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UNIVERSIDADE DE BRASLIA UnB

FACULDADE DE ECONOMIA, ADMINISTRAO, CONTABILIDADE E CINCIA DA INFORMAO E


DOCUMENTAO FACE
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM ADMINISTRAO

Lgica Administrativa do Estado Moambicano


(1975 2006)

Vasco Pedro Nyakada

Orientador: Prof. Dr Eda Castro Lucas de Souza

Braslia DF
2008
Vasco Pedro Nyakada

Lgica Administrativa do Estado Moambicano


(1975 2006)

Dissertao apresentada ao Programa de Ps-graduao em


Administrao da Universidade de Braslia PPGA/UnB, como
requisito parcial para obteno do grau de Mestre em Administrao.

Orientador: Prof. Dr Eda Castro Lucas de Souza

Braslia DF
2008
Lgica Administrativa do Estado Moambicano
(1975 2006)

Dissertao apresentada ao Programa de Ps-graduao em


Administrao da Universidade de Braslia PPGA/UnB,
como requisito parcial para obteno do grau de Mestre em
Administrao.

Aprovada por:

Prof Eda Castro Lucas de Souza


Universidade de Braslia PPGA/FE/UnB
(Orientadora)

___________________________________

Prof. Dr. Paulo du Pin Calmon


Universidade de Braslia PPGA/IPOL/UnB
(examinador interno)

___________________________________
Prof. Dr. Henrique Carlos de Oliveira Castro
Universidade de Braslia CEPPAC/UnB
(examinador externo)

___________________________________

Prof. Dr. Eduardo Raulp Vargas


Universidade de Braslia PPGA/IPOL/UnB
(suplente)

___________________________________
Sumrio

Dedicatria..................................................................................................................................i
Epgrafe......................................................................................................................................ii
Agradecimentos........................................................................................................................iii
Resumo......................................................................................................................................iv
Abstract......................................................................................................................................v
Lista de abreviaturas e siglas..................................................................................................vi
Lista de figuras.........................................................................................................................vi
Lista de quadros.......................................................................................................................vi
Lista de tabelas........................................................................................................................vii

Introduo..................................................................................................................................1

1 Referencial terico..............................................................................................................6
1.1 - Conceito de Estado Moderno.........................................................................................6
1.2 - Estado e administrao.................................................................................................13
1.2.1.- Modelos de administrao pblica.........................................................................15
1.2.1.1.- Modelo patrimonial.............................................................................................16
1.2.1.2 - Modelo burocrtico..............................................................................................20
1.2.1.3 - Modelo gerencial.................................................................................................26
1.3 Reforma do Estado.......................................................................................................32

2 Metodologia........................................................................................................................44
2.1 - Natureza da pesquisa..................................................................................................44
2.2 - Coleta de dados...........................................................................................................44
2.3 - Estratgia metodolgica da pesquisa..........................................................................44
2.4 - Limitaes..................................................................................................................46

3 Evoluo histrica das instituies polticas e administrativas de Moambique........47


3.1 - Processo de formao e desenvolvimento do Estado moambicano...........................47
3.1.2 - Perodo de vigncia do Sistema Colonial (1884/5 1975).......................................47
3.1.2.1- Processo de luta anti-colonial (1964 1974)..........................................................53
3.1.2.2 - Transio do regime colonial rumo independncia poltica (1974 1975).........56

4 A independncia poltica e a trajetria do Estado moambicano (1975 2006)..........59


4.1 - Edificao do Estado socialista (1975 1986)..............................................................61
4.2 - Reconstruo do Estado sob signo do liberalismo (1986 1994)................................81
4.3 - Transio democrtica e consolidao das instituies democrticas (1994 2001)..90
4.4 - Democracia e modernizao do Estado (2001 2006)...............................................107
4.5 - Situao econmica no decurso das mudanas poltico-institucionais.......................116
4.5.1 Viso estratgica do PARPA (teoria do programa)................................................122
4.6 Sntese das principais transformaes do aparato estatal..........................................133
5. Consideraes finais e sugestes......................................................................................136

Referncias.............................................................................................................................144
Dedicatria

Aos meus pais, irmos e sobrinho pela


presena constante na minha trajetria
acadmica.
A Jana pelo seu elevado interesse em
conhecer e saber mais sobre Moambique. E
porque juntos idealizamos sonhos.

i
Epgrafe

A tarefa prioritria do intelectual num pas como Moambique parece no ser a de ter
respostas, a de arrogar-se a presuno de dar solues. O intelectual como ensinava
o saudoso mestre Aquino de Bragana, deve interrogar-se e levantar dvidas,
suscitar a reflexo e o debate, aprofundar a anlise dos problemas, criticar decises e
medidas que prejudiquem o relacionamento entre os homens e com a natureza,
sugerir novas estradas de pensamento e de ao a percorrer, proporcionar
informao comunidade e aos seus dirigentes para apoiar a participao eficaz de
todos na reconstruo do pas, para que o exerccio da democracia seja cada vez
mais um ato consciente e a expresso da liberdade das mulheres e dos homens
(CABAO, 1995, P. 114).

ii
Agradecimentos

A edificao de um empreendimento desta natureza foi possvel graas ao apoio de um


conjunto de indivduos e instituies com os quais contra uma dvida de gratido.

No domnio institucional agradeo o apoio prestado pelo ISS e pelo ISRI.

Quero registrar os meus eternos agradecimentos aos meus pais Pedro Vasco Antnio Nyakada
e Elvira Zeferino, por terem investido na minha educao e incutido em mim o esprito de luta
incansvel pelo saber, traduzido pela nsia por conhecimento.

Aos meus irmos Lcio, Agapito e Mrcia, por terem me incentivado e confortado ao longo
dos momentos de angstia e desnimo.

Os meus sinceros agradecimentos:

professora Eda Castro Lucas de Souza, pela dedicao, orientao e abertura de novos
horizontes.

Ao professor Henrique Carlos de Oliveira Castro pelas criticas, sugestes pertinentes e


valiosas, sua disponibilidade e incentivo.

Ao professor Paulo Du Pin Calmon pela abertura, criticas e sugestes.

Ao professor Jamisse U. Taimo, pelas palavras de estmulo e encorajamento proferidas na


vspera da minha partida Braslia, cidade que encheu de orgulho a JK e ao povo brasileiro.

Ao professor Juvncio Cumbane pela preocupao constante em relao ao meu desempenho


acadmico.

Janana Ferreira Bittencourt Pereira, pelo amor e carinho demonstrado ao longo da nossa
prazerosa relao e pela co-orientao.

famlia Bittencourt, no s vo os meus agradecimentos, mas tambm meu reconhecimento


pelas qualidades excepcionais que demonstraram ao longo da convivncia que tivemos. Devo
confessar que, no Brasil, s me senti num ambiente familiar quando estive convosco.

Por fim, estendo os meus agradecimentos a todos que direta ou indiretamente contriburam
para a consecuo desta pesquisa e que no foram mencionados.

iii
Resumo

A presente pesquisa aborda questes relativas ao processo de mudanas institucionais sofridas pelo
Estado moambicano ao longo das ltimas trs dcadas. O estudo objetivou identificar a lgica
administrativa desse Estado atravs da anlise do desenvolvimento scio-histrico das suas
instituies polticas. Na abordagem desse, privilegiam-se as relaes sociais e polticas
estabelecidas no decurso do processo histrico. Trata-se de uma pesquisa qualitativa de natureza
descritiva baseada em documentos institucionais. Durante a descrio do processo de mudana
institucional, constatou-se que o aparato administrativo configurado atravs da coabitao ou
interconexo entre os modelos de administrao pblica patrimonial, burocrtica e gerencial. No
entanto, o ambiente institucional apresentou, na sua trajetria, um pendor burocrtico em detrimento
das restantes vertentes administrativas, que aparecem em segundo plano. Os valores conservadores
e autocrticos convivem, de forma no anacrnica, com instituies democrticas, causando esse
hibridismo poltico-institucional no aparato administrativo do Estado moambicano.
Palavras-chave: Estado; Reforma do Estado; modelos de administrao pblica; instituies;
desenvolvimento institucional.

iv
ABSTRACT

This research addresses issues concerning the process of institutional changes made to the
Mozambican state over the past three decades. The study aimed to identify the logic of that
administrative rule by examining the socio-historical development of its political institutions. In this
approach, focus is the social relationships and policies established during the historical process. This
is a qualitative research based on descriptive nature of institutional documents. During the description
of the process of institutional change, it was found that the administrative apparatus is configured
through cohabitation or interconnection between the models of government property, bureaucratic and
managerial. However, the institutional environment presented in its path, an incline bureaucracy at the
expense of other administrative aspects, which appear in the background. The autocratic and
conservative values coexist, but are not anachronistic, with democratic institutions, causing this
political-institutional hybridism the administrative apparatus of the Mozambican state.
Keywords: State; Reform of the State; models of government, institutions, institutional development.

v
Lista de abreviaturas e siglas

AGP............................................................................................................Acordo Geral de Paz


BM....................................................................................................................Banco Mundial
CIRESP................................................Comisso Interministerial da Reforma do Setor Pblico
CNE............................................................................................Comisso Nacional de Eleies
CRM.........................................................................Constituio da Repblica de Moambique
CRPM.........................................................Constituio da Repblica Popular de Moambique
EAC.....................................................................................................Estratgia Anticorrupo
EGRSP................................................................Estratgia Global da Reforma do setor Pblico
FMI..............................................................................................Fundo Monetrio Internacional
FRELIMO.........................................................................Frente de Libertao de Moambique
Frelimo.................................................................................... Nome do Partido criado em 1977
GDs.........................................................................................................Grupos Dinamizadores
IAF.........................................................................Inqurito Nacional de Agregados Familiares
INE.............................................................................................Instituto Nacional de Estatstica
ONGs...................................................................................Organizaes No Governamentais
PARPA.......................................................Plano de Ao para a Reduo da Pobreza Absoluta
PRE...................................................................................Programa de Reabilitao Econmica
PRES.................................................................. Programa de Reabilitao Econmica e Social
Renamo...............................................................................Resistncia Nacional Moambicana
RPM.....................................................................................Repblica Popular de Moambique
RSP.....................................................................................................Reforma do Setor Pblico
UTRESP............................................................Unidade Tcnica da Reforma do Setor Pblico

Lista de figuras

Figura 1 Dinmica da Lgica Administrativa........................................................................15


Figura 2 Modelo da Teoria do PARPA................................................................................130

Lista de quadros

Quadro 1 Principais caractersticas do modelo patrimonial...................................................18


Quadro 2 Principais caractersticas da burocracia racional-legal..........................................24
Quadro 3 Principais caractersticas do modelo gerencial......................................................30
Quadro 4 Sntese dos trs principais modelos administrativos..............................................31
Quadro 5 Modelo de anlise da pesquisa...............................................................................45
Quadro 6 Lgica administrativa nos primrdios da independncia (1975-1986)..................80
Quadro 7 Lgica administrativa durante a reconfigurao estatal (1986-1994)..............89-90
Quadro 8 Lgica Administrativa no perodo entre (1994-2001).........................................106
Quadro 9 Lgica administrativa no processo de modernizao estatal (2001-2006)..........115
Quadro 10 Dinmica da lgica administrativa do Estado moambicano (1975-2006).......138
Quadro 11 Dinmica da lgica administrativa do Estado moambicano (1975-2006).......140
Quadro 12 Dinmica da lgica administrativa do Estado moambicano (1975-2006).......141

vi
Lista de tabelas

Tabela 1 Eleies gerais em Moambique 1994 2004........................................................95


Tabela 2 Eleies locais em Moambique 1998 e 2003........................................................97
Tabela 3 ndice de valores de alguns indicadores econmicos no perodo de 1974 a
1993.........................................................................................................................................118

vii
Introduo

Dentro da regio austral da frica est situada a Repblica de Moambique, um


Estado cuja independncia poltica foi alcanada em 1975, deixando por essa via de ser
colnia portuguesa. Depois da consumao deste fato histrico, o governo institudo procurou
criar ou construir instituies fortes para consolidar esse Estado, numa trajetria que conheceu
fases distintas obedecendo a certa lgica administrativa de acordo com seu posicionamento
ideolgico.

