicas
tem sido a jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio (TCU), rgo de Controle Externo,
incumbido de fiscalizar todas as licitaes do Governo Federal.

E foi o prprio TCU quem contribuiu fortemente para o desenvolvimento do costume da mdia dos
trs oramentos, tendo determinado esse nmero como mnimo aceitvel na realizao de
pesquisas de mercado (Vieira et al., 2006; Shuch, 2010).

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Entretanto, o Tribunal vem reconhecendo que os oramentos dos fornecedores no refletem,
necessariamente, o preo de mercado. No Acrdo 3.452/2011-2C, o rgo de Controle especificou
as fontes de informao a serem consideradas: preos praticados no site de compras do Governo e
Atas de Registros de Preos de outros rgos ...para a obteno de preos reais e melhores que
aqueles fornecidos quando da pesquisa de mercado para aquisio de bens/produtos.

Reforando esse entendimento, o Acrdo 299/2011-P, tratou de Prego Eletrnico em que os


preos finais ficaram 55% menores que os estimados, chegando a 70% de diferena. Para o TCU,
essa variao exagerada resultou de estimativa distorcida, baseada s em consulta a fornecedores.

A estimativa que considere apenas cotao de preos junto a fornecedores


pode apresentar preos superestimados, uma vez que as empresas no tm
interesse em revelar, nessa fase, o real valor a que esto dispostas a realizar o
negcio. Os fornecedores tm conhecimento de que o valor informado ser
usado para a definio do preo mximo que o rgo estar disposto a pagar
e os valores obtidos nessas consultas tendem a ser superestimados.
(Acrdo TCU 299/2011-Plenrio)

Na mesma linha, Maral Justen Filho (2002) afirma que rgos pblicos devem trocar informaes
para evitar preos conflitantes para produtos similares, permitindo detectar distores, obviamente
tomando em conta situaes homogneas de especificaes, condies de pagamento e outras.
Outro jurista renomado, Jess Torres Pereira Jnior (2002) argumenta no mesmo sentido.

Autor de um estudo comparativo das compras privadas e pblicas, Alexandre Motta refora a
opinio de que a coleta de trs oramentos metodologicamente frgil:

...a coleta de trs propostas apresentadas por possveis fornecedores, no


sugere um elevado grau de confiabilidade, necessrio para posteriores
processos de avaliao. (Motta, 2010, p. 118)

Outros autores tm opinies ainda mais contundentes. Correa (2005), por exemplo, acredita que
nenhum fornecedor revelar, de fato, o preo que ir propor na licitao, apresentando, na fase
de estimativa, propostas comerciais infladas, o que leva a variaes muito grandes dos valores
obtidos em propostas comerciais, comprometendo seriamente a validade da mdia aritmtica para
embasar a tomada de deciso. Niebuhr (2007) compartilha desse entendimento.

Afinal, qual seria a motivao do fornecedor em expor seu preo antecipadamente? Se a sua
cotao juntada ao processo, torna-se documento pblico, disponvel aos concorrentes. Isso pode
at ser considerado prejuzo ao princpio da isonomia (Acrdo TCU 1.191/2007P). Desse modo,
para o fornecedor, a cotao seria uma espcie de maldio:

Se acaso aquele fornecedor que orou vem a participar da licitao, v-se


subitamente em uma sinuca de bico: se repete o preo que adiantou pouco
inteligente, pois que j abrira e anunciara seu preo; se prope mais alto est
pretendendo superfaturar, e se cota mais baixo ento mentiu
Administrao anteriormente, quando cotou mais alto... (Rigolin, 2012)

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Assim, os fornecedores acostumados a participar de licitaes no fornecem cotaes reais. O
prprio TCU reconhe isso no Acrdo 2.149/2014, ao afirmar que os fornecedores no desejam
revelar aos seus concorrentes os preos que esto dispostos a praticar no futuro certame licitatrio.

E quem no participa de licitaes tambm no tem interesse em informar seus preos. Elaborar o
oramento, geramente para uma quantidade expressiva de produtos, representa gasto significativo
de recursos, sobretudo o tempo de funcionrios. Alm disso, fornecer ou no um oramento no
interfere nos negcios, j que o setor pblico no seu cliente (Viana, 2012).

no decorrer do tempo, o mercado prprio de oferta para o consumo do poder


pblico se torna "viciado", oferecendo preos inadequados para a formao
dos preos da administrao pblica. (Viana, 2012)

Pesquisa realizada por Cabral (2008) demonstrou que no momento da licitao, os fornecedores
ofertam preos bem inferiores, chegando a superar 50%, aos valores que eles mesmos
apresentaram na cotao prvia. Para a autora,

[o]s fornecedores adquiriram atravs dos tempos, o conhecimento do


processo de formulao dos preos referenciais e quando consultadas para a
formulao dos mesmos nos itens que lhe interessam a comercializao,
ofertam preos manifestadamente superiores, sabendo que influenciaro na
determinao da mdia geradora dos preos que serviro para comparao
com os preos apresentados posteriormente pelos mesmos em suas
propostas, gerando preos referenciais com a influncia desta distoro,
verificando-se sempre maiores do que os efetivamente praticados no
mercado. (Cabral, 2008)

O Coordenador-Geral de Recursos Logsticos do Governo Federal defendeu junto ao TCU (Acrdo


1405/2006-P) o argumento de que os fornecedores, conhecendo os procedimentos de pesquisa de
preos, no demonstram a realidade quando so consultados antes de uma licitao, acarretando
valores referencias bem acima dos preos reais de mercado.

Mas que benefcio pode ser obtido de preos de referncia superestimados? O TCU responde a essa
pergunta no Acrdo 98/2011-P: se houver efetiva competio, o sobrepreo no traz prejuzos.
Mas o prprio Tribunal admite que julgou, inmeras vezes, casos de certames licitatrios sem
verdadeira disputa. Nesses casos, preos referenciais inchados, servindo de teto, causam prejuzos
porque os poucos participantes (ou o nico) ofertam descontos irrisrios (ou nenhum desconto)
em relao ao oramento da Administrao.

Por causa desses problemas, Motta (2010a) argumenta que a formao de preos de referncia nas
licitaes deve levar em conta: criteriosa especificao do objeto, conhecimento do mercado e
correta aplicao de clculos estatsticos.

Por isso o TCU vem recomendando (Acrdo 2.816/2014-P) no restringir a pesquisa de preos a
cotaes de potenciais fornecedores, adotando tambm outros parmetros e promovendo aes
de capacitao em estimativa de preos, a partir de pesquisas em mdia e sites especializados,
compras e registros pblicos, portais oficiais, banco de preos, tabelas de fabricantes. Foi nessa linha
que o Governo Federal editou a Instruo Normativa SLTI/MPOG n 05/2014.

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2.1 OS TRS ORAMENTOS E O TCE/MT
Assim como o Controle Externo da Unio, o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso considera
que a pesquisa de preos no deve se limitar a oramentos de fornecedores.

o que se verifica na Resoluo de Consulta n 41/2010. Tratando de dispensa e inexigibilidade, o


TCE-MT esclarece que existe a necessidade de justificao do preo contratado, com base em no
minimo 3 (trs) fontes de preo:

2. O balizamento deve ser efetuado pelos preos praticados no mbito dos


rgos e entidades da Administrao Pblica, no mercado, no fixado por
rgo oficial competente, ou, ainda, por aqueles constantes do sistema de
registro de preos. (TCE-MT. Resoluo de Consulta n 41/2010)

Reforando esse entendimento, o TCE-MT editou a publicao "Perguntas frequentes e respostas


aos fiscalizados". Na terceira edio do documento, de 2014, ficou bem claro o processo de pesquisa
de preos:

274. obrigatria a realizao de cotao de preos nos casos de contratao


direta?
Sim. Nos processos de inexigibilidade e dispensa de licitao, deve-se justificar
o preo, nos termos do art. 26 da Lei n 8.666/1993, por meio de pesquisa de
preos praticados no mbito dos rgos e entidades da Administrao
Pblica, pelos preos fixados por rgo oficial competente, ou, ainda, por
aqueles constantes de sistemas de registro de preos.
O balizamento tambm pode ser efetuado por meio de pesquisa de preos
com, no mnimo, trs propostas vlidas para justificar a compatibilidade do
preo oferecido pelo fornecedor com aquele vigente no mercado, desde que
conjugado com as demais fontes de informao.
(TCE-MT. Perguntas frequentes e respostas aos fiscalizados, 3 ed., 2014)

Alm disso, o TCE-MT, na 5 edio da cartilha Classificao de irregularidades: critrios para as


decises sobre as contas anuais, publicada em 2015, identifica como grave o sobrepreo, entendido
como processo licitatrio ou contratao com preos comprovadamente superiores aos de mercado,
em afronta ao art. 37, caput, da Constituio Federal e art. 43, IV, da Lei 8.666/1993.

No h dvidas, portanto, de que o mito dos trs oramentos est definitivamente desfeito no
mbito dos rgos de controle. Pesquisa de preos balizada apenas em cotaes junto a
fornecedores tem grande potencial para se tornar enviesada, viciada, superestimada. preciso
ampliar as fontes de preos de referncia, adotando o que o TCU vem chamando de cesta de
preos aceitveis.

A metodologia para obter esses preos aceitveis ser abordada neste material. Antes, porm,
preciso abordar alguns conceitos e entendimentos da jurisprudncia mais recente sobre o tema.

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3.CONCEITOS E ENTENDIMENTOS
3.1 DEFINIES BSICAS
Mercado: potenciais fornecedores do objeto pretendido.

Pesquisa de mercado: verificao das condies especficas do


mercado conforme o objeto pretendido: especificao, marcas,
qualidade, desempenho, prazos, garantia.

Custo: o que utilizado para produzir ou comprar um bem ou


servio: matria prima, energia, pessoal, servios terceirizados.

Despesa: gasto com manuteno da atividade: escritrio,


administrao, marketing, tributos.

Preo: custos + despesas + lucro

Pesquisa de preos: procedimento que estabelece o preo de referncia, incluindo priorizao,


coleta, validao, crtica e anlise de preos disponveis, para permitir negociao justa e realista.

Preo de mercado: preo corrente na praa pesquisada.

Preo praticado: preo que a Administrao Pblica paga em suas compras.

Preo registrado: preo constante do Sistema de Registro de Preos.

Preo de referncia: parmetro para julgar licitaes, obtido com base em uma cesta de preos
aceitveis e tratamento crtico dos dados. Sinnimos: preo estimado, oramento, valor orado,
valor de referncia, valor estimado.

Preo mximo: facultativo, probe proposta superior. Se definido, divulgao obrigatria.

Sobrepreo: quando o preo de referncia superior ao de mercado (Ac TCU310/2006-P).

Superfaturamento: quando o preo pago superior ao de mercado (Ac TCU 310/2006-P).

O preo estimado e o preo mximo podem at apresentar o mesmo valor, mas no so


necessariamente a mesma coisa. o que se explica a seguir.

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3.2 ESTIMADO X MXIMO

O valor orado, a depender de previso editalcia, pode eventualmente ser


definido como o preo mximo a ser praticado em determinada licitao, mas
no necessariamente. Num dado certame, por exemplo, o preo mximo poderia
ser definido como o valor orado acrescido de determinado percentual. So
conceitos, portanto, absolutamente distintos, que no se confundem.
(Acrdo TCU n 2.688/2013-Plenrio)

Preo estimado e preo mximo so parmetros distintos em objetivos e consequncias.

O preo mximo opcional (art. 40, X, da Lei 8.666/93). Se estabelecido, tem que ser divulgado no
edital e no pode ser ultrapassado. Qualquer proposta superior deve ser desclassificada. Tambm
no pode ser alterado no decorrer do certame (Acrdo TCU 7.213/2015-2C).

O preo estimado obrigatrio, mas no limite para as propostas.

