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Keohane - After Hegemony Cooperation and Discord in The World Political
Keohane - After Hegemony Cooperation and Discord in The World Political
COOPERAO E REGIMES
Os observadores da poltica mundial que tomam poder e conflito a srio devem ser
atrados por essa maneira de definir a cooperao, j que minha definio no reage a
cooperao ao mundo mitolgico das relaes entre os iguais no poder. A cooperao
hegemnica no uma contradio em termos. Definindo a cooperao em contraste com a
harmonia
Devo esperar, levem os leitores com uma orientao realista para tomar a cooperao
poltica do mundo de forma sria, em vez de descart-la. Para os marxistas que tambm
acreditam nas teorias do poder hegemnico, no entanto, mesmo esta definio de cooperao
pode no parecer relevante para a economia poltica mundial contempornea. Nesta
perspectiva, os ajustes de poltica mtua no podem resolver as contradies que afetam o
sistema porque so atribuveis ao capitalismo e no a problemas de coordenao entre os atores
egostas que no possuem um governo comum. As tentativas de resolver essas contradies
atravs da cooperao internacional apenas transferiro as questes para um nvel mais
profundo e at mais intratvel. Assim, no surpreendente que as anlises marxistas da
economia poltica internacional, com poucas excees, evitem exames sustentados das
condies em que a cooperao entre os principais pases capitalistas pode ter lugar. Os
marxistas veem isso como mais importante para expor relaes de explorao e conflito entre
grandes potncias capitalistas, por um lado, e as massas de pessoas na periferia do capitalismo
mundial, por outro. E, do ponto de vista leninista, examinar as condies para a cooperao
internacional sem primeiro analisar as contradies do capitalismo e reconhecer a
irreconciliao dos conflitos entre os pases capitalistas um erro burgus.
Isto menos um argumento do que uma declarao de f. Uma vez que a coordenao
internacional sustentada das polticas macroeconmicas nunca foi tentada, a afirmao de que
apenas agravaria as contradies enfrentadas pelo sistema especulativa. Em vista da falta de
evidncia para isso, tal reivindicao poderia at ser considerada erupo. Na verdade, um dos
escritores marxistas mais perspicazes dos ltimos anos, Stephen Hymer (1972), reconheceu
explicitamente que os capitalistas enfrentam problemas de ao coletiva e argumentaram que
estavam buscando, com pelo menos perspectivas temporrias de sucesso, super-los. Como ele
reconheceu, qualquer sucesso na internacionalizao do capital poderia representar graves
ameaas s aspiraes socialistas e, no mnimo, deslocaria as contradies a novos pontos de
tenso. Assim, mesmo que devamos concordar que a questo fundamental colocada pelas
contradies do capitalismo ao invs das tenses inerentes a um sistema estatal, valeria a pena
estudar as condies sob a qual a cooperao susceptvel de ocorrer.
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condies propcias aos acordos interestatais, eles tambm podem facilitar esforos adicionais
para coordenar as polticas. Os dois captulos seguintes desenvolvem um argumento sobre as
funes dos regimes internacionais que mostram como eles podem afetar a propenso mesmo
dos governos egostas a cooperar. Para entender a cooperao internacional, necessrio
compreender como as instituies e as regras no apenas refletem, mas tambm afetam, os fatos
da poltica mundial.
Definindo e identificando regimes
Quando John Ruggie introduziu o conceito de regimes internacionais na literatura
poltica internacional em 1975, ele definiu um regime como "um conjunto de expectativas
mtuas, regras e regulamentos, planos, energias organizacionais e compromissos financeiros,
que foram aceitos por um grupo de estados "(P. 570). Mais recentemente, uma definio
coletiva, elaborada em uma conferncia sobre o assunto, definiu os regimes internacionais
como "conjuntos de princpios, normas, regras e procedimentos de deciso implcitos ou
explcitos em torno dos quais as expectativas dos atores convergem em uma determinada rea
de relaes internacionais. Os princpios so crenas de fato, causalidade e retido. As normas
so padres de comportamento definidos em termos de direitos e obrigaes. As regras so
prescries especficas ou proscries de ao. Procedimentos de tomada de deciso esto
prevalecendo prticas para fazer e implementar escolhas coletivas "(Krasner, 1983, p.2).