Portanto, a transio do regime colonial para um novo regime significou o incio da


configurao de novas instituies. Mas, como elas so construdas, socialmente, em um
processo simultaneamente estruturado e estruturante, derivado de percepes subjetivas,
surgem diferenas lgicas na maneira de conceber essas instituies. No entanto, tais
percepes podem se tornar racionais quando adquirem utilidade e passam a ser
amplamente compartilhadas para satisfazer a um objetivo especfico do contexto social
(VIEIRA e CARVALHO, 2003). Do ponto de vista institucional, o Estado reconhecido,
socialmente, como a ltima e mais perfeita forma de administrao social at agora instituda.
No mundo civilizado, onde vrias instituies so concebidas, o Estado tornou-se um mito
cuja existncia ningum se ope, seja ele do tipo militar, feudal, monrquico, liberal,
socialista ou capitalista (BAZZO, 1994).

Nesse sentido, o Estado como instituio , tambm, configurado de maneiras


diferentes de acordo com as percepes dos principais atores sociais, sendo na maioria das
vezes alvo de processos de reestruturao que resultam, em grande medida, de influncias
ideolgicas. Ou seja, a emergncia da retrica reformista est associada aos diversos matizes
ideolgicas que orientam as sociedades modernas, exigindo a reconstruo e ou, redefinio
do Estado (REZENDE, 2004). A globalizao e todas as inovaes tecnolgicas que
transformaram a lgica do setor produtivo tambm afetaram e profundamente o Estado
(ABRUCIO, 2003, p. 176). Progressivamente, vo sendo criadas modificaes nas relaes
entre esta entidade e a sociedade. Alis, a concepo de uma agenda de reformas do setor
pblico representa uma das respostas visveis para tal fenmeno (REZENDE, 2004, p. 23).
Conseqentemente, governantes e intelectuais de vrios pases passaram, a partir da dcada de
1980, a conferir particular importncia questo da reforma do Estado. Assim, as
preocupaes em relao a esse assunto intensificaram-se, a partir da dcada de 1990, quando

1
o movimento reformista abraou um conjunto significativo de pases interessados em adotar
mudanas nas formas de responder aos problemas sociais.

Nos Estados contemporneos, h constantes presses sociais com intuito de lev-los a


melhorar a sua capacidade de resposta s crescentes demandas dos cidados, sobretudo em
sociedades onde o exerccio da cidadania est garantido pelo sistema democrtico, permitindo
que esses atores sociais faam exigncias aos governantes. nesse mbito que surgem,
atualmente, um conjunto de polticas que conduzem o processo de modernizao do Estado,
preconizando a flexibilidade das instituies, a transparncia e a melhoria constante da
prestao de servios pblicos.

Ademais, o Estado contemporneo formado por um mosaico de instituies com


objetivos, capacidade tcnica, valores, paradigmas, formatos institucionais e graus de
interlocuo e interao bastante dispares em relao aos diversos atores sociais
(AZEVEDO, 2006, p. 139). por esse motivo que essas instituies precisam adaptar-se s
transformaes socioeconmicas, atravs da melhoria na burocracia para poderem alcanar os
fins superiores do Estado.

Conforme sugere Souza (2003), num contexto democrtico, a manuteno do Estado


como regulador e provedor de servios (sobretudo os de mbito social), implica
transformaes em nvel do aparato administrativo, levando o Estado a assumir a funo de
prestador de servios pblicos, inerentes aos direitos essenciais da sociedade, assim como
multiplicar os j existentes, mantendo e melhorando a qualidade na Administrao Pblica.
Por conseguinte, a reformulao e a modernizao da administrao pblica, no sentido de
racionalizar as aes e aumentar a eficincia e a eficcia das suas instituies, respondendo
com agilidade e competncia s demandas do governo e da sociedade, fazem-se cada vez mais
necessrias (SOUZA, 2003, p.206). De acordo com o argumento apresentado por Abrcio
(2003), a administrao, a nvel mundial, encontra-se num contexto revolucionrio, uma
vez que algumas prticas tradicionais esto sendo abandonadas por no resolverem
problemas, apenas contribuem para que os mesmos se incrementem cada vez mais.

Nessa perspectiva, a reestruturao administrativa implica a necessidade de se


repensar e redesenhar os processos de prestao de servios pblicos. Por isso, nota-se uma
crescente preocupao em reinventar a administrao, promover aes que garantam sua
eficincia e eficcia, assim como eliminar as patologias e disfunes da burocracia que
emperram o funcionamento da mquina administrativa, dificultando as tentativas de responder
s exigncias fundamentais das sociedades modernas, caracterizadas pela observncia, no seio
2
delas, de uma complexidade crescente de problemas. Pressupe-se que responder s principais
demandas sociais implica um cometimento com a forma como se estrutura o aparelho do
Estado, pois, esta sociedade poltica deveria ter capacidade de materializar os propsitos da
sua existncia, desempenhando positivamente o seu papel na sociedade como um todo. Alis,
a modificao das formas administrativas e seu redimensionamento constituem uma das
condies primordiais para a viabilizao das estratgias de reforma administrativa que so
parte integrante da reforma do Estado (SOUZA, 2003).

Na senda do que acontece (u) em muitos pases do Leste Europeu, da Amrica Latina,
da sia e da frica, Moambique tem vindo a sofrer profundas alteraes na maneira de gerir
as relaes entre o Estado e a sociedade. Segundo Egeu (1992) e Fry (2001), ao longo dos
ltimos cinqenta anos, registraram-se, nesse pas, rpidas e dramticas mudanas polticas e
econmicas, com maior incidncia para o perodo ps-independncia, no qual tm sido dados
passos excessivamente rpidos em vrios domnios sociais. O principal desafio das mudanas
consiste em modificar a forma de governo e, concomitantemente, a estrutura que influencia o
funcionamento do aparato estatal. interessante observar que, o Estado burocrtico
moambicano foi concebido numa altura em que o mundo conhecia constantes mudanas,
cuja repercusso incidia, tambm, sobre esse novo agrupamento poltico, da que pode ter
adotado no processo de sua formao uma espcie de mimetismo institucional.

No processo de evoluo do Estado moambicano,

As filosofias, objetivos, estratgias, polticas e programas de desenvolvimento foram-se


modificando em resposta as crises conjunturais e estruturais, presso e oposio internas,
alteraes no ambiente internacional, nos modelos e modos de pensamento econmico e
presses de doadores em direes opostas (CASTEL-BRANCO, 1995, p.581).
Assim, as instituies que surgem como produto de interao e adaptao. Este
processo tem revelado que, os elementos institucionais e ambientais sempre tiveram um papel
preponderante nas etapas centrais do desenvolvimento institucional.

Gradualmente, o Estado foi sentindo necessidade de exercer maior desempenho nas


reas da vida econmica e social, modificando seu aparato para obter maior flexibilidade
institucional. Para o efeito, sempre procurou adotar procedimentos polticos e administrativos
considerados adequados para cumprir com sua misso.

Diante do exposto acima, considera-se pertinente formulao de questes como:


Qual a lgica poltico-administrativa que o Estado moambicano seguiu durante o seu
percurso histrico? Qual a relao dessa lgica poltica com o processo administrativo?
Como se deu a transformao do Estado em funo da sua lgica poltica?

3
Esses questionamentos levam ao objetivo geral, que identificar os diferentes
momentos histricos polticos do Estado moambicano e as principais transformaes
administrativas que incidiram sobre esse Estado no contexto scio-poltico das reformas
estatais. Especificamente pretende-se (1) identificar as similitudes entre os ciclos de reforma
e os principais modelos de administrao pblica; (2) identificar as caractersticas
administrativas que o setor pblico adquiriu em decorrncia das reformas estatais; (3)
identificar a lgica administrativa do Estado atravs da anlise do desenvolvimento scio-
histrico das instituies polticas; (4) identificar algumas especificidades que contribuem
para as mudanas institucionais.

Com a pesquisa realizada, poder-se- contribuir para a compreenso da reforma do


Estado no contexto da trajetria poltica moambicana, pois, conhecer o contexto no qual esse
processo se desenvolveu permite vislumbrar melhor as conseqncias das aes
organizacionais inerentes ao desenvolvimento do Estado e da administrao pblica. Poder,
tambm, incentivar outros estudos relacionados com a problemtica da modernizao
administrativa, colaborando deste modo para o aprofundamento do conhecimento relativo a
essa sociedade poltica. O Estado e a administrao pblica, como um todo, j foram alvos de
vrios estudos sistemticos, mas para o caso do Estado moambicano os estudos ainda so
escassos, mesmo havendo muitos assuntos do domnio estatal que possam ser abordados
academicamente. Da a relevncia dessa pesquisa. Tendo em conta essas constataes, tornou-
se perceptvel a necessidade de se desenvolver um estudo que permita compreender melhor os
processos de mudanas institucionais efetuados, no quadro poltico-administrativo, durante o
perodo que sucedeu independncia poltica.

Desta feita, com o estudo desenvolvido, pretende-se abordar aspetos relacionados s


transformaes nas organizaes pblicas, dando particular nfase ao processo de mudanas
de carter poltico e administrativo do Estado moambicano. Do ponto de vista de
demarcao temporal, o estudo vai abarcar o perodo de 1975, por ser a altura da criao do
chamado Estado Novo, at 2006, ano em que terminou a primeira fase da implementao do
Programa de reestruturao estatal, que denominado de Estratgia Global da Reforma do
Setor Pblico (EGRSP), cujo trmino est previsto para 2011. neste intervalo de tempo
aonde se inserem as principais fases polticas e administrativas do pas em estudo.

O presente estudo, foca questes de mbito poltico-administrativo, no entanto, so


salientados alguns aspetos de carter econmico, porque a poltica, a administrao e a
economia esto interligadas como adverte Vieira (2005, p. 188) quando afirma que:

4
A maioria da literatura sobre a transio moambicana tende a examinar os processos
econmicos (ajuste estrutural, introduo da economia de mercado) e os processos polticos
(acordo de paz, democratizao) separadamente ou, quando muito, como transies paralelas.
No entanto, sob o ponto de vista mais amplo da re-configurao do Estado, fica claro que
ambas as transies cada uma com seus altos e baixos e seus determinantes internos e
externos condicionaram-se mutuamente, num processo dinmico de interao sujeito a
mltiplas e cambiantes lgicas, conforme a ao dos diversos atores ou foras sociais
provocavam ou reagiam s mudanas.
Esta pesquisa divide-se em quatro captulos. No primeiro, feita a apresentao geral
de aspectos subjacentes ao tema pesquisado; procura-se mostrar as razes para a
reestruturao do aparato estatal, sua pertinncia, seu processo histrico e os modelos de
administrao pblica predominantes nas diferentes sociedades. Ou seja, so focados os
aspetos tericos que serviram para fundamentar a prpria pesquisa. Nesta parte, foi conferida
primazia a componentes tericas que tratam de questes relativas reforma do Estado. No
segundo captulo esto contidos os procedimentos metodolgicos que serviram de base para a
efetivao desse estudo, dedicado descrio do percurso metodolgico da pesquisa. No
terceiro captulo procura-se descrever o processo de formao do Estado moambicano
iniciado com a implantao do Sistema colonial aps a Conferncia de Berlim. No quarto, so
descritas e analisadas as principais transformaes pelas quais o aparelho do Estado
moambicano atravessou no mbito poltico, administrativo e econmico, destacando a
influncia do ambiente institucional dentro do perodo ps-independncia. Por ltimo, so
apresentadas ilaes suscetveis de serem tiradas a partir dos dados reunidos durante a
pesquisa.

5
CAPTULO I

Referencial Terico

Este captulo busca apresentar reflexes tericas que discutem aspetos inerentes
instituio denominada Estado. As diferentes contribuies descrevem, resumidamente, o
processo de sua evoluo histrica, destacando os elementos conjunturais que determinaram a
configurao do aparato estatal, desde o seu surgimento, at ao novo cenrio institucional.
So apontadas alternativas de anlise do Estado, atravs de algumas reflexes importantes,
vinculadas problemtica das reformas estatais que tm ocorrido, com maior ou menor
intensidade, em quase todas as sociedades. Atualmente, essas mudanas so comuns, pois a
sociedade poltica precisa adaptar-se para desempenhar a sua funo com eficcia e eficincia,
respondendo positivamente aos desafios propiciados pelas condies das sociedades
contemporneas.

O arcabouo terico, que se segue, contribuir para desvendar a lgica administrativa


no quadro das transformaes das instituies estatais abordadas, atravs das diferentes linhas
terico-interpretativas. Enfim, os pressupostos tericos, que so apresentados a seguir,
resultam de reflexes que ajudam a compreender as mudanas em nvel das instituies
estatais, como ser observado em diante.

