Gesto Educacional:

o Brasil no mundo
contemporneo

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Organizao
Cndido Alberto Gomes
Editor
Jair Santana Moraes
Reviso
Eveline Ferreira de Assis
Marluce Moreira Salgado
Rosa dos Anjos Oliveira
Normalizao Bibliogrfica
Maria ngela Torres Costa e Silva
Projeto Grfico
Fernando Secchin
Diagramao e Arte-Final
Raphael Caron Freitas
Editoria
Inep/MEC - Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais
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EM ABERTO: uma publicao monotemtica do Instituto Nacional de
Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep), destinada Veiculao de
questes atuais da educao brasileira. A exatido das informaes e os
conceitos e as opinies emitidos neste peridico so de exclusiva
responsabilidade dos autores. Publicado em julho de 2002. Tiragem: 5.000
exemplares.
Em Aberto / Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais. v. 1,
n. 1, (nov. 1981-). - Braslia : O Instituto, 1981-.
Irregular. Irregular at 1985. Bimestral 1986-1990.
Suspensa de jul. 1996 a dez. 1999.
ndices de autores e assuntos: 1981-1987, 1981-2001.
ISSN 0104-1037
1. Educao - Brasil. I. Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais.
 apresentao 7

enfoque Qual a questo?

Gesto Educacional: para onde vamos?
Cndido Alberto Gomes (UCB) 9

pontos de vista: O que pensam outros especialistas?

A Educao no Processo de Globalizao: algumas
consideraes sobre um debate atual e controverso
Wolfgang Mitter (German Institute for International
Educational Research, Frankfurt am Main) 23

A Crise da Universidade : uma nota comparativa sbre

gesto e uma observao para o Brasil Robert Cowen
(University of London) 35

Problemas de la Gestion Educativa en Amrica Latina la

tensin entre los paradigmas de tipo A y el tipo B Juan 49
Casassus (Unesco)

Federalismo e Gesto Educativa no Brasil: notas

para debate Walter E. Garcia (Instituto Paulo
Freire) 70
 A Gesto das Polticas Federais para o Ensino
Fundamental nos Anos 90
Jorge Abraho de Castro (Ipea)
Raul Miranda Menezes (MP) 78

A Gesto do Financiamento da Educao Bsica:

um estudo longitudinal e comparativo no contexto
do Estado da Bahia
Robert E. Verhine (UFBA) 98

Ensino Pblico: gratuito, em termos - custos indiretos

do ensino mdio para os alunos das escolas pblicas
do Distrito Federal
Ailton Ferreira Cavalcante (Aeudf) 113

espao aberto Manifestaes rpidas, entrevistas, propostas,

experincias, tradues, etc.
A Gesto da Educao Bsica na Perspectiva do Regime
de Colaborao: algumas notas
Maria Agla de Medeiros Machado (Consed) 123

O Regime de Colaborao no Cear

Rui Rodrigues Aguiar (UFC) 133

Educao e Consolidao da Nacionalidade:

a subveno para o fomento do ensino na Argentina
na segunda metade do sculo 19
Snia Martins de Almeida Nogueira (Uenf) 138

Escolo: o Efeito Mateus no planejamento e gesto

de sistemas educacionais
lvaro Chrispino (UFRJ) 144
 Gesto Educacional e Cidadania: entrevista com Pedro Demo 148