Entretanto, mesmo sem definir preo mximo, no se pode aceitar qualquer proposta. Preos
excessivos ou inexequveis devem ser desclassificados. Sem preo mximo, essa desclassificao no
pode ser automtica. Tem que ser justificada e fundamentada (Niebuhr, 2007).

Por isso mais simples e objetivo julgar as propostas quando existe preo mximo (Niebuhr, 2011).
Tambm mais transparente, j que todos podem conhecer o parmetro.

No Convite, Tomada de Preos e Concorrncia obrigatrio divulgar o preo estimado no edital. No


Prego, o entendimento mais comum que a divulgao opcional, mas o parmetro deve estar
obrigatoriamente disponvel no processo (Acrdos TCU 1.178/2008-P e 392/2011-P). Mais
recentemente, o TCU tem defendido que somente em casos devidamente motivados seria vlido
omitir o preo estimado no edital do Prego:

Em regra, os editais de prego devem contemplar oramento detalhado e


critrios de aceitabilidade de preos unitrios e global, admitida sua dispensa,
motivadamente e considerando os riscos e benefcios da medida, no caso de
objetos complexos, com alto grau de incerteza em sua definio e/ou
caractersticas muito peculiares de mercado. (Acrdo 2547/2015-Plenrio)

O preo mximo pode ser igual ao preo estimado. Basta o edital assim definir. Nesse caso, a
divulgao no edital obrigatria, mesmo no Prego, por se tratar de critrio de aceitabilidade
(Acrdos TCU 392/2011-P, 2.166/2014-P e 7.213/2015-2C). Assim, qualquer proposta acima da
referncia deve ser desclassificada.

Alis, critrios para desclassificar propostas devem estar explicitamente definidos no edital.
Segundo o Acrdo TCU 5.503/2015-1C, nos processos licitatrios, inclusive prego, devem ser
estabelecidos critrios objetivos para avaliao da exequibilidade dos preos ofertados.

Seja qual for o critrio, o preo de referncia mais bem representado por uma cesta de preos
aceitveis, conceito apresentado a seguir.

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3.3 CESTA DE PREOS ACEITVEIS
J ficou bastante claro que a pesquisa de preos no pode se limitar aos tradicionais oramentos de
fornecedores. preciso levar em conta todas as fontes de referncia disponveis, com a maior
amplitude possvel. Esse conceito tem sido tratado pelo TCU como cesta de preos aceitveis, que
engloba as mais diversas fontes:

fornecedores, pesquisa em catlogos de fornecedores, pesquisa em bases de


sistemas de compras, avaliao de contratos recentes ou vigentes, valores
adjudicados em licitaes de outros rgos pblicos, valores registrados em
atas de SRP e analogia com compras/contrataes realizadas por corporaes
privadas (Acrdos 2.170/2007-P e 819/2009-P)

O que se espera, portanto, que a pesquisa de preos seja realizada com amplitude suficiente
(Acrdo TCU 2637/2015-P), proporcional ao risco da compra, privilegiando a diretriz emanada
pelo art. 15 da Lei de Licitaes, a fim de que o balizamento seja fundamentado nos preos
praticados pela Administrao Pblica.

Nesse sentido, somente quando no for possvel obter preos referenciais nos sistemas oficiais
que a pesquisa pode se limitar a cotaes de fornecedores (Acrdo TCU 2.531/2011-P).

Outra diretriz importante o respeito ao lucro do fornecedor. No Acrdo 1.700/2007-P, o TCU


deixou claro que exigir um desconto que torne o preo de um produto menor do que o seu custo
no est nos propsitos da licitao. Assim, os preos referenciais devem considerar o custo e o
lucro do vendedor.

A respeito da quantidade de referncias, em 2012 a Advocacia Geral da Unio (AGU), publicou a


segunda edio do Manual de procedimentos para contratao de bens e servios pelos rgos
pblicos federais. A recomendao era obter, no mnimo, trs referncias. Excepcionalmente, se
comprovada a limitao de mercado ou o manifesto desinteresse de fornecedores, aceitava-se um
conjunto menor.

A limitao de mercado seria comprovada, por exemplo, quando o rgo comprador no


encontrasse trs fornecedores locais e, pelas caractersticas do produto (combustvel, por exemplo)
fosse antieconmica a sua aquisio em outra localidade.

J o manifesto desinteresse dos fornecedores ocorreria, por exemplo, quando realizada a pesquisa
junto ao universo de possveis proponentes e apenas um ou dois respondessem.

Ambas situaes deveriam ser comprovadas e justificadas no processo pelo servidor responsvel
pela pesquisa. Para o TCU, no se comprova manifesto desinteresse se a pesquisa for realizada
sem considerar o universo de possveis proponentes (Acrdo 43/20021C).

Ademais, para a AGU, s se caracterizaria o manifesto desinteresse caso comprovada a


impossibilidade de se obter oramentos pelos diversos meios possveis.

Entetanto, a posio da AGU mudou com a edio da Instruo Normativa SLTI/MPOG n 05/2014.

12
No Parecer n 12/2014/CPLC/DEPCONSU/PGF, a AGU reconheceu que at ento havia uma lacuna
normativa, pela ausncia de regulamento a respeito da pesquisa de preos, sendo comum a
jurisprudncia indicar a necessidade de cotao com pelo menos trs fornecedores.

Mas a IN 05/2014 supriu essa lacuna, alterando o paradigma da metodologia, com o intuito de
desburocratizar o procedimento da pesquisa de preos. Para a AGU, os entendimentos anteriores
[IN] encontram-se superados, devendo o Administrador observar a nova sistemtica.

O prprio TCU, no Acrdo 4.575/2014-2C, j recomendou a aplicao da IN 05/2014.

E essa Instruo Normativa 05/2014 prev a possibilidade de usar apenas um dos parmetros para
estimar o preo de referncia, quando a fonte da informao for o sistema de compras do Governo
Federal, o Comprasnet. Se baseada no Comprasnet, a pesquisa pode se limitar a um nico preo.

juridicamente vivel a eleio de apenas um dos parmetros para a


formao do preo estimado da contratao, conforme estabelecido pelo
artigo 2 da IN n 05/2014-SLTI/MP, restando, portanto, superada a lacuna
legislativa no tocante a metodologia utilizada para a formao do preo
estimado (Parecer n 12/2014/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU)

Entretanto, para a AGU, se no for originada do Comprasnet, a pesquisa de preos com menos de
trs referncias exige justificativa da autoridade competente.

Na verdade, para o autor deste curso, mesmo quando a pesquisa se baseia no Comprasnet,
recomendvel avaliar o risco da compra para definir a amplitude e diversidade da pesquisa.

No Acrdo 5.216/2007-1C, o TCU abordou uma questo relevante a esse respeito. Pautar a
pesquisa de preos apenas em preos praticados na Administrao Pblica pode perpetuar uma
incompatibilidade com o mercado. Se um produto for comprado com sobrepreo, este parmetro
pode se disseminar e at mesmo perpetuar em todo setor pblico.

Da a razo pela qual a origem da pesquisa nica e exclusivamente em preos registrados nem
sempre apresenta, necessariamente, o menor preo de mercado, e sim o preo pago por
determinado rgo comprador (vide Acrdo TCU 1.378/2008-1C).

Para o TCU, uma compra s pode ser considerada vantajosa se ficar comprovado que a pesquisa de
preos foi feita de acordo com a melhor tcnica possvel para cada caso, a exemplo dos parmetros
definidos na IN-SLTI/MPOG 5/2014 (Acrdo 2637/2015-P).

Por isso a relevncia de se avaliar o risco da compra. Esse aspecto deve fazer parte do planejamento
da pesquisa de preos. Detalhes operacionais sero abordados na seo deste curso a respeito da
priorizao da demanda conforme a relevncia econmica, com emprego da Curva ABC.

Compras que envolvem baixa materialidade econmica podem justificar a adoo de um nico
preo registrado no Comprasnet, por exemplo. Mas a aquisio de produtos com significativo
impacto oramentrio exigem maior rigor metodolgico, aplicando-se a cesta de preos
aceitveis, com a amplitude suficiente ao caso (Acrdo 2637/2015-P). E com o tratamento
adequado dos dados, para evitar referncias distorcidas.

13
3.4 EVITAR REFERNCIAS DISTORCIDAS
A dispero de preos, mesmo para produtos similares, um fenmeno mundialmente conhecido. A
literatura sugere que a disperso de preos sempre ocorrer em mercados onde a informao
imperfeita e quando a pesquisa de preos implicar em custo ao consumidor (Zhao, 2006). O efeito
das marcas tambm um elemento importante na anlise da disperso de preos de mercado.

A amplitude de preo pode ser definida como [ (preo mximo preo mnimo) / preo mnimo ].

Para o TCU, diferenas em patamares de at 10% refletem variaes normais de mercado


(Acrdos 136/1995-P e 1.544/2004P).

Ainda para o TCU, o conceito de preo aceitvel mais bem representado por uma faixa:

preo aceitvel aquele que no representa claro vis em relao ao contexto


do mercado, ou seja, abaixo do limite inferior ou acima do maior valor
constante da faixa identificada para o produto...

no somente os "preos praticados no mbito da Administrao Pblica" (...)


devem ser tomados como referncia (...) mas sim todos aqueles considerados
vlidos - que no representem vis - para a faixa de preos aceitvel.

(Acrdo TCU 2.170/2007-Plenrio)

Entretanto, mesmo que o preo aceitvel seja uma faixa, no se pode simplesmente arbitrar um
percentual sobre o preo de referncia como critrio de aceitabilidade de propostas. preciso que
exista justificativa tcnica para a definio desse critrio. Num caso concreto (Acrdo 378/2011P),
o TCU considerou irregular o arbtrio injustificado de 20% a maior sobre o valor estimado,
possibilitando, de ofcio, a formao de sobrepreo nas propostas apresentadas, criando faixa de
variao em relao a preo de referncia, contrariando o Acrdo TCU 326/2010P.

Em funo disso, diante da ocorrncia de discrepncias nos preos referenciais da pesquisa, a


jurisprudncia recomenda, primeiro, verificar se a variao ocorre em funo da especificao dos
produtos comparados (AGU, 2012). Em caso positivo, deve-se definir todas as caractersticas que o
produto demandado deve apresentar para a satisfao do interesse pblico e, a partir da, pesquisar
o preo dos produtos compatveis para, s ento, definir o preo estimado.

Mas em caso negativo, ou seja, quando a variao de preos no decorre de diferenas significativas
na especificao dos produtos comparados, deve-se desconsiderar os valores demasiadamente
discrepantes (AGU, 2012).

o que determina o TCU nos Acrdos 2.943/2013-P, 2.637/2015-P. Para o Tribunal de Contas da
Unio, a pesquisa de preos deve desconsiderar as informaes cujos preos revelem-se
evidentemente fora da mdia de mercado, de modo a evitar distores no custo mdio apurado e,
consequentemente, no valor mximo a ser aceito para cada item licitado.

Uma metodologia estattica para evitar distores ser apresentada na seo 6.2 deste material.

14
3.5 RESPONSABILIDADE
A pesquisa de preos obrigatria, mas a lei no indica quem deve faz-la. As pistas para essa
lacuna normativa so encontradas na jurisprudncia.

Embora seja comum verificar, na prtica, a delegao de competncia para pesquisa de preos aos
membros da Comisso de Licitao ou ao Pregoeiro, o TCU j deixou claro que essa no uma
incumbncia obrigatria dos servidores que conduzem a fase externa da licitao.

Para o TCU, faz mais sentido que a pesquisa de preos seja elaborada pela rea demandante,
considerando o conhecimento que detm do objeto a ser licitado e do mercado fornecedor.