1.1 Conceito de Estado Moderno

O Estado emergiu, historicamente, em virtude da natureza social do homem e da


necessidade de um mecanismo, consensual, para garantir a satisfao das necessidades
coletivas, assim como para regular a interao entre os indivduos no contexto social. Nesta
ordem de idias, o Estado uma unidade poltica responsvel ou encarregue de organizar as relaes
sociais (POULANZAS, 2000). Trata-se, neste caso, de uma instncia social que possui um
potencial transformador em relao sociedade, uma vez que ao articular as necessidades dos
diferentes atores sociais, ele cria um efeito multiplicador ao longo do processo de interao
(TEIXEIRA e SANTANA, 1994).

Essa instituio tornou-se to complexa, contribuindo para que a sua definio


apresente uma multiplicidade de acepes. Os tericos que refletem sobre o Estado assumem
posies divergentes no que concerne maneira como deve ser concebido e administrado,
para atingir altos nveis de desempenho.

6
Segundo Bobbio (1983), o conceito de Estado no universal, da a existncia de
diferentes acepes. Todavia, serve para referir-se a uma forma de ordenamento poltico
surgida na Europa a partir do sculo XIII, at fins do sculo XVIII ou incios do sculo XIX,
tendo em conta pressupostos e motivos especficos inerentes ao processo da histria europia.
Posteriormente, se estendeu libertando-se das suas condies originais e concretas de seu
nascimento, passando a fazer parte de todo o mundo civilizado.

A partir do sucesso diferente e dos vrios graus de domnio que as velhas e novas foras
sociais apresentaram, surgiram as diferenas verificadas em diversos pases e em diversos
momentos histricos em torno do modo geral de organizao das relaes sociais, como
variantes do mesmo modelo geral de Estado, detentor do monoplio da fora legitima
(SOUSA; GARCIA e CARVALHO, 1998, p. 428).
Ao se inteirarem sobre o Estado, Boudon e Bourricaud (2000) argumentam que h
uma dificuldade de defini-lo, por que: (1) sua concepo associa, arbitrariamente, o ponto de
vista normativo e o descritivo; (2) o Estado pode designar uma forma poltica e
historicamente definida; (3) a definio do Estado coloca o problema inerente lista e
morfologia de seus rgos (BOUDON e BOURRICAUD, 2000). Muitas vezes confundem-se
os rgos do Estado tais como a Administrao Pblica 1 , o governo, as instituies pblicas,
etc. com o prprio Estado. GRAMSCI (2000), por exemplo, considera Estado ao conjunto de
instituies por meio das quais a classe dominante garante o exercesse do seu poder e
influncia sobre o povo. De acordo com esse autor, as instituies estatais abarcam o aparato
poltico-administrativo, incluindo outras instituies que, independentemente da sua natureza,
difundem a cultura e a ideologia estatal.

No sentido mais geral, o termo Estado designa o conjunto de cidados que vivem
politicamente organizados. Todavia, no pode ser confundido com as pessoas que exercem o
poder poltico durante algum tempo e nem com o prprio governo. De forma especfica, serve
para fazer referncia s instituies governamentais que tendem a ser duradouras, embora se
note mudanas na sua disposio institucional (REGO e PEIXOTO, 1998).

Em diferentes concepes tericas, o Estado encarado como uma instituio que


pode ser definida a partir da sua dimenso sociolgica, poltica ou jurdica. A maior parte dos
conceitos apresentados baseia-se nas condies necessrias que compem sua noo,
designadamente a populao, territrio e poder poltico. Neste sentido, o Estado surge como
um termo usado para definir o conjunto de instituies adotadas como mecanismo de

1
A administrao pblica concebida, do ponto de vista orgnico, como um sistema de rgos, servios e
agentes do Estado, bem como as demais pessoas coletivas que asseguram em nome da coletividade a satisfao
regular e contnua das necessidades coletivas tais como a segurana e bem estar (CAETANO, 1997).

7
articulao entre a populao e o poder poltico, dentro de uma superfcie territorial
previamente delimitada. A presena de tais elementos constituintes est implcita na definio
apresentada por Azambuja (1989, p. 23), segundo a qual.

o Estado uma sociedade, pois se constitui de um grupo de indivduos unidos e organizados


permanentemente para realizar um objetivo comum e se denomina sociedade poltica, porque,
tendo sua organizao determinada por normas de Direito positivo, hierarquizada na forma
de governantes e governados e tem uma finalidade prpria, o bem pblico.
No entanto, Weber (2004) adverte que, do ponto de vista sociolgico, no se pode
definir o Estado em funo dos seus fins, mas pelo uso da coao fsica. De forma semelhante
aos agrupamentos polticos que historicamente o precederam, o Estado consiste em uma
relao de dominao do homem sobre o homem, fundada no instrumento da violncia
legtima (ou considerada legtima). Este autor considera o Estado como a instituio social
responsvel pelo monoplio desse tipo de violncia, baseada no uso da fora impregnada no
aparato poltico-administrativo. por esse motivo que,

a uma associao de dominao denominamos de associao poltica, quando e na medida em


que sua subsistncia e a vigncia de suas ordens, dentro de um determinado territrio
geogrfico, estejam garantidos de modo contnuo mediante ameaa e a aplicao de coao
fsica por parte do quadro administrativo (WEBER, 1994, p. 34).
Na abordagem dos clssicos do marxismo, o Estado sinnimo de aparelho do Estado.
concebido como sendo um aparelho repressivo, uma mquina de represso que permite as
classes dominantes assegurar a sua dominao sobre as classes mais baixas, para submet-las
ao processo de extorso da mais valia. Na viso de Marx, a superestrutura jurdica e poltica
que incorpora o Estado se estabelecem sobre a estrutura econmica e social. Assim, o poder
estatal encontra-se acima da luta entre as classes, um instrumento por meio do qual a classe
dominante assegura certos privilgios, principalmente os que emanam do mbito econmico.
No entanto, com o avano da teoria de Estado, salientam-se a necessidade de se estabelecer a
distino entre poder de Estado, aparelho do Estado e os aparelhos ideolgicos do Estado: o
governo, a administrao, a polcia, etc. (ALTHUSSER, 2003).

Portanto, as modificaes que o aparato estatal tem apresentado revelam que, o Estado
uma estrutura poltica que varia no decurso do processo histrico, da que sempre se buscou
entend-lo. Essa ateno que recai sobre o Estado pode estar associada ao fato deste ter
exercido, progressivamente, influncia sobre a vida econmica e social. E com a sua
evoluo, ganhou uma amplitude cada vez maior, tornando-se um sistema complexo devido
necessidade de se rever critrios e processos de seu funcionamento.

8
Segundo Menezes (2002, p.3), desde h muito tempo, existiram pensadores eminentes,
especialmente os gregos, que refletiram atravs de questionamentos cientficos feitos sobre a
sociedade poltica (Estado), legando humanidade ensinamentos valiosos em extenso e
profundidade, de tal jeito que mesmo agora fornecem fundamentos indispensveis
formulao de princpios e de concluses quanto aos complexos problemas atuais..

Na idade mdia, marcada pela supremacia da igreja catlica, o trabalho intelectual era
feito pelos doutores catlicos e, na idade moderna as reflexes eram feitas sobre o Estado na
senda de orientaes ignoradas e at revolucionrias. Na idade contempornea, onde
aparecem as Constituies escritas, um nmero significativo de estudiosos passou a examinar
o Estado, imprimindo-lhe uma verdadeira renovao, abrindo outras perspectivas para os
interessados em geral (MENEZES, 2002).

Ainda na dimenso analtica do Estado, a histria das instituies e a histria das


doutrinas polticas representam as duas fontes principais para o estudo deste aparato social,
cuja peculiaridade ser um sistema institucional complexo (BOBBIO, 1995). O Estado
tornou-se, a partir de 1960, um campo de investigao e de discusso importante entre os
marxistas. A maioria dos estudos, recentes, sobre o Estado preocupa-se com a explorao e
explicao da sua autonomia relativa e das complexidades que envolvem suas relaes com
a sociedade (BOTTOMORE, 1997). O desenvolvimento do pensamento cientfico e filosfico
acompanhado pelo interesse em relao ao Estado, no que tange sua organizao, ao
estudo da sua origem, sua estrutura e funcionamento de seus rgos. Mais do que em seu
desenvolvimento histrico, o Estado estudado em si mesmo, em suas estruturas, funes, elementos
constitutivos, mecanismos, rgos etc., como sistema complexo considerado em si mesmo e nas
relaes com os demais sistemas contguos (AZAMBUJA, 1986; BOBBIO, 1995).

O Estado engloba um sistema de rgos ou estruturas que decidem, executam e


controlam com autoridade todos os assuntos pblicos, sendo, por isso indispensveis para a
sociedade. Tais rgos tm merecido ateno particular por parte de vrios pesquisadores,
provenientes da Cincia Poltica, Direito, Administrao Pblica, Relaes Internacionais,
dentre outras reas do saber.

A disposio desses rgos que d certo formato ao Estado. Assim, consideram-se


formas de Estado ao conjunto de estruturas, concernentes organizao das competncias
especiais, nas quais o poder do Estado se reparte, assim como a unitariedade ou pluralidade
que se encontra nele. Portanto, faz-se aluso s formas do Estado para designar os diversos
sistemas polticos que fundamentam o tipo de organizao e funcionamento das sociedades

9
(SALDANHA e BONAVIDES, 1979). Esses sistemas podem ser autoritrios ou liberais,
dependendo da maneira como so concebidos os Estados e dos regimes polticos2 institudos,
no quadro do ordenamento social.

Desde o seu surgimento, e ao longo do seu percurso histrico, o Estado foi adotando
diversas formas do ponto de vista poltico, econmico e social. Assim, as formas de
organizao administrativa estatal refletem a forma de poder, na qual ela est fundamentada.
Por esta razo, so traadas estratgias que entram em consonncia com sua estrutura poltico-
administrativa, aparecendo como mecanismos usados para cumprir com suas principais
prerrogativas. Alis, durante o seu processo evolutivo, o Estado foi se adaptando para
enfrentar os desafios que emergiam e cumprir funes acopladas s doutrinas polticas
escolhidas para orientar os destinos da sociedade. Deste modo, foi acumulando, ao longo das
diferentes etapas histricas, vrias funes de carter administrativo.

Por este motivo, o Estado assume certa forma a partir da sua estrutura administrativa,
que um ambiente poltico com funes autnomas e impessoais (POULANZAS, 2000).
Assim, a organizao e o funcionamento do Estado resultam de configuraes baseadas em
formatos institucionais, aliceradas pelas diferentes perspectivas sobre a convivncia social.
Nesta ordem de idias, pode-se afirmar que, a filosofia administrativa de um pas resulta da
evoluo histrica, poltica, socioeconmica e cultural do seu povo.

Na poca medieval, os poderes do Estado eram compartilhados entre o prncipe, o


senhor feudal e a igreja. Com efeito, a estrutura do poder era estratificada e sustentada pelo
feudalismo.

Esse exerccio compartilhado do poder chegou ao fim com o advento do absolutismo,


em decorrncia da crise do feudalismo, do conseqente declneo deste sistema e da
necessidade de se implantar o Estado-nao. A emergncia desta forma de Estado implicou a
unificao dos exrcitos, culminando com a centralizao do poder de coero dentro de um
dado territrio. Nestas circunstncias, foi instaurado o Estado absolutista, tornando-se a
primeira expresso do Estado moderno, cujas caractersticas so a concentrao de poderes
numa autoridade mxima, uso excessivo da violncia por meio de instrumentos de
dominao, considerados legtimos pelo Estado (BOBBIO, 1992). Portanto, baseando-se na
doutrina absolutista, o Estado chamou a si a exclusividade do uso do poder punitivo, atravs

2
Regime poltico um conjunto de instituies que regulam a luta pelo poder e o seu exerccio, bem como a
prtica dos valores que animam tais instituies (BOBBIO, 1993, p. 1081).