Educao para Todos: Declarao de Cochabamba 151

resenhas Gesto Educacional: o Brasil no mundo contemporneo 155

bibliografia Gesto Educacional: o Brasil no mundo contemporneo 173


Cndido Alberto Gomes
Professor do mestrado em Educao da Universidade Catlica de Braslia (UCB).
Os problemas educacionais, justificadamente, produ-
zem angstias e lgrimas. Se isso serve de consolo, tais angstias e
lgrimas no se restringem aos pases em desenvolvimento, que
enfrentam crnica escassez de meios para prover a educao que
consideram necessria. Muitos lamentam o hiato entre a educao
desejada e a existente. No poucos so responsabilizados pela opi-
nio pblica quando a colocao de sistemas nacionais de educao
no atinge a posio esperada em avaliaes comparadas inter-
nacionais. Encontrar culpados, como a herana da colonizao ou
as foras cruis da globalizao, outra atitude freqente. Porm,
os culpados dificilmente so alcanveis e, muito menos, punveis.
Entretanto, se essas atitudes podem at consolar e desabafar, no
resolvem nenhum dos problemas complexos com que nos defronta-
mos. Ao contrrio, no raro, por isso mesmo, os educadores exer-
cem o papel de objetos e no de sujeitos dos processos.
Portanto, preciso ampliar a viso e assumir uma ati-
tude construtiva em face dos desafios, que no so poucos. Para
tanto, uma alternativa para se encontrar sadas olhar para os lados
e adiante. O conhecimento da educao e do seu entorno condi-
o no s para se danar conforme a msica, mas para buscar alte-
rar a msica e, conseqentemente, a dana.
Por isso mesmo, o mestrado em Educao da Universi-
dade Catlica de Braslia (UCB), associado Sociedade Brasileira
de Educao Comparada, promoveu um encontro internacional, em
outubro de 2000, mais precisamente no limiar do novo milnio,
sobre o tema "Rumos da gesto educacional: o Brasil no mundo
contemporneo". Tendo recebido generosa acolhida do Em Aberto,
organizamos este nmero com as conferncias dos convidados e
alguns trabalhos apresentados no evento, alm de outros que, con-
forme o formato do peridico, contribuem para enriquecer a abor-
dagem do tema. Inmeros relatrios de alta qualidade tambm fo-
ram apresentados no evento por acadmicos de todo o Pas; entre-
tanto, a necessidade de priorizar a espinha dorsal, previamente
estabelecida com os quatro conferencistas, obrigou-nos difcil de-
ciso de publicar apenas alguns trabalhos de maior pertinncia.
 A seo Enfoque, com o artigo "Gesto Educacional: humana, recentemente surgida, a democracia fundamental para o
para onde vamos?", busca ser o fio condutor para a leitura. No tem desenvolvimento do homem. A diversidade de idias, convergentes e
a pretenso de constituir o ponto de partida, mas de tecer conside- divergentes, o enriquecimento indispensvel para que novos cami-
raes a partir dos trabalhos selecionados para publicao, dentre nhos sejam encontrados e o homem alcance a plenitude da sua vida,
eles os de autores internacionalmente renomados que, h dcadas, no mundo em que est enraizado. Como sabemos de longa data, a
vm estudando a educao no cenrio internacional. Unindo co- cincia depende intimamente da liberdade de busca e disseminao.
nhecimentos e experincias do Brasil e de vrios continentes, pode- Caso contrrio, os conhecimentos se estiolam e se falseiam. Assim,
se refletir com base em perspectivas diferenciadas, lembrando, como desfrutemos dessa liberdade, que , ao mesmo tempo, uma relao
Edgard Morin, que, da mesma forma que a biodiversidade indis- respeitosa de interdependncia, que nos tem sido legada e tem sido
pensvel para a sobrevivncia do Planeta, nele incluindo a espcie por ns conquistada, no sem luta e sacrifcios.
 ___________________ Saber para onde vamos questo fundamental para as
Qual a questo? polticas pblicas e, especificamente, educacionais do Brasil e de qualquer
outro pas. Certamente no se encontrar uma nica chave ou resposta
para essa indagao, j que existe uma pluralidade de portas, que
conduzem a diferentes caminhos.
No entanto, o n crucial em educao no se resume to-
somente a recursos, ou a resultados, ou a avaliao, ou a custos, ou a
profissionais da educao, ou a demografia estudantil ou, ainda, a
qualquer outro tema isoladamente. As definies para o futuro envolvem
um amplo mapeamento da realidade, inter-relacionando os diferentes
Gesto Educacional: aspectos educacionais e a ponderao das alternativas que se pode seguir,
com as respectivas vantagens e limitaes. O estudo das alternativas,
porm, precisa ser conduzido com uma viso clara da realidade do Pas, e
para onde vamos? essa viso no pode ser provinciana.
Num processo de interdependncia que se tem intensificado
nos ltimos sculos (e que ora se tem chamado de globalizao ou
mundializao), indispensvel observar cuidadosamente os cenrios
internacionais que se desenham para o futuro, onde o Brasil se insere e,
sobretudo, como se insere.
Portanto, a gesto educacional proporciona macrovises que
orientam os caminhos por onde se trilha. No se trata, claro, de
confundir gesto educacional com eficientismo, com administrativismo ou
como simples receitas para melhor combinar ou aproveitar os recursos
que se encontram e podem colocar-se ao dispor da educao.
A necessidade de tais macrovises premente, na medida
em que a acelerao da histria nos impele a tomar decises rpidas. No
entanto, o Brasil carece de discusses aprofundadas nessa rea,
especialmente as que, considerando as contribuies internacionais,
saibam reduzi-las nossa realidade. Eis que o Pas ingressa no novo
milnio com uma numerosa populao, cujo nvel de vida situa-se muito
abaixo do desejvel e que se caracteriza pela subeducao, tanto do ponto
de vista quantitativo, ou seja, dos anos de escolaridade, quanto da
Cndido Alberto Gomes qualidade dessa escolarizao. Porm, o Brasil em que vivemos no
Professor do mestrado em Educao da Universidade Catlica de Braslia (UCB).
poderia ser comparado estati-camenle a uma pea de um quebra-cabeas
ou a uma pedra de um
mosaico. O mundo de hoje semelhante a um sistema dinmico de
foras, em que os espaos mudam junto com o ritmo do tempo. Por
isso mesmo, precisamos abrir as janelas para conhecer esse mundo de
que participamos sem que nos perguntem se queremos ou no - mas
cujas relaes com ele em parte temos a capacidade de determinao.
Por isso mesmo, o mestrado em Educao da Uni-
versidade Catlica de Braslia, associado Sociedade Brasileira de
Educao Comparada, promoveu um encontro internacional, em
outubro de 2000, mais precisamente no limiar do novo milnio,
sobre o tema "Rumos da Gesto Educacional: o Brasil no mundo
contemporneo". Tendo recebido a generosa acolhida do Em
Aberto, organizamos este nmero com as conferncias dos
convidados e alguns trabalhos apresentados no evento, alm de
outros que, conforme o formato do peridico, contribuem para
enriquecer a abordagem do tema. Inmeros relatrios de alta
qualidade tambm foram apresentados no evento por acadmicos de
todo o Pas, entretanto, a necessidade de priorizar a espinha dorsal,
previamente estabelecida com os quatro conferencistas, nos obrigou
dura deciso de publicar apenas alguns trabalhos de maior
pertinncia.
Em funo desses atores estratgicos, este artigo ini-
cial constitui uma plida introduo s reflexes desenvolvidas por
intelectuais to ilustres de vrias partes do mundo. Este a entrada,
precedendo as pices de rsistence, para provocar o debate e lanar
algumas idias, a fim de que o leitor conjugue diversos elementos e
elabore as suas prprias concluses.
Em que mundo se insere a educao?
A gesto educacional nos conduz primeira indagao,
que sobre o contexto em que se insere. Wolfgang Mitter se dedica, de
incio, ao mote pouco compreendido dos nossos dias: a globalizao. E
situa que, de fato, quando tratamos desta torrente, aparentemente
irreversvel, nos referimos ao que se chama de segunda modernidade.
A globalizao vem a ser um processo de fundas razes, cujas manifes-
taes, conforme o autor, j encontramos na Idade Mdia, com a uni-
versalidade curricular do trivium e do quadrvium. Sem querer fazer
sombra ao brilhantismo do autor, poderamos arriscar que o Imprio
Romano, com a sua vastido e a unidade administrativa, militar, jurdica e
econmica seria um primeiro crculo dessa globalizao, centrada no
Mediterrneo, no por acaso chamado pelos romanos "mare nostrum"
(nosso mar). Como uma pedra atirada num lago, outros crculos mais
amplos se desenharam, como o das Grandes Navegaes, em que o Brasil
Colnia se integrou ao mundo atlntico como apndice da Histria, j
centrada na Europa, porm cada vez mais "geral".
Esta a essncia do mundo visto do Hemisfrio Sul (que
Mitter se esforou por apreender): um sistema internacional estratificado,
segundo uma multidimensionalidade de critrios, em que as caractersticas
econmicas so muito significativas. O sistema se assemelha a uma
pirmide, larga na base e estreita no topo. Como nas nossas sociedades,
hoje, na segunda modernidade, a escassa mobilidade ascendente parece
legitimar o sistema ao "provar" que possvel mudar de "classe". As
excees servem para confirmar a regra. o caso dos chamados "tigres
asiticos" e de outros mercados denominados emergentes, como Brasil,
Argentina e Mxico. Tendo esgotado h tempos a industrializao
substitutiva de importaes, sofrem agora da vulnerabilidade externa e so
representados por grandes revistas como um domin, cuja queda
suscetvel de ameaar as economias desenvolvidas, com os efeitos de suas
ameaadoras moratrias.
Trata-se, pois, de um mundo globalizado, mas tambm
profundamente estratificado, que, aps a Guerra Fria e o fim da Unio
Sovitica, se divide entre reas poltica e economicamente significativas e
"reas inteis", cujos conflitos sequer merecem tempo diante das cmeras
internacionais. No chegam sequer a ser representadas como peas de um
domin.
O que importa reconhecer, sem otimismo ou entusiasmo
pedaggico, que grande parte dessa diviso tem como base o processo
educacional. Roma baseava seu poder na capacidade
centralizadora, na criao e aplicao do Direito, na fora militar ou,
ainda, no ouro. Na primeira Revoluo Industrial, a estratificao era
clara: o pas que tivesse grande produo industrial era rico, o que
no tivesse era pobre. Hoje, as linhas de status so mais sutis e
evanescentes. Formam-se redes de organizaes empresariais de alto
valor, que levam a palma sobre a produo de grande volume.
Passamos, pois, a depender mais intimamente da edu-
cao, da cincia e da tecnologia, recursos fugidios e concentrados
em certas regies. No redimensionamento da diviso internacional
do trabalho, os pases que tm educao e pesquisa entram para o
clube do xito econmico, pois o presente e o futuro residem nas
indstrias apoiadas na inveno. Os que no tm sequer educao
no servem nem para sediar montadoras poluentes. Com isso se
tornaria mais rgida a estratificao do sistema internacional? Os
pases que demoraram a acordar para a educao universal de qua-
lidade, com democratizao, esto em pior situao, seguidos pelos
que pouco tm investido na pesquisa (cf. Gomes, 1996). H, porm,
esperanas a ser perseguidas e incentivadas.
Globalizao: mo nica ou dupla?
Segundo a sua viso demonizada, a globalizao seria
uma rua de mo nica, entre alguns sujeitos e muitos objetos. Dos
centros de poder econmico e poltico emanariam as ordens que
submetem um mundo passivo e objetificado. Seria um poder
monoltico, sem frestas nem aberturas. Todavia, do mesmo modo
que a teoria da dependncia desafiou com xito a teoria clssica do
imperialismo nos anos 70, alguns sinais de contradio j devem
ser detectados. Um deles a geografia da literatura, redesenhando
os limites da literatura mundial luz da globalizao e de fenme-
nos como a creolizao ou a "contaminao cultural". Se os grandes
centros produzem e difundem sua literatura, no caminho de volta os
pases perifricos e a literatura dos povos migrantes formam zonas
de mtua influncia, que dilatam o mundo. O desafio cultura
ocidental, autoproclamada universal, vem a ser a assimilao e a
passagem do multiculturalismo ("uma espcie de inferno, nascido
por trs da mscara multicolorida de um arlequim cego") para a
transcultura (Gnisci, 2001). Pode-se objetar que esses fenmenos
ocorrem no campo da cultura, como se a vida do homem existisse
sem ela. Mas, do ponto de vista econmico, h esperanas a serem
perseguidas e incentivadas, como a transnacionalidade cada vez
maior dos produtos e das tecnologias. Projetos cooperativos envol-
vem vrios pases, intercambiando especializaes para resolver seus
problemas (cf. Reich, 1991). Desse modo, com a relatividade das
fronteiras, a economia mundializada investe em projetos, reunindo
profissionais do seu interesse onde quer que estejam. Mas, para isso,
preciso que haja pessoas educadas em geral e profissionais com-
petentes, o que leva certos pases a serem excludos dos circuitos.
Ademais, a globalizao age como um feixe de foras centrpetas,
mas agrava as disparidades sociais e regionais, isto , ao mesmo
tempo incentiva as foras centrfugas. Da emerge um problema: a
possibilidade de autofagia da globalizao, pois pouco vivel um
banquete em que alguns comem e a maioria a ele assiste.
A frustrao da paz
Quando Mitter terminou o seu texto, no haviam ocorri-
do ainda os chocantes atentados em Nova Iorque e Washington, DC,
bem como suas seqelas. Tendo vivido duas Guerras Mundiais, no
desejaria a Mitter ou a qualquer pessoa, de qualquer gerao, que
assistisse a outro espetculo de horror. Todavia, esses fatos corrobo-
ram o carter de mo dupla da globalizao. H meia dcada, Thurow
(1996), discutindo o futuro do capitalismo, referia-se aos "vulces
sociais": o fundamentalismo religioso e o separatismo tnico, aos quais
se podem acrescentar os fundamentalismos leigos. Nenhum deles
novidade, nem privilgio de qualquer grupo ou religio, de pases
desenvolvidos ou em desenvolvimento. Hindus, muulmanos, judeus,
cristos, budistas e outros partilham de valores sagrados, como o
respeito ao outro, o amor e a paz. No entanto, certos grupos inter-
pretam a mesma palavra sagrada de maneiras radicalmente dife-
rentes. Desse modo, oferecem a acolhida de certezas inabalveis,
como determinadas regras de conduta que devem ser seguidas por
todos, sob pena de punies. O sentido da vida para eles no s foi
definitivamente encontrado, como o nico possvel. A vida
individual nada vale diante de uma causa, se o paraso se abre logo
em seguida ao fragor de uma exploso, capaz de calcinar outras
vidas, esperanas, amores, ansiedades, projetos e realizaes. No
h angstia, nem dvida, mas existe morte.
Na Guerra Fria, cada lado podia considerar a si mesmo
como o imprio do bem e ao outro como o "imprio do mal", o que
j leva alguns a dela ter saudade. Desabado o Muro de Berlim, j
no se pode dizer que se destampou a caixa de Pandora da mito-
logia clssica. Thurow (1996) apresenta metfora muito melhor:
entre as placas tectnicas que se movem na nova superfcie do
mundo, os vulces entram em erupo. A paz e a guerra se
redefinem. O capitalismo, vencedor da Guerra Fria, s poder pros-
seguir se responder aos desafios estruturais.
No sentido da pacificao internacional, pelo menos, a
globalizao romana, em torno do Mediterrneo, proporcionou al-
gum tempo sem guerras, a chamada pax romana. Quando So Paulo
percorreu o Imprio Romano, havia uma teia de estradas relativa-
mente seguras, lnguas comuns e o imprio (sem jogo de palavras) do
Direito. Era o Direito da poca, limitado, mas Direito. Eram pobres as
liberdades de expresso e religiosa, porm, invocando sua condio
de cidado romano, o Apstolo teve direito de defesa e apelao,
embora tenha sido condenado morte pela espada, segundo o jus
civilise no o jus gentium. Alis, em meio multido de religies e
cultos do Imprio, quase se podia crer em qualquer ente e qualquer
coisa, desde que se considerasse cada imperador como divindade,
ainda que vrios deles fossem figuras hediondas. As poucas guerras
eram consideradas legtimas e se limitavam a empurrar os "brbaros"
para fora das fronteiras, apesar das sbias advertncias de Tcito,
historiador muito na frente do seu tempo, a respeito do uso da fora.
A razo das suas palavras se patenteou com a crise cada vez mais
desagregadora dos valores, inclusive quando as fileiras das legies
passaram a ser preenchidas por "brbaros", encarregados de lutar tambm
contra "brbaros". A mquina de guerra existia, mas havia perdido a
legitimidade dos valores. E, como se sabe, se desfez.
Para onde vai o Estado?
Quando o Muro de Berlim veio abaixo, alguns chegaram a
festejar a inaugurao da pax americana, em analogia ao tempo de Csar
Augusto e seus sucessores. Triste equvoco. A indstria da guerra passou
do poder crescente de dissuaso entre dois blocos para a pulverizao de
conflitos, em que a populao civil sofre cada vez mais, como escudo e
alvo fcil das atrocidades, independente do que pensem, sintam ou creiam.
Alm e at acima dos separatismos de diversas ordens, certos
movimentos, como parte dos terrorismos, se transnacionalizaram. Desse
modo, as lutas no se sucedem apenas entre Estados nacionais ou blocos
por eles formados. Ao contrrio, o Estado nacional est em crise ante
organizaes geis - algumas terroristas, outras no - que o desafiam de
fora ou de dentro. Tais organizaes, com freqncia, no se
comprometem com qualquer tratado ou conveno de guerra, nos termos
do frgil direito pblico internacional. Podem segui-los ou no. E no raro
podem valer-se das normas de convivncia internacional como arma para
derrotar o seu "inimigo". A guerra se transnacionaliza, semelhana do
que j ocorreu com as grandes corporaes econmicas. Pelo menos parte
dos conflitos parece-se com a luta do sistema imunolgico de um orga-
nismo contra a metstase do cncer, por ele se alastrando. Como os
tempos so mais de perguntas que de respostas, qual seria agora o papel
do Estado em face da transnacionalizao? O Estado mnimo, do
neoliberalismo, tomado como modelo no dia seguinte Guerra Fria, tem
condies de sobreviver ou desapareceria?
Paradoxalmente, a interveno intensa do Estado na
economia aps 11 de setembro, seja pelo socorro s empresas, seja
pelas tentativas de reanimao da economia norte-americana, seja pelo
aumento de gastos governamentais na segurana, seja, ainda, pelo recuo
talvez temporrio dos fluxos financeiros internacionais, nos remete a outra
poca.
Depois que o keynesianismo de Roosevelt exorcizou os
males da Grande Depresso de 1929 e baniu a ortodoxia liberal que levou
os Estados Unidos e muitos outros pases ao fundo do poo; depois que os
Aliados venceram o totalitarismo do Eixo na Segunda Guerra Mundial,
Mannheim (1951), socilogo alemo, ex-exilado na Inglaterra, alertava
para a debilidade do Estado democrtico baseado no laissez-faire e para a
necessidade de fortalecimento do mesmo por meio da planificao. No
defendemos aqui a circularidade da histria, o corsi-ricorsi de Vio, mas
podemos perguntar, como um articulista latino-americano: "LEI Estado
vuelve a estar de moda?" (Campanrio, 2001).
Considerando que a pimenta s arde nos prprios olhos e
funciona como refresco para os outros, ainda no fragor dos
acontecimentos, Eslefana (2001) destacou que o problema agora est no
centro do sistema e no na sua periferia, ou seja, no se encontra no
Mxico de 1995, na sia de 1997, na Rssia e no Brasil de 1998 ou na
Argentina de 2001. A receita do livre funcionamento das foras de
mercado seria, pelo menos em parle, diferente para esses pases se fossem
os tempos da Guerra Fria. E diferente para os Estados Unidos hoje.
Poderamos tambm nos referir cogitao de quebra de patentes de
antibiticos contra o bioterrorismo pelo Canad. Quem ousaria h poucos
anos pensar isso em relao frica do Sul e ao Brasil, assolados pela
pandemia da Aids/HIV?
Essas mudanas, que certamente se encontram no bojo da
passagem para outro paradigma, segundo opinies, levam era do Estado
assegurador, isto , cidados e empresas esperariam a proteo do Estado
contra os riscos, segundo uma perspectiva em que os impostos so como
cotizaes e o governo como uma gerncia eficaz, menos decisiva que as
ideologias e as paixes polticas (Sorman, 2001). Para onde vamos,
portanto? No seria significativo, nesta hora, o prmio
Nobel atribudo a Michael Spence, que desenvolveu, com os dois outros
laureados, a teoria da informao assimtrica e os seus efeitos sobre os
mercados, reconhecidamente imperfeitos? (cf. "Cuando...", 2001).
Por outro lado, todas essas transformaes precisam ser
examinadas em quadros de valores sociais. A legitimidade das guerras se
altera, inclusive diante das cmeras, tambm globalizadas. Como assistir
morte e mutilao da populao civil, de crianas pobres e famintas, em
nome de uma causa? Desde a Antigidade essas pessoas tm sido vtimas
das mais variadas barbaridades, constatadas geralmente pelos olhos, pela
tradio oral e pela pena dos historiadores. Hoje, porm, o impacto
outro, em tempo real, com imagens dentro das casas, para Iodas as faixas
etrias. Para pelo menos uma grande parte dos fundamentalistas, a suposta
nobreza dos fins - leigos ou religiosos - justifica o horror de qualquer
meio. Para as demais pessoas, no. Como, ento, lidar ou enfrentar a rede
em que esto emaranhados populaes civis, instituies, valores, vidas?
Estas so novas formas de guerra, em que no se confrontam Estados
nacionais, como na modernidade. Trala-se de outros inimigos,
transnacionais ou infranacionais, que levam aos conceitos de guerras
assimtricas e dessimtricas. Com isso, homens armados, misturados aos
que jogam pedras, podem provocar reaes desproporcionais de Estados
nacionais, colocando em xeque, diante da opinio pblica mundial, a
legitimidade dos conflitos (cf. Bishara, 2001). Assim, as gigantescas
foras militares dos Estados nacionais poderiam ser vulnerveis ante as
tecnologias elementares dos guerrilheiros.
Estaramos num conflito de civilizaes, num choque
reiterado entre Ocidente e Oriente, que se manifestaria em diversos
perodos da histria, como a Guerra Fria? (cf. "Bin Laden...", 2001). Nela
dois blocos - capitalista e socialista - buscavam chegar a diferentes
conceitos de desenvolvimento. O conflito de hoje seria de indita
profundidade? Um dos terrorismos, ao que tudo indica, est ligado a uma
crtica radical da modernidade que condena a mdia, os costumes, os
padres de comportamento e a maior parte da herana cultural do
Ocidente, inclusive o conceito de desenvolvimento. Entretanto, ele usa os
frutos mais sofisticados dessa mesma modernidade
contra as sociedades capitalistas. Isso poder nos levar a um retorno
Idade Mdia? Ou a transformaes da modernidade ou ps-
modernidade, de modo que se torne mais humana, menos
depredadora e menos concentradora dos seus frutos nas mos de
poucos?
A educao, motor do dio?
O mnimo que se pode concluir que a paz tem sido
bem escassa, rara. Alguns podem at explicar geneticamente as ten-
dncias belicosas e genocidas do homem, semelhantes s encontra-
das, parece, entre certos primatas. Os ambientalistas, hoje, esto em
baixa. No entanto, o dio dos separatismos e dos fundamentalismos,
inegavelmente, passa pela educao informal ou at formal, que con-
vence geraes e geraes de certos valores. Violncias plurisseculares
podem ser recordadas por famlias e comunidades, geraes a fio, at
desaguarem em conflitos armados em pleno sculo 21. Currculos
escolares podem ensinar a no saber conviver, contando a Histria, a
Geografia e outros componentes de modo viesado. Currculos escola-
res podem tambm manter o foco em determinados contedos, anos
a fio, num processo de mergulho, gerando alunos dispostos a fazer
aguerridamente certas coisas. A mdia, com maior ou menor eficcia,
pode formar opinies e levar at ao pnico e histeria coletiva. En-
fim, a educao, de variadas formas, pode convencer de que eu sou
humano, mas o outro no. Que eu sou titular de direitos, mas o outro
indigno deles. Que eu sou o umbigo do mundo, mas o outro uma
excrescncia. Pior ainda, pode convencer de que todos so humanos
e titulares de direitos, porm no levar necessariamente prtica
desses valores.
Se a educao tudo isso pode fazer, por que no poderia
ser tambm efetiva em favor da paz? Por que no poderia apoiar-se
nos pilares de aprender a conhecer, a fazer, viver juntos, viver com os
outros e aprender a ser? (Delors, 2000). Se no aprendermos a viver
com os outros, em face do quadro atual, ser possvel a sobrevivncia
da humanidade? As opes se reduzem, ento, a uma s: conviver ou
conviver. No conviver desafiar a morte. Por isso mesmo, os confe-
rencistas, antes dos acontecimentos trgicos j mencionados, inda-
garam sobre as faces e respostas da educao.
A educao: faces e respostas
Mitter analisa os desafios da segunda modernidade
educao, destacando que se submeteram ao declnio os sistemas
sociais que falharam na tarefa de ajustar sua educao s cambi-
antes mudanas das condies tecnolgicas, econmicas, polticas e
culturais. Com efeito, vrias tendncias tericas tm reduzido a
educao a uma caixa de ferramentas capaz de incrementar a
riqueza de indivduos e naes. Ela no seria mais do que uma das
engrenagens de uma verso atualizada e mais sofisticada do filme
clssico Tempos modernos, de Chaplin. Mais ainda, a educao
confunde-se com a escolarizao, quando hoje outros agentes edu-
cacionais tornam-se mais importantes que a escola, a famlia e a
igreja. Mesmo em pases cuja escola de tempo integral, crianas e
adolescentes tendem a passar mais tempo expostos mdia, en-
quanto a convivncia com a famlia reduz-se drasticamente, subs-
tituda, inclusive, pelos grupos de colegas. Mitter aborda as impli-
caes educacionais, destacando os valores e a identidade. Ou seja,
mostra que a educao a prpria chave da condio humana, em
vez de um simples fator produtivo.
Em seguida, Cowen aborda a mesma temtica do pon-
to de vista da crise da universidade e lana um aviso para o Brasil,
nesse processo de globalizao - interdependncia. Ele declara que,
ao contrrio do que dizem os polticos, as universidades esto mu-
dando em trs sentidos: nas suas formas culturais, na sua relao
com o Estado e na sua gesto. No primeiro caso, a redefinio da
base de habilidades transmitida peias escolas, composta pela cres-
cente necessidade de classificar educacionalmente toda uma coorte
de idade destrutiva da forma cultural tanto nos currculos quanto
nos mtodos. A redefinio da universidade como fonle crucial de
habilidades e treinamento, de tal modo que o conhecimento deve
ser organizado em pacotes e capacitao de ps-graduao padroni-
zada, destrutiva da forma cultural de alguns pases,
Na relao com o Estado, a universidade, pela expan-
so, se tornou muito cara. Da serem cobrados retornos pblicos e
privados dos seus servios e os conseqentes esforos no sentido de
integrar firmemente as instituies universitrias s indstrias, de
buscar novas formas de relacionamento entre universidades e
capacidade produtiva, inclusive com a simplificao e o encurta-
mento de doutorados e a padronizao de programas para treina-
mento em tcnicas de pesquisa e, last but not least, a mensurao
do desempenho das universidades.
Isso quer dizer que a universidade perdeu o esprito.
o que diz, do outro lado do Atlntico, um livro bem documentado
{Aronowitz, 2000), com o subttulo que traduzimos como
Desmantelando a universidade corporativa e criando a verdadeira
educao superior. O autor declara que os americanos no podem
obter uma boa educao por amor ou dinheiro. As universidades
estabeleceram critrios de gerncia, de levantamento de fundos,
parcerias privadas que se erigiram acima da obrigao de educar
alunos. E, assim, fugindo da misso educacional, tratam os
estudantes como clientes que precisam de credenciais.
A questo econmico-financeira muito grave e no
nos permite querer entrar na mquina do tempo para restabelecer a
Universidade de Berlim, tal qual concebida por Humboldt, ou a
nossa Universidade de So Paulo dos anos 30. Tambm deste lado
do Atlntico, Ibrahim Warde (2001) refere-se ao acordo de 25 mi-
lhes de dlares feito entre o Departamento de Microbiologia da
sua universidade (Berkeley) e uma multinacional, desde que um
tero das descobertas (inclusive aquelas financiadas com fundos
governamentais) seja garantido, com patente, quela indstria. Mais
da metade dos professores exprimiu sua inquietude tanto por se
contrariar o princpio da pesquisa para o bem pblico, como a livre
troca de idias na comunidade cientfica. Alm disso, ele cita que
uma multinacional de calados esportivos suspendeu seus financiamentos
a trs grandes universidades, sob o pretexto de que os seus estudantes
tinham criticado certas prticas da indstria em outros paises,
particularmente no que se refere explorao do trabalho infantil. Por fim,
vem o dilema de morder a mo que alimenta (a universidade). Um ilustre
professor de Criminologia procedeu a testemunhos decisivos no Poder
Legislativo e na mdia em favor da privatizao das prises, que levaram
suas idias a serem adotadas. Mais tarde, revelou-se que esse especialista
era acionista de vrias empresas penais privadas. Alm desse e de outros
casos, vem uma pesquisa do Los Angeles Times, segundo a qual 19 dos 40
artigos publicados nos trs ltimos anos sbre quimioterapia pela
prestigiosa New England Journal of Medicine haviam sido redigidos por
mdicos remunerados pelos medicamentos que eles estavam encarregados
de avaliar.
Logo abaixo desse artigo, os franceses fazem sua
autocrtica, em termos de "doce traio", denunciando a competio
dominante, a emulao cientfica e pedaggica entre estabelecimentos, a
rpida qualificao profissional segundo o perfil requerido pelos
patrocinadores (perfil que pode obsolescer to cedo...), a reduo da carga
horria de filosofia, sociologia e economia de certos cursos e os selos de
qualidade que "garantem" o "produto diplomado" (Accardo, Corcuff,
2001).
preciso discutir a concepo de universidade que se quer,
se um viveiro de idiotas ou um centro de criao e criticidade. H quem
tenha escrito na vida uma ou at mais centenas de artigos e livros,
publicados em diversas lnguas, tudo isso mensurado por sofisticados
ndices bibliomtricos. Um certo nmero de pessoas assim o tem feito,
sobretudo no Hemisfrio Norte. Quem so essas pessoas? Podem ser
gnios. Ou podem ser medocres impulsionados pela fbrica do
conhecimento. possvel que no tenham acrescentado ou mudado nada.
Em compensao, transformaes sociais ocorreram por um nico artigo
de jornal, J'Accuse, quando Zola denunciou a injustia anti-semita do caso
Dreyfus e teve que se exilar.
 Ou seja, em nossas palavras, a educao bsica e superior se
perde no know-how, nos meios, e se esquece do know-what, dos objetivos
e finalidades da escola e da vida. Sobra conhecimento, falta sabedoria.
Sobra tecnologia, falta filosofia. Faltam tambm fontes financeiras que
permitam a independncia, porm parecem cada vez mais altos os custos
do fracasso e da alienao escolares. Este parte do pano de fundo de
muitas das colaboraes a este nmero.
Tanto nas sociedades afluentes como nas miserveis
desenvolvem-se o preconceito, a violncia e as mais variadas formas de
violao dos direitos, quer daqueles que presidem as relaes entre os
seres humanos, quer daqueles que presidem o contrato implcito, pelo qual
o homem inquilino da natureza. No vcuo dos valores, na inadequao
da escola, na falta da famlia e de grupos de apoio, at sociedades
desenvolvidas ficam perplexas com a reiterao de atos de violncia, como
matar uma pessoa por ser imigrante de pele negra ou assassinar um dos
pais por contrariar a sua vontade. Buscando compreender tais atos, reflete-
se sobre a fragilidade do mundo juvenil (e tambm adulto), povoado por
moos e moas inteligentes, adornados pelas melhores grifes, mas
afetivamente frgeis, como vidro de murano. Quais barcos estupendos sem
instrumentos de bordo parecem mover-se num deserto de sentimentos, em
que cedem tica da circunstncia, pela qual tudo possvel, inclusive a
violncia (Andreoli, 2001). Em face desse vcuo que se globaliza, parece
que a pior forma de pobreza ainda no a privao material, mas a falta
ou indefinio de valores. Atribuir pobreza o papel de fator direto da
criminalidade ou dos terrorismos uma viso preconcebida, pois estes
fenmenos no so tpicos dos menos aquinhoados.
Mas por que faltam valores? A escola e outros agentes
educacionais tm a sua responsabilidade, porm, no se pode mascarar a
gerao de disparidades por polticas econmicas e sociais. As
desigualdades sociais contribuem significativamente para o fracasso
escolar, como a literatura internacional indica. O fracasso, em parte,
conduz violncia escolar e esta, por sua vez, a mtodos
repressivos quanto delinqncia. assim que se estabelecem dois
paradoxos. O primeiro a transformao do Estado Providncia, inclusive
em contextos polticos populistas, num Estado mnimo. Com isso, recua o
Estado social e, ante as demandas da sociedade amedrontada, avana o
Estado penal. O segundo uma espcie de sebastianismo ao sculo 21: se
persistem as polticas econmicas e sociais geradoras de desigualdade, a
ltima esperana de salvao que a escola se torne meio de promoo
social. Sem uma ao concertada, com iniciativas solitrias, a escola pode
se tornar o D. Quixote das sociedades contemporneas e perder ainda mais
terreno. Isso poder ser pior com o reforo da funo custodiai da
instituio escolar, em face do prolongamento da escolaridade e do
desemprego juvenil. Tornar uma escola pouco significativa local de
ocupao compulsria de parte do tempo de grupos socialmente
"perigosos" pode gerar contradies insustentveis.
Gesto educacional sem sectarismo
Na seqncia das conferncias do seminrio, aps as dis-
cusses de Mitter e Cowen, Juan Casassus analisa as tendncias da gesto
educacional na Amrica Latina, numa perspectiva, inclusive, histrica. O
autor destaca que cada uma dessas tendncias constitui uma forma de
resposta s limitaes que apresenta o modelo anterior ou situaes
restritivas do entorno dos modelos anteriores, porm, cada novo marco
no invalida o anterior, pois representa uma acumulao terica e
instrumental. O autor faz, ento, as diferentes perspectivas convergirem
para duas representaes bsicas do mundo e dos seus modelos da gesto,
que, buscando a maior iseno possvel, designa de "A" e "B". Trata-se,
portanto, de dois paradigmas, cada um com as suas vantagens e
limitaes; luz e, necessariamente, sombras; sombras e, necessariamente,
luz. Conforme uma metfora, o paradigma semelhante a um
transatlntico, onde algum pode deslocar-se, fazer refeies e compras e
dedicar-se s mais variadas atividades. No entanto, no poder sair do
navio em alto mar para dar um passeio em terra
(Beust, 2000). Da mesma forma, se algum est no litoral, diante das
guas, no poder navegar, embora possa fazer muitas coisas em terra
firme,
Por isso mesmo, a verso paradigmtica do tipo A re-
presenta um universo relativamente estvel, com mudanas lentas e
acumulativas em torno de certos objetivos preestabelecidos. J o tipo B
representa um universo instvel, com mudanas turbulentas e qualitativas.
So evidentes as razes nos paradigmas do consenso e do conflito na
sociologia aplicada educao (cf. p. ex., Gomes, 1994), no fosse a
gesto um processo social. A cada viso do universo claro que
correspondem competncias gestoras diversas, em educao e outros
campos. Casassus, sem sectarismo, considera que cada modelo apresenta
debilidades e fortalezas, de tal modo que os modelos devem ser aplicados
aos contextos correspondentes, Essa posio no significa cair no
relativismo ou no sincretismo, mas admitir aquilo que a sociologia do
conhecimento h dcadas desvelou: o conhecimento brota de uma cir-
cunstncia histrico-social, por ela condicionada e age sobre a mesma.
Sendo tais circunstncias caracterizadas pela pluralidade e no pela
singularidade, o conhecimento no descartvel nem aponta caminhos
rigorosamente determinados, como faz a bssola em relao ao norte
magntico. Alis, o descarte, a transformao de um paradigma em pea associados. A grande questo, que nos permitimos acrescentar, que essa
de coleo paleontolgica a atitude mais incompatvel com a viso de agenda, apesar de muitos pontos comuns, varia segundo as latitudes e
mundo do tipo B e mais prxima da viso gradualista e at neo-
evolucionista do tipo A, para este ltimo, numa verso radical, as teorias
seriam abandonadas como roupas que no servem a um corpo que cresce
ou transforma-se continuamente.
Assim, Casassus aponta para a grande angstia do homem,
que tem sido a escolha e, nesse caso, a escolha relativa e provisria das
nuances e no do ntido claro versus escuro, do sim e do no absolutos.
Cabe lembrar, nesse contexto, que, qualquer que seja o paradigma
considerado, a educao possui profundas especificidades, assim como os
sistemas escolares. Se eles apresentam aspectos comuns a outros
processos e instituies sociais, tm tambm as suas
peculiaridades, que cabe respeitar na sua gesto. Nesse sentido, cabe
melhor falar em racionalidades, no plural, conforme o paradigma esco-
lhido. A viso normativa constitui-se um esforo maior de introduo da
racionalidade no exerccio de governo em suas tentativas de traar o
futuro a partir do presente. Esta era uma racionalidade eminentemente
tcnica (e, em princpio, necessria), porm h que se admitir, sobretudo
no tipo B, as diferentes racionalidades polticas. Sob esse aspecto, a crise
dos anos 80, a chamada dcada perdida, com os cortes oramentrios dos
setores sociais, campo de estudo muito frtil.
O pacto federativo
Se a gesto envolve racionalidade poltica, entramos no cerne
da questo no texto de Walter Garcia. Retornando globalizao, o autor
indica o quanto as agendas educativas tm sido influenciadas por pactos
como os de Jomtien e Dacar e, em especial, por instituies que provm
recursos financeiros e assistncia tcnica como grandes incentivos - e at,
poderamos dizer - fortes condicionamentos para agir neste ou naquele
sentido. Carrot e Stick, incentivos e sanes so mais ou menos sutilmente
zonas de influncia do mundo. Em certos lugares, a descentralizao
vista como a chave dourada da democratizao, da qualidade e da
eficincia. Tambm em certas reas e conjunturas a introduo de
mecanismos de mercado vista como o nico caminho salvador das
deficincias que apresentam as paquidrmicas burocracias pblicas. A
"livre" escolha do "cliente", dotado supostamente de poderosa capacidade
de discernimento (mas, na realidade, caracterizado pela "informao
assimtrica", segundo Spence e colaboradores); a precariedade das
relaes de trabalho, deixando todos a andar na corda bamba, como se a
instabilidade fosse condio da eficcia; o tratamento dos desiguais como
iguais (ou dar nozes at a quem no tem dentes, conforme o
ditado portugus) so elementos de um formulrio que, pelo desgaste do
tempo, j adquiriu reas de bolor. No entanto, comprovando que os efeitos
dessas polticas no so bem conhecidos, parece que h uma insatisfao
ampla com os rumos da educao pblica e uma perplexidade ante um
processo que, do ponto de vista prtico, ocupa o tempo de grande parte da
populao (o tal papel custodiai da escola, de simplesmente guardar e
manter ocupados crianas e adolescentes) e que estaria fazendo outras
coisas, talvez mais custosas, se no estivessem nos estabelecimentos de
ensino. Alm disso, na chamada sociedade do conhecimento, espera-se
que a educao forme pessoas capazes de trabalhar, ainda que essas
oportunidades andem (cada vez mais?) escassas. Assim, por exemplo, s
para citar pases de grande capacidade de influncia, o Reino Unido, com
um sistema tradicionalmente descentralizado, tem tomado medidas
centralizadoras. Enquanto isso, sistemas historicamente centralizados,
como os da Frana e da Sucia, tm buscado a descentralizao. A grande
mensagem aqui se refere precariedade dos "modelos" e aos cuidados
especiais que se devem tomar quando se transferem solues de um lugar
para outro.
No caso do Brasil, fica clara a complexidade do nosso pacto
federativo, que envolve trs nveis de governo, a Unio, os Estados e os
municpios. Ainda mais, a Constituio define como entes federativos
Estados e municpios, gerando discusses interminveis. No se trata,
pois, de um Estado unitrio, ou de uma lassa confederao, nem de uma
federao simples, mas envolve uma teia complexa de trs nveis que, ao
longo da histria administrativa do Pas, oscila como um pndulo, ora
baseado no centralismo herdado de Lisboa, ora pendendo para a
descentralizao, pelo menos nas reas menos "interessantes", como a
educao, no Imprio e na "Repblica Velha". O artigo de Garcia mostra
que centralizao e descentralizao no constituem um processo de duas
pontas, nem uma questo de Fsica, de tirar os pesos de um prato da
balana e colocar no outro. Ao contrrio, importa que nveis de governo
relacionem-se entre si
e o que, quantitativa e qualitativamente, transferido entre eles, como
pessoal, verbas, relaes de fidelidade e de apoio (ou
suserania/vassalagem). Como se fosse possvel uma balana de trs pratos,
lio histrica a variedade de alianas feitas entre as esferas
governamentais brasileiras, com o governo central aproximando-se dos
Estados ou dos municpios, neste caso quando interessava enfraquecer os
Estados e centralizar o poder, ou entre o governo estadual e os seus
municpios para fazer em face do poder central. Com certeza, no se
poderia comparar esta rede complexa a um tringulo, ainda que de lados
desiguais, porque as disparidades entre unidades federativas e os mais de
seis mil municpios introduzem uma complexidade, pela qual o tratamento
idntico para desiguais pode ser uma emenda pior que o soneto. Devemos,
ento, pensar mais numa teia que num tringulo ou, ainda, numa pirmide
de trs camadas regulares, superpostas, ainda assim numa viso
simplificada.
Para fazer em face de essas relaes s vezes tumultuosas,
Garcia lembra o regime constitucional de colaborao -estatudo em 1988
apenas para o setor educacional -, e at hoje no definido
satisfatoriamente. Apesar da sua imprescindibilidade, do modo vago em
que opera, apesar de esforos aqui e ali, pode mais atrapalhar que ajudar.
Esta uma questo sobre a qual o Pas no pode silenciar.
Garcia alerta, ainda, para a insero do Brasil numa agenda
internacional, processo em que a ningum perguntado se deseja ou no
participar. A mundializao to drstica que o terrorismo se
mundializou, mesmo abrigado por regimes isolacionistas, que probam
amplamente a influncia ocidental. No se pergunta quem quer ou quem
no quer participar da mundializao, conquanto seja possvel, segundo
certo grau de liberdade, escolher como participar. E isso depende, claro,
das formas de articulao das foras internas polticas, sociais e
econmicas.
Voltando educao, precisamos muito caminhar nesses
processos articuladores, em que o regime de colaborao continua
parecendo ser um elo esquecido. Que temos feito nesse sentido?
Em que medida tecemos um consenso mnimo sobre como nos rela-
cionamos entre ns e o mundo nossa volta? No seria o caso de
aplicar-se a lei do caos ou o princpio romano divide et impera. Se a
Constituio Federal consubstancia e traa as linhas gerais do pacto
federativo, semelhana de outros paises, como desenvolvemos es-
sas linhas e as tornamos mais ntidas, especialmente no campo das
polticas educacionais?
Embora os especialistas vejam com muita reserva a con-
cepo da histria como mestra da vida, o texto de Jorge Abraho de Circulao de Mercadorias e Servios, nervo estratgico do Fundef, um
Castro e Raul Miranda Menezes oferece uma breve perspectiva dos
anos 90, sob o ponto de vista da gesto das polticas federais para o
ensino fundamental. A anlise de trs governos, dos senhores
Fernando Collor, Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso, mos-
tra as sinuosidades do processo e, especialmente no perodo de 1990-
1992, as contradies entre valores proclamados e valores reais na
educao brasileira, to bem dissecadas pelo clssico de Ansio educacional: os custos indiretos para o aluno. Tendo em vista a expanso
Teixeira (1983). Sem querer antecipar as concluses e tirar o sabor de
quem o ler, o caminho trilhado o da descentralizao, mas se pode-
ria referir a "descentralizaes".
Os meios e os fins
Em seguida s consideraes de Garcia e de Castro e
Menezes, Verhine ajusta o foco sobre o financiamento da educao
bsica num Estado nordestino, grande e cheio de contrastes, a Bahia.
Num estudo longitudinal, que apresenta dados raros sobre a rede
particular, analisado o comportamento da despesa mdia por alu-
no no ensino fundamental e na educao bsica. As disparidades ao
longo dos anos e entre as dependncias administrativas parecem
refletir a expresso "terra de contrastes" aplicada ao Brasil, mas que
aqui poderia ser especificada para a Bahia. Embora a srie histrica
venha a prosseguir, permitindo novas e interessantes concluses,
so analisadas luzes e sombras do Fundo de Manuteno e Desen-
volvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio
(Fundef), necessrias, mas no suficientes para reduzir drasticamente
mesmo as disparidades intra-estaduais. Este um dos aspectos cruciais da
descentralizao antes abordada por outros autores.
Alis, antes mesmo da sua implantao, com base nas
estimativas ento calculadas, prevamos que, pela estrutura do Fundo, os
efeitos seriam muito mais positivos no que se refere s desigualdades
intra-estaduais do que no que se refere s disparidades interestaduais
(Gomes, Merchede, 1998). A importncia da receita do Imposto sobre
desses fatores, alm do acanhamento de outras fontes para compensar as
histricas disparidades regionais do Pas.
Enquanto Verhine apresenta essas consideraes e dados
inditos sobre o financiamento, Cavalcanti investiga o outro lado da
moeda, isto , o dos custos. No dos custos de planejamento, implantao
ou funcionamento das escolas, porm de um ponto quase cego da pesquisa
do ensino mdio como um dos mais notveis fatos da histria da educao
brasileira nos anos 90, o autor participou de um amplo projeto de pesquisa
sobre o assunto, levado a efeito pelo mestrado em Educao da
Universidade Catlica de Braslia e ainda em curso. Tendo sido obtidas
amplas evidncias da expanso da rede pblica estadual em todo o Brasil,
foi constatado um processo de democratizao da escola pblica de nvel
mdio, a cargo, sobretudo, dos Estados. No Distrito Federal, a rede
lanada pelo sistema de ensino tem alcanado at os mais modestos nveis
de renda, incluindo grande quantidade de alunos socialmente
desprivilegiados.
Cavalcanti, por isso, busca examinar um dos entraves
democratizao, isto , os custos com que o aluno arca para freqentar o
curso mdio. A escola pblica e gratuita, constitucionalmente, mas
existem obstculos significativos para a universalizao desse nvel de
ensino, sob a forma de custos de transporte, roupas e material didtico,
embora a distribuio geogrfica dos estabelecimentos de ensino favorea
aos alunos deslocamento rpido e de baixo custo.
Constatadas tambm as dificuldades de trabalho do corpo discente e as
crescentes exigncias de escolaridade, que fazem diminuir o valor relativo
do certificado de ensino mdio, a questo estratgica e, em face da
inflao educacional, poderia resumir-se a uma frase: ruim com ele (o
curso mdio), pior sem ele.
Em seguida, o "Espao Aberto", com a sua flexibilidade,
instiga o leitor a refletir sobre vrias questes. Em primeiro lugar, aborda-
se uma instituio constitucional singular, prevista especificamente para a
educao, ou seja, o j mencionado regime de colaborao entre os
diferentes nveis de governo. Particularmente privilegiado falta de lei
complementar, prevista pela Constituio, sobre as atribuies de cada
esfera governamental, o setor da educao tem na Lei de Diretrizes e
Bases da Educao Nacional (LDB) uma diviso clara de incumbncias.
Apesar de, realisticamente, ainda manter superposies, embora
apontando caminhos, a LDB definiu campos e reas de atuao. Sendo,
porm, uma lei geral, no entrou em detalhes sobre o regime de
colaborao.
Maria Agla de Medeiros Machado, com grande ex-
perincia, aborda o regime de colaborao luz do pacto federativo e
analisa os caminhos percorridos, especialmente com o marco do Fundef.
Passando prtica, Rui Aguiar narra a experincia cearense nesse sentido,
de discutir um anteprojeto de lei abrangente para o Estado. Mostra que,
buscando-se acertar um alvo, acabou-se por acertar outro. Em vez da lei
esperada, intensificaram-se as aes de colaborao entre o Estado e seus
municpios, bem como instituies e rgos governamentais, sem que se
lograsse chegar lei almejada.
Snia Nogueira, por sua vez, lana uma "carapua" especial
sobre o financiamento da educao no Brasil. No trata-se de uma anlise
da nossa situao, mas de uma abordagem histrica da Argentina, que,
muito mais cedo que ns, cuidou da vinculao de recursos para a
educao e da respectiva fiscalizao. No por acaso, Joo Calmon, j elaborao de projeto e regimento prprios, que reflitam a comunidade,
declarado patrono da educao pblica brasileira, citava o presidente
argentino Sarmiento: "O povo soberano. Educai o soberano".
lvaro Chrispino, em prosseguimento, trata de um delicado
problema de democratizao do ensino, muitas vezes desapercebido: o do
contraste entre o "escolo" tradicional, de grande porte, m de muitos
recursos, e as escolas perifricas, carentes. Seria interessante lembrar que
as escolas de milhares de alunos tm sido reputadas como um problema
por educadores e socilogos europeus, por consider-las crimingenas,
como as grandes cidades.
Encerrando a seo, Pedro Demo aborda em entrevista as
relaes entre gesto educacional e cidadania. E, como lembrana dos
nossos compromissos coletivos, transcrevemos a Declarao de
Cochabamba, firmada pelos Ministros da Educao da Amrica Latina e
do Caribe, em maro de 2001.
As resenhas bibliogrficas sugerem o conhecimento de
diferentes caminhos. Foram escolhidas, inicialmente, trs obras publicadas
em Portugal, pas do qual pode-se dizer que, de certo modo, est de ns
separado pela mesma lngua. A primeira, organizada por Joo Barroso,
abre uma ampla janela sobre dez pases europeus, parte pertencente
Unio Europia. Nele se trata da escola entre o local e o global,
exatamente quando o ltimo libera tantas foras centrfugas que salientam
a articulao com o primeiro. Numa Europa globalizada, por exemplo,
passa-se a ensinar o breto nas escolas, junto com o francs. Quais os
significados e perspectivas de processos como esse para o sculo que j
comeou?
As duas obras seguintes articulam o nvel macro da gesto
educacional com o nvel micro da gesto escolar. Angelina Carvalho e
Fernando Diogo abordam o projeto educativo da escola, enquanto
Anselmo Freitas e Jos Antnio Afonso tratam das prticas de
organizao e gesto escolares no contexto da elaborao do regulamento
interno, ou regimento escolar, segundo a terminologia brasileira. A
autonomia da escola, a participao democrtica na sua gesto, a
so temas centrais, tratados tanto em Portugal como no Brasil. O primeiro
um pas unitrio; o segundo, federativo, com trs nveis de governo e a
complexidade j apontada por
Agla Machado. Apesar das diferenas constitucionais e outras, muitos
temas e dilemas so comuns. Como nos olhamos no espelho do alter, por
sinal nossa matriz histrica, qualquer semelhana no ser mera
coincidncia.
Por fim, a resenha de Escolas de Paz, na verdade, relatrio
de pesquisa avaliativa, indica o que a unidade escolar com relativa
autonomia e recursos proporcionados por um programa pode fazer em
favor da construo da paz, em reas marcadas pela pobreza e violncia.
Guardada a perspectiva crtica, pelo menos um antdoto para o
desnimo. A vontade por si s no nos permite edificar novas
experincias, mas, sem vontade, "tudo ficaria como dantes - ou pior, pois
o tempo no pra -no quartel de Abrantes".
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 A estrutura conceitual
A globalizao e a "Segunda Modernidade"
O que pensam outros especialistas?
A globalizao tornou-se um dos conceitos mais usados
atualmente, onde quer que tendncias e assuntos de amplitude
internacional sejam discutidos. Ela aparece em anlises cientficas, assim
como na imprensa local, e h muito tempo ultrapassou o mbito da
economia, na qual foi concebida. verdade que numerosas pessoas
continuam associando a "globalizao" a eventos e processos econmicos,
estimulados por relatrios sobre as atividades de "jogadores globais",
como fuses transnacionais de grandes bancos e empresas ou transaes
A Educao no Processo monetrias em escala mundial. Ainda assim, seu alcance tem sido
ampliado desde processos sociais e polticos, em nveis macro e micro de
de Globalizao: algumas comunidades humanas, at os desenvolvimentos culturais e os debates
sobre como lidar com temas relativos sade, ao clima e nutrio. Em
outras palavras, a globalizao tornou-se um conceito de grande
consideraes sobre um amplitude.
A educao tem sido inteiramente envolvida nesse debate
pluridisciplinar e isso ocorre principalmente por duas razes: por um lado,
debate atual e controverso tanto os proponentes como os participantes dos processos globalizadores
passam ou passaram por alguma forma de educao formal e no-formal
e, assim, levanta-se a questo sobre em que medida a educao tem
contribudo para seus pensamentos, intenes, aes e iniciativas. Por
outro lado, professores e responsveis por escolas em geral no podem
deixar de responder aos desafios da globalizao e de empregar suas
capacidades pessoais e profissionais de acordo com tais desafios. Em
outras palavras, a educao est envolvida tanto como reforo quanto
como estmulo (cf. Ramirez 1997, p. 47-62; Spring, 1998). Essa
abordagem conceitual teria continuado fragmentria sem a observao
adicional de que o compromisso com a globalizao significa relacionar
Wolfgang Mitter todos os esforos e aes educacionais com os valores fundamentais de
Professor emrito do German Institute for International Educational Research dignidade humana, de direitos humanos, de tolerncia e de democracia.
(Frankfurt/Meno, Alemanha). No existe uma abordagem neutra para discutir a globalizao em
Traduo de Clarissa Pedrosa da Costa Gomes.
face dos temas educacionais. Uma vez que a globalizao um pro-
cesso cheio de complexidades internas, tenses e contradies, este
compromisso necessita da disposio das pessoas para tomar deci-
ses e efetuar escolhas entre alternativas, tomar decises e estabe-
lecer prioridades em situaes concretas.
Evidentemente, a globalizao, como uma fora que im-
pulsiona tanto o pensamento quanto a ao, no pode ser monopo-
lizada como uma inovao de hoje. Ela tem uma longa histria,
espelhando os desejos das pessoas no sentido de conhecer e ocupar
o mundo em sua totalidade. Essa histria pode ser rastreada desde
civilizaes antigas e explorada como um processo contnuo a par-
tir da Idade Mdia europia at a poca em que vivemos. Alm dis-
so, estudos histricos apresentam variadas testemunhas da sua na-
tureza pluridimensional. Entre os proponentes e executores, distin-
guimos filsofos, cientistas e artistas, do lado contemplativo, dedi-
cado ao conceito de "universalizao", enquanto que o lado ativo
tem sido representado por descobridores, conquistadores, merca-
dores, empresrios, colonizadores e polticos. Este esboo
deliberadamente no-sistematizado indica no apenas o amplo es-
pectro do compromisso das pessoas, mas tambm a complexidade
diferenciada de suas motivaes. Finalmente, esse retrospecto con-
tinuaria fragmentrio sem uma ateno articulada ao mbito
"globalizador" das grandes religies mundiais, particularmente o
cristianismo e o islamismo. Elas concebem a universalidade em suas
intenes de se dirigir e converter as pessoas de todas as civiliza-
es e continentes e em seus esforos contnuos para traduzir essas
intenes em aes, por meios pacficos ou no.
Nesse contexto, vem minha mente a visita estimu-
lante exposio1 centrada em uma apresentao ilustrativa de um
jogo chamado ludus globi (jogo do globo), inventado por Nicolau
de Cusa (1401-1464, um dos maiores filsofos e telogos do final
da Idade Mdia. Esse jogo era para simbolizar o comeo de uma
1
Essa exposio foi apresentada nos meses do vero de 2000 em Bressanone
(Brixen). Tirol do Sul, Itlia, onde Nicolau de Cusa foi bispo nos ltimos anos da
sua vida.
"primeira modernidade", em sua estrutura pluridimensional. Quando
cotejada com a inveno da imprensa por Gutenberg; com a revoluo
copernicana, relativa percepo do universo pelas pessoas; com os
primeiros registros das grandes viagens dos descobrimentos e a produo
dos primeiros mapas mundiais "modernos", no se pode deixar de
entender por que contemporneos daquela poca se sentiram vivendo em
tempos "revolucionrios", com desafios "globalizantes". Em suma, a
explorao histrica da "globalizao" abundante em descobertas e
perspectivas estimulantes.
Porm, filsofos e socilogos da atualidade apresentam
argumentos plausveis para refletir sobre a globalizao como um
fenmeno especfico do incio do sculo 21. Por exemplo, o socilogo
alemo Ulrich Beck d nfase "irreversibilidade" da "globalidade",
associando-a com a noo de "segunda modernidade" e acrescentando que
a "primeira modernidade" - datada dos sculos 15 a 20 - havia desejado tal
caracterstica (Beck 1997, p. 29). Essa "irreversibilidade" parece ser
ressaltada por dois elementos essenciais. Por um lado, a presente
globalizao pode ser observada como uma tendncia transcivilizatria,
dintingindo-a da tendncia "ocidental" que dominou abordagens
"globalizadoras" em tempos passados. Essa argumentao parece fazer
especial sentido em relao ao verdadeiro debate sobre "o vis ocidental
no processo de globalizao", que ser retomado depois. Por outro lado,
a totalidade do processo que assegura a substncia particular da "segunda
modernidade". Ela compreende o nvel macro de sociedades carac-
terizadas pelo avano do mercado mundial, pela exploso do co-
nhecimento e pela formao de associaes e comunidades internacionais
e supranacionais no domnio poltico. Ademais, ela est invadindo cada
vez mais o nvel micro das bases sociais, particularmente o dia-a-dia das
pessoas, com seus pontos altos e baixos. A propsito, isso no significa
que geraes anteriores no foram tocadas ou assombradas por futuros
eventos "globalizadores", reconhecidamente de maneira drstica,
exemplificada pelas perseguies em busca de escravos na frica, que
destruiu amplamente comunidades indgenas em seu nvel micro.
 De qualquer modo, a globalizao nos nossos dias tem se
tornado uma realidade onipresente, que contrasta com a "realidade
virtual", to bem demonstrada na obra de Goethe, Fausto (parte 1), na
qual alguns homens da cidade tm uma conversa "em frente ao porto,
sbre guerra e assassinato h muito tempo atrs e em um lugar muito
longnquo, a Turquia". Para evitar qualquer malentendido, Goethe j
apresentou essa cena ironicamente - h 200 anos! Ainda assim, ele, que
viajou para a Itlia e adquiriu conhecimento universal do "mundo", era
representante de uma pequena minoria social, assim como eram os
contemporneos instrudos e viajados do comeo da "primeira
modernidade", acima mencionados. verdade que no se tornou obsoleta
a imagem usual do carro correndo por uma rodovia e deixando aldeias
para trs, de ambos os lados, com os seus tradicionais modos de vida
intocados, sobretudo em reas remotas de pases em desenvolvimento.
Porm, parece que essa imagem est prestes a perder sua referncia
rapidamente em uma poca onde as pessoas, ainda que com intensidade
maior ou menor e em diversos ritmos, tm acesso a informaes
ultralocais e "globalizadas", mesmo com as usuais deturpaes. Muitas
delas deixam suas cidades natais para procurar algo que ou lhes parece
uma "vida melhor", seja em cidades grandes dos seus prprios pases ou
em algum lugar do exterior, nas "regies ricas" do nosso planeta.
Aceitao versus rejeio
Identificar a globalizao como uma fora propulsora no
implica alimentar a iluso de que este fato aceito por todos. Muito pelo
contrrio, somos continuamente lembrados das diversas manifestaes de
rejeio, resistncia e correntes contrrias. No que se refere s suas formas
e intenes, elas alcanam desde um modo de falar espontneo, em
conversas dirias, at a oposio poltica e a ao violenta. Nesse
contexto, basta resumir o debate pblico em andamento, com os seus
argumentos mais graves:
Oponentes ao livre comrcio mundial, mercados globais
acessveis e sistemas ilimitados de propriedade capitalista falam de
"turbo-capitalismo" e de "armadilha da globalizao".
Indivduos e porta-vozes locais, nacionais ou de co-
munidades regionais esto de acordo quanto a rejeitar a globalizao como
uma estratgia aberta ou dissimulada do "imperialismo ocidental", para
manter e reforar seu domnio sobre o "resto do mundo".
A globalizao denunciada por aqueles que consi-
deram o pluralismo cultural ou civilizacional como uma herana
inalienvel a ser protegida de qualquer infiltrao transcultural, que eles
percebem e a que resistem como concomitantes inevitveis de tendncias
globalizadoras.
Entre os proponentes do pluralismo cultural, os de-
fensores das naes e estados nacionais tomam uma posio ativa em sua
resistncia "transnacionalidade". Em particular, eles tm detectado este
novo fenmeno na instituio de organizaes e comunidades econmicas
mundiais, assim como no crescente poder de empresas multinacionais no
mercado mundial.
A globalizao acusada de responsvel por causar,
encorajar ou, pelo menos, tolerar a amplamente deplorada "crise de
valores". Como dito, ela fortalece as tendncias de seculari-zar
comunidades tradicionais e de destruir a coeso que tem sido garantida e
assegurada pela aceitao dessas normas morais pelas pessoas, enraizadas
na f religiosa e nos costumes. A base desse declnio vista no avano da
"McDonaldizao" e sua interpretao como um efeito distinto de
globalizao (Barber, 1996), enquanto a reao aparece em vrias
manifestaes do fundamentalismo.
Todas essas correntes contrrias tm de ser levadas a srio,
do mesmo modo que a prpria globalizao. Ainda assim, seus porta-
vozes e adeptos no tm escrpulos de usar tcnicas, meios e artigos que
foram produzidos e trocados no mercado mundial por indivduos e grupos.
Eles no apenas incluem meios de comunicao computadorizada, mas
tambm a aquisio de armas modernas. Estas armas, por exemplo, so
compradas e usadas por fundamentalistas talebs no Afeganisto, cuja
identidade cultural se constitui com base na extrema repulsa civilizao
do Ocidente. Alm desse vasto mbito do lado material da interao
transcivilizacional, os "antiglobalizadores" pensam com base em
categorias universais que aparecem, em particular, na aplicao de idias e das civilizaes". No contexto do presente trabalho, ao mencionar esses
conceitos de origem ocidental, como a democracia, a construo nacional nomes, no se pode, obviamente, abranger todo o espectro de um debate
e o nacionalismo, o autoritarismo e o totalitarismo. Por exemplo, ditadores mundial. Ainda assim, ele aponta um caminho promissor a ser
modernos tm um gosto especial pela "confirmao democrtica", por considerado por educadores, porque os autores desses conceitos tm se
meio de eleies e referendos para ampliar a sua base domstica de poder, esforado em construir pontes entre a globalizao e o pluralismo cultural.
mas tambm para impressionar pessoas no exterior. difcil imaginar que Antes de prosseguir para abordar essa rea do problema, deixe-me dar
eles fariam isso sem considerar a idia e a realidade da "democracia" uma olhada no papel da "transformao" como elemento constitutivo da
como um valor mundial. Deixe-me continuar. O ingls cada vez mais atual controvrsia sobre a globalizao e, ao mesmo tempo, demonstrar o
aceito no s como a lngua franca em todo o mundo, mas tambm como lugar da educao nesse processo em uma tentativa breve e resumida.
um meio de comunicao tcnica na cena domstica e em muitos outros
mbitos. Resumindo, parece que a resistncia poltica e cultural Transformao
globalizao no percebe a contradio no uso de meios e na aceitao de
atitudes e pensamentos que tm sido emprestados por "outros". Este fato O aceso debate sobre a globalizao enriquecido pelo
no pode ser negado nem mesmo por aqueles que aderem teoria do grande nmero de publicaes que tratam da transformao. Essa noo,
"choque de civilizaes", de Samuel Huntington (1996). apesar de estar sendo empregada h longo tempo, tem sido atualizada por
Independentemente dos nveis e formas que caracterizam as debates sobre as razes, concomitantes e corolrios do colapso do bloco
manifestaes a favor ou contra a globalizao, permanece o fato de que a sovitico no final dos anos 80. Neste meio tempo, o conceito de
globalizao por si mesma amplamente associada convergncia de transformao tem sido estendido para analisar processos comparveis,
formaes civilizatrias e nacionais at agora isoladas. Estabelecida essa particularmente o colapso do apartheid, na frica do Sul. Porm, o
associao, porm, a convergncia no e no pode ser realizada de modo mbito desta aplicabilidade ainda indeterminado, principalmente porque
simplstico nem pelo mercado mundial, nem pela equalizao de sistemas o debate se complica pelo uso paralelo da noo de transio. Proposies
sociais ou pela formao artificial de espaos "transnacionais", para tm sido postas em evidncia para aplicar o conceito de transformao a
substituir a estrutura tradicional de unidades nacionais. Conclui-se dessa processos que revelem um ato de vontade, imaginados e praticados pelos
observao que no h necessidade de imaginar a inter-relao entre a poderes polticos mais importantes (no significado mais amplo deste ter-
globalizao e o pluralismo civilizatrio em termos apenas antagnicos, mo), enquanto a transio d nfase aos processos produzidos e efetuados
nem de restringir suas encarnaes e aes hostis. precisamente a no mbito de uma determinada sociedade. Neste contexto, as
educao que est envolvida nos esforos mentais e materiais para consideraes deste trabalho so limitadas transformao, por um lado, e
reconciliar as duas tendncias. Aos educadores que se comprometem com ao seu lugar entre a globalizao e a pluralizao, por outro (cf. Offe,
essa tarefa oferecido impulso e apoio mental de construtos tericos, 1991; Sandschneider, 1995).
como a teoria da "globalizao" de Roland Robertson (1992), o conceito A transformao tem ocupado um lugar distinto no debate
da "tica mundial" de Hans Kueng (Weltethos) e as reflexes de Bassam sobre a modernidade, em particular na sua inter-relao com a
Tibi (2000) sobre o "dilogo globalizao. Essa afinidade exposta sempre que seus alvos essenciais
so considerados, particularmente, a economia do
mercado, a sociedade civil e a democracia, mais adiante especificada pelo
respeito aos direitos humanos e pelo desenvolvimento sustentvel.
Enquanto os aspectos "globalizantes" prevalecem nesse quadro bsico de
classificao, o padro mais amplo considerado pela sua abertura, no
que se refere relao de proximidade ou distncia da globalizao:
constituio (ou recriao) de uma classe mdia, mudana cultural
relacionada, entre outros aspectos, com: status, uso e dominncia, ou
posio inferior de linguagens na vida pblica; manifestaes e
renascimento religiosos; pluralismo de gneros na literatura, arquitetura e
artes plsticas; renascimento (ou emergncia) de "identidades nacionais";
mudanas na vida individual e em padres de valores (como se refletem
em atitudes em face da famlia, propriedade, trabalho e idade); mudanas
nas estruturas da elite; e, finalmente, mudanas no sistema educacional
(como um subsistema social com seus componentes formais e no
formais).
Nesse contexto, concede-se especial nfase transformao,
porque pesquisas educacionais comparadas a tm identificado como um
dos temas tpicos, tanto com relao a consideraes tericas quanto a
estudos de casos. Alm disso, esse debate amplamente includo na
discusso maior sobre a globalizao e as suas tendncias contrrias. Sob
esse aspecto, ele pode at ser considerado como um dos seus
componentes. Parece que o conceito de transformao, tal como
utilizado pela educao comparada, funciona como uma abordagem
estratgica para investigar "casos" singulares, com suas razes histricas e
suas feies atuais, bem como para procurar seu lugar na tenso entre a
globalizao e o pluralismo cultural. Deixe-me ilustrar esta afirmao,
propondo trs exemplos.
Os processos de transformao na ex-Unio Sovitica e nos
seus pases vizinhos da Europa Central e Oriental so baseados no colapso
dos sistemas totalitrios. Seus sistemas educacionais foram marcados pela
oferta da educao compulsria e, embora no totalmente, pela educao
secundria a todos os membros da nova gerao. Nas ltimas dcadas do
perodo comunista, a tenso entre a ideologia igualitria e a verdadeira
necessidade de promover elites acadmicas ganhou uma influncia
crescente.
Os sistemas educacionais no seu todo eram mantidos sob completo
controle e superviso das agncias dos partidos comunistas e das
autoridades estatais. Esse sistema de controle foi muito rgido e incluiu
tanto a monopolizao ideolgica do currculo e dos li-vros-texto quanto
tambm a formao dos professores. Os herdeiros do(s) sistema(s)
comunista(s) so encarregados da nova tarefa de educar crianas e jovens
de acordo com os objetivos estabelecidos pelos princpios da democracia e
da economia de mercado. Essa misso coloca em confronto educadores de
todos os pases envolvidos, considerando-se que a gerao mais velha -
pais, professores etc. - viveu durante dcadas sob o domnio de regimes
comunistas e tem que reconsiderar totalmente as suas funes edu-
cacionais, o que se revela extremamente difcil. As repblicas sucessoras
da Unio Sovitica so excepcionalmente oneradas por essa tarefa, porque
no podem recorrer a quaisquer "reminiscncias democrticas" (Mitter,
1992, p. 21-22).
A frica do Sul divide com o "ex-bloco sovitico" o carter
pacfico da transformao das suas obsoletas estruturas de poder,2
respectivamente baseadas nos mecanismos de controle do comunismo,
justificados ideologicamente e pelo apartheid. A diferena bsica consiste
nos contedos das ideologias dominantes: socialista (igualitria) versus
racial (hierrquica), enquanto o governo era marcado por estruturas
hierrquicas em ambos os sistemas. Isso explica por que, no caso da
frica do Sul, o componente econmico de transformao no to
relevante como no antigo "bloco sovitico".
Nesse contexto, pode ser fascinante incluir as recentes
mudanas na Amrica Latina no debate sobre a transformao, com
especial enfoque similaridade e diversidade. De acordo com o
2
Cf. Taylor, Vinjevolt, 2000. Esta afirmao focaliza os processos de transformao
per se. Entretanto, ela no desconsidera os fatos violentos do perodo do aparlheid,
comparveis represso dos levantes na Europa Central contra os sistemas comu-
nistas dos anos 50 aos 80. Por outro lado, esta afirmao deve restringir-se no que
tange s guerras na Chechnia (1994 e 1999), que permaneceram como os nicos
casos excepcionais de violncia na federao russa at hoje. f
meu conhecimento, isso ainda no foi feito, pelo menos no expli-
citamente. Juan Carlos Tedesco (1999), em seu estimulante artigo "A
educao no limiar do sculo 21: o caso da Amrica Latina", mostrou o
caminho para este tipo de abordagem na educao comparada.
Relacionando os processos da mudana educacional aos altos objetivos da
igualdade social, competitividade econmica e cidadania poltica, ele
chega bem perto dos contedos de estudos sobre a Europa Central e
Oriental e a frica do Sul, ainda que num referencial implcito. O
componente poltico da transformao pode no ser classificado como
radical, conforme ocorre nessas regies, mas os paralelos no devem ser
ignorados.
Os desafios da educao
O papel essencial da educao como um poder estimulante e
fortalecedor na vida das pessoas est enraizado na necessidade de estas
serem capacitadas para a sobrevivncia e o desenvolvimento como
pessoas humanas desde a primeira infncia. Sob este ponto de vista, a
histria da humanidade pode ser interpretada como a histria da educao,
independente das condies, objetivos, contedos, mtodos e processos
dessa capacitao. Os sistemas sociais que no conseguiram ajustar sua
educao s mudanas das exigncias tecnolgicas, econmicas, polticas treinamento profissionais (cf. Tessaring, 1998). O retreinamento em
e culturais entraram em decadncia. Essa experincia histrica aplicvel
at as sociedades que tinham a educao em alto conceito e a praticavam
de maneiras muito elaboradas, como aconteceu no Imprio Chins, em seu
colapso entre os sculos 19 e 20. Como a globalizao tem uma longa
histria, a resposta da educao aos desafios da "segunda modernidade",
assim como queles dos seus competidores "pluralizantes", no coloca a
espcie humana em face de tarefas radicalmente novas. Todavia, os
complexos desafios da educao no incio do sculo 21 precisam ser
investigados sob aspectos particulares. Deixe-me orientar tal reflexo
pelas seguintes consideraes classificatrias.
A educao como um processo continuado
A educao um processo envolvido com o desen-
volvimento das pessoas desde o nascimento at a morte (cf. Learning...,
1996). Este fato tem sido sempre reconhecido com relao infncia e,
cada vez mais, quanto adolescncia. Porm, a suposio de que esse
processo tambm se aplica idade adulta surgiu apenas no sculo 19.
Desde ento, tem alcanado aceitao no mundo inteiro e resultou em
vrias teorias e numerosos projetos de prtica de educao de adultos. O
conceito de educao continuada, que resulta dessas reconsideraes, no
pode ser entendido apenas como a seqncia da educao para crianas,
jovens e adultos, mas uma tentativa de integrar esses trs estgios e
submet-los a um objetivo superior comum. No que diz respeito aos dois
estgios tradicionais em particular, todos os esforos educacionais devem
estar relacionados com os desafios ao longo de toda a vida, de maneiras
explcitas e implcitas, como consideram orientaes curriculares e
pedaggicas. Uma ateno especial deve ser dada ao dinamismo e
mobilidade crescentes como princpios sociais dominantes de
desenvolvimento e progresso. Por exemplo, exames finais e de
"maturidade" perderam seu antigo lugar, mais ou menos firmemente
estabelecido no desenvolvimento das pessoas - uma observao de
particular relevncia para todas as formas e etapas da educao e
estruturas modulares tem se tornado um dos requisitos mais promissores e
de maior significado. Ademais, ele deve ser concebido em currculos que
abandonem as velhas fronteiras entre educao liberal (geral) e
profissional. A educao para a cidadania democrtica outro assunto a
ser enfatizado nos termos do conceito de educao continuada. No que se
refere a isso, os pensamentos de John Dewey sobre a interdependncia
entre a escola "embrionria" e a sociedade envolvente nada perderam da
sua importncia (Dewey, 1976, p. 19-20), apesar de precisarem ser
ajustados aos novos ambientes socioeconmico e poltico.
 A dimenso internacional e global da
educao
No debate pluridisciplinar, os cientistas sociais atribuem
grande importncia questo de saber se os processos transnacionais e
transcivilizatrios deveriam ser integrados ao conceito de
internacionalizao ou de globalizao. Com relao a este tpico, parece como centros insubstituveis de educao social, poltica e moral.
que o debate revela uma reflexo sobre aspectos e amplitude, mais do que
sobre os temas substanciais da questo. Tenho preferncia pela noo de
globalizao para realar a extenso mundial e universal dos processos em
tela. Obviamente, essa preferncia no questiona a utilidade da
internacionalizao, quando a nfase deveria ser dada a redes e inter-
relaes. De qualquer modo, a educao confrontada por ambos aspectos
e os estudiosos devem considerar devidamente a sua relevncia em todas
as reas de aprendizagem, seja das humanidades, das cincias sociais ou
das naturais. E desnecessrio acrescentar que a ltima rea est totalmente
includa nesse conceito, quanto atualizao das questes pertinentes de
ordem tecnolgica, econmica e ecolgica, e que a histria desempenha
um papel importantssimo na "internacionalizao" ou "globalizao" do
processo educacional. verdade que a histria nacional e a comemorao
de "festividades nacionais" continuam aparecendo nos currculos e
"calendrios de eventos". Seus lugares so legtimos onde quer que o
nacionalismo esteja intimamente associado ascenso dos direitos
humanos e da democracia em cenrios nacionais. Todavia, tal cultivo da
herana nacional no pode ser ligado ao isolacionismo, segregacionismo
ou a ideologias agressivas, mas precisa ser incorporado numa perspectiva
de ultrapassagem de fronteiras.
As escolas entre continuidade e mudana
No incio do sculo 21 no existe um argumento plausvel
em favor de uma "sociedade desescolarizada", como a das
previses de Ivan Illich h trinta anos atrs (Mich, 1971). Muito ao
contrrio, recentes declaraes da Unesco e de outras organizaes
educacionais globais, assim como polticas educacionais nacionais,
indicam uma crena evidente na necessidade contnua das escolas como
slidos estabelecimentos (cf. Learning..., 1996). Tal crena expressa por
adeptos da "nova economia", bem como por aqueles que vem as escolas
Conseqentemente, os professores, cuja funo na sociedade havia sido
questionada e reduzida a de "mediadores", tm sofrido um notvel
renascimento, quanto mais se lhes atribuem responsabilidades de
socializao. Contudo, a recente revalorizao da escola na sociedade est
relacionada com propostas e projetos que visam sua abertura para o seu
entorno imediato e remoto. A cooperao com a tradicional agncia
educacional primria, a famlia, de um lado, e os "competidores"
"modernos" de fora, como organizaes de jovens, clubes esportivos e a
mdia de vrios tipos, por outro lado, se tem tornado um tema importante
para o pblico (no sentido mais amplo dessa palavra).
Enquanto tal cooperao aponta mudanas concernentes ao
lugar das escolas na sociedade local e inclusiva, tem sido exigida ateno
especial por aqueles que dirigem fortes crticas s escolas de hoje, uma
vez que se trata da sua funo como locais de aprendizagem. Tal crtica
manifesta em debates sobre objetivos e orientaes de reformas
educacionais. Deixe-me ilustrar essa discusso referindo-me a duas
abordagens exemplares. Alice Borden e Noel McGinn, ao pesquisar a
educao ao final do sculo 20, argumentam que, at hoje, a reforma da
educao tem sido restrita ao nvel da escola individual e simplesmente
causaram mudanas de curto prazo. necessria a incluso da "estrutura
profunda" do sistema educacional como "a base sobre a qual as escolas
individuais so construdas... Ela composta de normas culturais e sociais
e de suposies relativas aos sistemas educacionais. Exemplos dessa
"estrutura profunda" incluem o agrupamento de crianas por idade,
normas elaboradas e aplicadas por adultos, currculo dividido em distintas
matrias e sistemas de educao hierarquizados"
(Borden, McGinn, 1999, p. 398). Acrescentam os autores que reformas
dessa "estrutura profunda" esto embutidas nas hipteses de cada so-
ciedade sobre os propsitos das escolas. Em consideraes posteriores,
Borden e McGinn concentram-se na abertura das escolas em "trans-
formao" s exigncias dos novos avanos tecnolgicos e estilos de
produo, destacando as qualidades das pessoas de se adaptarem s
exigncias de transformao, assim como a sua capacidade de tomar
decises e fazer opes em seu trabalho quotidiano.
O segundo exemplo dedicado estrutura interna das
escolas como lugares de aprendizagem. Este o momento de me referir
mais uma vez a Juan Carlos Tedesco. Em sua anlise intitulada "O novo
pacto educacional", ele identifica duas noes bsicas que o socilogo
francs Alain Touraine definiu e relacionou com processos sociais
compreensivos, especialmente "racionalidade" e "subjetividade" (Tedesco,
1997, p. 68-81).
Tedesco argumenta convincentemente que essas noes
bsicas so totalmente aplicveis determinao de fins e objetivos para a
aprendizagem e o ensino nas escolas. A "racionalidade" expressa a funo
dos professores de comunicar capacidades cognitivas e habilidades,
capacitando os estudantes para ingressarem na universidade ou
diretamente no sistema de emprego. Ao realizar essa funo, as escolas
servem, primeiramente, produo de conhecimento e de habilidades para
serem utilizados em favor do progresso econmico. Por outro lado, a
"subjetividade" indica a funo que a escola realiza como lugar de formar
a personalidade e de socializao. Nesse retrospecto informativo, Tedesco
explica por que a histria das escolas tem sido dominada pela promoo
da "racionalidade", j que ela poderia contar com a famlia, a igreja e o
Estado como condutores da "subjetividade", com fundamento num
conjunto de valores comuns. J que esse consenso no existe mais, as
escolas devem aceitar, distintivamente, a promoo da "subjetividade"
como sua funo complementar. Tenho dedicado, sem dvida de maneira
sumria, essas consideraes anlise de Tedesco porque elas apontam
para a funo dupla das escolas e, desse modo, negam
opes unilaterais que aparecem freqentemente em debates sobre a
educao. Esses so caracterizados pelas controvrsias, por um lado, entre
decisores de polticas pblicas, empresrios e um grupo de educadores que
quer assegurar a "racionalidade" educao e ao treinamento e, por outro
lado, educadores que resistem a tais demandas, do nfase construo da
identidade e valorizam a educao como a funo essencial das escolas.
Considero que as duas formas de unilateralismo levam a caminhos
errados.
A reviso do currculo
H trinta anos, o educador israelense Saul B. Robinsohn
publicou um livreto no qual definiu a reviso do currculo como uma base
decisiva no apenas para a reforma educacional, mas tambm para a
reforma social e poltica (Robinsohn, 1967). Suas idias tm permanecido
isoladas, na medida em que enfatizam a dependncia do desenvolvimento
social do progresso em face do que as pessoas sabem e de como agem.
Isso leva imediatamente s seguintes indagaes: O que elas aprenderam,
como aprenderam e como foram motivadas a aprender? No que se refere a
isso, a globalizao tem realizado a longa histria de um tema
fundamental. Voltando-se s origens, vale a pena estudar o trabalho dos
antigos gregos, assim como o dos filsofos chineses. Nas universidades
europias da Idade Mdia, o currculo "universal" era baseado nas sete
artes liberais. Elas podem ser interpretadas como o desenvolvimento e
refinamento a posteriori dos enkyklos paidia (crculos educacionais),
inventados por Plato e Aristteles. Ao estudar tais matrias e adquirir os
respectivos conhecimentos, o currculo permitia aos estudantes passar de
uma universidade para outra sem preocupar-se com fronteiras e, assim,
construir o "conhecimento profissional" de que eles precisavam em suas
futuras carreiras. Nos sculos seguintes, a inter-relao entre o currculo
escolar e o conhecimento e as habilidades profissionais foi amplamente
fraturada e fragmentada, apesar dos contnuos esforos para fechar esse
hiato.
 A globalizao tem revivido este velho assunto, docu-
mentado por numerosos debates sobre objetivos, contedos e mtodos a
ser includos nos currculos, em particular, no currculo nuclear (core
curriculum). So apresentados exemplos pelos "currculos nacionais" de
vrios pases, assim como em publicaes da Unesco, incluindo o
Relatrio da Comisso Internacional para o Sculo XXI, coordenada por
Jacques Delors. Contemplando todos eles, descobrimos uma notvel
congruncia ou, pelo menos, uma semelhana com relao aos contedos
essenciais, no que tange aos contedos nucleares. Como regra, eles
consistem da lngua me e sua literatura, de estudos sociais e histria, de
matemtica e cincias naturais e, hoje em dia, de uma lngua estrangeira,
usualmente o ingls. claro que tal congruncia no deve obscurecer a
diversidade cultural oculta nos currculos elaborados. No que se refere a
isso, os reformadores curriculares so desafiados a construir uma ponte
entre o conhecimento universal, que est se expandindo tremendamente
com o impacto da globalizao, e aquelas "culturas de conhecimento"
nacionais e regionais, sobre as quais Martin McLean tem refletido no que
tange Europa (McLean, 1995, p. 98-105).
A educao para a construo de identidade e
a aceitao de valores
Neste trabalho tem sido inevitvel referir-me construo
da identidade e educao de valores em vrias partes. Isso no deveria
ser surpreendente devido ao fato de que devemos estar conscientes dos
valores, cujo reconhecimento pressupe a nossa existncia como seres
humanos providos de dignidade bsica e direitos. O envolvimento da
educao na nossa existncia vincula sua contribuio ao
desenvolvimento de indivduos cuja identidade formada por essa
condio fundamental. Como a educao em todos os domnios, essa
tarefa deve ser necessariamente expressa como compreensiva, incluindo
tanto qualidades cognitivas quanto afetivas (Mitter 2000, p. 51-52). Para
dar um exemplo notvel: hoje em dia, o tema de como educar jovens
contra as sedues do
etnocentrismo, racismo e xenofobia tem alcanado elevada relevncia, em
virtude de mltiplas evidncias de violncia. Para incluir esse tpico no
currculo escolar, sem dvida necessrio colocar os alunos em contato
com a "racionalidade" desse tema, porm isso no suficiente. A
celebrao de uma "festividade nacional" com nimo de segregao e
hostilidade contra a nao vizinha pode assentar as bases do chauvinismo
e do dio, bem como destruir os esforos precedentes do professor para
demonstrar o tema da "tolerncia" em uma aula. Por outro lado,
professores cujas prprias atitudes so marcadas pela intolerncia frustram
at os objetivos favorveis, estabelecidos por um currculo norteado por
valores. Essa referncia vem indicar o caminho para as seguintes
observaes conclusivas.
Globalizao: o caminho pela frente
O processo de globalizao amplamente aceito como um
fato. Quando, neste contexto, exclumos das nossas consideraes as
crenas, atitudes e aes de fundamentalistas violentos, de qualquer
configurao, sentimo-nos com o direito de concluir que as anlises e
predies pluridisciplinares esto enraizadas em suposies de que a
globalizao e o progresso para a "segunda modernidade" esto marcados
pela interdependncia. Nessa avaliao, as duas tendncias so tratadas
como categorias teleolgicas, apoiando-se substancialmente na crena em
um "progresso global" contnuo, rumo a um "mundo melhor", como
expresso pela economia de mercado, sociedade civil e democracia. Porm,
no que se relaciona a isso, os defensores de tal "progresso" tm que
encarar a questo de como lidar com os fatos e as tendncias que no
permitem a aplicao da noo otimista inerente modernizao, seja
total, seja, ao menos, parcialmente.
verdade que desabaram as duas manifestaes mais
amplas do totalitarismo no sculo 20, o nazismo alemo e o comunismo
sovitico, embora as diferenas das suas substncias ideolgicas e dos
seus contextos histricos especficos, assim como as
razes e circunstncias da sua decadncia, no sejam objeto do presente
trabalho. O mesmo acontece com os regimes desumanos e autoritrios
voltados para a prpria nao, como a ditadura de Pinochet no Chile ou o
sistema de apartheid na frica do Sul. Essa reflexo nos lembra a
predio otimista de Fukuyama sobre o "fim da histria" h onze anos.
Parece que at hoje o nosso planeta tem conseguido se "sair
bem", ainda mais que a "terceira guerra mundial", temida por milhes de
pessoas por quatro dcadas, no se tornou realidade. Isso significa que o
perigo acabou, como sugerem as histrias de sucesso de "atores globais"?
Portanto, pais e professores podem contentar-se com o enfoque da ateno
de seus filhos ou alunos para os aspectos progressistas da globalizao,
enquanto, em conseqncia, subestimam ecloses de barbrie como
aberraes "temporrias", a serem consideradas como heranas do
passado? Devem os professores concentrar todos os seus esforos na
promoo das tecnologias computadorizadas da informao ou na
confiana ilusria em relatrios sbre o sucesso econmico, social e situao, os professores se acham realmente num dilema e no
poltico? Ou, ao contrrio, eles devem definir suas prprias tarefas como
lutadores declarados - ou implcitos - contra a globalizao?
Respondo que nenhum dos dois caminhos razovel ou
vivel, j que eles parecem negligenciar a natureza dos seres humanos
"entre o bem e o mal" ou "entre a paz e a guerra". Ademais, eles omitem a
permanente obrigao de abrir as mentes dos alunos para a alternativa
pacfica, seja como cidados democratas, no nvel macro, ou como
"pessoas na multido", no nvel micro da coexistncia humana. Os
educadores devem enfrentar os desafios e, ao mesmo tempo, se empenhar
em favor dos valores humanos bsicos, a serem complementados pelo
respeito natureza e ao espao existencial das pessoas.
A educao para a paz, os direitos humanos, a tolerncia e a
proteo do meio ambiente so uma necessidade global, indepen-
dentemente das suas orientaes especficas das bases sociais ou da cena
internacional. Escolas e agncias educativas no formais so desafiadas a
oferecer suas contribuies a essa misso essencial, por meio
da qual sua dependncia em face das condies polticas e
socioculturais do seu entorno imediato e do seu contexto mais
amplo no devem ser subestimadas como fatores de promoo,
distrbio ou frenagem. Ao trazer essa problemtica outra vez s
nossas mentes, devemos nos acautelar quanto simplificao do
nus das tarefas do magistrio, mesmo em caso de oferecimento de
"apoio" suficiente por meio de currculos, livros-texto e outros
apoios instrucionais. Nos seus esforos pedaggicos, os
professores devem confrontar-se permanentemente com as res-
postas dos seus alunos, referindo-se realidade da desumani-dade,
ao dio, hostilidade e intolerncia. Crianas e adolescentes
tornam-se conscientes desse fenmeno em sua comunidade local,
com freqncia comeando pela famlia e pela sala de aula e
terminando com as notcias continuadas de atrocidades ocorridas