2. No constitui incumbncia obrigatria da CPL, do pregoeiro ou da


autoridade superior realizar pesquisas de preos no mercado e em outros
entes pblicos, sendo essa atribuio, tendo em vista a complexidade dos
diversos objetos licitados, dos setores ou pessoas competentes envolvidos na
aquisio do objeto.
3. No cabe responsabilizao por sobrepreo de membros da CPL, do
pregoeiro ou da autoridade superior, quando restar comprovado que a
pesquisa foi realizada observando critrios tcnicos aceitveis por setor ou
pessoa habilitada para essa finalidade.
(Acrdo TCU 3.516/2007-1C)

Cabe ao gestor pblico exigir do oramentista a comprovao de compatibilidade do oramento


com os preos de mercado (Acrdo TCU 28/2013-P).

O artigo 113 da Lei 8.666/93 estabelece a inverso do nus da prova nas compras pblicas.

Compete ao gestor demonstrar a regularidade dos atos que pratica, conforme


dispe o art. 113 da Lei 8.666/13, tendo obrigao de fiscalizar os atos de
instruo processual realizados pelos servidores a ele subordinados.
De Igual forma, compete Comisso de licitao ou ao pregoeiro, antes de
passar fase externa do certame, verificar se a pesquisa de preos foi
realizada observando-se os parmetros expostos neste parecer.
(Parecer n 02/2012/GT359/DEPCONSU/PGF/AGU)

Aceitar proposta com sobrepreo ou homologar certame nessa condio sujeita responsabilidade
solidria com quem fez a pesquisa de preos. poder-dever dos agentes envolvidos exercerem o
controle dos atos administrativos praticados no processo (Pereira Junior e Dotti, 2011).

A responsabilidade solidria pela pesquisa de preos j foi determinada pelo TCU nos Acrdos
509/2005-P e 2.136/2006-1C. Para o Tribunal de Contas, mesmo existindo setor responsvel pela
pesquisa de preos, a Comisso de Licitao, bem como a autoridade que homologa o procedimento
licitatrio, no esto isentos de verificar se efetivamente os preos ofertados esto de acordo com
os praticados no mercado.

15
A pesquisa de preos deficiente tambm sujeita os responsveis imputao de improbidade
administrativa, conforme previsto no art. 10, V da Lei n 8.429/92: permitir ou facilitar a aquisio,
permuta ou locao de bem ou servio por preo superior ao de mercado.

Da a importncia de normatizar a pesquisa de preos, adotar procedimentos formais, padronizados,


metodologicamente robustos, com pessoal capacitado, em compatibilidade com os riscos.

Sendo o comprador pblico responsvel pelo preo de referncia, como ele cumpre essa
responsabilidade depende da demanda, da situao, da organizao, e de suas habilidades.

Em circunstncias que envolvam requisitos dispendiosos e tecnicamente complexos, ou exclusivos,


espera-se que o oramentista seja capaz de obter ajuda especializada ou que uma equipe de
especialistas realize diretamente a pesquisa de preos.

Se uma compra pode ser feita usando apenas a anlise de preos praticados no mercado,
normalmente possvel fazer o trabalho sem o apoio de especialistas. Como resultado, espera-se
que o oramentista tenha conhecimento sobre as fontes disponveis, os preos e quantidades do
passado, prazos de entrega, especificaes, preos de mercado, descontos, condies de venda, e
qualidade, incluindo a aceitabilidade de compras passadas pelos usurios.

de se esperar tambm que o oramentista detenha conhecimento, tanto quanto possvel, sobre o
objeto que est cotando, aprendendo por meio da anlise do produto, estudando, ou converando
com quem entende do assunto. Esse grau de conhecimento e experincia no se obtm de uma s
vez para cada coisa que se compra, mas o que se espera a disposio para aprender.

Nesse contexto, um grave risco administrativo a ausncia de pessoal especializado para realizar a
pesquisa de preos. No Acrdo 1.863/2015-P, o TCU verificou que a Secretaria Estadual de Sade
de Mato Grosso vinha realizando a cotao dos medicamentos exclusivamente por meio de
colaboradores terceirizados, admitidos apenas h 20 dias e, ainda, sem treinamento. A rotatividade
de pessoal no especializado na rea de cotao de preos de medicamentos estava causando um
gargalo na SES/MT para viabilizar aquisies ordinrias, em volumes coerentes com a demanda.
Havia casos em que a cotao estava em andamento por mais de 7 meses.

Essa situao de precariedade de pessoal para realizar pesquisa de preos pode levar
responsabilizao solidria dos gestores por estimativas equivocadas.

De qualquer forma, espera-se que o procedimento de pesquisa de preos seja realizado de maneira
a comprovar a compatibilidade com os preos de mercado e tal comprovao depende da adequada
formalizao do processo de pesquisa de preos, aspecto abordado a seguir.

16
3.6 FORMALIZAO
Como todo procedimento administrativo, a pesquisa de preos exige formalizao apropriada.

A jurisprudncia orienta no sentido de que a pesquisa seja realizada com base em padronizao do
processo de estimativa, de forma a conferir confiabilidade e representatividade para aferio dos
preos correntes de mercado, de modo a permitir a formao de juzo acerca da adequao das
propostas pela comisso de licitao (Acrdo TCU 1.878/2015-2C).

No Acrdo 1.988/2013-P, o TCU determinou o desenvolvimento de mtodos eficientes para


pesquisa de preos, com o estabelecimento de procedimento padronizado.

J no Acrdo 4.695/2012-P, o TCU determinou o estabelecimento de procedimento formal de


elaborao das estimativas de preos, de modo que se documente a elaborao das estimativas no
processo de contratao.

A AGU, no Parecer n 12/2012, definiu um roteiro de normatizao da pesquisa de preos:

II - Com o intuito de disciplinar a correta instruo dos autos com a pesquisa


de preo adequada, recomendvel que a administrao edite ato normativo
interno, disciplinando, os seguintes aspectos:
a) indicao do setor responsvel pela realizao da pesquisa de preos;
b) definio de modelo de formulrio de pesquisa de preos, que imponha a
indicao da empresa consultada, com a sua qualificao completa, ramo
empresarial a que se dedique, e indicao dos seus scios;
c) determinao de padro de anlise das pesquisas de preos, e a
responsabilidade pela execuo deste estudo..
(Parecer n 02/2012/GT359/DEPCONSU/PGF/AGU)

importante ressaltar a necessidade de identificao da fonte de informao e identificao do


agente responsvel pela elaborao da pesquisa, conforme Acrdo TCU n 2.451/2013Plenrio.

Nessa mesma linha, deve-se atentar para os seguintes aspectos:

A) identificao do servidor responsvel pela cotao (Acrdo TCU 909/2007-1C)


B) empresas pesquisadas devem ser do ramo pertinente (Acrdo TCU 1.782/2010-P)
C) empresas pesquisadas no podem ser vinculadas entre si (Acrdo TCU 4.561/2010-1C)
D) caracterizao completa das fontes consultadas (Acrdo 3.889/2009-1C)
E) indicao fundamentada e detalhada das referncias utilizadas (Ac TCU 1.330/2008-P)
F) metodologia utilizada e concluses obtidas (Nota Tcnica AGU/PGF/UFSC 376/2013)
G) data e local de expedio (Acrdo 3.889/2009-1C)

Todas estas informaes devem constar do processo da pesquisa. Em especial, as memrias de


clculo e fontes de consulta pesquisadas (Acrdo TCU 1.091/2007-P).

Isso vale tambm para processos de compra direta, sem licitao, como abordado a seguir.

17
3.7 PREO REFERENCIAL EM CONTRATAO DIRETA
Ainda que no ocorra licitao propriamente dita, a Administrao deve comprovar a busca da
economicidade na escolha de um fornecedor, conforme prescreve o Acrdo TCU n 7821/2010-P.

Na instruo dos processos de dispensa, mesmo sob o argumento de emergencialidade, no


suficiente apenas a insero das cotaes de preos obtidas. fundamental a anlise fundamentada
dos valores apresentados e contratados (Acrdo TCU n 4.442/2010-1C).

Quando se tratar de fornecedor exclusivo, pode-se formalizar o processo com tabela de preos
praticados pelo fornecedor no intuito de demonstrar que tais preos so os usualmente praticados
por ele em contrataes semelhantes. Tambm pode-se utilizar contrataes j realizadas por esse
mesmo fornecedor com a Administrao ou notas fiscais que demonstram outras contrataes
similares realizadas pelo fornecedor (Acrdo TCU n 7821/2010-P).

Em processos de baixa materialidade, como no caso de Suprimento de Fundos ou Dispensas por


valor, a pesquisa de preos depende da situao concreta em que se realiza a compra. Seja pelo
pequeno valor, seja pela impossibilidade prtica de pesquisar o preo na praa, cabe ao servidor
responsvel fazer juizo crtico a respeito do preo, pesquisando sempre que possvel e
responsabilizando-se por eventual compra com sobrepreo.

Nesse sentido importante lembrar o princpio da racionalidade administrativa dos processos e


controles da Administrao Pblica. O art. 14 do Decreto-Lei 200/1967 uma tima referncia:

Art. 14. O trabalho administrativo ser racionalizado mediante simplificao


de processos e supresso de controles que se evidenciarem como puramente
formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco.
(Decreto-lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967)

3.8 CLCULO DE SOBREPREO


O Sobrepreo (S) representa quanto o preo estimado ou contratado est acima do valor referencial
de mercado (M). Se houver pagamento, a diferena chamada de Superfaturamento (Acrdo TCU
310/2006-P).

Nesse sentido, o Sobrepreo (S) determinado pela diferena entre o preo estimado (E) ou
preo contratado (C) e o preo referencial de mercado (M). Assim, S = (E ou C) M.

E para calcular o Sobrepreo Percentual S(%) adota-se S(%) = S / M, conforme Acrdo 157/2009P.

Por exemplo, se o preo estimado 150 e o preo referencial de mercado 100, o Sobrepreo ser
S = 150 100 = 50. O Sobrepreo Percentual S(%) = 50 / 100 = 50%. Significa dizer que o preo
estimado est 50% acima do referencial aceitvel de mercado.

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3.9 PLANEJAMENTO DA COMPRA
A pesquisa de preos s pode ser realizada se houver adequado planejamento da compra. Isso
pressupe a especificao precisa e suficiente do objeto a ser adquirido e todas as condies da
aquisio, conforme Smula 177 do TCU.

Somente aps a especificao do bem pretendido, que a Administrao deve


efetuar a pesquisa de preos, para que se evite a comparao entre produtos
que no sejam equivalentes. (vide AC TCU 998/2009-P)
Ademais, deve a Administrao, quando da realizao da pesquisa de preos,
considerar todas as variveis correlacionadas, tais como as quantidades
pretendidas, prazos e forma de entrega propiciando que eventuais ganhos de
escala advindos de grandes aquisies pblicas, por exemplo, reflitam em
reduo nos preos obtidos pelas cotaes prvias ao certame.
(Parecer 02/2012/GT359/DEPCONSU/PGF/AGU)

Infelizmente, na prtica administrativa qual estamos acostumados, o setor demandante especifica


o objeto de maneira inconsistente, insuficiente ou confusa. Nessas condies, o oramentista no
sabe o que est cotando e os fornecedores eventualmente consultados tambm ficam perdidos.

Isso provoca um efeito arco ris na produo do preo pelo mercado. Os


preos fornecidos na pesquisa refletem as contradies da especificao e so
dspares, devendo ter um forte tratamento estatstico.
...a vantagem da aquisio pblica est relacionada com a qualidade da
especificao, pois esta determinante para que os diversos atores
envolvidos tenham o correto entendimento do objeto que se deseja comprar
(Viana, 2012)

Diante disso, ao especificar o objeto pretendido, espera-se clara definio tcnica do objeto,
suficiente e precisa, compatvel com a necessidade efetiva a ser atendida.

A especificao do objeto pode ser definida como a representao sucinta de um conjunto de


requisitos a serem satisfeitos por um produto, contemplando o procedimento por meio do qual se
possa determinar o atendimento aos requisitos estabelecidos (Vianna, 2002).

Fazem parte da especificao do objeto, alm das suas caractersticas fundamentais, as condies de
fornecimento, envolvendo aspectos como: local e prazos de entrega, frete, condies efetivas de
pagamento, periodicidade da compra, garantia, treinamento, suporte tcnico.