Esta definio fornece um ponto de partida til para a anlise, j que comea com a
concepo geral dos regimes como instituies sociais e explica-o ainda mais. O conceito de
normas, no entanto, ambguo. importante que entendamos as normas nesta definio
simplesmente como padres de comportamento definidos em termos de direitos e obrigaes.
Outro uso distinguia normas de regras e princpios, estipulando que os participantes em um
sistema social consideram as normas, mas no as regras e os princpios, como moralmente
vinculativas, independentemente de consideraes de interesse prprio definido de forma
restrita. Mas incluir normas, assim definidas, em uma definio de caractersticas de regime
necessrias seria tornar a concepo de regimes baseada estritamente no interesse prprio uma
contradio em termos. Uma vez que este livro considera os regimes como amplamente
baseados no interesse prprio, manter-me-ei uma definio de normas simplesmente como
padres de comportamento, sejam eles adoptados por razes de interesse prprio ou de outra
forma. Somente no captulo 7, a possibilidade novamente ser levada a srio de que alguns
regimes podem conter normas e princpios justificados com base em valores que se estendem
alm do interesse prprio e considerados como obrigatrios por motivos de ordem moral pelos
governos.
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Os princpios dos regimes definem, em geral, os propsitos que seus membros devem
prosseguir. Por exemplo, os princpios do comrcio ps-guerra e dos regimes monetrios
enfatizaram o valor dos padres abertos e no discriminatrios das transaes econmicas
internacionais; O princpio fundamental do regime de no-proliferao que a disseminao de
armas nucleares perigosa. As normas incluem injunes um tanto mais claro aos membros
sobre o comportamento legtimo e ilegtimo, ainda definindo responsabilidades e obrigaes
em termos relativamente gerais. Por exemplo, as normas do Acordo Geral sobre Tarifas e
Comrcio (GATT) no exigem que os membros recorram imediatamente ao comrcio livre,
mas incorporem injunes aos membros para praticar a no discriminao e a reciprocidade e
avanar para uma maior liberalizao. Fundamentais para o regime de no-proliferao a
norma de que os membros do regime no devem agir de maneira que facilitem a proliferao
nuclear.
As regras de um regime so difceis de distinguir de suas normas; na margem, eles se
fundem um no outro. As regras so, no entanto, mais especficas: indicam com mais detalhes
os direitos e obrigaes especficos dos membros. As regras podem ser alteradas com mais
facilidade do que princpios ou normas, uma vez que pode haver mais de um conjunto de regras
que podem atingir um determinado conjunto de propsitos. Finalmente, no mesmo nvel de
especificidade que as regras, mas referindo-se a procedimentos e no a substncias, os
procedimentos de tomada de deciso dos regimes fornecem formas de implementar seus
princpios e alterar suas regras.
Um exemplo do campo das relaes monetrias internacionais pode ser til. O princpio
mais importante do regime internacional de balana de pagamentos desde o final da Segunda
Guerra Mundial foi o da liberalizao do comrcio e dos pagamentos. Uma norma-chave do
regime tem sido a injuno aos estados de no manipular suas taxas de cmbio unilateralmente
para obter vantagem nacional. Entre 1958 e 1971, esta norma foi realizada atravs de taxas de
cmbio vinculadas e procedimentos de consulta em caso de mudana, complementados com
uma variedade de dispositivos para ajudar os governos a evitar mudanas na taxa de cmbio
atravs de uma combinao de emprstimos e ajuste interno. Depois de 1973, os governos se
inscreveram na mesma norma, embora tenha sido implementado de forma mais informal e
provavelmente menos efetiva sob um sistema de taxas de cmbio flutuantes. Ruggie (1983b)
argumentou que o princpio abstrato da liberalizao, sujeito a restries impostas pela
aceitao do Estado de bem-estar social, manteve-se durante todo o perodo ps-guerra:
continua o "liberalismo incorporado", refletindo um elemento fundamental de continuidade no
equilbrio internacional - Regime de pagamentos. A norma de no manipulao tambm foi
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mantida, mesmo que as regras especficas do sistema 1958-71 que tenham que ver com ajuste
tenham sido varridas.