durante as guerras e outros conflitos violentos. Em vista desta
podem fugir ao fato de que os valores bsicos com que lidamos
encontram-se permanentemente ameaados.
Esta a concluso a ser extrada: na idade da
globalizao, a educao para a aceitao de valores bsicos est
sempre imbuda de expectativas e objetivos cuja natureza
utpica. No entanto, isso no deve desencorajar os educadores a
conceberem e atuarem na moldura da "utopia real". Nesse sentido,
a educao para a paz e a tolerncia um desafio radical
educao per se, a qual, em princpio, no pode existir sem a utopia
realista que, por exemplo, pode ser identificada como a base da
reflexo do Relatrio Delors (cf. Learning..., 1996), antes
mencionado. Esse Relatrio foi publicado sob o ttulo Educao:
um tesouro a descobrir. Todavia, um lanar de olhos "boa
utopia", que parece haver sido muito enfatizada nesta previso, no
deve levar os educadores a negligenciar os perigos que tm sido
identificados pela teoria da "sociedade de risco mundial" (Beck,
1997, p. 168). Essa teoria inclui, pelo menos implicitamente, a
perspectiva da "m utopia", j que o "risco" no s inerente ao
componente ecolgico da
globalizao, mas recentemente destaca a questo sbre a capacidade e a
prontido das pessoas (incluindo os seus limites) no sentido de fazer face
aos desafios propostos pela globalizao. Levando seriamente em conta o
apelo de Delors, entretanto, os educadores so capazes de construir uma
ponte entre o "risco" e as perspectivas de uma "boa utopia". Assim, eles
so convidados a aceitar o desafio, participando do debate sbre a
globalizao, bem como examinando e refletindo sobre a globalidade na
amplitude das suas duas faces: como realidade e como desejo. Ao
enfrentar essa complexa exigncia, os professores so encarregados de
altas responsabilidades, em elevado grau, uma vez que eles tm de agir e
reagir em situaes onde, como indivduos, esto envolvidos pela
incerteza e pela luta por adequadas respostas (Mitter, 2000,p. 54).
E a suposio da "utopia real" que aponta o caminho para
identificar a educao para a paz, direitos humanos e tolerncia em sua
importncia de melhoramento e humanizao contra o avano da
globalizao. Esta concepo deve ser chamada de "modesta" e desperta
sentimentos alarmantes. J que a coexistncia de seres humanos dentro da
sociedade civil e do estado democrtico est em jogo, a existncia de
ordens legais d testemunho do progresso na histria em muitos pases e
regies do mundo. No que se refere s relaes internacionais, tentativas
de ampliar a dimenso da paz, como demonstrado pelas Naes Unidas,
tambm devem ser reconhecidas e no desconsideradas de modo cnico.
No entanto, expectativas de paz global so, no mnimo, prematuras,
mesmo no limitado quadro de tais acordos internacionais. Por conseguinte
os objetivos da educao, sob os desafios da globalizao, so bastante
amplos e relativamente indeterminados. Tais desafios permanecero na
agenda, como utopia real, desde que as pessoas no sejam sujeitas
transformao gentica.
O debate sobre a globalizao, com seus desafios edu-
cacionais, est impregnado da questo maior, relativa s suas perspectivas.
De um lado, domina a orientao teleolgica ("progresso global rumo a
um mundo melhor"). De outro lado, o debate deve dar importncia
especial teoria da "sociedade mundial de risco",
baseada na natureza humana "entre o bem e o mal". Reflexes sobre a
"utopia real" fundamentam o caminho para a clarificao terica e as
orientaes para a ao humana.
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A Crise da Universidade:
uma nota comparativa
sobre gesto e uma
observao para o Brasil
Robert Cowen
University of London
Traduo de Roberto Penteado.
Minha palestra se estender sobre trs temas. Primeiro, e
muito rapidamente, vou procurar descrever o que eu considero a crise
bvia, que a mesma "crise" amplamente antecipada por polticos
perspicazes e to freqentemente referida. Em segundo lugar, buscarei
defender a idia de que a situao de muitas universidades da Europa e da
sia do Leste muito mais sria: aquilo que chamo de uma crise real -
um momento de extrema dificuldade e "ponto de refluxo" - mais sutil e
mais corrosiva. Em terceiro lugar, tentarei mostrar que, no momento atual,
no h uma sada para esta crise descrita, exceto se no utilizarmos as suas
"solues".
Em outras palavras, no h uma crise, mas um momento de
mudana histrica quando as estruturas culturais de sustentao
educacional, foras econmicas e ideologias polticas esto mudando
muito rapidamente e construindo algo novo. O novo - sob certas
perspectivas - ruim, mas chamar isto de uma crise errar o alvo. E bem
mais srio do que isso.
A crise aparente uma mistura de quebra-cabeas re-
lacionados com as polticas a adotar, que afetam praticamente todas as
universidades. Claro que h troves em quase todos os lugares sobre as
relaes deficientes das universidades com a economia. H tenses sobre
a nova poltica da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (OCDE) para a educao continuada. Mantm-se as
preocupaes quanto ao acesso das minorias ao ensino superior. Pergunta-
se como a universidade pode contribuir para as novas economias "ps-
modernas" - as economias do conhecimento - , que dominaro, talvez, um
mundo economicamente globalizado. Estes temas perpassam os discursos
dos governos e da OCDE no apenas na Europa, mas tambm na Amrica
do Norte e em pases da Oceania, como a Nova Zelndia, e da sia
Oriental, inclusive o Japo e a Coria do Sul. Considero que, no nvel de
polticas, seria tolo ignorar tais preocupaes que so, at agora,
convencionais. Permitam-me ilustrar essa "crise aparente" de uma forma
como vocs esto familiarizados.
O gatilho intelectual para uma sensao de crise
provavelmente interpretaes particulares da natureza varivel
da economia mundial (Porter, 1990; Reich, 1992), embora existam outros
modos para interpretar a modernidade mais recente (Castells, 1996). Havia
a convico de que no s a natureza da economia mundial global mudou,
mas tambm que maiores recompensas econmicas proviro aos pases
que dominarem a base de conhecimento da produo de riqueza neste
sculo.
Como conseqncia, as formas de conhecimento, objeto de
polticas de pesquisa, so as "tecnologias genricas", como as energias
renovveis, a microeletrnica, os novos materiais e a biotecnologia
(Skilbeck, Connell, 1996). Espera-se que todas elas criem novas indstrias
- de certo modo como as inovaes na aplicao da pesquisa qumica na
Alemanha ao final do sculo 19 - e a salvaguarda da posio relativa de
gerao de riqueza referentes aos pases j ricos na nova ordem econmica
mundial.
As reclamaes dos polticos so de que as universidades
no esto mudando. Ao contrrio, penso que a crise atual que h
abundantes evidncias de que elas esto mudando sob, pelo menos, trs
aspectos: na sua estrutura cultural; na sua relao com o Estado; e na sua
gesto. Vou falar um pouco sobre cada um desses temas - e algo mais.
As estruturas culturais das universidades
possvel notar acentuadas continuidades nas estruturas
bsicas do sistema de ensino superior, criado por Napoleo na Frana do
sculo 20 e em outros lugares. A mistura influente de uma universidade
centralizada e das grandes coles no foi muito alterada at a inveno dos
Institutos Universitrios de Tecnologia. Depois, demorou at o final dos
anos 60 (e novamente ao final dos anos 90) para os franceses efetuarem
reformas agressivas nos sistemas de ensino superior e de pesquisa. Mas o
ponto-chave de continuidade cultural talvez que os brilhantes tecnocratas
das grandes coles so educados dentro (e no fora) da tradio de cultura
geral.
Semelhantemente, na Alemanha e na Inglaterra, os padres
bsicos da educao universitria no comearam a ser perturbados at o
final do sculo 19. Havia, naquela poca, um novo interesse em criar
universidades teis indstria, mas (na Inglaterra) as novas universidades
sentiam-se desconfortveis neste contexto industrial e ainda hauriam
grande parte da sua cultura acadmica do "modelo de Oxbridge". Na
Alemanha, alm dos rompimentos dramticos da tradio universitria
alem no meio deste sculo e da diversificao do sistema de ensino
superior do ps-guerra com o Fachhochschulen, o ponto-chave , talvez,
que as tradies da Universidade de Humboldt, a liberdade de estudantes e
professores e a independncia universitria foram reinvocadas
rapidamente por Karl Jaspers (1960).
Desta forma, sugiro que, apesar de ajustes s presses da
industrializao, por meio de novos tipos de escola ou por meio de novas
formas institucionais de ensino superior, mantiveram-se continuidades
notveis nas estruturas culturais da "universidade" nestes trs pases.
Surpreendentemente, elas permaneceram em grande parte nacionais na
sua formao cultural.
Porm, eu tambm assinalaria que estamos observando
agora o colapso de formas culturalmente especficas e obsoletas de
currculos escolares, de trajetrias educacionais e das formas mais antigas
e tradicionais da "universidade". mais difcil a explicao do colapso do
que a sua descrio, mas, ilustrativa e sumariamente, os seguintes tipos de
mudanas esto acontecendo.
Tem havido um declnio da tradio enciclopedista fran-
cesa, marcada pelo alcance restrito das matrias estudadas e examinadas
em diferentes tipos de baccalaurat, o mesmo ocorrendo com a tradio
alem, se avaliada pelo alcance restrito das matrias examinadas pelo
Abitur (Bolle, 1994). Ns presenciamos a destruio da tradio de
especializao precoce, associada ao essencialismo, no contexto ingls,
pela recente imposio de um currculo quase enciclopedista a ser
estudado por todas as crianas durante a maior parte das suas vidas
escolares.
 Os responsveis pelas polticas educacionais esto des- em um ponto singular de transio (A-level; Abitur, etc.) da escola
truindo deliberadamente as carreiras e renegociando, at agora, categorias secundria para a universidade, mas quo flexveis podem ser os
distintas de educao. Distines entre freqncia legal e compulsria nas processos de transio e os pontos de ingresso e reingresso.
escolas para certas idades mnimas esto se tornando difusas pela As demandas por eficincia e efetividade nas universidades
necessidade de muitas pessoas participarem da educao ps-obrigatria. esto marcadas, por exemplo, na Frana, pelos novos direitos da
Noes de formao profissional, historicamente limitadas educao universidade, como uma instituio local, de assinar contratos com
ps-compulsria, esto estendendo-se para o incio dos sistemas escolares. indstrias (Neave, 1996) e, por exemplo, na Inglaterra, por esquemas
O conceito de uma educao finita, culturalmente marcada pela aquisio nacionais para mensurar a produo universitria e a produo do seu
de um primeiro grau universitrio, est sendo ultrapassado pela idia da pessoal acadmico. Segundo esta tendncia, interessante o fato de que o
educao permanente na qual a educao contnua e a aquisio incessante direito constitucional como uma fonte de resistncia aberta s
de qualificaes profissionais so, para o educando, atividade para toda a universidades na Alemanha.
vida. Dramaticamente, a noo de que h aqueles que esto sendo Por que isto aconteceu?
educados e existem os adultos, perde a validade. Ns todos agora seremos H certas simplificaes. As velhas formas culturais foram
educados continuamente (Raggatt, Edwards, Small, 1996). Nesta atacadas. Por exemplo, o velho currculo e os antigos modelos de
perspectiva, a educao infantil e a educao universitria so parte do universidade (e suas implicaes econmicas e polticas) foram desafiados
mesmo continuum de poltica pblica: o acesso ao ensino superior no o por grandes realinhamentos de identidades e conhecimentos especficos de
nico ponto de transio, marcado por um exame aos 17,18 ou 19 anos, negros, especialmente nos Estados Unidos, de feministas preocupadas
mas uma transio negocivel que se estende dos 16 aos 23 ou 24 anos; o com as srias desvantagens geradas por suposies e processos
limite entre trabalho e escola e trabalho e universidade entrou em colapso, educacionais sexistas, de minorias (como os catales, ou as minorias
assim como o treinamento profissional se torna integrado "educao" e migrantes, como os turcos ou argelinos na Europa); e as contnuas
os limites entre quem prove "educao" e quem prove "trabalho" se preocupaes sobre a classe como um divisor da "nao". Tais ataques -
desmoronam, ao mesmo tempo em que emergem novas formas de parceria com variaes nos diferentes pases - foram corrosivos quanto aos velhos
(Elliott et al., 1996). modelos culturais de educao. Era esse o seu intento e eles foram
No ensino superior avanado, a Frana reconceituou o parcialmente bem-sucedidos.
sistema em nveis ou estgios mais claros. J o Reino Unido apagou a sua H certas simplificaes. A base de habilidades das
linha binria, mas continua tendo dificuldades em definir suas estruturas sociedades est mudando. A redefinio da base de habilidades
de cursos, especialmente no nvel doutorai, e de estabelecer definies de transmitida pelas escolas, composta pela necessidade crescente de
qualidade comparvel dentro de um sistema universitrio expandido. classificar educacionalmente toda a coorte de idade, destrutiva da
Porm, os temas de ensino superior no so mais particularmente estrutura cultural, tanto nos contedos do currculo como na abordagem
estruturais: por exemplo, qual o equilbrio correto entre instituies de pedaggica. A redefinio da universidade como uma fonte crucial de
ciclo curto, priorizando treinamentos tcnico-vocacionais e universidades treinamento de habilidades sobre as quais deve, ento, ser organizado o
de educao de ciclo longo? O tema no mais se podem ser mantidos conhecimento segundo pacotes de competncias e ps-graduao
altos padres padronizada, destrutiva de velhas estruturas culturais em alguns pases
(Cowen, 1997; Kyvik, Tvede, 1998). A mudana na definio da
universidade e sua absoro
pelas instituies nacionais de pesquisa e desenvolvimento so
erosivas de velhas estruturas culturais; assim como o a presso
similar sobre as escolas, em alguns pases.
Existem certos pontos caracterizados pela clareza. As
tecnologias esto afetando os modos e estilos disponveis de oferta
educacional. J est aumentando o uso de tcnicas e tecnologias de
ensino a distncia em alguns pases, com implicaes sociais
marcantes para todos os pases (Goodenow, 1996; Kenway, 1996).
A crise atual tem, no entanto, uma outra dimenso
crucial, penso.
As relaes com o Estado
Em quase todos os lugares, as universidades esto ten-
do de lidar com novas medidas para assegurar aos governos e ao
pblico os seus padres de qualidade. Em quase todos os lugares, as
universidades esto sendo expostas a novos sistemas de avaliao,
ou a verses totalmente revisadas e atualizadas de sistemas de
avaliao mais antigos. Em quase todos os casos, os prprios gover-
nos intervieram, tanto para administrar os novos sistemas como
para insistir - e verificar - que as universidades criem tais sistemas.
A demanda social pelo ensino superior e sua
massificao fizeram com que os sistemas universitrios se tor-
nassem muito caros, tanto para os bolsos pblicos como privados.
Os governos enfrentam os custos do apoio maior parte do ora-
mento das universidades; ou os pais enfrentam o desafio de suportar
o custo de manter os seus filhos no setor privado de educao, em
particular no Japo e na Coria do Sul. Assim, as universidades, a
admisso s universidades e os padres das universidades se
tornaram problemas no apenas nos Estados Unidos da Amrica
(EUA), sia Oriental ou Inglaterra. Esses assuntos se tornaram
temas polticos no Brasil, na Grcia, na Espanha, na Argentina, no
Mxico, nos Pases Baixos e tambm na Frana, Alemanha,
Escandinvia e assim por diante. O pblico, representado
por seus polticos, quer ter certeza do retorno, pblico e privado, dos
investimentos em ensino superior.
Porm, os investimentos em ensino superior no podem ser
facilmente interrompidos. As famlias esto conscientes do fato de que
melhores oportunidades de vida para os seus filhos so distribudas pelas
universidades ou pelos pontos de ingresso na escolarizao em alguns
pases (como a Coria do Sul, Taiwan e o Japo).
Os governos sabem que as universidades so instituies
centralmente importantes - instituies axiais - para pesquisa e
desenvolvimento em sociedades do conhecimento.
Portanto, quase em todos os lugares (a frica como um
todo uma exceo) esto sendo feitos esforos:
para vincular firmemente as universidades indstria;
para buscar novas formas de integrao entre as uni-
versidades e a capacidade produtiva, por exemplo, pela criao de parques
da cincia, incluindo, por exemplo, a Malsia e a Coria do Sul;
para simplificar e encurtar programas de doutorado e
padronizar programas para proporcionar treinamento em tcnicas de
pesquisa e
para medir o desempenho das universidades.
A conseqncia tem sido o crescimento de uma nova
indstria internacional: a troca e o controle de idias, a transformao de
idias em dinheiro - e, por isso, tornar as universidades eficientes. Uma
das idias que esto sendo transferidas consiste das prticas para a
avaliao de sistemas educacionais superiores.
Medidas de "qualidade" so abundantes. Por exemplo,
entendia-se recentemente na Inglaterra - dentro de um esquema nacional
de medida da qualidade das universidades - que um livro era publicado
comercialmente, tinha um nmero ISBN - cdigo especfico do
International Standard Book Number - e mais de 80 pginas. Esta
definio teve conseqncias prticas. Muitos acadmicos mudaram sua
produo escrita para atender aos novos critrios. O nmero de livros
publicados - como medida da possibilidade de a universidade ser
classificada em nvel mais alto (por exemplo, cinco estrelas) - aumenta a
sua renda.
 Apesar das idiotices notveis de algumas destas prticas, h
algo importante no que acontece. Em lugar de recontar incontveis
anedotas sobre o primarismo de certas prticas de avaliao, gostaria de
colocar o que penso sobre algumas das suas conseqncias estratgicas -
os processos histricos e importantes, se desejarem - da inveno social de
sistemas de avaliao para as universidades.
Sugiro que, historicamente, estamos assistindo a:
uma mudana dos padres de monitorao
uma mudana para o "administrativismo" e
uma alterao no espao social deixado para a uni-
versidade e a simultnea difuso da universidade.
Eu discutiria que estamos vendo todos os trs processos,
mas sua rapidez e intensidade de desenvolvimento variam segundo o
contexto nacional e o padro do sistema de avaliao adotado.
Monitorao
Todos os acadmicos esto acostumados, em todos os
momentos de sua carreira, monitorao dos pares. Assim, no ponto de
entrada para a profisso acadmica, so juntados CVs, realizadas
entrevistas e so tomadas decises de pares sobre contrataes. O
processo repetido em pontos cruciais em trajetrias de carreiras
individuais. Alguns so demitidos (por exemplo, depois de um perodo
probatrio como professor assistente) e outros so contratados. A
promoo para professor titular pode ser rpida ou lenta, pela realizao
de feitos claramente padronizados: por exemplo, um livro, ou por medidas
mais informais, como a "reputao". Mas todos estes processos so para
indivduos sob a vigilncia dos pares.
Por monitorao, porm, quero dizer um olhar "socialmente
organizado". Este olhar estatizado, sistematizado (h regras), focaliza
instituies e traz grandes recompensas e punies para a instituio.
Tambm universal - no h nenhuma
exceo para "instituies de excelncia"; e os resultados podem ser
tornados pblicos. Espera-se que esses resultados afetem deliberadamente
a reputao ou possam cri-la, e so projetados para deliberadamente
permitir mobilidade institucional e social, como no passado. A
competio intra-institucional uma conseqncia provvel, assim como
a especializao de funes dentro do prprio sistema de ensino superior.
O "olhar" varia de intensidade e de foco e as suas res-
pectivas variaes seguem os principais modelos de monitorao, dos
quais, eu sugiro, existem trs:
1) o modelo de auto-avaliao (por exemplo, elementos no
Japo);
2) o modelo de credenciamento (por exemplo, elementos
nos EUA); e
3) o modelo de regra nacional (por exemplo, elementos no
Reino Unido).
Quase todos estes modelos fortalecem a administrabilidade,
mas o fazem de forma diferente.
Administrativismo
Permitam-me ilustrar o administrativismo fazendo re-
ferncia a um dos modelos clssicos da universidade: o de Wilhelm von
Humboldt.
Nas suas relaes com o Estado, a Universidade
humboldtiana permanecia independente. Historicamente, na prtica,
foram-lhes concedidas liberdades fundamentais na Alemanha. Por volta
de 1890 (assim como, dramaticamente, nos anos 30), essas liberdades se
desmoronaram sob presses econmicas e polticas. Mas, na viso
original, a Universidade humboldtiana era um enclave, com a sua prpria
misso. O enclave foi criado e inicialmente salvaguardado pelo Estado.
Epistemologicamente, a Universidade deveria procurar
Bildung e Wissenschaft - formas de educao, de compreenso e
cincia baseadas numa interpretao particular do racional. A busca do
conhecimento e da verdade estava sujeita aos seus prprios princpios que
eram internos s disciplinas acadmicas. Em Karl Jaspers, atualizando as
idias de Humboldt, a busca da verdade no era bloqueada pelo Estado ou
por interferncia religiosa: "a universidade controla o Estado idealmente
pelo poder da verdade e no pela fora" (Jaspers, 1960). Enquanto Jaspers
reconhece uma relao cooperativa entre a universidade e o Estado, sua
viso da interveno estatal minimalista, limitada a uma superviso
puramente administrativa e para a garantia do direito da universidade
liberdade acadmica, sem controle externo por ideologias polticas, filo-
sficas ou religiosas.
Na viso alem clssica, as relaes profissionais internas
na universidade seriam dominadas pelo professor. Tais professores, como
chefes de disciplinas, eram largamente independentes: os quase-monarcas
s se sujeitavam aos controles e crticas por meio de debates na
universidade e ao juzo (internacional) da comunidade acadmica depois
da publicao. Relaes professorais com colegas - Dozents e com
estudantes - eram hierrquicas, similares s do mestre [sic] e do aprendiz.
O julgamento pelos pares dominados pelo professor era o critrio de
qualidade. Procedimentos de avaliao, portanto, eram baseados em prin-
cpios claros de excluso. Os modelos de relaes profissionais eram
similares aos de uma corporao, e a admisso a essa corporao eslava
marcada pela Habilitao, que poderia ou no conduzir a uma posio
acadmica.
Assim, o isolamento de Estado e Universidade era
deliberadamente marcado por uma tica cuidadosamente estruturada de
separao e neutralidade poltica (de ambos os lados). A tica assumida
pela viso epistemolgica da universidade era a da pesquisa e da busca da
verdade, um compromisso antigo, mas reformulado desde os dias da
universidade medieval, sob o impacto dos princpios da racionalidade
celebrados pelo Iluminismo. A avaliao tica era semelhante a da
aprendizagem na corporao, um dos modelos originais da prpria
universidade medieval.
H mltiplas variantes, anteriores e posteriores, do modelo
de Humboldt - por exemplo, as idias de Locke, Arnold e Newman na
Inglaterra, ou de Jefferson nos EUA (em seu Plano para a Difuso do
Conhecimento no Estado da Virgnia).
Porm, em alguns pases, mudou o prprio conceito de
universidade. Espera-se que as universidades sejam como negcios e que
assim devam ser administradas.
Estas universidades similares a empresas e geridas como
negcios competem com outras universidades por prestgio e reputao -
mas esse prestgio e reputao esto marcados por instrumentos pblicos
de mensurao (como o National Research Assessment, na Inglaterra). Do
ponto de vista do seu entorno, este tipo novo de universidade se localiza
num universo financeiro competitivo, o que significa que deve atrair
clientes externos (estudantes, dotaes de fundaes de pesquisa) para
garantir sua continuidade e existncia.
Desta forma, este tipo novo de universidade requer
administrabilidade - deve monitorar seu progresso no "mercado" e ajustar
seu comportamento dentro de ciclos de avaliao para manter reputao,
posicionamento e recompensas do mercado.
As relaes desses novos tipos de universidade com o seu
contexto so dominadas, inicialmente, pelo Estado (central ou federal),
porque o Estado que deliberadamente monta as regras do jogo. E o
Estado que define os critrios pelos quais o desempenho ser julgado
(normalmente segundo a retrica de "controle da qualidade"). O Estado
faz as regras, e a universidade o competidor.
O espao social - o enclave da universidade humboldtiana -
invadido e a distncia poltica e econmica entre a universidade e o
Estado se dissipa; mais precisamente, eliminada pelas leis e agncias do
Estado para criar uma tica de competio e eficincia.
Epistemologicamente, este novo tipo de universidade tem
que oferecer conhecimentos interessantes para o mercado, vendveis, ou
seja, conhecimentos pragmaticamente teis. Esta universidade se localiza
no mbito de um mercado do conhecimento e tem de responder s
demandas de seus usurios e clientes (por exemplo,
os estudantes e as agncias de financiamento de pesquisa). A produo de
conhecimento pela universidade tambm deve ser mensurvel, caso
contrrio o desempenho no pode ser julgado. Assim, devem ser tomadas
decises gerenciais sobre o valor diferencial de produtos de conhecimento
com base em regras e critrios externamente determinados.
Nesse tipo novo de universidade, as relaes profissionais
de maior significado no mbito da universidade so aquelas entre os
gerentes e os produtores acadmicos (o professorado e os pesquisadores
contratados), os gerentes e os clientes internos (os estudantes) e os
gerentes e clientes externos (por exemplo, agncias de financiamento de
pesquisa). Este padro de relaes subordina a academia s regras de
desempenho esperado. Tipicamente, estas regras so declaradas de modo
explcito como se fosse um contrato.
Os procedimentos de avaliao so, portanto, colocados no
domnio pblico, que exercido por um sistema gerencial. Os gerentes,
por sua vez, so, portanto, necessariamente receptivos a regras externas
que definem seu prprio desempenho como bem-sucedido, como grupo.
As regras de avaliao mudam de juzos personalizados de autoridades
acadmicas (os professores) para regras universais: medindo, por meio de
regras padronizadas e burocrticas, o fluxo da produo acadmica, os
processos de ensino e a satisfao dos clientes.
Desta forma, a tica externa muda, na palavra de Lyotard,
para performativity, tal como definido por regras nacionais. A tica
epistemolgica se desloca para a produo de conhecimento mensurvel e
pragmaticamente til (como exigido pelos usurios e clientes). As relaes
profissionais dos que trabalham na universidade so subordinadas
administrao da organizao. A cultura acadmica tradicional - do tipo
imaginado por Humboldt e Jaspers - abandonada e relaes explcitas de
contrato dominam (e substituem) aquelas da obrigao.
importante notar algumas diferenas. Nos Estados
Unidos, a maior parle da interveno do poder pblico realizada no nvel
de estados como Nova Iorque ou Califrnia. Semelhantemente,
no Canad, a interveno do poder pblico ocorre freqentemente no nvel
das provncias. Mas, em ambos os pases, uma crise nacional foi
reconhecida por destacados relatrios - e atualmente a preocupao se
concentra na performativity das universidades e do sistema de ensino
superior como um todo.
Dos trs casos, a Inglaterra (e o Reino Unido) , porm, o
mais extremado. Na Inglaterra agora existem regras nacionais, padres de
financiamento nacionais e resultados nacionais, definidos por meio de
agncias nacionais em um ciclo de mensurao nacional de quatro anos. A
Inglaterra tem de longe o mais abrangente (e incmodo) sistema de
medio de resultados.
Porm, em todos os trs casos, e levando em conta va-
riaes na mistura e fuso de idias de Jefferson e Humboldt, Locke e
Arnold, Ryerson e Dewey, assim como episdios de emprstimos
internacionais e de influncias externas (como a projeo dos modelos
escoceses nos EUA e Canad), aconteceram mudanas significativas no
antigo modelo de Humboldt.
Em todos os trs pases, os sistemas universitrios foram
afetados pela interveno estatal, conceitos de performativity e dispo-
sitivos de adequao ao mercado. Em todos os trs sistemas nacionais tem
havido uma nfase crescente em "administrar" a crise. Quer dizer, com
nfases diferentes e no mbito de diferentes complexos culturais, a
(correta) gerncia da universidade se tornou um modo de resolver a crise.
Esta uma idia nova, especialmente para a Inglaterra, e a velocidade de
mudana tem sido dramtica.
A ltima discusso deste trabalho se refere ao fato de que a
liberdade acadmica est agora sendo destruda continuamente em vrios
sistemas de ensino superior. Mais exatamente a discusso central deste
trabalho que os conceitos e as prticas de liberdade acadmica levaram
longo tempo para se construir e que no foram, contudo, ainda destrudos
- porm, esto sendo corrodos por prticas rotineiras e sutis de trabalho
acadmico quotidiano em certos tipos de sistemas universitrios. Sugere-
se que provvel que isto se tornar "normal" para a maioria dos sistemas
universitrios medida que as economias do conhecimento se
desenvolvam ainda mais.
 So os modos pelos quais os Estados filtraram e perceberam
o global que esto produzindo novos padres educacionais significativos,
pelo menos em alguns pases. Com base em tais percepes, a agenda
educacional se afunilou nitidamente na Austrlia, Inglaterra e Nova
Zelndia e o mesmo est ocorrendo na Europa. A reao aquela da
administrao de risco - esta a reao da Austrlia, Canad, Inglaterra,
Nova Zelndia, Estados Unidos e, em uma menor extenso, do Japo.
esta agenda de trabalho que est agora recebendo crescente ateno na
Europa. Neste reconhecimento, tambm as demandas do sistema
educacional foram reconhecidas - e estreitadas. A Austrlia, a Inglaterra e
a Nova Zelndia criaram sistemas educacionais "orientados para o
mercado" (Cowen, 1996a). Quer dizer, estes sistemas educacionais, nos
seus processos de reforma, foram mais solidamente vinculados economia
em termos do que suposto que eles produzam - mais engenheiros,
contadores, especialistas de informao, empresrios e assim por diante.
Mas eles tambm se tornaram orientados para o mercado nas suas
respectivas organizaes internas. Escolas ou universidades ruins
desaparecero.
Em sistemas educacionais orientados para o mercado, o
afunilamento das agendas educacionais no contexto da recente
modernidade produziu e tem produzido:
uma mudana capital nos modelos de educao do
sculo 19 que ns herdamos;
uma corroso dos programas, currculos e estruturas das
universidades do 19 e meados do sculo 20;
discurso educacional que j no prioriza a igualdade de
oportunidades educacionais, mas estreitou seu horizonte eficincia;
mudanas capitais nas formas de oferta de educao - o
Estado um provedor nervoso; e ns presenciamos o crescimento de
oportunidades comerciais para prover educao;
um aluno que (simbioticamente unido ao pai) est
avanando para o status de consumidor;
uma internacionalizao e extenso da universidade no
espao que a est tornando menos claramente um locus.
Ns estamos no limiar do provimento virtual de educao e da
universidade virtual: ambos esto emergindo sem limites finitos, mas
expandidas e interligadas pelo espao;
o espao educacional est se tornando virtual;
alguns Estados vem cada vez mais a virtude edu-
cacional - e a virtude do prprio Estado - como a vigilncia da qualidade e
tambm por meio de uma gerncia eficiente.
Desse modo, com implicaes para a liberdade acadmica,
as normas de avaliao mudaram dos juzos personalizados de autoridades
acadmicas (os professores) para regras universais, passando a medir por
meio de regras estandardizadas e burocrticas, o fluxo de produo
erudita, os processos de ensino e a satisfao de cliente. As universidades
inglesas trabalham agora em um contexto de "desempenho" estabelecido
por meio de regras nacionais. A tica epistemolgica passou para a
produo de conhecimentos mensurveis e pragmaticamente teis (como
exigido pelos usurios e clientes). As relaes profissionais dos que
trabalham nas universidades foram subordinadas gerncia da
organizao.
Portanto, defendo a tese de que um tipo novo de uni-
versidade est nascendo nas manifestaes de uma crise nacional
contempornea- em vrias naes, mas notavelmente na Inglaterra - e nas
ideologias das solues para aquela crise. A "Universidade" est sendo
reformada segundo aquela ideologia e redefinida para se tornar parte
dessas solues. Nessas solues, a "liberdade acadmica" est sendo
marginalizada de modo no-dramtico e rotineiro, em sentido que eu
tentarei explicar sob o impacto da "gerncia" e da monitorao
administrativa estatal.
O contexto no qual isto est acontecendo inclui, pelo
menos, trs dimenses importantes: o mundo visto como principalmente
econmico; "a Universidade" vista como um conjunto de instituies
nacionais de variada "qualidade"; e as solues so consideradas como
podendo ser "gerenciadas". Cada uma destas suposies, se considerada
muito seriamente, apresenta as suas prprias fraquezas e cria seus perigos
para a liberdade acadmica, como j defini anteriormente.
 Sociologicamente, o ponto que est sendo discutido - que
as universidades esto sendo exigidas a se comportarem como se fossem
corporaes, corporaes do conhecimento, competindo em economias
nas quais posies de riqueza relativa - hierarquias de riqueza nacionais e
internacionais - so criadas por meio do controle sobre tecnologia de
informao, biotecnologia e outras tecnologias geradoras "leves". Mas, se
as universidades devem ser construdas como corporaes - e
especialmente como corporaes produtoras de conhecimento, competindo
entre si para criar novas tecnologias-conhe-cimentos (como o controle da
Aids, a cura para o cncer, a transmisso ainda mais rpida da informao
e da mdia e assim por diante), ento a "liberdade acadmica" deve ser
massivamente relocada. Ela deve ser inteiramente deslocada, porque j
no se localiza em um lugar (um locus) onde as violaes so claras. Est
sendo renegociada a cada dia de modo sutil no duplo processo sociolgico
de produo de conhecimento e monitorao do Estado em relao s adaplativos sem a necessidade de refrescar suas memrias em relao s
instituies sujeitas a regras estritas de desempenho.
Hipoteticamente, ento, de certo modo como a "uni-
versidade medieval modernizada" podia ser construda como uma
corporao, com formas corporativas de monitorao e controle social,
quais so as formas de monitorao e controle social tpico de corporaes significa que o sistema de gerncia est trabalhando bem: indivduos
como as universidades, tal como esto assumindo as novas caractersticas?
Em um modelo corporativo, o ideolgico freqentemente
expresso de modo sucinto em uma Declarao de Misso e especificado
em detalhe nos instrumentos da gesto, como uma Diretoria Executiva e
Gerentes Sniores (transmudando na universidade em "acadmicos
sniores"). A Declarao de Misso na "corporao" o mediador embora bons computadores e um bem-estruturado (e reestruturvel)
ideolgico entre o externo e o interno. O mediador prtico entre o externo
e o interno so as finanas. O mediador ideolgico interno e prtico um
conceito de desempenho, incluindo noes de produto, qualidade e
cumprimento da misso. No modelo corporativo, a monitorao
impessoal, distante, definida por regras escritas e se refere participao
da pessoa no desempenho. A monitorao assumida como oferecendo
melhores resultados se for externa, isto ,
rotinizada no tempo, realizada por meio de critrios universais explcitos e
sujeitos definio da gerncia. Na "corporao", a coleta de informaes
sistemtica, regular, quantificada e centralizada burocrati-camente. A
gerncia corporativa no pode acontecer sem informao, e o prazo para a
ao pequeno: so feitas adaptaes no mbito de um universo externo
instvel.
A conseqncia que, na "corporao", a monitorao do
desempenho, das relaes externas e da atividade de subgrupos se torna
pan-ptica (Harrison, 1994). O prprio sistema de informao criado de
maneira a atingir esse objetivo - e requer a cooperao daqueles que so
monitorados. O sistema, por fim, trabalha sem problemas quando as idias
da gerncia referentes ao fluxo de informaes e performativity so
internalizadas por aqueles que so monitorados, ou seja, quando os
membros da corporao comeam a apresentar comportamentos
normas escritas de desempenho. Por exemplo, as pessoas sabem que
escrever livros mais importante do que simplesmente organizar
coletneas; sabem que resenhas no deveriam ser escritas ou devem ter
uma prioridade muito baixa. A completa internalizao das regras
controlam suas prprias tendncias de divergir das regras de desempenho
explcitas e agora rotinizadas.
Tal sistema de gerncia infinitamente ajustvel e afinvel.
Podem ser coletadas informaes cada vez mais minuciosas, e pode ser
criada uma monitorao cada vez maior. uma questo de tcnica,
sistema de informaes de gerncia educacional sejam tambm essenciais.
H muito que gerenciar.
Como ilustrao, podemos destacar que, na Inglaterra, as
solues correntes e emergentes para a monitorao da pedagogia, do
desempenho da pesquisa e a avaliao do pessoal da universidade e dos
estudantes so muito estritas e pormenorizadas. O desempenho
"fatorizado". O conhecimento, em cursos oferecidos e, at mesmo, em
treinamento de pesquisa doutorai, est sendo detalhado cada
vez mais - ele modularizado. O desempenho da pesquisa fragmentado
em unidades mensurveis: livros, coletneas organizadas, artigos
(acadmicos), artigos (profissionais), "outros resultados pblicos", e assim
por diante. Estudantes e pessoal docente so avaliados com base em
indicadores minuciosos.
No todo, existem no apenas simples tendncias para se
separar ensino, pesquisa e educao geral na "universidade". H tambm
uma tendncia para fragmentar o ensino em atos especficos de
competncia (clareza na especificao de objetivos dos cursos,
bibliografia "relevante", modo de apresentao do material) e para dividir
o ato de pesquisa em subcategorias de desempenho avaliadas
diferenciadamente. A avaliao , portanto, simplificada e a interveno
da gerncia viabilizada. O que est errado se torna bem visvel. No
significa apenas que a transparncia foi alcanada, mas que a
transparncia-para-gerenciar foi alcanada.
Desta forma, na Inglaterra, a nfase da poltica atual a de
construir universidades que possam ser "gerenciadas", sob a ptica de um
conceito especfico do que seja esta gerncia. A viso antiga da
universidade est sendo perdida sociologicamente na mecnica
contempornea de gerncia, que est sendo construda sob fortes presses
externas do Estado, como avalista da "qualidade".
Entretanto, como j foi discutido, as "Universidades"
historicamente constituram uma voz alternativa da Igreja e do Estado.
As Universidades fizeram isto com base em sua independncia intelectual,
sua liberdade acadmica, se assim desejarmos, e elas tm provido uma voz
crtica alternativa. A "crise contempornea" da globalizao e da
competio internacional, e o impulso para se tornar uma sociedade de
conhecimento, para se tornar novo-rico, no , ento, apenas uma crise
econmica. uma crise cultural. Como - em que sentidos e em quais
contextos - ns poderemos pensar agora sobre "liberdade acadmica"?
Minha concluso refletir sobre esta questo.
Concluso
Considero que o melhor provavelmente ser comear a
concluso declarando o bvio. A liberdade acadmica construda
politicamente; contextualizada poltica, econmica e culturalmente em
situaes histricas especficas, e se torna parte de um aparato ideolgico
que oferece um princpio geral para salvaguardar os interesses
particulares.
Assim, a proteo original, provida pelas bulas papais, para
a liberdade universitria e acadmica e a idia de que poderia haver uma
licena para ensinar em qualquer lugar, era uma declarao de
universalismo - dos interesses universais da Igreja contra os interesses
paroquiais de reis ou de burgueses. De modo semelhante, as declaraes
posteriores sobre a liberdade acadmica da universidade para transmitir as
formas mais valiosas de conhecimento favoreceram as racionalidades do
Iluminismo europeu. As idias de Locke sobre a educao dos nobres
cavalheiros em universidades se inspiravam em uma base de classe
particular e eram, na realidade, uma declarao sobre a formao de uma
elite poltica - o mais que se dizia era sobre o treinamento da mente e a
natureza de democracia.
At mesmo a viso clssica de Humboldt - liberdade para
ensinar e liberdade para aprender - expressa: 1) uma relao
cuidadosamente construda entre a universidade e o Estado; 2) uma
liberdade para o professor exercer a sua profisso (sem necessariamente
ensinar bem) e 3) uma liberdade para alguns - aqueles que pudessem arcar
com a oportunidade e os custos - de aprender sobre o que desejassem em
longos perodos de tempo. Este padro de relaes era tanto de interesse
do Estado (e do rejuvenescimento da Prssia) como era do interesse da
universidade. Esse padro eslava arraigado na formao cultural e
econmica nacional da Alemanha do sculo 19 e se encontrava
intimamente vinculada sua classe de base e construo de suas elites
polticas, culturais e burocrticas.
O "mais liberal" de todos os sistemas contemporneos-o
University Grants Committee (Comit de Fundos Universitrios)
da Inglaterra - permitiu uma notvel autonomia institucional num
momento em que a liberdade acadmica, definida como liberdade de
ensinar e aprender, no era seriamente questionada. Mas o objetivo social
desta autonomia institucional e destas liberdades acadmicas era o de
preparar elites polticas, culturais, profissionais e econmicas de modo
tradicional, em um pequeno sistema universitrio.
De maneira similar, as polticas de liberdade acadmica
usualmente se tornam claras quando destrudas: a interferncia nas
disciplinas histricas e sociais por Estados fascistas, totalitrios ou
messinicos e a demisso da universidade de grupos inteiros de pessoas
(como mulheres, judeus ou ateus). A velha acusao de corromper a
juventude (ou o prprio Estado) repetida em novos contextos ao longo
do tempo. Mas na Inglaterra de hoje as universidades esto cada vez mais
internacionalizadas no que tange ao seu fluxo de docentes e estudantes.
Na Inglaterra e na Europa as qualificaes acadmicas esto cada vez
mais padronizadas, de modo que o princpio do ius ubique docendi
(direito de ensinar em qualquer local) est emergindo outra vez como uma
possibilidade prtica. Na Inglaterra, recentemente nenhum Blonski ou
Shatsky "desapareceu" ou foi fuzilado pelo Estado, nenhum Scrates
contemporneo foi convidado a beber cicuta (exceto a cicuta da promoo
social e profissional massiva). Assim, em que sentido se pode falar da
destruio da liberdade acadmica?
No considero que possvel falar da destruio de
liberdade acadmica em sociedades estruturalmente democrticas, liberais
e estveis - exceto no caso da corroso do estilo norte-americano de
correo poltica. Penso, porm, ser possvel falar da eroso da liberdade discurso sobre gerncia bem-sucedida.
acadmica e eu gostaria de esboar quatro modos pelos quais penso que
esse processo est ocorrendo.
Primeiro, um nmero grande de sistemas universitrios
pode ser classificado agora como "orientados para o mercado". Quer
dizer, eles no somente existem em um ambiente externo de competio
por fundos e clientes; seu ambiente interno de desempenho est orientado
para a participao no mercado (por exemplo, na formao de mestres ou
doutores), para o
"valor-adicionado" instruo, e para indicadores de produo de nmero
de livros e artigos acadmicos por professor. A qualidade conta. Os
departamentos so "pagos" pela quantidade, isto , eles recebem dotaes
de recursos escassos, como escritrios ou secretrias ou mesmo novas
admisses de pessoal, em funo do seu desempenho quantitativamente
mensurado. Estas caractersticas acham-se em posio extremada na
Inglaterra, mas podem ser encontrados padres semelhantes na Austrlia,
no Canad e na Nova Zelndia, bem como nos padres emergentes na
Blgica e nos Pases Baixos e at mesmo na Dinamarca, Noruega e
Sucia, com variaes e graus diferentes de intensidade. Qualidade de
"resultados" se torna sinnimo de quantidade de "resultados", pois essas
so as regras da competio. O discurso sobre excelncia acadmica mu-
dou para um discurso sobre competio, clientes, rendas, despesas e
participao no mercado. A universidade age como se fosse uma
corporao e seu discurso o de uma corporao.
Assim, em segundo lugar, para alcanar sucesso em um
ambiente "orientado para o mercado", as universidades precisam
maximizar a sua produo. Para fazer isto elas precisam ser "bem"
geridas, quer dizer, geridas para maximizar sua produo. No maximizar
sua produo significa m gerncia, que se torna de repente um sinnimo
para m liderana acadmica. "Boa liderana acadmica" de sbito se
transformou em "gerncia eficiente de acadmicos". Este tema muito
chocante quando colocado desta forma. Aqueles que ensinam e provm
liderana acadmica so substitudos pelos que gerenciam e organizam os
acadmicos. O discurso sobre liderana acadmica se converte num
Em terceiro lugar, estes dois processos se situam no seu
grau extremo, quando as regras para a competio so nacionais. Quer
dizer, possvel, como nos exemplos australiano ou francs de "controle
da qualidade" de universidades, exigir que cada universidade explicite a
sua prpria "misso" - e, subseqentemente, a universidade ser julgada
segundo a sua prpria declarao de inteno e desempenho. Cada
declarao pode ser diferente. Cada universidade pode
identificar uma aspirao diferente, uma verso diversa de exceln-
cia. Em um modelo com regras nacionais, como o ingls, todas as
universidades (existem agora cerca de 100) esto sujeitas s mes-
mas regras de desempenho. Os critrios de desempenho ("exceln-
cia") so padronizados e aplicados de modo sistemtico, sendo atri-
budas notas em nvel nacional. O discurso sobre originalidade dis-
ciplinar, amplo domnio do conhecimento e trabalho intelectual
individual se transforma num discurso sobre desempenho
institucional comparado e hierarquizao em escalas nacionais de
classificao.
Em quarto lugar, em casos extremos, tcnicas de
monitorao nacional podem ser estendidas pelo Estado desde a
pesquisa at o ato pedaggico. Desse modo, possvel classificar o
desempenho institucional em comportamentos de ensino e de pes-
quisa. Claro que a mensurao de comportamentos de ensino tem
que ser objetiva: os critrios devem ser tornados pblicos e ser rela-
tivamente simples de operar ("metas e objetivos so definidos cla-
ramente? Quais so os resultados esperados?"). A mensurao do
desempenho pedaggico deve ser burocratizada. Est sendo buro-
cratizada agora na Inglaterra. Esse desempenho nas universidades
agora est sendo medido. A conseqncia que o discurso sobre
ensino como contribuio a um intercmbio contnuo (incluindo a
delcia de uma ocasional, brilhante e carismtica contribuio indi-
vidual) est mudando para um discurso gerencial sobre se foram
corretamente utilizadas as listas de checagem sobre o que fazer para
padronizar todas as rotinas de ensino.
s vezes, em lugares especiais, pode-se encontrar os
quatro processos em seqncia. A universidade importante em uma
economia do conhecimento. Por estar em uma economia competiti-
va, orientada para o mercado. melhor compreendida como uma
corporao. Mas, se uma corporao importante em uma economia
competitiva de conhecimento, ento sua gerncia necessria. A boa
gerncia maximizar a produo mensurvel. E esta ltima, tal como
definida por meio de regras nacionais - em pesquisa ou ensino -,
igual excelncia.
A mudana do discurso marca a mudana de poder. Termos
como "competio", "escolha", "controle de qualidade", "excelncia" e
"valor-adicionado" constituem o discurso do mercado. O discurso da
avaliao da universidade - e sobre ela - muda dos acadmicos para o dos
gerentes. Um artigo em uma revista sociolgica no bom porque teve
brilho terico e uma base emprica slida; um artigo bom porque foi
publicado em uma das 10 maiores revistas do campo. A discusso se
desloca da definio da qualidade como um ato individual, de brilho
pessoal, compreensvel por meio de critrios acadmicos normais de exce-
lncia substantiva, como entendido pelos cognoscenti (aqueles que
conhecem), para definir qualidade como um atributo institucional em
termos do que pode ser medido pela administrao, os non cognoscenti
(aqueles que no conhecem).
Os efeitos amplificadores destas poderosas mudanas nos
padres institucionais e no discurso tm tido conseqncias considerveis.
Claro que nas universidades inglesas a liberdade acadmica no foi
retirada da legislao por meio de um ato assustador de terrorismo estatal.
A abolio legal da estabilidade do professor pela senhora Thatcher se
referia a dar liberdade aos gerentes para administrarem o pessoal
universitrio quanto aos seus perfis e salrios. Se voc quisesse defender o
ensino de matemtica anti-racista, ainda poderia faz-lo, mesmo que a
prpria primeira-ministra tivesse dvidas sobre tal conceito. Ningum iria
para o cadafalso.
Mas uma coisa fascinante aconteceu. Definies de ex-
celncia institucional - do que constitua bom trabalho em pesquisa e
ensino - foram burocraticamente expressas para as universidades por meio
de regras nacionais de desempenho. Tais regras traziam recompensas e
punies e foram criadas por agncias nacionais, intimamente ligadas ao
Estado e externas universidade. Desse modo, a "Universidade" na
Inglaterra j no julga sua prpria sua excelncia. Pode, claro, sujeita s
restries do mercado, ensinar o que desejar sem interferncia do Estado
(exceto na rea da formao de educadores). Pode, tambm, pesquisar o
que desejar, sujeita aos constrangimentos do mercado. Porm,
institucionalmente, o
controle sobre as definies de excelncia no ensino e pesquisa foi,
passou a vir de fora para dentro e a ser burocratizado conforme regras
nacionais.
Portanto, possvel concluir que o Estado julga a exce-
lncia das universidades da Inglaterra, e elas mantm sua liberdade
acadmica? Penso que sim, mas s de um modo desinteressante segundo
uma lgica simples, de definies simplistas.
A sociologia e a poltica so mais complexas. Suspeito que
a economia poltica da liberdade acadmica tem mudado em alguns
sistemas de ensino superior. Provavelmente necessrio reexaminar todo
o quebra-cabea, comparativamente, indagando sobre a poltica de
construo social da excelncia na educao. E, tambm, reexaminando o
que deve ser considerado como liberdade acadmica em economias
orientadas pelo "conhecimento", onde a universidade uma instituio de
imenso interesse para o Estado e se encontra sujeita a uma estrita
monitorao - perfeitamente democrtica e, claro, de interesse pblico e
nacional. Considero que ns no sabemos o que est acontecendo. Mais
precisamente, eu penso que podemos at descrever o que est
acontecendo. Mas no estou certo de que o entendamos.
Referncias bibliogrficas
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 Introduccin
La gestion educativa data de los anos 60 en Estados Unidos,
de los anos 70 en el Reino Unido y de los anos 80 en Amrica Latina. Es
por Io tanto una disciplina de desarrollo muy reciente. Por ello, tiene un
bajo nivel de especificidad y de estructuracin. Por estar en un proceso de
bsqueda de identidad y ser an una disciplina en gestacin, constituye un
caso interesante de relacin entre teoria y prctica.
La gestion educativa busca aplicar los princpios generales
de Ia gestion al campo especfico de Ia educacin. El objeto de l disci-
plina es el estdio de Ia organizacin del trabajo en el campo de l
educacin. Por Io tanto, est determinada por el desarrollo de Ias teorias
Problemas de l Gestion generales de Ia gestion y los de l educacin.
Pero no se trata de una disciplina terica. Su contenido
disciplinado est determinado tanto por los contenidos de l gestion como
Educativa en Amrica por l cotidianidad de su prctica. La gestion educativa se constituye por
l puesta en prctica de los princpios generales de Ia gestion y de l
Latina: l tensin entre los educacin. En este sentido es una disciplina aplicada, es un campo de
accin.
En el perodo actual, l prctica est altamente influenciada
paradigmas de tipo A por el discurso de l poltica educativa y por cierto, por los esfuerzos
desplegados en l ejecucin de Ias polticas educativas. Por Io tanto, su
y el tipo B contenido tiende a avanzar en mdio de los cmbios que se producen en
Ias polticas educativas, Ias presiones para implementar l poltica en
vigor y por su prctica en si, es decir, l que resulta de los ajustes de l
prctica con Ias presiones "desde arriba". Por este hecho, es de notar que
l gestion educativa no es solamente pragmtica como podra pensarse,
sino que l dimensin poltica est inscrita en su prctica.
En su estado actual, l gestion educativa es una disciplina
en gestacin en Ia cul interactan los planos de l teoria, los de Ia
poltica y los de l pragmtica.
Entonces, como puntos metodolgicos, para comprender Ia
Juan Casassus naturaleza del rea de l gestion educativa es necesario 1) conocer los
Doctor em Economia de Ia Educacin y especialista principal planteamientos tericos subyacentes en Ias disciplinas madres
de Ia Oficina Regional de Educacin para Amrica Latina y el Caribe
(Orealc/Unesco).
que Ia generan y Ia contienen: el rea de Ia gestion y el rea de l
educacin; 2) entender el sentido y los contenidos de Ias polticas
educativas.
En este marco, el propsito de este texto es aportar una
reflexin acerca de Ias formas que emergen de los planteamientos
subyacentes de distintas teorias de l organizacin del trabajo y de
su interaccin con Ia esfera de l educacin tanto en Io disciplinado
como Io poltico.
El texto est estructurado en seis partes. La primera
examina los planteamientos bsicos de l gestion. La segunda con-
sidera distintas definiciones. La tercera analiza l evolucin de los
modelos de gestion, l trayectoria que ellos delinean, y hacia adonde
apuntan. La cuarta se vuelca a Ia dimensin de l educacin consi-
derando Ias orientaciones de poltica educativa de fin de siglo que
condicionan l situacin actual. La quinta parte analiza algunos
problemas relacionados con Ia definicin del objeto de l gestion
educativa, y en l sexta se ofrecen algunas conclusiones.
Los planteamientos bsicos de l gestion
El lugar que ocupan hoy Ias empresas en l evolucin
social y su constante reestructuracin han hecho de Ia idea de l
movilizacin de Ias personas en una organizacin hacia ciertos ob-
jetivos determinados una de Ias ideas centrales que han marcado
nuestro tiempo. Tanto es ello as, que el tema central de l teoria de
Ia gestion es Ia comprensin e interpretacin de los procesos de l
accin humana en una organizacin. Esta idea ha seducido Ias men-
tes del fin de siglo y, sin duda, continuar a ejercer su impacto bien
adentrado en el siglo 21.
La preocupacin por movilizar a Ias personas hacia
objetivos predeterminados tiene antecedentes muy antiguos. Baste
para ello considerar que es posible ubicar en l Antigedad a pre-
cursores de dos corrientes que han estado constantemente presentes
en los enfoques de Ia gestion. Por una parte, en l Repblica de
Platn se encuenlra Ia visin de l gestion percibida como una accin
autoritria. l consideraba que l autoridad era necesaria para conducir a
los hombres a realizar acciones hericas y de valor. Por otra parte, en Ia
Poltica de Aristteles se encuentra Ia visin de l gestion percibida como
una accin democrtica. Para Aristteles el ser humano es un animal
social o poltico, y concebia l movilizacin como un acto a travs del
cul los hombres participaban en l generacin de su propio destino.
Sin embargo, l gestion concebida como un conjunto de
ideas mas o menos estructuradas es relativamente reciente. Los
precursores modernos se remontan a l primera mitad del siglo 20, con el
trabajo de socilogos, administradores y psiclogos. Entre los primeros se
destaca en particular Max Weber, quin esludi l organizacin del trabajo
como un fenmeno burocrtico. Su aporte se oriento hacia el estdio de l
organizacin percibida como un proceso racionalizador que se orienta a
ajustar los mdios con los fines que se ha dado esa organizacin (Weber,
1976). Entre los administradores destacan Frederic Taylor (1911), quien
desarrollo l idea de l gestion cientfica al considerar el trabajo como
racionalizacin operativa de l labor de los trabajadores por parte de los
administradores y motivados por el inters econmico, y Henri Fayol
(1931), quien racionaliza l funcin de trabajo, pero esta vez el de l
direccin. Ambos, Taylor y Fayol son considerados los padres de l
escuela Clsica de Administracion. Con posterioridad, entre los psiclogos
Sociales, Elton Mayo (1977), a travs de los famosos estdios de Ias
plantas de l General Electric en Hawthorne, y sus trabajos contenidos en
particular en The human problems of an industrial Society, puso el nfasis
en Ias motivaciones no econmicas en el proceso laborai dando origen a l
escuela de relaciones humanas. Mas tarde, se genera Ia visin sistmica de
l organizacin, en Ia cul l organizacin es vista como un subsistema
cuyo punto central son Ias metas Ias que constituyen Ias funciones de
dicha organizacin en l sociedad. En esta visin de sistemas destacan T.
Parsons, quien presenta l teoria funcionalista de los sistemas, L. Von
Bertalanfly, con l teoria de los sistemas abiertos, y
Luhman, con l visin autopoitica de los sistemas (Luhman, 1978).
Todos estos pensadores se interrogaron acerca del tema central de l
gestion consistente en una indagacin acerca de las motivaciones de las
personas en su lugar de trabajo y acerca de qu es Io que los puede
impulsar a mejorar su desempeno.
Es solo a partir de l segunda mitad del siglo 20 que se
puede hablar propiamente de l gestion como campo disciplinario
estructurado. Al interior de este campo es posible distinguir algunas
comentes. Una de ellas emerge de Ia perspectiva de l experincia, cuando
algunos empresrios como Chester Bernard (ATT) o Alfred Sloan
(General Motors), en los anos 60, comienzan a escribir sus experincias en
l administracion de grandes empresas. Esta comente ha tenido una gran
influencia en el desarrollo del enfoque casustico aplicado del campo de Ia
gestion, es decir, el enfoque de l gestion a partir de las experincias
concretas de gestion. Esta corriente se transfiere a los enfoques casuscos
de una de las comentes de l gestion educativa predominantes en los
Estados Unidos. Una de las dificultades de esta corriente, particularmente
fuerte en los libros y revistas de Estados Unidos, es que si bien se refieren
a situaciones concretas (situaciones que dan origen a recomendaciones
acerca de como enfrentar una situacin especifica), el enfoque emprico
resulta en que los temas de gestion salten de una temtica a otra, sin lograr
profundizar en Ia comprensin de los mecanismos que rigen l situacin
especfica y como tampoco construir el sentido de l situacin. Las otras
comentes emergen del pensamiento mas terico y estn ligadas a los
modelos de gestion tales como el normativo, el prospectivo, el estratgico,
el estratgico situacional, calidad total, reingeniera y comunicacional.
Estos se discutiran mas adelante. Pero prvio a ello, es necesario focalizar
conceptualmente Io que se entiende por gestion.
La defnicin del trmino gestion
La gestion trata de Ia accin humana, por ello, l defnicin
que se d de l gestion est siempre sustentada en una
teoria - explcita o implcita - de l accin humana. Hay distintas maneras
de concebir l gestion segn sea el objeto del cul se ocupa y los procesos
involucrados. En este marco, segn sea el nfasis en el objeto o proceso
contemplado, se obtienen definiciones, por una parte, Ias que ponen de
relieve el hecho de que l gestion tiene que ver con los componentes de
una organizacin en cuanto a sus arreglos institucionales, l articulacin
de recursos, los objetivos. Por otra parte, se obtienen otras definiciones
cuyo nfasis est centrada en l interaccin entre personas.
Una visin de Ia gestion est focalizada en l movilizacin
de recursos. En esta perspectiva, l gestion es "una capacidad de generar
una relacin adecuada entre Ia estructura, l estratgia, los sistemas, el
estilo, Ias capacidades, l gente, y los objetivos superiores de l
organizacin considerada". O dicho de otra manera, Ia gestion es "l
capacidad de articular los recursos de que se dispone de manera de lograr
Io que se desea".
Una visin que evocala supervivencia de una organizacin
desde sus procesos, sugiere concebir lagestin como "l generacin y
manutencin de recursos y procesos en una organizacin para que ocurra
Io que se ha decidido que ocurra".
Desde Ia perspectiva centrada en l interaccin de los
miembros de una organizacin, l gestion toma distintas definiciones. En
este plano se percibe que Ias personas actan en funcin de l
representacin que ellas tengan del contexto en el cul operan. Desde esta
perspectiva, podemos decir con Schn y Agryss que "l accin en una
organizacin es una accin deliberada, y toda accin deliberada tiene una
base cognitiva, refleja normas, estratgias y supuestos o modelos del
mundo en el cul se opera". Por ello, podemos decir que Ia gestion es "l
capacidad de articular representaciones mentales de los miembros de una
organizacin".
Otro enfoque es el lingstico, el cul, focalizado en l
comunicacin, concibe que Ias personas se movilizan mediante
compromisos adquiridos en Ia conversacin. As, Ia gestion es "l
capacidad de generar y mantener conversaciones para l accin".
 La visin centrada en los procesos vincula l gestion al
aprendizaje. Uno de los artculos que ms impacto ha lenido en l
reflexin acerca de estas matrias fue publicado en 1988 en el Harvard
Business Review por Arie de Geus, intitulado "Planning as learning".
En el, se concibe Ia accin de l gestion como "un proceso de
aprendizaje de l adecuada relacin entre estructura, estratgia, sis-
temas, estilo, capacidades, gente y objetivos superiores, tanto hacia
el interior de l organizacin como hacia el entorno". En esta misma
lnea, Peter Senge (1993), en La quinta disciplina, define el aprendizaje
como "el proceso de expansin de Ias capacidades de lograr Io que
deseamos lograr". El aprendizaje as visto es, entonces, no solo una
elaboracin personal, sino que se constituye y se verifica en l accin.
Por Io tanto, l gestion de una organizacin concebida como un proceso
de aprendizaje continuo es visto como un proceso de aprendizaje
orientado a l supervivencia de una organizacin mediante una
articulacin constante con el entorno o el contexto.
En Ias distintas visiones de l gestion evocadas estn
el tema del aprendizaje, el aprendizaje continuo, l generacin de
valores, l visin compartida, Ias interacciones, y Ias
respresentaciones mentales. Todos estos temas son tambin temas
del mundo educativo. Este punto sugiere que l evolucin del
pensamiento acerca de Ia gestion se acerca a l evolucin del
pensamiento de l educacin. Este aspecto debera ser un elemento
favorable para establecer una relacin adecuada entre gestion y
educacin.
Adems de Ias distintas visiones de gestion, en el tema
de l gestion educativa conviene hacer un punto de clarificacin de
conceptos: idebemos usar gestion o administracion educativa? La
disciplina se ha desarrollado principalmente en el mundo anglosajn.
Primero en Estados Unidos y luego en Reino Unido. En Estados Uni-
dos el trmino usado con mayor frecuencia es el de "administracion".
Existen carreras universitrias y revistas especializadas, tales como
The Educational Administration Journal. Sin embargo, en Reino Uni-
do, el termino utilizado es "management". En Ias universidades los
cursos son de educacional management, pero tambin existen algunos
compromisos en el uso de l terminologia, como por ejemplo en el caso
de l British Educational Management and Administration Society.
En Amrica Latina, se ha pasado de l perspectiva de Ia
administracion a Ia de l gestion. Bajo el rgimen de sistemas educativos
centralizados - hasta fines de los 80 - exislieron dos comentes cercanas a
Ia disciplina: por una parte se daba l Planificacin y por otra l
administracion. En el fondo, esta tradicin corresponde a una visin
autoritria o verticalista de l gestion, en l cul, por una parte, se
encuentran los sujetos encargados de pla-nificar y, por otra parte, se
encuentran los sujetos encargados de administrar o ejecutar los planes.
Esta prctica, que acompah a los sistemas educativos centralizados, ha
sido superada por un proceso de descentralizacin que cambia Ias
competncias de gestion de los actores involucrados.
Gestion es un concepto ms genrico que administracion.
La prctica de Ia gestion hoy va mucho mas all de l mera ejecucin de
instrucciones que vienen del centro. Las personas que tienen res-
ponsabilidades de conduccin tienen que planificar y ejecutar el plan. El
concepto gestion connota tanto las acciones de planificar como las de
administrar. La administracion como ejecucin de las instrucciones de un
plan independientes de los contextos no es Io que ocurre en las situaciones
reales. Por ejemplo, los directores de escuelas encargadas de ejecutar un
plan tienen que realizar una serie de operaciones de ajustes, tales como
lograr l viabilidad poltica del plan, adecuar los recursos disponibles con
las necesidades de l ejecucin de un plan, determinar el nivel de
competncias de las personas para llevar adelante el plan. En l prctica,
el plan es solo una orientacin y no una instruccin de ejecucin. Por
ejemplo, en su trabajo de traducir un plan en acciones concretas, los
directores de escuelas se encuentran frecuentemente en l necesidad de
replanificar, administrar y demostrar talento poltico para encauzar el plan.
Este trabajo de ajustes internos (adecuacin a y de los
recursos) y los ajustes externos ocurre porque cada organizacin es un
sistema. Los sistemas operan dentro de un contexto externo con
el cul interactan y poseen un contexto interno. El contexto externo y el
contexto interno.
El contexto externo est constituido por todo Io exterior a Ia
organizacin. En trminos de l educacin, el entorno externo de Ias
escuelas est constituido por entidades tales como los padres y
apoderados, las otras organizaciones Sociales, la economia que entorna a
las escuelas, el sistema legal, el cultural o el poltico. Las organizaciones
no existen en un vaco, existen en el entorno. La organizacin se nutre de
su entorno, y en este sentido depende de el. Por ello, el tema de las
escuelas con su entorno es muy importante. Sin embargo, hasta la fecha,
las relaciones de la escuela con el entorno tienden a ser de caracter pasivo
(descripcin del conocimiento del entorno) mas que activo (interaccin
concreta con el entorno). Desde el punto de vista de la gestion, sta debe
orientarse a facilitar una relacin de interaccin con el entorno externo.
El contexto interno lo constituyen las personas que son los
miembros de la organizacin. Esto llama la atencin a que las personas
son el contexto interno, pero no en cuanto a cualquiera caracterstica de
las personas, sino a aquellas caractersticas que los hacen miembros de esa
organizacin. En las escuelas, el contexto interno est constituido por
personas, pero solo en cuanto ellas son alumnos, docentes, tcnicos,
directivos, y no en tanto de seres humanos. La gestion educativa es la
gestion del entorno interno, orientado hacia el logro de los objetivos de la
escuela.
En el caso de la gestion educativa nos confrontamos con un
problema especial que es el hecho de que el objeto de la gestion es la
formacin de seres humanos, y por ello, en el mbito de la educacin, el
contexto interno, o al menos parte del contexto interno (los alumnos),
tiende a mezclarse conceptualmente con el fin de la organizacin. Esta es
una situacin propia de la educacin que no se da en otras organizaciones.
La interaccin concreta de un sistema con sus entornos
internos y externos le es propia a dicho sistema. Por ello, la utilidad de las
recetas de gestin es limitada a su aspecto ilustrativo, pero nunca pueden
reemplazar la reflexin sobre la realidad concreta en
la cual opera el sistema. Esto aspecto es importante, pues si se opera sin
una reflexin sobre la situacin concreta, la accin se abstrae de la
realidad y se opera en forma alienada, separada de la realidad. Por el
contrario, si se opera de manera cercana a la realidad, es posible abrirse al
sujeto. Ouando ello ocurre, es posible pensar de una manera nueva, a la
posibilidad de que existen maneras radicalmente diferentes de organizar
las escuelas y el sistema educativo. Pues se logra comprender lo que dice
el sentido comn, que la gestion es trabajar con personas.
Comprender esto es importante, pues se produce un cambio
en la comprensin de lo que son las personas. Este es un aspecto central
de la reflexin con relacin a la gestion educativa. Las personas son no
triviales. La trivialidad se dice de un objeto del cual se obtiene el mismo
resultado cuando se le aplica un insumo determinado. Un automvil es
una maquina trivial, pues si quiero girar hacia la derecha, hago girar el
volante hacia la derecha, entonces el vehculo girar hacia la derecha. Un
ser humano es no trivial, pues, cuando se le aplica un insumo, el resultado
variar segn el indivduo. Sin embargo, al parecer en la gestin se tiende
a actuar como si las personas funcionaran como maquinas triviales.
Modelos de gestin
Los princpios generales de la gestion pueden ser for-
malizados en modelos de gestion. Es los modelos han sido explicitados en
un texto anterior (Casassus, 1999), sin embargo, se presentan aqui con el
fin de apoyar el argumento. En la gestion se puede identificar una
secuencia de marcos conceptuales, tcnicos e instrumenlales que han ido
orientando el cambio institucional. Estos modelos son: el normativo, el
prospectivo, el estratgico, el estratgico situacional, calidad total,
reingeniera y comunicacional. Cada uno de ellos constituye una forma de
respuesta a limitaciones que presenta el modelo anterior o a situaciones
restrictivas del entorno de los modelos anteriores. Cada nuevo marco
conceptual no invalida el anterior,
pero si representa un avance con respecto a l, generando una
acumulacin terica e instrumental. As, de una manera similar a lo
que ocurre en fsica, donde el modelo newtoniano es vlido en una
cierta escala, pero es limitado en sus explicaciones si es confrontado
con el modelo cuntico, cada modelo tiene su mbito de efectividad,
pero tambin adolece de limitaciones, las que son superadas por el
nuevo modelo.
En los aos 50 y 60 hasta incios de los 70, la
Planificacin en la regin estuvo dominada por la visin "normativa".
Fue la poca en la cual se iniciaron los planes nacionales de desarrollo
y, en consecuencia, se disearon los planes nacionales de desarrollo
educativo. En esta visin de la Planificacin, la Organizacin para
la Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) y Comisin
Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal), pero en parti-
cular Jorge Ahumada en Instituto Latinoamericano de Planificacin
Econmica y Social (Ilpes) tuvieron una influencia preponderante,
y de la cual todos somos herederos.
La visin normativa se constituy como un esfuerzo
mayor de introduccin de la racionalidad en el ejercicio de gobierno
en sus intentos de alcanzar el futuro desde las acciones del presente.
Ella se construye a partir de tcnicas de proyeccin de tendncias a
mediano plazo y su consecuente programacin.
En el mbito educativo, fue una Planificacin orien-
tada al crecimiento cuantitativo del sistema. De hecho, el plan
consisti en la asignacin de recursos destinados a expandir la
oferta educativa. La visin normativa expresa una visin lineal del
futuro. Desde el punto de vista terico, en esta perspectiva el futuro
es nico y cierto. Desde el punto de vista tcnico la Planificacin
consisti en la aplicacin de tcnicas de proyeccin del presente
hacia el futuro.
Este modelo es la expresin de un modelo racionalista
weberiano, con un alto nivel de abstraccin y donde la dinmica
propia de la sociedad estaba ausente. Sin embargo, desde el punto
de vista cultural, esta visin normativa se ensambla bien con la
cultura normativa y verticalista del sistema educativo tradicional.
A fines de los aos 60 se constat que el futuro realizado no
coincidia con el futuro previsto en la dcada anterior. La crisis cristalizada
por el aumento del precio del petrleo en 1973 marc un quiebre en las
tcnicas de la previsin clsica expresada en la visin normativa. En la
visin prospectiva, se establece que el futuro no se explica necesariamente
solo por el pasado. Tambin intervienen las imgenes del futuro que se
imprimen en el presente y que, en consecuencia, lo orientan. De esta
manera, el futuro es previsible a travs de la construccin de escenarios.
Pero, al mismo tiempo que se conciben multiples escenarios del futuro, se
est diciendo que el futuro es tambin mltiple, y por ende incierto.
Observemos que se ha pasado de un futuro nico y cierto, hacia un futuro
mltiple e incierto.
La necesidad de considerar la idea de futuros alternativos en
la Planificacin, y de reducir la incertidumbre que ello produce, genera
desde las fuentes ms diversas, lo que podra ser considerado como la
flexibilizacin del futuro en la Planificacin. Se desarrolla, entonces, una
Planificacin con criterio prospectivo donde la figura predominante es
Michel Godet (1991) quien formaliza el mtodo de los escenarios.
Desde el punto de vista metodolgico, por una parte, los
escenarios se construyen a travs de la tcnica de matrices de relaciones e
impacto entre variables. Por otra parte, para intentar reducir la
incertidumbre, se desarrolla una serie de tcnicas a travs de mtodos tales
como Delfi, el baco de Reiner y otros.
En este perodo de inicio de los 70, se intentaron reformas
profundas y masivas las que, notablemente, representaban futuros
alternativos. Ello se puede observar desde los planteamientos
revolucionarios que acompaaron las visiones alternativas de la sociedad
(Chile, Cuba, Colombia, Per, Nicaragua), a otros esfuerzos ms tcnicos
apoyados en el instrumental de los ejercicios de la programacin linear.
Fueron ejercicios que trataron de captar distintos escenarios de futuro
proyectando trayectorias, actores y estrategias alternativas.
Al mismo tiempo, se inician esfuerzos para copar el
territorio con la microplanificacin, los mapas escolares y el
desarrollo de las proyecciones de requisitos en recursos humanos. El
estilo predominante continuo siendo el ejercicio cuantitativo. De hecho,
el instrumental de la visin prospectiva es el mismo enfoque proyectivo de
la visin normativa, slo que aplicado mediante matrices de impacto a la
construccin de distintos escenarios. Desde mediados de los aos 70, la
visin de alternativas posibles se refuerza, con el inicio de estudios
comparativos y de programas regionales, como por ejemplo el Programa
Regional de Desarrollo Educativo (Prede) asociados a la Organizacin de
los Estados Americanos (OEA) o el Proyecto Principal de Educacin
asociados con la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin,
la Ciencia y la Cultura (Unesco). En estos proyectos los planificadores
tuvieron la posibilidad de encontrarse, comparar posturas, modelos,
estrategias y resultados. En definitiva, la posibilidad de identificar
soluciones alternativas a problemas similares. Es, sin embargo, interesante
notar que en este perodo se empieza ya a introducir nuevos elementos
como lo eran por ejemplo los resultados de investigacin ligados a la
Planificacin. Este modelo mantiene la perspectiva racionalista
fundamentada en la proyeccin (aunque se trate de escenarios
alternativos) como tcnica. El manejo financiero sigue siendo el elemento
predominante y en las decisiones sobre opciones y proyectos alternativos
predomina el criterio del anlisis costo-beneficio.
Si se concibe un escenario o un futuro deseado, para llegar a
l es necesario dotarse de un modelo de gestin de normas que puedan
llevar a ese lugar, es decir, normas que permitan relacionar la organizacin
con el entorno. Para ello surge la nocin de estrategia, cuyos principales
tericos son Ackoff, Ansoff, Porter y Steiner. La idea de la estrategia
posee tanto un carcter estratgico (normas) como tctico (los medios para otra manera, el de la viabilidad de las polticas. El planteamiento de la
alcanzar lo que se desea). La gestin estratgica consiste en la capacidad
de articular los recursos - humanos, tcnicos, materiales y financieros -
que posee una organizacin (Ansoff, 1965).
La crisis de los anos 80 no hace sino acentuar esta tendencia
que vincula las consideraciones econmicas a la
Planificacin y la gestin, consideraciones que estaban ausentes en la
dcada de los 60. Ya no estamos en una situacin como a incios de los
aos 70, en los cuales la Planificacin tendia a operar en un vaco societal.
Con la crisis se introducen los elementos de programacin presupuestaria
en las unidades rectoras, que era en lo que se haban constituido las
unidades de Planificacin ante situaciones de presupuesto decrecientes.
El esfuerzo comparativo y la escasez de recursos permiten
asociar este perodo com una etapa de consideraciones estratgicas. Es
decir, una forma de hacer visible una organizacin a travs de una
identidad institucional que pone en relieve la misin, la visin, las
fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas). Dicho enfoque
permiti que las organizaciones pudieran adquirir presencia y
permanncia en un contexto cambiante. Sin embargo, es solo a incios de
los 90 que se empieza a considerar este enfoque en la prctica de la
Planificacin y de la gestin en el mbito de la educacin. Cabe destacar
que el pensamiento estratgico tiene en su base un pensamiento de tipo
militar. Se reconocen las identidades organizacionales pero su visin de la
accin humana se sita en una perspectiva competitiva de organizaciones
y personas que se constituyen en aliados versus enemigos.
La crisis petrolera de los anos 70 repercuti tardiamente en
Amrica Latina bajo la forma de una grave crisis financiera. A incios de
los 80, la crisis se transformo en una crisis estructural generando una
situacin social inestable. Para hacer frente a la incertidumbre, emergen
los nuevos temas de la gobernabilidad y la factibilidad de realizar los
planes diseados. En trminos tericos, a la Planificacin estratgica se le
introduce la dimensin situacional, sugerido por Carlos Matus, o dicho de
Planificacin situacional reconoce no solo el antagonismo de los intereses
de los actores en la sociedad, sino que, adems del tema de la viabilidad
poltica se plantea el de la viabilidad tcnica, econmica, organizativa e
institucional. Se preocupa del anlisis y del abordaje de los problemas en
el trayecto hacia el
objetivo o el futuro deseado, la gestion se presenta como un proceso de
resolucin de nudos crticos de problemas.
Para Manis, una situacin es donde est situado algo. Ese
algo es el actor y la accin. Accin y situacin conforman un sistema
complejo con el actor. La realidad adquiere el carcter de situacin en
relacin al actor y a la accin de este. Por eso, una realidad es al mismo
tiempo muchas situaciones, dependiendo ello de como est situado el actor
y cul es su situacin. Por lo tanto, en una realidad se plantean muchas
viabilidades. Por ello, en el perodo de inicio de los aos 90 predomina el
criterio de buscar acuerdos y tratar de lograr consensos Sociales como
criterio principal de gestion de los sistemas educativos.
En trminos operativos, se inicia un triple desplazamiento.
La escasez de recursos hace de la Planificacin, por una parte, un ejercicio
de tcnica presupuestaria; por otra, una preocupacin de conduccin
poltica del proceso, en el sentido de asegurar la gestin del sistema
mediante la concertacin, y una tercera, una fragmentacin del proceso de
Planificacin y de la gestion en acciones que ocurren en diversos lugares
del sistema, quebrndose el proceso integrador de la Planificacin y
multiplicndose, en consecuencia, los lugares y las entidades
planificadoras. Este proceso de fragmentacin conduce a redefinir la
unidad de gestin educativa. Es decir, el objeto de la gestin educativa
deja de ser el sistema en su conjunto, sino que se determinan otras
unidades de gestin (ms pequenas que el conjunto del sistema) que
pueden determinar objetivos propios y frente a los cuales se pueden
asignar recursos. Este proceso ha sido el de la descentralizacin educativa,
el cual, como se ver mas abajo, tiene consecuencias importantes para la
disciplina de la gestion educativa.
Cercano al pensamiento estratgico, emerge la visin de
calidad total. Con el xito de Japn en el contexto de la economia
mundial, la atencin se torn hacia las causas de ello. Es conocido el
hecho que entre los principales tericos que inspiraron cambio en la
organizacin del trabajo en Japon, se encuentran los americanos E.
Demingy J. Jurn, quienes en la dcada del 50, propusieron la filosofia de
la calidad en la organizacin del trabajo. Sin embargo es solo mucho
mas tarde, a mediados de la dcada de los 80 que la preocupacin por la
calidad se traslada al sistema educativo en Estados Unidos, evento que
ocurre solo a inicio de los anos 90 en Amrica Latina (Casassus, 2000).
Los princpios del pensamiento acerca de la calidad se
refieren a la Planificacin, control y la mejora continua, las que permiten
introducir "estratgicamente" la visin de la calidad al interior de la
organizacin (Juran, 1988). Sus componentes centrales son, por una parte,
la identificacin de los usuarios y de sus necesidades, el diseno de normas
y estndares de calidad, el diseno de procesos que conduzcan hacia la
calidad, la mejora continua de las distintas partes del proceso y la
reduccin de los mrgenes de error que hacen mas caros los procesos. Por
otra parte, se tiene l preocupacin de generar los compromisos de
calidad.
Con la introduccin del tema de la calidad en la educacin,
surgen dos hechos de importancia: por una parte se reconoce la existencia
de un "usuario" mas all de las necesidades del aparato del Estado, y por
otra parte, se genera la preocupacin por el resultado del proceso
educativo. Es decir, un proceso en el cual se reconoce el derecho de los -
diversos - usuarios del sistema educativo, a exigir un servicio de calidad
de acuerdo a sus necesidades. Como parte de los mecanismos de gestion
aparece, entonces, la necesidad de hacer visible el resultado del proceso
educativo para que los usuarios puedan ver y emitir juicios acerca de la
calidad. Por ello, se generaliza el desarrollo de sistemas de medicin y
evaluacin de la calidad de la educacin. Pero la preocupacin por los
resultados y, en general, por la percepcin de un bajo resultado, lleva a
analizar y examinar los procesos y los factores - y combinacin de
factores - que en ellos intervienen para orientar las polticas educativas en
consecuencia.
La visin de la calidad total es a la vez una preocupacin
por el resultado y por los procesos. Sin embargo, aun cuando se valora
ms que nunca el tema educativo, el contenido o significado de calidad en
educacin queda, en cierta manera, como un supuesto o suspendido. La
emergncia del juicio del usurio hacia el resultado hace
que la mirada se vuelva rpidamente hacia los procesos que llevan al
producto o servicio que se presta al usuario.
En la prctica, la perspectiva de gestion de Calidad Total en
los sistemas educativos se orienta a mejorar los procesos mediante
acciones tendientes, entre otras, a disminuir la burocracia, disminuir
costos, mayor flexibilidad administrativa y operacional, aprendizaje
continuo, aumento de productividad, creatividad en los procesos. Calidad
total aparece entonces como la accin de revisin sistemtica y continua
de los procesos de trabajo, para identificar y eliminar los desperdicios.
Esto requiere de la participacin de los trabajadores hacia el mejoramiento
continuo de sus labores como prctica laboral, mejorar la calidad de los
procesos. Es la orientacin para que se genere cero defectos en el proceso.
Los principales exponentes de los princpios de calidad son
Joseph Juran, Edward Deming, Phillips Crosby y Peter Senge. Entre las
prcticas de la gestin de los sistemas educativos en la segunda mitad de
los anos 90 prevalece principalmente la perspectiva estratgica clsica
combinada con la perspectiva de Calidad Total.
La perspectiva de la reingeniera se sita en el
reconocimiento de contextos cambiantes dentro de un marco de
competencia global. En esta perspectiva se pueden distinguir tres aspectos
de cambio. En primer lugar, se estima que las mejoras no bastan. Para
responder de manera mas adecuada a las cambiantes necesidades de los
usurios, no solo se trata de mejorar lo que existe, sino que se requiere un
cambio cualitativo. Por otra parte, tambin se reconoce que los usuarios
tienen, por el intermedio de la descentralizacin, la apertura del sistema y,
debido a la importancia que ella ocupa en las vidas de las personas y de las
naciones, mayor poder y mayor exigencia acerca del tipo y calidad de la
educacin que esperan. Y el tercer aspecto se refiere al cambio. Se estima
que no solo se evidencia mayor cambio, sino que la naturaleza del proceso
de cambio tambin ha cambiado. Lo anterior lleva a percibir la necesidad
de un rearreglo social, en sus estructuras, cambio en los valores, en la
manera de ver el mundo.
En esta visin se estima que la Calidad Total implica
mejorar lo que hay, buscando disminuir los desperdicios y mejorar los
procesos existentes, en una visin de conjunto de la organizacin. A
diferencia de lo anterior, la reingeniera se define como una
reconceptualizacin fundacional y rediseo radical de procesos, si es que
se quiere lograr mejoras dramticas en desempeo. Sus princpios bsicos
estn elaborados por los escritos de sus principales exponentes Hammery
Champy (1993), durante la primera mitad de la dcada de 90.
Desde la perspectiva de la reingeniera, la Calidad Total
aparece como un proceso evolutivo incrementai, mientras que la
reingeniera se percibe como un cambio radical. En el centro de la Calidad
Total est la resolucin de problemas, lo que es, en alguna medida, similar
al tema situacional. Sin embargo, en esta perspectiva se asume que el
proceso es correcto, pero que requiere de ajustes. Pero en el pensamiento
de la reingeniera, debido a los cambios en el contexto, no se trata de
mejorar lo que existe, sino que se requiere reconsiderar radicalmente
cmo est concebido el proceso.
Es interesante destacar que la reingeniera representa
basicamente una actitud mental que cuestiona radical y constantemente los
procesos. La accin humana es percibida basicamente como un proceso de
cuestionamiento racional que conduce a la accin.
La lgica de los procesos anteriores nos conduce hacia un
sptimo modelo. La preocupacin por los procesos implica entender su
operatoria y en particular la preocupacin de lograr entender los
elementos que conducen a los compromisos de accin enunciados en la
perspectiva de la calidad total. Los compromisos de accin son eventos
que ocurren en el lenguaje. Para comprender esto, es necesario
comprender que una organizacin puede ser percibida como una entidad,
la cual, desde la perspectiva lingstica, existe en el lenguaje como redes
comunicacionales (Flores, 1996) que se encuentran orientadas por el
manejo de los actos del haba (Searle, 1994). El lenguaje aparece como
"la coordinacin de la coordinacin de acciones" (Maturana y Varela,
1984).
 En la perspectiva lingstica, el rediseo organizacional
supone el manejo de destrezas comunicacionales en el entendido que son
procesos de comunicacin que facilitan o impiden que ocurran las
acciones deseadas. Los pensadores que se encuentran en la base de esta
perspectiva son los filsofos lingistas como J. Austin (1988) y J. Searle
(1994); tambin estn presentes otros autores que sitan el lenguaje en la
dimensin del pensar, del poder poltico y social y de las emociones, tales
como Nietzsche, Heidegger y Foucault. En esta perspectiva, el gestor es
considerado como un coordinador de acciones que resultan de las
conversaciones para la accin.
En esta perspectiva, la gestin es concebida como el
desarrollo de compromisos de accin obtenidos de conversaciones para la
accin; y estas se obtienen por medio de la capacidad de formular
peticiones y obtener promesas. Por ello, los instrumentos de la gestin
comunicacional son el manejo de las destrezas comunicacionales definidas
en los actos del haba, es decir, el manejo de las afirmaciones, las
declaraciones, las peticiones, las ofertas y las promesas.
pasa de una situacin rgida, determinada y estable en la perspectiva
normativa, a situaciones cada vez ms flexibles, cambiantes y
indeterminadas, las cuales demandan procese de ajustes constantes
mediante la innovacin. En este sentido emergen con fuerza las
competencias de anlisis contextuales propios de las perspectivas
estratgicas, de calidad total y de reingeniera.
En el transcurso de esta trayectoria de concrecin y
flexibilizacin, se producen una serie de desplazamientos entre dos
visiones distintas de los contextos internos y externos de la organizacin.
Estas dos visiones constituyen representaciones del contexto tanto interno
como externo, en el cual operan las organizaciones. Estas dos
reconstrucciones se presentan en el Cuadro 1 y las caracterizamos como
visin de tipo A y visin de tipo B.
Cuadro 1 - Reconstrucciones del contexto segn los tipos de
visiones A y B