Considerando a complexidade da tarefa e os riscos e custos inerentes, sugere-se fortemente que a


especificao dos produtos de aquisio frequente seja alvo de padronizao, conforme prev o art.
15, I, da Lei 8.666/93. Isso reduz variaes indesejadas de preo e qualidade, melhora o poder de
negociao pelo ganho de escala e reduz o desperdcio de esforos administrativos.

Assim como se pode padronizar a especificao, pode-se tambm padronizar a pesquisa de preos
por meio de Banco de Preos ou a contratao de empresas especializadas.

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3.10 BANCO DE PREOS
Existem diversos Bancos de Preos disponveis no setor pblico e no setor privado para auxiliar na
pesquisa de preos referenciais em compras pblicas.

Exemplo disso o Banco de Preos em Sade (BPS), sistema de registro e consulta de informaes de
compras de medicamentos e produtos para a sade, desenvolvido pelo Ministrio da Sade com o
objetivo de atuar como ferramenta de acompanhamento do comportamento dos preos desse mercado;
auxiliar os gestores nos processos de compra; melhorar a eficincia administrativa dos processsos de
compra; dar transparncia aos preos de produtos da sade, estimulando o Controle Social.

Existem tambm os Bancos de Preos mantidos por governos estaduais, tais como o de Sergipe, que
contempla cerca de 850 itens referentes a gneros alimentcios, limpeza e material de expediente.

A Bahia outro estado que mantm Banco de Preos, com base em pesquisas realizadas em campo, por
telefone, fax, internet, revistas especializadas e peridicos, ou por instituio especializada contratada
especificamente para esse fim, disponibilizando referncia mensal para cerca de 900 produtos.

Outro exemplo vem da CGU. A Controladoria desenvolveu mecanismo que possui hoje 51 produtos
diferentes (papel A4, caf torrado, gasolina, etc) com seu preo de referncia calculado de acordo com a
unidade de medida (resma, kg, litro), a localidade (nacional, regional e estadual) e o perodo (trimestral,
semestral e anual), gerando um total de mais de 80 mil preos de referncia. A incluso de um produto
no catlogo oficial do banco passa por um processo de certificao do produto que engloba tanto uma
anlise estatstica detalhada das caractersticas e preos do produto como uma anlise de mercado.

Foi disponibilizada tambm uma funcionalidade de calcular o preo de referncia, de forma simples e
intuitiva, para qualquer produto, mesmo que ainda no includo no catlogo oficial do banco, baseado na
mesma metodologia desenvolvida e utilizada pela equipe do Banco de Preos nos produtos oficiais. Por
fim, possvel localizar todos os empenhos utilizados para o clculo do preo de referncia de um
determinado produto, com filtro por regio e preo praticado, de forma a subsidiar a elaborao de
novos oramentos. A primeira verso j est disponvel no Portal do Observatrio da Despesa Pblica da
Controladoria-Geral da Unio (https://app.cgu.gov.br/portalodp) e a nova verso se encontra em
homologao.

Existem, ainda, iniciativas do setor privado. O grupo Negcios Pblicos mantm na Internet o site
<http://bancodeprecos.com.br> que permite consultar milhares de preos registrados em rgos da
Administrao Pblica Federal e de outras esferas. Existe tambm a ferramenta online Cotao Znite,
da Consultoria Znite < https://www.cotacaozenite.com.br/>.

Quanto validade jurdica do uso desses bancos de preos, podemos citar a Consulta 924.244, de
03/09/2014, do TCE-MG, disponvel em <revista.tce.mg.gov.br/Content/Upload/Materia/2924.pdf>. Para
o Tribunal de Contas de Minas Gerais, um banco de preos mantido por prestador de servios
especializado constitui, em princpio, instrumento idneo para a pesquisa de preos na contratao
pblica. O TCE-MG tambm considerou que, inexistindo norma estadual ou municipal, a IN 05/2014 pode
ser aproveitada para definir os instrumentos utilizveis para pesquisa de preos.

Um banco de preos tem como vantagem adicional a reduo do desperdcio de esforos administrativos
em duplicidade quando dois ou mais rgos pesquisam preos para as mesmas demandas.

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4.COMO PRIORIZAR O QUE MAIS IMPORTANTE
Em muitos casos, as compras pblicas envolvem conjunto expressivo de itens a serem adquiridos.
Isso especialmente vlido em compras de medicamentos e insumos mdico-hospitalares. comum
encontrar preges contemplando 300, 400, 500 ou at mais itens numa prefeitura.

Agora imagine o tempo necessrio para processar essa compra. Considerando apenas a fase de
lances do certame, poderamos estimar em mdia, digamos, 5 minutos por item. Seriam necessrios
5 minutos * 300 itens = 1.500 minutos = 25 horas teis = mais de 3 dias inteiros. Isso somente para a
fase de lances, supondo que sejam empregadas 8 horas ininterruptas de trabalho por dia.

Como esperar que os fornecedores dediquem todo esse tempo apenas para acompanhar e
participar da etapa de lances de um nico certame? Se o prego for presencial, ento, os custos com
deslocamento, hospedagem e pessoal se tornam proibitivos!

Parece absurdo, mas exatamente assim que acontece na prtica. Quer um exemplo real? Entre no
Comprasnet e consulte a Ata de Julgamento do Prego Eletrnico n 7/2015 da UASG 160143, que
corresponde ao Hospital Militar de Campo Grande, no Mato Grosso do Sul. Trata-se da compra de
340 produtos do Grupo de Material equipamentos e artigos para uso mdico, dentrio e
veterinrio, incluindo, principalmente, drogas e medicamentos. Foram necessrios 5 dias inteiros
apenas para a fase de lances, consumindo cerca de 30 horas teis, o que d, em mdia, 5 minutos
por item. Depois foram mais 4 dias para negociao e outro tanto para julgamento de habilitao.

O conjunto de 340 produtos que o Hospital Militar de Campo Grande licitou somou R$ 9,3 milhes
em preos homologados. Mas apenas 62 itens somavam 80% desse total. Na outra ponta, um
subconjunto de 160 itens no alcanava, individualmente, nem R$ 5 mil. Os 85 produtos com menor
impacto econmico no chegavam a registrar R$ 1 mil por item.

Esse caso concreto confirma uma realidade generalizada: grande parte das compras pblicas se
enquadra no conceito da Curva de Pareto ou Curva ABC ou Regra 80/20.

A Curva ABC prope que 80% da importncia total est concentrada em 20% dos elementos de um
conjunto. uma ferramenta fundamental na gesto, mais conhecida em estoques, mas muito til
em outras aplicaes, como as compras pblicas.

Uma tpica Curva ABC tem trs grupos, conforme ilustra a Figura 1:
A: maior relevncia (80%) e menor quantidade de itens (20%)
B: relevncia (10%) e quantidade intermedirias (30%)
C: pouca relevncia (10%) e maior quantidade (50%)

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Figura 1: Tpica Curva ABC

Os grupos (ou faixas, ou classes) no precisam obedecer ao padro 80/20, mas algo em torno disso.
O objetivo classificar os objetos de anlise em termos de relevncia: A (ateno detalhada);
B (ateno moderada); C (ateno simplificada).

Em muitas das compras pblicas possvel evidenciar a regra 80/20: poucos itens possuem grande
relevncia econmica, enquanto muitos itens so pouco relevantes. Uma consulta gerencial no
Comprasnet revela que em 2012, 302 preges eletrnicos contemplavam mais de 500 itens licitados,
com mdia de 820 produtos em cada licitao.

Nesse conjunto, observando de perto 22 preges com mais 1.500 itens em cada, pode-se evidenciar
claramente um comportamento de Curva ABC, conforme Figura 2. Em cada prego, em mdia,
apenas 184 itens representam metade do preo total estimado, enquanto mais de 1.500 itens
somam apenas 20% do valor global estimado.

Figura 2: Amostra de 22 Preges Eletrnicos no Comprasnet de 2012 com mais de 1.500 itens

Diante dessa situao, pode-se argumentar que existe enorme potencial para a gesto estratgica
das compras, de modo a planejar as licitaes com base na priorizao dos objetos conforme a sua
posio na Curva ABC.

Para o grupo A, com poucos itens, mas grande relevncia econmica, pode-se licitar por item, com a
pesquisa de preos mais completa possvel, coletando o mximo de preos de referncia e
aplicando o tratamento matemtico adequado para formular preos vantajosos e competitivos.

22
Para o grupo B, com mais itens que o A e relevncia econmica intermediria, pode-se promover
agrupamento dos itens em lotes, conforme a homogeneidade dos objetos e a natureza do mercado
fornecedor. Isso tende a aumentar o interesse dos licitantes em oferecer preos melhores, j que os
itens esto agrupados, representando maior volume de vendas, justificado o ganho de escala. A
pesquisa de preos seria menos rigorosa, podendo se basear, por exemplo, em pelo menos 5
referncias de preo, descartando eventualmente os extremos (maior e menor) e adotando
a mdia como metodologia.

Para o grupo C, com muitos itens e pouca relevncia econmica, a pesquisa de preos seria
simplificada: uma ou duas referncias seriam suficientes, pois o impacto de um erro aqui muito
pequeno, insignificante e o custo-benefcio da pesquisa de preo baixo. Atende-se ao princpio da
racionalidade administrativa do art. 14 do Decreto-Lei n 200/67. A modelagem da compra levaria
em conta o agrupamento dos itens em lotes ou at mesmo em um nico lote, visando aumento de
interesse concorrencial do mercado e menores custos de gesto logstica. Considerando a baixa
materialidade, esse lote ou conjunto de lotes poderia se enquadrar na exclusividade para ME/EPP,
atendendo ao comando da Lei Complementar 123/2006.

Para os itens do grupo C, mais provvel que uma empesa oferea um desconto maior para
fornecer o conjunto integral de itens de baixo valor do que para fornecer um ou outro desses itens
isolados. A logstica de entrega pode at inviabilizar a venda isolada.

Deve-se ter em conta que a LC 123/2006 exige que itens at R$ 80 mil sejam licitados
exclusivamente para Micro e Pequenas Empresas. Alm disso, se considerarmos o Prego Eletrnico,
existe ampla disperso de potenciais fornecedores pelo territrio nacional. E importante
considerar que a publicao Custos Logsticos no Brasil 2014, do Instituto de Logistica e Suplly
Chain (ILOS), disponvel em <http://www.ilos.com.br> revelou que os gastos com logstica
representam quase 9% da receita lquida dos fornecedores brasileiros, englobando custos com
transporte, estoque e armazenagem.

Diante desse cenrio, fundamental planejar a compra visando maior competitividade e uma
contratao mais vantajosa para a Administrao, mediante a fixao de mecanismos que
favoream a logstica de fornecimento e facilitem a elaborao da proposta pelos licitantes.

Comprar s por itens no necessariamente a melhor soluo. Comprar s por lotes, tambm no.
A soluo mais racional tem mais a ver com o gerenciamento efetivo das compras, planejamento da
demanda conforme a relevncia econmica, tcnicas de gesto de materiais.

Pergunte-se, caro leitor: racional adotar o mesmo rigor, a mesma sistemtica, o mesmo
procedimento para todo e qualquer item que se deseja adquirir? racional realizar pesquisas de
preo, processar em sistemas, licitar todos os itens individualmente, da mesma forma?

A licitao por item, sem atrativo comercial, pode resultar em licitaes desertas, frustradas ou
grandes dores de cabea na gesto contratual. Fornecedores obrigados a entregar produtos com
baixa materialidade, diante dos custos logisticos, sobetudo de transporte, podem desistir da entrega
ou, no mnimo, impor resistncia ao fornecimento. A experincia profissional na rea de compras
pblicas frtil em exemplos dessa natureza.

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Itens menos atrativos geram menor interesse e disputa na licitao. Na Figura 2, os itens do grupo C
apresentaram mdia de 14 lances, enquando os itens do grupo A tiveram mdia de 21 lances.