10
do monoplio do uso da fora, visando manuteno da ordem e a garantia da continuidade
do regime que sustenta essa concepo de Estado.
Ainda na modernidade, em oposio ao absolutismo, foi concebido o liberalismo
como doutrina poltica e econmica. A noo de contrato social, trazida por Thomas Hobbes,
John Locke e Jean Jacques Rosseau, contribuiu para o fundamento do Estado liberal moderno.
Essa concepo de sociedade baseada no Estado de direito, na economia de mercado e na
descentralizao de poderes. De acordo com o pensamento liberal, o Estado no precisa ser
grande no que tange ao seu tamanho. Os defensores do liberalismo argumentam que, um
Estado relativamente pequeno no sinnimo de Estado fraco. Os crticos dessa abordagem
poltica e econmica advogam que o Estado liberal no teria condies para minimizar as
desigualdades, tendendo a favorecer uma concentrao de renda e criando condies para o
agravamento das tenses sociais (LACOMBE, 2004).
Esse autor considera ainda que, a liberdade representa o ponto mais importante no
liberalismo, embora tal liberdade no seja absoluta, procura-se maximizar a liberdade de
pensamento, formar partidos, expresso, o direito de escolher os governantes, as formas de
governo e de mudar ambas. Pressupe-se que, o bem-estar atinge uma amplitude maior numa
sociedade, onde se valoriza a liberdade, onde so salvaguardados os direitos fundamentais do
homem, onde existe a ao livre dos agentes econmicos.
No Estado liberal a coero reduzida em relao ao absolutista (totalitrio), embora
ambos detenham o monoplio do uso de violncia. No primeiro tipo de Estado, as sanes
ocorrem respeitando um rol de direitos e liberdades, enquanto no segundo h uma tendncia
em reprimir as aes individuais atravs do uso excessivo da fora. O Estado liberal,
defendido por Montesquieu, delimita o exerccio dos poderes estatais, preconiza a separao
entre a esfera pblica e privada, visa promover a liberdade. Esta distino entre o pblico e o
privado constitui a base jurdica do Estado nas democracias de massas (PRATES, 2007).

Com o avano da democratizao, a burocracia, que acompanha o funcionamento do


Estado, vista como o principal obstculo para a flexibilizao das instituies que
desempenham funes estatais. A burocracia apresenta-se como um sistema de dominao
ou de poder autoritrio, hierrquico, que reivindica para si o monoplio da racionalidade e do
conhecimento administrativo (MOTTA e BRESSER-PEREIRA, 1986, p. 9),
comprometendo a execuo rpida das tarefas reservadas ao Estado. Na perspectiva de
Azevedo (2006), as concepes funcionalistas e marxistas, que tendiam a privilegiar uma
viso ampla e uma lgica linear na ao do aparato estatal, esto muito distantes do Estado

11
contemporneo. O novo modelo estatal, emergente, distancia-se das caractersticas que
permitem esse tipo de concepo. Alm disso, a proliferao de regimes democrticos mostra
que o Estado j no pode ser concebido como um sistema burocrtico-coercitivo.

O ambiente institucional demonstrou ser determinante na configurao do Estado. A


administrao pblica cresceu, a partir da segunda metade do sculo XX, em consonncia
com o desenvolvimento do Estado, que se deu com o alargamento e aprofundamento de suas
funes, englobando uma variedade de servios. Constatou-se que, para a materializao de
seus fins, o Estado segue o modelo de sua prpria organizao e da sociedade, resultante da
adaptao, constante, que lhe exigido no decorrer do tempo. Por isso, os interesses e as
aspiraes sociais encontram na estrutura poltica e administrativa um meio pelo qual se
encaminham num processo retroativo (POULANZAS, 2000). Segundo Bobbio (1995, P. 60)

a relao entre o conjunto das instituies polticas e o sistema social no seu todo
representada como uma relao demanda-resposta (input-output). A funo das instituies
polticas de dar respostas s demandas provenientes do ambiente social ou, segundo uma
terminologia corrente, de converter as demandas em respostas. As respostas das instituies
so dadas sob a forma de decises coletivas vinculatrias para toda a sociedade. Por sua vez,
estas respostas retroagem sobre a transformao do ambiente social, do qual, em seqncia ao
modo como so dadas as respostas, nascem novas demandas, num processo de mudana
contnua que pode ser gradual quando existe correspondncia entre as demandas e as respostas,
brusco quando por uma sobrecarga das demandas sobre as respostas interrompe-se o fluxo de
retroao e as instituies polticas vigentes, no conseguindo mais dar respostas satisfatrias,
sofrem um processo de transformao que pode chegar fase final da completa modificao.
Depois da emergncia do fenmeno globalizao, principal responsvel pela criao
de novas estruturas para o Estado, o quadro poltico-institucional foi, significativamente,
alterado. A nova viso de sociedade, decorrente das mudanas, permitiu que as organizaes
pblicas no estatais passassem a exercer algumas atividades do Estado. Assim, o surgimento
e a proliferao de organizaes desta natureza constituem o reflexo da evoluo do prprio
Estado, representando a adaptao desta sociedade poltica ao ambiente institucional no qual
se encontra. Ou seja, a entrada deste tipo de atores sociais, representa um leque de reaes s
mudanas, no campo poltico, derivadas do desenvolvimento tecnolgico e da crescente
democratizao das sociedades. Tal progresso tcnico contribuiu para a retirada do monoplio
poltico ao Estado moderno e para o aperfeioamento, e reforo dos seus traos essenciais. A
causa principal da mutao estatal o dinamismo ambiental, que reflete as diferentes
explicaes scio-culturais e ideolgicas.

Mas, o repertrio de arranjos institucionais, utilizado para a construo de uma nova


ordem poltica, depara-se com muitas limitaes que fazem freqentemente, com que os
atores sociais tomem como base as prticas e instituies tradicionais para configurar um

12
novo regime poltico, obedecendo lgica imposta pelas caractersticas ambientais
(PREWORSKI, 1992).

A importncia dos fatores ambientais salientada pelos processos de mudana


institucional. Os fenmenos ambientais esto presentes na criao como no desenvolvimento
institucional que se processam atravs da adequao das prticas, procedimentos, sistema de
crenas e estruturas regulatrias. Atravs do processo multidimensional propiciado pelas
sucessivas revolues tecnolgicas o Estado encontra-se num processo de reconfigurao para
se adaptar aos processos ambientais globais. A evoluo das instituies estatais mostra que a
histria de cada pas ou Estado preponderante na dinmica do processo de mudana. A
globalizao deu origem a uma crescente interdependncia entre os Estados, contribuindo
para a construo de uma nova institucionalidade internacional.

Essas mudanas na estrutura poltica e administrativa do Estado tm relao estreita


com a generalizao de valores e idias, alm disso, tornaram o sistema democrtico muito
preponderante para estabelecer o desenvolvimento social.

Enfim, nesta seo, procurou-se apresentar questes ligadas origem do Estado e seu
desenvolvimento, foram trazidas interpretaes do Estado moderno. Mostrou-se o quo esta
entidade poltica suscetvel a transformaes, no contexto scio-histrico. Entretanto, a
natureza do assunto que constitui foco da pesquisa pode gerar confuso devido inter-relao
demonstrada pelo impacto do Estado sobre a administrao pblica e vice-versa. Esta intensa
relao entre os dois termos torna pertinente conexo dos mesmos atravs da abordagem
que feita a seguir.

1.2 Estado e administrao pblica

As relaes entre o Estado e a administrao pblica esto cada vez mais revigoradas,
por meio da intrnseca complementaridade entre seus rgos, o que contribui para intensificar
a confuso entre os dois aparatos. No contexto do Estado racional moderno, a administrao
pblica e a burocracia racional-legal caminham juntas (PRATES, 2007), com o intuito de
responder s demandas emanadas do ambiente social, por meio de suas estruturas
institucionais. Por conseguinte, o exerccio das funes bsicas e, ou sociais do Estado, com
vista efetivao de polticas pblicas, garantido atravs de rgos de administrao pblica
que corporizam o aparelho burocrtico.

A rigor, a administrao pblica constitui um fenmeno do Estado moderno no qual a


burocracia, com maior ou menor grau de racionalidade legal, passou a ser a estrutura
predominante de administrao. Assim, pode-se afirmar que o marco definitivo do surgimento

13
da administrao de natureza pblica seja o advento do Estado burocrtico moderno
(PRATES, 2007, p. 118).

No mbito de seu funcionamento, a dimenso poltica da ao do Estado


desempenhada pelo governo, enquanto que, a dimenso tcnico-legal competncia da
administrao pblica, representada por um corpo de burocratas e ou tecnocratas.
De acordo com Heady (1970, p. 13), a administrao pblica como um aspeto da
atividade governamental existe desde que os sistemas polticos funcionam e tentam alcanar
os objetivos programados e estabelecidos pelos que tomam decises polticas. A
administrao pblica vista como o desempenho perene e sistemtico, legal e tcnico, dos
servios prprios do Estado ou por ele assumidos em prol da coletividade (MEIRELLES,
1993).
Assim, a administrao pblica refere-se ao conjunto de rgos e de servidores,
suportados atravs de recursos pblicos, cujas atividades so realizadas com base em regras
impessoais e legais, responsveis pela tomada de decises e implementao das polticas,
assim como as normas e aes necessrias na gesto da coisa pblica para o alcance do bem-
estar social.
A estrutura institucional, na qual funciona a administrao, tem sofrido mudanas
derivadas dos procedimentos administrativos do Estado, adotados nos diferentes contextos
polticos que definem o sistema. Devido predominncia e a magnitude das mudanas, o
atual cenrio mundial est envolvido num processo de reconfigurao de instituies estatais,
afetando significativamente o campo poltico, econmico e social. As transformaes do
contexto econmico internacional exigem o fortalecimento da capacidade institucional para
enfrentar as tendncias do amplo ambiente institucional, cujo processo de mudana estrutural
promove alteraes na esfera social.
Entretanto, os processos evolutivos do Estado evidenciam a existncia de modelos,
atravs dos quais a mquina estatal se estruturou para poder funcionar adequadamente e
garantir a realizao de sua misso. Dentro do conceito mais amplo da reforma do aparato
estatal, os modelos patrimonial, burocrtico e gerencial de administrao pblica so os que
mais se destacaram. Por ora, so apresentadas as particularidades de cada um deles e os
fatores que motivaram as tentativas de sucesso do patrimonialismo e da burocracia.

14
1.2.1 Modelos de administrao pblica

O que tem sido denominado de administrao pblica sofreu, ao longo da evoluo


das organizaes sociais, profundas e importantes mudanas no que concerne ao modelo que
estabelece as diretrizes do seu funcionamento. Caiden (1991), revela que existe uma relao
intrnseca entre os momentos poltico paradigmticos e os modelos de gesto pblica. Neste
sentido, as reformas, operadas no seio do aparato estatal, pressupem a reestruturao
administrativa com base num determinado paradigma estatal, visto que a administrao
pblica responsvel pelo funcionamento das instituies do Estado na sua globalidade.
Assim, em estreita ligao com a modernizao das instituies estatais, a administrao do
Estado evoluiu baseando-se em trs modelos: administrao pblica patrimonial, burocrtica e
gerencial. Todavia, durante o processo de sucesso destes modelos, nenhum deles foi
inteiramente abandonado. Alis, mesmo com a emergncia da administrao burocrtica, no
incio do sculo XX, algumas prticas patrimonialistas mantiveram-se. A partir da segunda
metade do sculo XX, emerge a concepo gerencial da administrao pblica, mas certos
aspectos peculiares administrao do tipo patrimonialista e muitos referentes ao modelo
burocrtico prevalecem.

Essas formas de organizao social apresentam lgicas distintas e, muitas vezes,


contraditrias. Observou-se que, ao longo do percurso histrico das sociedades, esses trs
tipos principais de administrao manifestam-se de acordo com o posicionamento
predominante, ocupado por uma ou outra dessas trs lgicas. Embora no tenha sido de forma
linear, o processo evolutivo da administrao pblica obedeceu lgica que sugerida na
figura 1.

gerencial

Burocrtica

Patrimonialista

Figura 1. Dinmica da lgica administrativa.


Fonte: Bresser-Pereira (2003)

15
A administrao passou por um processo que acompanha a difuso da estrutura,
envolvendo o desenvolvimento de certo grau de consenso social, ao nvel dos decisores da
organizao, relativamente ao valor das estruturas e sua, crescente, adoo pelas organizaes
de acordo com o consenso alcanado. A formao de instituies vinculadas administrao
pblica e seu desenvolvimento obedecem a modelos seqenciais que sugerem variabilidade
na forma de estruturao e funcionamento da administrao pblica, fazendo com que certos
padres comportamentais da sociedade se sujeitem, com maior intensidade, a avaliao
crtica, a modificaes e at a eliminao a favor de outro(s). Ou seja, os modelos variam em
termos de sua estabilidade e de seu poder de determinar comportamentos. As foras
ambientais so determinantes no estabelecimento das estruturas que advm desse processo.
Por isso, os modelos foram sendo modificados, gradualmente, de acordo com o contexto
social vivido.