Dos representaciones del mundo y

sus modelos de gestion
La secuencia de los siete modelos enunciados muestra una
trayectoria interesante. En esta trayectoria, con el modelo normativo se
parte de una situacin abstracta y determinista, para luego pasar por
distintas etapas de concrecin y flexibilizacin. Por concrecin se entiende
el proceso de emergencia de distintos sujetos de la gestion, cada vez mas
perfilados y concretos. En este proceso se tiene como sujeto en primer
lugar al sistema en su conjunto, para luego dar lugar a la organizacin en
sus distintos niveles administrativos, para luego terminar con las personas
que constituyen la organizacin. A este proceso lo hemos llamado el
proceso de emergencia del sujeto. Por flexibilizacin se entiende el Estos son tipos abstractos, pero caracterizan una manera de
proceso de perdida de rigidez en la definicin e interpretacin del entorno representar el mundo. A cada representacin correspondeu ciertos
en el cual opera la organizacin. En este proceso se modelos de gestion. En esta caracterizacin, la columna izquierda de tipo
A representa una visin paradigmtica
mientras que la columna de la derecha representa otra visin Cuadro 2 - Fortalezas y debilidades de los modelos de gestin
paradigmtica de tipo B. La visin paradigmtica de tipo A representa un segn su relacin con las construcciones de tipo A y de tipo B
universo estable: en l, los supuestos acerca del ser humano son de tipo
trivial y los referidos al contexto, son invariantes. En esta representacin,
el cambio es acumulativo en torno a ciertos objetivos preestablecidos.
Estos supuestos requieren de un cierto tipo de teoria y de prctica
gestionaria caracterizada por una perspectiva de tipo tcnico-racionalista-
linear.
La visin paradigmtica de tipo B es la representacin de un
universo inestable; en el, los supuestos acerca del ser humano son de tipo
no trivial y los referidos al contexto son fluidos, complejos y cambiantes.
En la representacin de tipo B, el cambio es turbulento y cualilativo. Estos
supuestos requieren de otro tipo de teoria y de prctica gestionaria.
Requieren de una prctica que se site en una perspectiva que incorpore la
diversidad y que se site en un plano emotivo-no linear-holstico.
Lo anterior tiene algunas consecuencias. Entre ellas quiero
destacar dos principales: una de ellas se refiere al conocimiento y otra a
los estilos de gestin que de alli se desprenden.
En cuanto al conocimiento, las reformas curriculares en
curso se orientan a pasar del fomento de la adquisicin de conocimientos
de primer grado (memorstico) hacia el desarrollo de un conocimiento de
segundo grado entendido como competencias (superiores) para operar en Los distintos modelos de gestion mueslran distintas re-
el mundo. Sin embargo, las competencias que se reflejen en el modelo de laciones con los componentes de los tipos A y B. Por ejemplo, los
tipo A son distintas a las destrezas del modelo de tipo B. Las primeras son modelos normativos y prospectivos son muy aplicables a las
destrezas necesarias para operar en un mundo invariante, y por lo tanto se construcciones de tipo A. Estos modelos son particularmente fuertes en
trata de destrezas invariantes de primer grado: saber leer, descifrar, etc. las caractersticas de tipo A (40 y 35 puntos, respectivamente), pero muy
Las segundas son destrezas requeridas para operar en un mundo dbiles en las caractersticas de tipo B (7 y 14 puntos respectivamente).
turbulento, perplejo y cambiante. En este universo, las destrezas son otras, Esto quiere decir que los modelos normativos y prospectivos presentan
se trata de metadestrezas tales como el autoconocimiento, la capacidad de debilidades para operar en contextos caracterizados por los elementos de
anlisis, autoevaluacin, capacidad comunicativa, capacidad de tipo B. No seria aconsejable utilizarlos en dichos contextos. Sin embargo,
adaptacin, creatividad. si de todas maneras se aplican en contextos de tipo B, ya sea por inercia o
En cuanto al estilo de gestion, las preferencias por un tipo u por cultura, su desafio consistir en encontrar prcticas de gestion que
otro implican privilegiar unos tipos de gestin por sobre otros. En el suplan las insuficiencias del modelo para este tipo de contexto. Por otra
Cuadro 2 se caracterizan estas relaciones: parte, el modelo comunicacional es muy fuerte en las caractersticas del
tipo B y dbil en un contexto caracterizado por el tipo A. En este
caso, si es que se quiere utilizar el enfoque comunicacional, el desafio es
generar las prcticas adecuadas para acrecentar la estabilidad del enfoque.
El situarse en el modelo A conlleva un cierto tipo de
tcnicas de gestin. Supone, por ejemplo, poder responder a un sistema
clasificatorio determinado por la normalidad: el perfil real (no
necesariamente el explicitado) que emerge de la poltica educativa. Este es
de caracter homogneo, se focaliza en los resultados, la discrecin de sus
indicadores, su medicin y su referencia a estndares. Por otra parte,
situarse en el modelo B supone la aplicacin de otras tcnicas en la cuales
se privilegia la diversidad, y se focaliza en los procesos y la calidad de las
interacciones.
Una revisin de la literatura de las "mejores experiencias de
gestin" en las empresas que tienen buenos resultados son aquellas cuyas
prcticas de gestin se focalizan en la gestion de las interacciones de las
personas y no estn focalizadas en los resultados y sus estndares
(Patterson, West, Lawthom, 1997; Caulkin, 1998, apud Glatter, 1999). En
esta revisin se muestra que, actualmente, el foco en gestin de las
personas es ms productivo que el foco en las Cuestiones de estrategia,
calidad, tecnologia y R y D combinadas. Es decir, se est transitando de
una tradicin tayloriana a una tradicin mas vinculada a las tesis de Elton
Mayo.
Es de notar que la gestin de los sistemas educativos en los
90 se ha centrado en una gestin vinculada al tipo A y no al tipo B. Esto es
de todas maneras sorprendente, pues si hay algn sector social que se
precia de su vinculacin con el factor humano ese es precisamente el
sector educativo. Pero a esto volveremos mas abajo. Primero examinemos
la evolucin de la poltica educativa.
La agenda de la poltica educativa de
fin-de-siglo
La poltica educativa del fin de siglo est enmarcada en el
debate de la reforma del Estado. Esta se puede caracterizar por
paso de la visin del Estado de ser una entidad productora hacia la visin
de aun ser una entidad reguladora. En este proceso se pueden distinguir
dos momentos: uno caracterizado por la reduccin de la esfera de
influencia del Estado, en la cual se imponen las polticas de
descentralizacin para luego pasar a una etapa de restitucin de lo que se
ha llamado el Estado necesario, mediante el cual se reconstituye la esfera
de influencia del Estado central, o sea mediante procesos de
centralizacin. Ambas formas - la de la descentralizacin y la de la
(re)centralizacin - implican necesariamente el diseo de formas de
gestin que las viabilizan. Es importante notar que el marco de la poltica
es la institucin y el contendido de la poltica es la gestion de la
institucin.
Los cambios han sido considerables y rpidos. En los 80, la
mayora de los sistemas educativos eran sistemas centralizados, y aun los
"descentralizados" federales como Argentina (para la educacin primaria)
y Brasil, o unitario como Chile, constituyeron, en el fondo, sistemas
centralizados a nivel de estados y provncias y desconcentrados en el caso
de Chile.
A inicio de la dcada de los 90, las transiciones hacia la
democratizacin poltica generaron un nuevo escenario social. Es en el
marco de estos nuevos escenarios que se genera una demanda de
democratizacin de la educacin y, consecuentemente, cambios en las
polticas educativas. Estos cambios estn contenidos principalmente en
Recomendacin que emana de la Conferencia de Ministros de Educacin
llamada Promedlac IV (Cuarta Reunin..., 1991) donde se llam a iniciar
una nueva etapa educativa. Desde el punto de vista poltico, no se
determin cuales era el contenido de esa nueva etapa, sin embargo se
especific que el camino para ello seria producir cambios profundos en la
gestion del sistema. El supuesto implcito fue que el cambio educativo
ocurrira en el marco de la transformacin institucional. Esta forma de
percibir el cambio educativo es tomado del discurso econmico en el cual
se postula que la accin social se da dentro de la organizacin y se
encuentra regulada por ella (Seddon, 1997). El supuesto es que distintas
formas de organizar y regular la accin
social generan distintas prcticas Sociales. As concebida la accin social,
es posible entonces disear formas alternativas de organizacin y de
accin social a partir de polticas diferentes. Es decir, pueden ser objeto de
poltica. Por ello, las polticas educativas que dieron lugar a las reformas
de los 90 estuvieron marcadas desde el inicio por el domnio del
pensamiento de la organizacin y de su gestin.
El principio que orient este proceso fue que la gestin se
vuelva ms manejable si la unidad de gestin est constituida por unidades
ms pequenas que el sistema en su contenido. Por lo tanto se procedi a
entregar competencias a unidades administrativamente ms pequenas. Por
lo tanto, el contenido concreto de este planteamiento se tradujo, en la
prctica, en la redistribucin del poder. En trminos generales, la forma
que tomo la redistribucin del poder tuvo las siguientes caractersticas: 1)
al interior del sistema, entrega de competencias a instancias
administrativamente menores, mediante polticas de descentralizacin
(fundamentalmente, se transfirieron el manejo de las escuelas y la
contratacin de docentes), y rediseo de competencias al nivel central, en
particular mediante el establecimiento de sistemas nacionales (y
estaduales) de evaluacin, y generar una capacidad de intervencin en las
escuelas; 2) entre el sistema y la sociedad, apertura a nuevas formas de
concertacin en el nivel macro, y mayor conectividad entre las escuelas y
la comunidad.
Este cambio se encuentra bajo el termino general de la
"poltica de descentralizacin". Esta tuvo gran apoyo porque tena
resonancia em todos los sectores polticos. Por una parte, para las
sensibilidades de la izquierda poltica, estos planteamientos eran
consonantes con las aspiraciones de democratizacin, libertad,
participacin y autonomia. Para las sensibilidades ms cercanas a la
derecha, esta poltica era consonante con la reduccin de la esfera de
influencia del Estado, la creacin de mercados y cuasi mercados en la
educacin y el predomnio del pensamiento econmico y gestionario.
De manera mas especifica, las polticas de descentralizacin
han includo medidas tales como el manejo de las
escuelas, la contratacin de docentes, el desarrollo de proyectos
educativos al nivel de establecimiento, posibilidad de manejo financiero
por parte de las escuelas, adaptaciones curriculares al nivel local.
Mediante estas medidas, se esperaba que se produciran espacios que
generaran innovaciones que dinamizaran la educacin.
Sin embargo, por su tendencia a la fragmentacin del
sistema, la poltica de descentralizacin as diseada presentara
problemas de gobernabilidad si no se aplicaban medidas que pudieran
equilibrar la entrega de capacidad de decision a niveles locales. Por ello,
al poco andar, la poltica de descentralizacin vino acompanada de una
poltica de centralizacin o de recentralizacin. Esta nunca ha sido
explicitada como tal, y no ha recibido la atencin analtica o pblica
correspondiente a su influencia.
Las polticas de (re)centralizacin son bsicamente medidas
tendientes a redisear o, por ejemplo en el caso de Brasil, a construir el
poder central. Dichas medidas son principalmente de dos tipos. Por una
parte, estn las medidas tendientes a asegurar la concentracin de
competencias estratgicas tales como la capacidad de decision en cuanto a
poltica educativa, el financiamiento, el establecimiento de normas y
estructuras, los elementos centrales del currculo y una capacidad de
intervencin en las escuelas, ya sea directamente o indirectamente a travs
de incentivos. Por otra parte, mediante el establecimiento de sistemas de
evaluacin. Esta ltima es la pieza clave del nuevo diseo, pues cambia el
enfoque tradicional del sistema en el cual se daba una poltica
fundamentada en la oferta de insumos por una poltica centrada en los
resultados del sistema. El cambio de una gestin basada en el aporte de
insumos a una gestin basada en los resultados (calidad total) establece un
cambio cualitativo y consecuencias importantes que examinaremos en el
apartado siguiente mas abajo.
Por lo tanto, se puede decir que la tradicin de la gestin de
la educacin se inicia con los procesos de descentralizacin, en la cual la
actividad de gestion transita de la gestin del sistema en su conjunto a la
gestin de un sistema que est compuesto por distintas entidades con
distintos niveles de competencia de gestion. Esto quiere
decir hacia un sistema compuesto por distintos subsistemas de
gestin, la cual por cierto termina en la escuela. Por ello la gestin
educativa, debido a los cambios estructurales del sistema, ha pasado
de ser una actividad exclusiva y propia de la cspide del sistema (el
Ministerio central) a ser una actividad que ocurre en el conjunto del
sistema, y afincndose en la base del mismo, que son las escuelas.
Ahora bien, si la gestin tiende a definirse con relacin a entidades
administrativas, en la prctica es una actividad de relaciones entre
sujetos. Dicho desde la perspectiva de los sujetos, se han producido
redistribuciones de competencias que tocan a los Ministros a favor
de otras instancias, como los Secretarios Regionales, alcaldes y
directores de escuelas.
Desde el punto de vista organizacional, entonces la gestin
se torna en el proceso de responder a las necesidades de los sujetos
involucrados en el proceso. Por ello, se vuelve mas ligada a temas con-
cretos. Pero aqui nos encontramos con un problema: diversificaciones
de situaciones empricas, procesos, performance, es decir todo lo que
sugiere la teoria organizacional en un enfoque racionalista de procesos.
Pero la teoria muestra hoy que los resultados tienen que ver no tanto
con las funciones y procesos racionalmente determinados, sino con
elementos tales como el compromiso y la satisfaccin en el trabajo. Es
decir temas micro, tales como liderazgo, satisfaccin, calidad de las
relaciones interpersonales, la comunicacin, el clima, que son los te-
mas sobre los cuales se basan las capacidades de cambio y de adaptacin
a los cambios.
Problemas de la gestion educativa en
Amrica Latina
Las reformas educativas de los anos 90 se centraron en
la gestin. La gestin fue por lo tanto el foco principal de la poltica,
pero por lo mismo, ante la dificultad de asegurar la coherencia de la
gestin del sistema tambin pas a ser el principal problema. Las
polticas de reestructuracin del sistema, mediante las polticas de
descentralizacin y de centralizacin, cambiaron las regias del
funcionamiento del sistema educativo. Esto, que de por si constituye
unagran transformacin en el diseo, present dificultades serias en
cuanto a su ejecucin, provocando por ello una situacin de desequilbrio
entre la poltica y la prctica. Por ello se gener, por un lado, un freno a
las polticas mismas y, por otro, se gener un nivel de tensin muy alto
entre los actores involucrados al nivel de la direccin del sistema, la
burocracia, y los actores al nivel de la escuela.
Examinemos a continuacin algunas de estas tensiones en la
cual se pueden distinguir algunos problemas interrelacionados.
Un primer problema tiene que ver con 7a ausencia de la
dimensin "educacin" en la gestin educativa. La gestin educativa,
como aplicacin de los princpios generales de la gestin y de la
educacin, supone que los princpios de ambos campos deberan estar
representados en la estructuracin de la disciplina. Sin embargo, en la
formalizacin de la disciplina, la dimensin propia de la educacin est
ausente. Debemos preguntarnos como lo pone Boyd (1992): "qu es lo
educacional en la gestin educacional?" La dimensin educativa - las
escuelas y su quehacer -aparecen slo como un soporte para contener los
conceptos de la gestin. En la constitucin de la disciplina, el objeto - lo
educativo - no ha funcionado como un elemento que tenga la especificidad
suficiente como para alterar la construccin de la prctica de gestin. En la
teoria de la gestion, los procesos que llevan a la produccin del producto
se formalizan en funciones. Estas funciones son basicamente las de
Planificacin, gestin financiera, gestin de recursos humanos y la
vinculacin com los usurios. Estas funciones han sido aplicadas a la
gestin educativa.
En este planteamiento, el supuesto es que los procesos
educativos pueden ser abstrados de manera tal que los princpios
generales de la gestion pueden ser aplicados sin alteraciones sustanciales.
Sin embargo, es difcil abstraer lo que uno pude llamar "procesos
educativos", principalmente porque no es fcil definir y ponerse de
acuerdo acerca de si efectivamente hay un producto de la educacin, y si
lo hubiera, es difcil ponerse de acuerdo acerca de
cul seria el producto de la educacin. Si hubiera acuerdo de que los
procesos educativos corresponden a los de una manufactura, habra que
afirmar, al menos, que lo que resulta de la actividad educativa no es un
producto cualquiera. La "materia prima" sobre la cual se trabaja en
educacin son los alumnos y por lo tanto no se trata de una materia trivial
sino de un sujeto no trivial.
En el nuevo impulso que recibi el sector educativo y l
educacin dentro de las estrategias nacionales de desarrollo en la dcada
de los 90, este tema fue soslayado. Sin embargo, dada la importancia que
ha sido signada a la gestin en los procesos de reforma educativa, es ya
tiempo de reflexionar mas con detenimiento acerca de temas tales como
las restricciones y condicionantes que imponen las caractersticas de la
educacin a la gestin; si stas permiten la transferencia pura y simple, sin
adaptacin, de las tecnicas de gestin a la situacin educativa, o bien si las
particularidades de los objetivos, los sujetos y los contextos educativos
son los suficientemente especficos que demanden un tratamiento especial.
Un segundo problema revela una tensin conceptualy
valrica producto de la reconceptualizacin de Ia educacin desde la
economia. En la ltima dcada, los conceptos que dominan la reflexin de
la poltica educativa tienen su raiz en la economia. Conceptos tales como
la eficincia, la eficacia, la evaluacin, productividad, competitividad,
incentivos (y por cierto la gestin misma, de la que se hablar mas en el
prximo apartado) han copado la literatura y el discurso de la poltica
educativa. Sin llegar a decir que las polticas educativas tienen un fin
econmico explicito, si se puede afirmar que la orientacin valrica de las
polticas ha estado dominada por los conceptos econmicos. En este
mismo contexto, es necesario agregar que no deja de sorprender la notable
facilidad con la que se ha impuesto la introduccin de las categorias y el
lenguaje econmico en la educacin y la poa resistencia efectiva que ello
ha generado. Esta reconceptualizacin de formas de entender los procesos
educativos ha sido muy rpida y ha ocurrido en el momento crucial de la
dcada de las reformas. Con lo cual, esta reconceptualizacin se ha
consolidado como una nueva ideologia
de la educacin, cuyos bloques constructivos de base son los conceptos de
la economia.
Pero estos conceptos son ajenos a los conceptos que se
utilizan corrientemente en el universo docente cuyos conceptos estn
cargados por la pedagogia, la filosofia, la sicologa y la sociologia. Por
esto, se ha generado un doble lenguaje y un malentendido entre
planificadores y directivos docentes encargados de ejecutar las polticas
quienes se encuentran confundidos con la nueva terminologia. Una de las
consecuencias de esto, desde el punto de vista conceptual, ha sido el
establecimiento de un sistema com mundos paralelos y superpuestos entre
la poltica y la prctica. Como corolario de ello, se ha ido generando un
proceso de simulacin generalizado.1 Esto quiere decir que la gestion de
las polticas se ha ido caracterizando por una prctica de cumplimiento
formal, pero no real, de los requisitos de la poltica. La simulacin aparece
como una manera de hacer "como si" la poltica estuviera efectivamente
aplicndose, sin que ello se verifique en la realidad.
En tercer lugar se puede distinguir una tensin entre
paradigmas concurrentes. Por una parte se encuentra el paradigma que
resulta de la construccin del mundo con una visin tcnico-linear-
racionalista de tipo A y, por otra parte, el que resulta de la construccin
del mundo con una visin emotivo-no linear-holstico de tipo B.
La transferencia de los modelos de gestin del sector
productivo hacia la gestion de organizaciones sin fines de lucro como lo
es - en principio - la educacin, transfiere no slo las practicas sino que
trae consigo tambin los paradigmas que los sustentan (Drucker, 1990;
Glatter, 1999). En la actualidad predomina el paradigma tipo A. Esto es
producto de la confianza que algunas personas tienen en la
autorregulacin de la tcnica, en la linealidad de los procesos y en la
racionalidad de la conducta humana. Desde el punto de vista de la gestion,
este paradigma se articula en torno a
1
Este aspecto fue originalmente mencionado por Ceclia Braslavsky en una
conversacin privada.
la gestion "por resultados". Sus conceptos de base son los indicadores de
rendimiento, estndares, contabilidad social [accountability), los cuales
son criterios a partir de los cuales se hacen LOS procesos de
(re)asignacin de recursos.
En este paradigma, lo importante es determinar con
precisin el "producto" de la educacin o rendimiento del sistema, para asi
poder medirlo, determinar el mbito y niveles de "calidad", referirlo a
"estndares" y, a partir de ello, alinear procesos para mejorar la
productividad (eficiencia) y el producto (eficacia). Con esta confianza se
han desarrollado LOS sistemas de medicin y de evaluacin de la calidad
de la educacin que miden la produccin de la educacin entendida como
un porcentaje de logros de LOS objetivos acadmicos. Por esta capacidad
de medir el producto de la educacin y, consecuentemente, desencadenar
LOS procesos de gestion mencionados en LOS prrafos anteriores, estos
sistemas se estn transformando en el principal instrumento de gestin.
Sin embargo, como se mencion anteriormente, no est
claro si existe un producto en educacin, y si es que lo hubiera, no est
claro cul es ese producto. El supuesto es que el producto de la educacin
es lo que se requiere para incrementar el desarrollo econmico. Mucho se
ha escrito desde el inicio de la dcada de LOS 60 acerca del capital
humano y de su Contribucin al desarrollo econmico y al aumento de la
productividad. Pero persiste un problema en cuanto a la relacin de
educacin y crecimiento econmico. Por una parte, en trminos gruesos,
es claro que las personas con mas educacin reciben mayores ingresos, y
se asume que LOS mayores ingresos son debidos a una mayor
productividad. Por otra parte, no est para nada de claro qu en la
educacin es lo que contribuye a una mayor productividad (y por ende a
mayores ingresos). Sin embargo, como lo seala Levin (2000), en toda la
literatura de la economia de la educacin desde 1960 hasta la fecha, no se
dice nada acerca de qu - y como - se debe ensenar para obtener una
mayor productividad. De hecho, el 90% de la varianza en ingresos y
productividad de personas con similares niveles de educacin se explica
por factores otros que por las diferencias en resultados de
las mediciones producidas por las pruebas de rendimiento acadmico
(Levin, 1998). Esta limitacin se complica mas an cuando se considera
que, por una parte, en el mundo de la produccin, se dan situaciones en las
cuales coexisten tipos de trabajo y de empresas con niveles de tecnologia
y de empresas con altos componentes de conocimiento muy diferentes,
por lo tanto coexiste una demanda instalada de competencias muy
diversas; y por otra parte, se dan situaciones de cambio muy rapido en el
tipo de trabajo, y por lo tanto, un cambio muy rpido de la demanda de las
competencias que se requieren para su realizacin.
Lo que si dice la literatura de distintas fuentes, incluyendo
la economia de la educacin (e.g. Shultz, 1975), es que lo que se requiere
es personas que tengan la capacidad de ajustarse a LOS desequilbrios en
el entorno y a favorecer el cambio. Esta caracterstica de desequilibrios y
de cambios no se conjuga bien con LOS supuestos y componentes del tipo
A, y ms bien se ajustan a LOS supuestos y componentes de tipo B.
El tipo A se ajusta al modelo tcnico racionalista. Sin
embargo, en la evolucin de LOS contextos Sociales, se resalta el hecho
de que las transformaciones en el ltimo tercio del siglo veinte han
generado contextos inciertos, y las polticas se orientan hacia la
diversidad. El tipo B, que contempla una visin emotivo-no linear-
holstica, se ajusta mejor a este tipo de contexto. Los modelos de tipo
tcnico racionalista se ajustan mal a un contexto incierto, pues este
enfoque, para poder funcionar, requiere de la existencia de un contexto
estable. En consecuencia, encontramos una situacin que refleja un
desfase entre la
(supuestos y componentes) de LOS
modelos en aplicacin actuales y LOS contextos en LOS cuales operan.
Un cuarto problema que enfrenta la gestin educativa tiene
que ver com la divergencia de LOS objetivos de la gestin desde la
perspectiva de la escala. Escala en este caso se refiere a la unidad
organizativa de la gestin. Simplificando el problema distingamos dos
niveles de organizacin: el nivel del sistema y el nivel de la escuela, o bien
el nivel macro y el nivel micro. Los intereses y objetivos de LOS niveles
macro y LOS de LOS niveles micro son divergentes, o dicho en
lenguaje de gestin, presentan problemas de alineamiento. Los sistemas de
educacin en Amrica Latina son sistemas que presentan a la vez
caractersticas de descentralizacin y de centralizacin, por lo tanto tienen
incorporada estructuralmente esta divergencia. Desde el punto de vista de
la gestin, esta situacin es compleja pues se da que un sistema contiene
estructuras que presentan objetivos de gestin diferentes.
Porqu las orientaciones del nivel macro son diferentes a
las del nivel micro? El ambiente en el cual opera el nivel macro es un
ambiente en el cual se deben responder a demandas diversas de un cierto
tipo, tales como las de la productividad (competitividad internacional)
contabilidad social (evaluacin) e equidad (integracin social). En el nivel
macro se tratan las orientaciones de poltica, donde operan fuerzas
Sociales con respuestas diferentes frente a LOS desafios Sociales a gran
escala. Las polticas educativas contienen declaraciones que expresan
especificamente que las fuerzas que LOS animan son las fuerzas de la
globalizacin econmica.
El ambiente en el cual opera el nivel micro es otro. Este es
el nivel de la comunidad. Sus objetivos no son la respuesta a las fuerzas
de, por ejemplo, la globalizacin, sino que estn ligadas a acciones intra y
extra escuela que se hacen con fines educativos. Sus objetivos son LOS
aprendizajes de LOS alumnos. El nivel macro se ocupa de la economia, el
micro de la pedagogia. Por lo tanto, el primero requiere una gestin
administrativa vinculada a la economia y la poltica, el segundo demanda
una gestion vinculada a la pedagogia. Sin embargo, esto ltimo es un
problema pendiente, pues retomando el primer problema mencionado
arriba, en la gestion educativa la dimensin de la pedagogia est ausente.
El quinto problema est referido a la cuestin de la
contabilidad social (social accountability). Este tema est tambin
enmarcado en el de la descentralizacin. En la historia de l
descentralizacin en LOS sistemas educativos de Amrica Latina, se ha
resaltado el discurso de la dimensin de descentralizacin, pero se hace
poca referencia al tema de la centralizacin que la acompaa. La
centralizacin tiene tres races diferentes: una de ellas es la tradicin
centralista que mantiene en la cultura educativa una actitud de
verticalidad. La segunda viene de las formas en la cual se origina la
descentralizacin en Amrica Latina. Esta viene de LOS primeros inten-
tos, en Argentina, Brasil, donde la descentralizacin se genera en con-
textos de regmenes militares de desvinculacin con la responsabilidad
social por la educacin, y en Chile, donde el regimen militar procedi a
una desconcentracin del sistema, es decir, mantuvo el control desde el
aprarato del centro. La tercera raz viene con la visin democratizadora de
la descentralizacin en LOS regmenes democrticos.
En LOS procesos de descentralizacin democrtica, se
produce una redistribucin del poder hacia instancias administrativas ms
pequenas. Este proceso de descentralizacin con orientacin democrtica
tuvo como resultado inicial una perdida de poder en el mbito central. El
sistema se encontro en una situacin de desequilibro en la distribucin del
poder que se genera al interior del sistema. Esta situacin estimulo l
necesidad de generar un contrapoder al nivel central. La tesis fue que slo
una situacin de equilbrio dinmico de poderes podra provocar una
sinergia en el sistema.
Desde la perspectiva de la gestin aparece una situacin
opaca en cuanto a las responsabilidades dentro del cuadro de la
descentralizacin. Este, que es un problema general de las
descentralizaciones, tiene una dimensin especfica en lo que se analiza
aqui. Dentro de la idea del equilbrio dinmico est contenida la idea de
que al nivel central del sistema le corresponde la responsabilidad por la
educacin. Por lo tanto le corresponde rendir cuentas a la ciudadana
[accountability). Sin embargo, el nivel central no cuenta con LOS medios
para ejercer dicha responsabilidad.
Una de las caractersticas de LOS procesos de
descentralizacin ha sido la de sacar del nivel central la responsabilidad
de la gestin de las escuelas. Se trata ahora de "ministerios sin escuelas".
Si el nivel central no tiene la autoridad de la gestion de las escuelas, no
tiene la capacidad de decidir sobre el funcionamiento de la escuela, y solo
tiene funciones de regulacin cmo puede entonces asumir la
responsabilidad por LOS resultados? La autoridad sobre las escuelas no
est en LOS
ministerios, y la apuesta de la descentralizacin se orient a que sea la
sociedad civil a quien se le transfiera el poder mediante la entrega de
informacin sobre el resultado de las escuelas. Sin embargo, para resolver
este vaco de poder en cuanto a lo que acontece en las escuelas, se opt
por generar instrumentos de poder de gestin al nivel central. Como se
mencionara recin, el ms importante de ellos fue el establecimiento de
sistemas de evaluacin en el nivel central. Este instrumento ha pasado a
ser un instrumento del centro. En el mbito de la contabilidad social, una
de las funciones de dichos sistemas es producir y entregar informaciones
que permiten configurar un discurso de rendicin de cuentas a la
ciudadana.
En sexto lugar, un problema de la gestin tiene que ver con
el desfase entre la formacin en gestin y las demandas de l poltica
educativa. En la cultura de la tradicin pedaggica no ha habido lugar para
el desarrollo de competencias de gestin. En las prcticas de gestin
educativa, bsicamente, se ha adoptado por una administracin de
mantencin de LOS procesos en una escuela. Pero ahora que se pide mas
iniciativas al nivel de la escuela, la tarea de administracin se ha
convertido en una difcil gestin. Para enfrentar esta nueva demanda ello
se ha desarrollado una industria de formacin en el mbito de la gestin.
De hecho, en la mayora de LOS pases la capacitacin en gestion ha sido
muy demandada. Sin embargo, esta capacitacin ha sido criticada por ser
de carcter excesivamente academicista y orientado a LOS directores de
escuelas, descuidando por ende a LOS niveles centrales, LOS intermedios
del sistema o LOS del aula.2 Lo primero implica una orientacin de tipo
cognitivo en vez del desarrollo a competencias y al desarrollo de
innovaciones. Lo segundo implica desatender LOS estratos intermedios
que por lo general son docentes que han sido promovidos a esas instancias
de gestin, sin contar con la formacin adecuada para ello.
El sptimo problema es la ausencia de Investigacin
adecuada. En particular en cuanto a LOS modelos de gestin educativa,
2
Ver para el caso chileno, Undurraga y Araya (2000).
su factibilidad, las ventajas y desventajas de cada modelo en funcin de
LOS contextos y LOS objetivos educativos. Como seala Bush (1995),
"como ciencia aplicada, la investigacin en gestin debera ser como la
investigacin sobre LOS modelos que si sirven o no a una mejora prctica
de gestin y de que manera lo hacen". La orientacin academicista tiende
a facilitar una prctica de gestin orientada hacia las caractersticas de tipo
A asociadas a las prcticas de ingeniera social. Sin embargo, desde LOS
90, todos LOS pases de la regin (con excepcin de Cuba) se reclaman de
practicar una perspectiva constructivista en la formacin docente y la
pedagogia. Desde un punto de vista terico, existe una contradiccin entre
ambos enfoques. Por ultimo, la octavo tensin que emerge de entre la
visin autoritria y la visin democrtica de la gestin. La gestin
autoritria est asociada a la gestin por resultados, mientras que la
democrtica se asocia a la gestin de LOS recursos humanos. Estas dos
formas de gestion reflejan distintas escuelas de pensamiento y se
relacionan de manera distinta con el tiempo. Como su nombre lo indica, el
primero tiende a focalizar su atencin en LOS resultados. Esto quiere
decir que lo que importa son LOS resultados del corto plazo (resultados de
las mediciones reiterativas) y las acciones que hay que realizar, con l
intencin que estos se mejoren en el corto plazo. Por otra parte, la gestin
democrtica se relaciona con una preocupacin por LOS recursos
humanos y su participacin en la gestin. En esta perspectiva se enfatizan
las dimensiones del liderazgo en su Versin del "coaching", el desarrollo
de las capacidades de las personas miembros y LOS aspectos relativos al
clima de la organizacin. La escuela es de un alto componente en
conocimientos. Todas estas dimensiones se relacionan con la mejora en el
largo plazo. Esta tensin no es otra que la tensin que emerge de Ias
visiones platnicas y aristotlicas enunciadas al principio, a saber en la
visin que se sustenta en la creencia de que para que LOS seres humanos
realicen "actos de virtud" es necesario que predomine un criterio
autoritario y verticalista, o bien en la visin que se sustenta en la creencia
que para ello, LOS seres humanos, por naturaleza, deben participar en la
generacin de su destino.
 Conclusin
El desarrollo de la gestin educativa se encuentra en
un momento dinmico y en medio de debates fundamentales. En
este texto se ha delineado una concurrencia de paradigmas llamados
de tipo A o de tipo B, que representan el primero una visin tcni-
co-racionalista- linear y la segunda una visin emotivo-no-linear-
holstico. Del primero se desprenden ciertos modelos, enfoques y
prcticas de gestion y del segundo otros modelos, enfoques y
prcticas. En la actualidad pareciera que predomina un enfoque de
tipo A en la gestin educativa de la regin. Sin embargo, las prcticas
innovadoras que se han desarrollado en la industria con buenos
resultados y aquellas de alto componente de conocimiento pareciera
indicar que las practicas de tipo B son mas adecuadas. Esto pareceria
ser ms vlido an en un sector que se reclama de estar centrado en
el desarrollo de las personas. Las innovaciones educativas mas
interesantes tanto desde la teoria como la prctica se encuentran no
tanto en el nfasis en LOS recursos sino en aquellas prcticas se
sustentan en la interaccin comunicacional y las visiones compar-
tidas, en mbitos tales como la educacin popular y la educacin en
el contexto de riesgo. Nos encontramos en una situacin en la cual
existe evidencia generada en la regin que indican que la
predominancia del paradigma de tipo A debera ser cuestionado con
ms fuerza.
Nos encontramos ante Caminos alternativos. Por una
parte, estamos dentro de un paradigma lcnico-racionalista-linear que
nos orienta hacia una prctica de la gestin educativa ms orientada
hacia la eficiencia. Sin embargo, la eficiencia en si est carente de
sentido. Por otra parte, hay un camino ms amplio, ms poltico y
valrico donde se encuentran las preguntas relativas al sentido de la
gestin educativa.
Entonces, hacia adonde debe orientarse nuestra
reflexin en la disciplina?
En primer lugar, es necesario el profundizar el debate
terico. Se requiere mejorar el conocimiento de las teorias, debatirlas
y desarrollarlas. Buscando equilibrios entre LOS aportes de las escuelas
de pensamiento ligadas al tipo A con aquellas del tipo B, separando la
orientacin de la gestin del sistema de la gestin de las escuelas.
En segundo lugar, las hiptesis deberan ser transformadas
en preguntas que deben ser respondidas por la investigacin emprica. En
esto seria conveniente distinguir entre la gestin del sistema y la gestin
de las escuelas, teniendo cuidado de no olvidar que las organizaciones
educativas no existen en el vaco sino que estn dotadas de contextos
externos e internos. Debemos preguntarnos y observar cul modelo, cul
enfoque es til, cuales de ellos favorecen LOS aprendizajes de LOS
alumnos, cuales generan aprendizajes mas adecuados para vivir en el
mundo que aparece.
En tercer lugar es necesario desarrollar la dimensin
pedaggica en la gestin educativa. Es necesario repensar la gestin
educativa para que en ella la gestin no se limite a la administracin de
LOS recursos sino abarque tambin el liderazgo pedaggico. Seria muy
conveniente apoyar la reflexin en LOS datos pedaggicos bsicos y en
las implicancias de las metodologias pedaggicas para la gestin
educativa.
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 Introduo
Federalismo e Gesto A oportunidade de falar sobre este tema obriga-nos a
Educativa no Brasil: algumas referncias de carter histrico-cultural que tem marcado a
evoluo do sistema educativo brasileiro ao longo de sua trajetria, na
qual o processo colonizador moldou certas formas de pensar e de refletir
notas para debate sobre os problemas da cultura e da educao que ainda hoje, em certa
medida, condicionam as solues e as vrias tentativas que vimos
buscando para melhor encaminhar os processos de formao das novas
geraes. O debate sobre o federalismo, por exemplo, em razo da
extenso territorial do Pas, a par das lutas histricas do processo de
consolidao das fronteiras geogrficas, passando pelas vrias tentativas e
lutas internas para reforar focos de poder hegemnico, constituem um
captulo especial de construo da nacionalidade que, devido aos objetivos
deste evento, no ser objeto desta apresentao. No entanto, so
momentos importantes que permanecem como substrato que condiciona a
forma pela qual se constroem as estruturas e a agenda de debate
educacional que nos interessa discutir nesta ocasio.
As disputas entre nativos e descendentes dos primeiros
colonizadores, por exemplo, atestam a emergncia de inmeras iniciativas
que se adotam no sentido de organizar um sistema educativo que ao
mesmo tempo em que atendesse aos interesses do processo de
Walter E. Garcia colonizao, tambm respondesse aos anseios da maioria da populao
Educador; diretor do Instituto Paulo Freire. que no tinha acesso aos benefcios do processo de escolarizao. O
sistema de ensino jesutico marcou o carter dogmtico de nossa cultura
escolar e logo esse modelo teria srias contestaes, atravs das reformas
pombalinas e posteriormente por outras iniciativas com o sopro
liberalizante do sculo 18, especialmente com a Revoluo Francesa e
depois com as idias vindas dos Estados Unidos. Em verdade, os
mecanismos de gesto educacional, no Perodo Colonial, sempre
estiveram atrelados aos interesses da coroa portuguesa, mais preocupada
em impedir iniciativas de emancipao com forte controle centralizador
na capital do Pas. As vrias iniciativas e reformas, tanto no Perodo
Colonial quanto no incio da Repblica, refletiram os interesses das
oligarquias ao invs de serem direcionadas para eventuais esforos de
construo de uma cidadania educacional. A descentralizao do ensino
primrio para as provncias, no Brasil, por exemplo, ocorre mais por
desinteresse das elites por esse tipo de educao do que por um
reconhecimento da importncia dessa deciso para a oferta de mais e
melhor educao para a populao. J o controle sobre a educao
superior, que interessava diretamente aos grupos dominantes, sempre fez
parte das preocupaes da elite dominante, da por que as sucessivas
reformas sempre buscaram resguardar direitos dessa camada.
O advento da Repblica, praticamente, consagra a dis-
tribuio de encargos educacionais em funo dos interesses dos
diferentes grupos com acesso ao Poder Central, e essa situao s comea
a se modificar com a acelerao do processo de urbanizao,
especialmente nas Regies Sul e Sudeste, exigindo, a partir da dcada de
20, a organizao de sistemas de ensino voltados para a ampliao da
escolaridade obrigatria da populao. No processo de evoluo histrica,
podemos identificar a forte presena do componente territorial no estilo de
gesto educacional que permeia todas as preocupaes de estudiosos,
polticos e administradores educacionais. No perodo colonial, como
salienta Jos Ricardo Pires de Almeida (2000), encontram-se aqueles que
defendem o desenvolvimento de um mesmo tipo de instruo para todos
dentro de um mesmo esprito, "o esprito de unidade, de unio e
concrdia". De outra parte, j com o processo de intensa urbanizao e de
industrializao que se observa a partir de 30 e que tem como postura
marcante o Manifesto dos Pioneiros, sob a liderana de Fernando de
Azevedo, a questo da unidade aparece uma vez que permite a realizao
dos ideais de construo democrtica por meio da disseminao da escola
pblica, universal e gratuita para todos. Na expresso dominante dos
debates que se seguiram ao processo constituinte do ps-guerra, entre
centralistas e defensores da descentralizao educativa, fica registrada
uma
caracterstica fundamental que marca a evoluo da gesto educa-
cional no Brasil ao longo dos ltimos 50 anos. Para os adeptos do
movimento da escola nova, a escola, como instituio apta a con-
solidar a democracia, deveria realizar a unidade na diversidade, na
riqueza das experincias regionais e na resposta s demandas mais
representativas da comunidade.
A Constituio de 1988 assume a existncia do prin-
cpio federativo ao mencionar, explicitamente, no artigo 211, que a
Unio, os Estados, os municpios e o Distrito Federal organizaro,
em regime de colaborao (grifo nosso) seus sistemas de ensino.
Ao detalhar em outros artigos os encargos prioritrios de cada ator
federado, o texto constitucional parece tomar o conceito de rede de
ensino como o mais apropriado para o conceito de sistema. Assim,
o princpio de colaborao entre os entes federados surge como
impositivo para o desenvolvimento de aes tendentes a cumprir os
objetivos fixados para a educao de todos os brasileiros. O
surgimento da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional
(LDB), detalha ainda mais as aes a serem empreendidas,
configurando, assim, as atribuies solidrias que devem reger as
atividades de cada instncia de poder educacional pblico.
As aes de configurao deste novo quadro educacio-
nal esto em plena fase de implementao ao longo desta dcada
que vai se encerrando quando o Pas, que havia retardado a adoo
de certas medidas sugeridas pelo processo de globalizao econ-
mica, v-se envolvido pela necessidade (ou imposio) de medidas
que tendem a unificar procedimentos nas polticas econmica e fis-
cal, com evidentes incidncias nas polticas sociais. Na poltica
educativa, as repercusses so recentes, razo pela qual no se pode
afirmar categoricamente que seus efeitos so definitivos. No entan-
to, algumas evidncias j permitem especular sobre algumas dire-
es que esto marcando a atuao dos poderes pblicos e que a
nosso ver mereceriam um cuidado maior com relao s possveis
conseqncias que da podero advir. Os seguintes pontos merecem
ateno especial.
 A unificao da agenda educativa
A partir da Conferncia de Jomtien (Tailndia, 1990) e
da reunio de Cpula de Presidentes pela Criana (New York, 1990),
o Pas assume inmeros compromissos com a agenda internacional
de educao e iniciam-se processos de mobilizao tendentes a con-
ciliar sua agenda de poltica educativa com os novos desafios ento
firmados. As sucessivas reunies e encontros, nacionais e interna-
cionais, ocorrem simultaneamente s mudanas na legislao inter-
na do Pas, como decorrncia do processo constituinte de 1988. A
Conferncia Nacional de Educao para Todos (1994) representa
um momento importante de afirmao de propostas firmadas a par-
tir do consenso possvel na ocasio. E, nesta oportunidade, come-
am a se delinear evidentes conflitos de perspectivas. De um lado,
propostas que exigem investimentos capazes de corrigir deficinci-
as historicamente acumuladas, que tm elevados custos financeiros,
que recomendam formao de quadros tcnicos e docentes, exigem
processos de mobilizao social, etc. Tais medidas, que s podem
ocorrer com mudanas culturais que demandam tempo e esforo
continuado, pem-se em confronto com polticas de ajuste
econmico-financeiro e fiscal, com a fixao de prazos curtos e res-
tries oramentrias como condio para a manuteno das linhas Draibe (1999) salienta que "a descentralizao da educao fundamental
de crdito agendadas com os organismos internacionais.
Diante deste quadro contraditrio, a procura dos finan-
ciamentos internacionais, para o ensino bsico, torna-se quase ine-
vitvel, fazendo com que a Unio e os Estados no s renovem em-
prstimos que estavam por vencer como recorram a novos, capazes
de fazer frente aos desafios da globalizao. A unificao das pro-
postas educativas para o ensino bsico (fundamental e mdio), com
as condicionalidades estabelecidas pelos fornecedores de emprs-
timos (Bird e BID), cria situaes novas ante a desigualdade estru-
tural dos sistemas de ensino estaduais e municipais. Propostas como
as dos parmetros curriculares, avaliao de estudantes, repasse de
recursos diretamente s escolas, entre outras, quando feitos de ma-
neira isonmica, sem respeitar as peculiaridades e caractersticas
de desenvolvimento de cada sistema, provocam efeitos desiguais, que
ainda no esto suficientemente avaliados e provavelmente seguiro
punindo os sistemas de ensino mais pobres e as escolas menos preparadas
para inovaes que exigem um mnimo de condies de funcionamento
cotidiano. Em verdade, o desenvolvimento histrico desigual dos sistemas
de ensino bsico no Pas exige um efetivo exerccio de articulao
poltica, que deveria ser estimulado pelo governo federal, dentro dos
princpios constitucionais vigentes. Em trabalho recente sbre a
colaborao que est por acontecer entre Estados e municpios para
desenvolvimento do ensino mdio, Cndido Gomes (2000) salienta que
Estados e municpios devero entrar em acordo para prover salas e
professores em nmero suficiente que suporte das expanses previstas
para os prximos anos. Em outra linha de argumentao, mas mostrando a
falta de exerccio do princpio federativo, Gomes e Verhine (1996),
citando Plank, Amaral Sobrinho e Xavier (1992), afirmam que apesar de
existirem mecanismos que definem regras para o financiamento
educacional "o acesso aos recursos para educao, portanto, continua
dependente de um conjunto de fatores que incluem tipicamente a regio, a
riqueza e a vinculao poltica, mas que, freqentemente, excluem as
necessidades sociais". Numa avaliao mais ampla da descentralizao
induzida desde o Poder Central, em face dos novos rumos da educao,
no foi at agora acompanhada de sistemas modernos e geis de
monitoramento e superviso, ausncia que tem introduzido uma certa
dimenso catica ao processo. Isso se acentua tanto pelo envelhecimento
das regras e normas anteriores quanto por dificuldades para articular e
manter estruturas regionais - intermunicipais e estaduais - capazes de
cumprir, com economia, tais funes que, de outra maneira, dificilmente
sero enfrentadas no mbito municipal".
Na realidade, o processo de descentralizao induzido desde
o Poder Central, j bastante analisado entre ns em diferentes momentos
histricos, especialmente a partir dos anos 80, tem comportado distintas
conotaes que todos j conhecem, como o repasse de encargos sem a
contrapartida dos recursos, a desconcentrao de
funes sem o poder de interferir no processo, etc. Todas as tentativas de
repartir encargos, dentro do princpio federativo vigente no Brasil,
exigiriam a implantao de um exerccio de busca comum, identificado
com um objetivo poltico maior, de uma educao voltada para a
construo de um modelo de sociedade mais aberta, mais democrtica e
eqitativa. A internacionalizao da agenda educativa, introduzindo um
receiturio que vale para qualquer pas, tende a tratar, de maneira idntica,
situaes radicalmente distintas, se analisarmos o desenvolvimento
desigual dos sistemas educativos do Pas. A entrada do governo federal,
baixando normas, que na maioria das vezes podem funcionar apenas como
sugestes, mesmo porque muitas questes relativas ao funcionamento do
ensino bsico so de competncia de Estados e municpios, talvez se
transforme em mais um complicador institucional. Em muitas ocasies,
onde no se percebe claramente a preocupao de apoiar a implantao de
estruturas que redirecionem a gesto dos sistemas, talvez estejamos mais
confundindo do que ajudando a construir uma nova ordem educacional.
Gesto de poltica educacional ou
execuo de programas?
A entrada em cena deste quarto ator institucional - os
organismos internacionais de financiamento - no gerenciamento
educacional faz ressurgir, com fora paradigmtica, a avaliao como
componente fundamental de todos os programas implantados. Avaliao
obrigatria para os que envolvem financiamento internacional e para
outros programas que dependem diretamente de liberao ou do repasse
de recursos do governo federal. Estas avaliaes podem ser exigidas de
distintas maneiras, mas o importante a existncia de algo que informe
sobre como o programa est sendo desenvolvido. Objetivamente, nada a
contestar quanto a orientaes desta natureza, mesmo porque recursos
aplicados em polticas pblicas devem ter a melhor eficcia possvel, sem
falar na lisura absoluta de sua aplicao. O que pode ser discutido na
anlise dos
processos de gesto habitualmente empregados que pouco se faz no
sentido de consolidar, com base na avaliao, a implementao de novas
prticas e novas posturas. Como habitualmente trabalhamos com produtos
(programas, projetos, eventos) e quase nunca nos lembramos do processo
em marcha, os resultados da avaliao pouco so utilizados para
redirecionar o curso da realidade, que parece, em muitos lugares,
imutvel. Via de regra, assiste-se instncia federal pretendendo agir
como determinante sobre a estadual e esta sobre a municipal, quando na
realidade todas esto em p de igualdade em face do objetivo comum de
desenvolver e melhorar a educao pblica. Por vezes ocorre contato
direto entre a instncia federal e a municipal ou estadual, como o caso
do Programa Dinheiro Direto na Escola.
A rigor, essas formas de colaborao, que ocorrem mais por
intervenes espasmdicas, talvez mais ajudem a desarticular do que a
sedimentar novas prticas e a instaurar uma nova cultura de
gerenciamento educacional. Via de regra, a emergncia de um programa
novo provoca o abandono daquele que ele vem complementar ou
substituir, sem que se pergunte se o que vinha sendo executado eslava
dando bons resultados ou no. De outra parte, pode ocorrer sobreposio
de programas, com disperso de recursos humanos e materiais em prejuzo
do conjunto. Colocados certos programas sem a construo de uma cultura
que os referende, podemos estar ajudando a sedimentar objetivos distintos
dos inicialmente visados, ou punindo mais os alunos do que as instituies
que os abrigam - como no caso das avaliaes estritamente vinculadas
com aspectos quantitativos do conhecimento, ou o mau gerenciamento de
programas tipo livro didtico ou merenda escolar onde, por vezes, a falta
de pessoal qualificado para execut-los, ou mesmo, at a m-f acabam
deixando o estudante sem o benefcio que deveria receber. O interessante
destes programas vinculados ao ensino bsico (primeiro e segundo graus)
de que, na maioria das vezes, quando originrios da esfera federal, eles
podem ser ou no aceitos pelas demais instncias (estaduais e municipais),
o que acaba por gerar procedimentos diferenciados segundo distintos
interesses em jogo. O caso dos parmetros
curriculares exemplar. So padres referenciais. Seu uso discut-
vel at porque so quase ignorados pelos principais interessados: os
professores.
A avalanche de programas que surgem, muitas vezes
sem um cuidado adequado em sua formulao ou em seu
gerenciamento, tem eficcia discutvel em pas to desigual como o
Brasil. A viso que perpassa tais iniciativas a de que se cultiva a
isonomia de propostas e de execuo seguindo, portanto, a orienta-
o de que se deve atender de maneira igual a todas as situaes,
embora se diga, muitas vezes, que os contedos e procedimentos
devem adequar-se s realidades locais. A Lei do Fundo de Manuten-
o e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do
Magistrio (Fundef), por exemplo, com a reduo de recursos fede-
rais que direcionou para corrigir as distores salariais para menos,
existentes nos Estados e municpios mais pobres, praticamente in-
troduziu e legitimou o fato de que professores dessas regies devem
se contentar em ganhar menos do que aqueles que trabalham em
alguns lugares do Sul e do Sudeste. No acredito que se possa espe-
rar uma melhora sensvel em um ensino fundamental no qual um
professor mal preparado, e que antes ganhava 30 ou 40 reais, agora
est ganhando 150 ou 160 reais. Alis, os dados do censo escolar de
1999, recentemente divulgados pelo Inep, revelam a persistncia de
realidades desafiadoras nas regies mais atrasadas do Pas.
Como ltimo ponto deste item, venho refletindo sobre o
porqu de tantos programas e projetos na rea educacional. Sem en-
trar no mrito, at porque vou retomar este assunto mais adiante,
caberia perguntar: o grande nmero de iniciativas no estaria sendo
utilizado como cortina de fumaa para desviar a ateno da questo
crucial de ausncia de uma poltica educacional sria e consistente?
A reconfigurao dos papis
Os processos de reformulao do papel do Estado, a
privatizao de empresas pblicas, o deslocamento dos eixos de
deciso da poltica, com a ingerncia de instncias de deciso externas nos
assuntos do Pas vm provocando a redefinio de papis dos atores
pblicos para com os encargos educacionais. No Brasil, hoje, ao governo
federal, cabem, basicamente, as funes de coordenao, planejamento e
equalizao de oportunidades, alm de manter sua prpria rede de escolas
(a maioria delas, universidades e escolas tcnicas); os Estados respondem
pela manuteno de seus sistemas de escolas e pelo planejamento, avalia-
o, acompanhamento e normatizao, em seu mbito, o sistema estadual;
e os municpios respondem pela manuteno de seus sistemas e pelas
normas relativas a seus respectivos mbitos. Como se percebe, so
funes que se complementam e que, para serem bem executadas,
necessitam de um processo de articulao interinstitucional que se d
ainda de maneira bastante tmida, quer seja por meio das instncias
polticas ou das instncias tcnicas, com os conselhos de Educao.
A tendncia que hoje j se transformou em realidade, em
face do descontrole das contas pblicas, de se exigir ajustes permanentes
nos oramentos, a de que o governo federal transforme-se no fator
determinante de conduo da poltica educativa, especialmente diante dos
Estados e municpios mais dependentes da transferncia de recursos
federais, quer seja por intermdio do (Fundef) ou de outros mecanismos
previstos na legislao. E, neste momento, voltamos a questes
anteriormente mencionadas. Na medida em que o recurso educacional tem
outras funes, alm daquelas que determinam sua alocao prioritria
para manuteno e desenvolvimento do ensino, o risco de uso indevido,
ou com outros interesses, muito mais presente, como atestam
ocorrncias que a imprensa registra habitualmente. A predominncia de
viso oramentria traz, ainda, neste processo de reconfigurao de pa-
pis, a presena de outras instituies, tradicionalmente afastadas do
sistema escolar, como o setor empresarial, associaes, sindicatos, grupos
de voluntrios e pais, todos chamados a dar contribuio que possa
melhorar o desempenho da escola enquanto locus educativo. Esta
aproximao, desde que se observem os limites e as
limitaes da contribuio que podem representar, interessante aos novos papis da Unio, dos Estados e dos municpios. A expressiva
at porque pode permitir trocas mais significativas da escola com presena do governo federal, ocupando espaos ante os demais entes, em
seu entorno, contribuindo assim, por outra via, para melhor ajustar face dos mais de 150 pontos da LDB que requerem algum tipo de
o trabalho escolar com a viso de outros grupos com as quais deve regulamentao, pode estar configurando em certa medida um processo de
ou deveria relacionar-se habitualmente. recentralizao educativa, com seus inevitveis reflexos sbre todo o
A reformulao das atribuies no impede, entretan- arcabouo educativo. Neste caso, os Estados mais organizados e mais
to, que possam ser encontradas aes muito estimulantes e ricas de fortes politicamente tm condies de enfrentar eventuais divergncias,
desenvolvimento educacional, especialmente em sistemas munici- como atestam algumas j ocorridas ao longo dos ltimos anos.
pais pblicos. Num universo de mais de seis mil municipalidades,
h dirigentes que efetivamente consagram oramentos que elevam
a qualidade da oferta educativa. No entanto, tais aes, conforme Concluses parciais
anlises efetuadas pelo Centro de Estudos e Pesquisas em Educa-
o, Cultura e Ao Comunitria (Cenpec) e pelo professor Raimundo Finalizando, gostaria de indicar algumas questes que
Palhano, entre outros, ainda esto fortemente marcadas pela atitude poderiam ajudar a enriquecer o debate sobre os rumos da gesto educativa
voluntarista do dirigente municipal (especialmente o prefeito) que entre ns e as configuraes que vai assumindo o sistema educativo.
aquele que, em ltima instncia, decide seguir ou no determinadas 1) A escassez de recursos com as restries conhecidas tem
orientaes no sistema municipal de educao. provocado a emergncia de distintos expedientes que levam reduo dos
Romper este circuito de decises baseadas na vontade oramentos determinados pela legislao vigente. Seja mediante medidas
individual exige estruturas de prestgio consolidado, que demonstrem judiciais, seja pela no-execuo de oramentos aprovados para o ano
competncia tcnica para fazer as necessrias mediaes tcnicas en- fiscal, seja por interesses polticos locais (casos constatados de aplicao
tre o pensar e o executar e entre o produzir conhecimento e o ato de da Lei do Fundef), estamos assistindo ao longo dos ltimos anos ao
transform-lo em coisas interessantes para o destino pessoal de cada aparecimento de inmeros expedientes que colocam a educao em
estudante. O Conselho Nacional de Secretrios de Educao (Consed) segundo plano. Felizmente, as excees ajudam a contrabalanar esta
e a Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao (Undime), tendncia, especialmente em municpios e Estados que decidem investir
nas funes de representao e de mediao que j desempenham ha- seriamente em educao e vm construindo um novo modo de fazer
bitualmente, podem desempenhar um papel importante na constru- poltica, valorizando este setor. No entanto, como regra geral, o Pas no
o de novas pontes de articulao tcnico-poltica com a criao de est investindo o que deveria e muito menos o que seria necessrio para
outros circuitos de produo de conhecimentos e propostas de inter- uma efetiva melhoria da qualidade, com valorizao efetiva do professor,
veno educacional para uma gesto mais eficaz. Neste momento, por com a extenso da jornada diria para um mnimo de seis horas na escola,
exemplo, as duas entidades representativas dos sistemas estaduais e etc. Assim, surgem outros expedientes que esto sendo usados para dar
municipais de educao desenvolvem trabalhos com a colaborao de maior visibilidade poltica ao do gestor - desde o mais alto escalo - ,
especialistas que certamente traro expressiva contribuio para a com alguns componentes que valeria a pena examinar com maior cuidado.
melhoria da oferta educativa das respectivas redes.
Como ltimo ponto deste item, gostaria de lembrar a
possvel emergncia de impasses na acomodao das vises relativas
 2) Vimos observando, desde as aes do governo fede
ral, uma tendncia de se recorrer ao uso do marketing e da propa
ganda como instrumentos no s de promover o trabalho realizado,
mas para construir a imagem de que se est resolvendo todos os
problemas da rea. Em trabalho anterior, indiquei que se buscava
construir uma metarrealidade, como se no existissem problemas e
todas as dificuldades j estivessem definitivamente superadas. Evi
dentemente, estas mensagens, especialmente veiculadas pela tele
viso, ajudaram a construir estas fantasias que foram desmentidas
pelos dados apurados nos vrios levantamentos efetuados. A situa
o est mudando sim, lentamente, verdade, como j vem sendo
detectado h algum tempo. Entretanto, da a afirmar-se que os pro
blemas quantitativos j esto resolvidos e que o Pas investe o sufi
ciente para atender s necessidades do ensino bsico atentar con
tra a realidade do cotidiano, que nenhum administrador educacio
nal pode desconhecer.
Esta utilizao intensiva do marketing e da propaganda
pode ser constatada em todos os nveis de execuo das polticas
pblicas e, certamente, o governo federal o que melhor tem utili-
zado desse expediente, at porque, segundo a Pesquisa mdia e edu-
cao (2000), a pauta diria dos grandes jornais do Pas aquela
gerada pelo Ministrio da Educao, que reflete, portanto, o pensa-
mento veiculado pelo governo.
3) Tendncia associada anterior, e que vem se im
pondo em vrios lugares, sob a justificativa de melhorar o de
sempenho das crianas carentes no sistema escolar convencio
nal, o Programa Bolsa-Escola, que consiste em assegurar cri
ana pobre um pagamento mensal, com a contrapartida, do alu
no e de sua famlia, de atendimento de uma srie de quesitos
enquanto estudante (freqncia, aproveitamento, etc). A expe
rincia que ganhou maior visibilidade, dada a situao de capital
federal, foi a de Braslia. Hoje o programa est sendo proposto
em diferentes fruns internacionais, sendo que no Brasil vrios
Estados e municpios j o adotam. Creio que, independentemen
te dos mritos que o programa possa ter, e certamente os tem,
mesmo porque atender financeiramente a crianas pobres que estudam
com bom desempenho sempre ser desejvel, conveniente estar atento
para algumas questes importantes que surgem e que tm incidncia sobre
a gesto dos sistemas pblicos de educao. A primeira delas que o
programa teria melhor efeito se estivesse vinculado a um programa mais
amplo de renda mnima para a famlia, que o espao por excelncia para
atendimento das necessidades bsicas da criana. A segunda questo a
de que o programa atende a parcelas muito pequenas da populao
necessitada, o que indica no ser a soluo para todos, como podem
sugerir algumas propagandas veiculadas. O terceiro ponto indica que, por
seu carter assistencial, pode representar um excelente meio de
manipulao poltica, ao apresentar como soluo do problema educativo
um recorte que se faz da realidade escolar, justamente sobre o grupo
menos assistido e mais esquecido da sociedade desigual. Assim, ao tomar
uma parte pelo todo, coisa que a propaganda e os polticos sabem fazer
com inegvel habilidade, estamos criando a sensao de que vivemos no
melhor dos mundos, o que tem acontecido em muitos lugares do Brasil
que adotam nominalmente este programa. Chama a ateno, ainda, o fato
inusitado de que instituies como o Banco Mundial, na voz de seu
presidente atual e de seu antecessor que agora conselheiro do Vaticano,
estejam to interessados no Bolsa-Escola. Considero altamente suspeita
essa inteno at porque chega a ser cmico ter que admitir a hiptese de
que teremos de pagar mais uma vez pelos males que nos induziram a
fazer. No creio na sinceridade do Banco Mundial. Para encerrar, apenas
um episdio que est registrado no prefcio que fiz para o livro de Jos
Eustquio Romo (1995) sobre dvida externa e educao. No encontro
preparatrio da conferncia da Tailndia, a Amrica Latina e o Caribe
reuniram seus representantes em Quito, em 1989, para apresentarem suas
sugestes ao evento mundial. Proposta apresentada no sentido de que parte
dos juros da dvida externa da Amrica Latina pudesse ser utilizada para
compor um fundo destinado a universalizar e a melhorar a qualidade do
ensino
fundamental foi aprovada por todos os pases, menos um, que no convm
aqui mencionar qual deles, mas posso afirmar que no foi o Brasil. Feita a
votao, o representante do Banco Mundial toma a palavra, veta a
resoluo, com a afirmao de que aquilo no cabia a uma reunio
daquela natureza, e o encontro termina no maior tumulto. A proposta foi
levada para a Tailndia e, l, novamente, o representante do Banco
Mundial impede a discusso do assunto. Ser que desde aquela poca as
coisas mudaram tanto? Vamos aguardar as prximas atraes!
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 A Gesto das Polticas Introduo
A poltica educacional brasileira passou por uma srie de
Federais para o Ensino transformaes nos anos 90. Foi redesenhada e rearticulada no transcorrer
das trs administraes federais que se sucederam no comando do Pas
nesse perodo, acompanhando as tendncias que nortearam a gesto das
Fundamental nos Anos 90 polticas pblicas em nvel mundial, particularmente das voltadas para o
setor educacional.
O presente trabalho foi um esforo analtico-descritivo de
acompanhar os desdobramentos desse processo. Objetivou-se, a partir de
uma anlise documental, identificar os eventuais avanos conseguidos no
processo de gesto das polticas federais para o ensino fundamental, assim
como aqueles aspectos ainda considerados carentes de uns melhores
encaminhamentos, identificados como limites e obstculos.
A perspectiva analtica adotada privilegiou a gesto, tendo
como finalidade possibilitar um maior detalhamento na anlise das
polticas, assim como permitir que se percebesse os "movimentos" na
conduo das mesmas. Dessa forma, poder-se-ia acompanhar o
Jorge Abraho de Castro movimento da poltica, assim como detectar as questes mais relevantes
Pesquisador da Diretoria de Estudos Sociais do Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada (Disoc/lpea).
da agenda governamental direcionada para o setor educacional, em cada
perodo.
Raul Miranda Menezes O recorte adotado foi duplo. Primeiro, acompanhou-se a
Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental do Ministrio do "etapa" percorrida por cada uma das administraes - desde os
Planejamento, Oramento e Gesto (MP). diagnsticos e propostas de governo, passando pelo sistema setorial de
oramento e gesto, at os relatrios com o balano da execuo das
polticas -, identificando, a partir de um confronto crtico entre o discurso
e as prticas e iniciativas de governo, eventuais avanos e limites. Para
tanto, a sistematizao da documentao foi articulada para captar trs
momentos constantes da operacionalizao de polticas pblicas: 1)
recuperar os diagnsticos e as propostas de governo. Nesses documentos
esto explicitados quais seriam os principais problemas e elementos mais
crticos em determinada rea. Complementarmente, apresentam-se as
propostas de encaminhamentos considerados mais adequados para a
soluo das questes
problemticas destacadas no diagnstico. As principais fontes de
pesquisa nesta etapa so os programas de governo que os ento can-
didatos apresentam ao conjunto da populao em campanhas elei-
torais e os documentos programticos para o setor, apresentados to
logo assumem o governo; 2) identificar os encaminhamentos legais
por meio dos quais os governos sinalizam para a opo por
determinados procedimentos de gesto e para o disciplinamento da
alocao de recursos. A principal fonte de pesquisa o marco jur-
dico-institucional vigente, expresso em documentos tais como o
Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDOJ,
legislaes e normatizaes de programas setoriais, etc; e 3) inves-
tigar se houve a efetivao das polticas. Dito de outra maneira,
nessa etapa procura-se averiguar se o discurso e as propostas tradu-
ziram-se em aes concretas, por meio da execuo de programas e
projetos. As fontes de pesquisa mais relevantes so relatrios de
atividades de rgos responsveis pela execuo de programas. No
caso da educao, a extinta Fundao de Assistncia ao Estudante
(FAE), o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE),
o Tribunal de Contas da Unio (TCU), etc.
Complementarmente, em um segundo momento, pro-
cedeu-se a uma anlise comparativa e diacrnica entre as diferentes
administraes sobre os temas mais relevantes ao longo da dcada,
com os mesmos objetivos estipulados em relao s administraes
individualmente.
Gesto das polticas federais para o ensino
fundamental no governo Collor
Todo programa de governo do ento candidato Fernando
Collor de Mello presidncia da Repblica estava ancorado em tor-
no da necessidade de modernizar o Pas. Essa modernizao deve
ser entendida em sentido amplo, ou seja, contempladora dos mais
variados aspectos constituintes da realidade brasileira, indo desde a
economia at questes polticas e sociais.
Em relao ao diagnstico sobre a educao, aponta-se a
rea como uma das mais problemticas,1 com a agravante de ser
considerada "estratgica" para o novo modelo de desenvolvimento
preconizado. Essa avaliao negativa do oferecimento de servios
educacionais embasava-se na considerao de dois ndices, igualmente
preocupantes: as baixas taxas de concluso do ensino fundamental e as
altas taxas de repetncia e evaso.
H uma inovao em termos de diagnstico em relao
oferta de servios educacionais. Ao contrrio do que historicamente vinha
se afirmando, que o problema da educao brasileira era de insuficincia
na oferta, defende-se que o grande problema estava na baixa qualidade
dessa oferta. Ou seja, o principal problema a ser sanado no seria mais de
ordem quantitativa, mas sim qualitativa (Brasil, Presidncia da Repblica,
1991a).
Como causas para essa situao, so apontadas tanto a
pobreza de grandes contingentes da populao brasileira quanto a falncia
do Estado, cada vez mais incapacitado para o atendimento das demandas
sociais e, no caso, para ofertar servios educacionais de qualidade.
Como sugestes de solues para o equacionamento desses
problemas, aponta-se uma srie de medidas, tais como: expanso da rede
escolar; adequao curricular; fomento aos programas de apoio aos
educandos, no intuito de propiciar condies para a permanncia de um
maior nmero de alunos freqentando os bancos escolares. Outra das
aes defendidas para combater a repetncia e a evaso dizia respeito
necessidade de articular os servios educacionais com as atividades
produtivas das diferentes regies brasileiras, adequando no somente os
contedos curriculares s demandas locais, mas tambm os perodos
letivos, de forma a no tornar concorrente para as crianas em idade
escolar o auxlio nas atividades produtivas com a freqncia escola.
1
Segundo o diagnstico contido nas Diretrizes de ao do governo Collor, "a
situao da educao no Brasil dramtica" (Collor de Mello, 1989).
 H ainda referncia necessidade de incentivar o
envolvimento da iniciativa privada na oferta de servios educacionais,
tanto por intermdio de sua participao na gesto quanto no aporte de
recursos para a rea.
Em termos de inovaes na gesto, destacam-se as des-
tinadas aos chamados programas complementares de assistncia aos
educandos. Dessa forma, preconiza-se a regionalizao do material
didtico, a descentralizao da produo do material escolar e, sobretudo,
o estabelecimento de mecanismos de gesto descentralizados para esses
programas. Com relao merenda escolar, por exemplo, afirma-se a
necessidade de descentralizar o seu fornecimento, potencializando um
indito crculo virtuoso que permitiria um maior controle por parte dos
beneficirios, uma adequao do cardpio aos hbitos alimentares dos
alunos, assim como fomentaria a produo de alimentos e a gerao de
renda local.
A partir do diagnstico sobre a situao do setor edu-
cacional, anteriormente descrito, apontam-se as intenes programticas2
para o equacionamento dos problemas setoriais.3 Entre essas se destaca a
questo federativa e o estabelecimento de uma gesto compartilhada entre
os diferentes nveis de governo (Unio, Estados e Municpios). Esses entes
federados levariam a cabo aes coordenadas, unindo esforos e evitando
a superposio na oferta de servios, o que, no raro, acarretava uma
excessiva oferta em algumas reas e servios em detrimento de outros, que
no estavam sendo supridos por nenhum nvel de governo.
Em consonncia com a nova proposta de definir claramente
os papis e competncias de cada nvel de governo, destacavam-se aquelas
que deveriam ser da alada da Unio. Como parte
2
As propostas do governo Collor para rea da educao encontram-se sistematiza
das no Programa Setorial de Ao do Governo Collor na rea de Educao (Brasil,
MEC, 1990).
3
Segundo o Programa Setorial de Ao do Governo Collor na rea de Educao, em
relao s prioridades e inovaes para o setor educacional, "o que se requer, ur
gentemente, uma poltica educacional radical e revolucionria". (Brasil, MEC,
1990, p. 20).
de um novo arranjo institucional entre os nveis de governo, entre estas
novas diretrizes deveria constar que o papel da Unio passaria a ser
"complementar", ou seja, a instncia federal restringiria a sua atuao
coordenao do processo de formulao da poltica educacional, apoiando
os outros nveis de governo, com recursos financeiros, tcnicos e
humanos, para que os mesmos desempenhassem os encargos e as
atribuies sob sua responsabilidade de forma satisfatria (Brasil,
Presidncia da Repblica, 1991a).
O combate s desigualdades sociais e regionais brasileiras
tambm era defendido. A educao devia ser parte integrante das polticas
compensatrias, direcionadas aos grandes contingentes populacionais -
no s das regies mais pobres do Pas quanto dos setores excludos das
regies desenvolvidas - alijados dos benefcios do processo de
desenvolvimento nacional.
Outra iniciativa dizia respeito necessidade de demo-
cratizar a gesto, criando mecanismos que a tornassem mais transparente e
participativa. Isso seria feito pelo incentivo participao de segmentos
sociais, no necessariamente governamentais, no planejamento, execuo
e fiscalizao da utilizao dos recursos destinados ao setor educacional.
No que diz respeito gesto, dois pontos constantes da Lei
de Diretrizes Oramentrias (LDO) devem ser mencionados em funo da
sua articulao com o projeto mais amplo da administrao Collor de
modernizar o Pas. Primeiramente, registra-se, formal e legalmente, a
orientao para que se fomente a descentralizao para Estados e
municpios, como uma diretriz oramentria. Complementarmente,
tencionava-se reduzir a participao do Estado na economia.
Outro instrumento legal normatizador importante para
analisar a gesto das polticas pblicas para o setor educacional so as
chamadas "Sistemticas para financiamento da educao".4 No caso do
governo Collor, estes documentos so ainda mais importantes, pois so a
"contraprova" que coloca em xeque todo o discurso
4
Cf. Brasil, MEC (1992, 1993d e 1994) e FNDE (1995b, 1997b e 1999b).
que apregoava o rompimento com as tradicionais prticas polticas
brasileiras e o apelo modernizao da administrao pblica.
Por intermdio da anlise dos procedimentos explicitados
nas sistemticas, percebe-se o quanto a nova administrao federal era
"continusta" em relao s prticas tradicionais. Neste sentido, a despeito
do discurso modernizante, que priorizava a eficincia e a transparncia de
processos descentralizados, as sistemticas do perodo, operacionalizadas
pelo Plano de Trabalho Anual (PTA), sinalizavam para a continuidade em
relao aos tradicionais mecanismos centralizados e burocrticos, to
permeveis a particularismos e clientelismos. Contrariamente aos
discursos to fortemente alardeados, os procedimentos para concesso de
recursos e financiamentos de projetos tinham como pr-requisito a
passagem obrigatria pelo crivo da alta hierarquia do Ministrio da
Educao (MEC), a qual, centralizadamente, dava o veredicto decisivo.
Se outros documentos, tais como as sistemticas, j eram
indicadores do descompasso entre o discurso modernizante e a con-
tinuidade com prticas tradicionais, ainda mais ilustrativos so os
relatrios de atividades da FAE e do FNDE, rgos responsveis pela
gesto dos programas de assistncia aos educandos, os quais no deixam
dvidas sobre essa incoerncia entre discurso e prtica.
Em primeiro lugar, a despeito da retrica descentralizante e
participativa, a gesto desses programas foi levada a cabo de forma
centralizada na cpula do Ministrio da Educao, em Braslia. A partir da
anlise dos relatrios de atividades, transparecem como caractersticas da
administrao Collor nessa questo a carncia de recursos e a
centralizao.
Assim, ao se analisar o Programa Nacional de Alimentao
Escolar (Pnae), um dos "carros-chefe" da assistncia aos educandos,
percebe-se que ele continuou sendo gerido de forma centralizada,
inclusive mantendo os mesmos processos e esquemas que tornavam a
gesto dos recursos para o Pnae permevel corrupo e ao clientelismo
poltico.
A situao do Programa Nacional de Material Escolar
(PNME) foi ainda mais dramtica, pois, devido ao corte dos recursos o
Programa, foi desativado nos anos de 1991 e 1992.
Tambm no foi diferente o que aconteceu com o Programa
Nacional do Livro Didtico (PNLD). Sua gesto caracterizou-se pela
continuidade em relao s tradicionais mazelas, marcadamente
centralizada e com a cartelizao, nutridoras de uma "promiscuidade
institucional" entre os representantes do poder pblico e as empresas do
setor de fornecimento de livros didticos. Alm disso, o PNLD foi
prejudicado, no perodo, pela falta de recursos e pelo no-
acompanhamento do processo de produo, o que redundou nos baixos
nveis de qualidade dos livros distribudos.
Sendo assim, como balano da abreviada administrao
Collor de Mello, destaca-se o "continusmo" em relao aos governos
anteriores, tanto em termos gerais quanto s questes especficas do setor
educacional, havendo inclusive um recrudescimento das prticas
clientelsticas.
Com relao ao processo de alocao de recursos, ob-
scrvou-se uma ruptura da rigidez alocativa5 caracterstica dos anos 70,
mesmo que o MEC tenha mantido o controle sobre a destinao dos
recursos. No houve o estabelecimento de critrios claros e transparentes
para nortear a alocao dos recursos, a qual ficou ao sabor dos interesses
polticos e eleitorais.
Outro dos itens que no modificado em relao aos go-
vernos anteriores diz respeito fragmentao institucional.6 Durante o
Governo Collor de Mello, a estrutura organizacional montada no Mi-
nistrio da Educao para o atendimento das demandas de servios
5
A rigidez alocativa se refletia na definio de objetivos, metas e uma poltica de gasto que,
apesar de relativamente genrica, no oferecia liberdade de escolha para posteriores
negociaes intraburocrticas. Os domnios eram estabelecidos nitidamente, com os gastos
sendo definidos centralmente no vrtice superior do sistema, com isso os rgos, tanto
setoriais, regionais e locais eram tratados como rgos executores dotados de reduzido
grau de autonomia normativa, mesmo quando possuam autonomia operacional.
" A fragmentao institucional corresponde a uma das facetas da centralizao, onde se
realiza uma fragmentao horizontal de tal forma que h uma multiplicao de diferentes
formas de organizaes pblicas para atendimento das mais diversas demandas, com srias
conseqncias para a gesto e organizao do aparato social do Estado.
educacionais permaneceu fragmentada e caracterizada pela existncia
de uma srie de rgos, muitas vezes com superposies de atividades
e disputas pelo controle dos recursos entre esses rgos.
A despeito do discurso modernizante, outro dos ele-
mentos que permanece e at mesmo revigorado o chamado "sis-
tema de vazamentos",7 por meio do qual viabilizou-se a poltica
clientelista no setor educacional, sobretudo nos programas comple-
mentares de assistncia aos educandos. Por intermdio desse meca-
nismo, quem detinha o controle dos recursos para financiamentos
de programas barganhava-os por apoio poltico e fortalecimento de
suas bases eleitorais.
No item centralizao/descentralizao, tambm houve
continuidade em relao aos governos anteriores, com uma gesto
marcadamente centralizadora. Apesar da retrica participativa, ao se
analisar a gesto da poltica educacional no perodo observa-se que
os apelos descentralizantes ficaram apenas no plano discursivo. Na
prtica, ao se consultar os documentos legais que regulamentaram os
procedimentos para o pleito de recursos, sobretudo a sistemtica de
financiamento de projetos, assim como os relatrios FAE e FNDE,
contendo o relato de como foram geridos os programas complemen-
tares de assistncia aos educandos, verifica-se o quanto continuou
centralizada a gesto da poltica educacional e de seus programas,
permeveis a desmandos e desvios de toda ordem, o que acarretou,
inclusive, diversas denncias de irregularidade.
Como concluso, destaca-se que no por acaso a ad-
ministrao Collor de Mello ficou cunhada na literatura como
"administrao/educao espetculo". Ou seja, o governo tinha
7
O sisterna de deciso politica, de acordo com Gouveia (1994), mantm a estrutura de gasto
assentada sobre um conjunto de instituies e de regras que mantm um verdadeiro e
permanente sistema de vazamentos que, ao longo dos anos, foi se definindo para acomodar
interesses bastantes diversificados e cujos controles so frouxos, formalistas e pouco
eficientes. Isto se manifestou, principalmente, na estruturao de projetos/atividades
oramentrios do tipo "balco de negcios", que recebiam grande aporte de recursos para