O conceito de regime internacional complexo porque definido em termos de quatro
componentes distintos: princpios, normas, regras e procedimentos de tomada de deciso.
tentador para selecionar um destes nveis de especificidade, particularmente, os princpios e
as normas ou regras e procedimentos como a caracterstica definidora de regimes (Krasner,
1983; Ruggie, 1983b). Tal abordagem, no entanto, cria uma falsa dicotomia entre princpios,
por um lado, e regras e procedimentos, por outro. Como observamos, na margem, as normas e
as regras no podem ser claramente distinguidas umas das outras. difcil, se no impossvel,
dizer a diferena entre uma "regra implcita" de grande significado e um princpio de operao
bem compreendido e relativamente especfico. Tanto as regras quanto os princpios podem
afetar as expectativas e at mesmo os valores. Num forte regime internacional, provvel que
as ligaes entre princpios e regras sejam rigorosas. De fato, so precisamente as ligaes
entre princpios, normas e regras que do aos regimes sua legitimidade. Desde regras, normas
e princpios esto to intimamente entrelaados, julgamentos sobre se as mudanas nas regras
constituem alteraes o f regime ou apenas muda dentro de regimes necessariamente contm
elementos arbitrrios.
Princpios, normas, regras e procedimentos contm injunes sobre comportamento:
prescrevem certas aes e proscrevem outros. Eles implicam obrigaes, mesmo que essas
obrigaes no sejam executrias atravs de um sistema jurdico hierrquico. Esclarece a
definio de regime, portanto, para pensar em termos de injunes de maior ou menor
especificidade. Alguns so de grande alcance e extremamente importantes. Eles podem mudar
apenas raramente. No outro extremo, as injunes podem ser meramente tcnicas, questes de
convenincia que podem ser alteradas sem grandes impactos polticos ou econmicos.
Intermedirios so injunes que so suficientemente especficas para que as violaes delas
sejam, em princpio, identificveis e que mudanas nelas possam ser observadas e
suficientemente significativas que as mudanas nelas faam diferena para o comportamento
dos atores e a natureza da economia poltica internacional. So essas injunes intermedirias
- politicamente consequentes, mas especficas o suficiente para que as violaes e mudanas
possam ser identificadas - que considero a essncia dos regimes internacionais.
Um breve exame dos regimes internacionais de petrleo, e suas injunes, podem nos
ajudar a esclarecer este ponto. O regime internacional de petrleo anterior a 1939 foi dominado
por um pequeno nmero de empresas internacionais e continha injunes explcitas sobre onde
e em que condies as empresas poderiam produzir petrleo e onde e como deveriam
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comercializ-lo. As regras dos acordos Red Line e Achnacarry de 1928 refletiram um "ethos
anticoncorrencial": isto , o princpio bsico de que a concorrncia era destrutiva para o sistema
e a norma de que as empresas no deveriam se envolver nela (Turner, 1978, pgina 30). Este
princpio e esta norma persistiram aps a Segunda Guerra Mundial, embora no tenha sido
estabelecido um regime intergovernamental com regras explcitas, devido ao fracasso do
Acordo Anglo-Americano sobre Petrleo (discutido no captulo 8). As injunes contra o corte
de preos refletiam-se mais nas prticas das empresas do que nas regras formais. No entanto,
as expectativas e prticas dos principais atores foram fortemente afetadas por essas injunes
e, nesse sentido, os critrios para um regime - embora um fraco - foram atendidos. Como os
governos dos pases produtores se tornaram mais assertivos, no entanto, e como anteriormente
empresas internas entraram nos mercados internacionais, esses acordos entraram em colapso.
Aps o meio do final da dcada de 1960, no havia regime para a rea de problemas como um
todo, uma vez que nenhuma injuno poderia ser dita ser aceito como obrigatrio por todos os
atores influentes. Em vez disso, havia um "conflito" (Hirschman, 1981) em que todos os lados
recorreram autoajuda. A Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo (OPEP) procurou
criar um regime de produtores baseado em regras para a produo de petrleo em poro, e os
consumidores estabeleceram um sistema de emergncia de compartilhamento de petrleo na
nova Agncia Internacional de Energia para contrariar a ameaa de embargos seletivos.