Uma pesquisa desenvolvida com base nas compras da Universidade Federal de Viosa evidenciou
que "quanto maior a quantidade comprada mais se diluem custos associados transao, como
frete e custos de postagem" e, em funo disso, quanto maior a quantidade comprada, mais
vantajoso o preo final na licitao (Faria et al, 2010), fenmeno que conhecido na Teoria
Econmica como ganho de escala. Peritos da Polcia Federal chamaram de efeito barganha, o
resultado da negociao de grande quantidade, provocando reduo do preo unitrio do material a
ser comprado (Silva Filho, Lima e Maciel, 2010).

Todos esses elementos levam mesma concluso: o agrupamento de itens de pequeno valor tem
maior possibilidade de atrao de licitantes, em comparao disputa individual por item.

Mas um problema na gesto estratgica das compras pode estar na interpretao da jurisprudncia.
comum citar-se a Smula 247 do TCU, sobre a obrigatoriedade de licitar por item quando o objeto
for divisvel, desde que no haja prejuzo para o conjunto ou perda de economia de escala.

Entretanto, a linha de raciocnio mais recente do TCU tem ido no sentido de permitir o agrupamento
de itens homogneos, entendendo que o excesso de contrataes individuais pode impactar a
eficincia e economicidade administrativa. Essa uma concluso racional. A Curva ABC deve ser
levada em conta nas compras pblicas para promover o gerenciamento adequado do que comprar
por itens e o que comprar por lotes, aproveitando ganhos de escala, logstica e controle.

Entre os julgados recentes sobre o tema, pode-se citar o Acrdo 5.301/2013-2C, que avaliou prego
presencial para compra de gneros alimentcios da merenda escolar, em que 107 itens foram agrupados
em 16 lotes. Pode-se resumir assim o entendimento do Tribunal de Contas sobre o caso:

legtima a adoo da licitao por lotes formados com elementos de mesma


caracterstica, quando restar evidenciado que a licitao por itens isolados
exigir elevado nmero de procedimentos de contratao, onerando o
trabalho da administrao pblica, sob o ponto de vista do emprego de
recursos humanos e da dificuldade de controle, colocando em risco a
economia de escala e a celeridade processual e comprometendo a seleo da
proposta mais vantajosa para a administrao.
(Informativo TCU de Licitaes e Contratos n 167/2013)

Outro julgado importane foi o Acrdo TCU 5.260/2011-1C, no qual ficou entendido que no ilegal
o prego por lotes, e no por itens, desde que os lotes sejam integrados por itens de uma mesma
natureza e que guardem correlao entre si.

O que o TCU exige a adequada justificativa para o agrupamento. o que ficou claro no Acrdo
539/2013-P: preciso demonstrar as razes tcnicas, logsticas, econmicas ou de outra natureza
que tornam necessrio promover o agrupamento como medida tendente a propiciar contrataes
mais vantajosas, comparativamente adjudicao por item.

Razes para essa justificativa j foram abordadas: economia de escala, reduo de custos logsticos,
racionalidade administrativa, ampliao da competitiviade.

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Alm disso, a prpria jurisprudncia do TCU pode ser usada como fundamento para adotar a Curva
ABC como instrumento de gesto das compras, especialmente em relao pesquisa de preos. A
lgica priorizar a pesquisa de itens mais relevantes, com critrios mais rigorosos. Os
outros itens podem ter tratamentos simplificados.

O TCU emitiu o Acrdo 2.096/2013-Plenrio recomendando a um rgo o seguinte:

... no apenas avaliar [os preos da referncia X] mas, tambm, avaliar os


preos constantes no Banco de Preos em Sade (BPS) do Ministrio da Sade
e os preos praticados pela prpria [unidade auditada] em suas ltimas
aquisies do medicamento (deixando registrado no processo de aquisio as
anlises de preos efetuadas para cada medicamento), somente deixando de
respeitar tais critrios de forma devidamente justificada;
1.9.2.2. a utilizao da curva de Pareto (curva ABC) para a aplicao da
recomendao anterior, de forma a ser efetuada uma anlise mais
aprofundada nas aquisies de medicamentos de maior valor total de
aquisio (medicamentos classificados no grupo A da curva ABC) e a ser
efetuada uma anlise mais expedita nas aquisies de medicamentos de
menor valor total (medicamentos classificados no grupo C da curva ABC);
(Acrdo TCU 2.096/2013-P)

Comprar bem no apenas cumprir a legislao, mas, sobretudo, processar a compra conforme a
sua relevncia material e estratgica na organizao.

4.1 MONTAGEM DA CURVA ABC


A construo da Curva ABC compreende: (a) classificar os itens por ordem decrescente; (b) calcular o
percentual do item em relao ao total; (c) somar os percentuais individuais.

Vejamos um exemplo no Excel. A Figura 3 uma amostra de 10 itens de uma tabela com 803 itens.

Figura 3: Curva ABC. Exemplo. Dados desordenados.

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O primeiro passo classificar por ordem decrescente de valor. Clicar na clula D2 (Total do Item 1) e
selecionar o boto na barra de ferramentas Classificar e Filtrar, opo Classificar do Maior para o
Menor conforme Figura 4.

Figura 4: Curva ABC. Exemplo. Classificando em ordem decrescente.

Aps este procedimento, o resultado ser como mostrado na Figura 5.

Figura 5: Curva ABC. Exemplo. Dados ordenados.

Agora os valores da coluna D (TOTAL) esto ordenados de forma decrescente. Observe que foi
respeitada a premissa de mudar a linha inteira, preservando o item, a quantidade e o valor unitrio
de cada linha. Antes, o primeiro item era o de nmero 1, agora o de nmero 680.

O prximo passo obter a soma dos valores da coluna D (TOTAL). Pode-se clicar na clula D1 e usar
a combinao de teclas CTRL+. Isso vai levar ltima linha, no caso, D804. Na clula D805, clicar
no boto somatrio () e na opo Soma, conforme Figura 6. D <ENTER> para aceitar a frmula.

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Figura 6: Curva ABC. Exemplo. Somando o total dos itens.

Agora, a clula (D805) contm a soma total dos itens (3.663.839,58). Essa referncia (D805) ser
utilizada para a frmula do percentual de cada item em relao ao somatrio total.

Volte para a clula (E2), onde vamos inserir a frmula (=D2/D805). Assim, estamos dividindo o total
do item (D2) pelo somatrio total (D805). Vide Figura 7.

Figura 7: Curva ABC. Exemplo. Calculando o percentual do item sobre o total.

O resultado (0,018). Selecionada a clula (E2) e clicando no boto (%) aplica-se o estilo de
porcentagem. Clique no boto ( ) para aumentar uma casa decimal. Agora a clula (E2) mostra o
valor (1,8%).

Agora, precisamos travar a referncia da clula (D805) na frmula da clula (E2). Para isso, selecione
a clula (E2) e na barra de frmula ( ) selecione o texto D805. Use a tecla (F4) e a
referncia ficar automaticamente travada (=D2/$D$805) conforme Figura 8.

Figura 8: Curva ABC. Exemplo. Travando a referncia na frmula do primeiro item.

Travada a referncia (D805) na frmula da clula (E2), pode-se copiar essa frmula para os demais
itens. Leve o mouse at o canto inferior direito da clula (E2) at aparecer uma cruz preta (+) cf.
Figura 9. Um duplo clique insere automaticamente a mesma frmula nas outras linhas da coluna (E).

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Figura 9: Curva ABC. Exemplo. Copiando a frmula do primeiro item para os demais.

Agora o resultado igual Figura 10. Todos os itens esto com seu percentual individual calculado.

Figura 10: Curva ABC. Exemplo. Todos itens com percentual em relao ao total.

O prximo passo somar o percentual individual dos itens. Na clula (F2), insira a frmula (=E2). Na
clula (F3) insira a frmula (=E3+F2). Replique automaticamente a frmula no restante das linhas. O
resultado mostrado na Figura 11. Este procedimento completa a construo da tabela.

Figura 11: Curva ABC. Exemplo. Resultado final.

Analisando a tabela inteira, dos 803 itens, os primeiros 160 (20% de quantidade) somam 65% do
total. Esse pode ser considerado o grupo A. Os prximos 240 itens representam 26,5% do total. Esse
o grupo B. Os 403 itens restantes correspondem a apenas 9,5% do total. o grupo C.

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5.COMO OBTER PREOS DE REFERNCIA
Nesta seo, o objetivo apresentar um roteiro prtico de como realizar a coleta de referncias na
pesquisa de preos. Antes, porm, apresentamos um fluxograma sinttico do processo de definio
do preo de referncia numa compra pblica, conforme Figura 12.

Figura 12: Processo de pesquisa de preos.

Basicamente, espera-se que o requisitante, ao elaborar o pedido de compra, descreva a necessidade


a ser atendida, a soluo escolhida, a especificao suficiente e precisa do objeto, as condies de
fornecimento, as opes disponveis no mercado e apresente um preo referencial preliminar. Para
isso, tem disposio fontes diversas: tabelas de fabricantes, preos fixados pelo governo, pesquisa
na Internet (sites especializados, banco de preos, comrcio eletrnico reconhecido), valores
praticados na Administrao Pblica e cotaes com fornecedores.

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Aps essa pesquisa preliminar, um setor especializado, que pode ser chamado de oramentista, se
encarrega de refinar e complementar a pesquisa do requisitante, desde que as especificaes
estejam adequadas, levando em conta, especialmente, a avaliao de riscos, com base na Curva
ABC, para definir prioridades e tratamento diferenciado aos itens demandados. As fontes de preos
referenciais podem ser as mesmas da etapa preliminar, mas agora espera-se que seja adotado o
conceito de cesta de preos aceitveis, procurando diversificar ao mximo as fontes de referncia,
empregando anlise crtica e tratamento estatstico dos dados, com objetivo de desprezar valores
distorcidos e definir um preo de referncia com o rigor tcnico proporcional ao risco da
contratao.

Nesse cenrio, a Comisso de Licitao ou Pregoeiro e o Ordenador de Despesas so clientes do


oramentista, utilizando o preo de referncia para tomada de deciso. Espera-se que esses agentes
exeram juzo crtico adequado sobre a pesquisa de preos formalizada no processo, sob pena de
responsabilidade solidria em caso de falhas que deveriam ter sido detectadas.

Esse cenrio pode ser considerado ideal ao ser complementado com procedimentos padronizados,
normatizao interna especfica sobre o processo de pesquisa de preos, definio clara de
atribuies, formalizao processual, superviso e avaliao de controles internos, valorizao e
capacitao dos agentes envolvidos.

Na expectativa de contribuir para atingir esse cenrio ideal, passamos a descrever mtodos para
obteno de fontes de preos referenciais.

5.1 ESPECIFICAO DO OBJETO


Para a adequada coleta de preos imprescindvel a especificao adequada do objeto. Isso inclui a
correta avaliao do mercado fornecedor, as opes disponveis, marcas e modelos representativos,
condies comuns de fornecimento, especialmente quando houver diversos fabricantes. Essa
avaliao pode ser realizada por meio de pesquisas na Internet, consultas s associaes, sindicatos,
empresas e fontes secundrias: anurios, catlogos, etc.

extremamente importante definir as especificaes necessrias e suficientes para atendimento


das necessidades da Administrao, levando em conta, por exemplo:
1. Nome comercial e nome tcnico
2. Marcas, modelos e fabricantes disponveis
3. Dimenses
4. Matria-prima
5. Finalidade
6. Unidade de comercializao
7. Forma de apresentao, embalagem
8. Quantidades estimadas de fornecimento (com memria de clculo)
9. Prazos, locais e condies de entrega
10. Condies de pagamento (efetivas)
11. Garantia
12. Instao e suporte
13. Treinamento ao usurio
14. Cdigo do objeto no sistema de compras (Ex: CATMAT do Comprasnet)

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O desempenho da pesquisa de preos uma funo direta da qualidade da especificao do objeto.
Quanto pior a descrio do que se pretende comprar, pior a coerncia dos preos de referncia.
Uma das medidas para reduzir os riscos na especificao capacitar adequadamente o pessoal
envolvido nas unidades requisitantes, auxiliados pelo pessoal especializado em compras do rgo.
Por isso, deve-se evitar a rotatividade de pessoal e investir em treinamento na rea.