serem negociados entre dirigentes regionais e locais, polticos, empresrios e lobistas.
sua atuao mais voltada para criar efeitos midilicos, a partir de anncios
'bombsticos" de programas e aes do que efetivamente pela
preocupao em viabilizar esses projetos to efusivamente alardeados. A
poltica educacional foi paradigmtica dessa situao, pois muitos planos
e metas chegaram a ser anunciados com grande impacto miditico, tais
como os planos de atendimento s crianas, reduo do analfabetismo,
universalizao do ensino fundamental, etc, porm, quando se procura as
aes efetivas nota-se que praticamente nada foi executado, o que,
segundo a literatura, caracteriza o perodo como tendo sido de "muito dis-
curso e pouca ao".8
Gesto das polticas federais para o ensino
fundamental no governo Itamar Franco
O diagnstico sobre a conjuntura brasileira, em que o novo
governo sob o comando de Itamar Franco tomava posse, apontava para
uma srie de problemas a serem enfrentados, tanto no plano poltico
quanto no econmico. Em relao poltica, o principal desafio da nova
administrao seria garantir a estabilidade e a institucionalidade poltica,
ameaada pelos acontecimentos que levaram queda de Collor de Mello.
No que diz respeito aos fatores de ordem econmica, Itamar Franco tinha
como principal misso contornar a crise que gradativamente vinha
assolando a economia do Pas desde os fins dos anos 70 e atingindo
grandes propores sob o governo do seu antecessor. A gravidade dessa
situao poderia ser avaliada pela reduo das taxas de crescimento
econmico, pelos elevados ndices inflacionrios, pela diminuio da
renda e o aumento
* Para Vieira (1998, p. 58), "na verdade, como sntese, pode-se dizer que, em matria de
poltica educacional, este um perodo onde h muito discurso e pouca ao. O governo
concebe projetos de grande visibilidade (...). Tais iniciativas no chegam a traduzir-se em
mudanas na educao, na medida em que no correspondem a um efetivo
comprometimento governamental com os objetivos propostos".
do desemprego e, por fim, pelo agravamento da crise fiscal do Estado A partir do enquadramento em diretrizes, das quais o Brasil
(Brasil, MEC, 1993c). foi signatrio naquela conferncia, o Plano Decenal de Educao para
A esses fatores poderia se aglutinar, como um agravante dos Todos destacava a necessidade de se debruar sobre duas preocupaes
problemas a serem enfrentados, a no existncia de definies claras sobre bsicas envolvendo a questo educacional brasileira: 1) respeitar as
as atribuies que caberiam aos diferentes entes federados - Unio, diversidades regionais; 2) envolver efetivamente os diversos atores
Estados e Municpios (Brasil, MEC, 1993c). envolvidos na questo educacional, alm dos ligados aos rgos pblicos
Diante dessa conjuntura, algumas aes foram defendidas tradicionalmente encarregados da gesto da poltica educacional.
como prioritrias para a atuao governamental. Dentre elas figuravam, de Dentre as principais medidas preconizadas para o setor
forma imediata, o combate fome e misria e, como poltica de mdio educacional, destaca-se a necessidade de aprofundar os mecanismos que
prazo, investir na melhoria gradativa do atendimento dos chamados permitissem uma gesto mais descentralizada, compartilhada e
servios sociais bsicos, tais como sade, educao, habitao, etc. cooperativa tanto entre nveis de governo quanto entre esses e a sociedade
(Brasil, MEC, 1993c). civil (Brasil, MEC, 1993b).
No entanto, percebeu-se que, para o equacionamento desses Tambm se defendiam procedimentos descentralizados para
graves problemas, no bastaria um privilegiamento s questes sociais, a gesto dos programas de assistncia aos educandos. Como justificativas
sendo necessria uma redefinio dos mecanismos de gesto das polticas mais relevantes para a aposta na descentralizao da gesto destacava-se a
pblicas. Sendo assim, preconiza-se, a exemplo do discurso do governo agilidade operacional do processo, a possibilidade e facilidade de
anterior, o fomento participao cooperativa e integrada de todos os articulao com outros programas e, sobretudo, a possibilidade de uma
entes federados e nveis de governo, por intermdio do incentivo maior eficcia nos mecanismos de controle, fiscalizao e alocao de
descentralizao da execuo das polticas sociais para Estados e recursos (Brasil, MEC, 1993c).
municpios, garantindo para tal uma efetiva contrapartida no aporte de No entanto, importante destacar que, apesar da defesa da
recursos financeiros por parte da Unio (Brasil, MEC, 1993c). descentralizao como a melhor forma de operacionalizao da gesto dos
A necessidade de aes que melhorassem a oferta dos programas de assistncia aos educandos, recomendava-se cautela na
servios educacionais era resultante de um diagnstico que apontava a adoo desse processo, pois eventualmente os novos gestores, para os
ineficincia dos servios educacionais como uma das causas para a quais se transfere poder e responsabilidades, poderiam no estar
continuidade das desigualdades regionais e sociais. Em funo das devidamente aptos e preparados para assumirem uma tarefa de tal
mazelas que caracterizavam historicamente a poltica educacional, no envergadura.
somente no se estava preparando adequadamente a populao para o seu Outro problema identificado no diagnstico sobre a situao
ingresso no mercado de trabalho quanto se estava deixando a desejar na educacional brasileira diz respeito configurao poltica do Pas.
sua qualificao para a participao poltica e para o pleno exerccio de Historicamente, a expressiva maioria dos governos que se sucederam ao
sua cidadania (Brasil, MEC, 1993b). comando do Pas caracterizaram-se pela instabilidade e pelo desleixo com
As propostas para o setor educacional foram, em grande a administrao e interesses pblicos, sobretudo pelo no cumprimento de
medida, resultantes da insero brasileira no debate internacional sobre metas e pela interrupo de programas de governo previamente definidos.
educao, objetivada na participao de delegao, representando o pas Complementarmente, nunca foi prtica corrente a adoo de critrios
na Conferncia de Jontien, na Tailndia (Brasil, MEC, 1993b). claros e transparentes para a alocao
de recursos, ocasionando, no raro, a permanncia da poltica educa-
cional merc de prticas clientelsticas (Brasil, MEC, 1993c).
As aes prioritrias diziam respeito necessidade de
universalizar o acesso, como uma forma de permitir uma maior eqi-
dade de oportunidades sociais, as quais tinham, at ento, perma-
necido pouco acessveis s camadas populacionais menos
favorecidas social e economicamente (Brasil, MEC, 1993c).
Nessa conjuntura de mudanas nas formas de
operacionalizao da gesto das polticas pblicas e sociais, assu-
mem destacada relevncia os mecanismos de financiamento. Esse
seria um dos itens mais importantes para a modernizao da gesto
dos programas, tanto em termos de eficincia, de resultados das
polticas quanto no que diz respeito transparncia no processo de
gasto. Assim, ao tratar dos mecanismos de financiamento, o docu-
mento sinaliza para a adoo de dois critrios fundamentais, a sa-
ber: a necessidade da alocao de recursos ser pautada pelo estabe-
lecimento de critrios objetivos e que influenciassem a reduo das
desigualdades regionais (Brasil, MEC, 1993c).
Ainda no quesito financiamento, destaca-se que as dire-
trizes bsicas que deveriam orientar os esforos do governo Itamar
Franco para a rea tinham que contemplar no s a retomada dos
investimentos em educao, mas adotar mecanismos que primassem
pela melhoria da eficcia na gesto, a qual deveria evitar desperdcio
de recursos e superposio de atividades (Brasil, MEC, 1993c).
No que diz respeito descentralizao, dois fatores so
apontados como reforos da argumentao em torno da sua maior efi-
ccia como procedimento de gesto. Primeiramente, este seria o canal
mais adequado para permitir que as comunidades beneficiadas estabe-
lecessem as suas prioridades. Complementarmente, fomentar-se-ia a
otimizao dos recursos, no s pelo maior controle do seu destino e
efetiva utilizao, mas tambm pela gerao de emprego e renda nas
prprias comunidades locais, por intermdio do consumo de produtos
e servios produzidos localmente.
Para atingir esses objetivos, a sistemtica apontava para
algumas estratgias, tais como a cooperao entre os entes federados, a
articulao com organizaes no-governamentais, e, principalmente, o
avano no processo de descentralizao da gesto,9 com acento no
fortalecimento da escola e na agilidade da mquina pblica.
Com relao institucionalizao dos novos mecanismos de
gesto, importante destacar a Portaria MEC n 44/1993, que institua um
Grupo de Trabalho para preparar as diretrizes que norteariam a
descentralizao do Pnae. Como resultado do aprofundamento das
iniciativas de descentralizao, em julho de 1994 promulgada a Lei n
8.913, a qual "dispe sobre a municipalizao da alimentao escolar".
Essa lei pode ser considerada o primeiro impulso efetivo em direo
descentralizao dos programas de assistncia aos educandos, processo
que foi aprofundado no governo seguinte, de Fernando Henrique Cardoso.
A referida lei estabelecia critrios para a transferncia de
recursos aos municpios interessados em gerir o fornecimento de merenda
escolar para as escolas sob sua jurisdio. Entre esses destacam-se: a) a
repartio dos recursos seria proporcional ao nmero de alunos
matriculados; b) o recebimento dos recursos estaria condicionado
implantao dos Conselhos Alimentares nos municpios; c) os cardpios
deveriam respeitar os hbitos alimentares locais, assim como os alimentos
deveriam ser in natura.
Com relao gesto dos programas complementares de
assistncia aos educandos no governo de Itamar Franco, o que marca o
perodo so as inovaes na sua forma de operacionalizao. Dentre essas
inovaes, no h dvidas de que o impulso descentralizao, no intuito
de tornar a gesto mais gil e eficiente, foi a medida mais significativa.
Ao contrrio do seu antecessor, o governo Itamar Franco
no se restringiu ao plano discursivo, mas adotou efetivamente, inclusive
com institucionalizao legal, procedimentos
Segundo a Sistemtica de Financiamento para 1993, deveria se investir na "melhoria
do processo de gesto, pela descentralizao administrativa, pedaggica e finan-
ceira" (Brasil, MEC,1992, p. 16).
que operaconalizavam o repasse de atribuies e recursos para
Estados e municpios.
Dentre os programas includos no incipiente processo
de descentralizao, a experincia pioneira foi a da merenda
escolar. Posteriormente, foram contemplados os programas do livro
didtico e material escolar. Ainda no terreno dos programas
complementares, cumpre destacar a importante iniciativa de criao
do Programa Nacional do Transporte do Escolar (PNTE), o qual
veio preencher uma lacuna em torno do problema do acesso e da
permanncia na escola dos alunos carentes residentes em zonas
rurais.
Outro item que deve ser mencionado ao se analisar os
Relatrios FAE e FNDE do perodo a advertncia em torno da rele-
vncia e importncia dos rgos de representao da FAE nos esta- sobre prioridades em relao s polticas pblicas, a alocao de recursos,
dos (Refae), a partir das iniciativas de descentralizao. As ativida-
des desses rgos desconcentrados seriam de grande valia, princi-
palmente a de fiscalizao, no acompanhamento do adequado uso
dos recursos por parte de Estados e municpios e, conseqentemente,
no aperfeioamento do processo de descentralizao.
Por ter sido aquele programa que no apenas iniciou
mas tambm o que mais avanou no processo de descentralizao
sob o governo Itamar Franco, o Pnae ser alvo de algumas conside-
raes, sobretudo em torno de suas diretrizes.
No que tange transferncia dos recursos do Pnae,
havia duas formas de operacionalizao. Uma das possibilidades
era da FAE enviar os recursos para os Estados e esses, posterior-
mente, repassarem para os municpios que no tinham aderido
municipalizao. A outra forma era a municipalizao propriamen-
te dita, pois contemplava a remessa de recursos da FAE, diretamen-
te, para os municpios que tinham aderido ao processo de
descentralizao da merenda escolar.
Estabelecia-se que os municpios deveriam ser as ins-
tncias privilegiadas e a prioridade no atendimento deveria recair
sbre os alunos da pr-escola e do ensino fundamental. O acompa-
nhamento e a fiscalizao ficariam a cargo da FAE e das secretarias
de educao de estados e municpios, complementados pela atuao dos
Conselhos de Alimentao Escolar.
No perodo em que Itamar Franco esteve na frente do
governo brasileiro, o dirigismo10 foi minimizado, sobretudo em funo da
abertura para uma maior participao da sociedade na definio dos rumos
das polticas pblicas.
Articuladamente ao item anterior, a rigidez alocativa dos
perodos anteriores sofreu uma interrupo. De igual maneira, quando o
Estado e, conseqentemente, a destinao de recursos para financiamentos
de polticas pblicas passam a ficar mais transparentes e permeveis ao
controle e influncia de grupos polticos e setores da sociedade civil, no
h espao para uma estrutura oramentria "fechada". Dito de outra
maneira, quando h uma democratizao dos mecanismos decisrios
seus montantes e critrios, passa a ser flexibilizada.
No entanto, a despeito desse incio de mudanas, um dos
itens importantes em termos de gesto das polticas pblicas, qual seja, a
estrutura institucional dos rgos responsveis pelas mesmas, no sofreu
modificaes. No governo Itamar Franco manteve-se a chamada
"fragmentao institucional" que tinha caracterizado a prestao de
servios educacionais nas administraes federais brasileiras nas ltimas
dcadas. Assim, os financiamentos de projetos, a concesso de bolsas, a
assistncia aos educandos, etc.
1U
0 dirigismo como caracterstica dos regimes burocrlico-autoritrios, no entender
de Osclak (1982) permite, por um lado, que polticas que afetam profundamente
alguns interesses, principalmente do destinatrio, podem ser aplicadas com a se-
gurana de encontrar pequena contestao. Por outro, impede o Estado de conhe-
cer seus limites e conseqncias do impacto de suas aes e gastos, pois os dirigen-
tes livres da presso e da influncia dos setores e organizaes da sociedade podem
com mais tranqilidade estabelecer a agenda de gastos de acordo com seus interes-
ses. Neste caso, a formulao e a implementao de polticas deixam de ser resul-
tados de um processo de negociao e compromisso com os diversos setores soci-
ais e foras polticas e passam a depender mais da iniciativa de grupos tcnicos e
funcionais de confiana da coalizo dominante.
continuaram sendo concedidos, fiscalizados e avaliados por diferentes
rgos vinculados ao Ministrio da Educao.
A crtica a este modelo de que ele pouco gil e eficiente,
sendo permevel a superposies de atividades, alm de ocasionar a
pulverizao de recursos e aes. Esses fatores ainda so agravados pelo
fato de haver uma disputa interna entre os rgos pelo controle dos
recursos e pela deciso sobre assinaturas de convnios. Como forma de
solucionar esses problemas, propunha-se a fuso de alguns desses rgos,
no intuito de tornar mais articulada, orgnica e eficiente a alocao dos
recursos e o financiamento de projetos educacionais por parte do governo
federal.
Outro dos itens importantes para a gesto das polticas
educacionais diz respeito ao esgotamento do chamado "sistema de
vazamentos", por meio do qual as clientelas polticas dos grupos que
estavam no comando do Ministrio tinham suas demandas atendidas "por
fora", pelo mecanismo do "balco de negcios". Tambm em funo da
maior transparncia dos critrios para a alocao de recursos, esse
mecanismo ficou "esvaziado" enquanto procedimento de distribuio de
recursos com fins particularistas e de estabelecimento de laos de clientela
poltica, por intermdio da barganha com recursos pblicos.
Sem desconsiderar a relevncia de todos esses itens
destacados acima, o que marca efetivamente a administrao de Itamar
Franco em relao gesto da poltica educacional diz respeito questo
centralizao/descentralizao.
A despeito do debate sobre este tema e as crticas a um
modelo de gesto excessivamente centralizado, remontar ao final dos anos
70 e ter sido incorporado ao discurso oficial de uma forma mais incisiva
no governo Collor, foi durante a administrao de Itamar Franco que
efetivamente houve avanos em termos prticos na operacionalizao
descentralizada dos programas educacionais, seja para financiamentos de
projetos, seja de assistncia aos educandos.
Mesmo que incipiente, principalmente devido a exigidade
do seu mandato, sob o governo de Itamar houve o primeiro impulso
efetivo no intuito de institucionalizar mecanismos que
contemplassem a descentralizao das polticas pblicas. Apesar de ser
ainda um processo de descentralizao na qual se repassava para os outros
nveis de governo a responsabilidade e os respectivos recursos para que os
mesmos executem as polticas, no entanto, o grau de autonomia desses no
era pleno, pois parte das diretrizes continuavam sendo emanadas do
ministrio, estipulando no s o que deve ser feito, mas tambm como
deve ser feito. Em funo de tudo o que foi dito acima, pode-se dizer que,
de uma maneira geral, o perodo considerado foi bastante frutfero para a
rea, com a educao tendo sido contemplada efetivamente como uma das
prioridades governamentais, tanto na agenda governamental quanto na
alocao de recursos. Em termos de avanos, o principal item a ser
considerado , sem dvida, a questo do indito fomento participao
dos diversos atores sociais envolvidos com a problemtica educacional
brasileira. Nesse curto interregno, diversos fruns e seminrios foram
concebidos e realizados no intuito de ampliar os canais de discusso da
problemtica e das sugestes de encaminhamentos adequados para
contornar os graves problemas da rea. De forma complementar, iniciou-
se o processo de institucionalizao da descentralizao da gesto dos
programas complementares de assistncia aos educandos, o qual pode ser
considerada uma fase intermediria para um novo modelo de gesto, mais
descentralizado.
Gesto das polticas federais para o ensino
fundamental no governo Fernando Henrique
Cardoso
De acordo com os diagnsticos apresentados pelo governo
Fernando Henrique Cardoso a respeito da questo social, a atual situao
seria atribuda a uma herana dos governos militares, os quais teriam sido
responsveis pela ecloso de uma crise generalizada, sobretudo em funo
do endividamento externo (Cardoso, 1994).
Essa situao teria ocasionado um agravamento das difi-
culdades enfrentadas pelo Estado, visibilizado, por um lado, no
 aprofundamento do clientelismo entre o Estado e o setor privado e, por
outro, na elevao dos ndices inflacionrios. O descontrole inflacionrio
considerado um dos principais empecilhos para a retomada do
crescimento econmico e, conseqentemente, pelo aumento do
desemprego e da pauperizao da populao, assim como pelo incentivo
especulao em detrimento dos investimentos produtivos.
Diante desse quadro, aponta-se para a necessidade de
redefinio do projeto de desenvolvimento brasileiro, o qual deveria estar
articulado economia internacional globalizada. Tambm h a
advertncia de que do formato desse projeto iria depender a forma de
insero do Brasil nessa nova conjuntura, caracteristicamente competitiva
em termos econmicos. Para que essa insero do pas se desse de forma
autnoma, dois aspectos seriam relevantes: o fortalecimento do poder
poltico decisrio do Pas e o desenvolvimento cientfico e tecnolgico, no
intuito de capacitar o Pas para a competio.11
No programa de governo de Fernando Henrique Cardoso
(1994) a educao est includa dentre as cinco metas prioritrias, as-
sumindo relevncia discursiva. Justificava-se tal incluso pelas trans-
formaes que vinham ocorrendo no mundo, as quais ocasionavam a
crescente necessidade das populaes serem educadas para esse novo
contexto, marcadamente de desenvolvimento tecnolgico.
Sendo assim, a educao seria um dos pr-requisitos para a
adequada capacitao dos recursos humanos brasileiros, tanto para o
atendimento da demanda por mo-de-obra quanto para a habilitao para
uma participao poltica efetiva.12
Ao abordar o ensino fundamental, apresenta-se um
diagnstico que aponta srias deficincias nesse nvel de ensino.13
1
Trs polticas so defendidas para atingir esse modelo no curto prazo: 1) garantir a
estabilidade do ambiente econmico; 2) dar indicaes claras sobre quais so as
prioridades em matria de poltica econmica; e 3) formular uma poltica clara em
relao s regras negociadas internacionalmente" (Cardoso, 1994, p. 15-16).
"Segundo Cardoso (1994, p. 108), "a alta qualidade da educao, em todos os nveis,
deve ser um objetivo central da ao governamental".
"De acordo com Cardoso (1994, p. 108-109), "o sistema educacional brasileiro ca-
racteriza-se por um padro catico e ineficiente".
i
Os problemas identificados seriam responsveis pela elevao das taxas
de repetncia e evaso, pelos elevados ndices de analfabetismo e pelas
distores e desigualdades na progresso dos alunos, com grande
concentrao de alunos no ensino fundamental, em detrimento dos outros
nveis.
de suma importncia para a compreenso de toda a
poltica educacional do governo Fernando Henrique Cardoso a concluso
tirada desse diagnstico. Segundo seus redatores, os principais problemas
a serem enfrentados no seriam a falta de vagas, a evaso e tampouco a
insuficincia de recursos, mas sim a repetncia e, sobretudo, a m gesto
dos recursos financeiros.14
Diante disso, prope-se uma ateno prioritria ao ensino
fundamental, o que seria feito por intermdio de uma srie de
procedimentos. Um dos principais remetia descentralizao das aes,
priorizando os recursos para o investimento em atividades-fim. Esse
encaminhamento era defendido como a forma mais eficiente para atender
demanda de universalizao do atendimento do ensino fundamental e
das polticas complementares de assistncia aos educandos (equalizando
oportunidades).
Entre as principais medidas que reiteram obrigatoriedade do
ensino fundamental e a prioridade da sua oferta, pelo poder pblico,
destaca-se a iniciativa do MEC de encaminhar ao Legislativo Federal a
Proposta de Emenda Constitucional (EC n 14) que instituiu o Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao
do Magistrio (Fundef), no mbito de cada unidade federada, que foi
aprovada em setembro de 1996.15 A criao do Fundef foi uma estratgia
para forar a regularizao, correo de desigualdades regionais,
,4
ftra os redatores do programa de governo de Fernando Henrique Cardoso (1994, p. 110). "o
problema em nosso pas que se gastam mal os recursos destinados educao".
15
Essa Emenda reafirmou a necessidade de Estados, Distrito Federal e municpios cumprirem
os dispositivos da Constituio de 1988 relativos vinculao de 25% de suas receitas de
impostos, e das que lhes forem transferidas, para a manuteno e o desenvolvimento do
ensino, alm de obrigarem esses entes federados, a partir de 1998, a alocar 60% desses
recursos no ensino fundamental, ao estabelecer a subvinculao de 15% daquelas receitas
para esse nivel de ensino.
melhorias na visibilidade e expanso do fluxo de recursos para o
financiamento da educao fundamental e com isso buscar solues para a
manuteno e o desenvolvimento do ensino fundamental, uma vez que um
dos principais objetivos do Fundo o de estimular a melhoria da
qualidade do ensino mediante a vinculao de recursos para a capacitao
e valorizao do magistrio.
A descentralizao tambm se justificaria por facilitar o
compartilhamento de tarefas entre os nveis de governo (Unio, Estados e
municpios). Complementarmente, como uma forma de no haver uma
repetio das mazelas tradicionais nos nveis estaduais e municipais, seria
imprescindvel o estabelecimento de critrios objetivos e transparentes
para a alocao dos recursos. Dentre esses, defendia-se que um maior
volume de recursos deveria ser destinado para onde houvesse uma maior
quantidade de alunos matriculados e para Estados e municpios
considerados mais carentes, condicionando o recebimento dos recursos ao
investimento dos mesmos exclusivamente em educao (Cardoso, 1994).
Um dos princpios do planejamento para o perodo de 1995
a 1998 remetia necessidade de articular, por intermdio de polticas
claras de financiamento, as redes federal, estaduais e municipais de ensino
(Brasil, MEC, 1995). As aes bsicas visavam: 1) garantir que os
recursos do FNDE chegassem s escolas e fossem aplicados no ensino
fundamental, fiscalizando a correta utilizao via controle de resultados;
2) definir contedos curriculares bsicos, garantindo uma homogeneidade
mnima no pas; 3) garantir a distribuio do livro didtico, primando pela
melhoria de sua qualidade; 4) descentralizar e aumentar o suprimento de
merenda escolar; 5) priorizar atendimento aos chamados "bolses de
pobreza", a serem definidos pelo Programa Comunidade Solidria, como
poltica complementar (Brasil, MEC, 1995); 6) aperfeioar sistema de
avaliao do ensino fundamental; e 7) definir e implementar um sistema
de estatsticas educacionais.
No sentido de garantir que os recursos chegassem ra-
pidamente escola, foi criado, em 1995, o Programa Manuteno e
Desenvolvimento da Educao (PMDE), tambm conhecido como
Dinheiro na Escola,16 com o objetivo de iniciar a correo de rumos dos
mecanismos de transferncias de recursos do FNDE e, primordialmente,
aportar recursos diretamente s escolas pblicas estaduais e municipais do
ensino fundamental, para atendimento de necessidades imediatas de
manuteno e de projetos de iniciativa da unidade escolar, de modo a
fortalecer sua autonomia.
Para modificar o padro vigente de gesto de recursos
foram estabelecidos, no programa, critrios universalistas e
redistributivos. Assim, os montantes anuais transferidos s escolas esto
condicionados dimenso do alunado atendido pelas mesmas e regio
geogrfica em que se inserem. Neste caso, o Programa confere s Regies
Centro-Oeste (exceto Distrito Federal), Nordeste e Norte um valor por
unidade superior quele destinado s escolas das regies Sudeste e Sul.
Alterou-se, dessa forma, a prtica clientelista e de "balco de negcios",
que pautava a distribuio de recursos da quota-parte federal do salrio-
educao.
Ainda, em 1995, ao advertir no Plano Plurianual para 1996-
1999 sobre a escassez de recursos estatais, sinaliza para um
encaminhamento que atribui, prioritariamente, ao poder pblico a
responsabilidade pelo atendimento das demandas sociais, deixando sob os
cuidados da iniciativa privada o provimento de investimentos em infra-
estrutura. De acordo com o texto do PPA (Brasil, MPO, 1996, p. xi-xii),
trs estratgias deveriam nortear a ao estatal para atingir esses objetivos:
"1) construo de um estado moderno e eficiente; 2) reduo dos
desequilbrios espaciais e sociais; 3) insero competitiva e modernizao
produtiva".
Quanto s diretrizes da ao de governo que digam respeito
s gestes do ensino fundamentais, propunham-se: Estratgia 1:
"descentralizao das polticas pblicas para estados e municpios, setor
privado e organizaes no-governamentais"; Estratgia 2: "melhoria
educacional, com nfase na educao bsica; mobilizao da sociedade e
de todo o governo para a erradicao da misria e da
16
Por meio de Medida Provisria, editada em dezembro de 1998, passou a denominar-se
Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE).
fome"; Estratgia 3: "melhoria educacional, com nfase na educao
bsica" (Brasil, MPO, 1996, p. 14-16).
Sendo a educao considerada como um dos setores
estratgicos para dar suporte ao sucesso do novo modelo de desen-
volvimento, destaca-se a necessidade de universalizar o acesso educao
bsica no intuito de atenuar as conseqncias advindas da baixa
qualificao da mo-de-obra, sobretudo a elevao dos ndices de
excluso social e a baixa produtividade e competitividade dos setores
produtivos nacionais.17
Essas prioridades eram inspiradas pela necessidade de
melhorar a competitividade da economia nacional, reduzindo o chamado
"custo Brasil", por intermdio do investimento em educao bsica e
cincia e tecnologia. Nesse contexto, a educao seria um importante fator
gerador de desenvolvimento econmico, social e poltico, com efeitos na
"promoo da cidadania e na capacitao de recursos humanos" (Brasil,
MPO, 1996, p. 36],
O tema gesto tambm constou na LDO promulgada em
1995, na parte das "Metas da administrao pblica federal". Dentre essas
se destacam o incentivo s parcerias com estados e municpios, a reduo
das desigualdades regionais e a modernizao da administrao por
intermdio da racionalizao dos gastos e da descentralizao. Em linhas
gerais, mantm o teor normativo da LDO do ano anterior. Merece
destaque o artigo 26 das "Diretrizes especficas do oramento fiscal", o
qual, em seu pargrafo nico, d diretrizes para o Pnae, ao afirmar que as
"aquisies de alimentos destinados aos programas de alimentao escolar
devero ser feitas prioritariamente nos Municpios, Estados ou Regies de
destino".
No ano de 1997, destaca-se na LDO o item que trata da
"Organizao e estrutura dos oramentos" em funo deste disciplinar o
repasse de recursos para programas sociais, sobretudo educao, para
aquelas regies consideradas "bolses de pobreza", as quais seriam alvo
de aes do programa Comunidade Solidria. No texto
"Plano Plurianual (1996-1999), item "Polticas e reformas para o desenvolvimento" (Brasil,
MPO, 1996).
da LDO foi mantida a orientao discricionria, no intuito de atender de
forma prioritria e com isenes necessidade de cumprimento de alguns
pr-requisitos legais exigidos para o recebimento de recursos.
Os relatrios do FNDE e da FAE, que contm as reali-
zaes destas autarquias, neste perodo, so bastante elucidativos das
transformaes e novas orientaes que passaram a pautar a gesto da
poltica educacional, a partir do governo Fernando Henrique Cardoso.
Em termos gerais, pode-se dizer que o perodo foi bastante
frtil com relao implementao de novos programas, assim como na
reformulao daqueles que j estavam em operao.
Portanto, como principal caracterstica aponta-se a
efetivao das propostas candenles nos debates sobre a gesto da poltica
educacional, pelo menos desde o incio dos anos 90. Acentuava-se tanto a
necessidade de descentralizar a execuo de programas para Estados e
municpios quanto a incluso das prprias unidades escolares, seja como
agentes responsveis pela administrao de recursos a elas diretamente
repassados, seja indiretamente, por meio do recebimento de verbas
provenientes de convnios firmados entre a Unio e os Estados ou
municpios nos quais estejam situados.18
Com relao gesto da poltica educacional e, mais
especificamente, do ensino fundamental, no governo Fernando Henrique
Cardoso, os processos anunciados desde o incio da dcada so
impulsionados e levados adiante de forma efetiva. Houve
"Isso fica bastante claro j na "Apresentao" do Relatrio FAE, de 1995, na qua] afirma-se
que "ao assumirmos a direo da FAE, no incio de 1995, encontramos a Entidade com a
poltica da descentralizao de seus programas j delineada, com a execuo, a exemplo do
Programa Nacional de Alimentao Escolar (Pnae), em pleno andamento. Demos
continuidade, por entendermos, em conformidade com a deteco da gesto anterior, de
que a execuo desses programas tem caractersticas prprias e exige estratgias
diversificadas. Por isso, planej-las, execut-las e acompanh-las de forma centralizada,
levaram inevitavelmente, a prticas equivocadas, que colocaram a Instituio, por diversas
vezes, na contramo da histria" (FAK, 1995, p. :i).
uma srie de encaminhamentos no intuito de estabelecer novas diretrizes
para a poltica educacional, contemplando iniciativas de alteraes das
normas legais que regem o setor, assim como os critrios de
financiamento. Nesse item, a aprovao da nova Lei de Diretrizes e Bases
da Educao Nacional (LDB), em 1996, foi uma das mais relevantes para
institucionalizar os novos marcos e diretrizes que passaram a reger a
gesto da poltica educacional brasileira.
No que diz respeito ao "dirigismo", pode-se afirmar que esse
procedimento foi remodelado. Sob a administrao Fernando Henrique
Cardoso, tm incio iniciativas com o propsito de implementar a chamada
"administrao gerencial" nos servios pblicos. Nesse modelo de
administrao, o chamado "ncleo estratgico", no caso a cpula do
Ministrio da Educao, tomaria para si a responsabilidade pela
elaborao dos planos e metas, assim como pelas diretrizes e formas de
operacionalizao. Uma das formas de viabilizar esse procedimento foi a
vinculao dos critrios de liberao de recursos ao enquadramento nas
diretrizes, processos e critrios estabelecidos pelo Ministrio.
Existiu, tambm, chamada "focalizao" de polticas, no
qual pelo menos duas formas de encaminhamento podem ser
mencionadas. Em uma, denominada focalizao no universal, que no
rompia a universalizao,19 mas cuja focalizao recairia sobre
determinadas clientelas consideradas mais necessitadas dentre o universo
de beneficirios de determinada poltica pblica. Como exemplo, pode-se
citar o Pnae. Dentre os alunos da rede pblica beneficiria do programa, o
Programa Comunidade Solidria era responsvel pela seleo de algumas
reas consideradas "bolses de
'"Havia nos anos 90 uma corrente de opinio que defendia a eliminao da universalizao
do atendimento rias polticas pblicas e sociais, substituindo esse procedimento pela
focalizao, ou seja. priorizando e dando exclusividade ao atendimento de um pblico que
se pressupe efetivamente necessitado dessas polticas. Dessa maneira, as aes deveriam
ser focalizadas em regies e grupos mais carentes, ao invs da universalizao e, dessa
forma, a alocao dos recursos seria vinculada ao atendimento de determinados programas
e estes, por sua vez, dirigidos para problemticas e pblicos especficos.
pobreza", para as quais se daria um atendimento diferenciado, tal como o
aumento dos nveis nutricionais da alimentao fornecida diariamente,
como uma forma de compensar as piores condies de alimentao dessas
crianas. Em outra, ocorreu a focalizao sociorregional como critrio
para a alocao de recursos federais: 1) com o impulso dado execuo
do Projeto Nordeste e a implementao do Fundo de Fortalecimento da
Escola (Fundescola/ MEC) que se destina aos estados do Norte, Nordeste
e Centro-Oeste;20 2) pela priorizao, a partir de 1995, conferida aos
recursos do PNTE, do Programa Nacional de Sade do Escolar (PNSE) c
do Programa Nacional do Material Escolar (PNME) aos municpios
selecionados pelo Programa Comunidade Solidria; e 3) pelo adicional per
capita alocado nos municpios das Regies Centro-Oeste (exceto Distrito
Federal), Nordeste e Norte, por intermdio do PDDE.
Quanto fragmentao institucional, h uma mudana
significativa sob a administrao de Fernando Henrique Cardoso.
Ancorado em discurso que primava pela eficincia e agilidade do Estado,
a estrutura do Ministrio da Educao foi "enxugada". Dessa maneira,
houve a fuso de rgos que exerciam funes similares -fuso da FAE e
do FNDE - , no intuito de se ler um maior controle sobre os processos,
assim como tornar mais eficiente a gesto, eliminando as superposies de
atividades, caractersticas de modelos com grande fragmentao
institucional. No entanto, com o novo modelo implementado,
descentralizador da execuo, a fragmentao pode ter sido "jogada" para
a ponta do sistema, onde h uma pulverizao dos executores, mesmo que
estes devam seguir as diretrizes emanadas de um nico centro formulador,
o Ministrio da Educao.
Da mesma maneira, com esses novos mecanismos de gesto
reduz-se o espao para a alocao de recursos pelo tradicional
20l
O Fundescola/MEC um programa desenvolvido em parceria com as secretarias estaduais
e municipais de Educao, que promove um conjunto de aes para melhorar a qualidade
do ensino fundamental e ampliar o acesso e a permanncia das crianas nas escolas
pblicas. financiado com recursos do governo federal, dos Estados e emprstimos rio
Banco Mundial.
"sistema de vazamentos", j que os critrios de acesso a verbas so
previamente definidos e vinculados execuo de determinados pro-
gramas e a certos procedimentos operacionais.
No entanto, o item mais interessante a ser abordado diz
respeito ao binmio centralizao/descentralizao, o qual perpassa toda a
discusso envolvendo a gesto da poltica educacional no governo
Fernando Henrique Cardoso. Em primeiro lugar, houve continuidade no
apenas em relao ao que vinha sendo debatido desde o incio da dcada,
mas tambm dando seqncia a algumas experincias pioneiras em
direo descentralizao da gesto dos programas implementados no
governo anterior, sob o comando de Itamar Franco. A partir de 1995,
houve um fomento e extenso dos processos de descentralizao na gesto
da poltica educacional brasileira. Nesse sentido, a centralizao, tal como
tradicionalmente se entendia, em que o poder central mantinha sob sua
responsabilidade todo o processo, desde a formulao at a execuo,
sofreu uma reduo profunda.
No entanto, no consensual a concluso de que os
processos de gesto foram efetivamente descentralizados. Caso a
compreenso em torno da descentralizao remeter sua concepo
original, a qual indicava a primazia da autonomia e dos mecanismos de
participao na formulao de polticas, conclui-se que este no
exatamente o processo em curso no pas a partir de 1995. Pois bem, se no
se pode atribuir-lhe a caracterstica de centralizado, mas tampouco a de
descentralizado, pelo menos em suas expresses tradicionais, qual seria
ento a caracterstica do modelo ora em curso? Esta no uma resposta
fcil, podendo-se caracteriz-la, como tendo um aspecto "misto", de forma
que ainda se manteve o processo de descentralizao "tutelada". Isto
porque o poder central no abre mo da exclusividade do planejamento e
da formulao das diretrizes para utilizao de seus recursos
oramentrios, o que caracteriza o modelo como centralista. Por outro
lado, a responsabilidade sobre a execuo passa a ser transferida para a
ponta do sistema, caracterizando um processo descentralizado.
Como um balano da gesto da poltica educacional no
governo Fernando Henrique Cardoso, pode-se destacar positivamente
o fato de ter havido avanos no processo de descentralizao, sobretudo
no que tange aos aspectos que envolvem financiamento e execuo. No
entanto, os mecanismos e processos decisrios, tais como a escassez de
canais de participao em nvel nacional na formulao de polticas por
parle dos outros nveis de governo e por parte da sociedade civil e demais
atores envolvidos com a problemtica educacional ainda so elementos
que podem acarretar limitaes para a melhoria dos servios educacionais
no Brasil.
Concluses
No tarefa fcil empreender uma avaliao mesmo que
preliminar sobre a gesto das polticas federais para o ensino fundamental
nesses ltimos dez anos, no apenas devido profundidade das mudanas,
mas tambm pelo fato de ainda estarem em curso. Mesmo assim, lendo
presente estes fatores limitantes, tentar-se-, a ttulo de consideraes
finais, proceder a uma avaliao do desenvolvimento desse processo ao
longo da dcada. A anlise ser feita a partir de determinados conceitos e
parmetros considerados "chaves", devido relevncia que assumiram
para o debate sobre as diretrizes que deveriam orientar a implementao
de polticas pblicas e, principalmente, das voltadas para o setor
educacional.
Sem dvida, dentre estes conceitos, o que mais pautou o
debate foi o de descentralizao. Tema polmico, apesar da quase
unanimidade a seu favor em, pelo menos, alguma de suas modalidades o
encaminhamento dos processos de descentralizao da gesto da poltica
educacional brasileira voltadas ao ensino fundamental apresenta
elementos que a colocam como um dos principais avanos em termos de
gesto de polticas pblicas. Por outro lado, devido forma como vem
sendo conduzida a sua implementao, pode ser passvel de
problematizao, como um limite melhoria efetiva da oferta de servios
educacionais.
A argumentao em torno dos avanos que a descen-
tralizao representaria para a gesto da poltica educacional
fundamenta-se no fato que esse seria um processo gerador de crculos
virtuosos. Com isso se quer dizer que ela otimizaria recursos, pela
eliminao de atividades-meio; fomentaria uma maior efetividade das
polticas, j que transferiria para a ponta dos sistemas, para os
beneficirios, a responsabilidade pelo estabelecimento das prioridades a
serem atendidas; tornaria o processo mais transparente, pois permitiria
populao local acompanhar e fiscalizar a devida aplicao dos recursos e
prestao dos servios.
Esse foi o discurso que legitimou o estabelecimento das
novas diretrizes que, ao longo da dcada, foram institucionalizadas para
fomentar a descentralizao das polticas pblicas. Sua trajetria foi
ascendente, partindo de Collor de Mello o discurso modernizante que
reivindicava a descentralizao como medida imprescindvel para alcanar
a eficincia na prestao de servios sociais. Nesse governo, contudo,
como de resto, a maioria dos itens do programa com o qual havia sido
eleito ficou restrita ao plano discursivo. Coube, ento, administrao
Itamar Franco as primeiras iniciativas para que sasse do plano discursivo
e passasse a nortear a gesto de alguns programas. No entanto, a partir
do governo de Fernando Henrique Cardoso que so efetivadas as altera-
es reiteradamente anunciadas como necessrias e o processo de
descentralizao aprofundado.
Sendo assim, em funo de o processo de descentralizao
ter tido um maior impulso sob a administrao de Fernando Henrique
Cardoso, a discusso ter como base as diretrizes adotadas em sua gesto.
Dessa maneira, no h como negar que houve avanos, tais como a maior
agilidade no repasse de recursos, o acento na fiscalizao recair sobre os
resultados das polticas, a definio e transparncia nos critrios de
alocao de recursos, etc.
Em que pese esses inegveis avanos, alguns limites tm
sido identificados, sobretudo em funo da concepo do processo de
descentralizao em curso atualmente. Primeiramente, h um
questionamento sobre a prpria definio e parmetros utilizados para
identificar determinada gesto como descentralizada. Para os crticos do
modelo implementado no Brasil, bastante discutvel se
esse contempla o iderio descentralizante, pois sua concepo exclusiva
da cpula dirigente do Ministrio da Educao, de onde emanam todas as
diretrizes para o resto do sistema de ensino. Dito de outra maneira, a
descentralizao ficaria restrita execuo. E mesmo na execuo, os
outros nveis de governo, estados e municpios, ficariam limitados ao
cumprimento das normas ditadas do centro, sob pena de no terem acesso
aos recursos.
Assim, esse modelo poderia ser denominado de
"descentralizao tutelada", na qual so restritos os mecanismos e canais
de participao dos outros nveis de governo e da sociedade civil
organizada em todas as etapas do processo, inclusive da concepo e
planejamento das polticas, como seria de esperar caso houvesse efetiva
autonomia cooperativa englobando todos os setores e nveis de governo
envolvidos de alguma forma com o setor educacional.
Outro limite apontado remete prpria constituio poltica
brasileira. No modelo em implantao, os Conselhos Municipais assumem
significativa importncia como rgos de controle do adequado uso dos
recursos e da prestao dos servios. O problema da resultante a
ausncia, no pas, sobretudo nos pequenos municpios, os quais so a
grande maioria das municipalidades brasileiras, de uma sociedade civil
organizada. Sendo assim, muitos Conselhos so descaracterizados cm sua
funo fiscalizatria e moralizante, pois so compostos por pessoas
ligadas aos mesmos grupos que controlam o poder local.
Complementarmente questo da descentralizao, os
novos mecanismos de financiamento de projetos e programas federais
para o ensino fundamental devem ser destacados como importante item
propiciador de avanos e limites na gesto da poltica educacional.
O lema financiamento destaque em qualquer debate sobre
a operacionalizao do atendimento de polticas pblicas. No h como
conceber o atendimento das demandas sociais sem dotar os responsveis
dos recursos necessrios para tal. Na dcada de 90, com o agravamento da
crise fiscal do Estado, o debate sobre a eficincia no
atendimento na prestao de servios sociais com restries oramentrias
cada vez maiores direciona-se para formas de operacionalizao que
otimizassem os recursos.
No Brasil, os diagnsticos sobre gastos pblicos atribuam a
m qualidade e insuficincia das polticas pblicas gesto incorreta e federalismo e a definio clara de atribuies entre os diferentes nveis de
desperdiadora dos recursos. Essa situao objetivava-se em falta de
planejamento e coordenao, geradores de superposies de atividades;
indefinio de prioridades e ausncia de critrios claros e transparentes
para a alocao de recursos, tornando a gesto permevel aos tradicionais
particularismos e clientelismos.
Sendo assim, ao longo da dcada, avana-se no processo de
normatizao do financiamento e repasse de recursos. Dentre os principais
mobiles para esses novos procedimentos, est a necessidade de aumento
da eficincia e de diminuio da corrupo.
Tambm, nesse caso, a despeito de seu discurso
modernizante e moralizador da administrao pblica, durante o governo
de Collor de Mello foram mantidos os mesmos procedimentos anteriores
para o financiamento de projetos e programas educacionais. O instrumento
principal a ser utilizado para a solicitao permaneceu, sendo o PTA,
burocratizado e centralizado. A indefinio em termos de critrios claros e
transparentes, com largo espao para o uso dos recursos pblicos
destinados educao como 'moeda de troca' em barganhas polticas, foi a
tnica desse governo.
Sob a administrao de Itamar Franco, embora tenha havido
uma melhor definio de critrios e uma maior transparncia na alocao Collor de Mello, Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso ratificam
dos recursos, a forma de operacionalizao da solicitao continuou sendo
feita por intermdio do PTA.
durante o governo de Fernando Henrique Cardoso que
essa forma de operacionalizao alterada. O PTA continua existindo,
mas os novos mecanismos de financiamento priorizam o repasse direto
dos recursos aos responsveis pelas atividades-fim, tomando como base o
aluno. Assim, cada vez mais a Unio transfere para Estados, municpios e
unidades escolares a responsabilidade pela execuo dos recursos
destinados prestao dos servios sob sua responsabilidade.
Como maiores expoentes desses novos mecanismos de
financiamento, podem ser destacados o PMDE, posteriormente rebatizado
de PDDE, o Pnae e o Fundef.
Outro tema que esteve em pauta foi a discusso sobre o
governo. Esse um dos principais problemas que tm influenciado a
operacionalizao da gesto das polticas pblicas e sociais. Segundo a
literatura especializada, desde o incio do processo de constituio do
Brasil como nao estrutura de poder estava assentada em bases
autoritrias e centralizantes.
Dentre os reflexos negativos dessa situao sobre a gesto
das polticas pblicas, pode-se salientar os eventuais paradoxos de haver,
Concomitantemente, superposies em determinadas atividades, aes e
programas e lacunas em outras. No que tange ao setor educacional, essa
problemtica recorrente. Cientes disso, os constituintes que elaboraram a
nova Constituio federal, promulgada cm 1988, disciplinaram a
repartio de atribuies entre os nveis de governo. Ao atribuir
responsabilidades por nvel de ensino, definia-se que, prioritariamente, o
governo federal deveria encarregar-se do ensino superior, os estados do
ensino fundamental e do mdio e os municpios do ensino fundamental e
da educao infantil.
Compelidos pela Carta Magna e posteriormente pela LDB,
os responsveis pelas administraes federais brasileiras da dcada de 90
incorporaram em seus discursos e metas o cumprimento desse preceito.
em suas respectivas plataformas polticas e planos de governo o
compromisso com essa questo.2'
21
No programa de governo de Fernando I [enrique Cardoso, i n l i t u l a d o Mos a obra,
Brasil, destaca-se ser "essencial o fortalecimento do sistema federativo, em bases de
cooperao, integrao e articulao das aes polticas e dos recursos das diferentes
esferas governamentais na rea educacional". Mais adiante, ao explicitar a necessidade de
uma reforma institucional, defende-se a necessidade de "eliminar a sobreposio de
tarefas, a m u l t i p l i c i d a d e de programas e aes, a descontinuidade das polticas
educacionais e a interferncia direta da Unio nos municpios" (Cardoso, 1994, p. 113 e
117).
 Como nos outros itens, o governo de Collor de Mello no
efetivou alteraes que levassem a uma maior integrao e cooperao na
operacionalizao das polticas pblicas para a educao, o que acarretou
a continuidade na superposio das aes. Sob Itamar Franco so
efetivadas as primeiras iniciativas no intuito de melhor definir as
atribuies de cada nvel de governo, sobretudo o fomento
municipalizao do atendimento do ensino fundamental e da gesto de
programas complementares de assistncia aos educandos.
No entanto, foi no governo de Fernando Henrique Cardoso
que os esforos no sentido de estabelecer a delimitao das atribuies e
responsabilidades de cada nvel de governo tiveram um impulso mais
efetivo, e esto articulados s proposies de alteraes nos marcos legais
que regiam a gesto da poltica educacional.
J nas propostas de governo do ento candidato Fernando
Henrique Cardoso para a rea educacional eslava explicitada a necessidade
de modificar a legislao brasileira do setor, no intuito de permitir uma
maior "flexibilidade" e, com isso, possibilitar a implementao de novas
diretrizes que habilitariam o setor educacional a cumprir a importante
misso de auxiliar na implantao e consolidao de um novo projeto de
desenvolvimento.
Esse projeto pautava-se pela defesa da diminuio da
interveno estatal na sociedade e na necessidade de tornar o estado mais
gil, eficiente e colocando-o sob controle pblico. Sendo assim, passa-se a
apostar na descentralizao como uma forma de aprimorar a gesto das
polticas pblicas.
Da mesma forma que no caso da discusso sobre a
descentralizao, adverte-se que essas novas regulamentaes, a despeito
do discurso, podem no institucionalizar formas cooperativas de relaes
entre os nveis de governo que contemplem a autonomia dos outros entes
federados. Ou seja, apenas se estaria repassando para Estados e
municpios a responsabilidade sbre a execuo de polticas concebidas
em nvel federal, reproduzindo o tradicional centralismo na formulao de
polticas pblicas.
Outro limite apontado remete ao fato de os critrios es-
tipulados, sobretudo no caso das novas regras para o acesso direto
aos recursos para a educao, permitirem uma pulverizao na base e,
dessa forma, no conseguir eliminar as superposies.
Feitas essas consideraes, a ttulo de concluso, ratifica-se
o desejo de que o atual processo de mudanas na gesto da poltica
educacional voltados para o ensino fundamental possa conduzir a uma
melhoria efetiva da oferta de servios educacionais pressupostos
insubstituvel para a construo de um pas mais justo e democrtico.
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A Gesto do Financiamento
da Educao Bsica:
um estudo longitudinal e
comparativo no contexto
do Estado da Bahia*
Robert E. Verhine
Diretor do Centro de Estudos Interdisciplinares para o Setor Pblico, da
Universidade Federal da Bahia (UFBA); professor da Faculdade de Educao da
UFBA e pesquisador-bolsista do Conselho Nacional de Desenvolvimento
Cientfico e Tecnolgico (CNPq).
Uma verso preliminar deste trabalho foi apresentada na Reunio Annal da Sociedade
Brasileira de Educao Comparada, realizada na Universidade Catlica de Braslia (UCB),
em outubro de 2000. O autor agradece o valioso apoio dado por l.ilian Bengard
Mosquera Navarro e Marcos Paulo Pereira da Anunciao, bolsistas do Pibic/CNPq.
Introduo
Um aspecto fundamental da gesto educacional trata da
questo do financiamento. A problemtica do financiamento do ensino no
Brasil tem sido objeto de interesse crescente por parte de estudiosos e
formuladores de polticas, tanto pela percepo crescente das limitaes
do sistema vigente como pelas mudanas administrativas e fiscais
promovidas pela Constituio de 1988 e, mais recentemente, pela Emenda
Constitucional n" 14/96 e sua lei de regulamentao (Lei n" 9.424) e pela
nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional - LDB (Lei n"
9.394). A literatura recente sobre o assunto indica que o nvel de gastos
com a educao no Pas baixo e que o sistema de ensino, como um lodo,
sofre problemas de eficincia, eficcia e eqidade. No entanto, apesar do
consenso de que o sistema vigente c falho, a pesquisa emprica sobre o
assunto permanece escassa. Dados sobre a distribuio dos recursos para a
educao, alm de serem difceis de se obter, quando esto disponveis
freqentemente so desatualizados, incompletos e pouco confiveis. Por
causa destes problemas, anlises que tratam do financiamento do ensino
tm sido raramente feitas com a devida sofisticao.
Com o intento de enfrentar esses problemas de obteno e
de anlise de informaes, iniciamos, em 1991, uma pesquisa sobre o
financiamento do ensino bsico no Estado da Bahia. De forma sistemtica
e regular, lemos levantado dados financeiros referentes s trs redes de
ensino daquele Estado (a estadual, a municipal e a particular), de uma
maneira que nos permite examinar as tendncias das receitas e despesas
em cada rede e explicar variaes no compromisso de financiar a
educao entre uma rede c outra e, no caso da rede municipal, entre os
diversos municpios. Esses dados, que so oriundos de fontes diversas, so
organizados cm trs bancos informatizados, tratando, respectivamente, da
rede municipal (referentes aos anos 1990, 1993 e 1996-1998), da rede
estadual (referentes aos anos 1991-1998) e da rede particular (referentes
aos anos 1995 e 1998). Alm disso, buscando compreender melhor as
tendncias destacadas por nossas anlises quantitativas, realizamos
estudos de caso em trs municpios baianos, cada um representando um
comportamento financeiro distinto.
No presente trabalho, apresentamos, de forma atualizada,
um sumrio de achados dos trs bancos e dos trs estudos de caso,
oferecendo, assim, uma perspectiva longitudinal e comparativa do
financiamento da educao bsica, dentro de um contexto brasileiro
especfico. Complementamos esta perspectiva com uma discusso mais
genrica da questo, revisando a estrutura do sistema de financiamento do
ensino no Brasil, apontando seus problemas principais e discutindo as
iniciativas lanadas pelo presente governo federal para sanar as
deficincias mais srias. Esperamos, nesta apresentao, inserir o caso
baiano no debate, tanto nacional quanto internacional, referente ao
financiamento da educao e contribuir para o desenvolvimento de novas
solues e para o acompanhamento criterioso e construtivo daquelas j
implementadas.
O quadro contextual: o financiamento da
educao no Brasil
Os elementos bsicos do sistema de financiamento da
educao no Brasil incluem um conjunto de normas constitucionais que
regulam o gasto da receita tributria, um certo nmero de fontes de receita
vinculadas a gastos com educao e uma estrutura burocrtica complexa
baseada na centralizao de arrecadao de recursos e na descentralizao
da responsabilidade dos dispndios (Gomes, Verhine, 1996). So tambm
caractersticas fundamentais os problemas de eficincia, eficcia e
eqidade e uma srie de iniciativas recentes que oferecem possveis
solues para as dificuldades enfrentadas. Os documentos oficiais
geralmente conferem prioridade alocao de verbas pblicas para
educao bsica, porm a distribuio de recursos nem sempre tem
refletido as prioridades formais definidas por essas polticas.
Desde 1934, as constituies brasileiras tm includo
dispositivos que fixam a porcentagem dos respectivos oramentos
que os governos federal, estaduais e municipais devem destinar
educao. Em 1983 foi aprovada a chamada Emenda Calmon, que
estabeleceu que os governos de Estados e municpios so obrigados a
gastar 25% de suas receitas de impostos e transferncias com educao,
enquanto o governo federal deve gastar 13% (Gomes, 1992). Esta emenda
foi regulamentada pela Lei n" 7.348, de 24 de julho de 1985, e
incorporada Constituio Federal de 1988, em seu artigo 212, elevando
o porcentual da Unio para 18%, com as respectivas definies do que
podem ser consideradas receitas e despesas com a educao. Pela primeira
vez, a nova Constituio reconheceu a autonomia do sistema municipal de
ensino, que deixou de ser subordinado s agncias dos governos estaduais.
A Constituio de 1988 tambm delegou s autoridades estaduais e
municipais o controle de fontes importantes de receita previamente
gerenciadas pelo governo federal. No entanto, visto como um todo, o
sistema de finanas pblicas no Brasil e, mais especificamente, o
financiamento da educao, continua sendo muito centralizado, com os
principais impostos e contribuies recolhidos pela Unio (Melchior,
1993).
Mesmo antes da implementao do Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio
(Fundef), os recursos financeiros para o ensino pblico provinham de uma
variedade grande de fontes. A fonte mais importante do sistema federal
o Imposto de Renda, enquanto o Imposto sobre Circulao de
Mercadorias e Servios (ICMS) e o Imposto Predial e Territorial Urbano
(IPTU) so, respectivamente, aqueles mais importantes para os sistemas
estaduais e municipais. Recursos financeiros so transferidos do governo
federal para os sistemas estaduais e municipais por meio dos chamados
Fundos de Participao. Nota-se que a importncia relativa dos impostos
fica reduzida medida que passa do sistema federal para o sistema
municipal, enquanto o papel relativo das transferncias aumenta
(Bremaeker, 1994; Castro, 1998).
A principal fonte de recursos vinculada ao ensino fun-
damental o salrio-educao (Martins, 1999; Plank, 1996). Criada em
1964, esta fonte no um imposto propriamente dito, mas,
sim, uma contribuio social por parte das empresas, recolhida e
distribuda de forma centralizada pela Unio aos Estados e municpios,
com propsitos descentralizadores e compensadores das desigualdades
regionais. Os recursos do salrio-educao so provenientes da alquota de
2,5% do valor da folha de salrios das empresas. Ficam isentas de
contribuio do salrio-educao as instituies de ensino pblicas e custeio de atividades de ensino, e a distribuio feita de acordo com o
privadas, como os hospitais e as organizaes culturais. A receita
proveniente do salrio-educao gasta, obrigatoriamente, no ensino
fundamental, sendo que dois teros retornam ao Estado onde o imposto foi
coletado, e um tero retido pelo governo federal - a chamada quota
federal - para distribuio entre Estados e municpios de acordo com
critrios que, em princpio, so equalizadores. Em anos recentes, as quotas
estaduais e federal tm sido aproximadamente de um bilho de dlares e
meio bilho de dlares, respectivamente (Martins, 1999; World Bank,
1995). At a implementao da Emenda Constitucional n"14, no dia 12 de
setembro de 1996, as empresas que se enquadraram entre as que deviam
contribuir poderiam reler os pagamentos devidos, a fim de manter suas
prprias escolas ou para reembolsar despesas com educao fundamental
de seus empregados ou com os dependentes dos mesmos. Esse reembolso
era normalmente efetuado pela distribuio de bolsas, sendo que uma
grande parte dele foi destinada a escolas particulares (Plank, 1996). O
artigo 4" da Emenda Constitucional n 14/96, no entanto, retirou das
empresas a possibilidade de reter suas contribuies para o salrio-
educao e, como conseqncia, eliminou um dos mecanismos principais
utilizados para a transferncia de recursos pblicos esfera do ensino
privado.
Os recursos da quota federal so usados para sustentar o
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE). A funo do
FNDE servir como um banco repassador para os Estados e municpios e,
em princpio, ele tem o objetivo de assistir escolas que atendem a
estudantes socioeconomicamente desfavorecidos. Os gastos do FNDE
representam, aproximadamente, 10% do oramento do MEC e financiam
uma ampla variedade de atividades e
projetos relacionados com o ensino fundamental.1 Com a implementao,
em 1995, do Programa de Manuteno do Desenvolvimento do Ensino
Fundamental, tambm conhecido como Programa Dinheiro Direto na
Escola, uma parle dos recursos do FNDE repassada diretamente s
escolas pblicas com, pelo menos, 150 alunos. Estes recursos so para
nmero de alunos matriculados nas escolas, sendo o maior valor
repassado para as regies mais pobres (Brasil, 1997a). Nos anos de 1996 e
de 1997. o Dinheiro Direto na Escola chegou a mais de cem mil unidades,
com impactos sinerglicos e auto-estimulanles, mas tambm com
limitaes. Segundo uma avaliao realizada em 1998, a expanso e o
desempenho do programa no vm ocorrendo de forma homognea,
beneficiando as escolas de mdio e grande porte e evidenciando uma
tendncia "sistematicamente desfavorvel s regies Norte e Nordeste"
(Universidade Estadual de Campinas, 1997, p. 41). Muitas escolas
enfrentam problemas com a prestao de contas, o fluxo dos recursos e os
prazos de execuo. Alm disso, segundo a referida avaliao, a
participao da comunidade escolar na gesto e controle dos recursos
ainda insatisfatria.
Alm do programa de repasse direto s escolas, o FNDE
financia, por meio de convnios, projetos municipais para a melhoria do
ensino. Os projetos podem ser feitos para as vrias modalidades de ensino
(ensino infantil, ensino fundamental regular e supletivo, educao
especial) e ter como seu objetivo construir, ampliar, reformar e/ou equipar
escolas municipais, bem como realizar treinamentos de professores e
adquirir equipamentos e material didtico (Brasil, 1997c). Para obter
recursos do FNDE, os municpios encaminham suas solicitaes ao
Ministrio da Educao (MEC), sob forma de projeto, que so avaliados
por tcnicos a partir de critrios,
1
Km 1998, o FNDE aplicou seus incursos em 15 projetos principais. Iralando. entre outras
coisas, do livro didtico, da educao i n f a n t i l , da educao especial, da sade do escolar,
da TV Escola e do combate an analfabetismo de jovens a adultos (Martins, 1999).
tanto legais com tcnicos, e depois compatibilizados com os recursos
disponveis. Neste processo, entram em jogo no apenas o mrito do
projeto e o critrio de igualdade de oportunidades educacionais, mas
tambm a competncia do municpio em preencher os formulrios de
solicitao e sua fora poltica. Este ltimo aspecto ajuda a explicar o fato
de que, apesar da funo redistributiva do FNDE, seu financiamento tem
favorecido de forma desproporcional os Estados mais ricos do Pas
(Gomes, Verhine, 1996; World Bank, 1995).2
Como j mencionado, nos ltimos anos o governo federal
brasileiro tem adotado uma variedade de medidas para sanar alguns dos
problemas acima apresentados. Exemplos dessas medidas so a
eliminao da possibilidade de uma empresa no contribuir para o salrio-
educao; a especificao, nos artigos 70 e 71 da nova LDB, de
precisamente quais despesas educacionais entrariam no clculo dos
recursos pblicos aplicados no ensino, conforme exigido no artigo 212 da
Constituio; a responsabilizao civil e criminal das autoridades
competenles por atrasos na liberao de recursos financeiros para o ensino
(ver Lei nn 9.394, art. 69) e a introduo da poltica de repasse direto de
recursos do FNDE para as escolas.
A iniciativa mais importante de todas, no entanto, a
implementao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef). Conforme
explicitado na Emenda Constitucional n 14/96 e na Lei n 9.424, o
referido Fundo constitudo por 15% das principais fontes de receitas dos
Estados e municpios (FPM, FPE, ICMS, IPI), e seus recursos devem ser
aplicados na manuteno e no desenvolvimento do ensino fundamental
pblico e distribudos, no mbito de cada unidade da Federao, entre os
governos estaduais e municipais na
2 fundamental. Entre 1997 e 1998, a matrcula no ensino fundamental
Um estudo do Banco Mundial determinou que seis dos dez Estados com a menor
transferncia do FNDE esto entre os Estados mais pobres do Brasil enquanto seis
dos dez Estados recebendo a maior transferncia esto entre aqueles mais ricos
(World Bank, 1995).
exata proporo do nmero de alunos efetivamente matriculados nas
escolas das suas respectivas redes de ensino. Cabe Unio complementar
os recursos do Fundo, no mbito de cada unidade federativa, sempre que
seu valor por aluno/ano no alcanar o investimento mnimo definido
nacionalmente pelo governo federal. Este valor por aluno/ano, que deveria
estar ajustado anualmente, foi fixado em R$ 315,00 para os anos 1998 e
1999. Para o controle social do Fundo, o acompanhamento e fiscalizao
da repartio, transferncia e aplicao dos recursos sero exercidos por
conselhos institudos, especialmente para este fim, cm cada esfera do
governo, assegurada a participao dos diversos segmentos da
comunidade escolar (Brasil, 1997b).
A exposio dos motivos que precede a proposta original da
Emenda Constitucional n0 14/96 justifica a criao do Fundo. reportando-
se a um avano quantitativo do ensino no Brasil, paralelo a um recuo ou
retardamento qualitativo, assim como a problemas como a disperso de
esforos entre os diferentes nveis do governo, a falta de definio clara de
responsabilidades, a m distribuio dos recursos, acentuando as
desigualdades regionais e o descaso em relao formao e remunerao
do magistrio. Segundo seus defensores, o Fundef representa uma
tentativa de alterar este cenrio, estimulando a transformao de certas
prticas problemticas vigentes (Negri, 1997; Callegari, Callegari, 1997).
Segundo uma avaliao do primeiro ano do Fundef,
realizada pelo MEC, os resultados concretos do Fundo tm sido altamente
positivos (Brasil, 1999). Por exemplo, conforme estudo do MEC, devido
ao Fundef, os municpios brasileiros gastaram 22,7% a mais com o ensino
fundamenta] em relao ao ano anterior. Os municpios da Regio
Nordeste aumentaram em 87% os recursos financeiros que aplicaram no
ensino fundamental. Um outro benefcio marcante do Fundef, no seu
primeiro ano, foi um aumento substancial das matrculas no ensino
pblico foi acrescida em 6%, chegando-se a alcanar, nas regies mais
pobres, nveis bem mais elevados (12,1% no Nordeste e 7,7% no Norte).
Destaca-se que
o impacto positivo do Fundef sob as matrculas escolares ocorreu,
principalmente, nas redes municipais. Enquanto estas redes, no seu
conjunto, adicionaram 2,7 milhes de alunos (um aumento de 21,5%), os
sistemas estaduais perderam 832 mil estudantes (-4,6%). Em relao ao
sistema estadual, a porcentagem dos alunos matriculados em escolas
municipais aumentou de 37,2% em 1996 para 46,7% em 1998. Outros
benefcios do Fundef assinalados pelo relatrio do MEC foram os
aumentos dos nveis salariais dos professores que atuam no ensino
fundamental pblico, bem como investimentos maiores na habilitao dos
mesmos, resultando reduo, em 15%, do nmero de professores leigos no
Pas.
Por outro lado, apesar dos avanos assinalados, pode-se
dizer que a conduo do Fundef tem sido marcada por dificuldades e
limitaes, decorrentes tanto da concepo e mecanismos do Fundo como
de circunstncias mais gerais inerentes ao sistema de financiamento do
ensino (Monlevade, Ferreira, 1997; Davies, 1998; Pinto, 1999). Numa
pesquisa recente, Marcos Bassi afirma que o Fundef representa nada mais
do que "um mecanismo engenhoso" do governo federal, remetendo o nus
do financiamento do ensino aos governos subnacionais e mantendo
intocado o pano de fundo do ajuste econmico e fiscal do estado (Bassi,
2001, p. 58).
Com a crise e os cortes nos gastos pblicos, o valor mnimo
anual por aluno foi fixado em um nvel muito baixo (R$ 315 em 1998 e
1999),3 insuficiente no apenas para garantir um melhor padro de
qualidade do ensino, como, at mesmo, para o prprio cumprimento da
Lei nu 9.424. Uma vez que esta Lei prev um valor mnimo nunca inferior
" razo entre a previso da receita total para o Fundo e a matrcula total
do ensino fundamental do ano anterior, acrescida do total estimado de
novas matrculas", para que a mesma fosse respeitada, o valor mnimo
aluno para 1998 deveria ter ficado
3
O valor mnimo para o ano 2000 foi ligeiramente aumentado, sendo fixado em R$ 333,00
para sries de Ia a 4a e em R$ 349,05 para as sries de 5a a 8a. Em 2001 os referidos valores
de novo sofreram um leve aumento, passando para R$ 363 e R$ 381,15, respectivamente.
em R$ 444,17, conforme estimativa efetuada por Davies (1998). Por outro
lado, o Banco Mundial alega que, em um pas com o nvel de
desenvolvimento do Brasil, o mnimo necessrio para o ensino fun-
damental ficaria em torno de US$ 300 por aluno/ano, ou seja, mais do que
R$ 600 nos tempos atuais (World Bank, 1995).
Existem muitos outros problemas com o Fundef. Nota-se,
por exemplo, que sendo os coeficientes de participao dos sistemas
estaduais e municipais definidos com base nos dados do censo educacional
do ano anterior, as redes de ensino, cujas matrculas crescem rapidamente,
de um ano para o outro, terminam sendo prejudicadas. Segundo anlise
produzida por Castro (1998), o fato de que o MEC estimou o dispndio
mnimo por aluno em 1998 com base nas matrculas de 1997 significou
que o clculo no considerou os 1,84 milho de novos estudantes
matriculados em 1998 e no captou as migraes de alunos entre as redes
provocadas pelo Fundef. Como conseqncia, contrria notcia
divulgada pelo MEC, no houve, em 1998. uma disponibilizao de
dispndio mnimo de R$315 em todo o Pas. No Nordeste, o verdadeiro
valor por aluno em 1998 foi de R$ 287, pois houve um acrscimo de R$
1.196 milho de um ano para o outro. Conforme Castro, o valor mdio do
sistema pblico (municipal + estadual) ficou abaixo dos R$ 315
exatamente nos oito Estados beneficiados pela complementao federal,
que chegou a montantes insuficientes para fazer em face do aumento
regional mdio de matrculas de 12,1% em 1998. Especialmente afetadas
pela distoro no clculo do valor mnimo foram as redes municipais,
onde o crescimento de matrculas tendia a ser marcante. Por exemplo, o
valor do dispndio aluno/ano no mbito municipal foi, em mdia, apenas
R$ 198 no Estado do Par, R$ 216 no Estado de Minas Gerais e R$ 226 no
Estado da Bahia (Castro, 1998).
Tambm preocupante que o Fundef tende a dificultar
esforos para racionalizar e melhorar a diviso de responsabilidades
educacionais entre os Estados e os municpios, uma vez que suas redes
passam a compelir por uma maior parcela das verbas. Alm disso, a
nfase colocada pelo Fundef no ensino fundamental
regular no leva em conta a exigncia de uma poltica educacional mais populao de baixa renda, uma vez que este grupo aquele que usa a
abrangente, que possa contemplar o sistema de ensino como um todo maior proporo de sua renda para fins de consumo.
(Haddad, 1997; Monlevade, Ferreira, 1997). Com um carter restrito, o Finalmente, reafirmando a importncia do contexto em que
Fundef tende a enfraquecer os outros nveis e modalidades de ensino. o Fundef est inserido, observa-se que as orientaes e mecanismos do
Constata-se, por exemplo, que entre 1997 e 1998 as matrculas nas classes Fundef tm encontrado resistncias e obstculos em caractersticas
de educao infantil reduziram-se e que o supletivo foi, em grande parte, socioculturais e cm prticas polticas que ainda persistem na maioria dos
incorporado ao ensino fundamental regular por meio de mecanismos que municpios brasileiros. Notadamente cm pequenos municpios e nas reas
escamoteiam o fato de que os alunos j ultrapassaram a faixa etria menos desenvolvidas do Pas, como o Norte e o Nordeste, isto tem levado
prpria a esse nvel de ensino (Abreu, 1999). Ao mesmo tempo, o ensino a fraudes, desvios e m utilizao dos recursos do Fundef; a problemas
mdio, que apresenta os maiores ndices de crescimento da matrcula no com a valorizao do magistrio e a prticas orientadas para neutralizar os
Pas, conta com apenas 6% do Lotai de gastos pblicos em educao e no mecanismos estabelecidos de controle e de participao.4 Em 1998, os
possui mecanismos prprios para assegurar o seu financiamento Conselhos de Acompanhamento e Controle Social exigidos pelo programa
necessrio (Rodriguez, Herrn, 2000). por tudo isso que partidos haviam sido criados em 80% dos municpios brasileiros. A maior parte
polticos da oposio esto atualmente propondo a substituio do Fundef deles, contudo, manipulada pelos prefeitos ou por seus secretrios de
por um fundo mais abrangente, denominado Fundo da Educao Bsica - educao, nomeando funcionrios, parentes ou amigos para comp-los,
Fundeb (Partido dos Trabalhadores, 1999). no orientando os participantes sobre a natureza das suas
Observa-se, tambm, que, apesar do estmulo recente responsabilidades, sonegando as informaes necessrias ou deixando de
municipalizao, o impacto descentralizador e redislribuidor do Fundef convocar reunies. Mesmo quando isto no ocorre, o funcionamento
provavelmente reduzido. Conforme anlise de Abrcio e Costa (1998), desses rgos vem sendo prejudicado pela carncia de pessoas
dada a grande concentrao dos recursos tributrios destinados educao mobilizadas e capacitadas para a participao, pela complexidade dos
na esfera estadual (quase 50% do total), os estmulos municipalizao registros contbeis e demais informaes e pela velocidade com que as
tendem a se esgotar to logo seja alcanado um equilbrio entre as operaes financeiras so implementadas (Abreu, 1999). Alm disso, em
matrculas ofertadas pelos governos estaduais e municipais e as receitas muitos Estados os rgos responsveis pelos sistemas de ensino c os
destinadas ao Fundo. Alm disso, uma vez que ele opera e redistribui Tribunais de Contas referentes aos diversos nveis de governo vm agindo
recursos no mbito de cada Estado e a complementao da Unio para com lentido em lermos da criao de mecanismos especficos para a
aqueles mais pobres representa uma parle muito pequena fiscalizao do Fundef.
(aproximadamente 4%) do seu valor total, as desigualdades existentes A partir dessa discusso referente ao Fundef, acima
entre as vrias unidades e regies da Federao brasileira sero apresentada, o que fica evidente a necessidade de realizar investigaes
provavelmente mantidas, ou at mesmo acentuadas (Castro, 1998). que acompanhem e avaliem o impacto do Fundo c tambm das outras
Relacionado com esta crtica est o fato de que quase 70% dos recursos do iniciativas recentes, com base em procedimentos e
Fundef so oriundos do ICMS, que , por sua natureza, um tributo
regressivo, onerando mais a 4
Hara documentao referente a fraudes e desvios associados com o Fundef, ver Carvalho e
Verhine (201)0).
critrios cientificamente construdos. A pesquisa apresentada aqui,
baseada em dados levantados desde o incio da dcada de 90, de forma
sistemtica e regular, representa uma tentativa de atender a essa
necessidade, pelo menos no mbito do Estado da Bahia.
Os achados: um perfil do fnanciamento da
educao na Bahia
Os principais resultados da pesquisa abordam aspectos
financeiros das trs redes de ensino do Estado da Bahia. Iniciamos a
discusso focalizando a rede particular, tratando em seguida das redes
estadual e municipal, respectivamente.
A rede particular de ensino
Um aspecto de importncia especial da nossa pesquisa seu
foco no ensino particular. Enquanto estudos de financiamento do ensino
pblico so cada vez mais numerosos, a rede particular muito pouco
investigada, apesar do fato de que a mesma atende a uma porcentagem
significativa da populao estudantil e serve como um padro para avaliar
o desempenho das redes municipal e estadual.
Nosso banco de dados referente rede particular tem 52
variveis bsicas e atualmente aborda os anos de 1995 e 1998/' Os dados
foram levantados com base nas planilhas exigidas s escolas privadas pelo
Ministrio da Fazenda e disponveis no Sindicato dos Estabelecimentos de
Ensino do Estado da Bahia (Sinepe).
5
No presente momenlo, esto sendo levantados dados sobro escolas particulares referentes
ao ano de 2001. mantendo, assim, a periodicidade trianual para a atualizao do banco
sobre o ensino particular.
Existem, na Bahia, aproximadamente 1.300 escolas
particulares reconhecidas. No nosso levantamento referente ao ano 1998,
conseguimos registrar dados financeiros para 77 delas. Ao todo, as escolas
da amostra abrangem 16 cidades diferentes, mas a grande maioria delas (n
= 56) est localizada na capital do Estado, Salvador. Dez escolas oferecem
apenas educao infantil c todas as outras (n = 67) lidam com o ensino
fundamental. Destas, 24 oferecem somente o primeiro perodo (series 1-
4), duas fornecem apenas o segundo perodo (sries 5-8) e 45 abrangem o
ensino fundamental como um lodo (sries 1-8). Alm disso, 58 das 67
escolas oferecem o ensino fundamental, 24 fornecem o ensino mdio e 11
contemplam todos os nveis de ensino, da educao infantil at o ltimo
ano do ensino mdio. As escolas da amostra matriculam um total de
alunos que vai de 29 at 1.849, sendo que a maioria delas (54,5%) tem
entre 100 e 500 alunos. Em geral, as escolas da amostra que oferecem
ensino fundamental so maiores quando localizadas no interior do Estado
(m=534 alunos) do que quando situadas em Salvador (m=408 alunos).
Como se v na Tabela 1, a despesa por aluno varia de
acordo com o nvel de ensino, sendo o fundamental aquele com a mdia
menor. Dentro do nvel fundamental, as escolas tendem a gastar um pouco
mais com o segundo perodo (m = R$ 1.467/ aluno) do que com o
primeiro (m = R$ 1.202/aluno), o que esperado, desde que a partir da 5a
srie cada turma passa a ler vrios professores. A prpria Lei n 9.424/96
que regulamentou o Fundef reconhece essa diferena no custo aluno entre
o primeiro e o segundo perodo do ensino fundamental, apesar de ser
somente a partir do ano 2000 que essa distino comece a ser, de fato,
colocada em prtica nas redes pblicas, com a definio diferenciada pelo
MEC do custo aluno, para os diversos nveis de ensino. Conforme
demonstrado mais adiante, as mdias referentes rede particular so bem
maiores do que aquelas calculadas, a partir desta pesquisa, a respeito das
redes estadual e municipal.
 Tabela 1 - Mdia de despesa por aluno em 1998 para a
educao infantil, ensino fundamental e mdio na rede
particular de ensino da Bahia (em RS)
Nivel Mdia Valor mnimo Valor-mximo
Infantil 1.450,67 208,78 2.810,00
Fundamental 1.311,65 307,41 2.924,04
Mdio 1.799,28 495,51 3.487,27
Fonte: Banco de dados sobre a rede particular da Bahia da pesquisa Financia-
mento da educao bsica.
Utilizando a tcnica estatstica anlise de varincia (Anova),
tentamos determinar se o tipo de escola (determinado pelos nveis
oferecidos), seu local (Salvador/interior) ou seu nmero total de alunos
interferiu no que foi gasto por aluno. O nico resultado estatisticamente
significativo desta anlise revelou que as escolas que gastam mais por
aluno so aquelas localizadas na capital do Estado. Para que possamos
oferecer uma interpretao deste resultado, anlises mais aprofundadas
so necessrias.
Examinando as despesas das escolas particulares per-
tencentes amostra por categoria oramentria, verificamos que, em
mdia, aproximadamente dois teros (64,3%) do total de despesas so
aplicados para o pagamento de pessoal e, dentro da categoria de pessoal,
trs quartos (76,6%) vo para os salrios e encargos sociais dos
professores. Quando focalizamos as "outras despesas", ou seja, despesas
que no se destinam a pessoal, descobrimos que, em mdia, as escolas
particulares da Bahia gastam muito pouco com itens normalmente
considerados importantes para a qualidade do ensino. Os itens biblioteca,
material de laboratrio, material de informtica, material didtico e a
reciclagem e
treinamento de professores representam, em seu conjunto, apenas 1,4% do
total de despesas das escolas particulares sob estudo. Um valor
praticamente igual aplicado pelas escolas em festividades, promoes,
propaganda e publicidade.
O item de despesa que predomina entre as "outras despesas"
refere-se ao pagamento de pro labore (representando, em mdia, 5,2% do
total de despesas). Este achado importante porque, conforme
informaes obtidas no Sindicato de Escolas Particulares, os donos das
escolas privadas utilizam o mecanismo do pro labore como forma de
aumentar seus prprios lucros. Sendo os lucros das escolas particulares
so oficialmente registrados com um valor que equivale a 10% da receita
total, calcula-se que os donos, por meio do artifcio do pro labore,
conseguem acrescentar seu retorno pessoal em mais do que 50%.
Comparando nossos resultados com os da rede particular,
referentes ao ano 1998, com os dados correspondentes levantados em
1995, observa-se uma certa constncia nas tendncias identificadas. O
dispndio mdio por aluno do ensino fundamental, calculado a partir de
nossas amostras, aumentou em 32,2% entre 1995 e 1998, valor este menor
do que a taxa de inflao acumulada para o perodo. A distribuio de
despesas por categoria oramentria permaneceu praticamente idntica,
com a nica exceo sendo o peso relativo da categoria pro labore que
diminuiu, passando de 13,5% das despesas totais, em mdia, em 1995
para 5,4% em 1998. Por outro lado, entre os dois perodos, surgiu uma
nova categoria oramentria, denominada "honorrios", que
possivelmente serve para mesma finalidade, ou seja, constitui-se artifcio
para aumentar os lucros percebidos pelos donos das escolas particulares.
A rede estadual de ensino
O banco referente rede estadual de ensino com
posto, atualmente, de 36 variveis e tem sido alimentado anual- ____________
mente com dados oriundos do Balano Geral do Estado da Bahia
(Salvador, Secretaria da Fazenda), publicado pelo governo do Estado. Tabela 3 - Despesas por aluno, diretas e totais, no ensino mdio
Nossas anlises dos referidos dados tm focalizado tanto o nvel
fundamental quanto o nvel mdio. Estimamos ndices de despesa por
aluno de duas formas: despesas diretas por aluno e despesas totais por
aluno (diretas e indiretas). Na nossa estimativa de despesas indiretas,
utilizamos procedimentos adotados pelo Banco Mundial, atribuindo, a
cada nvel de ensino, uma poro diferenciada dos valores das categorias
oramentrias: administrao, administrao financeira, planejamento
governamental, cincia e tecnologia, telecomunicao e assistncia a
educandos. Os resultados para o perodo abordado pelas quatro fases da
pesquisa j realizadas esto sumarizados nas Tabelas 2 e 3. Observa-se
que, devido a problemas de ordem poltica na Bahia nos anos 1990-1991,
no existe um registro disponvel de dados financeiros para o Estado
referentes ao ano de 1990. O Balano Geral no foi publicado para aquele
ano e no conseguimos localizar uma fonte alternativa. Assim, nosso
banco de dados relativo rede estadual de ensino abrange os anos 1991-
1999. Nota-se que os valores apresentados nas Tabelas 2 e 3 foram
transformados em dlar, assim facilitando comparaes intertemporais.