Portanto, para administrar a coisa pblica, as sociedades conheceram na sua trajetria


trs grandes modelos. Na fase inicial, a gesto pblica foi feita a partir de pressupostos
patrimonialistas que, no decorrer do tempo, foram suplantados pela burocracia. Nos dias que
correm, esta forma de administrao est sendo questionada, da a tentativa de sua
substituio pelo gerencialismo para responder s principais demandas da sociedade. Enfim, a
compreenso de cada uma das propostas tericas sobre o processo administrativo poder ser
facilitada com a descrio que se segue.

1.2.1.1 Modelo patrimonial

Durante o perodo pr-capitalista, surgiu o primeiro estgio da administrao pblica,


baseado na concepo patrimonial de sociedade. O predomnio de relaes de carter feudal
conduziu instaurao de um quadro administrativo, por meio do qual o senhor feudal exercia
o poder patriarcal, de forma absoluta e arbitrria.

O modelo patrimonial mais freqente em sistemas de dominao tradicional, onde a


autoridade senhorial, constituda por via da tradio, legitimada e amparada por um aparato
administrativo formado com base em critrios pessoais que so, freqentemente, dbios. No
mbito da dominao tradicional, o patrimonialismo e o feudalismo so mantidos por meio de
normas provenientes da tradio e da crena na estabilidade de seus princpios. Entretanto, no
que tange concentrao do poder discricionrio, o patrimonialismo supera o feudalismo.

16
Nas sociedades onde vigoravam estas formas de ordenamento social,

os bens e servios eram tratados como se fossem propriedade pessoal do


rei;

atitudes que hoje so inseridas no mbito da corrupo e no nepotismo


eram considerados procedimentos normais e aceitos pela comunidade;

o quadro administrativo era composto por aliados e indivduos protegidos


pelo rei e sua famlia;

as pessoas que habitavam sob as terras do senhor feudal deviam uma


lealdade pessoal e obedincia a toda estrutura familiar criada pelo monarca.

Para Bresser-Pereira (2003), uma administrao pblica patrimonialista aproxima-se


aos Estados totalitrios 3 pois, trata-se de uma forma de administrao que no apresenta uma
clara separao entre o patrimnio do ditador e o do povo. Devido a essa carncia de
clarificao da linha divisria entre o bem pblico e a propriedade privada do governante, h
uma tendncia para a prtica de desmandos. O soberano estipula as regras da administrao
pblica de acordo com a prpria vontade, ignorando o bem estar da sociedade, deixando o
Estado propenso ao clientelismo e ao nepotismo. Neste sentido, o patrimonialismo se
confunde com a privatizao do setor pblico e, no se preocupa com a eficincia
organizacional para consecuo de bens e servios pblicos.

Ao cargo patrimonial falta, sobretudo a distino burocrtica entre a esfera privada e a


oficial. Pois tambm a administrao poltica tratada como assunto puramente pessoal do
senhor, e a propriedade e o exerccio do seu poder poltico, como parte integrante de seu
patrimnio pessoal, aproveitvel em forma de tributos e emolumentos. A forma em que ele
exerce o poder , portanto, objeto de seu livre arbtrio, desde que a santidade da tradio, que
interfere por toda a parte, no lhe imponha limites mais ou menos firmes ou elsticos. Na
medida em que no se trata de funes tradicionalmente estereotipadas, isto , sobretudo em
todos os assuntos propriamente polticos, decide seu parecer puramente pessoal, em cada caso,
tambm sobre a delimitao das competncias de seus funcionrios (WEBER, 2004, p.
253).
Essa abordagem institucional, cujas caractersticas so apresentadas no quadro 1,
entende os fenmenos sociais, polticos e econmicos com base em preferncias individuais,
sustentadas por categorias bsicas de pensamento que estabelecem sistemas culturais, de
crena e estruturas regulatrias, responsveis pelas concepes patriarcalistas, paternalsticas
ou despticas do poder soberano. O Estado encarado, no mbito deste modelo, como algo

3
O totalitarismo um sistema de governao em que o Estado monopoliza todos os controles e recursos da
sociedade, atravs de um pequeno grupo de pessoas controla, regulamenta todos negcios e o sistema produtivo,
de comunicaes e informaes, assim como os diferentes segmentos da sociedade, inclusive nos assuntos
religiosos (LACOMBE, 2004).

17
privado, resulta de sistemas polticos tradicionais que incorporam valores e prticas que
prejudicam a coletividade.

Tipo de modelo Caractersticas predominantes

1) Falta de distino entre bens pblicos e privados;


2) Fragilidade das instituies pblicas;
3) Baseia-se em relaes de lealdade pessoal;
4) Dominao tradicional;
Patrimonial 5) As regras da administrao so estipuladas de acordo
com a vontade do soberano (livre arbtrio);
6) Permite prticas como corrupo, clientelismo e
nepotismo;
7) O servio pblico emprega e favorece os aliados do
chefe;
8) Predisposio subjetiva e difusa de lealdade e
obedincia ao senhor burocrata

Quadro 1. Principais caractersticas do modelo patrimonial


Fonte: Bresser-Pereira (2003)

O modelo patrimonial tradicional evoluiu para o neo-patrimonialismo, aparecendo


como forma de dominao moderna, baseada em regras e no estatuto legal. As suas estruturas
cognitivas, normativas e regulativas propiciam estabilidade, e significado ao comportamento
social. As novas formas de patrimonialismo baseiam-se em aspetos culturais interligados com
estrutura e rotinas operam em mltiplos nveis de jurisdio. A difuso passa de simples
imitao e adquire uma base mais normativa, salientando a teorizao implcita ou explcita
das estruturas.

Nas sociedades contemporneas, a continuidade do patrimonialismo foi confirmada


com o surgimento do neo-patrimonialismo ou patrimonialismo burocrtico. Neste sistema,
apesar de organizado, o poder central absoluto incontestvel, representa a manifestao de
diferentes normas e valores, baseados na tradio e, que sustentam e legitimam o sistema
poltico (SCHWARTMAN, 1992). Parece que o surgimento de certas estruturas formais das
organizaes constitui o reflexo de normas scio-culturais firmadas. A arena institucional
incorpora prticas e procedimentos definidos como racionais pela sociedade, recursos
simblicos que se manifestam atravs do reconhecimento social e legitimao. Essas

18
dimenses simblicas so tidas como requisitos para a obteno de recursos materiais,
remetendo processos e mecanismos que se transformam em regras culturais, legitimadas
pelas estruturas formais (GOULART e VIEIRA, 2003).

O continente africano, por exemplo, apresenta um mosaico de instituies das quais


fazem parte certas formas de organizao social, baseadas em princpios marcadamente
tradicionais. As relaes polticas estabelecem-se dentro de um sistema altamente
patrimonialista, caracterizado por um elevado grau de ineficincia governamental e
administrativa, baixa institucionalizao ou desconsiderao pelas regras formais que regulam
os setores polticos e econmicos. Acrescenta-se a estas caractersticas o recurso constante
solues personalistas e verticais para os problemas sociais (CHABAL e DALOZ, 1999).
Em muitos pases de frica, o sistema poltico incorpora caractersticas peculiares,
como relaes interpessoais estruturadas em moldes do neo-patrimonialismo, os atores
polticos buscam beneficiar-se das facilidades que o poder poltico oferece, para satisfazer
interesses individuais ou de grupos especficos. A poltica vista pela maioria dos
governantes africanos como nica porta de acesso ao poder econmico e financeiro
(TOLLENAERE, 2002).

Para o alcance dessas formas de poder, muitas aes so levadas a efeito tendo como
base princpios patrimonialistas tais como o personalismo, o nepotismo, peculato e o
clientelismo. Essas prticas vo sendo consolidadas com o decorrer do tempo e arraigadas na
cultura organizacional. Neste processo, o favoritismo a principal forma de ascenso social, o
poder pessoal e o particularismo so preponderantes e demonstram a evoluo de dominaes
patriarcais. Este tipo de administrao faz parte de um modelo tradicional, sustentado por
famlia ou relaes de parentela incorporadas na esfera pblica, durante o processo de
formao e desenvolvimento institucional.

O conceito de patrimonialismo no contexto africano se assenta em trs caractersticas: 1)


personalismo, ou seja, o poder administrativo e poltico no so exercidos em bases impessoais
de carter racional-legal, mas reside no poder pessoal do lder; 2) ausncia de uma separao
entre o pblico e o privado, de maneira que torna uma espcie de negcio pois so os recursos
pblicos que do acesso aos recursos econmicos; 3) clientelismo, ou seja, os donos do
poder abusam dos recursos pblicos do Estado no apenas em benefcio prprio mas tambm
em benefcio dos seus apoiadores o que institucionaliza o clientelismo como fonte de
legitimidade do poder poltico (VIEIRA, 2005, p. 88).
O ambiente institucional incorpora normas e valores utilizados para a satisfao de
interesses de classes e grupos sociais. A tradio e influncia pessoal so determinantes para o
exerccio do poder em sociedades onde existem traos patrimonialistas de administrao.

19
Esses elementos conferem legitimidade e fortalecem a autoridade, atravs deles so
estabelecidos, mantidos e estipulados os parmetros das relaes pessoais e organizacionais.

A evoluo do campo institucional foi notria dentro da dinmica temporal. A


incorporao de novos valores no contexto organizacional, em resultado da concepo do
Estado moderno, favoreceu emergncia e sedimentao do sistema burocrtico. Assim, para
proteger o patrimnio pblico contra a privatizao do Estado, emergiram duas principais
instituies que so a democracia e a administrao pblica burocrtica. O Estado moderno
possibilitou a separao ntida entre a esfera pblica e privada. A estruturao do aparato
administrativo, em moldes atuais, desenvolveu-se paralelamente ao processo de formao
desse Estado, assentando-se no sistema burocrtico.

1.2.1.2 - Modelo Burocrtico

O surgimento da burocracia moderna, no sculo XIX, est ligado, tambm,


necessidade que o poder estatal teve de se afirmar, em oposio a poderes feudais ou
regionais. Neste contexto, processou-se a substituio das formas patrimonialistas de
administrar o Estado, por meio de uma reorganizao do Estado sob perspectiva burocrtica
(BRESSER-PEREIRA, 2002).

Segundo Matias-Pereira (1999, p. 27), foi em decorrncia do crescimento das


instituies pblicas e das organizaes privadas, que atingiu dimenses gigantescas, que a
burocracia se tornou uma presena dominante nas sociedades modernas.Passam a ser
destacados os aspetos regulativos institucionais que definem as bases do comportamento
considerado socialmente adequado, regulado por meio de processos formais. Tais elementos
regulativos so, majoritariamente, provenientes do Estado.

Este padro organizacional e funcional, cujos alicerces so a hierarquia rgida e


normas impessoais, onde prevalece o controle dos procedimentos em detrimento dos
resultados, constitui o modelo burocrtico, comumente designado de Administrao
Burocrtica. Com o advento da modernizao, a configurao e as relaes de poder passaram
a ser largamente influenciadas por princpios burocrticos. Na perspectiva de Motta e Bresser-
Pereira (1986, p. 9),

a organizao burocrtica o tipo de sistema social dominante nas sociedades modernas; uma
estratgia de administrao e de dominao; fruto e bero da burocracia, com a qual pode
inclusive ser identificada. A burocracia pode constituir-se em um grupo ou uma classe social, mas
tambm uma forma de poder que se estrutura atravs das organizaes burocrticas.

20
A burocracia capitalista moderna resulta da evoluo da burocracia patrimonialista, a
clara distino entre os patrimnios pblico e privado representa o ponto central do qual essas
vertentes administrativas se autodiferem (BRESSER-PEREIRA 2003). Weber o principal
defensor da corporao burocrtica moderna que surge como um modelo da eficincia
capitalista (MARSDEN e TOWNLEY, 2001). Por isso, Minogue (2000) considera o modelo
burocrtico como um modelo de inspirao weberiana, que defende uma administrao
pblica consubstanciada pela organizao racional burocrtica.

A administrao burocrtica deriva do tipo ideal weberiano, sustentado por princpios


como regras contidas em documentos, impessoalidade, sistema hierrquico, meritocracia,
padronizao e alta diviso de responsabilidade. um sistema impessoal, formal e racional,
para alm de ser um mecanismo utilizado para a satisfao dos objetivos governamentais,
necessita de conhecimento tcnico e de princpios orientadores de suas aes. Essa
organizao administrativa se destaca por possuir um sistema formal de regras e objetivos,
reconhecida como um instrumento tcnico que serve para mobilizar energias humanas com
vista a alcanar finalidades pr-estabelecidas (SELZNICK, 1972).