Tambm recomendvel estabelecer procedimento de padronizao das especificaes de


produtos de consumo corrente, tais como medicamentos, insumos hospitalares e gneros da
merenda escolar, mantendo registro das especificaes j adotadas e rotina de atualizao,
especialmente levando em conta histrico de experincias com as compras anteriores e comparao
com as compras similares de outros rgos.

Nesse sentido, a manuteno de registros de experincias anteriores uma rotina fundamental para
melhorar o desempenho das compras pblicas. Registro de fabricantes, fornecedores, marcas,
modelos, preos, condies de fornecimento, demandas efetivas, detalhes que podem ajudar a
evitar situaes indesejadas e melhorar a negociao no futuro.

Outra padronizao desevvel envolve os Projetos Bsicos e Termos de Referncia para aquisio
dos objetos mais comuns. Pode-se adotar modelos desses documentos. A AGU tem diversos
modelos de Editais, Termos de Referncia e Contratos, disponveis em <www.agu.gov.br> na aba
Modelos de Licitaes e Contratos.

Os Editais-padro e TR-padro evitam a repetio de equvocos e o desperdcio pela duplicidade de


esforos administrativos.

Alm dos modelos genricos, h tambm a possibilidade de consultar editais j elaborados por
outros rgos para objetos similares. Uma boa prtica utilizar a ferramenta pesquisa textual do
Comprasnet, disponvel na aba Consultas > Pesquisa textual - Editais.

Na elaborao do Termo de Referncia importante considerar a insero do preo de referncia


preliminar. o setor requisitante, que elabora as especificaes do objeto, quem detm o
conhecimento especializado para realizar a pesquisa de preos, pelo menos em termos primrios.
No aceitvel que toda a responsabilidade pela definio do preo estimado fique a cargo de
quem no participou do processo decisrio de definilo do objeto pretendido. Assim, sempre que
possvel, o setor demandante deve participar ativamente da pesquisa de preos e isso deve ficar
registrado formalmente no processo, para que as responsabilidades sejam claramente registradas.

Nesse sentido, vale citar o Acrdo TCU 6.638/2015-1C, que recomendou a adoo de controles
internos de forma a assegurar que as contrataes sejam precedidas de estudo tcnico preliminar,
que servir de base para a elaborao do termo de referncia ou projeto bsico, devendo conter,
entre outros aspectos, o levantamento do mercado, a escolha do tipo de soluo, estimativas
preliminares dos preos, descrio da soluo como um todo, justificativas para o parcelamento ou
no da soluo, os resultados pretendidos, as providncias para adequao do ambiente do rgo,
se for o caso, anlise de risco, bem como declarao da viabilidade da contratao.

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5.2 FONTES DE REFERNCIA
A coleta de preos deve levar em conta o conceito de cesta de preos aceitveis, j abordado na
seo 3.3 deste material. Para tanto, deve se utilizar das mais variadas fontes disponveis.

A Instruo Normativa da SLTI/MPOG n 05/2014 o normativo mais completo a respeito de


procedimentos operacionais para pesquisa de preos. com base nesse normativo que
apresentamos as principais fontes de consulta conhecidas.

5.2.1. Preos praticados e registrados na Administrao Pblica

Essa a nica fonte citada explicitamente pela Lei de Licitaes, no art. 15, V, ao exigir que as
compras sejam, sempre que possvel, balizadas pelos preos praticados no mbito dos rgos e
entidades da Administrao Pblica.

Infelizmente, no existe um portal nico de centralizao dos dados de preos praticados ou


registrados pela Administrao Pblica. Cada ente federativo possui seu prprio portal ou utiliza
alguma das vrias plataformas eletrnicas disponveis.

No Govermo Federal, o Comprasnet essa plataforma, que atende, tambm, outros rgos
estaduais e municipais que resolveram aderir ao sistema. A adeso gratuita e recomendvel, j
que o Comprasnet est em constante atualizao, em sintonia com as mudanas legislativas na rea
de compras governamentais.

Apesar de suas funcionalidades, a pesquisa de preos registrados no Comprasnet no muito


amigvel. Na aba <Consultas> existe o caminho Atas > Atas de Registro de Preos. A pesquisa est
limitada aos timos 12 meses de vigncia das atas. Seleciona-se o material desejado filtrando os
cdigos do Catlogo CATMAT.

Um meio alternativo de consultar preos registrados no Comprasnet baixar as planilhas


disponveis em <www.atasnelca.vai.la>. Nesse endereo esto arquivos extrados diretamente do
Comprasnet, com todas as atas de material vigentes, separadas por regio geogrfica dos rgos
gerenciadores das atas. Ateno: esse endereo de Internet um redirecionador para um drive
virtual, que pode estar bloqueado pelas polticas de segurana de rede. Consulte o adminstrador de
rede da sua Unidade se tiver alguma dificuldade de acesso.

Essas planilhas so compartilhadas pelo Grupo NELCA - Ncleo de Apoio aos Compradores Pblicos,
que rene servidores envolvidos com a logstica do setor pblico do pas inteiro, com objetivo de
integrar esforos de servidores pblicos para disseminao de boas prticas nas licitaes e
contrataes governamentais.

Para usar as planilhas do NELCA preciso conhecimento especializado em filtros do Excel. Para
saber mais sobre isso, recomenda-se a leitura do material Excel Avanado Aplicado ao Controle,
publicado pelo TCU. Procure por <"Excel Avanado Aplicado ao Controle" filetype:pdf> no Google.

Alm do Comprasnet do Governo Federal, existem diversos outros repositrios de preos praticados
e registrados pela Administrao Pblica.

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Em Mato Grosso, o Governo do Estado mantm o SIAG <https://aquisicoes.sad.mt.gov.br> que
contempla pesquisa por Descrio do Item da Ata em Registros de Preo. Existe tambm um Banco
de Especificao que pode ser usado como referncia para padronizao.

Na pgina do TCE-MT esto disponveis as licitaes realizadas pelas prefeituras matogrossenses.


Para consultar, clique na aba superior Espao do Cidado. Uma nova pgina ser carregada, com a
opo Licitao no menu lateral esquerdo. A consulta permite filtrar licitaes pelo texto objeto na
opo Busca Avanada e a combinao de diversos filtros.

Pesquisando a palavra medicamento, por exemplo, recuperam-se mais de 160 registros de


licitaes homologadas. Clicando em uma das licitaes disponveis, abre-se a opo Pgina da
Licitao. Nessa pgina possvel identificar todos os itens licitados, o preo estimado e a empresa
vencedora de cada item.

Uma alternativa para encontrar preos praticados ou registrados em prefeituras de Mato Grosso a
pesquisa no Dirio Oficial Eletrnico dos Municpios, publicado pela AMM - Associao Mato-
Grossense dos municpios. A pgina est disponvel em < https://diariomunicipal.org/mt/amm> e
permite consulta a Todas as edies por palavra-chave. Pesquisando, por exemplo, a expesso
<dipirona "ata de registro de preos"> revela diversas fontes de referncia em potencial.

Outra fonte de preos registrados em prefeituras de Mato Grosso o portal de compras eletrnicas
Bolsa de Licitaes e Leiles (BLL) <http://bllpublico.cloudapp.net>. O sistema permite consulta
textual por produto. Pelo menos 26 prefeituras matogrossenses e diversas espalhadas pelo pas
usam esse sistema.

O Portal de Compras do Banco do Brasil <http://www.licitacoes-e.com.br> tambm dispe de uma


Pesquisa Avanada em que possvel fazer consulta textual por mercadoria.

Tambm pode-se encontrar atas de registro de preos usando o Google. Um exemplo a expresso
de busca: <"ata de registro de preos" dipirona 500mg 2015 "prefeitura municipal"> .

Diversos outros portais de compras governamentais disponibilizam pesquisas textuais em registros


de preos. No endereo https://www.registrodeprecos.mg.gov.br/aasi/do/filtrarRPs por exemplo,
esto os registros do Estado de Gois.

Na pgina <http://assessoriaemlicitacoes.com/plus/modulos/conteudo/?tac=portais-de-compras>
pode-se consultar uma lista de portais de compras governamentais de todo o pas.

Alm dessas fontes abertas, existem sistemas privados que permitem buscas em preos registrados
do setor pblico. Os sites www.bancodeprecos.com.br e https://www.cotacaozenite.com.br so os
exemplos mais conhecidos. Esses sistemas permitem cadastro gratuito para teste e uso efetivo por
meio de assinatura.

Qualquer que seja o meio de pesquisa adotado, o uso de preos registrados ou praticados no setor
pblico deve ser formalizado por meio da descrio dos documentos de referncia utilizados, a fim
de que seja possvel recuperar a mesma informao para conferncia, caso seja necessrio.

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5.2.2. Mdia especializada, pginas especializadas ou de domnio amplo na Internet

A IN 05/2014 permite que sejam utilizados preos disponvel em mdia especializada, entendida
como aquela que expressa os preos mdios de produtos no mercado nacional, servindo como um
parmetro para negociaes ou avaliaes no ramo de atuao ao qual pertence.

Um exemplo a Tabela FIPE, que deriva de estudos realizados em todo o pas, havendo um notrio
e amplo reconhecimento no mbito que atua. O TCU, inclusive, j a reconheceu como a fonte de
referncia a ser utilizada para compra de veculos, conforme Acrdo 7.502/2015-2C.

Nessa mesma linha, existem Bancos de Preos mantidos por entidades governamentais.

Sergipe, por exemplo, disponibiliza em http://www.comprasnet.se.gov.br uma lista de preos


pesquisados de aproximadamente 850 itens, referentes a gneros alimentcios; limpeza; materiais
de expediente; materiais de construo; informtica; material esportivo; produtos asflticos; eletro-
eletrnicos; baterias; vesturio; pneus e cmaras e colches.

As pesquisas so divulgadas mensalmente, sendo que apenas os preos dos gneros alimentcios
sero atualizados todos os meses. Os demais tm seus preos atualizados a cada trimestre.

O Banco de Preos de Sergipe alimentado por pesquisas da Fundao Getlio Vargas (FGV) e serve
de base referencial nas licitaes, dispensas e inexigibilidades dos rgos estaduais sergipanos.

Tambm sob responsabilidade da FGV, existem preos referenciais disponibilizados pelo Esprito
Santo: www.seger.es.gov.br/seger/index.php/inicio/tabelas-de-precos-referenciais contemplando
produtos da sade, alimentos, limpeza, informtica e diversos.

Um sistema similar mantido pelo governo da Bahia: http://www.comprasnet.ba.gov.br. um dos


mdulos do Sistema Oficial de Compras. Os preos referenciais so formados pela Secretaria da
Administrao, por meio de pesquisas realizadas em campo, por telefone, fax, internet, revistas
especializadas e peridicos, ou por instituio especializada contratada especificamente para esse
fim, disponibilizados em tabela especfica, periodicamente publicada. Contempla cerca de 900 itens.

O governo do estado de Rondnia contratou a FGV realizar pesquisas de preos para cerca de 1.200
produtos, para definir os valores mximos que o governo est disposto a pagar. A primeira lista de
preos ser divulgada em fevereiro de 2016 e ser mais uma fonte especializada.