Se devssemos ter prestado ateno apenas ao princpio de evitar a concorrncia,
teramos visto a continuidade: sejam quais forem os atores dominantes, eles sempre buscaram
cartilizar a indstria de uma forma ou de outra. Mas faz-lo seria perder o ponto principal, que
que ocorreram mudanas importantes. No outro extremo, poderamos ter consertado nossa
ateno em arranjos especficos muito especficos, como as vrias joint ventures das dcadas
de 1950 e 1960 ou as disposies especficas para controlar o resultado experimentado pela
OPEP aps 1973, caso em que teramos observado um padro. De fluxo contnuo. O significado
dos eventos mais importantes - a extino de acordos de cartis antigos, o enfraquecimento das
posies das principais multinacionais internacionais na dcada de 1960 e o aumento dos
governos produtores para uma posio de influncia na dcada de 1970 - poderia ter sido
perdida. Somente ao se concentrar no nvel intermedirio de injunes relativamente
especficas, mas politicamente consequentes, se as chamamos de regras, normas ou
princpios, o conceito de regime nos ajuda a identificar mudanas importantes que exigem
explicao.
Como nossos exemplos de dinheiro e petrleo sugerem, consideramos o alcance dos
regimes internacionais como correspondente, em geral, aos limites das reas de emisso, uma
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vez que os governos estabelecem regimes para lidar com problemas que consideram to
intimamente ligados que devem ser tratados juntos. As reas de problema so melhor definidas
como conjuntos de questes que de fato so tratadas em negociaes comuns e, pelo mesmo,
ou burocracias coordenadas, em oposio a questes que so tratadas separadamente e de forma
descoordenada. Uma vez que as reas de questo dependem das percepes e dos
comportamentos dos atores e no das qualidades inerentes aos assuntos, seus limites mudam
gradualmente ao longo do tempo. H cinquenta anos, por exemplo, no havia rea de problemas
nos oceanos, uma vez que as questes particulares agora agrupadas sob esse ttulo foram
tratadas separadamente. Mas havia uma rea de questo monetria internacional mesmo assim
(Keohane e Nye, 1977, cap. 4). H vinte anos, o comrcio de txteis de algodo tinha um regime
internacional prprio - o Acordo de Longo Prazo sobre Txteis de Algodo - e foi tratado
separadamente do comrcio de fibras sintticas (Aggarwal, 1981). As reas de problema so
definidas e redefinidas pela mudana de padres de interveno humana; Assim como
regimes internacionais.
Autoajuda e Regimes internacionais
As injunes de regimes internacionais raramente afetam diretamente as transaes
econmicas: as instituies estaduais, em vez de organizaes internacionais, impem tarifas e
cotas, intervm nos mercados de cmbio e manipulam os preos do petrleo atravs de impostos
e subsdios. Se pensarmos no impacto dos princpios, normas, regras e procedimentos de
tomada de deciso dos regimes, torna-se claro que, na medida em que tenham algum efeito,
deve ser exercido sobre os controles nacionais, e especialmente sobre os acordos interestaduais
especficos que afetam o exerccio dos controles nacionais (Aggarwal, 1981). Os regimes
internacionais devem ser distinguidos desses acordos especficos. Como veremos no captulo
6, uma funo importante dos regimes facilitar a realizao de acordos de cooperao
especficos entre os governos.
Superficialmente, pode parecer que, uma vez que os regimes internacionais afetam os
controles nacionais, os regimes so de importncia superior - assim como as leis federais nos
Estados Unidos frequentemente substituem a legislao estadual e local. No entanto, esta seria
uma concluso fundamentalmente enganosa. Em uma sociedade bem ordenada, as unidades de
ao - indivduos no pensamento liberal clssico - vivem juntas dentro de um quadro de
princpios constitucionais que definem os direitos de propriedade, estabelecem quem pode
controlar o estado e especificam as condies em que os sujeitos devem obedecer aos
regulamentos governamentais. Nos Estados Unidos, esses princpios estabelecem a supremacia
do governo federal em uma srie de reas polticas, embora no em todos. Mas a poltica
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necessrio postular idealismo por parte de atores na poltica mundial. Pelo contrrio, as normas
e regras de regimes podem exercer um efeito no comportamento, mesmo que eles no
incorporam ideais comuns, mas so usados por estados com interesses prprios e corporaes
envolvidas em um processo de ajuste mtuo.