Numa administrao pblica burocrtica, a maquina estatal regulada por regras


rgidas, criadas para a prossecuo dos fins superiores do Estado, para estancar os abusos
intrinsecamente ligados ao modelo patrimonialista. Por isso, o controle administrativo
exacerbado para impedir a prtica do nepotismo e da corrupo, dentre outras prticas ilcitas,
que so peculiares ao patrimonialismo. importante destacar que nenhum Estado moderno
prescinde de uma burocracia competente (MATIAS-PEREIRA, 1999, p. 27).

A burocracia uma forma de diviso do poder e do trabalho que os indivduos


socialmente organizados se submetem. As componentes estruturais das formas de diviso
social do trabalho esto impregnadas de princpios burocrticos.

A administrao burocrtica racional, nos termos da racionalidade instrumental, na medida


em que adota os meios adequados (eficientes) para atingir os fins visados. , por outro lado,
legal, na medida em que define rigidamente os objetivos e os meios para atingi-las na lei. Ora,
em um mundo em plena transformao tecnolgica e social, impossvel para a administrao
ser racional sem poder adotar decises, sem usar de seu julgamento discricionrio, seguindo
cegamente os procedimentos previstos em lei (BRESSER-PEREIRA, 1997, p. 410).
O modelo weberiano de burocracia apresenta trs tipos puros de dominao que so o
racional-legal, carismtico e tradicional (COHN, 1982). A burocracia estatal pode ser vista
como poder administrativo e poltico, por natureza uma dominao do tipo racional-legal
que associada ao Estado moderno. Deste modo, o funcionamento institucional est
subjacente a um aparato burocrtico poderoso, acoplado estrutura estatal de qualquer

21
sociedade. Assim, a burocracia um fenmeno que ocorre tanto nos pases socialistas como
nos pases capitalistas. No entanto, intensa nos Estados socialistas porque a burocracia
fortemente usada como instrumento de dominao e a lgica administrativa desses Estados
eminentemente burocrtica. Devido as suas caractersticas especficas, a organizao
burocrtica constitui um mecanismo adequado para a efetivao da dominao e imposio de
um grupo social sobre os restantes (WEBER, 2004) e, de acordo com Arendt (1999), o nvel
mximo de burocracia observou-se em regimes totalitrios. Aps a revoluo burguesa, a
formao de um corpo de funcionrios, de corporaes burocrticas esteve relacionada com a
necessidade de um Estado forte e centralizado, assim como da ampliao do poder estatal.

O sistema burocrtico o mais usado para o ordenamento social, em detrimento da


forma patrimonialista de exerccio do poder estatal. Mas a burocracia um desafio que
precisa ser vencido em todos os nveis em que se manifesta. E, se os obstculos so colocados
historicamente, tambm sua superao se d historicamente (MOTTA e BRESSER-
PEREIRA, 1986, p. 10). Conforme advertncia de Weber, a burocracia uma forma de
organizao institucional bem slida e, por este motivo, sua ruptura difcil. Uma
burocracia, uma vez plenamente realizada, pertence aos complexos sociais mais dificilmente
destrutveis. (WEBER, 2004, p. 222).

Apesar da sua solidez, incorpora mecanismos de funcionamento responsveis pela


emergncia de vrias disfunes, ao nvel do aparato burocrtico. Constitui entrave para o
alcance de muitas aspiraes sociais que acompanham o progresso das sociedades. Constatou-
se que, a burocracia a principal responsvel pela incapacidade institucionais em adaptar-se
ao ritmo das transformaes sociais, polticas e econmicas, ela apresenta disfunes como
excesso de formalidade, autoritarismo, inflexibilidade, rigidez, lentido, baixo desempenho e
ineficincia. Esse modelo foi posto em causa porque no consegue responder, cabalmente, as
necessidades que as transformaes sociais propiciaram.

Os problemas da burocracia motivaram a proliferao de posicionamentos contra a


permanncia desse sistema administrativo da forma como se apresenta. Entre, os anos 70 e 80,
o contexto internacional caracterizava-se pela difuso de teorias e reflexes crticas
desfavorveis ao poder das tecnocracias estatais e que eram motivadas pela crise do
socialismo e pela conseqente ascenso do neoliberalismo. Novas idias surgiram na esfera da
cincia administrativa que despoletaram crticas s organizaes tradicionais, tendo acirrado o
debate sobre os mritos e demritos da burocracia.

22
As crticas ao modelo weberiano de burocracia foram, recentemente, reforadas e
generalizadas pelo movimento de reestruturao da administrao pblica, cujas teorias
receberam a designao de Nova Administrao Pblica (NAP) ou Nova Gesto Pblica. A
partir da viso trazida neste contexto, procura-se desenvolver programas de estimulo e apoio
reorganizao dos aparatos burocrticos e reconstruo dos Estados (SOUZA, 2003,
p.207). Conseqentemente, a discusso referente gesto pblica debruou-se sobre os
arranjos institucionais alternativos ao modelo burocrtico. Dentro dessa esfera, esforos tm
sido desencadeados com o intuito de substituir o modelo autoritrio e burocrtico, ainda
presente, por um outro alicerado no novo conceito de gesto pblica. Constatou-se que, o j
desgastado modelo burocrtico de administrar o Estado necessita ser substitudo (SOUZA,
2003, p.206).

Como alternativa, foi formulada e est sendo implementada, em vrios lugares, a


chamada administrao pblica gerencial para tentar minimizar a incapacidade das
instituies pblicas de se adaptarem s crescentes transformaes sociais e econmicas.

No sculo XX, quando o Estado ampliou seu papel social e econmico, a estratgia
bsica adotada pela administrao pblica burocrtica o controle hierrquico e formalista
dos procedimentos provou ser inadequada (BRESSER-PEREIRA, 2003, p. 26). A atuao
administrativa do Estado tem sido lenta e insatisfatria para atender as demandas emergentes
das necessidades sociais, tal fato justifica a reviso e reformulao do aparato estatal e do seu
modelo administrativo (SOUZA, 2003). Por esta razo, a agenda atual procura transformar o
modelo burocrtico de interveno em um voltado para a performance, com mais liberdade de
ao por parte dos agentes pblicos (REZENDE, 2004). A rigidez da burocracia afetou,
significativamente, o seu desempenho e trouxe problemas crnicos, ao setor administrativo,
tais como: centralizao, burocratizao excessiva e a inexorvel propenso dos governos e
de sua burocracia para expandir seu tamanho e aumentar gastos (REZENDE, 2004, p. 22),

Para alm desses problemas, foram apontados outros durante o diagnstico que
conduziu s reformas institucionais. J no decurso da dcada de 1980, boa parte dos
reformuladores considerava que a necessidade da eficincia governamental implicava uma
modificao profunda do modelo weberiano, classificado como lento e excessivamente
apegado a normas (ABRUCIO, 2003, p. 177). Depois de se consolidar no mundo ocidental
capitalista, o modelo burocrtico experimenta crises que mostram a necessidade de mudar o
modelo do Estado e o modelo de administrao pblica. Nas palavras de Bresser-Pereira
(1998a, p. 23),

23
o grande drama dos governos modernos est no enorme obstculo para um gerenciamento
eficiente que as leis e prticas burocrticas representam. A administrao burocrtica, ao
concentra-se no controle legalstico de processos administrativos para lhes dar uma
inalcanvel segurana total contra a corrupo e o nepotismo inviabiliza decises com
criatividade necessria para fazer frente s mudanas que esto sempre ocorrendo e torna
impossvel cobrar trabalho e estimular bom desempenho dos funcionrios.
A burocratizao racional-legal surgiu com a concepo de um sistema jurdico-legal
para articular as relaes entre os cidados baseando-se na igualdade conferida pela lei,
garantindo o exerccio do sistema democrtico liberal de governo. Ou Seja,

A burocracia racional-legal constituiu uma condio essencial do regime democrtico das


sociedades liberais contemporneas. Sua nfase sobre critrios universalistas e meritocrticos
(critrios baseados no mrito pessoal) para o recrutamento e ascenso na carreira minou passo
a passo, a lgica do velho sistema clientelista da administrao pblica tradicional. Critrios
relacionados origem ou estamento perdem legitimidade e efetividade no novo cenrio da
administrao pblica. O Estado de Direito ganha terreno sobre a administrao do Estado
patrimonial. Cada vez mais a ideologia liberal da igualdade formal perante a lei se expande
como crena legtima do Estado moderno. A democracia formal se institucionaliza a partir do
Estado burocrtico-racional (PRATES, 2007, p. 123).
Esse conjunto de traos estruturais burocrticos, cujas caractersticas dominantes so
apresentadas a seguir (quadro 2), contribuem para a manuteno e fortalecimento da ordem
estabelecida para garantir o funcionamento do aparato estatal, mas precisa de ser reformulado.

Tipo de modelo Caractersticas predominantes

1) Hierarquia funcional - exerccio de um cargo ou


funo explicitamente definida;
2) Rotina inflexvel
3) Morosidade no desempenho do servio administrativo
4) Baixo desempenho devido a inflexibilidade e lentido
5) Prioriza a hierarquia, a especializao, a obedincia a
regras e procedimentos, a formalizao, a
impessoalidade, neutralidade e competncia tcnica
Burocrtico
6) Separao entre o pblico e o privado
7) Administrao preocupada em cumprir com regras e
regulamentos concebidos para a mquina
administrativa
8) Hierarquia rgida, autoritarismo; dominao racional-
legal
9) Excesso de formalidade; regras rgidas
10) Padronizao e alta diviso do trabalho
11) Especializao e meritocracia

Quadro 2. Caractersticas da Burocracia racional-legal


Fonte: Fonte: Bresser-Pereira (1998a); Lacombe (2004); Prates (2007).

24
Esse modelo ora em causa, com o decorrer do tempo, foi apresentando problemas
resultantes das suas prprias caractersticas:

a nfase na disciplina e no controle tornou a administrao pblica pesada, no


permitindo eficincia e eficcia no alcance dos resultados, uma vez que os
procedimentos operacionais eram privilegiados em detrimento de qualquer
outro aspeto;

as atividades quando executadas eram feitas em prol do prprio Estado,


criando poucos benefcios para a sociedade;

a sua estrutura hierrquica caracterizada pela rigidez, centralizao e


verticalidade mostrou-se ser ineficiente;

o conjunto de normas estabelecidas no permitiram a insero de uma gesto


empreendedora, por parte dos servidores pblicos, porque a administrao
pblica s pode efetuar o que est preceituado na lei ou normas previamente
institudas.

as estruturas hierarquizadas, pesadas e centralizadoras, incluindo os


procedimentos uniformizados de prestao de servios, o excesso de
regulamentos levaram crise do modelo burocrtico, uma vez que este mostra
incapacidade de responder com agilidade s demandas sociais, demonstrada
pelo forte impacto das mudanas tecnolgicas sobre as organizaes
burocrticas, o que possibilitou a modernizao dos procedimentos e formas de
funcionamento institucional.

Entretanto, as transformaes no sistema capitalista mundial, que tem ocorrido desde o


ltimo quartel do sculo XX, foram responsveis pelo incremento de aes tendentes a
reestruturar o Estado. Segundo Evers apud Carvalho (1995), o Estado da periferia capitalista
caracteriza-se da seguinte forma:

funcionamento deficiente do aparato estatal por hipertrofia do aparato


burocrtico; por contradies e descontinuidade, falta de coordenao e de
sentido prtico da ao estatal por ineficincia, corrupo, nepotismo e
demagogia dos funcionrios pblicos;

concentrao estatal de funes econmicas e polticas; por centralizao


excessiva e hierarquizada de todas as decises econmicas (estatizao do

25
privado); pelo apoio estatal aos fins econmicos de grupos reduzidos,
chegando at a instrumentalizao do Estado para satisfazer interesses
particulares (privatizao do Estado);

soberania restringida; forte ingerncia das potncias estrangeiras por meios


econmicos, militares, diplomticos, religiosos, sindicais ou pela perda de
controle estatal sobre grandes corporaes estrangeiras.

Devido aos dilemas ocasionados pela burocracia, hoje, as atenes esto voltadas para
a institucionalizao de uma administrao pblica de carter gerencial. A globalizao tem
impulsionado mudanas, fazendo com que se procure novas formas de administrao pblica,
tendo em conta sua complexidade e as necessidades sociais. Acredita-se que este novo
modelo de gesto, que ser descrito a seguir, ir suplantar o modelo tradicional de
administrao pblica, conferindo uma nova dinmica ao aparato estatal. Conseqentemente,
nesse processo coube ao Estado a misso de implantar e tornar eficazes as relaes que
mantm com o cidado num contexto do desenvolvimento da democracia. Com a mudana de
posturas burocrticas visa-se capacitar o Estado para atender o cidado com qualidade e
eficincia.