Outras mdias especializadas:


FONTE ENDEREO
Procon MG: produtos ao consumidor http://www.almg.gov.br/procon/pesquisa_preco
ANP: combustveis http://www.anp.gov.br/preco
TCE-RJ: diversos produtos http://www.tce.rj.gov.br/web/guest/pesquisa-de-precos-da-fgv
Curitiba: produtos de supermercado http://disqueeconomia.curitiba.pr.gov.br
SP: alimentos no varejo http://ciagri.iea.sp.gov.br/nia1/precos_medios.aspx?cod_sis=4

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Outro tipo de fonte o site especializado, pgina de Internet que expressa os preos mdios de
produtos no mercado nacional, vinculado a um portal online com a utilizao de ferramentas de
busca de preos ou tabela com listas de preos, atuando de forma exclusiva ou preponderante, na
anlise de preos de mercado, desde que haja um notrio e amplo reconhecimento no mbito de
sua atuao. Exemplos:

1. Veculos: www.webmotors.com.br
2. Imveis: www.zap.com.br www.wimoveis.com.br www.imovelweb.com.br

E finalmente, sites de domnio amplo so portais de comrcio eletrnico ou de fabricante do


produto detentor de boa credibilidade no ramo de atuao. Desde que seja uma empresa
legalmente estabelecida e com o seu funcionamento autorizado pelo governo, cadastrada no CNPJ.

Exemplos: www.americanas.com.br e www.submarino.com.br

Na formalizao da pesquisa, deve-se descrever nos autos o meio de pesquisa adotado e os


parmetros introduzidos (ex: as palavras chaves, perodo, especificao etc.) com a impresso (em
papel ou em arquivo PDF) da pgina, fazendo constar: quem fez, onde, qual meio de consulta,
identificao do consultado, perodo, data da pesquisa e endereo do site.

extremamente relevante lembrar que as condies de comrcio oferecidas pelo varejo ao


consumidor final podem ser diferentes das condies comerciais nas vendas ao Governo. Formas de
pagamento, frete, economia de escala, custos administrativos de formalizao da venda podem
interferir nos preos referenciais quando comparamos o mercado privado e o setor pblico.

5.2.3. Cotao de fornecedores

Essa tem sido, historicamente, a fonte prioritria e muitas vezes a nica nas pesquisas de preo do
setor pblico. J nos dedicamos longamente a desmistificar a relevncia desse tipo de referncia.

Entretanto, sabe-se que em muitos casos ser necessrio e at imprescindvel que se busquem
oramentos no mercado fornecedor, sobretudo quando no existir preos registrados ou praticados
na Administrao Pblica.

Dessa forma, espera-se que os oramentos de fornecedores sejam atuais, suficientemente


detalhados para especificar claramente o objeto, oriundos de pessoas jurdicas distintas,
desvinculadas, devidamente identificadas e pertencentes ao ramo do objeto licitado.

importante definir e justificar nos autos a abrangncia geogrfica da pesquisa. Pode ser uma rea
geogrfica previamente delimitada, como, por exemplo, uma cidade, uma unidade da federao, uma
regio, ou at mesmo abrangncia nacional.

A respeito do mtodo de coleta, a Administrao pode adotar diversos: fax, e-mail, telefone; pesquisa
de campo; pedido presencial. O importante que exista, para cada mtodo empregado, adequada
formalizao, de forma a tornar rastrevel a informao obtida.

Assim, os preos podem ser coletados diretamente por meio de questionrio padronizado, aplicado
de maneira presencial, ou por contatos telefnicos devidamente registrados, por exemplo. As

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informaes obtidas por telefone devem ser transcritas para o questionrio de coleta para posterior
incluso na planilha de pesquisa de preos. recomendvel solicitar que os informantes contatados
por telefone confirmem o preo via e-mail ou fax.

Segundo a AGU, conforme Despacho 425/2012 CJU-SC/CGU/AGU, no h qualquer meno sobre a


impossibilidade de a Administrao receber os oramentos de mercado por e-mail. J no Despacho
59/2012 CJU-SC/CGU/AGU, afirma-se que o e-mail admitido no Direito como prova documental,
sendo forma legtma de coleta de preos. A AGU recomenda que o responsvel pela pesquisa de
preos firme declarao, sob sua responsabilidade, de que os oramentos juntados aos autos
correspondem aos anexos encaminhados por e-mail pelos fornecedores, corroborando, assim, a
validade jurdica de tais documentos juntados aos autos.

Sugere-se que o questionrio de coleta contenha os seguintes campos: identificao do


estabelecimento informante; especificao do objeto; unidade de fornecimento; data da coleta;
nome do informante; nome do coletor; preo de venda, incidncias de impostos e as condies de
comercializao. Se possvel, incluir carimbo de CNPJ e assinatura de funcionrio.

Recomenda-se 5 dias teis como prazo de resposta ao pedido de cotao, a contar da data de
recebimento do pedido. No caso de objetos de maior complexidade, o prazo dever ser dilatado
pelo tempo julgado razoavel (Nota Tcnica n 376/2013/UFSC/PGF/AGU).

Para seleo dos fornecedores a serem consultados, sugere-se comear com os quais se mantm relao
comercial atual. Depois, os cadastrados no rgo comprador e que tenham fornecido no passado objeto
similar ou atuem no ramo. O prximo passo consultar fornecedores que venceram licitaes de objetos
similares em outros rgos pblicos, valendo-se das mesmas fontes citadas na seo 5.2.1. Um mtodo
alternativo consultar empresas do ramo por meio da Internet.

Os fornecedores locais podero ser consultados diretamente em seus estabelecimentos.

O mtodo adotado para seleo dos fornecedores deve ficar registrado e justificado nos autos do
processo de pesquisa de preos.

relevante atentar para o fato de que existem diversos tipos de preos encontrados no mercado. A
qualidade da pesquisa depende da homogeneidade das referncias em relao ao tipo de preo.
Exemplos de tipos de preos: vista; prazo; de contrato; de tabela; negociado; de varejo; de atacado.

Quanto temporalidade dos oramentos e outras referncias coletadas, sugere-se anlise preliminar do
comportamento do mercado especfico do objeto pretendido, com justificativa nos autos do processo. Os
gneros alimentcios, por exemplo, podem ter intervalo de coleta reduzido, em funo da volatilidade
dos preos ou efeitos sazonais de safra. Produtos dependentes do dlar tambm podem sofrer variao
significativa em curto espao de tempo.

Em geral, considerando a estabilidade mdida da economia, referncias de preo dos ltimos 180 dias
podem ser aceitas com segurana. Mas o caso deve ser avaliado conforme o cenrio econmico vigente.
A defasagem da pesquisa em momentos de crise e instabilidade do mercado pode comprometer a
coerncia da estimativa (Acrdo TCU n 1.462/2010P).

36
Por fim, recomenda-se cuidado especial com a homogeneidade das condies nas diversas referncias
de preo obtidas, considerando os seguintes aspectos:

1) Especificao o objeto referenciado deve corresponder ao pretendido


2) Referenciais contemporneos as referncias devem ser da mesma poca
3) Quantidade as quantidades referenciais, sempre que possvel, devem ser similares
quela pretendida pela Administrao, para evitar distores pela economia de escala
4) Unidade a unidade de fornecimento deve ser compatibilizada para um mesmo padro,
fazendo-se a converso se necessrio (quilo x rolo; unidade x metro). O preo unitrio
comparado deve refletir sempre a mesma base-padro
5) Logstica considerar diferenas relativas ao frete ou condies especiais de transporte,
entrega e armazenamento
Esses aspectos, sempre que o risco for compatvel, devem estar contemplados por meio de
justificativas tcnicas na memria de clculo da pesquisa de preos. No se espera que todos esses
elementos sejam considerados para todos os produtos a serem comprados, mas apenas para
aqueles prioritrios em funo da sua materialidade, devidamente justificada no planejamento da
pesquisa de preos.

5.3 PREOS DE REFERNCIA DE MEDICAMENTOS


As compras pblicas de medicamentos so regulamentadas pela Cmara de Regulao do Mercado
de Medicamentos CMED, que tem competncia para estabelecer critrios para fixao e ajustes
de preos de medicamentos a serem observados pelos representantes, distribuidores, farmcias e
drogarias.

5.3.1. Preo mximo

Os critrios de preos mximos aos medicamentos no setor pblico so os seguintes:

(a) Preo de Fbrica (PF)

A venda de medicamentos Administrao Pblica deve ter como limite mximo o Preo de
Fbrica, definido anualmente pela CMED. Esse entendimento consta da Orientao
Interpretativa n 02, de 13 de novembro de 2006, cujo teor foi ratificado pelo TCU no
Acrdo n. 1437-2007 Plenrio. As listas de preos esto disponveis no site da ANVISA.

(b) Preo Mximo de Venda ao Governo (PMVG)

Medicamentos aos quais aplicado o Coeficiente de Adequao de Preos (CAP), um


desconto mnimo obrigatrio sobre o Preo de Fbrica quando as vendas tiverem como
destinatria a Administrao Pblica. Qualquer valor pago a maior que o PMVG deve ser
considerado prejuzo. Clculo do PMVG: PMVG = PF * (1- CAP)

37
(c) Desconto ICMS

Tanto no PMVG quanto no PF, deve ser observado se o medicamento isento de ICMS pelo
Conselho Nacional de Poltica Fazendria, nos termos dos Convnios CONFAZ n 87/2002 e
54/2009. Deduz-se o ICMS do preo-limite. Essa operao deve ficar explcita na Nota Fiscal,
que deve conter o ICMS incidente e, em seguida, deduzir o ICMS que seria devido caso no
houvesse o benefcio.

As planilhas disponibilizadas pela ANVISA informam se o produto submetido ao CAP e/ou


isento de ICMS.

(d) Compras decorrentes de Ao Judicial: CAP obrigatrio.

Para os produtos oriundos de deciso judicial, aplica-se o percentual de CAP vigente,


conforme determina o 2 do Art. 5 da Resoluo CMED n 04/2006. Conforme descrito no
endereo http://www.anvisa.gov.br/divulga/noticias/2009/030609_1.htm, no caso de
produtos excepcionais, de alto custo, ou qualquer medicamento adquirido por fora de
deciso judicial, foi estabelecido como teto o Preo Mximo de Venda ao Governo
(PMVG).

Recentemente, o Tribunal Regional Federal concedeu liminar pedida pelo Ministrio Pblico
Federal e determinou que 14 laboratrios farmacuticos cumpram a obrigao de vender
medicamentos administrao pblica seguindo desconto CAP.

A ao foi proposta pelo MPF, em setembro de 2011, aps a constatao de que as regras
da CMED estavam sendo desobedecidas na Secretaria Estadual de Sade de So Paulo. As
empresas fornecedoras no respondiam s solicitaes para a compra de medicamento com
desconto..

Para consultar os preos-limite, existem planilhas disponveis no site da ANVISA. Basta procurar por
Listas de Preos de Medicamentos. H duas planilhas: Preo Fbrica, para produtos associados,
com dois ou mais componentes e Compras Pblicas, para produtos de componente nico. A
dificuldade est na definio do preo unitrio. preciso calcular invidualmente para cada produto,
conforme sua marca e apresentao, pois os preos unitrios da planilha so para a embalagem
completa. Por exemplo: produtos em blister com 10 comprimidos precisam ter seu preo dividido
por 10 para obter o verdadeiro preo-limite-unitrio por comprimido.

5.3.2. Banco de Preos em Sade (BPS)

Alm dos preos mximos, os rgos pblicos tm disposio as referncias registradas no BPS,
que informa os preos pagos, em mbito nacional, por medicamentos e produtos da rea da sade,
adquiridos por instituies pblicas e privadas.

Embora o TCU tenha reconhecido no Acrdo 3759/2014-1C que o BPS pode no servir como
parmetro na apurao de sobrepreo em medicamentos, dadas as suas fragilidades e limitaes
para obteno do preo de mercado, o prprio TCU reconhece, tambm, que no basta o
administrador pblico comprar abaixo do teto determinado pela CMED.