Tabela 2 - Despesas por aluno, diretas e totais, no ensino

fundamental realizadas pela rede estadual de ensino, por ano,
a partir de 1991 (em dlar)
Despesas 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Diretas 136,09 197.18 215,54 149,09 208,25 248,39 233,39 225.84 211,13
Totais 161.38 232.84 276,74 190.11 326.11 340,66 323,62 267.91 288,71

Fonte: Banco de dados referente rede estadual de ensino da Bahia da pesquisa Financiamento da
educao bsica.
 Um aspecto preocupante destacado pela Tabela 3 a si-
tuao precria em que o ensino mdio atualmente se encontra. Por um
lado, as matrculas nesse nvel de ensino tm aumentado substan-
cialmente, quase dobrando entre 1995 e 1999; por outro, a Lei do Fundef,
com sua nfase exclusiva no ensino fundamental, restringe a disponi-
bilidade de recursos disponveis para o ensino mdio. Assim, de 1997 para
1999, o dispndio/aluno no ensino mdio foi reduzido pela metade, caindo
para um valor equivalente ao do ensino fundamental, quando, pelos
padres internacionais, se espera um diferencial cm favor do primeiro de
1.6:1 (Rodriguez, Herrn, 200). Observa-se, no entanto, que a reduo
indicada pelos dados disponveis pode ter sido superestimada, uma vez
que mais do que 80% das escolas estaduais de ensino mdio esto
localizadas nos prdios de escolas do ensino fundamental. Desta forma,
provvel que, para poder aproveitar recursos do Fundef para cobrir os
custos associados com a manuteno c o funcionamento do ensino mdio,
esses recursos estejam sendo contabilizados como dispndios no ensino
fundamental.
A Tabela 4, apresentada abaixo, indica a porcentagens das
despesas lotais da SEC-BA diretamente aplicada em cada nivel de en-
sino, por ano. O ensino fundamental tende a absorver porto da metade do
total, enquanto que a participao relativa dos ensinos mdio r superior
bastante menor. Observa-se que a porcentagem atribuda ao nvel
fundamental aumentou significativamente em 1998 cm relao ao ano
anterior, uma conseqncia, provavelmente, da implementao do Fundef.
Assim, nossos dados sugerem que o impacto do Fundef no ensino
fundamental estadual assumiu duas formas, aparentemente contraditrias.
Por um lado, o Fundef resultou em um decrscimo de despesa por aluno;
por outro, contribuiu para aumentar a participao relativa do ensino
fundamental no oramento global da SEC-BA. Um outro aspecto
destacado pela Tabela 4 a situao precria cm que o ensino mdio
atualmente se encontra. Em 1998, pela primeira vez na dcada de 90, o
Governo do Estado da Bahia gastou menos para este nvel do que para seu
sistema universitrio. Esta tendncia, embora aparentemente revertida em
1999, preocupante, especialmente ao se considerar que, conforme a nova
LDB, o nvel mdio deve ser uma prioridade dos sistemas estaduais de
ensino.
Tabela 4 - Distribuio relativa (em %) de despesas por nvel escolar
pela rede estadual de ensino, por ano, a partir de 1991
Foule: Banco de dados referente rede estadual de ensino da Bahia da pesquisa
Financiamento da educao bsica,
A rede municipal de ensino
O banco de dados referente rede municipal de ensino
composto atualmente de 58 variveis bsicas, escolhidas para representar
aspectos socioeconmicos do municpio caractersticas do seu sistema escolar
o total de suas receitas por fonte, e o total de suas despesas e coma a
educao, por nvel de ensino. Os dados principais foram levantados no
Tribunal de Contas dos Municpios (TCM) do Estado da Bahia com
informaes complementares coletadas em Salvador no I n s t i t u t o
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), na SEC-BA. na
Superintendncia de Estudos Econmicos da Bahia (SEI, ligada
Secretaria de Planejamento, Cincia e Tecnologia - Seplanlec) e na sede
baiana da Unio dos Municpios. Outros dados importantes foram obtidos
pelos arquivos da Delegacia do MEC na Bahia (DEMEC-BA), fechada
em 1997, e pelo site do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais (Inep) e da Fundao Getlio Vargas.
Nossa anlise focaliza dois indicadores de comprometi-
mento financeiro: despesa por aluno no ensino fundamental (Desalef) e
despesa por aluno no ensino bsico (Desaleb). A segunda difere da
primeira no sentido de que engloba no apenas o nvel fundamental, mas
tambm a educao infantil, o ensino mdio e o ensino supletivo de
jovens e adultos. Deve-se notar, tambm, que Desaleb s considera
despesas realizadas pela Secretaria de Educao do Municpio,
enquanto Desalef abrange todas as despesas do governo local, inde-
pendente da secretaria ou do rgo de origem.
Comparando os resultados apresentados na Tabela 5, nota-
se um avano significativo nos nveis de despesa por aluno na educao
bsica no decorrer da dcada, com os municpios gastando por aluno, em
mdia, aproximadamente quatro vozes mais em 1998 do que gastaram em
1990. Quanto ao dispndio por aluno no ensino fundamental, o acrscimo
entre 1990 e 1996 foi substancial, mas cm 1997 o valor baixou, em grande
parte devido ao aumento brusco na matrcula de alunos no ensino
fundamental municipal neste perodo, Entre 1996 e 1997, a referida
matrcula aumentou cm 11,9%, devido principalmente a dois fatores: 1) a
poltica de municipalizao do ensino fundamental implementada pela
SEC-BA e 2) o esforo por parte dos municpios de ampliar o nmero de
alunos matriculados na sua rede para receber, no ano de 1998, uma parcela
maior do Fundef. Em 1998, com o Fundef implementado, o
dispndio/aluno voltou para aproximar o patamar estabelecido em 1996,
embora a matrcula tenha continuado a crescer em ritmo acelerado,
aumentando em 39% de 1997 para 1998. O aparente declnio na despesa
por aluno no ensino fundamental que se observa para o ano de 1999
facilmente explicado pela desvalorizao do Real naquele ano. Utilizando
como deflacionador, em vez do dlar, o ndice Geral de Preos do
Consumidor, da Fundao Getlio Vargas, verifica-se que, em termos
reais, a despesa mdia por aluno na rede municipal obteve um discreto
aumento entre 1998 e 1999, passando de R$ 455,74 para R$ 480,38.
Tabela 5 - Mdia de despesa por aluno (em dlar) no ensino fundamental
(Desalef) e na educao bsica (Desaleb) dos municpios baianos nos
anos de 1990,1993,1996,1997,1998 e1999
Fonte: Banco de dados sobre os municpios da Bahia da pesquisa Financiamento da educao
bsica.
Vale a pena destacar que embora o dispndio/aluno por
parte dos municpios baianos no lenha aumentado com o advento do
Fundef, possvel que, diante das exigncias legais c controles fiscais
referentes utilizao dos recursos do Fundo, os dispndios so agora
melhor aplicados do que no passado. Nesse sentido, Marcos Bassi conclui,
com base na sua pesquisa recentemente realizada no Estado de So Paulo,
"que a municipalizao do ensino, ratificada na implantao do Fundef,
em algumas situaes est incidindo em maior eficincia na aplicao do
dinheiro pblico" (Bassi. 2001. p. 161). Uma segunda concluso
resultante do mesmo trabalho que o Fundef "faz avanar a eqidade do
gasto por aluno" (idem, ibidem, p. 202), uma vez que tende a diminuir a
variao de dispndio/aluno entre os municpios paulistas. Nossos dados,
no entanto, no confirmaram a mesma tendncia referente aos municpios
baianos. Os desvios-padro para as variveis Desalef e Desaleb no se
reduziram no decorrer do perodo 1996-1999. Existem ainda na Bahia
municpios cujo nvel de despesa por aluno dez vezes maior do que o de
municpios vizinhos.
Para melhor avaliar o impacto do Fundef no contexto
baiano, vale registrar que dados fornecidos pelo MEC sobre a distribuio
dos recursos financeiros do Fundo revelam que, em 1998, o Fundo, na
Bahia, absorveu recursos na ordem de R$ 742 milhes, com os governos
estadual, municipais e federal contribuindo, respectivamente, com 53%,
30% e 17% do total (Brasil, 1999). A distribuio da receita, por outro
lado, favoreceu fortemente as redes municipais, que ficaram, no seu
conjunto, com 52% do valor total, representando um ganho em relao
sua contribuio do quase R$ 195 milhes. Cada municpio baiano
recebeu do Fundef, em mdia, R$ 267,87/aluno do Fundo do Estado mais
R$ 47,13/aluno do governo federal. Para a grande maioria deles (89,9%),
o valor total recebido representou um ganho em relao ao que eles iriam
receber naquele ano se o Fundef no existisse. Por outro lado, este ganho
relativo no significa, necessariamente, que os municpios gastaram mais
no ensino fundamental em 1998 do que no ano anterior, uma vez que, de
acordo com os dados do nosso banco, em 1997, praticamente todos eles
aplicaram, nesse nvel de ensino,
mais do que 15% da sua receita tributria. Nossos dados revelam que o ensino, inclusive secretrios de educao (aluais e do passado), funci-
repasse do Fundef em 1998 foi maior do que o dispndio total no ensino onrios, vereadores e membros dos conselhos que acompanham o Fundef
fundamental para aproximadamente a metade dos municpios baianos e a Merenda Escolar. Os estudos foram concebidos como levantamentos
(54,3%). Houve um ganho mdio global, nesse sentido, de 13%, embora pilotos, servindo como base para outros estudos de caso a serem
seja importante registrar que 32 municpios do Estado (inclusive o maior desenvolvidos na fase subseqente da pesquisa. Seus resultados, ainda
deles, Salvador) acabaram recebendo do Fundef menos do que a metade preliminares, podem ser sumarizados da seguinte maneira:
daquilo que gastaram no ensino fundamental no ano anterior. Pela anlise A situao do ensino municipal varia muito de um
de correlao, verificamos que os municpios que mais se beneficiaram municpio para outro. Dos trs municpios visitados, um apresentou
com o Fundef, em relao ao seu comprometimento financeiro com o indicadores qualitativos referentes ao funcionamento da sua rede bastante
ensino fundamental em 1997, tenderam a ser os que so mais distantes da positivos, enquanto outro demonstrou resultados mistos e o terceiro
capital, menos populosos, menos urbanizados (medido pela relao revelou um quadro altamente negativo, com denncias por diversas fontes
populao/rea geogrfica) e que apresentam menor grau de riqueza de desvio de verbas e de outras irregularidades por parte da prefeitura. As
(mensurado pelo ICMS per capita). tendncias observadas no correspondem quelas identificadas por nossas
Os dados referentes ao Fundef da Bahia para o ano de 1999 anlises quantitativas, uma vez que o municpio em condies melhores
evidenciaram tendncias similares aos do ano de 1998. O valor do Fundo foi aquele que, segundo nossas anlises, tinha passado do primeiro para o
cresceu em 18%, ultrapassando R$ 1 bilho, e deste total, os municpios ltimo quartil c o municpio com o quadro mais precrio foi aquele com
passaram a receber aproximadamente 62%, ganhando, assim, mais do que tendncia contrria, avanando do ltimo quartil para o primeiro.
R$ 37 milhes. O governo do Estado, por outro lado, teve uma perda As decises financeiras referentes rede municipal so
lquida de R$ 80 milhes, ou seja, quase duas vezes maior do que a perda normalmente tomadas pela prefeitura sem a participao do secretrio de
(R$ 48 milhes) que sofreu no ano anterior. A complementao da Unio Educao, seus funcionrios e demais membros da comunidade. Esta
tendncia, evidente em todos os trs municpios investigados, no tem
ao Fundef da Bahia praticamente dobrou de 1998 para 1999, constituindo,
mudado com a implementao do Fundef. Os Conselhos de
nesse ltimo ano, 28% do total do Fundo e representando, em valores
Acompanhamento do Fundef ou existem apenas no papel ou funcionam de
absolutos, a maior complementao recebida por uma unidade federativa.
forma precria, sem uma regularidade nas suas reunies c sem as
Uma atividade importante da nossa pesquisa sobre o fi-
informaes necessrias. Os informantes confirmaram que comum o uso
nanciamento do ensino na Bahia foi a realizao de trs estudos de caso, indevido dos recursos financeiros destinados educao e que, na sua
conduzidos com o intento de compreender melhor as variaes opinio, os dados financeiros oficialmente reportados, como aqueles
intermunicipais e inlertemporais no comprometimento financeiro do levantados por ns no TCM, no correspondem realidade.
municpio com sua rede de ensino. Os municpios escolhidos foram da O Fundef tem tido um impacto positivo, embora os
mesma regio e parecidos em termos de populao e nmero de alunos resultados estejam aqum do esperado. Por exemplo, devido ao Fundef, os
matriculados, mas diferentes quanto ao seu comportamento financeiro no salrios dos professores municipais dos trs casos aumentaram cm R$ 90,
decorrer do perodo desta investigao. Visitamos cada municpio vrias R$ 43 e R$ 1, respectivamente, sendo o valor mdio (depois do aumento)
vezes, entrevistando, de forma semi-estruturada, pessoas em posio de de apenas R$ 180. Por outro lado, o Fundef, em conjunto com a nova
opinar sobre o financiamento da rede municipal de LDB, tem servido para motivar os professores a participarem de cursos de
capacitao, reciclagem e
aperfeioamento, e tais cursos, oriundos em sua maioria das universidades
estaduais, esto mais disponveis do que anteriormente. Desde que 60% do
Fundef devam ser gastos com pagamento de profissionais de magistrio e
possam ser usados, ainda, por um perodo de cinco anos, para habilitao
de professores leigos, os municpios possuem agora uma verba vinculada
que precisa ser gasta e professores que precisam ser habilitados, o que
explica a procura por cursos nas universidades estaduais, mais prximas
especialmente desses municpios.
Consideraes finais
Os dados levantados pela nossa pesquisa sobre o fi-
nanciamento das redes de ensino no Estado da Bahia evidenciam
tendncias tanto positivas quanto negativas. Por um lado, os resultados
afirmam o baixo nvel de despesas realizadas no ensino pblico (estadual e
municipal) e a prtica por parte de escolas particulares de buscar artifcios
para maximizar seus lucros e de, ao mesmo tempo, investir pouco na
qualidade de ensino. Por outro lado, observamos um aumento no decorrer
da dcada no dispndio por aluno no mbito do ensino municipal ao lado
de um forte incremento nas matrculas nesta rede. Quanto ao impacto do
Fundef nos seus primeiros dois anos, a pesquisa revela que esta poltica
inovadora leve um efeito, no contexto do Estado da Bahia, de natureza
mista. Pode-se afirmar que, se ela est associada a fortes tendncias em
prol da municipalizao e da democratizao do ensino fundamental,
resultou tambm em uma perda dos recursos destinados educao
escolar por parte do governo estadual, havendo uma reduo de seu
patamar de dispndio/aluno, especialmente no nvel mdio. Para a grande
maioria dos municpios baianos, o valor total recebido do Fundo
representou um ganho em relao ao que eles iriam receber se o Fundef
no existisse, mas nossos dados ainda no conseguem estabelecer se esses
ganhos relativos produziram um dispndio/
aluno maior ou geraram mais eqidade entre os municpios quanto ao seu
compromisso financeiro com o ensino pblico. Os estudos de caso
reforaram essa viso de um impacto de cunho misto por parle do Fundef,
documentando a realizao de algumas mudanas positivas quanto
remunerao e habilitao do magistrio e a existncia de um
acompanhamento social das contas pblicas. Contudo, ao mesmo tempo,
verifica-se que os resultados do Fundef, no seu conjunto, tm sido aqum
do esperado. Assim, nossa concluso principal de que preciso ampliar
c aprofundar as investigaes em torno do Fundef e das aes polticas e
econmicas correlatas. Nesse sentido, a pesquisa que estamos
desenvolvendo na Bahia desde o incio da dcada de 90 est sendo
incorporada a uma rede nacional composta de investigadores que esto
avaliando o impacto do Fundef nos nveis estadual e municipal, realizando
estudos de casos em vrios Estados brasileiros." Espera-se, com isso,
estabelecer elementos comparativos sobre os efeitos do Fundef que
possam subsidiar. de maneira cientificamente fundamentada, o
aperfeioamento de polticas referentes ao financiamento da educao
brasileira.
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 Introduo e justificativa

Muito se fala sobre o livre acesso educao pblica e

gratuita fazendo, inclusive, nas nossas leis maiores. O discurso o
da educao enquanto construo da cidadania, da qualificao da
condio de existncia dos homens. Tem-se como verdade que o
homem s plenamente homem se for cidado.
Ocorre que apenas a oferta de vagas pode no signifi-
car democratizao educacional, uma vez que existem diversos
custos indiretos. De falo, a gratuidade da escola pblica, paga pelo
conjunto da populao na forma de impostos, refere-se apenas
manuteno e ao funcionamento das redes. Por outro lado, a per-
Ensino Pblico: gratuito, manncia dos estudantes durante o perodo escolar implicar des-
pesas como transporte, alimentao, vesturio, aquisio de mate-
em termos - custos rial escolar, dentre outras, custeadas por suas Famlias ou pelo pr-
prio aluno, podendo se constituir como verdadeiros obstculos
continuidade dos estudos
indiretos do ensino mdio A situao agrava-se ainda mais ao considerar-se que no
Brasil existem cerca de 42 milhes de famlias vivendo com pouco
para os alunos das escolas mais de dois salrios mnimos E mais ainda, quando se verifi-ca que
,a escolarizao se tornou uma necessidade, uma questo de
sobrevivncia, de empregabilidade. Constata-se que a demanda para
pblicas do Distrito Federal o ingresso cm novos nveis educacionais tornou-se constante, no
por aspirao pessoal, mas. sim. pela manuteno do emprego, fato
que provoca uma busca pelo ensino mdio por trabalhadores. Para
Lahz (2000, p. 174) existe uma "Nova Economia", nascida com as
tecnologias da informao, onde simplesmente no se admite o con-
vvio sem ter, no mnimo, os cursos fundamental e mdio completos.
Levando em considerao tais aspectos, este foi o de-
safio do presente trabalho: estimar os custos indiretos do ensino
mdio para os alunos das escolas pblicas do Distrito Federal, com
Ailton Ferreira Cavalcante suas implicaes para a democratizao do ensino mdio.
Mestre em Educao pela Universidade Catlica de Braslia (UCB), analista snior Para tanto, utilizaram-se os critrios de "precificao"
no Banco do Brasil, professor da Associao do Ensino Unificado do Distrito
Federal (Aeudf) e coordenador do curso de Administrao das Faculdades
oriundos da contabilidade, da Matemtica Financeira, da Estatstica,
Gerenciais de Braslia. da Economia e da Administrao Financeira.
 Custos gerais e educacionais
Recursos financeiros, custos e escassez encontram-se
presentes na gesto educacional. Embora tenha caractersticas especiais
por ser um processo envolvendo pessoas humanas, a educao uma
atividade que possui implicaes econmicas. Como no se faz educao
sem dinheiro, esta passvel de estudos de custo, em que se pode medir o
valor do fluxo de todos os servios dos fatores necessrios para o
fornecimento de uma unidade de educao, quer seja analisada a srie, a
turma, o turno ou mesmo um ano letivo.
Segundo Marques (1995), o custo est presente no nosso
dia-a-dia, sem que muitas vezes nos apercebamos disto. A noo de custo,
nas sociedades capitalistas dos grandes centros urbanos, quase to
natural quanto olhar para os lados antes de atravessar a rua. Apesar de no
haver uniformidade, interessam a esta pesquisa trs conceitos: 1) o de
custos diretos, que ocorrem dentro da escola, envolvendo professores,
equipamentos escolares, instalaes, etc; 2) o de custos indiretos, que
ocorrem fora da escola, como transporte, alimentao dos alunos, livros
didticos, material escolar, uniformes e roupas, etc, em geral a cargo das
famlias e do prprio alunado; 3} o de custo de oportunidade, ou seja, a
renda sacrificada pelo aluno para poder estudar.
Apesar de as orientaes filosficas valorizarem a
gratuidade da escola, nos termos do no pagamento da mensalidade, no
se pode esquecer que freqent-la implica arcar com os dois ltimos tipos
de custos. Conquanto poucos trabalhos abordem os custos indiretos, eles
no so desprezveis. Assim, em 1968, segundo estudo realizado sobre o
ensino primrio pblico na Guanabara (vila e Cunha, apud Cunha, 1975,
p. 146), 55% dos custos diretos eram cobertos pelo Estado e o restante,
sob a forma de material escolar, uniformes, etc, cabia famlia. Essa
proporo de 45% era to elevada que superava o valor do salrio mnimo
poca. Por sua vez, Bray (1996, p. 9-56), em estudo sobre os custos
totais do ensino primrio em novo pases do Leste da sia verificou que
elevada a porcentagem de custos de
responsabilidade das famlias, chegando a sua contribuio, em mais de
um caso, a ser superior do Estado.
Desse modo, os custos indiretos e os de oportunidade tm
importantes implicaes como freios ou aceleradores da democratizao
educacional, dependendo do seu valor e de como c por quem so
financiados. No caso deste trabalho, sero focalizados apenas os custos
indiretos.
Democratizao do ensino
O Brasil, diferentemente dos seus vizinhos Argentina,
Uruguai e Chile, que conseguiram oferecer o ensino fundamental para
toda a sua populao na segunda dcada do sculo 20, caminha a passos
lentos na escolarizao, embora se registrem grandes avanos. No entanto,
em poucas dcadas, o Pas conseguiu alcanar o nvel de expanso que os
pases hoje industrializados levaram, em outro contexto, cerca de um
sculo para atingir. O ensino fundamental de oito sries ainda no
exatamente universal e apresenta problemas muito graves de correo de
fluxo. O desrepresamento do mesmo, porm, tem contribudo para a
expanso do ensino mdio, aliado a mudanas econmicas e sociais
ligadas abertura da economia do Pas e s mudanas da sua insero no
contexto internacional. Alm disso, h uma "onda de adolescentes" em
trnsito pelos sistemas escolares, uma espcie de bolha que foi superior
em cerca de um milho de pessoas, ao se comparar as geraes de 1980 e
1990. Apesar de todos esses fatores, menos de 30% da populao na faixa
etria entre 15 e 17 anos encontravam-se matriculada cm 1995, o que
coloca o Brasil bem abaixo de pases mais desenvolvidos, como Frana,
onde mais de 80% da populao nesta faixa etria freqentam escola de
nvel secundrio. Esta posio tambm desfavorvel, quando se compara
a taxa de graduao de ensino mdio em relao populao de 17 anos,
idade terica de concluso, com os pases da Organizao para
Cooperao e Desenvolvimenio Econmico (OCDE), ou mesmo da
Amrica Latina, como Chile e Argentina.
 Pode-se concluir que a falta de vagas no ensino mdio
pblico e a segmentao por qualidade nos setores pblico e privado
tornaro a extenso desse ensino a um nmero maior e muito mais
diversificado de alunos o grande desafio dos governantes. Nesse sentido, a
Emenda Constitucional nfl 14/96 de fundamental importncia para a
universalizao do ensino fundamental. Mas s esta expanso no basta,
tambm preciso qualidade e eficincia, seno estaremos apenas
colocando mais gua no feijo e cavando novas desigualdades. Da, a
prioridade do estudo dos custos indiretos, isto , aqueles que recaem sobre
os alunos e suas famlias, uma das barreiras efetiva democratizao do
ensino no Brasil.
Metodologia
A pesquisa foi realizada com base, sucessivamente, em
abordagens qualitativa e quantitativa, como parte de um projeto mais
amplo sobre o ensino mdio, desenvolvido pelo Mestrado em Educao da
Universidade Catlica de Braslia. Na primeira etapa do projeto foi
realizada uma ampla anlise de dados agregados, sobretudo dos censos
escolares e do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica (Saeb),
cujos resultados foram sintetizados por Gomes (2000). Com base nessa
etapa, passou-se a uma pesquisa de campo junto a alunos do ensino mdio
da rede pblica do Distrito Federal e a algumas escolas, focalizando os
custos diretos do ensino mdio e suas possveis alteraes com a reforma
(Silva, 2000), a utilizao do tempo e do espao nos estabelecimentos
(Castro, 2000) e, ainda, analisando mais a fundo um dos itens dos custos
indiretos, isto , a questo do livro didtico (Venturelli, 2000).
Iniciando pela metodologia qualitativa, foi utilizada a
tcnica dos grupos focais, um importante instrumento na definio de
problema e de suas necessidades de informao, auxiliar na formulao de
hipteses e definies de variveis.
Com efeito, Krueger (1998, p. 127-140) afirma que os grupos focais
produzem uma infinidade de dados, direcionadores da pesquisa
quantitativa e essenciais anlise do objeto de estudo pelo investigador.
A primeira parte se desenvolveu em um estabelecimento
pblico s de ensino mdio da c i d a d e - s a t l i t e de Taguatinga, no
Distrito Federal (DF), que contava, em 1999. com 2.058 alunos
regularmente matriculados no ensino mdio. Apesar de localizar-se em
reas de estratos mdios, grande parte do alunado vinha de reas
socialmente desfavorecidas. A amostra foi de 160 alunos, selecionados de
acordo com as caractersticas do grupo (idade, sexo, escolaridade,
reprovao, renda, trabalho e turno de estudo).
Foram realizados cinco encontros nos turnos matutino,
vespertino e noturno. Cada grupo era composto de um moderador, 12
alunos e seis pesquisadores, que assistiam s sesses e faziam diversas
anotaes em outra sala, utilizando, inclusive, um monitor de televiso.
Para aprofundar os temas previstos no projeto de pesquisa a
partir dos grupos focais, foi realizado um levantamento por amostragem
aleatria estratifcada (AAEs) junto aos alunos do ensino mdio distrital.
A populao foi organizada em quatro estratos representativos da
populao global, lendo como referncia a pesquisa realizada pela
Companhia do Desenvolvimento do Planalto Central (Codeplan) em 1997,
enfocando o rendimento familiar no Distrito Federal, visto a importncia
do salrio na determinao do custo indireto, foco deste trabalho. Assim,
analogamente quela pesquisa, foram estabelecidos como estratos Plano
Piloto, Taguatinga, Ceilndia e Samambaia. No planejamento amostrai,
adotou-se a AAEs sem reposio com um nvel de confiana (1-a) de 95%
e um erro amostrai B em torno de 5% do valor do custo indireto esperado.
A partir deste planejamento obteve-se, da populao de 125.884 alunos, o
tamanho da amostra de 400 alunos a serem pesquisados e selecionados
aleatoriamente (cem alunos em cada estrato).
 Resultados
Grupos focais
A escola pesquisada, embora situada numa rea residencial
de estratos mdios de renda, segundo os relatos, no tinha como maioria
os alunos que viviam na rea. Enquanto muitos deles eram atendidos pelas
escolas particulares, adolescentes e jovens de outras cidades do DF e at
do Estado de Gois buscavam a escola pblica, visando obter educao de
melhor qualidade. Desse modo, as falas destacavam os elevados custos
com a compra de todos os livros didticos recomendados, com o
transporte e outros itens. Alm das dificuldades de natureza extra-escolar,
os alunos se referiam a outras, de natureza inlra-escolar, como a falta de
compromisso de alguns professores e da prpria instituio escolar. Isto se
expressou, segundo os alunos, no desinteresse pelo ato de ensinar,
traduzido na desmotivao diria, no desrespeito ao aluno com
cancelamento de aulas sem o prvio aviso, uma vez que o dinheiro, que
fazia muita falta ao aluno, j havia sido gasto com o deslocamento
instituio de ensino, nos contedos ministrados sem o padro mnimo de
qualidade e nos muitos horrios vagos. Isto se verificou em alguns
comentrios tpicos dos alunos:
- Gastamos dinheiro com passagens, no tem aula e nin-
gum nos avisa.
- Quem quer estudar para o PAS [Plano de Avaliao Seria-
da da Universidade de Braslia], entrar para a Universida-
de no tem chance. O contedo no dado.
- Muitas vezes pensam em fazer o PAS e desistem por causa
das notas e do desinteresse dos professores. noite o ensino
pior, eles no tm a ateno que os alunos da manh tm. de at dois salrios mnimos cm 13,91%, sendo a renda bruta per capita
Por outro lado, muitos alunos consideraram alguns pro-
fessores verdadeiros heris. Estes, diante da dificuldade de compra dos
livros pelos alunos, procuravam viabilizar a aprendizagem de
forma alternativa: trabalhavam o dia-a-dia do aluno, elaboravam apostilas
e tentavam motiv-los constantemente.
Muitos alunos observaram que o governo poderia ter um
programa de distribuio do livro didtico, um dos principais elementos
dos custos do ensino mdio, a exemplo do que ocorre no ensino
fundamental.
O levantamento
No perodo pesquisado, a renda bruta mdia mensal per
capita das famlias dos alunos matriculados no Distrito Federal foi de R$
210,46, o que correspondeu a 1,39 salrio mnimo (SM) vigente poca,
com valor de R$ 151. de se ressaltar que, cm lermos da populao total
do DF dados da pesquisa realizada pela Codeplan indicavam que a renda
mdia mensal bruta era de 15 SM, superior em 979,14% para as famlias
em questo. Com isso, fica evidente que esses alunos da rede pblica
tinham um nvel de renda muito inferior mdia.
Cabe observar que a conceituao de famlia adotada pela
pesquisa identificava como tal um ou vrios indivduos residindo numa
unidade habitacional tendo, cada ncleo, sua prpria fonte de renda e
respectivo oramento familiar, anloga ao conceito adotado pela
Codeplan.
Comparando-se as informaes obtidas com a Pesquisa de
Informaes Socioeconmicas das Famlias do Distrito Federal
(Pisef/DF), realizada no perodo de maro a maio de 1997, com o objetivo
de conhecer o perfil socioeconmico atualizado da populao urbana do
Distrito Federal, verificou-se a consistncia das informaes. Por
exemplo, os dados da Codeplan indicaram que o tamanho mdio das
famlias do Distrito Federal era de 4,15 membros, o porcentual de renda
de 0,28 salrios mnimos.
A pesquisa atual indicou o tamanho mdio das famlias dos
alunos matriculados nas escolas pblicas de ensino mdio do Distrito
Federal, um segmento especfico, em 4,53 membros, o porcentual de
renda de at 2 SM em 14,43% com renda bruta per
capita de 0,23 salrios mnimos. Esses resultados indicam que os alunos
com menores faixas de renda familiar encontravam-se matriculados nas
escolas pblicas. O lado positivo que se verificou o acolhimento por
parte da escola pblica de estratos antes afastados desse nvel de
escolaridade, o que sugere a democracia no acesso.
Grfico 1 - Ensino mdio pblico: renda per capita em salrios
mnimos-base: RS 151
A anlise do Grfico 1 demonstra que a renda per capita
nos pontos extremos situou-se entre R$ 34,73 e R$ 492,26, valores
que representaram 14,43% e 9,95%, respectivamente, do total rece-
bido pelas famlias dos alunos matriculados na escola pblica do
DE Para a populao como um todo, a pesquisa da Codeplan apon-
tou 13,91% na faixa de menor renda.
A curva de Lorenz
A curva de Lorenz freqentemente utilizada para medir a
concentrao ou desigualdade de uma distribuio, principalmente
a distribuio da renda em uma populao. A partir dos dados da dis-
tribuio de renda observada, isto c, das freqncias acumuladas de
rendimentos e de unidades familiares, foi possvel a construo da
chamada curva de Lorenz, o que nos permitiu visualizar, graficamente, o
comportamento das rendas auferidas pelo status socioeconmico.
indicando o ndice de Gini, de 0,21, o que demonstrou que a renda dessas
famlias tinha comportamento homogneo, ou seja, era homognea na
relativa pobreza.
Grfico 2 - Ensino mdio pblico: curva de Lorenz- Renda das famlias dos
alunos das escolas pblicas do ensino mdio no DF
Pode-se concluir que, se h dcadas se falava no dualismo
da escola para os "nossos filhos" e na escola para os "filhos dos outros",
como o ensino acadmico e profissionalizante, hoje a ltima em grande
parte se concentra na escola pblica, pelo menos no que se refere
presente amostra, o que, de qualquer modo, representa ampla conquista do
ensino pblico no campo da democratizao.
 Custos indiretos
R$ 557,56 (despesas imediatas) + R$ 343.19 + R$ 352,07 + R$
Embora no decorrer da pesquisa tenha sido construdo um 28,83 + R$ 399,54 + R$ 73,28 + R$ 74,08 (desembolso futuro), o
amplo banco de dados, este projeto leve por objetivo geral o clculo do que totaliza o montante atual de R$ 1.828,55.
custo indireto no ensino mdio para os alunos matriculados na escola
pblica do Distrito Federal. A partir dos dados, apurou-se o "custo
mnimo padro", considerando que, para um patamar desejvel de
qualidade, seriam necessrios alguns custos para os alunos, embora o O Quadro 1 compara: 1) o modelo linear, geralmente uti-
ensino seja "gratuito", do ponto de vista do corpo discente, em lermos de lizado em estudos da espcie, em que pesem as lacunas existentes, por no
pagamento da anuidade escolar. considerar a atualizao monetria do dinheiro, consistindo na simples
O custo mnimo padro foi obtido pela seguinte frmula: multiplicao dos gastos dirios pela quantidade de dias, sem levar em
Dl = Gastos inicialmente realizados pelos alunos ou suas considerao o custo do dinheiro no tempo, como abordado
famlias. Compreendem a mdia de gastos com lanches (R$ 3,09), trans- anteriormente; 2) e o Mtodo do Valor Presente Lquido (VPL), que j
porte (R$ 3,17), vesturio (R$ 87,40), materiais escolares (R$ 29,50) c considera o custo do dinheiro ao trabalhar com prazo o taxa de juros.
livros (R$ 434,40). Totalizaram R$ 557,56 de despesas. Considerou-se Dl
como o gasto realizado no incio do curso.
DF Gastos que sero realizados no futuro.
VPL = Trata-se de uma tcnica de anlise financeira que
considera o custo do dinheiro cm uma data focai, aps uma
descapitalizao a uma determinada taxa de juros que, nesta pesquisa, foi
de 6% ao ano.
No modelo em questo so estimadas, alm do desembolso
inicial, 119 parcelas de R$ 3,09 e R$ 3,17 relativas aos gastos semanais
com lanche e transporte; 35 parcelas mensais de R$ 0,90, destinadas ao
consumo de material escolar; cinco parcelas semestrais de R$ 87,40 com
vesturio; uma parcela de R$ 77,80, a ser paga no incio do segundo ano,
relativa aquisio de livros e; uma parcela de R$ 83,50, a ser paga no
incio do terceiro ano, deslinada aquisio de livros. Esses gastos futuros
foram descapitalizados taxa de 6% ao ano, tendo como data focai o
incio do curso. Considerou-se, ainda, para efeito de clculo, o ano letivo
de 200 dias, o correspondente a 40 semanas de cinco dias cada.
Cabe ressaltar que a mesma metodologia de clculo foi
aplicada para a apurao dos gastos mensais, semestrais e anuais,
considerando-se, evidentemente, o valor do dinheiro no tempo, dado uma
taxa de juros. Dessa forma, obteve-se:
 Considerando uma srie uniforme de pagamentos e sendo
adotada a taxa de juros da caderneta de poupana, alm do desembolso
inicial de R$ 557,56, seriam necessrios depsitos mensais fixos de R$
39,68, para fazer cm face das despesas correntes do ensino mdio nos trs
anos, segundo a metodologia do valor presente lquido.
Aps a aplicao dessa metodologia, foi obtido o "custo
mnimo padro" de R$ 1.828,55, assim chamado o desembolso total feito
pelo aluno para cursar lodo o ensino mdio, com data focai no incio do
primeiro ano do curso. A distribuio porcentual dos valores foi de 31,8%
para os livros, 26,6% para o vesturio, 19,4% para transporte, 18,9% para
lanches e 3,2% para material escolar.
Verificou-se que despesas com livros, vesturio, transporte
e alimentao, fundamentais para determinao do sucesso ou fracasso
escolar, representaram 96.7% do total de despesas dos alunos, sendo que o
livro didtico foi o item com maior participago na composio dos
custos.
No Grfico 3 verifica-se que, em todas as Faixas de renda, o
mnimo de desembolso esperado pelo aluno no ocorreu, o que,
indubitavelmente, pode comprometer a qualidade. A situa-o ainda
mais crtica na faixa de rendimentos at R$ 604, onde apenas 28,0% do
custo mnimo padro foi efetivado. Mesmo na faixa de maior rendimento,
ou seja, a de salrios acima de R$ 2.114, o gasto mnimo padro no se
efetivou na totalidade. Este ficou em 79,6% do total, o que significa que
nesta faixa de renda foram gastos cerca de trs vezes mais do que os
gastos na faixa de menor rendimento.
Na Tabela 1 so comparados os custos indiretos no ensino
mdio, distribudos entre livros, vesturio, transporte, lanche e material
escolar, sendo feitos um resumo por faixa de rendimento.
 Observa-se, na Tabela 1, que 39% dos alunos respondentes,
concentrados na faixa 1, atingiram em mdia apenas 28,1% do custo
padro. O porcentual dos custos efetivos sobre o custo padro aumentou
com a renda, conforme a expectativa. Ao todo, 90% dos alunos
matriculados neste nvel de ensino (faixas 1 a 3) tiveram custos, em mdia,
inferiores a 46% do custo mnimo padro. Alm disso, interessante
observar que, no mbito do mesmo projeto de pesquisa, Silva (2000)
realizou estudo de caso sobre um estabelecimento de nvel mdio de
grande porte, de Taguatinga (DF), estimando o seu custo direto de
funcionamento, isto , o custo da escola. O valor mdio aluno/ano foi
calculado em R$ 1.169,27. J a presente pesquisa apurou R$ 1.828,55 de
custos indiretos, a cargo dos alunos c suas famlias, para o perodo de trs
anos. Utilizando-se a metodologia do valor presente lquido, com taxa de
juros da caderneta de poupana, foi calculado o custo anual indireto por
aluno de R$ 686,20. Apesar das diferenas metodolgicas entre esta
pesquisa e a de Silva (2000), o custo indireto representaria 58,68% do
custo direto de funcionamento da escola, por aluno, o que pode indicar que
uma eventual absoro dos custos indiretos pelos rgos governamentais
poderia ocasionar uma reduo da oferta de vagas, dado o aumento
substancial dos custos totais (diretos e indiretos).
Concluses
Em que pesem os avanos conseguidos quanto ao acesso ao
ensino mdio, a sua efetiva democratizao questionvel, j que recentes confirmaram que o desenvolvimento econmico aumenta por si
oferecida uma escola pblica igual para todos, onde parte dos alunos no
tem nvel de renda suficiente para arcar com os custos indiretos. Desse
modo, acaba por ocorrer a distribuio desigual do conhecimento, uma vez
que falta para uma parle considervel dos alunos at mesmo o livro did-
tico, estudado mais pormenorizadamente por Venturelli (2000). Deve-se
considerar, entretanto, que a nova proposta pedaggica
do Distrito Federal para o ensino mdio, numa perspectiva construtivista,
cria alternativa ao uso individual do livro didtico pelo aluno. De qualquer
modo. dificuldades de arcar com os custos educacionais acarretam uma
sutil discriminao, conforme Samuelson (1975, p. 417): "Atualmente a
discriminao no existe atravs da excluso dos negros e das minorias
das escolas ou dos empregos, mas por meios muito mais s u t i s de os
desqualificar, devido falta de educao e de formao adequadas, das
melhores posies profissionais ou de gestores".
Em relao aos custos educacionais indiretos, aqui ana-
lisados, os rendimentos dos alunos e suas famlias eram diferenciados, o
que acaba impedindo o desembolso pelos alunos de faixas de renda mais
modestas. Por exemplo, ao se comparar a menor c a maior faixa de
rendimento, com freqncia de 14,43% e de 9,95%, respectivamente,
constata-se que, na menor faixa, o custo mnimo padro representava
36,84% do salrio mdio percebido, sendo gastos apenas 7,93%, o
correspondente a 21,52% do custo indireto mnimo esperado. Por sua vez,
para as famlias na faixa mais alta de rendimento, era esperado um
desembolso mdio de 2,46% do salrio, lendo ocorrido 1,95%, o que
representou 79,60% do custo padro mnimo.
Samuelson (1975, p. 419) afirma que essas desigualdades
tendem a ser maiores em pases de rendimento mdio, em especial os
latino-americanos, como o Peru, o Panam, o Brasil ou a Venezuela, onde
bastante comum o quinto inferior da populao receber apenas 2% do
rendimento total, enquanto o dcimo superior, no geral, se apropria de
40% ou at 50% do rendimento. O autor declara ainda que estudos
mesmo a desigualdade do rendimento.
Ento, o que pode ser feito para resolver o problema da
desigualdade de renda, o que muitas vezes implica o comprometimento da
qualidade? A democracia, viabilizada pelo acesso educao, j um
grande avano, porm no deve ser o nico, cabendo efetivas aes dos
governantes e dos educadores.
Trata-se, portanto, de uma discusso polmica, sujeita a
inmeras controvrsias e sugestes e, evidentemente no se pretende
aqui chegar a concluses generalizveis, j que a busca de solues um
dever de todos, principalmente em um pas com graves problemas sociais.
Assim, sem se furtar apresentao de sugestes, uma
poltica possvel seria um subsdio para o ensino mdio, a partir da renda
familiar. Exemplificando-se, considere-se que seja fixado 50% do salrio
mnimo como parmetro He custo indireto mensal para o ensino mdio,
isto , R$ 75.50. Poderia ser estabelecido um teto mximo de
comprometimento da renda familiar para gastos com educao, por
exemplo, para facilitar os clculos, em 3% dos rendimentos totais. Ento,
caberia ao governo complementar s famlias os gastos superiores ao teto
fixado.
Os desembolsos com os custos indiretos superiores ao teto
mximo seriam complementados pelo programa, mas no diretamente ao
aluno, nem mesmo s suas famlias. Seriam administrados pela escola, por
meio de um sistema de cooperativa, que se encarregaria da compra de
livros, merenda escolar, transporte, vesturio, dentre outros, sob a
fiscalizao direta do conselho escolar. Os custos do programa sugerido
foram simulados abaixo, considerando o universo de 100.803 alunos e a
renda mdia encontrada na amostra.
Estima-se um investimento total mensal com o programa
sugerido em R$ 4.701.025, o que se acredita ser uma das formas de
democratizao ao acesso e permanncia com qualidade, ao contrrio de
uma ampliao que mais sugere o ato de colocar mais gua no feijo, para
distribu-lo a um nmero maior de pessoas.
Sejam quais forem as solues adotadas para reduzir as
disparidades, a principal constatao que o ensino pblico gratuito
necessrio, mas no suficiente para o processo de democratizao. Como a
escola pblica se abriu para as camadas populares, passou a abrigar alunos
de baixa renda que, cm parte pondervel, no conseguem arcar com os
custos indiretos da escolarizao. Cabe lembrar que no foram
computados os custos de oportunidade, isto , a renncia dos alunos ao
trabalho remu-
nerado para freqentar o ensino mdio. Com isso, oferece-se uma
escolaridade desigual a alunos desiguais.
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Graduao e Pesquisa, Universidade Catlica de Braslia.
 A sociedade brasileira ingressou no sculo 21 portando
ainda dois grandes desafios a serem enfrentados no campo das polticas
educacionais: saldar a dvida social com a populao, por intermdio da
oferta de uma educao bsica de qualidade para todos e atender aos
requerimentos da formao de uma nova cidadania compatvel com as
mudanas do novo sculo.
Relativamente ao primeiro desafio, h o reconhecimento
pblico dos avanos alcanados nos ltimos anos, os quais encontram-se
expressos na melhoria do nvel dos indicadores educacionais,
principalmente, no que tange ao salto obtido na universalizao do acesso
ao ensino fundamental. Entretanto, muito ainda precisa ser feito para
qualificar esse acesso e vencer a tendncia histrica de excluso social do
sistema. Continuamos com uma escolaridade mdia da populao, de dez
anos e mais, inferior a todos os pases desenvolvidos, inclusive os da
A Gesto da Educao Amrica Latina; as taxas de permanncia e de sucesso escolar, bem como
o desempenho dos alunos so ainda insatisfatrios; as desigualdades
regionais e a excluso do atendimento escolar, de segmentos sociais
Bsica na Perspectiva do menos favorecidos, entre outros, demarcam a complexidade do desafio a
ser enfrentado relativamente oferta de uma educao bsica de qualidade

Regime de Colaborao: para todos.'

algumas notas
Maria Agla de Medeiros Machado
Mestre em Educao pela Universidade de Braslia (UnB) e consultora em
Gesto Educacional do Conselho Nacional de Secretrios de Educao (Consed).
No outro extremo, situam-se os desafios da formao de
uma nova cidadania compatvel com as mudanas resultantes do modelo
emergente de sociedade, caracterizado pelas economias abertas e
globalizadas, pela inovao tecnolgica e pelo avano do conhecimento
no qual, simultaneamente, se ampliam a polarizao social, as demandas
ticas, o controle social e o aumento da participao social, como
resultado do retorno democracia.
Para vencer esse quadro, ser necessrio grande esforo e
vontade poltica do governo e da sociedade civil, envolvendo vrias aes,
atores e recursos e, sem dvida, uma renovao nas prticas institucionais
de gesto educativa, nas quais ganha relevo o chamado regime de
colaborao.
1
Ver Inep (1997, 1998 e. 200-) e Castro (1998). entre outros.
 Como sabido, razes histricas moldaram no setor
educacional um modelo de gesto, caracterizado pelo desenvolvimento
concorrente de redes de escolas pblicas, mantidas por diferentes
instncias de governo, determinando um perfil heterogneo na oferta de
ensino fundamental, com conseqncias perversas sobre a sua eficincia e
qualidade.
A dcada de 90 introduziu profundas mudanas do ponto de
vista legal e institucional no que tange ao regime de colaborao entre as
instncias do Poder Pblico, com ntida repercusso nas prticas de gesto
e de implementao das polticas pblicas, no mbito da educao bsica.
Sem esgotar a questo, pretendemos fazer uma rpida
incurso nesse assunto, tomando alguns campos de observao: o modelo
do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorizao do Magistrio (Fundef); as prticas de relacionamento entre
Estado e municpios, bem como outras perspectivas do relacionamento
entre os entes federados, envolvidos no exerccio do regime de
colaborao. Procuraremos tomar em conta no desenvolvimento deste
trabalho a contextualizao do regime de colaborao no federalismo
brasileiro, a fim de que possamos ter em mente a natureza e o grau de
complexidade envolvidos nessa questo.
Federalismo e regime de colaborao
Pode-se dizer que o regime de colaborao encontra suas
bases na idia do federalismo cooperativo, ensaiado nas Constituies de
1934 e 1946 e consagrado pela Constituio de 1988, a partir das lutas
polticas que se travaram em torno da redemocratizao do Pas.
Sua retomada surge da associao entre as motivaes
polticas relacionadas com a descentralizao fiscal e com as idias de
participao e de controle social, apontando no sentido
do fortalecimento da capacidade decisria das i n s t n c i a s subnacionais
de governo, em contraposio ao federalismo do regime autoritrio cuja
feio se confundia com a de um Estado unitrio e centralizador.
Segundo a literatura especializada, o federalismo um siste-
ma baseado na distribuio territorial - constitucionalmente
definida e assegurada - de poder e autoridade entre ins-
tncias de governo, de tal forma que os governos nacional e
subnacionais so independentes em sua esfera prpria de
ao... [O] federalismo se caracteriza pela no-centralizao,
isto , pela difuso dos poderes de governo entre muitos cen-
tros, nos quais a autoridade no resulta da delegao de um
poder central, mas conferida por sufrgio popular (Tavares
de Almeida, 1995; grifos nossos).
Embora tendamos a confundir o federalismo com a
descentralizao, mais apropriado falar do primeiro como uma estrutura
no-cenlralizada para no confundir com o significado que tem sido
atribudo descentralizao. Esta "implica a existncia de uma autoridade
central, um governo central que pode descentralizar ou recentralizar
segundo seus desejos", ou seja, a idia de descentralizao traz consigo a
noo de hierarquia. "Em um sistema poltico no-centralizado, o poder
difuso c no pode ser legitimamente centralizado ou concentrado sem
romper a estrutura e o esprito da Constituio" (Tavares de Almeida,
1995).
Para a autora antes referida, "o federalismo constitui um
compromisso peculiar entre difuso e concentrao do poder poltico, em
funo de algum modelo compartilhado de nao e de graus socialmente
desejado de integrao poltica e de eqidade social". Como estruturas
no-centralizadas, os regimes federados "moldam formas peculiares de
relaes intergovernamentais, constitutivamente competitivas e
cooperativas, e modalidades de interao necessariamente baseadas na
negociao entre instncias de governo".
 Assim, prossegue Tavares de Almeida (1995),
o federalismo centralizado implica a transformao dos
governos estaduais e locais em agentes administrativos do
governo federal, que possui forte envolvimento nos assun-
tos das unidades subnacionais. primazia decisria e de
recursos. J o federalismo cooperativo comporta graus di-
versos de interveno do poder federal e se caracteriza por
formas de ao conjunta entre instncias de governo, nas
quais as unidades subnacionais guardam significativa
autonomia decisria o capacidade prpria do financiamen-
to (grifos nossos).
Para avanar no entendimento do federalismo, recorremos
tambm a alguns pontos trazidos por Abrucio e Costa (1998), quando
estuda os modelos federativos e o federalismo brasileiro. Reforando os
conceitos sobre o federalismo, j expostos por Tavares de Almeida, o
autor considera o federalismo como a forma mais bem-sucedida de
equacionar democraticamente o conflito entre nveis de governo. Nesse
sentido, busca mostrar, a partir das experincias federativas de outros
pases, a natureza intrinsecamente conflituosa do federalismo,
determinada pela busca permanente da conciliao entre a independncia
(autonomia dos entes federados) e a interdependncia entre as esferas de
poder (relacionamento e ao coletiva dos atores).
Analisando especificamente o federalismo brasileiro, os
autores concluem que, do ponto de vista fiscal, vem se moldando no
Brasil um federalismo predatrio e competitivo no-coopera-tivo. Sua
emergncia motivada, em grande parte, pelo sentimento de autonomia dos
Estados, acabou por alterar a equao fiscal em favor dos Estados e
municpios, em detrimento da Unio. Tal vitria, alcanada durante o
processo que culminou com a Constituio de 1988, no foi, todavia,
suficiente para liberar os Estados da dependncia financeira da Unio.
O carter predatrio referido por Abrucio e Costa (1998) se
d no relacionamento com a Unio, via transferncia do
nus (custos) de decises assumidas pelos outros entes federados,
enquanto o sentido de competio no cooperativa se d tanto no
relacionamento dos Estados entre si (guerra fiscal, questo dos incenlivos,
etc.) como na relao com os municpios. No c nosso objetivo entrar
nessa questo, mas reter principalmente a compreenso geral desse
panorama e, pelo menos, duas das explicaes de Abrucio e Costa para
esse tipo de federalismo que vem se desenhando na rea fiscal. A primeira
questo a ausncia de simetria entre os entes, considerada pelos analistas
como uma condio fundamental para o exerccio do federalismo
cooperativo. Alem das desigualdades regionais, o segundo ponto
relaciona-se com a descrena dos atores nos mecanismos de correo
desses desequilbrios.
Finalmente, destacamos dos autores alguns pontos im-
portantes para o desenvolvimento do federalismo cooperativo e (na nossa
opinio) do regime de colaborao, quais sejam: a necessidade de regras
institucionais que incentivem a cooperao entre os entes; a importncia
de um frum para exercer um processo contnuo de coordenao e
barganha entre as unidades c o papel a ser exercido pelo governo federal
como propulsor de mudanas no pacto federativo, efetivamente de cunho
cooperativo.'
A implementao do Fundef
Desde o movimento que deu origem Constituio de 1988,
a questo do regime de colaborao vem sendo discutida, na perspectiva
dos encargos e responsabilidades dos entes federados, notadamente no
que tange ao ensino obrigatrio. Tal movimento cresceu e ganhou
visibilidade ao longo da dcada de 90, permeando o debate em torno da
Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB) e o processo de
discusso da agenda poltica do Plano Decenal de Educao para Todos.
2
Abrucio e Cosia (1998) destacam o empenho do atuai governo nessa direo.
 O ano de 1996 marcaria a culminncia desse processo com a
promulgao da Emenda Constitucional n 14, da Lei nu 9.394, que trata
das Diretrizes e Bases da Educao Nacional e da Lei n" 9.424, que
institui o Fundef. Esse aparato traz um conjunto significativo de
mudanas, assegurando as bases legais e institucionais para o
desenvolvimento do regime de colaborao. O artigo 211 da Constituio,
modificado pela Emenda Constitucional n" 14, avana na clareza relativa
repartio de encargos o responsabilidades entre os entes federativos
(Sl 0 . 20 e 30), reafirmando, no seu S40. que "na organizao de sous
sistemas de ensino os Estados e os Municpios definiro formas de
colaborao, de modo a assegurar a universalizao do ensino
obrigatrio".
A nova redao do artigo 60 e respectivos pargrafos. do
Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, dada pela mesma
emenda constitucional, assegura as condies para a concretizao do
disposto no artigo 211, ao instituir o Fundef, de natureza contbil, no
mbito de cada Estado e do Distrito Federal. O Fundo lana, ao mesmo
tempo, as bases para o atingimento de um padro de qualidade do ensino,
mediante a instituio de um valor por aluno para cujo custo a Unio
exercer papel de complementao e ao qual estar associada poltica de trouxe no s a garantia das receitas, mas tambm a segurana do
valorizao do magistrio.
Do mesmo modo, a LDB, ao tratar da Organizao da
Educao Nacional, estabelece, no seu artigo 8", que "A Unio, os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios organizaro, em regime de
colaborao, os respectivos sistemas de ensino". Alm disso, refora o
sentido da colaborao entre os entes federados quando utiliza as
expresses "em colaborao com", "integrando a" no texto dos artigos 9o,
10 e 11, que tratam da definio das competncias das diversas instncias
de governo.
Mas foi a Lei n 9.424, que instituiu o Fundef, como des-
dobramento da Emenda Constitucional n 14, que talvez tenha sido a mais
revolucionria mudana introduzida nas relaes entre os entes federados
nos ltimos anos, colocando-se como mecanismo capaz de propiciar
grande impacto sobre o quadro de desafios e desigualdades do ensino
fundamental no Brasil. O Fundef introduz concretamente o
paradigma da cooperao nas relaes entre os Estados c municpios,
lendo como idias subjacentes na execuo dessa politica os seguintes
pontos: a eqidade (o per capita como base), a valorizao do magistrio
(melhoria salarial, plano de carreira c formao), a melhoria da gesto
com a incorporao de mecanismos de controle social (os conselhos) e de
gesto compartilhada,
Mais do que isso. a Lei do Fundef cria as condies fiscais
para que ai a cooperao se desenvolva no sentido das mudanas almeja-
das quebrando uma prtica histrica de competncias concorrentes, que se
moldaram sob um pano de fundo de profundas desigualdades econmicas
e sociais e de um federalismo centralizador. O Fundef traz portanto a
institucionalizao de um tipo de simetria dentro de rada Estado,
propiciando uma das condies indispensveis ao desen-volvimento do
federalismo cooperativo,
Outro ponto relevante diz respeito s condies estatudas
no texto legal, por intermdio dos vnculos compulsrios e automticos de
gerao das receitas ao Fundef, a partir de parcela retirada dos porcentuais
j constitucionalmente definidos como mnimos a serem aplicados no
ensino fundamental pelos diversos entes federados. Tal procedimento
cumprimento dessas obrigaes para boa parle daqueles que costumavam
ficar em dbito com essa regra constitucional.
Em um pas cm que a responsabilidade pela educao
bsica nunca tinha sido claramente definida e onde a garantia de recursos
sempre se deu por meio de vinculaes legais de mnimos obrigatrios,
nem sempre atendidos pelo poder pblico, certamente a lgica do Fundef
foi criativa e engenhosa. Na verdade, criou-se uma espcie de imposio
de cooperao entre Estados e municpios, pelo vnculo das receitas com
as matrculas reais desses entes federados, de modo a assegurar o padro
mnimo de qualidade, mediante adoo do critrio redistributivo dos
recursos.
Dentro dessa lgica, caberia Unio importante papel, seja
na definio desse padro mnimo de qualidade do ensino em termos
nacionais, seja na fixao do custo correspondente ao padro referido,
tendo em vista balizar a complementao devida aos Estados
em situao de inferioridade com relao a esse valor. O papel de
complementaridade da Unio possibilitaria uma relativa simetria entre os
entes federados, reduzindo, em conseqncia, as disparidades entre
regies.
Felizmente, o Fundef "pegou". Vrios estudos e ob-
servaes j tm demonstrado seu importante efeito que vai desde a
melhoria salarial de professores at impactos sobre a ronda municipal,
notadamente nos municpios das regies mais desfavorecidas. O arranjo
do Fundo concilia-se com o modelo da no-centralizao, assegurando
autonomia nas decises dos entes federados responsveis peias redes de
ensino. Seu sucesso depende, todavia, da permanente prtica da
colaborao e negociao (nem sempre fceis ou possveis), tendo em for o caso. a idia da interdependncia e da co-responsabilidade
vista a necessria relao de interdependncia entre os atores federados.
O quadro atual de distribuio dos recursos demonstra que a
maior carga do financiamento est recaindo sobre os Estados (65%),
seguido dos municpios (31%) e por ltimo da Unio, cuja
complementao est em torno de 4%. Nesse sentido, h que se registrar o
inconformismo generalizado com o valor por aluno que vm sendo fixado
a cada ano pelo governo federal o qual tem tornado sua contribuio
bastante modesta, com riscos de comprometer os objetivos que
justificaram toda a obra de engenharia desenvolvida para o Fundef.
Alguns desses riscos podem ser arrolados, como: o
nivelamento "por baixo" dos custos correspondentes ao propalado padro
mnimo de qualidade nacional, at hoje no definido pelo governo federal;
a ampliao da distncia j existente entre os Estados das regies menos
favorecidas e os Estados mais desenvolvidos nos quais o valor por aluno
se distancia positivamente da mdia nacional. Tal cenrio, sem dvida,
comprometer o objetivo de correo das desigualdades e de construo
da qualidade que se deseja para a educao bsica do Pas.
claro que existem outras dificuldades no processo de
implementao dessa to arrojada poltica, relacionadas com: a mudana
de cultura de um tipo de gesto hierrquica para uma gesto
de natureza compartilhada; a qualidade da prtica dos conselhos,
incumbidos de exercer o controle social nas vrias localidades; a natureza
dos pactos, arranjos e negociaes entre Estados e municpios para
transferncia de matrculas, recursos humanos, entre outros.
O regime de colaborao supe o compartilhamento de
responsabilidades entre os entes federados. Assim, mesmo questes que
so da responsabilidade local (municipal) se inserem, de algum modo, na
esfera de responsabilidades do Estado e at da Unio, seja do ponto de
vista da interdependncia com as competncias de coordenao,
implementao c avaliao das polticas educacionais dessas instncias,
seja no que tange s responsabilidades fiscais e de financiamento, quando
intrnseca ao federalismo cooperativo.
Nessa perspectiva, h de se considerar que, se de um lado o
governo federal leve o mrito histrico de comandar essa reforma, tem, de
outra parle, assumido papel marginal na repartio do nus de sua
implementao, o qual recaiu fundamentalmente para os Estados que se
encontram igualmente sobrecarregados com os encargos relativos
exploso do ensino mdio. Arriscamos dizer que o relacionamento da
Unio com os Estados, nessa equao do Fundef, vem assumindo um
carter predatrio no sentido inverso ao que Abrucio e Costa
identificaram, ao tratar da questo fiscal de um modo geral. Na verdade,
elevar o valor por aluno/ano significa alterar a equao do Fundo,
reduzindo a participao relativa dos Estados e ampliando a parcela da
Unio. Temos de convir que uma reforma de tal envergadura no pode ser
decidida sem o correspondente compatilhamento dos seus custos, pelo
menos, nos termos definidos na Lei que criou o Fundef.
As prticas de relacionamento entre
Estados e municpios
Apesar das contradies e descompassos no desen-
volvimenlo da educao no Brasil, sempre coexistiram formas de
relacionamento entre Estados e municpios, desenvolvidas espon-
taneamente ou por efeito de programas estaduais ou nacionais que se
caracterizaram como movimentos de assistncia tcnica e financeira aos
municpios, com vistas municipalizao do ensino fundamental. A
dcada de 70 e o incio dos anos 80 foram palco de importantes iniciativas
nacionais, como a do Promunicpio, Edurural, Pronasec e outras que se
desenvolveram nessa direo, prenunciando os desejos de
descentralizao da educao para a comunidade local.
Em meio a esse movimento, esteve presente o debate sobre
a capacidade do municpio, tanto do ponto de vista tcnico, quanto do
ponto de vista financeiro. Em outras palavras, o municpio sempre se
manteve na condio de inferioridade, dependente da "outorga" ou da
delegao de tarefas ou encargos educacionais para cuja execuo,
necessariamente, haveria repasse de recursos financeiros.
Tal relacionamento criou, obviamente, uma cultura de
dependncia e de relaes hierrquicas entre as instncias as quais no
encontram mais suporte na idia do regime de colaborao,
principalmente com a definio do municpio como um dos entes da
federao brasileira, com responsabilidades e encargos prprios
legalmente definidos.
No geral, as mudanas nas prticas de relacionamento entre
os Estados e os municpios acompanharam, em ritmos diversificados, o
movimento que marcou a dcada de 90 at a implantao do Fundef que
tem sido, sem dvida, o principal mecanismo para o exerccio do regime
de colaborao.
Analisando algumas informaes levantadas em uma
amostra representada por um tero de Secretarias Estaduais de Educao,
possvel verificar algumas tendncias no relacionamento
Estado/municpios:
1) no h convico de que o regime de colaborao entre
Estado e municpios esteja completamente implementado. Mais de 50%
das Secretarias afirmam que esse regime s est parcialmente
implementado e que no h nenhuma legislao regulando a matria nas
suas unidades federadas;
2J do ponto de vista da prtica que utilizam para o
relacionamento entre os entes, o convnio foi apontado como o ins-
trumento bsico para disciplinar as mais variadas formas de cooperao.
Alm do convnio, alguns Estados tm legislao especfica para cada
linha de cooperao, assegurando maior perenidade e institucionalizao
dessas aes;
3) o carro-chefe dos acordos ou convnios lem sido o que
vrios Estados costumam chamar de "municipalizao via Fundef", que
envolve o repasse de recursos para o municpio, mediante a transferncia
de matrculas, com base no 9" do artigo 3" da Lei n 9.424;
4) em conseqncia do item anterior, quase 60% dos
Estados dessa amostra tm arranjos para cesso de servidores;
5) praticamente unnime o reconhecimento do Fundef
como importante mecanismo para o desenvolvimento do regime de
colaborao. So citadas como vantagens a ampliao da oferta de vagas,
a absoro de escolas rurais pelos municpios, as oportunidades de
capacitao de professores, o princpio da eqidade, a melhoria do salrio
dos professores, entre outros. Como desvantagem, foi cilada a competio
por recursos (mais matrculas, mais recursos), como equvoco que pode
levar a riscos na qualidade da oferta;
6) relativamente aos recursos do Salrio-Educao -Quota
Estadual - menos de 50% dos Estados da citada amostra tm legislao
regulando a repartio de recursos com os municpios, embora todos
utilizem alguma forma de transferncia dessa fonte, via convnios;
7) os programas de transporte escolar e de formao de
professores so oferecidos, respectivamente por 71% c 85% das unidades
federadas da amostra, situando-se cm posio de liderana no conjunto
das aes desenvolvidas no marco da colaborao Estado/municpios;
8) entro as mais variadas modalidades de cooperao, so
identificadas aes voltadas para a melhoria da qualidade do ensino, como
programas de melhoria do fluxo escolar, acelerao da aprendizagem,
avaliao do desempenho dos alunos, alm das
ciladas aes de formao de professores que incluem, com variaes
entre os Estados, a formao em nvel mdio, em nvel superior e tambm
aes de formao continuada;
9) vrios Estados desenvolvem tambm aes identificadas
com a assistncia tcnica aos municpios, representadas pelo apoio
gesto municipal em questes administrativas e pedaggicas.
A partir dessas informaes, pode-se observar basicamente
trs categorias de cooperao: a de transferncia de encargos e res-
ponsabilidades, a de assistncia tcnica para fortalecimento da gesto
municipal e a ltima caracterizada por aes conjuntas entre Estados e
municpios. As aes da primeira categoria tiveram grande impulso com o
Fundef, alterando visivelmente a participao relativa das instncias na
oferta da educao bsica. Assim, no perodo de 1996 a 2000, a
participao da matrcula dos municpios, no ensino fundamental, se
elevou de 33% para 47%, enquanto a matrcula estadual diminuiu de 56%
para 44%. Da mesma forma, observa-se, no perodo referido, o
crescimento relativo da Educao Infantil na esfera municipal que se
elevou de 58% para 68%, e do ensino mdio, na esfera estadual, que se
elevou de 72% para 81%, refletindo, desse modo, as expectativas legais de
diviso dos encargos e responsabilidades entre os entes federados, no que
tange oferta de educao bsica.
inegvel o impulso que vem se registrando no relaci-
onamento entre os Estados e Municpios, como decorrncia do conjunto
de reformas da dcada de 90 e, cm particular, da implantao do Fundef.3
Entretanto, o grau de institucionalizao do regime de colaborao parece
ainda limitado. Nesse sentido, importante refletir sobre esse ponto, tendo
em vista evitar a proliferao de medidas pontuais ou de mera "passagem"
de encargos, a ttulo de municipalizao ou de descentralizao, como
feitos no passado.
:l
Alguns Estados tm longa tradio de trabalho articulado com os municpios (Paran, Minas
Gerais, Esprito Santo, Cear, Rio Grande do Sul, entre outros), parle dos quais at se
anteciparam em proposies na linha do Fundef. Fora desse grupo, merece destaque o
listado de So Paulo, cujo esforo de municipalizao tem sido significativo, a partir do
Fundef.
bvio que as dimenses territoriais e a diversidade do
Brasil, por si s, impem a oferta de servios educacionais descentra-
lizados, no sentido da proximidade com o cidado e com a comunidade.
Entretanto, esta deve se dar em conformidade com o formato federativo da
no-centralizao, ou seja, do fortalecimento da autonomia municipal,
permitindo que o municpio ande com as "prprias pernas", assegurando a
interdependncia com as demais instncias, no cumprimento e
implementao da poltica educacional.
Nessa perspectiva, seria interessante refletir tambm sobre
as motivaes dessa poltica de colaborao. At que ponto essas
motivaes esto associadas ou no expectativa de obteno de mais
recursos (quanto mais matrculas, mais recursos)? Qual o grau de
universalizao dessas prticas dentro dos Estados? Abrangem a tota-
lidade dos municpios? Se no, quais as razes que vm determinando as
preferncias nesse relacionamento? Qual a relao das prticas de
cooperao com o reordenamento das competncias nos sistemas es-
taduais e municipais? Qual a relao dessas prticas com as opes
municipais de organizao do seu sistema ou de sua integrao aos
sistemas estaduais? Qual o horizonte pensado para o desenvolvimento da
poltica de cooperao Estado/municpios?
Estes e outros so pontos que deveriam estar presentes na
construo de uma agenda de longo prazo, a fim de permitir a
institucionalizao do regime de colaborao, por via de um pacto cujos
compromissos integrariam os Planos de Educao dos Estados e dos
municpios. O momento parece favorvel para avaliar coletivamente a
prtica em curso e estabelecer os rumos da construo de uma escola
pblica de qualidade, seja estadual ou municipal. Certamente no fcil,
no se far sem conflitos, mas imperioso.
Outras consideraes sobre o regime de
colaborao
Em uma federao complexa como a brasileira, o rela-
cionamento entre as instncias de governo, no sentido do regime de
colaborao, precisa ser visto sob vrias perspectivas: 1) entre Unio,
Estado e municpio; 2) entre Estado e municpio; 3) entre Estados e entre
municpios.
Nos tpicos anteriores abordamos o primeiro item, por via
do Fundef, bem como a parle alusiva ao relacionamento entre Estados e
municpios. Tentaremos avanar um pouco mais no primeiro ponto, ou
seja, na perspectiva da relao entre os trs entes federados e tecer
consideraes sobre a terceira perspectiva, antes de finalizar nosso aporte.
O caso do Fundef oferece um exemplo de mecanismo no
qual as responsabilidades das vrias instncias se combinam no esforo
para superao dos desafios vinculados educao obrigatria. Entretanto, iniciativas c propostas cm curso, a complexidade da federao e a
por mais perfeito que fosse esse mecanismo, sua adoo no seria
suficiente para atingir as metas esperadas para o ensino fundamental. Da
a importncia das aes supletivas do governo federal, sobretudo para
permitir a correo das desigualdades regionais.
Nessa perspectiva, faz sentido refletir sobre a opo poltica
que vem sendo adotada pela Unio por meio do Ministrio da Educao
(MEC), no sentido do oferecimento de programas universais os quais,
dependendo de seu grau de linearidade, podem comprometer os impactos
desejveis sobre a correo das desigualdades educativas dos sistemas de
ensino.
Analisando efeitos e impactos de programas descen-
tralizados pelo MEC (Merenda Escolar, Dinheiro na Escola e TV Escola),
Draibe (1998), conclui seu estudo, recomendando maior progressividade
no desenvolvimento desses programas universais, tendo em vista que, sob
o ponto de vista da eqidade, os impactos positivos observados so ainda
limitados. Draibe reconhece que o carter descentralizado tem permitido
alcanar escolas antes excludas dos benefcios oferecidos por essas aes,
mas afirma que esses programas tm reproduzido nos seus resultados "o
mesmo padro de heterogeneidade e desigualdade, em geral desfavorvel
s escolas municipais, s escolas pequenas e s escolas localizadas no
Nordeste e no Norte".
Essa questo remete tambm necessidade de se refletir
sobre o grau de discusso e de negociao existente entre o MEC e os
demais entes federados, relativamente s polticas que so levadas a
efeito, seja por via dos vrios programas de iniciativa do governo federal,
seja por via de outras necessidades envolvidas no processo mais amplo da
gesto das polticas educacionais.
As representaes do Conselho Nacional de Secretrios de
Educao (Consed) e da Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de
Educao (Undime) tm sido chamadas para integrar vrias comisses ou
grupos organizados pelo MEC. Entretanto, dada a quantidade de
urgncia de obteno de resultados que gerem efeitos positivos sobre a
qualidade e eqidade dos sistemas educativos, recomendvel um
entendimento permanente, continuado e sistemtico entre as trs
instncias de governo. A criao de um mecanismo (frum, comit),
coordenado pelo MEC, com representao dos trs entes, talvez fosse um
caminho a ser examinado. Com duas ou trs reunies por ano, os
representantes federados poderiam tratar do planejamento c da avaliao
das aes e polticas anuais, entre outros, a partir do Plano Nacional de
Educao, como uma das formas de institucionalizao do regime de
colaborao.4
Ao estabelecer as competncias dos vrios entes federados,
a LDB no s norteou a organizao do regime de colaborao como
tambm sinalizou para uma nova prtica do gesto, entendida na
perspectiva do federalismo cooperativo, co-responsvel e coordenado,
ultrapassando o "cada um por si", o carter hierrquico do relacionamento
entre os entes, independentemente dos
4
Sem negar a importncia das participaes em grupos e comisses especficas e de todas
as outras formas de dilogo que vm sendo exercitadas, a proposio procura criar um
mecanismo para o exerccio da gesto estratgica das polticas educacionais e um espao
para sucessivos pactos e negociaes entre os trs entes Federativos. conveniente
lembrar que no nivel normativo do Conselho Nacional de educao (CNE) ficaram
asseguradas tanto as representaes das instncias quanto da sociedade civil.
conflitos e dificuldades inerentes ao exerccio da gesto interinstitucional
e democrtica.
No que tange relao entre Estados e entre municpios,
cabe destacar o papel dos Fruns dos Secretrios de Educao e
Dirigentes Municipais, representados, respectivamente, pelo Consed e
pela Undime. Essa modalidade de representao tem criado uma
interlocuo junto ao MEC e entre os prprios fruns, permitindo a
aglutinao dos membros dessas instituies em torno de objetivos e
interesses comuns.
Tomando o caso particular do Consed, pode-se observar,
nos seus 15 anos de existncia, a consolidao da sua presena no cenrio
nacional, participando de momentos relevantes da formulao das
polticas educacionais e das reformas da dcada de 1990,"' colocando-se
como parceiro dessas mudanas e como interlocutor na defesa dos
interesses dos Secretrios de Educao dos Estados.
Esse modelo de fruns tem permitido uma agregao e
construo de consensos em torno de posicionamentos comuns,
ultrapassando as relaes clientelsticas c fragmentrias de relacionamento
em momentos de importantes decises que afetam os sistemas
educacionais.
Alm desses pontos, o Consed tem propiciado espaos de
reflexo, apoio tcnico e de intercmbio entre seus membros, fortalecendo
o desenvolvimento de estratgias e alternativas para
5
Desde o movimento que precedeu a promulgao da Constituio federal, o Consed esteve
envolvido na luta pela escola pblica do qualidade. No processo de elaborao do Plano
Decenal de Educao para Todos, teve presena no Comit Consultivo e no Grupo
Executivo, no Grupo incumbido de traar linhas para o regime de colaborao, no Frum
Permanente do Magistrio, Comisso Nacional de Educao Infantil, entre outros. Foi
signatrio do Acordo Nacional de Educao para Todos e do Pacto pela Valorizao do
Magistrio. Participou de todo o processo mais recente de implantao das reformas
educacionais da dcada, representadas pela Emenda Constitucional n. 14, LDB e criao
do Fundef. O Consed participou do processo de elaborao do Plano Nacional de Educao
e tem participado das lutas pelo financiamento da educao (melhoria do per capita do
Fundef, constilucionalidade do Salrio-Educao, propostas para financiamento do ensino
mdio, entre outros). Para maiores informaes ver Relatrios de Gesto do Consed.
implementao das polticas educacionais o at solues de polticas
interestaduais, principalmente na rea de gesto.6
Relativamente ao lema do regime de colaborao, alm
dessa prtica horizontal no interior do Frum, o Consed mantm protocolo
com a Undime para o desenvolvimento de aes comuns e tem utilizado
vrios espaos de sua agenda para pautar posicionamentos e propostas
acerca do regime de colaborao,7 seja no que tange a relao entre os trs
entes, seja na relao com a Unio, seja principalmente na discusso do
relacionamento entre Estados e municpios.
Do conjunto de informaes que trouxemos para refletir,
observamos um saldo positivo no sentido do desenvolvimento do regime
de colaborao. Os avanos legislativos c o Fundef talvez representem os
pontos mais importantes desses avanos. Temos tambm caminhado no
desenvolvimento de vrias prticas e modelos de cooperao que
necessitam, todavia, de um maior grau de institucionalizao, envolvendo
mudanas nos estilos de gesto e nas relaes entre as instncias de
governo.
No momento atual, o Consed preside uma comisso com-
posta peias representaes da Undime, Abong, Senado, Cmara, Unesco c
MEC, com vistas mobilizao dos Estados o municpios em torno da
elaborao dos Planos Estaduais e Municipais de Educao. Ser, sem
dvida, uma excelente oportunidade para firmar vrios pactos,
envolvendo os entes federados.
Mas como diz Abrucio e Costa (1998), o federalismo ideal
" mais do que um pacto inscrito num contrato inicial; composto por
uma srie de arranjos contratuais que so feitos a cada negociao e
barganha entre os entes federados" os quais devem ser institucionalizados
para manter, ao mesmo tempo, a diversidade e unidade, entre outros.
" Projetos compartilhados entre Secretarias de Educao: Prmio Referncia Nacional em
Gesto Escolar, Programa de Capacitao a Distncia para Gestores Escolares (Progeslo),
Rede Nacional Referncia em Gesto Educacional (Renagesle).
7
Sobre o assunto, ver Consed (1999).
 Em um pas com a singularidade de uma federao,
composta de trs entes (Unio, Estados e municpios) e com tantos
desafios a serem enfrentados na rea educacional, o exerccio da
colaborao , em si, mais um desafio do qual no podemos fugir, sob
pena de comprometer os direitos dos cidados a uma educao bsica de
qualidade.
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28, p. 88-108, jun. 1995.
O Regime de Colaborao O regime de colaborao no mbito
da poltica educacional cearense
no Cear A despeito do primeiro semestre do Plano Real ter pro-
movido uma certa euforia na economia brasileira, os recursos para
manuteno e desenvolvimento da educao bsica no eram to
animadores em janeiro de 1995 no Cear, quando, pela primeira vez, em
20 anos o oramento pblico da educao era previsvel.
O Plano Real to-somente permitiu, nesse primeiro instante,
o cotejo entre a necessidade de gasto no setor e a previso de arrecadao,
que resultou na seguinte constatao: a expanso da rede estadual de
ensino, dentro dos padres de pagamento de recursos humanos,
necessidades de investimento e custeio, era mais cara do que os recursos
disponveis permitiriam realizar - mesmo considerando os recursos para
investimentos futuros do Projeto Nordeste, situao que veio a exigir da
poltica educacional outros mecanismos de negociao.
Diante da escassez de recursos financeiros, optou-se pela
sua racionalizao, dando-se incio a um programa de reformas edu-
cacionais baseadas na democratizao da gesto escolar, na
municipalizao do ensino fundamental e educao infantil e na
desconcentrao administralivo-financeira da rede estadual. Uma segunda
Rui Rodrigues Aguiar frente de reformas foi realizada na rea pedaggica, com a implantao de
Doutorando em Educao Brasileira pela Universidade Federal do Cear (UFC). um sistema de acompanhamento pedaggico e a proposio de novos
rui@insoft.softex.br parmetros curriculares para a educao bsica, em consonncia com a
poltica nacional.
As reformas aconteceram entre 1995 e 2000, dentro deste
complexo quadro de escassez de recursos financeiros. A construo de
consensos foi feita em torno da implementao da poltica "Todos pela
Educao de Qualidade para Todos", que sintetizava em si os princpios
de mobilizao (todos pela educao], a proposta pedaggica fundante
(educao de qualidade) e a meta poltica de democratizao do acesso
(para todos).
E nesse contexto que surge o modelo de colaborao
Estado-municpio-sociedade no setor educacional cearense. Para dar
conseqncia a tal poltica, todos os setores sociais foram envolvidos no
Cear, desde a comunidade, convidada a escolher diretamente os diretores
escolares e formar conselhos no interior da escola, at empresrios e
educadores, reunidos em esforos inovadores como o Frum da Educao,
passando pelos poderes Executivo, Legislativo e Judicirio.
Esses processos de mobilizao, envolvimento e com-
prometimento social e institucional ampliaram o conceito de regime de
colaborao, que geralmente empregado na descrio do esforo
conjunto de entes federados para garantia de oferta de servios
educacionais. No Cear, o regime de colaborao foi estendido aos setores
governamentais e no-governamentais, alcanando caractersticas no
apenas de contratao, mas sobretudo de processo e pactuao, com a
proposio de alternativas aos problemas educacionais ampliadas a todos
os atores sociais.
A seguir feita uma rpida descrio de uma parte do
regime de colaborao cearense, aquela que diz respeito s aes do
Estado e dos municpios.
Cooperao financeira e arcabouo legal
Em 1995 foi aprovada a Lei de Municipalizao,' que per-
mitiu a celebrao de convnios entre o governo do Cear e os municpios
de Icapu, Iguatu, Jucs, Maracana, Marco e Maranguape. Tal
instrumento legal, ao definir uma srie de condies de habilitao, de
alguma maneira veio limitar o ingresso de maior nmero de municpios no
processo. Por outro lado, o governo do Estado no dispunha de recursos
suficientes para garantir o financiamento em todos os municpios que
estavam em condies de tornarem-se signatrios de convnios, segundo
os quais o governo do Cear complementaria, em recursos financeiros, o
que faltasse a cada municpio para a garantia de um
1
Lei n 12.452, de 6 de junho de 1995. Dispe sobre o processo de municipalizao do
ensino pblico no Cear e d outras providncias.
custo-aluno ms de R$ 15 (valor de 1995), cabendo ao municpio a
comprovao do gasto mnimo constitucional de 25% das receitas de
impostos em manuteno e desenvolvimento do ensino. De uma certa
maneira este mecanismo antecipou o modelo que depois veio a ser
adotado pelo Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fun-
damental e de Valorizao do Magistrio (Fundef).
Em janeiro de 1997, portanto um ms aps a aprovao da
Lei do Fundef2 e da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional
(LDB),3 a Secretaria da Educao Bsica do Cear promoveu uma srie de
reunies com os municpios cearenses, divulgando a nova legislao e
propondo a realizao de um concurso pblico unificado para ingresso no
magistrio, iniciativa que teve a adeso de 124 municpios na primeira
etapa e 106 municpios em um segundo concurso. Considerando o esforo
destes municpios no sentido de dotar as redes municipais das condies
de mo-de-obra docente para fazer frente s demandas de expanso
previstas com a implantao do Fundef cm 1998, o governo do Estado do
Cear celebrou convnio com 129 dos 184 municpios cearenses, no
mbito da Lei do Municipalizao, antecipando desta maneira a implanta-
o do Fundef no Cear, embora em condies distintas do Par, que
contava com recursos complementares da Unio.
Com a implantao do Fundef no Estado, cm janeiro de
1998, grande parle dos efeitos da legislao estadual de municipalizao
perdeu seus atrativos, sobretudo os financeiros, obscurecidos pela
legislao federal que garantia tanto um valor-aluno ano maior, quanto
tornava compulsria a participao no Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio. E
importante ressaltar que o Fundef, entretanto, trata apenas de uma parte do
amplo espectro do regime de
2
Lei n 9.424, de 24 de dezembro de 1996. Dispe sobre o Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio, na forma
prevista no artigo 60, pargrafo 7, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, e
d outras providncias.
' Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996).
colaborao, sendo mesmo questionvel se uma iniciativa compulsria
pode ser classificada como tal.
Com apoio da Consultoria Legislativa do Senado Federal,
solicitado pelo ento Senador Bni Veras, foi elaborado e amplamente
discutido um anteprojeto de Lei de Regime de Colaborao Estado e
Municpios, que ampliava os conceitos de colaborao da Lei de
Municipalizao e do Fundef. Tal anteprojeto previu, entre outros
dispositivos, a definio comum de polticas de formao docente,
mecanismos de compartilhamento de profissionais da educao e de
instalaes, a redistribuio da quota estadual do salrio-educao, o
planejamento de rede e a transformao do Instituto de Educao do Cear
em Instituto Superior de Educao.
Os debates promovidos em torno do anteprojeto de lei
suscitaram a necessidade de uma poltica de formao inicial e continuada
com maior participao das universidades pblicas presentes no Estado,
alm de haver promovido uma reao contrria criao do Instituto de
Educao Superior vinculado Secretaria da Educao Bsica do Cear.
Dos acordos a que se chegaram com as negociaes da implantao da
Lei, destaca-se a criao do Programa Magister Cear, voltado para a
formao inicial e em servio de professores da rede pblica, a criao de
um Comit de Educao, formado pelo vice-governador do Estado, os
reitores das universidades pblicas e os secretrios de Estado de Educao
e Cincia e Tecnologia e a aprovao de uma lei estadual regulamentando
a redistribuio da quota estadual do salrio-educao entre o Estado e os
municpios.4
A dinmica poltica, portanto, em vez de gerar uma lei
abrangente, teve o efeito de suscitar uma srie de acordos e convnios
isolados, que tm a sua sustentabilidade baseada no atendimento pontual
de demandas espacial e temporalmente determinadas. Desse modo,
4
Lei n 12.935, de 19 de julho de 1999. Dispe sobre a redistribuio da quota estadual do
salrio-educao, nos termos da Lei Federal n 9.766, de 18 de dezembro de 1998, criando
dispositivos de aplicao de recursos financeiros em programas municipais de transporte
escolar.
avanou-se significativamente no regime de colaborao, ou seja, bus-
cando-se acertar um alvo, alcanou-se outro. No entanto, o Estado ainda
carece de um instrumento legal5 abrangente que regulamente as relaes
entre o Governo do Estado do Cear e os seus municpios nos prximos
anos.
Os ltimos convnios e acordos assinados entre estes entes,
sobretudo na rea de democratizao da gesto, sugerem que uma futura
lei que estabelea o regime de colaborao dever considerar tambm
dispositivos que regulamentem a gesto educacional no Estado, uma vez
que os processos de autonomia e democratizao das escolas, por
exemplo, tornam-se prerrogativas cada vez mais presentes nas polticas
educacionais modernas.
Cooperao tcnica (1995-2001)
A cooperao tcnica entre Estado e municpios privilegiou
processos em que estavam envolvidas decises em nivel de macropollica
educacional, no lendo havido uma poltica de apoio focalizado a
demandas dos municpios. Dentre as aes de cooperao tcnica,
realizadas entre janeiro de 1995 e setembro de 2001, devem ser
destacadas:
a) A criao dos Centros Regionais de Desenvolvimento da
Educao (Crede). Criados em 1996, os Crede tornaram-se instncias
privilegiadas de articulao para a implementao de polticas
educacionais e acompanhamento dos convnios de colaborao Estado-
municpios-sociedade. A ampla distribuio espacial (os Crede esto
presentes nas 21 regies administrativas do Estado) permitiu que tais
Centros garantissem um eficiente sistema capilar de comunicao e fluxo
de informaes;
b) O concurso pblico nico para o magistrio da rede
pblica. Principal resultado do amplo processo de mobilizao dos
municpios realizado entre janeiro e maro de 1997, por ocasio da
5
A Lei da Municipalizao (Lei n 12.452. de (i de junho de 1995). continua em vigncia.
divulgao da LDB e do Fundef, o concurso pblico nico para o
magistrio de 1997 contou com 45 mil inscries a 31 mil vagas na rede
pblica em 124 municpios, tendo sido aprovados 21 mil professores
habilitados para o magistrio; a um segundo certame, realizado em 1998,
21 mil professores concorreram a 11 mil vagas, tendo sido aprovados 8
mil docentes. A contratao destes profissionais foi viabilizada com a
antecipao de recursos do governo do Estado no mbito da Lei de
Municipalizao, antecipando tambm a implantao do Fundef no
Estado;
c) O apoio tcnico expanso da educao infantil. Com
apoio do Unicef e em uma ao consorciada das Secretarias de Estado da
Educao, Sade e Trabalho e Ao Social, promoveu-se, entre 1997 e
2001, a qualificao da oferta de educao infantil, a integrao das aes
e a formao de professores, iniciativas que tm permitido a recuperao
do nvel de matrculas, rebaixado aps a implantao do Fundef, em 1998;
d) A integrao das polticas deformao de professores.
Uma das principais decorrncias da discusso da minuta da Lei de Regime
de Colaborao, a integrao das polticas de formao docente deu-se
inicialmente com a realizao conjunta, a partir de 1999, do Proformao,
destinado a professores no habilitados e do Programa Magister Cear,
lanado em 2000, destinado habilitao em nvel superior e em servio
de professores com habilitao de nvel mdio. O Magister Cear inovou a
oferta de formao nesta rea ao oferecer trs licenciaturas (Cincias da
Natureza, Cincias Humanas e Cdigos c Linguagens), com diversas
possibilidades de habilitao, procurando atender demanda de formao
nas trs reas do conhecimento. Participaram destas iniciativas 74 munic-
pios no Programa de Formao de Professores Leigos em Exerccio
(Proformao) e 109 municpios no Magister Cear, com abrangncia de
3.469 e 4.212 professores respectivamente; e
e) A seleo conjunta de ncleos gestores escolares da
rede pblica. Depois de ter sido realizado em 1995 e 1998 nas escolas da
rede estadual, o processo de escolha de diretores atravs de processo
seletivo de provas e ttulos vai ser realizado com a participao
de 891 escolas de 80 municpios em 2001, sendo que 12 destes muni-
cpios tambm aderiram ao processo de eleio de diretores.
Resultados alcanados
O principal resultado alcanado pelos processos de co-
laborao Estados-municpios foi a acelerao da municipalizao do
ensino fundamental, que se encontrava estabilizada em 1995. A partir
deste ano notria a mudana na inflexo da curva de oferta do ensino
fundamental pblico pelo poder municipal, que era de 60,5% naquele ano
e chegou a 77,8% em 2001. A municipalizao do ensino fundamental foi
responsvel, em parte, pela expanso do ensino mdio na rede estadual,
que respondeu, em 2001, por 99,1% da matrcula pblica neste nvel de
ensino, superando os 79,8% registrados em 1995.
Outro aspecto beneficiado com tais polticas foi o da
formao docente. O porcenlual de funes docentes habilitadas em nvel
normal ou superior chegou a 85% em 2001, superando os 78,1% de 1995.
Embora os resultados de desempenho no Sistema Nacional
de Avaliao da Educao Bsica tenham se estabilizado, a taxa de
aprovao no ensino fundamental subiu a 74,3%, tendo a taxa de re-
provao cado para 21,4%, em 2001. Estas taxas posicionam o Cear
como o Estado com melhor desempenho no Nordeste.
Regime de colaborao e a Escola do Novo
Milnio
A ampla mobilizao promovida entre 1995 e 2000 est
lendo continuidade em 2001, quando se lanou a proposta Escola do Novo
Milnio, que se constitui um processo de consolidao das reformas
empreendidas no primeiro perodo. Esta nova mobilizao adotou, como
metodologia, a definio de Agendas
de Compromissos, das quais so signatrios diversos segmentos sociais.
At agosto de 2001 estavam firmadas a "Agenda 0 a 5 anos", voltada para
a integrao das aes setoriais nas reas de educao c desenvolvimento
infantil, a "Agenda de Gesto Educacional", que estabelece parmetros
para a democratizao da gesto em toda a rede pblica e a "Agenda 6 a
10 anos", que prope a antecipao do ensino fundamental aos seis anos
de idade e polticas para a melhoria
do processo de alfabetizao e ensino nas sries e ciclos iniciais do ensino
fundamental.
Grande parte das aes decorrentes das Agendas de
Compromissos ser financiada pelo Acordo de Emprstimo assinado entre
o governo do Cear e o Banco Mundial, que dever destinar 150 milhes
de dlares para a melhoria da qualidade da educao bsica pblica.
 O sculo 20 como marco de milha do
Educao e Consolidao financiamento do ensino fundamental no
Brasil
da Nacionalidade: A questo da vinculao de recursos para a Educao no