1.2.1.3 - Modelo Gerencial

No sculo XX, os estudiosos da administrao pblica procuraram retomar e ampliar


as concepes liberais do Estado, de modo a enriquecer a teoria e, sobretudo, traar
estratgias para resolver os inmeros problemas advindos do sistema burocrtico. Depois de
se constatar o desgaste do modelo burocrtico weberiano, foram levadas a efeito vrias
discusses que buscavam identificar novas formas de administrao para substitu-lo. Neste
sentido, as solues para a crise de governabilidade, resultantes da burocracia, e aos desafios
criados pela globalizao, deixaram de se concentrar na esfera econmica e estenderam-se ao
modelo poltico e administrativo.

Nessas circunstncias, chegou-se a concluso de que para se dar resposta s presses


ambientais, o aparato governamental precisava ser mais gil e mais flexvel, tanto em sua
dinmica interna como em sua capacidade de adaptao s mudanas externas. Propunha-se,
assim, a construo de uma nova burocracia (ABRUCIO, 2003, p. 177). Por essa razo,
vrios pases procuram modernizar as instituies pblicas, atravs de reformas polticas e
administrativas, originando o chamado modelo de administrao pblica gerencial que pode
ser encarado como uma forma empreendedora de administrar o Estado. Este um modelo

26
inspirado no formato de gesto do setor privado, caracterizado pela separao entre estratgia
poltica e gesto operacional; pela preocupao em relao resultados e meios como
processos e procedimentos; orienta-se para as necessidades do cidado e no para os
interesses da organizao ou da burocracia; cultura de gesto controlada e empreendedora
(MINOGUE, 2000).

Hood (1991) caracteriza o gerencialismo como sendo uma forma de gesto


profissional, referindo-se profissionalizao da gesto, que consiste na fragmentao das
grandes unidades administrativas, tem a particularidade de optar pela incorporao de estilos
de gesto de carter empresarial e a tendncia em procurar maior eficcia e eficincia.

A nova agenda reformista, contrariamente s anteriores, direcionou-se para questes


amplas, deixando tarefas que so exclusivamente atribudas ao Estado para que este as
execute de acordo com a sua atual situao que se resume em mero regulador. Na atualidade
poltica, recomenda-se um Estado mnimo, normativo e administrador que s pode interferir
em condies extremas.

Duma forma geral, os governos tm se esforado para modernizar e agilizar a


administrao pblica e so, abertamente, pressionados a reduzir o tamanho do Estado. A
grande maioria dos governantes comprometeu-se com essa idia, de reduo da amplitude do
Estado, modificando o carter de Estado Providncia que era defendido para ampliao das
prestaes sociais. Na seqncia da reformulao das formas de relacionamento social, o
Estado passou a exercer menor interveno em atividades socioeconmicas, conferindo um
novo sentido na sua misso, propiciando novas formas de articulao das relaes entre o
Estado e a sociedade.

Para Abrcio (1994), a introduo do modelo gerencial no setor pblico insere-se na


perca de consenso social relativamente ao papel do Estado contemporneo que sofria uma
crise, sem precedentes, motivada pela crise de petrleo iniciada em 1973; a crise fiscal
tambm enfraqueceu os alicerces do antigo modelo de Estado; conduziu situao de
ingovernabilidade a que o Estado se sujeitou, pois os governos estavam inaptos para
resolver os problemas sociais e adaptar-se globalizao e s transformaes tecnolgicas. O
gerencialismo emerge como resposta imediata crise do modelo burocrtico weberiano.
Portanto, a introduo deste modelo administrativo representa o resultado de uma luta para
superar a ineficincia e ineficcia, resultantes do aparato da administrao tradicional. Por
isso,

27
as modernas teorias administrativas, e a prtica das grandes empresas que passaram por profundos
processos de reestruturao nos ltimos anos, abandonaram o principio da hierarquia formal, e cada
vez mais adotam os princpios da descentralizao, da atribuio de responsabilidade a gestores que
se pressupem competentes, e do controle por resultados (BRESSER-PEREIRA, 1998a, p. 11).
A passagem do modelo burocrtico ao modelo gerencial constitui o ponto fulcral do
processo de reforma administrativa do Estado. A aparente superioridade da administrao
pblica gerencial em relao a burocrtica estimulou governos de diferentes orientaes
ideolgicas a empreender reformas administrativas, com vista a reduzir gastos pblicos a
curto prazo e aumentar a eficincia, a mdio prazo, seguindo uma perspectiva gerencial (
BRESSER-PEREIRA 2003). A implementao de programas de reforma foi norteada por
duas estratgias: a primeira consistiu na atuao sobre objetivos considerados prioritrios; a
segunda advoga mudanas graduais ou incrementais (CAIDEN, 1991).

Essa forma de administrao pblica, tambm conhecida como nova administrao


pblica, reconhece que os Estados contemporneos no so simples instrumentos que servem
para garantir a propriedade e os contratos. Considera que tais Estados dedicam-se, tambm,
formulao e implementao de polticas pblicas estratgicas nas respectivas sociedades,
podendo ser na rea social ou na rea cientfica e tecnolgica. Por isso, torna-se necessrio
que o Estado utilize prticas gerenciais modernas sem perder de vista a sua funo
eminentemente poltica (CARDOSO, 1998, p. 7).

O gerencialismo apresentado por Abrcio (1996) a partir de trs variantes do


mesmo, nomeadamente:

(1) o modelo gerencial puro que enfatiza a economia do custo e o aumento da


produtividade;
(2) o consumerism que se preocupa mais com a qualidade dos servios e com a
satisfao do consumidor;
(3) o Public Service Oriented que se debrua sobre a poltica e preocupa-se
com a construo da esfera pblica, realando conceitos como cidado,
accountability, equidade e justia social.
Dentre os princpios introduzidos pelo modelo gerencial consta a flexibilidade,
visando tornar menos rgida a administrao pblica; requer o exerccio de criatividade para
responder aos desafios, impostos pelo ambiente social, atravs da inovao, maior interao
com o ambiente, permitindo os ajustamentos necessrios aos programas governamentais. Com
vista a flexibilizar o setor pblico, foram introduzidos, na dcada de 1980, programas e
processos diferentes que tinham a particularidade de estarem inter-relacionados. Essas
iniciativas no se restringiam a mudanas estruturais, incluam tentativas de mudana em
termos de processos e de papis (FERLIE et al, 1999).

28
Trata-se, neste caso, de uma reforma gerencial que procura garantir respostas rpidas,
tem como propsito assegurar os mecanismos necessrios ao aumento da eficcia, eficincia
e efetividade da administrao pblica, alm de criar novas condies que possibilitem tornar
mais democrticas as relaes entre o Estado e a sociedade (MATIAS PEREIRA, 2002, p.
8).

Cabe destacar que os processos de democratizao ocorrem em paralelo s reformas


econmicas. A relao entre o Estado e o mercado constitui um dos efeitos considerveis da
globalizao. Em quase todos os pases o novo modelo administrativo gerou profundas
mudanas institucionais objetivando introduzir novas formas de gesto dos bens pblicos
consonantes com as polticas neoliberais de desenvolvimento econmico. A reestruturao do
sistema e da organizao administrativa resulta da tendncia global em se criar e estabelecer
mecanismos de gesto de bens pblicos, incluindo a relao entre o Estado, mercado e
sociedade.

Quando foi aplicado ao servio pblico na Gr-Bretanha, o gerencialismo levou uma


reforma administrativa profunda e bem sucedida. Houve transformaes, no servio pblico
tradicional, resultantes da infuso de novos procedimentos administrativos de caractersticas
gerenciais, perdendo assim os traos burocrticos. Essa experincia da Gr-Bretanha
representa a confirmao de que as modificaes nas instituies podem propiciar alteraes
comportamentais e na cultura organizacional, e que teorias de gesto empresarial podem ser
apropriados pelo setor publico. Reformas desta natureza ocorreram, tambm, na Nova
Zelndia, na ustria e na Sucia (BRESSER-PEREIRA, 2003).

Esse novo modelo de gesto pblica continua sendo formulado e implantado, no


mbito da reforma do setor pblico, em muitos pases em desenvolvimento. Nestes pases,
foram estimulados vrios programas de reforma estatal para acompanhar as necessidades
prementes de progresso socioeconmico.

Acredita-se que o modelo gerencial possui potencialidades para superar as


ineficincias do modelo burocrtico. Em vrios pases, as expectativas em torno do
gerencialismo so acompanhadas por presses, arranjos estruturais e alterao de
procedimentos. As preocupaes incidem sobre a disposio e funcionamento das instituies
pblicas. Por isso, o aparato administrativo da maioria desses pases encontra-se em
reestruturao, baseando-se nesse formato gerencial emergente. As principais caractersticas
desta forma de gesto pblica so apresentadas a seguir (no quadro 3)

29
Tipo de modelo Caractersticas predominantes

Menor preocupao com os processos administrativos; As aes


das instituies pblicas voltada aos cidados

Orientao da ao do Estado para o cidado-usurio ou cidado-


cliente

Aplicao de procedimentos do setor privado nas instituies


pblicas

Terceirizao das atividades auxiliares ou apoio, que passam a


ser licitados competitivamente no mercado;

Tendncia maior transparncia, flexibilidade, qualidade dos


servios, eficcia e eficincia;

nfase no controlo dos resultados atravs de contratos de gesto


Gerencial (ao invs de controle dos procedimentos)

Fortalecimento e aumento da autonomia da burocracia estatal,


organizada em carreiras ou corpos de Estado, e valorizao do
seu trabalho tcnico e poltico de participar juntamente com os
polticos e a sociedade da formulao e gesto das polticas
pblicas;

Adoo cumulativa, para controlar as unidades descentralizadas,


dos mecanismos (1) de controle social direto, (2) do contrato de
gesto em que os indicadores de desempenho sejam claramente
definidos e os resultados medidos, (3) da formao de quase-
mercados em que ocorre a competio administrada
Transferncia para o setor no-estatal dos servios sociais e
cientficos no competitivos; descentralizao;

Separao entre as secretarias formuladoras de polticas pblicas,


de carter centralizado e as unidades descentralizadas, executoras
dessas mesmas polticas;

Distino de dois tipos de unidades descentralizadas: as agncias


executivas, que realizam atividades exclusivas do Estado, por
definio monopolistas, e os servios sociais e cientficos de
carter competitivo, em que o poder do Estado no est
envolvido.

Quadro3. Principais caractersticas do modelo gerencial


Fonte: Fonte: Bresser-Pereira (1997; 1998; 2003)
O modelo gerencial revela uma crescente valorizao do cidado, destaca-se pela
heterogeneidade no desenho institucional, busca a transparncia no domnio da administrao

30
pblica, abre a possibilidade de envolvimentos de outros atores sociais, pondo de lado o
monoplio estatal com a instaurao de um novo desenho normativo e institucional. Tem a
particularidade de possuir caractersticas que salientam a defesa da modernizao,
descentralizao e avaliao dos servios pblicos pelos cidados. Alm disso, busca a
prestao de servios de qualidade, preconiza a separao entre a esfera pblica e a privada,
voltada ao cidado (ABRCIO, 1996).
Apesar de se debruarem sobre o fenmeno administrao pblica, os trs modelos
apresentam perspectivas diferentes que constituem peculiaridade de cada um deles. Essas
abordagens sobre a administrao pblica, podem ser sintetizadas com base nas caractersticas
que se seguem (ver o quadro 4).
Patrimonialismo Burocracia Gerencialismo
Apadrinhamento Especializao Flexibilidade;
Individualismo Diviso do trabalho Transparncia;
Cada caso considerado Padronizao e Uso de prticas
pessoalmente rotinizao do trabalho gerenciais do setor
Cada caso uma exceo em Orientao legal privado no domnio
potencialismo Impessoalidade pblico;
Dominao tradicional sem Profissionalismo Maior transparncia
base legal Excesso de formalidade na ao do Estado;
Livre arbtrio Baixo desempenho Efetividade e
Caractersticas Inexistncia de uma distino Preocupao com qualidade
clara entre o patrimnio procedimentos em As aes das
pblico e privado detrimento dos instituies pbicas
resultados so voltadas aos
cidados;
Equidade e justia
Menor preocupao
com os processos
administrativos
Objetivos Emprego Racionalidade Busca resgatar a
gerais Bem-estar do empregado Economia cidadania
Tratamento preferencial Eficincia
Torna menos rgida
Baixa capacidade de atingir Bem-estar do a administrao
Conseqncias objetivos empregado pblica
Igualdade Ausncia de
homogeneidade no
servio pblico
Quadro 4. Sntese dos trs principais modelos administrativos
Fonte: Bresser-Pereira (1998); Oliveira (2002)
Neste tpico, procurou-se fazer uma abordagem analtica sobre o conceito de Estado e
sobre os modelos da administrao pblica que definem a organizao das instituies
pblicas. No concernente ao Estado, constatou-se que se trata de uma entidade que evoluiu
com a prpria sociedade. Mudanas no ambiente institucional implicaram em alteraes no

31
modelo administrativo, nas estruturas polticas e no seu funcionamento. Assim, os modelos
aparecem como respostas aos problemas conjunturais enfrentados pelas sociedades. Todavia,
os fenmenos relacionados mudanas na natureza das atividades e formas estatais sero
descritos a seguir. Portanto, na prxima seo so apresentados alguns argumentos que
explicam as causas e como ocorre o processo de transformao institucional do Estado.