38
Isso porque o TCU entende que a tabela CMED traz o preo MXIMO, que no necessariamente o
preo mdio praticado no mercado. No Acrdo 3.016/2012Plenrio, o TCU disse que o preo-
fbrica pode apresentar graves distores e que em muitos casos no representa um parmetro
adequado a ser utilizado nas compras pblicas, tendo determinado ao Ministrio da Sade que
alertasse estados e municpios quanto possibilidade de superdimensionamento de preos-fbrica
registrados na Tabela Cmed, tornando-se imprescindvel a realizao de pesquisa de preos prvia
licitao, e que a aquisio de medicamentos por preos abaixo do preo-fbrica registrado
no exime o gestor de possveis sanes.

Pesquisa de Lucas Felipe Carvalho Oliveira (2015) comparou os preos de 267 medicamentos
estabelecidos pela CMED (preos regulados), com os preos registrados no BPS em 2013. O
estudo apontou que os limites da CMED esto muito acima dos valores praticados. Levando em
considerao a mdia ponderada, os preos regulados foram 119% maiores que os preos
praticados por instituies de sade que declararam no BPS, tendo como base o PMVG; j o Preo
Fbrica ficou em mdia 181% maior que o preo praticado.

Essas distores o TCU j havia identificado em 2012 no Acrdo 3.016/2012Plenrio. Na


comparao das compras governamentais com os limites da CMED, o Captopril 25mg, por exemplo,
comercializado para a Administrao Pblica por R$ 0,01, tinha limite de R$ 1,19, uma variao de
mais de 10.000%.

5.3.3. Levantamento de preos da CGU

A CGU em Mato Grosso realizou, em 2014, anlise de 10 mil registros de compra de medicamentos e
insumos mdico-hospitalares registrados pelas prefeituras do estado. A metodologia dos preos de
referncia levou em conta os melhores preos pagos pelas prefeituras.

Agora em 2015, a CGU-MT concluiu novo levantamento de preos registrados pelas prefeituras,
contemplando dados de 95 prefeituras, totalizando 38 mil registros e R$ 293 milhes. Desse conjunto,
foram analisados 16,6 mil registros, somando R$ 170 milhes, abrangendo 372 produtos.

Para cada um desses 372 produtos, com especificao homognea, foi calculado um Preo de Referncia
baseado na metodologia da Mdia Saneada.

essa metodologia que recomendamos para tratamento estatstico dos dados da pesquisa de preos
quando existem distores significativas na amostra.

Essa metodologia apresentada a seguir.

39
6.COMO TRATAR OS DADOS COLETADOS
No se sabe se a Administrao Pblica est obrigada a um,
dois, ou trs oramentos estimativos; confunde-se ela em razo
dos valores apresentados, para tomar como referencial do
preo mximo (Valor mdio? Valor mais baixo? Ou valor mais
elevado?). Enfim, a confuso se generaliza. (Santana, 2012)

O trabalho de Barbosa (2008) vale-se de mtodos estatsticos aplicados estimativa de preos em


licitaes com objetivo de orientar os servidores incumbidos dessa tarefa. Ele defende que a
metodologia mais indicada para tratar os dados coletados a Mdia Saneada (MS), consistente,
primeiro, em apurar o Desvio-Padro (DP), somar Mdia (M) para obter o Limite Superior (LS) e
subtrado mdia, encontrando o Limite Inferior (LI). Valores fora dos limites so expurgados,
resultando em conjunto mais homogneo e mdia mais acurada. Pode-se repetir o procedimento,
caso ainda existam preos na amostra fora da nova faixa de limites.

Essa mdia saneada citada como metodologia adotada pelo Governo Estadual de So Paulo. Em
sua pgina de perguntas mais frequentes, o rgo pblico informa que suas compras tm o preo
referencial obtido em pesquisa de mercado e indicadores de preos praticados em suas compras
anteriores. Do conjunto pesquisado, descartam-se valores extremos. No so explicitados, porm,
os critrios para esse descarte.

O artigo de Furtado (2012) aborda iniciativa da DATAPREV, Empresa pblica de Tecnologia de


Informao do Ministrio da Previdncia Social, que elaborou norma interna de procedimentos para
estimativa de preos em seus processos de compras. A metodologia empregada similar mdia
saneada. A DATAPREV adota o Coeficiente de Variao (CV) como elemento homogeneizador de
amostras. O CV calculado pela diviso do Desvio Padro (DP) pela Mdia (M): CV = (DP/M) x 100.
Quanto menor o CV, mais homogneo o conjunto de dados. Para a DATAPREV, um CV menor ou
igual a 25% indica uma amostra aceitvel e a mdia, nesse caso, passa a valer como valor estimado
para a contratao, sempre levando em conta conjunto de trs ou mais elementos.

Essa a metodologia que se sugere como tratamento estatstico robusto dos dados coletados. Para
os casos mais simples, quando o risco da compra no significativo, pode-se adotar a mdia ou a
mediana como mtodo de definio da referncia.

40
6.1 MDIA E MEDIANA
A Mdia um dos mtodos mais comuns para definir preos de referncia. Por exemplo, se a
amostra tem cinco itens, somam-se os preos unitrios e divide-se o total por cinco.

Porm, a mdia fortemente influenciada por valores extremos. Por isso, em amostras sem
homogeneidade, pode no representar adequadamente a tendncia central dos preos.

J a Mediana definida por estar na posio central das referncias coletadas. Por exemplo,
considerem-se os valores (1,50; 2,20; 3,50; 4,00; 10,00) como os preos coletados. Se for utilizado o
mtodo da mediana, o preo de referncia ser 3,50, pois o valor que est na posio central da
amostra, conforme destacado em negrito. Se fosse a mdia simples, seria 4,24.

O TCU, no Acrdo n. 3068/2010-Plenrio, afirmou que o preo de mercado mais bem


representado pela mdia ou mediana uma vez que constituem medidas de tendncia central e,
dessa forma, representam de uma forma mais robusta os preos praticados no mercado.

Entretanto, esses dois mtodos falham ao no tratar adequadamento as distores da amostra. Por
isso, a tcnica mais indicada, quando se deseja um tratamento robusto a Mdia Saneada.

6.2 MDIA SANEADA


A mdia saneada consiste em realizar uma avaliao crtica dos preos obtidos na pesquisa, a fim
de descartar valores que apresentem grandes variaes em relao aos demais. O TCU exige esse
tratamento, conforme j abordado na seo 3.4.

A Dataprev, por meio da norma interna N/SU/008/004, de 25/07/2011 e o Tribunal Regional Federal
da 4 Regio, por meio da Norma de Servio n 01, de 28/06/2013, adotam a sistemtica da mdia
saneada por meio do Coeficiente de Variao.

6.2.1. Clculo da Mdia Saneada

Para definir a mdia saneada, a amostra deve conter valores razoavelmente homogneos. Por
exemplo, considere uma amostra dos preos (R$ 0,05; R$ 0,30; R$ 0,31; R$ 0,32; R$ 0,33 e R$ 1,54).
Nota-se que o primeiro e o ltimo preo se distanciaram de maneira muito considervel do restante
dos valores da amostra, portanto eles no devem ser considerados, ou, devem ser excludos do
conjunto da amostra, para fins de clculo da mdia saneada.

No entanto, esses valores que apresentam grandes distores em relao aos demais no podem
ser eliminados da amostra aleatoriamente. necessrio um critrio objetivo para definir quais
valores podem ser excludos e quando essa amostra estar homognea o suficiente para se calcular
a mdia saneada dos valores que esto contidos nela.

Segundo Reis e Reis (2002), uma maneira de avaliar se a amostra est suficientemente homognea
utilizando o Coeficiente de Variao, conceito descrito adiante.

41
6.2.2. Coeficiente de Variao (CV)

A doutrina matemtica trata o Coeficiente de Variao ou CV como uma maneira segura de


definir se uma amostra razoavelmente homognea, sendo calculado como a razo entre o Desvio
Padro e a Mdia de um conjunto de dados ou amostra. Fornece uma medida para a
homogeneidade dos dados. Quanto menor o CV, mais homognea a amostra. Em geral, um
coeficiente de variao menor que 25% indica razovel homogeneidade.

Usando o CV como parmetro de homogeneidade do conjunto de dados, pode-se expurgar os


extremos inferiores e superiores, de tal forma a obter CV menor que 25%. Para delimitar esses
extremos, calcula-se a mdia mais (+) o desvio padro (limite superior) e a mdia menos (-) o desvio
padro (limite inferior). O que estiver fora dessa faixa eliminado.

Assim, para a composio dos valores de mercado, evita-se a ocorrncia de discrepncias


significativas nos valores das amostras obtidas, retirando do conjunto dos dados os valores extremos
de desvios, a fim de reduzir o coeficiente de variao, conferindo confiabilidade e
representatividade na aferio dos preos correntes de mercado.

CV = (DP /M) x 100


Limite Superior (LS): Mdia (M) + Desvio-padro (DP)
Limite Inferior (LI): Mdia (M) - Desvio-padro (DP)

Explica-se passo a passo a metodologia com um exemplo.

Na tabela abaixo j constam os valores e frmulas da Mdia (M), Desvio-padro (DP), Coeficiente de
Variao (CV), Limite Superior (LS) e Limite Inferior (LI). A coluna (B) Unit Real foi copiada para a
esquerda para serem realizadas as excluses dos valores extremos no decorrer do ajuste ou
saneamento da amostra sem que sejam perdidas as informaes j registradas.

Item Unit (A) Unitrio Real Unit Real Cpia (B) TOTAL (C)
1 2,18 2,18 2,18 5.451,25
2 35,00 1,75 1,75 1.050,00
3 17,11 0,86 0,86 59.029,50
4 0,79 0,79 0,79 3.950,00
5 15,66 0,78 0,78 783,00
6 0,78 0,78 0,78 1.170,00
7 0,30 0,30 0,30 4.620,00

Media 1,06
Desvio Padro 0,66
Preo de
CV 62%
Referncia
LS 1,72
LI 0,41

42
Na mdia de R$ 1,06 foram considerados todos os valores da amostra. Nessa situao, o CV de
62%, evidenciando dados heterogneos. A mdia precisa ser saneada.

Ento, considerando o Limite Superior (LS) de R$ 1,72 e o Limite Inferior (LI) de R$ 0,41, foram
excludos os valores acima de LS e abaixo de LI. A tabela ficou dessa forma aps as modificaes:

Item Unit (A) Unitrio Real Unit Real Cpia (B) TOTAL (C)
1 2,18 2,18 EXCLUIDO 5.451,25
2 35,00 1,75 EXCLUIDO 1.050,00
3 17,11 0,86 0,86 59.029,50
4 0,79 0,79 0,79 3.950,00
5 15,66 0,78 0,78 783,00
6 0,78 0,78 0,78 1.170,00
7 0,30 0,30 EXCLUIDO 4.620,00

Media 1,06 0,80


Preo de
Desvio Padro 0,66 0,04
Referncia
(mdia saneada) CV 62% 5%
LS 1,72 0,84
0,80
LI 0,41 0,76

Aps a excluso dos extremos da primeira tabela, mudaram os valores da Mdia, do Desvio Padro,
do LS, do LI, pois o conjunto de preos da amostra foi alterado. O CV passou a 5%, o que indica
homogeneidade.

Assim, o Preo de Referncia, baseado na Mdia Saneada, foi calculado em R$ 0,80.

6.3 MDIA PONDERADA


Outra metodologia para clculo de preos referenciais a mdia ponderada, resultado do total das
transaes dividido pela quantidade total. A vantagem capturar efeitos da quantidade.

O Banco de Preos em Sade (BPS) adota a mdia ponderada. Primeiro, o sistema expurga os
extremos por meio dos Limites Superior (DP+M) e Inferior (DP-M). Dos registros restantes, apura-se
o quociente do valor total das transaes pela quantidade total vendida.

Exemplo:
1. Qtde = 100, Preo Unitrio = 0,30
2. Qtde = 10, Preo Unitrio = 0,40
3. Qtde = 1000, Preo Unitrio = 0,28
A mdia simples seria = 0,33
A mdia ponderada seria = 0,28 (soma dos preos unitrios * quantidades) / total quantidade)

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