a subveno para o Brasil tem um longo trajeto, que pode ser acompanhado desde as
Collees das Leis de Imprio no Brasil, dos Relatrios do Ministrio dos
Negcios do Imprio apresentados Assemblia Geral Legislativa, no
fomento do ensino na perodo de 1854 a 1882, e outros documentos da segunda metade do
sculo 19, at alcanar a Constituio de 1934, quando, pela primeira voz,

Argentina na segunda se fez constar a determinao de vincular um porcentual mnimo de

impostos educao, no sendo considerada a vinculao na Carta
outorgada em 1937, mas reaparecendo na Constituio de 1946.
metade do sculo 19 Com a supresso do dispositivo na Constituio de 1967,
vimos surgir, a partir de 1976, a bandeira desfraldada pelo senador Joo
Calmon em favor de uma Emenda Constitucional que tornasse vitorioso o
princpio da vinculao de recursos, que ele passou a defender desde que
adotou a Dcada da Educao, iniciada em 1970, como seu campo de
ao na vida parlamentar, segundo seu prprio relato (Gomes, 1996, p.
14-15).
Apesar da ao poltica desenvolvida no Congresso Na-
cional, somente em dezembro de 1983 foi promulgada a denominada
Snia Martins de Almeida Nogueira Emenda Calmon, regulamentada em 1985, incluindo a transferncia de
Professora associada da Universidade Estadual do Norte Fluminense (Uenf). receitas de impostos da Unio para os Estados e municpios, ampliando a
base de clculo do porcentual mnimo a ser aplicado pelos Estados e
municpios e ainda estabelecendo que o salrio-educao, embora no
sendo imposto, deveria ser destinado integralmente ao ensino, no sendo
computado para efeito de porcentual mnimo (idem, ibidem, p. 21). Na
verdade, sua aplicao s se deu a partir de 1986, por ter sido considerada
no oramento de 1985.
Em 1988, a nova Constituio disps, em seus artigos 34,
35, 153, 155, 158, 159, 208, 211, e 212, e ainda no artigo 60 das
Disposies Constitucionais Transitrias, sobre as aes do Estado, do
Distrito Federal, dos Estados c dos municpios concernentes a suas
competncias em relao ao dever do Poder Pblico com a educao,
referindo-se organizao e ao funcionamento dos respectivos sistemas.
No entanto, por serem percebidas a necessidade de regulamentao de tais
dispositivos e a observncia de diretrizes que se apresentavam no Plano
Decenal de Educao para Todos 1993-2003, proposto pelo MEC, foi
promulgada, pelo Congresso Nacional, a Emenda Constitucional n" 14, de
12 de setembro de 1996, modificando os artigos 34, 208 e 212 e dando
nova redao ao artigo 60 do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias. Na referida emenda, destacamos a nova redao do 1 do
artigo 211, atribuindo Unio "funo redistributiva e supletiva, de forma
a garantir equalizao de oportunidades educacionais e padro mnimo de
qualidade de ensino mediante assistncia tcnica e financeira aos Estados,
ao Distrito Federal e aos Municpios", e do artigo 60 das Disposies
Transitrias, que se torna em seu caput e seus sete pargrafos o
fundamento doutrinrio e normativo do Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio
(Fundef), expresso da doutrina do inciso I, do artigo 208 da Constituio
Federal, em sua nova redao.
Assim, a Lei n" 9.424, de 24 de dezembro de 1996, instituiu
o Fundef no mbito de cada Estado e do Distrito Federal, vinculando a
aplicao de recursos dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios ao
ensino fundamental, com o exerccio da funo redistributiva e supletiva
da Unio, em consonncia com o que dispe o Io, do artigo 211, da
Constituio, tal como se l na Emenda antes mencionada.
Por que este sucinto percurso de leitura da legislao ao
longo do sculo 20, concernente ao financiamento da educao, parti-
cularmente referida ao ensino fundamental? Por que buscar recuperar a
persistente e devotada luta do senador Joo Calmon, em nosso passado
mais recente, para assegurar a vinculao de recursos? Na verdade,
desejamos retomar algumas reflexes sobre problemas que nos afligem no
cenrio da escolarizao, sobretudo os que se delimitam pelo princpio
fundante da cidadania, que circunscreve a proposio do direito
educao; colocamos em foco, ento, as questes da universalizao do
ensino e da eqidade, que, por si, contm o repto da qualidade de ensino.
Apesar das mudanas administrativas c fiscais promovidas
a partir da Constituio de 1988, Verhine (1999, p. 69-70} registra que os
gastos com educao se mantm baixos, apontando problemas de
eficincia, eficcia e eqidade, que se configuram em:
... complexidade excessiva do sistema de financiamento, a falta
de regras para organizar a distribuio de papis e responsa-
bilidades entre os vrios rgos que participam do sistema
educacional e a ausncia de procedimentos eletivos para
monitorar e avaliar a distribuio e o uso de fundos pblicos.
Estamos no incio do sculo 21 enfrentando o desafio de
resolver, entre outras questes, os problemas gerados pelos "nveis
altssimos de desperdcio, desigualdade e manipulao poltica
encontrados" (Verhine, 1999, p. 70), acalentados pela estrutura do sistema
de financiamento do ensino fundamental. Se a vinculao de recursos
gerou um certo alento para assegurar iniciativas governamentais no
sentido da distribuio de recursos pblicos para o ensino fundamental,
permitindo supor o efetivo atendimento ao direito educao, por outro
lado ainda nos deparamos com o cenrio da realidade do no
cumprimento dos dispositivos da legislao, realidade desenhada,
sobretudo, pelos problemas assinalados por Verhine.
Ao apontarmos o falo de estarmos j no sculo 21, dese-
jamos acentuar a cronologia que se inicia no sculo 19, quando, luz das
teses liberais, o direito educao, originado no direito liberdade,
conduzia discusso sobre financiamento da instruo pblica, a partir do
papel fundamental atribudo educao para a implementao do projeto
poltico do Estado nacional.
O financiamento da instruo pblica na
Argentina no sculo 19: para educar o
soberano
No perodo delimitado pela segunda metade do sculo 19, o
direito educao se estabelecia na "relao da funo da
educao com a construo e consolidao do Estado, o que, no plano
ideolgico, inspirava-se na tese de John Stuart Mill sobre o valor do
Estado como valor dos indivduos que o constituem" (Nogueira, 1995, p.
103).
Assim, o papel da educao se configurava de extrema
relevncia e o direito educao se apresentava assegurado por princpios
constitucionais. O Estado tornava-se fiducirio do cumprimento do que a
legislao estabelecia, assegurando a gratuidade e a oferta de
oportunidades educacionais para todos, no nivel da instruo primria.
Havia, poca, o projeto de criao de uma nova sociedade,
na qual estivessem presentes a pluralidade e a participao de diferentes
grupos sociais, quando, ento discursos similares no Brasil e na
Argentina eram percebidos:
A necessidade de superao do atraso cultural e econmico
punha em foco a concepo de educao como um fator de
progresso, estabelecendo uma vinculao essencial entre
evoluo da sociedade, desenvolvimento do pas e educao
do povo. Eram sublinhadas, portanto, as funes poltica e
econmica da educao ao ser defendida a premncia da
transformao da sociedade... (Nogueira, 1995, p. 104).
No caso da Argentina, o perodo presidencial do General
Mitre (1862-1868) se caracterizou por um "imenso esforo de organizao
do pas, de medidas para assegurar a liberdade e a ordem, de luta pela
consolidao das instituies democrticas e, em conseqncia, do de 13 do junho de 1870, para promover a formao de professores para
desenvolvimento da instruo pblica..." (Nogueira, 1993, p. 182). No
entanto, foi no perodo subseqente (1868-1874), quando Sarmiento
exerceu a presidncia, que o sistema nacional de ensino se tornou um
compromisso poltico mais acentuado, sobretudo no que se referia ao
ensino primrio.
Em seu programa de governo, Sarmiento propunha-se a
"construir uma nao moderna a partir da realidade social existente
originada na colnia" (Pomer, 1983, p. 18). Buscando dar forma concreta
s leses liberais de construo e consolidao do Estado, promoveu aes defendeu "o direito de que usufrua o Estado de fazer cumprir as
voltadas para este objetivo, caracterizando seu mandato como
uma fase de pleno desenvolvimento do pas; dentre tais aes, por ser
objeto desta argumentao, destacamos as que conduziram a um grande
avano na organizao do sistema pblico de ensino:
Promover o desenvolvimento da instruo pblica importa-
va para Sarmiento no s buscar a meta de universalizao
da matrcula ou seja. criar escolas para todas as crianas em
idade escolar, como tambm assegurar, atravs de documentos
ilegais uma ao poltica para o comprometimento das autoridades
providencias e locais com as d iretrizes polticas e
administrativas que visavam garantir o direito educao
Nogueira, 1993. p. 1841
Sarmiento sabia haver, ento, no pas 468.139 indivduos de
5 a 14 anos. pois promovera, em 1869, o primeiro recenscamen-lo geral.
Tinha em mos o quantitativo c, portanto, a meta a ser atingida. Em 1870,
foi promulgada a Lei de Proteo s Bibliotecas Populares e, em 1871, a
Lei de Subvenes para o Fomento da Instruo Primria nas Provncias.
Embora este ltimo documento seja alvo de nossa ateno especfica, vale
a pena registrar que as questes de estrutura e do funcionamento do
sistema de ensino eram entendidas em seus aspectos administrativo c
pedaggico e muitas iniciativas se concretizaram, entre as quais
destacamos neste texto a criao de centenas de escolas primrias, novos
colgios nacionais c, sobretudo, da Escola Normal do Paran, por decreto
escolas primrias.
Embora a Constituio, em seu artigo 5", atribusse s
provncias o funcionamento do ensino, este se caracterizava como uma
preocupao do Estado, uma vez que as limitaes oramentrias
existentes nas unidades da Federao eram reconhecidas pelo poder
central. Como superintendente-geral de Educao, cuja jurisdio do
cargo se estendia aos territrios e provncias que recebiam subvenes do
Tesouro Nacional com base na Lei de Subvenes, de 1871, Sarmiento
prescries legais e acentuou a importncia de uma ao fiscalizador para
que os recursos votados para a educao
fossem aplicados estritamente ao que eram destinados" (Nogueira, 1993,
p. 189). Uma interveno, portanto, por meio de ao normativa e
fiscalizadora.
Temos dois pontos a serem assinalados: as subvenes
destinadas s provncias com base na Lei de 1871 e o papel do Conselho
Nacional do Educao, posteriormente exercido no mbito dos sistemas de
ensino provinciais. A Lei de Subvenes para o Fomento da Instruo
Primria nas Provncias definiu condies e formalidades para as
subvenes, sendo os recursos destinados construo de prdios recolhimentos provindos de venda de terras pblicas, depsitos judiciais,
escolares, aquisio de mobilirio, livros e materiais e ao salrio dos
professores. A origem dos recursos era a oitava parte do produto de terras
nacionais vendidas e a aplicao de recursos das rendas nacionais, quando
necessrio, cabendo ao poder Executivo determinar tal aplicao.
No plano de ao fiscalizadora, cabia tambm ao Poder
Executivo adotar "medidas tendentes a garantir a fiel aplicao dos fundos
que forem distribudos s Provncias em virtude desta Lei", segundo o
artigo 10 da referida lei, e, por outro lado, assegurar a criao de
comisses, cujos membros seriam eleitos pela comunidade, para
administrarem os recursos destinados s escolas.
A presena de irregularidades e desvios dos propsitos da
Lei de 1871, causados pelas sucessivas alteraes em diferentes artigos,
sob a alegao de facilitar os procedimentos de aplicao dos recursos,
levaram o Ministrio da Instruo Pblica a insistir num sistema de
garantias para assegurar maior rigor na fiscalizao exercida pelas
comisses. Assim, em 28 de janeiro de 1881, foi criado o Conselho
Nacional de Educao, com o objetivo de reunir em um s rgo a
administrao de todos os estabelecimentos de ensino providos ou
subvencionados pelo governo.
Em 1875, a Lei de Educao Comum, ao estabelecer o
princpio de que a propriedade deveria prover os recursos para o
financiamento da instruo pblica, assentou uma contribuio direta, de
forma regular. As fontes de recursos constituam-se de dois milsimos do
imposto cobrado propriedade territorial e pelo menos 15% das rendas e
recolhimentos dos municpios.
Essa legislao visava institucionalizao da instruo
pblica na Provncia de Buenos Aires e foi fruto da persistente ao
poltica de Sarmiento, mesmo aps a concluso de seu mandato
presidencial. A Lei n" 1.420, de 8 de julho de 1884, que teve seus
dispositivos em grande parte inspirados no texto da Lei de Educao
Comum e considerou as questes originadas na aplicao de suas normas
e diretrizes, definiu, por sua vez, em seu artigo 44, a origem dos recursos
para o "tesouro comum das escolas c o fundo escolar permanente":
multas, heranas, doaes, matrcula escolar, fundo de administrao
escolar e subvenes do governo. A aplicao dos recursos, tendo ficado
estabelecida na Lei de 1884, se efetivava por meio de mecanismos de
distribuio, que destinavam os recursos oriundos do oramento do
Ministrio da Justia, Instruo Pblica e Culto e tambm das subvenes.
Na dcada de 80, segundo Tedesco (1985, p. 148], a
instruo pblica recebia o maior oramento destinado ao Ministrio,
ocorrendo um crescimento porcenlual de 11,5% no perodo 1882-1889.
Tambm os ndices dos fundos destinados educao no oramento geral
do Estado tiveram um aumento anual progressivo, de 10,5% em 1882 e
16,4% em 1890, exceo de 1889, quando ocorreu ligeiro decrscimo
(Tedesco, 1985, p. 143-144). O que pretendemos assinalar que esses
dados nos permitem considerar a presena de uma ao poltica efetiva
para o desenvolvimento do sistema de ensino, uma vez que entendemos
que tal desenvolvimento dependia em grande parte da autonomia
financeira, isto , de dotao oramentria especfica: vinculao de
recursos.
A autonomia financeira representava um requisito fun-
damental para a organizao e o desenvolvimento da instruo pblica,
pondo-a a salvo de mudanas polticas c crises de ordem econmica, isto
, educadores e polticos se apercebiam do significado poltico da
vinculao de recursos para a educao (Tedesco, 1985, p. 140).
Embora nas dcadas de 70 e 90 tenha ocorrido uma deciso
poltica de favorecer o ensino mdio na distribuio dos recursos do
oramento geral do Estado, os recursos provindos das
subvenes, sob a regulamentao da Lei de 1871, mantiveram-se
exclusivamente destinados educao primria, "respondendo s
exigncias polticas do projeto de consolidao do Estado nacional e
promovendo condies para que as provncias cumprissem suas
atribuies de estabelecer e manter a rede de escolas para o ensino
primrio" (Nogueira, 1993, p. 200).
Em 1884, a Argentina tinha aproximadamente 29% de sua
populao em idade escolar na escola. Apesar de no ser um porcentual
muito expressivo na perspectiva de uma ao poltica voltada para a
educao para todos, preciso considerar que haviam sido destinados
9,1% dos gastos pblicos para a instruo pblica, o que deixava a
Argentina em quarto lugar entre os pases que mais investiam em
educao, situando-se atrs da Sua (17,9%), Sucia (12,9%) e Rumnia
(9,3%), segundo o Censo Escolar Nacional, de 1884 (contracapa e p. v, xi
e xii).
A crise poltica vivenciada em 1890 criou srias conse-
qncias para as finanas das provncias com repercusso imediata no
sistema de ensino, acentuando, por um lado, o decrscimo dos ndices de
absoro da populao em idade escolar e, por outro, o crescimento dos
ndices de desero dos alunos. No entanto, como j se institucionalizara o
sistema de ensino, havia a exigncia de definio de uma poltica
educacional nos planos de governo e o ensino primrio se mantinha como
proposta de educao do povo.
Constata-se que a forte presena do Estado, sobretudo na
ao poltica de financiamento da instruo pblica, proporcionou um
inegvel apoio para as decises polticas no sentido de promover
implementao de medidas fundamentais organizao e
implementao do sistema nacional de ensino, favorecendo, sobretudo, o
desenvolvimento da instruo pblica em nvel de ensino primrio.
Tem-se em conta que, no perodo histrico delimitado, a
Argentina, bem como o Brasil, vivenciava a organizao nacional e a
consolidao do Estado. A instruo pblica se apresentava no plano
ideolgico segundo a concepo de sua funo poltica, isto , segundo os
postulados de ser a educao fator de desenvolvimento
da conscincia nacional e via para o progresso. Assim, apesar do modelo
de uma repblica federativa, ocorreu uma clara interveno do governo
central na questo da instruo pblica com o objetivo de fortalecer uma
poltica voltada para os objetivos proclamados de educao do povo:
educar o soberano. Esta interveno se deu, como expusemos
brevemente, por meio da legislao e de uma poltica de financiamento,
permitindo uma ao de superviso das diretrizes e medidas estabelecidas
pelas provncias e uma ao fiscalizadora sobre os gastos das subvenes.
Os resultados se apresentaram alentadores, uma vez que, em
1876, por exemplo, um indivduo em cada cinco da populao escolar (6 a
16 anos) se encontrava na escola (Napp, 1876, p. 457). O Brasil
registrava, ento, a relao de um para cada 19.
Este relato apenas introdutrio e pode oferecer subsdios
para o estudo da poltica de financiamento da educao. Destacamos, no
entanto, que, no Brasil, somente na dcada de 80, do sculo 20,
asseguramos medidas efetivas, por meio da vinculao de recursos, para o
financiamento do ensino e, na dcada de 90, uma ao poltica voltada
especificamente para o ensino fundamental. Temos um ponto de partida,
segundo nosso juzo, para levantar questes.
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contexto da globalizao. Ilhus: Editus, 1999.
 Escolo: o Efeito Mateus Apresentaao do problema
Em nossa experincia na gesto de sistemas educacionais ou
no planejamento e gesto mesmo na discusso em torno do lema gesto educacional, um tipo de
escola tem deixado de ser enfocado em aspectos bastante ricos para os que

de sistemas educacionais
lvaro Chrispino
Doutor em Educao pela Faculdade de Educao da Universidade Federal
do Rio de Janeiro (UFRJ), Secretrio Municipal de Planejamento de Terespolis e
Diretor de Ps-Graduao e Pesquisa da Fundao Educacional Serra dos rgos.
se ocupam deste campo de atividade. Este tipo de escola o que
chamaremos, na falta de terminologia mais adequada, de "escolo". O
"escolo" aquela escola que, na viso histrica mais ampla, iniciou-se
como escola primria na pequena cidade ou num bairro de uma grande
cidade, ampliou suas atividades para atender s demandas do antigo
ginsio c, por que j tinha penetrao na comunidade, iniciou nos seus
espaos noturnos os estudos de jovens c adultos. Advindo a necessidade
de atender s demandas do chamado 2o grau, foi mais uma vez chamada
para abrigar em sua estrutura mais este nvel de ensino. Consolidava mais
uma vez seu valor e seu poder aglutinador na comunidade e no conjunto
educacional. Imaginemos agora que esta escola sofreu as transformaes
impostas pela Lei n" 5.692/71 e transformou seus cursos secundrios em
profissionalizantes. Para no fugirmos do esforo de analisarmos uma
escola mais comum, imaginemos que os cursos implantados foram o curso
Normal, e as habilitaes de Contabilidade e Administrao. Com o
surgimento da flexibilizao preconizada pela Lei n" 7.044/82, este
"Escolo" optou por manter seus cursos transformando as habilitaes em
cursos tcnicos e criando o curso de formao geral. Ao final, temos uma
escola que possui:
1) Ia a 4a srie;
2) 5a a 8a srie;
3) Formao geral;
4) Curso Normal;
5) Curso adicional ao Normal;
6) Curso Tcnico de Contabilidade;
7) Curso Tcnico de Administrao;
8) Ensino Supletivo de Ia a 4a srie;
9) Supletivo de 5a a 8a srie, c, de quebra; 10) Pr-
escolar;
 11) Funcionamento nos trs turnos.
Eis a o "escolo" tpico, para sermos econmicos nas
combinaes, j que o texto provocativo.
Acontece que esta histria e este fato, que emprico,
repete-se em vrios pontos do Pas, lendo como objetos as chamadas
escolas maiores, ou mais tradicionais, ou mais conhecidas, so agravados
pelo poder, s vezes no percebido, exercido por estas escolas no conjunto
da rede escolar de ensino. Vamos pontuar algumas dessas manifestaes:
O "Escolo" do modelo:
1) grande, e tem trs turnos, sendo percebido com
facilidade e reconhecido pelo conjunto da comunidade e faz, assim, seu
prprio marketing;
2) central, uma vez que deve ler iniciado suas atividades
em local de fcil acesso comunidade que cresceu no seu entorno, no
enfrentando as perturbaes das longas distncias que vitimam alunos e
professores;
3) tem muitos cursos, o que faz com que atenes aos mais
diversos grupos se voltem para ela, reforando sua posio de realce no
conjunto do sistema;
4) escola de final de carreira, afinal, por ser bem
posicionada, em local nobre, de fcil acesso, e por possuir vrios tipos de
cursos, e conseqentemente, vrios tipos de professores, buscada sempre
como escola para a qual se removem os professores ao longo de suas
carreiras pblicas;
5) tem todos os professores, porque, afinal de contas, uma
escola grande com vrios turnos, muitos cursos, central, muito falada, no
pode sofrer com a falta de professores, pois o impacto na mdia e na
comunidade ser grande;
6) tem diretor forte, pois para se chegar ao cargo de diretor
de um "escolo" tem-se que saber negociar com os diversos e distintos
grupos, alcanando a maioria. O diretor do "escolo" tem a fora de sua
tradio, a princpio;
7) tem sempre um nmero maior de alunos candidatos s
poucas vagas, o que leva a crer que possuiro os melhores alunos no
conjunto da comunidade;
8) tem fora poltica, uma vez que os melhores c mais
antigos professores da rede oficial conseguiram ou querem conseguir
trabalhar l. Estes mais antigos e tradicionais professores possuem
ligaes com as mais diversas foras polticas. So estes os espaos que
os polticos querem ocupar com seus "afilhados", pois possuem maior
clientela nos momentos de eleio;
9) por conta dos itens precedentes, o "escolo" tem ca-
pacidade de interferir nas decises, pois rene muita gente (professores e
alunos) e uma grande caixa de ressonncia, "devendo ser muito bem
tratada";
10) tem esprito de corpo forte, afinal necessrio
estarem unidos para manterem o status obtido ao longo dos anos.
Eis aqui a concretizao daquilo que podemos chamar,
parafraseando Robert K. Merton,1 o Efeito Mateus, referindo-se
passagem bblica de Mateus 25:29: "Porque a lodo o que tem dar-se-lhe-,
e ter em abundncia; mas ao que no tem, at aquilo que tem ser-lhe-
tirado".2
O "escolo" c o que tudo tem da passagem de Mateus. E
que ser aquele que nada tem? Ora, s nos resta a pequena escola, que
acumula todas as dificuldades:
1) pequena, lendo dificuldade em se estabelecer e criar
razes;
2) c perifrica ao centro urbano ou mesmo perifrica ao
"escolo";
3) geralmente no tem trs turnos;
4) geralmente absorve os alunos-trabalhadores e os traba-
lhadores que estudam ou absorve alunos no-aproveilados no "escolo";
5) tem carncia de professores, uma vez que aqueles
que possui se removem periodicamente para o "escolo" ou enfren
tam as dificuldades prprias de escolas de periferia (distncia, risco,
pouco transporte, etc);
' Citada por G. K Kneller, em A cincia como atividade humana, So Paulo: Rdusp;
Zahar, H)BU, p. 198. 1 Traduo de (oo
Ferreira de Almeida.
 6) tem diretor dedicado, com extremada dificuldade de
desenvolver um projeto poltico pedaggico, uma vez que seus pro-
fessores, em geral, no se comprometem, pois no criam vnculos. Afinal,
em breve sairo dali.
Das conseqncias diretas percebidas
Com o advento da nova Constituio, cora a lei de Dire-
trizes e Bases da Educao Nacional (LDB). a Emenda Constitucional n
14 e os instrumentos conseqentes oriundos do Ministrio da Educao
(MEC) e Conselhos de Educao, as redes oficiaiscomearam a mudar seu
perfil. Com o advento do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef) e por conta
dos recursos vinculados, os Municpios passaram a assumir mais
fortemente as escolas de Ia a 4a srie e a educao infantil, enquanto os
Estados passaram a cuidar com mais esmero das turmas de 5a a 8a srie,
para no perd-las, e deveriam dedicar-se mais fortemente ao ensino
mdio. Criou-se um grande impacto sobre os modelos de transferncia de
alunos do ensino fundamental e dos respectivos recursos.
Concomitantemente, o chamado Curso Normal de nvel mdio
questionado, propondo-se, conforme o entendimento de alguns - inclusive
o do autor -, o seu fechamento, ou, no mnimo, sua mudana radical para
atender s suas reais finalidades.
Por outro lado, estamos vivendo uma poca de grandes
mudanas na educao, no ensino e nas redes oficiais. Temos a instalao
de algumas telessalas, de computadores conectados Internet para
professores em algumas, de alguns laboratrios de informtica para
alunos, de recursos para incremento de experincias inovadoras em
algumas escolas, de recursos financeiros para atualizao de alguns
acervos de bibliotecas, etc.
aqui que percebemos fortemente o chamado Efeito
Mateus. O "escolo", que est sujeito s regras de todos, , em geral, o
ltimo dos estabelecimentos estaduais que perde as turmas de pr-escolar
e de 1a a 4a srie para o respectivo municpio, centraliza para
si, pela fora - oculta ou explcita - obtida ao longo dos anos, os recursos,
equipamentos c experincias inovadoras. Da, algumas escolas so,
geralmente, os "escoles", que do segmento ao status qua adquiridos na
linha do tempo.
Como conseqncias imediatas, ele dificulta a eqidade de
rede e o surgimento de escolas que s no crescem c se consolidam
porque esto sufocadas e sombra do "escolo". A eqidade de rede traria
grandes vantagens
O permitiria uma melhor distribuio de parcos re-cursos
para a efetivaro de redes pblicas que possuam escolas prximas tom
p e r f i s definidos escola de formao geral, escola com curso tcnico na
rea secunda r i a de Economia, escola com curso normal. el< ):
2) facilitaria a otimizao de recursos, uma vez que o perfil
dos cursos mantidos c o dos alunos so prximos e definidos;
3) formaria perfis institucionais, permitindo que se
desenvolva modelos de gesto adequados para aquela instituio;
4) indicaria a distribuio adequada de insumos;
5) vincularia os professores identificados com aqueles
cursos mantidos e com o perfil institucional identificado e perseguido;
6) ofertaria maior nmero de vagas, uma vez que a escola
cresceria;
7) possuiria alunos melhor preparados na entrada do
sistema;
8) equilibraria o ter e cada escola com o receber de toda a
rede, exigindo de todas elas o resultado dos investimentos, o dar.
A existncia de "escoles" com o perfil descrito priva a
sociedade de opes equnimes para seus filhos, estreita as opes de bom
servio docente a professores que poderiam render muito mais, transmite a
falsa idia de que o escolo melhor que a escola e deixa a sociedade, por
fim, refm de um nmero reduzido de vagas que acredita ser de
qualidade...
O "escolo" egocntrico por conceito de existncia e
imprime uma fora centrpeta, exigindo para si a posio do centro do
sistema; ele dificulta e impede o crescimento de outras escolas
que lhe possam ser concorrentes; ele d o "tom" e o "ritmo" aos governos
que no querem ter problemas com "aquelas" escolas... O "escolo" o
sol, o astro-rei, em torno do qual elevem gravitar as demais escolas da
cidade pequena, do bairro central ou da periferia... Um astro-rei cujo
brilho prprio pode ser questionado, uma vez que no est claro o
conhecimento agregado por seus alunos, isto , a diferena entre o
conhecimento que possuam ao entrar e aquele que possuem ao sair. Em
geral, "escolo" vive da fama e do poder acumulado... c um astro de brilho
refletido.
Das propostas provocativas
Peias dificuldades que se apresentam no estabelecimento da
eqidade de redes oficiais, algumas propostas podem ser apontadas para
futuras discusses:
1) Qual o tamanho ideal da escola pblica para os diferentes
tipos de cidades e periferias nos aspectos:
de gesto escolar;
de gesto de sistema;
de qualidade de aprendizagem;
de custo-benefcio para o sistema educacional?
2) Que combinaes de modalidades de cursos so
potencializadoras da funo de ensinar e que combinaes dificultam a
funo de aprender?
3) Uma escola de cidade pequena se assemelha a uma de
periferia de escola grande? Em qu?
4) Um resultado de leste de crescimento cognitivo em
escolas pequenas equipadas minimamente e escolas grandes marcadas
pela tradio produzem diferena? Ou so os alunos que so previamente
seletivizados?
5) Qual o ganho cognitivo real de um aluno do "escolo" e
de um aluno de escola prxima ao "escolo"?
6) Que polticas devem ser implementadas para acomodar o
modelo existente e formar muitas escolas ideais a longo prazo?
 Gesto Educacional Pedro Demo, eminente educador, que dispensa apresen-
taes e exerce suas funes docentes na Universidade de Braslia (UnB),
tem escrito numerosos livros que envolvem, entre outros temas, a
e Cidadania: entrevista cidadania e a qualidade da educao. No esprito do livre debate
acadmico, o autor concordou cm responder s questes abaixo, que

com Pedro Demo tratam, sobretudo, da gesto educacional, da cidadania e do seu inerente
carter democrtico. Suas reflexes aqui esto para ser compartilhadas
com os leitores deste nmero do Em Aberto.

1. A gesto educacional inconcebvel, hoje, como um processo de cima

para baixo, conduzido por iluminados. A cidadania o eixo para que a
gesto educacional seja democrtica, mas, conforme o ttu lo de um dos
seus livros, o Brasil se caracteriza por uma cidadania menor. Como voc
v as relaes entre gesto educacional e cidadania?

RD.- Esta viso mais democrtica da gesto est fundada na concepo

mesma de educao e aprendizagem - no pode ser processo de cima para
baixo e de fora para dentro. Seno, seria "instrucionismo", como se diz
hoje, inclusive na Biologia. Ao mesmo tempo, a gesto privada, tambm
hoje, "capricha" nesta direo, porque descobre que o fator humano
essencial para a competitividade, no que esconde uma grande artimanha,
mas denota a importncia de uma "conduo" empresarial mais
consensual, que age pela persuaso, mais do que pelo mero comando. Na
educao, esta relao bem mais visvel, porque se trata de forjar um
sujeito capaz de se autogerir, que tenha no professor ou no gestor uma
referencia de orientao e avaliao, no de imposio. A imposio,
entretanto, sempre mais fcil na frente de algum menos educado,
porque menos sujeito. Por isso, diz-se: o sistema no teme um pobre com
fome, tome um pobre que sabe pensar. No Brasil, vemos ainda
dificuldades extremas para a gesto democrtica, porque a populao
ainda se mostra como tpica massa de manobra, ou, como costumo dizer,
envolvida em profunda "pobreza poltica". E mais fcil "imbecilizar" uma
populao como a nossa. No digo que seja "imbecil", digo que "
imbecilizada".
2. Quais as perspectivas da cidadania no Brasil? Ela tem avanado,
em face da urbanizao, da escolarizao e de outros fatores, ou
tem andado como caranguejo?
P. D. - Temos hoje um quadro muito ambguo. Se tomarmos em conta os
dados do IBGE [Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica],
na Pesquisa Mensal de Emprego para seis Regies Metropolitanas de
1996, teramos a indicao clara de recuo da cidadania, por incrvel que
possa parecer. A comparao feita com outra pesquisa de 1987 (para as
grandes, por isso no bem comparveis). Entretanto, se olharmos a cena
brasileira, seria impossvel no reconhecer alguns avanos - vitria
relativa do PT [Partido dos Trabalhadores] nas ltimas eleies
municipais em 2000, a maior visibilidade da batalha no Congresso em
torno dos senadores corruptos, a atuao emblemtica do MST
[Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra] em lodo o Pas, o
programa contra a Fome de Betinho, etc. Disto retiro a seguinte
concluso: o brasileiro facil-mente "mobilizvel". mas no um povo
"mobilizado' () programa "Amigos da Escola" tambm mostra isto. bem
como mostra a explorao que o governo, junto com a Globo, faz do
voluntariado Amigos da Escola" deveria significar a manifestao cidad
do controle democrtico" sobre Estado e governo, para que estes cumpram
suas obrigaes constitucionais. O programa acaba substituindo obriga-
es do Estado, sem falar que instila viso privatizante. Todavia, nada se
pode opor gente que se dedica voluntariamente causa da escola,
embora no possa deixar de apontar a explorao esperta que se faz disso.
3. A educao se tem caracterizado, no Brasil, como um espelho
das desigualdades sociais, no raro como um amplificador dessas
desigualdades. Ou o pobre no tem acesso escolaridade ou lhe
concedida uma escolaridade tambm pobre. Propem-se at colas
para grupos tnicos e sociais no acesso aos nveis mais altos de
escolaridade. Que perspectivas voc v para a superao desse de
safio histrico?
P. D. - Il uma discusso acirrada de fundo contra polticas
"focalizadoras". Deixa-se de lado, a meu ver, que toda poltica social,
quanto mais se diz universalizante, menos , porque esta perspectiva no
depende da lei, mas da estrutura de desigualdade vigente. Como esta
uma das maiores do mundo, toda poltica social "boa" cai nas mos dos
que menos necessitam (exemplo clamo-roso: universidade pblica gratuita
de bom nivel, ocupada quase que s pelos mais ricos). Acredito que c
mister "focalizar" sim, porque redistribuir renda exige que se d
prioridade flagrante aos que tm menos - se tratamos a todos de modo
igual, o rico continua mais rico sempre. Temos a tradio perversa de
apenas querer "distribuir", no "redistribuir" renda ( preciso empobrecer
relativamente os ricos), e isto exige "focalizar" os pobres sim. O que tem
manchado as polticas focalizadas que a focalizao feita pelos
prprios algozes. enquanto deveria poder ser controlada pelos interessados
Nesse sentido, no teria d v i d a s que, retornando ao exemplo da
universidade pblica gratuita, uma quota especfica amplamente
majoritria deveria ser reservada para os mais pobres cujo acesso para no
inventar pobreza como nico critrio de acesso poderia se fazei por
programas como o PAS [Programa de Avaliao Seriada) da UnB, feito
nas escolas pblicas. um acinte que a titula de oferta igual
universalizante, nas reas nobres compaream exclusivamente alunos
mais ricos, como na Medicina, Engenharias, Odontologia, etc. E preciso
fazer o rico pagar quantas vezes for necessrio, para que o pobre estude de
graa e da melhor forma possvel.
4. A Constituio Federal estabeleceu a gesto democrtica do ensino
pblico. Como em outras partes do mundo, no raro o processo
acometido de distores, como a do diretor de escola abandonado
prpria sorte, depois da festa das eleies, ou do grupo de professores que
se uno para tudo resolver no colegiado escolar, deixando para os pais
apenas participar de obras e limpeza. Que caminhos voc percorrer para
que o cidado, pagante de impostos, impulsione a democratizao da
educao de qualidade?
P.D.- Primeiro, considero que a eleio de diretor no pode ser vista como
uma "eleio qualquer", porque no se trata de cargo eletivo usual, mas de
"direo da escola". Neste caso, entra um fator prprio, que podemos
chamar de "mrito" acadmico, com base na formao especializada.
Assim, um diretor no pode apenas "ser eleito", precisa incorporar a
"competncia" da escola em termos de projeto pedaggico. De minha
parte, proporia, antes do processo eletivo, uma "prova tcnica", para
avaliar a condio de competncia tcnica, cm particular a compreenso alternativa?
de aprendizagem, o projeto pedaggico, a proposta, etc. Segundo, mister
tomar mais a srio a "gesto escolar", geralmente conduzida de modo
amador. Toda escola deveria ter base gerencial adequada, o que daria para
o diretor a funo mais ampla da "poltica de aprendizagem" ou gesto do
projeto pedaggico, retirando dele as funes do dia-a-dia gerencial, que
so obviamente essenciais tambm. Terceiro, dever-se-ia poder esperar de
professores a percepo mais clara do que seria "controle democrtico" na
democracia- a direo precisa ser democraticamente controlada, por todos,
includos os pais de alunos e a comunidade circundante. Deve ser
pressionado, cobrado e seguido de perto. Este o "milagre da democracia"
- conseguir um mandante que promova o controle sbre si mesmo! - e que
deveria poder ser encontrado mais freqentemente na escola, por tratar-se
de uma entidade "democratizante". Neste sentido, um diretor
democrtico no vai explorar a comunidade para funes que so do
Estado, porque sabe que o papel principal da comunidade "cobrar",
"exigir", "controlar".
5. A legislao tem criado diversos conselhos, sobretudo no nvel
municipal, para acompanhar polticas sociais e fiscalizar a aplicao de
recursos pblicos. Que possibilidades e limitaes voc v nessa
P. D. - E uma alternativa vlida siempre, desde que no se perca o esprito
crtico sobre os riscos bvios da proposta. O maior deles inventar um
processo de mera "convalidao" das polticas pblicas, arranjando
cmplices antecipados para os fracassos posteriores. No se pode esquecer
que a populao, nem de longe, possui a condio de influncia nos
conselhos paritrios que os "tcnicos" ou "gente do governo" possuem.
No so "paritrios", a no ser numericamente. E perfeitamente possvel
"roubar" com a ajuda de tais conselhos, bem como bem possvel dar
visibilidade pertinente aos processos. muito bom que a populao
participe, mas preciso que os "participantes do Estado ou do governo"
no percam de vista sua funo "educativa". De modo geral, ainda
prevalece a expectativa "convalidante", a mesma que funciona com os
"amigos da escola".
 Os Ministros da Educao da Amrica Latina e do Caribe,
Educao para Todos: reunidos a pedido da Unesco, na 7a Sesso do Comit Intergovernamental
Regional do Projeto Principal para Educao (Promedlac VII), realizada
em Cochabamba de 5 a 7 de maro de 2001, reconhecem que a execuo
Declarao de desse projeto no curso das duas ltimas dcadas representa o esforo mais
importante por parte dos pases para tornar a educao uma prioridade nas
Cochabamba* nossas agendas de desenvolvimento.
Conscientes da importncia da educao das crianas, dos
jovens e adultos, os pases da regio fizeram grandes esforos para
alcanar as metas do projeto, desde a sua instituio, cm 1981. Alguns
pases fizeram progressos, especialmente no nmero de crianas
matriculadas no sistema escolar. No entanto, a regio como um todo ainda
no alcanou os objetivos propostos.
Como governos, reiteramos nosso compromisso com os
objetivos do Projeto Principal no Campo da Educao, para atingir uma
escolarizao fundamental para todos, proporcionar o aprendizado da
alfabetizao de jovens e adultos e levar a cabo as reformas necessrias
tendo por mela melhorar a qualidade e a eficincia da educao.
Na Amrica Latina c no Caribe existem ainda cerca de 40
milhes de analfabetos com mais de 15 anos, representando mais de 11%
da populao total da regio. Essa situao impe limites aos direitos
Declarao aprovada durante a 7a Sesso do Comit Intergovernamental Regional do humanos e de cidadania desses indivduos, tornando-se, por sua vez, um
Projeto Principal para a Educao (Prumedlac VII), realizada em Cochabamba, Bolvia, de
obstculo ao aprendizado dos seus filhos. Todos os pases devem
5 a 7 de maro de 2001, com a presena dos Ministros de Educao da Amrica Latina e
do Caribe. continuar buscando mtodos eficazes para erradicar o analfabetismo,
inclusive por meio do rdio e da televiso.
No se garantiu a educao fundamental para todos, pois
algumas crianas no so matriculadas e persistem taxas significativas de
repetncia e evaso. Em conseqncia, nem todas as crianas completam a
educao primria. Os governos devem continuar atribuindo uma
prioridade elevada cobertura da educao fundamental, at que todos os
meninos e meninas em idade escolar estejam matriculados e permaneam
no sistema educacional.
Alm disso, so necessrios maiores esforos para pro-
porcionar servios educacionais de melhor qualidade, buscando atingir a
eqidade, dadas as srias diferenas que persistem, entre os
pases e dentro deles. O primeiro estudo comparativo sub-regional do
Laboratrio Latino-Americano para a Avaliao da Qualidade da
Educao (1999) revelou essas diferenas e a importncia, em lermos de
realizao no campo educacional, de fatores tais como o profissionalismo
e a dedicao dos professores, o ambiente escolar, o nvel educacional das
famlias e a disponibilidade nas escolas de livros de textos e materiais de
ensino.
Reconhecemos que a situao socioeconmica atual da
regio afeta adversamente as possibilidades educacionais: atualmente, na
Amrica Latina e no Caribe h 220 milhes de pessoas vivendo na
pobreza.
Um nmero cada vez maior de pessoas excluido dos
benefcios do desenvolvimento econmico e social que acompanham a
globalizao, porque so afetadas por limitaes na sua educao que as atualmente em favor da mudana sistemtica, por meio de reformas na
impede de participar ativamente nesse processo.
Reconhecemos tambm que h sinais de esperana de que
ser possvel transformar o potencial da educao em um fator
determinante no desenvolvimento humano. A presente culminao de uma
fase de crescimento sustentado na expanso dos servios e na cobertura da
educao fundamental, dentro do contexto da busca de uma melhor
qualidade e eqidade, testemunha de efetivos esforos de cooperao por
parle dos governos e entre os pases, assim como da crescente participao
de novos atores. H, agora, um claro reconhecimento da necessidade de
promover a educao por toda a vida dentro de ambientes humanos e
educacionais mltiplos e interativos, e de atribuir maior importncia
questo dos valores. Queremos que a nossa educao se fortalea
mediante uma firme fundamentao na possibilidade do aprender a ser,
fazer, conhecer e viver em conjunto, absorvendo, ao mesmo tempo, como
um fator positivo, nossa rica diversidade cultural e tnica.
O Frum Mundial de Dacar, de abril de 2000, fixou as seis
metas da Educao para Todos, abrangendo assim os compromissos
assumidos, em So Domingo, pelos Ministros da Amrica Latina e do
Caribe, pelo seu Plano de Ao. Os Ministros comprometeram-se a fazer
com que os Estados trabalhem em conjunto com
a sociedade civil nas polticas, estratgias e aes destinadas a alcanar as
metas estabelecidas.
Nessas condies, tendo conhecido e analisado os relatrios
e as propostas apresentados na Sesso,
Declaramos:
1) nossa preocupao por no t e r e m sido ainda alcanadas
as metas propostas no Projeto Principal de Educao, que continuam a ser
uma prioridade d compromisso fundamental para os paises da regio que
at aqui no puderam atingi-las;
2) que os sistemas educacionais precisam apressar o ritmo
da sua transformao, de modo a no se atrasarem em rela-o as
mudanas que ocorrem em outras esferas da sociedade e a co n d u z i r e m
a um salto qualitativo na educao. Os esforos que esto sendo envidados
educao, tero pouca utilidade se no houver tambm uma mudana nos
atores e processos educacionais. Isto significa que precisamos focalizar
nossa ateno na qualidade das prticas de ensino, vinculando-as a
mudanas na administrao escolar e aprimorando essas prticas e os seus
resultados, de forma a facilitar a criao das condies necessrias para
que as escolas tornem-se ambientes adequados de aprendizado para os
estudantes;
3) que o papel dos professores insubstituvel para
assegurar um aprendizado de qualidade na sala de aula. As mudanas
pretendidas com a reforma baseiam-se na vontade c na preparao do
magistrio. Enfrentar e resolver o problema dos professores com uma
abordagem compreensiva continuar a ser um fator urgente e fundamental
nos prximos cinco anos. A funo e a formao docente necessitam ser
repensadas com um enfoque sistmico que integre a formao inicial com
a continuada, a participao efetiva em projetos de aperfeioamento, a
criao de grupos de trabalho docente nos centros educacionais e a
pesquisa numa interao permanente. A participao de novos atores e a
introduo de novas tecnologias precisam atuar no sentido do reforo da
funo profissional dos professores. Adicionalmente, precisamos
considerar,
com urgncia, todos os outros temas que afetam a capacidade dos pro-
fessores de realizar suas tarefas em condies de trabalho apropriadas, que
abram oportunidades para o crescimento profissional contnuo:
remunerao adequada, desenvolvimento profissional, aprendizado ao
longo da carreira, avaliao do rendimento e responsabilidade pelos
resultados no aprendizado dos estudantes;
4) que sem a educao no possvel o desenvolvimento
humano. Sabidamente, a educao no pode por si mesma eliminar a
pobreza, nem capaz de criar as condies necessrias para o crescimento
econmico sustentado ou o bem-estar social. Mas ela continua a ser a base
para o desenvolvimento pessoal, e um fator determinante para a melhoria
significativa da igualdade de acesso s oportunidades de uma melhor
qualidade de vida. O que refora a nossa convico de que a educao , humanos e materiais a todas as instituies educacionais a eles
acima de tudo, um direito fundamental de todos, e de que os Estados, por
meio dos seus governos, tm a responsabilidade inalienvel de transformar
esse direito em realidade. Dentro de uma regio onde aumenta a
desigualdade social, o fortalecimento e a transformao da educao
pblica representam um mecanismo fundamental para uma efetiva
democratizao social. Isso exige polticas econmicas, sociais e culturais
urgentes que apoiem as polticas educacionais orientadas
fundamentalmente em favor daqueles que foram excludos e
marginalizados na Amrica Latina e no Caribe, para que possam superar a
sua atual excluso de uma educao de qualidade;
5) que, em um mundo pluralista e diversificado, a Amrica
Latina e o Caribe tm muito a oferecer se tirarem proveito da riqueza de
sua diversidade de etnias, lnguas, tradies e culturas. Rara tanto, nossa
educao deve no s reconhecer e respeitar essa diversidade, mas
tambm valoriz-la, transformando-a cm um recurso de aprendizado. Os
sistemas educacionais devem abrir oportunidades de aprendizagem a cada
criana, jovem e adulto, cultivando uma diversidade de capacitaes,
vocaes e estilos, e dando nfase especial s necessidades especiais de
aprendizado. Os governos e as sociedades tm a responsabilidade de
respeitar integralmente esse direito, promovendo todos os esforos ao seu
alcance para garantir
que as diferenas individuais, socioeconmicas, tnicas, lingsticas e de
gnero no se transformem em desigualdade de oportunidade ou qualquer
outra forma de discriminao;
6) que se faz necessrio um novo tipo de escola. absolu-
tamente essencial que as escolas sejam mais flexveis e altamente sen-
sveis aos desafios, e que tenham uma efetiva autonomia pedaggica e
administrativa. A elas deve ser dado o apoio suficiente que as capacite a
organizar e a desenvolver seus prprios projetos educacionais em resposta
s necessidades e diversidade da comunidade a que servem, projetos os
quais so elaborados coletivamente, e a assumir - juntamente com as
entidades governamentais c outros atores - a responsabilidade pelos
resultados. Isso exige que os governos proporcionem recursos financeiros,
jurisdicionadas, orientando-as para os segmentos mais pobres da
populao;
7) que, como a educao um direito e um dever que cada
pessoa compartilha com a sociedade, necessrio criar mecanismos
adequados e flexveis para garantir a participao permanente de uma
multiplicidade de atores, c estimular as prticas intersetoriais no campo da
educao. Os mecanismos integradores devem tratar diferentes reas da
atividade educacional, a comear com a famlia, a sala de aula e a escola,
dando ateno especial ao vnculo com o desenvolvimento local. Como
condio necessria para aumentar a participao comunitria na
educao, o Estado deve assumir uma liderana efetiva, encorajando a
participao da sociedade no planejamento, execuo e avaliao da
pesquisa sobre o impacto das polticas educacionais;
8) que o status dos jovens como um grupo social estratgico
na Amrica Latina e no Caribe exige solues educacionais especficas
que proporcionem aos jovens habilitaes para viver, para trabalhar e para
a cidadania. A educao secundria deveria ter uma prioridade regional
naqueles pases que alcanaram pleno acesso educao fundamental. A
opo de estimular formas novas e flexveis de aprendizado representa
uma resposta no que diz respeito aos jovens e adolescentes que vivem na
pobreza e na excluso - aqueles
que abandonaram a educao formal sem ganhar acesso a uma educao
de qualidade. A realidade do atual mercado de trabalho, em um contexto
de poucas oportunidades para o emprego formal, exige o treinamento para
o emprego, superando obstculos para assegurar uma transio efetiva do
sistema escolar para o emprego. Alm disso, problemas cada vez maiores
de violncia juvenil, dentro e fora da escola, de dependncia de drogas, de
gravidez e paternidade de adolescentes, assim como o baixo nvel de
participao dos jovens na cidadania, exigem esforos na educao de
valores e solues urgentes por parle dos educadores e da sociedade;
9) que necessrio ampliar a ateno dirigida pela edu
cao formal e no-formal aos grupos de crianas de muito pouca
idade e de adultos que at aqui no foram considerados adequada
mente nas estratgias nacionais, e cuja educao constitui uma con
dio necessria para melhorar a qualidade e a eqidade no apren
dizado ao longo de toda a vida;
10) que o ensino das tecnologias de informao e co
municao deve ter lugar dentro do contexto das polticas sociais e
educacionais comprometidas com a eqidade e a qualidade. Nos
prximos anos um claro desafio ser a construo de um modelo de
escola no qual estudantes e professores possam aprender a usar a
tecnologia a servio dos seus respectivos processos de aprendiza
do. No entanto, no se deve esquecer que a deciso de tornar esse
ensino mais eficiente deve levar em conta primordialmente a
potencialidade das pessoas - especialmente a dos professores - e o
respeito pela identidade cultural, e no apenas as promessas da
prpria tecnologia. O recurso tecnologia abre novas possibilida
des para a educao a distncia e para o desenvolvimento de redes
de aprendizado que podem fazer muito para tornar uma realidade o
aprendizado ao longo de toda a vida. A introduo de tecnologias -
como os computadores - nas escolas pblicas deve ser vista como
um fator de igualdade de oportunidade, assegurando a amplitude
do acesso a esses instrumentos educacionais;
11) que, para melhorar a qualidade, a abrangncia e a
relevncia da educao, necessrio aumentar, de forma significativa, os
fundos a ela destinados, buscando uma maior eficincia no emprego
desses recursos c na eqidade da sua distribuio;
12) que os pases da Amrica Latina c do Caribe precisam
contar com uma cooperao internacional renovada, que contribua para o
desenvolvimento das tarefas e propostas da presente Declarao, o
fortalecimento do processo decisrio e a capacidade de execuo
nacionais. Assim, alm de tomar a Declarao de Dacar como um quadro
de referncia, importante introduzir nesse projeto iniciativas
hemisfricas como a Cpula das Amricas e as iniciativas internacionais
que tm permitido a participao de novos atores e enriquecido os projetos
de desenvolvimento educacional.
A validade desses compromissos e acordos exige a
sustentao de um relacionamento positivo e saudvel com as instituies
internacionais que proporcionam apoio tcnico e/ou financeiro aos
projetos de desenvolvimento educacional da regio, estimulando a
responsabilidade dessas instituies pelos resultados obtidos com a sua
cooperao. Devem ser feitos maiores esforos para assegurar que essas
agncias respeitem as prioridades, interesses e caractersticas de cada
nao, estimulando a cooperao horizontal entre os pases; e
13) que, considerando os fatores acima especificados e
a necessidade de aes, na Amrica Latina e no Caribe, incorporem
objetivos e atividades comuns, acreditamos ser necessrio solicitar
Unesco que tome a iniciativa de organizar, juntamente com os
Ministros da Regio, um Projeto Regional com uma perspectiva de
15 anos que inclua os elementos fundamentais desta Declarao, de
acordo com as recomendaes emanadas desta Sesso, com avalia
es peridicas a cada cinco anos.
Cochabamba, Bolvia, 6 de maro de 2001.
 BARROSO, Joo (Org.). A escola entre o local e o global: perspectivas
para o sculo 21. Lisboa: Educa, 1999. (Educa. Organizaes, 4).

Gesto Educacional: o Brasil no mundo contemporneo Joo Barroso, professor na Faculdade de Psicologia e
Cincias da Educao da Universidade de Lisboa e presidente do Frum
Portugus de Administrao Educacional, organizou um volume de
trabalhos destinados ao 10 Frum Portugus de Administrao
Educacional, ocorrido em Portugal em outubro de 1999. Apresenta uma
sntese das polticas educacionais dos pases que participaram do Frum
Europeu de Administrao Educacional, subordinado ao lema: 'A escola
entre o local e o global, territorializao, identidade nacional,
interculturalizao e integrao europia".
O encontro em tela contou com a participao de 130
componentes de diversas associaes que so membros do Frum
Europeu, representando o total de 24 pases: Alemanha, Blgica. Bielo-
Rssia, Dinamarca, Eslovquia, Eslovnia, Estnia, Espanha, Finlndia,
Frana, Grcia, Pases Baixos, Hungria, Itlia, Irlanda, Letnia, Litunia,
Noruega, Polnia, Portugal, Reino Unido, Rssia, Sucia e Ucrnia.
Apesar da diversidade poltica, cultural e tnica entre os
vrios pases europeus, os seus sistemas educativos conhecem uma
profunda transformao, com muitos contornos idnticos. Essa
transformao no sentido de ajustar-se a uma nova realidade poltico-
econmica, decorrente no s do funcionamento da chamada Unio
Europia, mas tambm em funo da economia globalizada, que torna o
mundo uma verdadeira "aldeia global". Essa globalizao, todavia, est
exigindo que os sistemas educacionais ajustem seus currculos e
programas no sentido de atender s novas exigncias socioistricas. Por
outro lado, simultaneamente, nota-se a tendncia de revalorizao do
local, como instncia definidora de polticas educativas e como nvel
prioritrio de administrao.
Nesses dois movimentos aparentemente contraditrios, a
escola ganha uma importncia crescente e tende a tornar-se um lugar
privilegiado para gesto e avaliao do sistema de ensino. E, ainda, o
aluno tende a tornar-se o "centro do mundo".
 O caso da Alemanha
A Repblica Federal da Alemanha constituda por 16
Estados ou Lnder, responsveis pela educao como uma parte "federal
da sua soberania".
H muitos fatores que influenciam o movimento para "o
global", em conseqncia da revoluo tecnolgica e digital e dos
mercados globais. H uma conscincia crescente, entre as pessoas e
naes em todo mundo, de que crescemos em conjunto e temos
responsabilidades uns para com os outros.
As parcerias e os intercmbios individuais de alunos exigem
uma competncia lingstica como elo de comunicao. Essa a razo por
que as polticas de ensino de lnguas tm vindo a adquirir um papel
proeminente no desenvolvimento curricular. No se devendo limitar
apenas ao ingls e ao francs, mas estar aberto a outras lnguas europias,
alm de outras. Em alguns liceus chega a haver mesmo mais do que trs
lnguas estrangeiras integradas nos horrios.
No sentido das perspectivas globais na Alemanha, surgem
trs recomendaes da comisso permanente de educao. A primeira
recomendao: a Europa na sala de aula, pretende introduzir nas prticas
de ensino das escolas alems a dimenso europia. Sua finalidade
principal a de contribuir para o desenvolvimento da conscincia de uma
identidade europia.
A segunda recomendao: Terceiro Mundo nas escolas,
alarga as perspectivas educacionais para alm da Europa, numa viso
abrangente de criar condies humanas e de preservar o ambiente natural
em todos os pases do mundo. H necessidade de reforar a conscincia de
uma responsabilidade conjunta pelo desenvolvimento geral de todo o
planeta, cabendo escola buscar a abertura de esprito, preparando as
novas geraes para o entendimento internacional.
A terceira e ltima recomendao: a educao intercultural
nas escolas, parte do fato de existir grande nmero de alunos provenientes
de famlias estrangeiras que vivem na Alemanha.
Aconselha como lidar pedagogicamente com situaes de
xenofobia e racismo, dando nfase validade universal dos direitos
humanos proclamados na Declarao Geral das Naes Unidas, em 1948,
e uma melhor preparao dos jovens, permitindo-lhes encontrar seu lugar
no mundo do trabalho, tornando-os cidados de pleno direito nas
comunidades a que pertencem, nos seus pases e neste mundo futuro,
"dominado pela globalizao".
O caso da Blgica (Flandres)
Em Flandres, a administrao ainda muito acusada de
excesso de regulamentao. Tal como acontece na maior parte dos casos
de reformas educativas, tambm aqui a tendncia para a autonomia local
no ideologicamente neutra. Por um lado h um impacto da poltica
educacional central em nvel local, por outro, as competncias, os poderes,
em nvel local, podem vir a contribuir para manter o status quo ante.
A poltica educativa, no nvel central, acaba sempre dando
lugar s macroestruturas que daro formas s intenes polticas. por
essa razo que as estruturas nunca so coincidentes, nem neutras.
A melhor e mais natural unidade de otimizao de au-
tonomia local a escola "requalificada" (upsealed). Provavelmente,
haver dois tipos de requalificao: um, em sentido lato, que garanta uma
oferta ampla, e outro, em sentido estrito, em que se garantir elevada
qualificao - mestres e doutores.
No sistema educativo de Flandres, o recrutamento, a
admisso e a demisso de professores so de responsabilidade local.
Desenvolver e atribuir uma gesto intermediria igualmente uma
atribuio de competncia local. A formao contnua e o aconselhamento
devem ser realizados localmente na maior parte das escolas. No que se
refere gesto financeira, as escolas so, em princpio, livres, podendo
fazer suas aquisies diretamente.
 O caso da Bielo-Rssia
A Bielo-Rssia uma antiga repblica sovitica, com uma
populao de 10,4 milhes de habitantes, e um territrio de 208 mil
quilmetros quadrados, estrategicamente situada entre a Rssia e a nova
fronteira oriental da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (Otan] na
Polnia. Este belo pas de florestas, lagos e rios tambm conhecido pelo
seu capital intelectual e qualificao dos seus recursos humanos.
O sistema educativo do pas continua sendo centralizado e
gerido a partir de cima (top-down) apesar disso so elevados os resultados
acadmicos. O Frum de Administrao Educacional da Bielo-Rssia
uma organizao no-governamental, como o Centro de Apoio para
Associao de Fundaes, constituda por scios individuais,
representantes de importantes redes de organizaes no-governamentais
(ONGs) ligadas educao na Bielo-Rssia.
Apesar de terem perspectivas divergentes quanto ao pro-
cesso de integrao da Bielo-Rssia nas comunidades europias e global,
todos os dirigentes ocidentais concordam que so necessrias posturas
construtivas, ao invs de posturas de confrontao, e que as ONGs podem
ter nisso papel importante.
O caso da Eslovnia
A Eslovnia, nos Blcs, tem uma rea de 20.273 quil-
metros quadrados e uma populao de dois milhes de habitantes. A
religio predominante o catolicismo, sendo 70% da populao catlica,
2% ortodoxa, 1,5% islmica, 1% protestante e 1,5% de outros grupos
religiosos.
A educao, em geral, administrada de forma centralizada
e de responsabilidade do Ministrio da Educao e do Desporto, que
define a poltica nacional de educao, com a participao de trs
conselhos de especialistas em educao, nomeados pelo governo da
Repblica Eslovena: a) Conselho de Especialistas da Repblica da
Eslovnia para o Ensino Geral; b) Conselho de Especialistas da Re-
pblica da Eslovnia para o Ensino Tcnico e Profissional; c) Con-
selho de Especialistas da Repblica da Eslovnia para a Educao
de Adultos.
Estes conselhos de especialistas definem os contedos
dos currculos escolares, aprovam manuais e materiais educativos
para todo o pas. No nvel local, cabe Assemblia Municipal e ao
presidente da Cmara a administrao da educao pr-escolar o,
at certo ponto, o ensino bsico.
O caso da Frana
A segunda metade do sculo 20 caracteriza-se simul-
taneamente pela emergncia da aldeia planetria e dos interesses
locais. Uma outra maneira de descrever este fenmeno a de dizer
que a globalizao se alimenta s custas da uniformizao de-
sumana que se refere reciclagem de todos os professores.
Essa crescente globalizao requer uma maior mobili-
dade dos indivduos, mais flexibilidade e uma abertura cultural para
poderem trabalhar em equipe com parceiros de mentalidades dife-
rentes. Saber comunicar-se na lngua dos parceiros cada vez mais
aprecivel e at necessrio e isto significa que as exigncias aumen-
tam e que a aquisio desses tipos de competncias e de atitudes
exige a reformulao do currculo atual.
A Frana, tal como seus parceiros europeus, confronta-se
com algumas questes fundamentais que merecem um debate demo-
crtico mais amplo possvel, no sentido de saber quais so as misses
prioritrias da escola. O consenso sobre estas misses desaparece quan-
do se analisa a importncia relativa de cada uma delas e de conceber
modalidades que permitam atingi-las simultaneamente.
Tendo em conta, por um lado, estas novas expectativas
em relao educao e s suas crescentes necessidades e, por ou-
tro, os recursos oramentrios sempre limitados, os sistemas edu-
cacionais defrontam-se com uma dupla exigncia: aumentar a sua
eficcia e reduzir as desigualdades sociais, sendo certo que a evoluo do
ambiente econmico e social no permite retrocesso.
Num mundo cada vez mais instvel, quais so as misses
prioritrias da escola? Parece existir um consenso sobre as quatro misses
a seguir: a) a transmisso de conhecimento e de cultura geral; b) a
preparao para uma vida profissional; c) o desenvolvimento de quali-
dades pessoais e uma educao para a cidadania; e d) a contribuio para a
igualdade de oportunidades (objetivo de eqidade].
Esse consenso, todavia, desaparece logo que se trata de
ponderar a importncia relativa de cada uma delas e de conceber as
modalidades que permitam atingi-las simultaneamente. E esta a questo
fundamental da monitorao da mudana e da procura de um nvel timo
de descentralizao, qual ser dado um relevo especial na anlise que
aqui se faz, pois ela que est no corao das tenses entre o local e o
global.
Das Zonas de Educao Prioritrias (ZEP) s
Redes de Educao Prioritrias (REP) -1982-
1999
Estabelecidas em 1982, as Zonas de Educao Prioritria
(ZEP) constituem um dispositivo de luta contra o insucesso escolar em
reas geogrficas onde se acumulam deficincias socioculturais e
econmicas que constituem um obstculo ao sucesso escolar. Essa
poltica, de natureza local ou regional, tem duplo objetivo: melhorar o
desempenho escolar e lutar contra a excluso social. Isto requer uma
abordagem global da escola e do ambiente em que ela est inserida. Os
critrios para a definio das ZEPs so, tambm, de dupla natureza:
educacional e econmico: a) os educacionais so: porcentagem de alunos
de idade superior mdia, nos diferentes graus; taxa de repetncia;
abandonos, taxa de abandono sem diploma; b) so critrios econmicos -
demogrficos e sociais: renda familiar, proporo de estrangeiros
imigrantes, famlias monoparentais, nmero de crianas por famlia, taxa
de desemprego, etc.
A principal finalidade das ZEP melhorar o aproveitamento
escolar dos alunos, por meio de medidas especficas e diversificadas, de
acordo com as necessidades de cada um.
O estabelecimento das Redes de Educao Prioritria (REP)
visa ao agrupamento de algumas escolas localizadas em reas de
dimenses reduzidas de modo a permitir uma melhor monitorao,
incluindo, na maior parle dos casos, um collge que desempenha a funo
de centro da rede.
Alm disso, a REP suaviza o "efeito de zona" ao integrar
escolas que podem estar fora das ZEP, mas que se defrontam com
problemas idnticos. Na realidade, o "efeito zona" pode conduzir a uma
estigmatizao de algumas escolas que sero evitadas a todo custo por
famlias da classe mdia, que preferem pr seus filhos no ensino privado a
inscrev-los numa escola ou collge com a etiqueta ZEP.
A escola francesa laica, e desta forma pretende ser o
espao de promoo de valores universais. Esta escola, para o povo
francs o smbolo da liberdade, da igualdade e fraternidade, a figura
emblemtica da defesa dos direitos humanos, dos direitos do cidado.
essa a razo, porque, mesmo os adeptos da Europa supranacional, so
raros os franceses que desejam renunciar a uma educao nacional.
O caso dos Pases Baixos
Os participantes dos Pases Baixos destacaram duas ten-
dncias claras no que tange educao: a primeira refere-se tendncia
atual de alongamento da Europa e do Mundo (globalizao); a segunda a
tendncia para decrescer na escala, no sentido de haver maior conscincia
em relao a uma cultura local, com suas tradies e necessidades. Assim,
a educao pode transformar-se cada vez mais num servio de medio
que prepara os cidados para funcionarem numa sociedade que est,
simultaneamente, sujeita s tendncias locais e globais, o que exige
mudana nas estruturas para adapt-las s
novas exigncias educacionais, que esto bipolarizadas entre aquelas de
carter local e as de interesse nacional.
Cada um dos temas seguintes apresentado de acordo com
a realidade holandesa, de modo a facilitar as oportunidades de comparao
durante o programa de visitas em Portugal: a) de uma tendncia global
para medir a qualidade da educao em parmetros quantitativos, para
uma responsabilizao local e pessoal, com vista a uma qualidade
educativa mais elevada; b) qualidade educativa e formas alternativas de
educao no sistema de ensino holands; c) a distribuio de servio autonomia decisional das escolas, foram introduzidas em quase todos os
letivo e no-letivo entre os docentes; d) trs novas correntes no ensino
vocacional.
O sistema educativo holands tem uma longa tradio no
que respeita descentralizao de competncias na educao e sua Comunidade Europia. Preparada por Joo Barroso e Sten Sjorslen.
qualidade. A liberdade de educao, garantida pela Constituio, jun-
tamente com a existncia de uma estrutura financeira que permite -dentro
de certas condies - que qualquer movimento religioso, regional ou
pedaggico possa criar a sua prpria escola, levaram a uma situao em
que apenas 26% das escolas esto sob tutela do Estado.
Os holandeses tm uma longa tradio de olhar para alm-
fronteiras. Assim, houve sempre a tendncia de introduzir no currculo do
ensino vocacional a componente internacional, visvel nos seguintes
elementos: estudos de lnguas estrangeiras; preparao para funcionar
com a importao e exportao; transportes internacionais; formao
prtica obtida em outros pases; e uso de livros de estudos estrangeiros.
O caso de Portugal
A escola constituiu-se, a partir de meados do sculo 18, um
instrumento essencial do processo de desenvolvimento do Estado Nao, e
a sua crise atual identifica-se, em muitos aspectos, com a prpria crise
deste modelo de Estado. Assim, por exemplo, a escola chamada hoje a
educar para uma cidadania que j no se confina aos espaos nacionais,
conforme demonstra o debate que
se desenvolve atualmente nos diversos pases integrados na Unio
Europia (principalmente depois do tratado de Maastricht) sobre a
construo de uma dimenso europia da educao.
Contudo, e simultaneamente com este movimento de
"globalizao", assiste-se hoje, no interior de cada Estado, a um movi-
mento de sentido contrrio, de valorizao do "local", com fortes im-
plicaes na poltica e administrao da educao. Concretamente, nestes
ltimos anos, "medidas mais ou menos radicais, destinadas a aumentar a
sistemas educativos" (EURYDICE. Unidade Portuguesa; EURYDICE.
Unidade Dinamarquesa. Estruturas de administrao e avaliao das
escolas primrias e secundrias nos doze Estados membros da
Lisboa: Gabinete de Estudos e Planejamento/Ministrio da Educao,
1998. p. 29).
Contudo, apesar desta tendncia geral, as formas de que se
reveste a gesto local da escola e o tipo de autonomia concedido variam
muito de pas para pas e no atingem, de igual modo, os diversos setores
de deciso que asseguram o funcionamento do sistema educativo.
Exemplo dessa diversidade encontra-se nas "reformas" das administraes
levadas a cabo na Frana e na Sucia, que eram, at ento, consideradas
como paradigmas do centralismo, na Europa.
O estado continua a ser o principal financiador do ensino
pblico, mantendo a competncia exclusiva no domnio da gesto do
pessoal, na regulamentao do ensino e dos programas. As coletividades
locais asseguram a construo, a manuteno e o funcionamento dos
estabelecimentos de ensino, bem como os transportes escolares, e tomam
cada vez mais iniciativas no domnio das atividades extracurriculares, no
apoio a alunos em dificuldades e nos programas socioeducativos.
Concluso
O livro organizado por Joo Barroso, apesar de referir-se
educao num sistema globalizado, na verdade, est muito voltado
para o mbito da Unio Europia, que, como se sabe, a principal causa
dessa mudana de viso poltica da educao no Velho Continente. Tais
mudanas tm recebido significativos impulsos decorrentes do avano
tecnolgico, particularmente no que concerne aos meios de comunicao,
que hoje, mais do que em qualquer outra poca, tornam o mundo uma
verdadeira "aldeia global".
O organizador analisa os aspectos didtico-pedaggi-cos e
administrativos da educao de cada pas participante do referido frum e
os respectivos sistemas de controle, destacando a importncia da educao
no s para a realizao profissional do aluno, mas tambm no sentido de
prepar-lo para atuar numa economia globalizada, alm de formar o
cidado de maneira completa. O organizador discute a questo objeto do
lema, assinalando que, apesar de ainda haver um elevado grau de
centralizao, h certa tendncia de descentralizar-se as decises situando-
as nos nveis regional e local.
A questo do local e do global est inserida no contexto da
globalizao, pressionando o "Estado educador" a adotar polticas
coerentes com essa nova realidade econmico-social, e fazendo com que a
escola passe a ser o lugar de sntese de mltiplas influncias
transnacionais, nacionais, regionais e locais, fato que exige dos
governantes um grande debate poltico sobre as questes da educao.
Tais questes so complexas, pois envolvem, alm de aspectos relativos
cultura de cada pas, a possibilidade de afetar, ainda que reflexamente,
aspectos referentes soberania dos pases envolvidos, que, por certo, no
abrem mo da preservao de seus valores culturais, histricos, etc.
Portanto, h que se tentar uma transformao cultural, buscando-se, em
primeiro lugar, uma mudana poltica no seu sentido mais amplo, de modo
que todos se conscientizem da necessidade de adoo de novos
paradigmas educacionais transnacionais, sem que isto afete a soberania
dos pases envolvidos.
No mbito da poltica educacional de cada um desses
pases, pode-se inferir ser indispensvel a adoo de um planejamento
educacional que atenda s exigncias da economia globalizada, alm de
ser necessrio introduzir uma significativa
mudana nos modos de gesto da educao. Finalmente, deve-se
promover uma transformao da organizao e das prticas pedaggicas,
para nelas inserir estudos multidisciplinares e interdisciplinares com o
objetivo de atender s novas competncias requeridas pela economia
globalizada.
Ivan Muniz de Mesquita
Mestre em Educao pela Universidade Catlica de Braslia (UCB) e professor de
Direito Administrativo no Centro Universitrio de Braslia (Uniceub).
CARVALHO, Angelina; DIOGO, Fernando. Projecto educativo. 3. ed.
Porto: Afrontamento, 1999. (Polgono, E/l).
A obra de Angelina Carvalho e Fernando Diogo faz um
estudo sobre o Projeto Educativo (PE), elemento essencial autonomia da
escola. Esse estudo vem em momento adequado, pois o sistema
educacional portugus, antes burocrtico e centralizado (modelo
bonapartista), passa por um processo de descentralizao e de prtica de
novos paradigmas, como: reconhecimento da escola como um sistema
constitudo de atores sociais diversos (professores, alunos, pais); esses
atores devem interagir entre si e aluam em uma estrutura social que passa
por modificaes sociais e polticas; da a escola para agregar e respeitar
as diversidades que a compem deve ter uma natureza transversal (escola
atenta ao que ocorre extra muros).
Esta obra esta dividida em trs partes. Inicialmente, os
autores, conceituam o local onde o PE pensado e executado: a escola, a
qual necessita passar por um processo de inovao. Na segunda parte,
expem o conceito, importncia e desenvolvimento do PE. Na terceira, e
ltima parle, feita a relao do PE com o projeto curricular.
Ao iniciar a conceituao da escola, como local onde o PE
elaborado e executado, depara-se com a complexidade do conceito da
escola, que, por no querer privilegiar nenhuma de suas facetas nessa
conceituao, pode ser vista como uma organizao, um sistema, ou uma
instituio.
 Na qualidade de organizao, a escola entendida como um
agrupamento intencional de indivduos, construdo ou reconstrudo com
sistematicidade e com forte carter de interesse pblico pela natureza do
servio que presta. Por essas especificidades, a escola como organizao
deve ser distinguida das demais organizaes. A escola como organizao
ter sistemas de comportamento que se interagem e estruturas
organizativas. A depender de como estes sistemas de comportamento
interajam na escola e de como as estruturas organizativas se concretizem
teremos diferentes modelos de escola.
Como sistema, a escola um sistema social construdo por
um conjunto de elementos (professores, alunos, pais), comportamentos e
interaes que no possuem fronteiras ntidas e rgidas, e que se mesclam
formando lgicas e atos singulares. Desta interao nasce uma
interdependncia que a modificao de uma das partes afetar as demais.
Mesmo havendo elementos formadores semelhantes entre as escolas, as
interaes entre esses elementos levar formao de escolas diferentes.
A abordagem sistmica da escola permite uma viso global
da organizao. Todavia, dever-se- partir para uma anlise das partes
(subsistemas: pais, alunos, professores) que compem este sistema para se
ter uma anlise mais profunda da escola.
Como instituio, a escola uma organizao que possui
discurso prprio e fechado, com normas, valores e produo de sentidos,
ao mesmo tempo que, como instrumento do sistema educativo,
reprodutora do discurso desse sistema, sendo seu transmissor,
reinterpretador, selecionador, rejeitando-o ou reafirmando-o. Nessa
perspectiva institucional pde ser vista a anlise transversal da escola com
elementos exteriores escola, ou seja, o que fisicamente exterior
escola, lhe interior, tambm.
Para que a escola consiga observar a tranversalidade, deve
adaptar-se s constantes mudanas sociais e polticas, necessitando,
portanto, repensar sua prpria natureza. A necessidade de atentar para o
que se passa "extramuros" das escolas necessidade
a ser considerada, pois a atividade escolar influenciada por valores,
sentidos e significados que vm desse fator "externo" escola
(transversalidade). A famlia c a comunidade onde est inserida a escola
devem participar ativamente deste locus de interesse pblico, inclusive
exercendo controle. Esse controle no deve ser exercido s pelo Estado,
que, alis, por seu gigantismo, desempenha papel questionvel nesse
controle.
Todavia, a escola precisa inovar para assimilar a
transversalidade. Existem alguns autores que fazem a distino entre
inovao e reforma, pois a inovao o gnero: o rompimento com
prticas anteriores; enquanto que a reforma a espcie: uma inovao em
parte especfica (o micro dentro do macro).
Para que haja uma verdadeira inovao no sistema
educativo, ela no poder se dar do centro para a periferia, ou de cima
para baixo. Nem tampouco estar centrada no paradigma racionalista e
tecnicista, que visa melhoria da qualidade da "prestao de ensino".
H que se fazer uma inovao a fim de que a escola seja
referncia comunidade educativa, como foco da ao. O projeto
educativo ser o ativador de novas atividades e construtor de espaos de
formao.
Conceituando o Projeto Educativo (PE), este no visto
como iderio, ou projeto pedaggico, ou plano de atividades, uma
planificao estratgica de longo prazo, onde participam diversos atores
intervenientes do processo educativo.
O Projeto Educativo da Escola (PEE) deve comear afir-
mando a posio da escola como comunidade educativa, delineando o
ideal de educao a seguir, metas, finalidades e polticas a desenvolver.
No PEE, o professor deve assumir seu papel de trabalhador social, e,
como tal, reconhecer que, apesar do currculo prescrito, ele pode e deve
ser um educador no sentido lato.
No h como existir uma comunidade educativa sem o seu
respectivo PEE, pois, mesmo que este no tenha sido previamente traado,
ser delineado no decorrer das aes e atividades educativas.
 O PEE tem como funes: organizar a diversidade e
construir consensos dentro dessa diversidade; construir espaos de
autonomia dentro da escola, apesar de esta no ser independente; gerar
descentralizao, delegando responsabilidades; gerar democracia e
interlocuo entre os atores do processo educativo; ser instrumento
formador, pois exige competncias geradas pela autoformao e reflexo;
e, por tudo isso, possibilita uma mudana social tanto intra como
extramuros da escola.
Dentro dessa funo transformadora, o PEE instrumento
para construir uma nova concepo: uma escola pluridimensional,
inseparvel das idias de autonomia (projetar-se a si mesmo) e
participao (resultado dos consensos da comunidade educativa).
No desenvolvimento do PEE no se deve expor uma receita
ou modelo, porm, h princpios que o projeto dever considerar, como:
diagnosticar a situao problema; elencar as possveis solues,
criteriosamente, por meio da eleio consensual do conceito de educao;
escolher, entre as solues elencadas, as possveis; e definir as grandes
linhas orientadoras para operacionalizar o projeto.
Nesse desenvolvimento dever-se- envolver os agentes que
participam direta e indiretamente do processo educacional, envolvendo e
comprometendo, portanto, a comunidade; e construir o consenso ante os
objetivos nem sempre consensuais, por meio de um debate coletivo e
permanente.
Na elaborao do Projeto Educativo haver o momento de
elaborao do Projeto Curricular da Escola (PCE). E neste momento os
conceitos de currculo sero levantados. Um deles expe que currculo
um programa contendo, simultaneamente, um conjunto de intenes e um
plano de ao para concretizar as intenes. Este programa desenvolvido
luz de um conceito de educao (construdo com elementos histricos e
culturais de um povo) que dir o tipo de homem que a escola vai formar.
Para se elaborar um currculo deve-se, primeiro, definir a
orientao normativa do sistema educativo, donde se define
uma poltica curricular. Esta estabelecer a forma de selecionar, ordenar e
modificar o currculo dentro do sistema.
Portanto, a elaborao de um currculo requer decises
sucessivas em um mar de opes: o que ensinar e por qu? a quem
ensinar? quando e como ensinar? o qu, quando e como avaliar? como
integrar todos os itens retro mencionados?
O desenvolvimento desse currculo de responsabilidade da
escola e dos professores, por isso pode sofrer reformulaes por parte dos
seus executores. Da se escolher os currculos classificados como abertos,
pois, mais do que nos fechados, encontra-se a participao ativa dos
professores em sua elaborao; uma organizao interdisciplinar
integrada; programas com contedo global, com sugestes metodolgicas
e de atividades avaliativas.
O PEE um processo que deve ser concretizado no
cotidiano da escola. Se isto no ocorrer ele ser discurso vazio, figurando
somente como uma carta de intenes que no influi na melhoria da
qualidade do servio educativo. Nesse processo de efetivao do PEE, o
Plano Anual de Escola e o seu Regulamento Interno podem ser
repensados luz do PEE.
Na elaborao do PCE as atividades no-letivas permitem
identificar pontos-chave dentro do sistema da escola portuguesa,
permitindo, tambm, uma nova relao professor-aluno, assim como
demonstram um novo papel do professor. Essas atividades, se aplicadas de
modo equilibrado, fazem surgir uma escola com dois perfis: a enfadonha,
pois as aulas tradicionais no devem deixar de ser administradas; e a feliz,
onde se ter iniciativas culturais e desportivas.
Esta escola dicotmica est contida em um PEE que tem o
conceito de educao sob trs dimenses: educao como instruo;
educao como socializao; educao como meio de personalizao ou
estimulao.
A contextualizao da ao educativa perpassa pela ela-
borao do Projeto Educativo de Escola (PEE), tendo o Plano Anual de
Escola (PAE) como sua concretizao e o Projeto Curricular de Turma
(PCT) com as consideraes das caractersticas da turma e
dos alunos. O percurso que vai do PEE ao PCT tem como objetivos:
aplicar o conceito de educao como instrumento de instruo, so-
cializao e personalizao dos alunos; desenvolver um currculo
condizente com esses conceitos de educao; conduzir a uma nova postura
da escola e dos professores; e estimular/coordenar a participao de todos
os agentes educativos no processo de elaborao dos projetos. Cada um
desses projetos tem que ter estabelecidos sua finalidade, contedo,
operaes para sua realizao e os sujeitos intervenientes nesta realizao.
Hoje, o mundo globalizado exige que o sistema educativo
desenvolva capacidades nos educandos que possibilitem a estes conhecer,
refletir e agir na estrutura social que vivem e com a qual convivem. Para
isso, esse sistema elabora estratgias, como o Projeto Educativo,
necessrias a desenvolver essas capacidades que propiciaro ao educando
se comprometer como futuro trabalhador social que deve desempenhar seu
justo papel na sociedade.
Esta obra reflete caminhos que a educao brasileira precisa
continuar percorrendo para adequar-se ao mundo globalizado, pois,
igualmente a Portugal, o Brasil passa por um perodo de descentralizao
(herdeiro que foi, no regime colonial, do centralismo de Lisboa), e mais,
de privatizao de servios antes controlados pelo Estado, buscando
nessas aes um enxugamento das atividades estatais, a fim de que este
fique com o que essencial, como: educao e sade. Neste percurso h a
necessidade de inovar essas reas, e, na educao, a Lei de Diretrizes e
Bases e os Parmetros Curriculares Nacionais estabelecem que uma escola
contextualizada com a sociedade e suas mudanas deve ter o seu prprio
projeto. Esses instrumentos normativos disponibilizam subsdios para que
os atores do processo educativo construam um projeto pedaggico
respeitando as diversidades intra e extramuros da escola, elaborando um
currculo comprometido com a formao cidad do aluno(a).
Cludia Maria de Paula Carneiro
Mestranda em Educao da Universidade Catlica de Braslia (UCB).
FREITAS, Anselmo; AFONSO, Jos Antnio. Prticas de organizao e
gesto das escolas no contexto da elaborao do regulamento
interno. Porto: Asa, 1999. (Cadernos do Criap. Investigao e
prticas, 7).
Recentemente as escolas brasileiras esto passando por um
perodo rico de mudanas, atendendo s solicitaes da nova Lei de
Diretrizes e Bases, que preconiza a necessidade de que cada estabe-
lecimento estabelea seu Projeto Pedaggico e Regimento Escolar, con-
forme suas caractersticas e necessidades prprias. Preconiza, ainda, que
estes documentos sejam construdos de forma participativa, com o auxlio
de todos os que participam da comunidade escolar, o que dificultou em
numerosas escolas a sua viabilizao, forando seus autores geralmente a
fazerem apenas adaptaes e no mudarem estes documentos em sua
essncia. Semelhante fato pode ser observado tambm cm Portugal, como
podemos comprovar com a leitura da obra acima citada.
Afonso e Freitas apresentam no livro em tela uma descrio
ou crnica parcial de alguns aspectos relativos fase preparatria de
implementao do novo regime de autonomia das escolas de Portugal,
sendo que pretendem ainda coligir informaes que possam induzir a
questionamentos enriquecedores do debate em torno deste processo de
implementao.
Tendo o trabalho apresentado dados parciais e limitados,
considerando-se o grande universo escolar, membros participantes e
regulamentos internos, tem caractersticas mais de ilustrao do que de
confirmao de teses ou perspectivas.
A metodologia utilizada na elaborao do trabalho foi
essencialmente constituda de trs processos, a saber:
1. recolhimento de informaes relativas aos processos
formais de elaborao e aprovao do Regulamento Interno;
2. entrevistas informais com equipes envolvidas com o
processo; e
3. anlise de contedo aplicado aos Regulamento Interno
(RI) e aos textos legais estruturados da autonomia proposta para as
escolas.
 A obra trata dos dilemas da autonomia, onde so feitas
reflexes que possibilitam compreender como se vai gerindo a construo
de uma comunidade educativa. Durante os trabalhos surgem indcios
oriundos de diversos segmentos da escola que do contorno idia de que
o processo de autonomia escolar est eivado de ambigidades que se
materializam na equvoca noo de autonomia da escola.
Existem hipteses de que a autonomia surge associada
eficcia, eficincia, estabilidade e responsabilidade, mas, ao mesmo
tempo, emergem significados que a conotam como desresponsabilizao,
indefinio (contratual) e demisso, entre outros, chegando inclusive a
levantar-se o questionamento: como usar a autonomia?
No aspecto discursivo, em que so reiterados os apelos
cidadania, participao e democracia, aspectos tidos como
liminarmente fazedores de realidades uniformes, sugere-se que avaliem a
possibilidade de pensar numa escola mltipla.
Jos Alberto Correia, autor de para uma teoria crtica em
educao, salienta que a escola, alm de ser um espao social
multifacetado, tambm tida como um espao social em construo, onde
a coerncia no assegurada centralmente, mas resultado da produo
de compromissos locais instveis, combinando lgicas e regimes de
justia contraditrios. Assim, conclui que no se poder legitimar o
modelo equivocadamente democrtico, nem de forma alguma autorizar
modelos inequivocamente autoritrios, devendo, inclusive, ser centrada
uma reflexo. Nem todas as pessoas envolvidas tm o mesmo interesse,
apesar de fazerem parte da mesma comunidade, j que existem diferentes
funes objetivas da escola.
Feitas as anlises preliminares, avana-se na problemtica e
passa-se a observar a prtica docente. Investigaes realizadas na rea da
eficcia pedaggica verificam que a atribuio de uma classificao um consenso ou conflito e a participao variaram em funo das propostas e
intenso momento de interao que varia de professor para professor e que
inclui dimenses extra-escolares importantes. A tnica ao controle do
professor pretende alertar para as transformaes que tm surgido e que se
relacionam com a multiplicidade
das formas de aprender e com a autonomia do aluno, que configuram mais
a preponderncia das tcnicas escolares de definir a justia escolar do que
a valorizao de uma cultura pessoal. Indica-se, assim, que podemos
acreditar que, no interior da escola, que primeiramente se devem debater
as mudanas, sejam elas organizacionais ou pedaggicas, j que a
composio do estabelecimento propicia as inovaes, devido sua
composio por diferentes professores, possibilitando, inclusive, algumas
legitimaes.
Ainda Jos Alberto Correia faz citaes sobre a necessidade
de construir uma nova cidadania por meio do aproveitamento de lgicas
comunitrias, capazes de criar vnculos de cooperao sem misturar
funes, construindo, dessa forma, novas experincias, sem colocar em
risco a natureza democrtica da escola, possibilitando um espao de
efetiva comunicao e cidadania.
Sobre o processo de participao - processo de consulta que
deveria ocasionar a aprovao dos RI pelas assemblias escolares;
obviamente no foi idntico em todas as escolas, mas os aspectos
genricos, de uma forma ou de outra, contaram com especificidades do
grupo tais como: passividade, presena... Estes fatos foram registrados
com base em entrevistas informais realizadas, que permitiram, inclusive,
antever situaes. Tais entrevistas detectaram que alguns professores
demonstraram um total desconhecimento relativo ao andamento do
processo e que, em geral, aqueles que exercem cargos de gesto revelaram
grande proximidade ao processo. Tambm se constatou que, na
organizao dos debates, as escolas se diferenciaram, havendo casos de
opo por debates em reunies gerais e outros em reunies setorizadas.
Em relao aos princpios, alguns RI apresentaram os mais
genricos, previstos na orientao global da lei. A possibilidade de
dos diferentes interesses e estratgias dos atores.
Quanto composio dos rgos de administrao e gesto
da escola, modos de designao de alguns representantes e departamentos
curriculares, os resultados apresentam divergncias assinalveis, apesar
das tendncias globais.
 Em relao aos docentes, os autores conseguiram auscultar
mais de perto uma diversidade de encontros, onde quase todos os
discursos usuais confirmaram que "os professores querem autonomia, mas
no tanta". Nesta parte, os autores assinalam as diferenas existentes entre
os dois grupos de docentes, os mais prximos e aos mais distantes da
gesto escolar. Os resultados determinaram tambm a geral preferncia
pela eleio em detrimento da nomeao, assim como prevem as
orientaes legais, ficando especificado o temor de, a pretexto da
autonomia da escola, induzir-se ao reequilbrio dos protagonismos em
confronto, facilitando uma posio onde a administrao continua a
inscrever e justificar uma lgica centralizadora.
Freitas e Afonso auscultaram uma escola secundria mais
de perto e descreveram a seqncia adotada para a elaborao dos
regulamentos internos da referida instituio, esclarecendo, porm, a
impossibilidade de acompanhar todas as reunies realizadas devido
morosidade das mesmas e reduzida demanda de tempo. Mesmo assim,
tentaram pontuar os aspectos considerados mais significativos colhidos
numa das reunies setoriais de docentes, nas reunies gerais e,
genericamente, durante o processo.
A participao dos autores aconteceu em cinco ou seis
reunies gerais. Dos alunos nada foi registrado, j que sua participao
limitou-se apenas a uma vez em relao ao grupo de professores mais
diretamente envolvido. Os autores apresentam transversalmente os trs
ltimos casos dos quais recolheram informaes: uma escola primria,
uma escola do ensino bsico (EB) 2,3 e uma secundria, onde as prticas
foram muito variadas.
A data de finalizao desta obra no se conhecia ainda a
evoluo final do processo em termos de homologao para a maioria dos
RI considerados, porm a coleta de dados revela preocupaes, por parte
de alguns responsveis pela gesto nas escolas, em relao a esta
homologao.
Os autores colocam que seria impensvel traar prog-
nsticos dos modos com que os novos rgos vo determinar a vida das
escolas, porm, com base no que se encontra estipulado quanto
sua configurao e ao modo como os diferentes RI regulamentam ou no
novas competncias, como previa o Decreto Lei n 115-A/ 98, a anlise
tornou evidente o fato da maioria dos RI se limitar ao que j eslava
estabelecido, acrescentando-se uma ou outra alnea, as quais
especificavam, em geral, algo que j estava pressuposto. Supe-se, desse
modo, que o processo seja mais epidrmico que de profundidade.
Em relao autonomia, questionou-se: descentralizao ou
descentrao? verdade que esto sendo tomadas algumas medidas
pontuais, com tendncias a elogiar a autonomia das escolas, porm so
muito limitadas no geral, permanecendo a idia de que, tal como o plano
curricular, a inovao se far do centro para a periferia. Na caracterizao
desta autonomia, o regime jurdico mais intensamente se refere ao nvel da
gesto, lendo o decreto ficado conhecido numa primeira fase como o
"decreto da gesto" -justificando a tese de que se trata mais de gerir
autonomamente o que superiormente decidido do que de decidir o que
deve ser gerido. Partindo da, se teria, assim, uma "ressemantizao"
conservadora e pragmtica, em que descentralizao e participao
surgem associadas a tcnicas de gesto eficazes com vistas
racionalizao e otimizao dos sistemas educativos.
Efetivamente o que tem ocorrido que as escolas que se
empenharam na transformao organizacional sofreram bastante com essa
ousadia, o que, provavelmente, acarreta um progressivo afastamento das
pessoas empenhadas na dignificao da escola democrtica, constituindo-
se em perda considervel. Paradoxalmente, o campo escolar est recheado
de exemplos de, como, decretando, se foi anulando a mudana. A
autonomia que, de momento, se desenha , pois, uma autonomia muito
relativa e da gesto, mesmo assim, so previstas pelo regime de
competncias prprias. necessrio, pois, no confundir autonomia com
democracia e participao, e nem, to pouco, centrao na escola com
envolvimento e participao de atores. Neste ponto, os autores glosam
uma afirmao de Colette Cremeux: "a cidadania aprende-se na escola,
mas no se pratica".
 Na obra so citadas vrias tendncias, algumas delas
tambm visveis em certas dinmicas de elaborao do RI, bem como nas
prprias propostas de RI, prova de que a escola no democratizvel
simplesmente pela democratizao das suas estruturas organizacionais e
da gesto, e que no possvel uma verdadeira descentralizao sem uma
administrao que no se comprometa com a autonomia da escola.
O processo de autonomizao dever respeitar os contextos,
interesses, ritmos e capacidade organizacional das diferentes escolas,
disponibilizando recursos e saberes. E necessrio estabelecer com nitidez
as diferentes competncias, responsabilidades e recursos disponveis. A
regulao estatal e administrativa dever fazer-se no sobre a formalidade
das solues organizativas e prticas, mas sobre a democraticidade dos
processos. A dimenso poltico-pedaggica da escola deve ser assumida e
expressa quotidianamente enquanto prtica e ideal educativo, configuran-
do que a escola pblica, a par e a propsito de outras funes sociais,
possui a funo de transmitir conhecimento e preparar para a vida entre
outras. E foroso que a escola possa legislar sobre si mesma e sobre as
suas relaes com o exterior, estabelecendo-se territrios de sua
exclusividade. A escola poder prever, ainda, processos de auto-avaliao
como fator de democraticidade e transparncia e como meio de
aprendizagem no processo organizacional.
Em geral, a autonomia politicamente apresentada como
mudana paradigmtica, mas, de fato, apresenta-se como meramente
"estratgica ou operacional". O sistema educativo portugus, dizem os
investigadores, apresenta uma longa histria emergencial de falhas
reformistas, talvez porque, em vrios casos, possveis oportunidades
legislativas se esbatem no longo e desconexo processo da respectiva
objetivao. A obra conclui com a colocao de que se espera que a
autonomia das escolas no seja mais um destes casos.
No preciso lembrar que o caso portugus, marcado pela
sua tradicional centralizao, cabe como uma carapua a
outros pases que pretendem percorrer o caminho para a autntica
descentralizao.
Rita Morgana Nogueira Maldi
Mestranda em Educao da Universidade Catlica de Braslia (UCB),
CARVALHO, Angelina. Da escola ao mundo do trabalho: uma passagem
incerta. Lisboa: Instituto de Inovao Educacional, 1998. (Cincias da
educao, 21).
Por meio deste estudo exploratrio, a autora, investida no
duplo papel de educadora e pesquisadora, tentou responder pergunta que
persegue a todos quantos estejam enveredados pelos caminhos da
educao: "para que a escola?" Com os olhos inteiramente voltados para a
sociedade portuguesa e especialmente para a sua juventude, Angelina
Carvalho entrevistou jovens precocemente evadidos do sistema regular de
ensino, investigando os seus motivos, expectativas e de que modo eles
construram a relao entre a escola e o trabalho.
A autora dividiu sua obra em trs captulos. No primeiro
construiu a resenha da literatura, um desenho bem articulado de conceitos
como juventude, escola, trabalho, mobilidade social e construo da
identidade. Tambm neste captulo encontramos a caracterizao do grupo
estudado e posteriormente interpretado. No segundo captulo temos as
narrativas dos jovens entrevistados, a sua viso de mundo, de tempo e
futuro e a descrena no valor e utilidade da escola. Ainda neste captulo,
deparamo-nos com o crucial papel da famlia e de outros atores sociais na
elaborao dos sonhos, expectativas e na tomada de decises. No terceiro
captulo encontramos a anlise de trs entrevistas que so marcantes, em
funo da seriedade dos entrevistados, e constrangedoras por causa da
crueza dos relatos e sentimentos dos jovens em relao escola e sua
utilidade. Angelina Carvalho analisou estes discursos por meio de trs
dimenses: a espacial, a social e a temporal. Ao final, buscou identificar
"que fatores e elementos interagem com os sujeitos quando estes fazem
suas definies de trabalho e nelas se movimentam?"
 O confronto entre a escola e as exigncias do mundo do
trabalho revelam a tnue relao entre o tempo e a vulnerabilidade dos
valores sociais. Nos anos 70 e 80, ainda que a crise do petrleo e a
falncia do estado providncia agravassem ainda mais as condies de
vida e trabalho da populao mais pobre, era possvel construir previses
sobre o futuro, encadear aes e suas conseqncias, como, por exemplo:
escolarizao seguia-se o trabalho estvel. Ao contrrio, os anos 90,
foram marcados por incertezas, por constantes mudanas nos modos de
produo, nos valores sociais, nas formas de comunicao, no mundo.
Neste contexto, jovens com idades que variaram entre 17 a 19 anos, com
histrias comuns de sucessivas repetncias e evaso, demonstraram que
ressignificaram a escolarizao obrigatria, deixando-a, no momento em
que constatam que ela no lhes concede aquilo que buscam na
adolescncia: as condies de consumo para obterem o reconhecimento
social entre seus pares.
Olhando singularmente para a sociedade portuguesa, per-
guntou-se, que tipo de emprego estaria disposio destes jovens, pre-
cariamente formados do ponto de vista educacional? Estes jovens en-
contram colocaes no mercado, principalmente no caso do primeiro
emprego, nas economias informais, desprotegidos legalmente, sem direito
a uma jornada de trabalho regular, sem poderem contribuir para a
previdncia social, em ms condies de higiene, sem uma avaliao
precisa de sua qualificao. Mesmo assim, submetem-se a estas condies
constrangidos pelo forte apelo imediatista da sociedade de consumo. A
autora destaca com propriedade que estas condies se agravam medida
que a renda familiar diminui, ou seja, o contexto socioeconmico pode
fazer com que a relao escola e trabalho deixe de ser seqencial, para
tornar-se conflituosa, uma impeditiva da outra.
Ao definir dentro deste contexto o que trabalho, a autora
deixa claro como e onde a voracidade da sociedade de consumo, consegue
eficazmente expulsar os jovens mais pobres do sistema escolar. Diz a
autora:
O fato de haver um aumento incessante do consumismo re-
fora a idia de trabalho como algo distante do significado
de transformar e produzir para se tornar no meio pelo qual se
pode acessar - mais uns que outros - oferta de bens. Estes
aparecem aos olhos dos indivduos como indispensveis, pelo
que se sujeitam a qualquer situao para os adquirirem. Esta
sujeio, possvel porque elege o consumo como nica refe-
rncia desejvel, submete-se a um tipo de ocupao que
desumanizadora do trabalho, do trabalhador e da qualidade
humana.
Ao tratar especificamente dos sujeitos de sua pesquisa, a
autora os denomina jovens e a respeito da juventude, fundamentada em
Bourdieu, acrescenta:
Esta percepo social da idade relativamente recente e, sendo
uma categoria "socialmente manipulada e manipulvel", no
deixa por isso de ser atualmente uma categoria ressignificada,
objeto de discursos e olhares diversos. E embora se refira com
certa facilidade idia de juventude como se tratasse de um
conceito unvoco, como uma mesma realidade, a minha abor-
dagem parte do princpio de que no h uma juventude, mas
vrias juventudes, que comportam diferenciaes de classe, e
sobretudo de contextos, que as colocam em diferentes situa-
es face ao mundo do trabalho.
Um outro conceito tratado foi o de mobilidade social. Duas
posies complementares so apresentadas pela autora, a primeira, de
Boudon, segundo quem a mobilidade social vista na perspectiva das
"estratgias do sujeito social". Na segunda, Pais ressalta a importncia da
origem social e do meio ambiente como fatores que interferem e podem
at determinar a possibilidade ou no de ascenso social. A autora
constata que, no caso dos jovens por ela pesquisados,
h vrios indicadores de que funcionam em estruturas de fi-
xao que tendem a dificultar a mobilidade social. As repre-
sentaes familiares sobre o percurso profissional dos filhos e
as configuraes do trabalho tendem a devolver estrutura
inicial de fixao as limitadas ambies de ascenso social.
 O papel das famlias no processo de construo da iden-
tidade social foi tratado pela autora que adotou as trs categorias
elaboradas por Guichard, que so:
um meio "fracamente estruturado": poucas regras ou
hbitos que conduzam previso dos acontecimentos;
um meio "flexivelmente estruturado" no qual as re-
gularidades assimiladas pela criana so muitas vezes perturbadas por
acontecimentos inesperados, mas acontecimentos susceptveis de serem
integrados em novas regularidades; e
um meio "rigidamente estruturado", facilmente pre-
visvel, com regras elementares que no so ligadas a nenhum co-
nhecimento ou acontecimento perifrico.
No tocante escolarizao, quanto mais flexvel for a
estrutura familiar, menor ser a dependncia das crianas e dos ado-
lescentes da escola, principalmente no que concerne ao futuro profissional,
assim, ao contrrio, em estruturas familiares mais rgidas, a dependncia
da escola, est relacionada ao presente muito mais do que ao futuro.
Portanto, a autora afirma que "os jovens com origem num ambiente
familiar menos flexvel tendero a reproduzir, a partir da vivncia escolar,
a sua imagem do futuro mais adequvel aos constrangimentos e
dificuldades embora de uma forma no totalmente determinista".
Ao caracterizar o campo de observao, a autora ressalta os
movimentos de ida e vinda dos jovens observados em relao escola. A
sucessivas reprovaes seguiram-se abandonos e depois de um perodo
que variava de um a trs anos, estes jovens tentavam, sem sucesso,
retornar escola. Estes movimentos os fizeram reconstruir seus discursos
a respeito da escola e do trabalho e dos seus conceitos de "identidade
pessoal, social e profissional". Ao desistirem da escola estes jovens
desafiam a ordem social que a institui como imprescindvel ao acesso
vida adulta, ao emprego e a status sociais mais elevados. Contudo, apesar
desta desistncia parecer de carter individual, ligada construo da
identidade de cada um, subliminarmente, esboa-se
uma outra construo social do "mundo vivido" em que o aces-
so empregabilidade e a idade adulta aparecem configurados
por outras trajetrias consideradas plausveis e que vo circu-
lando socialmente e sendo aceitos num campo de relaes en-
tre "escola", "formao", "desemprego", "mundo do trabalho";
nestas relaes podero inscrever-se sistemas de valorizaes
sociais que legitimem a desistncia.
Os jovens entrevistados foram escolhidos aleatoriamente,
dentro de um grupo que havia sido reprovado ou desistido da escola no 3o
ciclo e que se encontravam no Centro de Formao Profissional (CFP) ou
em situaes de trabalho. Todos os jovens entrevistados eram conhecidos
da autora e no houve entre eles uma relao de anonimato. Foram ento
entrevistados 22 jovens. Para interpretar os discursos, foi utilizada a
anlise de contedo, importando a "estratgia do ator para retirar dele a
lgica da ao que est subentendida no discurso".
Para os jovens entrevistados, a escola totalmente intil no
que diz respeito ao futuro e mobilidade social possvel que "no passa
pela formao escolar, pelo menos no que lhes diz respeito". Na
percepo dos entrevistados no h relao direta de causalidade entre
presente e futuro se o mediador for a escola. Ao questionar o sujeito da
entrevista nmero 22 sobre quando comeou a pensar numa profisso a
srio, obteve a seguinte resposta: "... quando comecei a crescer, a ver as
necessidades que linha que ter (...) mas a escola no, na escola s andava
na brincadeira..." O respondente da entrevista 15 acrescenta: "... da escola
desisti por desistir..."
Ao professor, os jovens entrevistados atriburam o papel
central do processo educativo. Neste ponto, vale a pena citar
integralmente os recortes feitos pela autora:
- Reprovei no 7 ano da terceira vez, j quando comeou a
escola j estava reprovado (...) Os professores no gostavam
de mim, comecei o 2o ano e no 3o j estava reprovado tanto
eu quanto meu irmo (Entrevista 20).
- E lgico que eu me vou queixar, claro que as aulas eram
chatas, tambm tem a ver com os professores... h professores
que so bons outros que no, que se desmanzelam, depois
tambm tem que se estudar... eu por mim acho que eram mais
 os professores, se o professor for bom a aula at passa mais
depressa, ficamos mais interessados... (Entrevista 19).
Quanto s dificuldades:
- Era s a professora, ela no ajudava, s ameaava o pesso-
al, dizia, sei l, (...) ela de quem no gostava dizia logo... ela
dizia de quem no gostava de uma pessoa, prontos, dizia
logo: ouve l, p, j no ligo a esta disciplina, era o que uma
pessoa dizia (Entrevista 6).
- O professor tem que entrar a bem que [no ] o caso de
muitos professores que esto sempre aos berros (Entrevista 5).
- Eu penso que o principal mesmo o professor dar ateno
ao aluno que tem dificuldades de aprender, para ele poder
perceber melhor a matria e ganhar interesse (Entrevista 2).
A famlia, segundo os entrevistados, teve pouca influncia
na deciso de abandonar a escola, mas, notadamente, citam seu
consentimento como sendo s vezes uma confirmao da sentena de
inadequao que se imputaram. Para a autora, a famlia tem da escola uma
viso instrumental do seu papel enquanto parceiro social: "A famlia
espera da escola uma capacidade de vigilncia e de interveno que ela j
no tem, de modo a poder dar aos jovens um sentido e significado do
trabalho". Esta posio fica clara quando um dos entrevistados fala acerca
da posio do pai a respeito do abandono da escola:
- Mas como ele [o pai] diz: "Se vocs no conseguirem no
h mal nenhum; h pessoas com o curso e no fazem nada". O
meu pai foi uma pessoa que fez muitos sacrifcios na vida e
agora est bem, mas ele a lutar, nunca teve estudos... ele sem
pre disse: "S tenho a 4a classe, lutei e ser assim com vocs...
tivessem um curso tudo bem, mas se no tiverem tentem lu
tar para chegar l como eu cheguei..." (Entrevista 9).
Diante de um quadro de excluso em que os sujeitos
trouxeram para si toda a responsabilidade, no isentando os outros
atores, mas, no os enxergando como tal, esses jovens necessitaram
"situar-se na vida e nela se movimentar" para isto. Ou melhor, para
compreend-los, a autora elaborou um quadro interpretativo daquilo que
chamou de ethos. Nele o espao entendido como a materializao do
contato que tm com o mundo e, neste espao, eles se revem e se
identificam. O tempo, com sua ntima relao com o espao, constri a
histria dos sujeitos, ainda que a linearidade seja fragmentria, os sujeitos
recorreram ao tempo para expressar sua biografia. As relaes com os
outros se regulam por "cdigos e padres socialmente aceitos, mas
comportam dimenses de singularidade que podem atribuir aos sujeitos a
especificidade do seu eu".
Mergulhando atentamente no Captulo 3, encontramos a
autora, dissecando cada expresso dos entrevistados e assim construindo a
sua anlise, pautada nos conceitos singulares que eles trouxeram tona.
Salta aos olhos a importncia da presena do aqui/ agora, uma referncia
ao imediatismo como grande marco decisrio. Qualquer relao com o
futuro, longnqua e sem importncia estratgica. Ao analisar em especial
trs entrevistas, a autora trata pormenorizadamente das dimenses
espao/tempo, da dimenso social e da dimenso da identidade.
Em suas consideraes finais, Angelina Carvalho, ao
procurar uma coerncia nos discursos, encontrou diversos olhares sobre o
que seria o trabalho. Encontrou ento dimenses pouco mencionadas
diretamente pelos sujeitos, mas implcitas em sous discursos, como "pr-
requisitos, saber-fazer, formao escolar e qualificao, capital cultural,
capital econmico e remunerao, status social, poder (no sentido de
domnio dos acontecimentos, deciso, criao) e prazer". Contudo,
entendeu que a dimenso do trabalho no determinante
na produo da historicidade destes jovens, mas faz parte das
relaes sociais e da posio social que o indivduo detm; a
dimenso do trabalho torna-se tanto mais significativa quanto,
como se viu, ao enfrentar a escola os jovens se vem perante a
necessidade de a questionar. Questionar a escola equacionar
a sua funcionalidade, a sua utilidade, a razoabilidade de uma
 permanncia, relativamente ao futuro. Se as vivncias esco-
lares no so particularmente gratificantes, resta-lhes pensar
no trabalho, o que tender a estruturar as suas estratgias de
vida.
Mas, afinal, para que a escola? Se no responde a esta
pergunta, a autora pelo menos nos permite vislumbrar dois pontos de vista
distintos e socialmente complementares, o seu e o do entrevistado n 21.
Para a autora, a escola cumpre um papel de legitimao de uma ideologia
de desigualdade social at pela forma como priva os sujeitos do acesso ao
conhecimento, gerindo o capital cultural e redistribuindo-o de modo a
criar condies para a produo dessa desigualdade social. J o
entrevistado, confirma a tese de sua interlocutora e complementa:
- Sim, ouvia, mas no tinha cursos que me interessassem
muito, mas l est tenho esperado mais um bocado, tenho
idade para ir a um curso, porque prefervel ter uma arte,
uma arte mesmo do que ter um canudo na mo, um canudo
na mo pessoa abre-se as portas, mas se elas se abrirem,
ora com uma arte as portas esto sempre abertas, ns sabe-
mos sempre que fazer.
Telma Amrica Venturelli
Mestre em Educao pela Universidade Catlica de Braslia (UCB) e
coordenadora do curso de Pedagogia da Faculdade (ADI).
ABRAMOVAY, Miriam el al. Escolas de paz. Braslia: Unesco: Secre-
taria de Estado de Educao do Rio de Janeiro: Universidade do Rio
de Janeiro, 2001.
Diante das indiferenas dos indiferentes, do narcisismo
humano, dos avanos tecnolgicos que tornam rapidamente obsoletos
nossos conhecimentos e da falta de criatividade, a juventude tem sido uma
populao altamente vulnervel violncia, subeducao, ao sociais, culturais, alm dos espaos cotidianizados, locais e globais.
desemprego/subemprego e ao consumo de substncias psicoativas
(drogas). Nesta efervescncia, buscando resgatar a "adolescncia perdida",
a Organizao das Naes Unidas para a Educao, Cincia e Cultura
(Unesco) inspirou-se nas experincias bem sucedidas da implantao do
Programa Escolas de Paz nos Estados Unidos da Amrica, Frana,
Espanha e outros pases, que constituram excelente forma de preveno
da violncia juvenil, servindo inclusive de canal de expresso da
juventude. Esse trabalho foi construdo a partir das diferentes percepes
do universo dos jovens pesquisados, ampliando o seu espao cultural e, ao
mesmo tempo, dos seus professores, aproximando a escola, a famlia e a
comunidade e estimulando a avaliao do espao escolar como instncia
de cuidado e de no-exposio dos jovens a situaes de violncia.
Com base nesses resultados, a Unesco, em parceria com a
Secretaria de Estado de Educao do Rio de Janeiro e a Universidade do
Rio de Janeiro, implantou o Programa Escolas de Paz, em 8 de agosto de
2000, data concomitante ao dia "Manifesto da Paz". Para isso
estabeleceram-se parcerias com diferentes atores c agentes (poder pblico,
organizaes no-governamentais, organismos internacionais,
movimentos sociais, empresariados, etc), sem esquecer do dilogo cons-
tante entre diferentes reas do Governo Estadual do Rio de Janeiro, isto ,
Educao, Ao Social, Segurana e Justia, Sade, Esporte e Cultura. O
Programa privilegiou jovens das regies de maior violncia e as
localidades de menor alternativa de cultura e lazer, como tambm os
Centros Integrados de Educao Pblica (Cieps), estabelecimentos
dotados de uma melhor infra-estrutura (biblioteca, laboratrio de
informtica, quadras de esporte, etc). Foram ento selecionadas 111
escolas estaduais do municpio do Rio de Janeiro e do interior do estado
que atendiam aos pr-requisitos, com o objetivo de reverter o quadro de
violncia e a construo de espaos de cidadania.
Esses estabelecimentos, transformados cm Escolas de Paz,
tornaram-se espaos de maior aproximao, conscientizao, mobilizao
e solidariedade entre os jovens, professores e comunidades. Para isso
foram levados em conta os contextos histricos, polticos, econmicos,
Enfim, passou a ser construda uma
cultura de Paz, que compreende valores essenciais vida democrtica, tais
como:
participao, igualdade, respeito aos direitos humanos,
respeito diversidade cultural, liberdade, tolerncia, dilogo,
reconciliao, solidariedade, desenvolvimento e justia social;
busca de estratgias que possibilitem a resoluo no-
violenta dos conflitos, priorizando o dilogo e a negociao; e
desenvolvimento de uma cultura baseada na tolerncia,
solidariedade e respeito aos direitos individuais e coletivos.
Segundo o plano de atividades, primeiro h convites s
escolas estaduais com disponibilidade de espao fsico adequado,
localizao em reas de violncia e iniciativas de cunho comunitrio. As
escolas apresentam projetos de execuo de atividades, como pro-
cedimento de adeso, com a definio dos investimentos: remunerao de
todos os integrantes da equipe de animadores (17 pessoas por escola) e
so convocados voluntrios no remunerados. A capacitao
desenvolvida pela Unesco e voltada para a equipe de animadores,
diretores, coordenadorias e equipe da Secretaria de Estado de Educao.
As escolas funcionam nos finais de semana, com caf da manh
comunitrio s 8 horas, almoo s 12 horas e encerramento s 16 horas.
Nesse perodo se desenvolvem atividades relacionadas cultura, esporte e
lazer, envolvendo parcerias com diversas entidades e entre as escolas
participantes.
A avaliao do Programa em questo utilizou uma
metodologia destinada a caracterizar, estabelecer metas exeqveis,
antecipar dificuldades e desenhar estratgias para eliminar obstculos,
focalizando problemas existentes, suas causas e possveis solues, fatores
que condicionam resultados alternativos, bem como as estratgias
preferenciais, dado o contexto em que transcorrem as aes. Foi realizada
uma abordagem quantitativa, baseada em levantamento por questionrios
aplicados a alunos, diretores e equipes de animadores das escolas. Alm
disso, foi utilizada uma abordagem qualitativa, baseada na realizao de
grupos focais em seis escolas selecionadas, com jovens participantes e
no-participantes do Programa e com integrantes das equipes de
animadores.
A pesquisa avaliativa abrangeu o perodo de setembro a
dezembro de 2000, isto , apenas trs meses de funcionamento, cobrindo
31 estabelecimentos localizados em 16 municpios da rea metropolitana e
58 localizadas em 56 municpios do interior do Estado. No total, os dados
contemplam unidades escolares de 80% das municipalidades fluminenses,
envolvendo, por exemplo, desde Macuco, com 4.879 habitantes, ao Rio de
Janeiro, com 5.850.544 habitantes, de acordo com o Censo de 2000. De
modo geral, independente de sua localizao, as escolas selecionadas
encontravam-se em bom estado de conservao. A oferta educacional das
escolas assumiu significativa importncia, principalmente no ensino
fundamental de 5a a 8a srie (82%). A quase totalidade das escolas
(97,8%) tinha turmas que funcionam no perodo diurno. O nmero de
matrculas por escola variou entre 187 e 2.560, com uma mdia de 1.071.
As demandas e formas de funcionamento eram diferenciadas, sinalizando
que no havia entre os estabelecimentos um padro tpico. Em funo
disso, o nmero de docentes oscilava entre nove e 138 professores,
situando-se na mdia, aproximadamente, em 58 por escola. Havia
bibliotecas em 92,1% dos estabelecimentos de ensino, porm laboratrios,
centros de informtica e ginsios de esporte, equipamentos altamente
valorizados pelos jovens, eram realidade em menos da metade, revelando
que os investimentos na infra-estrutura no tm priorizado
suficientemente os espaos destinados construo do conhecimento. Ao
mesmo tempo, constatou-se o total despreparo das unidades escolares para
o atendimento aos portadores de necessidades especiais. As associaes
de pais e mestres existiam em 78,7% das escolas pesquisadas, os grmios
estudantis em 29,2%. Quanto aos animadores do Programa Escolas de
Paz, participaram da etapa quantitativa de avaliao 931 membros das
equipes, sendo 53,9% professores, 20,1% agentes administrativos, 7,6%
voluntrios, 6,9% membros da equipe pedaggica, 4,4% membros da
comunidade e 1,8% alunos.
Os turnos de maior atuao dos animadores foram o
matutino (54,8%), vespertino (51,5%) e noturno (17,3%). Assim, houve
menor participao dos profissionais que atuavam noite, o que,
possivelmente expressa o falo de a escola noturna ler outra
identidade, historicamente menos valorizada na hierarquia do sistema.
Os depoimentos dos jovens participantes de modo geral
confirmaram que as Escolas de Paz vinham atender necessidade de o
jovem ocupar o tempo, pois ofereciam espaos e diferentes atividades, de
modo a reforar a percepo da escola como um espao legtimo de de retirar os jovens da exposio violncia, apesar das dificuldades de se
construo de sociabilidade, carter esse que o Programa objetiva
potencializar. A assiduidade dos jovens que participavam do Programa era
bastante significativa, considerando-se o incio das Escolas da Paz at o
momento da avaliao e o nmero total de vezes em que foi desenvolvido:
37% participaram das atividades oferecidas uma vez; 39% trs ou mais
vezes; 24% duas vezes. No que se refere composio das atividades, a
pesquisa constatou a prtica do futebol e outros esportes em 84,2% dos
casos; gincanas e jogos em 65,7%; dana em 62,9%; capoeira em 48,7%;
atividades religiosas em 43,1%; teatro em 43,5%; msica em 66,6%;
trabalhos manuais em 57,1%; contadores de histria em 23,9%; televiso
e/ou vdeo em 18,6%; bingo em 15,9%; atividades de informtica eml5%;
atividades de reforo ao ensino em 13,1% e bailes em 12,7% dos casos.
Segundo os animadores havia um esforo pela busca de novas atividades
para o trabalho, como oficina de grafite, casa de bonecas, etc.
O Programa contava com inmeros divulgadores, des-
tacando-se entre eles professores (63,5%), cartazes na escola (41,1%),
colegas (32,5%), cartazes fora da escola (15%), rdio (9,5%), televiso
(6,1%) e jornal (3,1%).
A maioria dos jovens participantes era do sexo feminino
(59,2%), predominando a faixa etria de 15 a 24 anos (62%), seguida da
de dez a 14 anos (34%). Tanto os participantes quanto os
no participantes e animadores do Programa afirmaram que o mesmo
contribuiu para amenizar ou, mesmo, dar fim violncia nos bairros,
facilitando assim as relaes entre a escola, comunidade e a juventude.
Portanto, o Programa Escolas de Paz se colocou como possvel alternativa
encontrar voluntrios e animadores e inseri-los em escolas. Nota-se que
muitos esforos se fazem necessrios para que a sociedade em geral, a
famlia, a escola, os rgos pblicos e os rgos no-governamentais
discutam e se preparem para entender e atender ao jovem nessa fase da
vida, que ao mesmo tempo frtil, desafiadora e complexa.
A partir do diagnstico traados por este estudo, acre-
ditamos que, apesar de pouco tempo, o Programa contribuiu de forma
significativa, dando acesso cultura, esporte, arte e lazer para jovens,
abrindo, ao mesmo tempo, possibilidades de ampliao do universo
cultural desses mesmos jovens, assim como dos adultos, professores,
famlia e comunidade. A valorizao do espao escolar passou a ter um
significado real, com possibilidades de desenvolverem novas alternativas
de convivncia entre os diferentes, deixando para trs as indiferenas aos
indiferentes. A escola, assim, ganha a possibilidade de maior aproximao
e solidariedade, viabilizando um espao cotidianizado, solidrio e afetivo.
Fernanda Maria Peliari
Maria Aparecida Santana Ferreira
Maria de Ftima da Silva
Alunas do curso de graduao em Filosofia da
Universidade Catlica de Braslia (UCB).

Gesto Educacional: o Brasil no mundo contemporneo
A presente bibliografia constitui uma orientao geral, de
carter seletivo e, de certo modo, ilustrativo. Como a gesto educacional
requer uma ampla perspectiva do conhecimento, integrando diferentes
especialidades, foram pinados trabalhos diversos a partir de 1995. Desse
modo, procuramos oferecer ao leitor um ponto de partida, com enfoque
especial no Brasil. Na rea de peridicos nacionais e do exterior, elevado
nmero de ttulos, mesmo dedicados mais diretamente a outras reas que
no a da gesto educacional, apresentam artigos relevantes.
Livros
ABRAMOVAY, Miriam et al. Escolas de paz. Braslia: Unesco; Rio de
Janeiro: Secretaria de Estado de Educao: Universidade Federal do
Rio de Janeiro, 2001.
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