1.3 Reforma do Estado

Segundo Glade (2003), o Estado quase sempre foi envolvido por alteraes
razoavelmente modestas, ao invs de revises maiores que acontecem para inovar e renovar o
seu aparato governamental. E em contraposio dos processos permanentes e incrementais
que o aparelho de Estado tem sofrido, h momentos histricos derivados de conjunturas
especficas internacionais ou nacionais, ou ambos, atravs dos quais decorrem rupturas de
maior envergadura e que podem ser denominadas de Reforma do Estado (AZEVEDO,
2006). Essas adaptaes revelam que qualquer Estado e ambiente institucional, social e
poltico, sensvel s idias, presso e ao ambiente interno e externo (CASTEL-BRANCO,
1995, p.58). As reformas atingem todos os Estados, todavia diferenciam-se pela tradio
histrica de cada pas e pela forma de interdependncia que cada um deles tem na sua
vinculao com os outros (SOUZA, 2003, p. 204). A arena institucional contm um nmero
de presses endgenas e exgenas que influenciam a estrutura e seu comportamento. Inclui
presses que surgem, dum modo geral, das normas scio-culturais firmadas e, tambm, de
presses institucionais que operam em sintonia com outras foras, tais como competitividade
ou presses do mercado (DACIN, 1997).

Ainda sobre esta questo referente mudana institucional, Azevedo (2006) considera
que, necessrio procurar estabelecer uma diferenciao entre as reformas tpicas que so
comumente designadas de reforma administrativa daquelas que se poderia denominar de
reforma do Estado. Para este autor, a reforma do Estado um processo permanente que
incorpora dimenses polticas, econmicas, institucionais, jurdicas e at culturais. Enquanto
que os casos mais corriqueiros resultam das chamadas reformas administrativas que so
implementadas para adequar a mquina pblica s polticas governamentais.

Na viso de Bresser-Pereira (1998b, p. 9-10), podem ser identificadas trs reformas de


Estado:

a reforma fiscal do Estado que consiste no ajuste fiscal profundo, que, alm
de assegurar a estabilizao, viabilizando a substituio da ncora cambial

32
pela ncora monetria, restabelece a poupana pblica e assim devolve ao
Estado a capacidade de promover o desenvolvimento econmico e social;

a reforma da prpria estratgia de desenvolvimento econmico e social do


Estado, privilegiando, no desenvolvimento econmico, o papel do mercado
e, no desenvolvimento social, o papel do prprio Estado em parceria com a
sociedade civil;

e, fundamentalmente, a reforma do aparelho do Estado e da sua burocracia.

Essas dimenses da reforma, alm de serem amplas e interconectadas, implicam em


arranjos institucionais entre o Estado, a sociedade e o mercado. A reforma da burocracia
estatal, focalizada no processo de descentralizao administrativa, uma condio necessria
para os esforos de estabilizao econmica e para alavancar o progresso social (HAGGARD
e WEBB, 1993, p. 31). A reforma do Estado, na perspectiva de Coe (1997), consiste na
reformulao das instituies nacionais e do seu relacionamento com a sociedade. Trata-se de
uma reconfigurao do aparato estatal que visa construir instituies que dem poder ao
aparelho do Estado para fazer o que deve se fazer e o impeam de fazer o que no deve se
fazer (PRZEWORSKI, 2003, p. 39).

Reformar o Estado no significa desmantel-lo. Pelo contrrio, a reforma jamais poderia


significar uma desorganizao do sistema administrativo e do sistema poltico de decises e,
muito menos, claro, levar diminuio da capacidade regulatria do Estado, ou ainda,
diminuio do seu poder de liderar o processo de mudanas, definindo o seu rumo
(CARDOSO, 2003, p. 15).
Quando o aparato estatal no consegue responder s necessidades derivadas do
desenvolvimento social, so tomadas medidas para alterar o cenrio negativo, causado por
essa situao. A priori, as propostas de reforma apresentadas, na dcada de 1980, nos pases
em desenvolvimento, incidiam sobre o ajustamento estrutural. Posteriormente, questes
polticas, o tipo de funcionamento e relacionamento do Estado com a sociedade, os processos
administrativos ligados a burocracia, o tipo de legislao e o ordenamento jurdico, tornaram-
se pontos centrais da nova agenda de reforma.

Nesse sentido, a reforma ou modernizao administrativa pode ser considerada um conceito


tpico de pases em processo de desenvolvimento, medida que, neste tipo de sociedade,
ocorre uma profunda defasagem entre os objetivos do Governo de desenvolvimento e o
instrumental administrativo necessrio sua consecuo (MARCELINO, 1987, p. 42).
Nos pases em desenvolvimento, a redefinio das instituies vinculadas ao Estado e
a reformulao dos procedimentos administrativos constituem desafio incontornvel. Grande
parte destes pases est implementando programas de reforma que lhes confere um novo tipo

33
de estrutura poltica, enquadrada na reforma do Estado e, particularmente, da reforma da
administrao pblica. Trata-se de um processo que , simultaneamente, poltico-
administrativo e tcnico organizacional que implica uma reorganizao das estruturas
institucionais. Essas aes, de modernizao do Estado, so predominantemente sustentadas
pelo principio de Estado mnimo, acarretando consigo grandes transformaes na estrutura
administrativa.

No perodo anterior s reformas da dcada de 1980, o Estado caracterizava-se pelo


enfoque que dava s dimenses econmica, social e administrativa. No que tange a
componente econmica, o Estado exercia um forte intervencionismo na economia, buscava
garantir o emprego e atuava em setores considerados estratgicos para alcanar o
desenvolvimento. Na dimenso social, devido a tendncia de promover polticas pblicas
sociais, passou a designar-se de Welfare State. Por ltimo, o funcionamento do Estado
baseava-se no modelo burocrtico weberiano (ABRCIO, 1996). Na seqncia das
transformaes fundamentadas pelas teorias neo-liberais, o Estado deixou de ter uma atuao
hegemnica na economia, preocupa-se em reduzir gastos na esfera social e, garantir o
funcionamento interno do Estado com base numa administrao gerencial.

Com o propsito de retirar o monoplio estatal, em relao economia, foram


estabelecidos novos mecanismos de interveno do Estado sobre o mercado, conferindo maior
autonomia e autoridade s foras do mercado. Na nova estrutura poltico-administrativa, o
Estado aparece como regulador de questes extremas, merecedoras de sua interveno. No
contexto de adaptao aos ditames da globalizao, e em decorrncia da redefinio de seu
papel, o Estado deixa de ser responsvel direto pelo desenvolvimento econmico e social pela
via da produo de bens e servios para se adequar a uma nova funo de Estado gerencial
(MATIAS-PEREIRA, 2002, p. 5).

Na etapa final da dcada de 1980, devido s crises do modelo desenvolvimentista e do


socialismo, na esfera internacional, verificou-se o recrudescimento da ideologia neoliberal,
acompanhado por propostas de reduo do papel do Estado. O monoplio da burocracia
estatal, na prestao de bens e servios pblicos, foi ameaado quando se iniciou a
implementao dos programas de desestatizao, inseridos na agenda de reformas econmicas
que ocorrem atualmente. Por este e outros motivos, assiste-se, na arena internacional
crescente adaptao do aparato poltico-institucional ao novo contexto. A dinmica ambiental
procura encontrar caminhos e possibilidades de superao das crises que caracterizam a
sociedade mundial.

34
Nas sociedades contemporneas recomenda-se, como foi dito anteriormente, a reduo
do Estado como mecanismo necessrio implementao do novo modelo de administrao
pblica. Assim, a lgica de administrao burocrtica passou, paulatinamente, a ser
considerada inadequada no contexto atual, em que a envolvente ambiental, no qual o Estado
atua imprevisvel. Alm disso, as demandas se tornam cada vez maiores e diversificadas,
existem mltiplos canais de comunicao entre o Estado e a sociedade, representada por
diferentes atores sociais. As fortes estruturas hierrquicas e centralizadoras, dominadas pelo
excesso de regulamentos e procedimentos formalizados, demonstram ser incapazes para dar
respostas rpidas s demandas sociais, e para se adequarem s inovaes, provenientes do
desenvolvimento tecnolgico. O cerne das reformas a passagem do modelo weberiano ao
gerencial visto que, a burocracia tem demonstrado sua incapacidade de se adaptar aos novos
ambientes polticos, sociais e econmicos.

A crena segundo a qual o Estado tinha se tornado demasiadamente, largo e


dispendioso, que o mercado oferecia mecanismos adequados para uma oferta eficiente de bens
e servios, constitui uma significativa motivao para o incio de reformas que foram
acompanhadas pela emergncia de novos conceitos na arena do setor pblico, como
accountability, consumerism, emprendedorismo, etc (MINOGUE, 2000).

Por isso, as mudanas, na natureza das atividades governamentais, afetaram a


complexidade administrativa e a dimenso do sistema administrativo. O aparato estatal foi
sofrendo, paulatinamente, vrias formas de presses estruturais que o levaram a modificar-se
para se adaptar s mudanas ambientais. Rapidamente, a ocorrncia dessas transformaes
generalizou-se, atingindo diferentes sociedades.

De acordo com Diniz e Azevedo (1997), Abrcio (2003), a administrao pblica


sempre envolveu-se em modificaes que se repercutiram sobre as organizaes pblicas e
suas estruturas de funcionamento. Mas, as propostas atuais e as transformaes, que incidem
sobre a administrao pblica, enquadram-se num contexto geral de reformas que visam
redefinir o papel do Estado, eliminar alguns constrangimentos de mbito organizacional e
gerencial prevalecentes no setor pblico.

Numa outra abordagem, sustentada pela perspectiva dos marxistas ortodoxos, est-se
diante da reforma do Estado caso ocorram transformaes estruturais no modo de produo,
implicando mudanas qualitativas no domnio poltico e ideolgico, para se poder enquadrar
as demandas sociais que carecem de solues estatais (AZEVEDO, 2006).

35
Na concepo de Weimer (2002, p.64-65),

(...) a reforma a forma pacfica de mudanas institucionais. De facto, reforma pode ser
definida como mudanas das instituies do Estado e das relaes entre elas (mudanas intra -
e inter-institucionais), com a finalidade de aumentar a sua legitimidade e capacidade de
atuao perante a populao, ou seja, perante o cidado eleitor, - contribuinte, - utente.
A reforma no pode ser entendida como um processo isolado, mas como algo
relacionado aos objetivos da sociedade, est inserida na promoo do desenvolvimento
econmico e social. A reforma do Estado um tema, cuja amplitude engloba aspetos polticos
relacionados com a promoo da governabilidade; econmicos e administrativos que visam
aumentar a governana (BRESSER-PEREIRA, 1998a). Por conta disso, necessrio
redesenhar o Estado, para que se torne descentralizado, transparente, desburocratizado,
favorecendo as formas de co-gesto e a expresso da sociedade civil (SOUZA, 2003, p. 205).

Essa estratgia administrativa descentralizadora visa dar autonomia s comunidades


locais, na execuo dos servios sociais fundamentais da sociedade, conferir credibilidade s
instituies pblicas, estabelecer relaes com bases democrticas, responder com celeridade
s necessidades sociais. A reforma do Estado tornou-se um tema essencial, no s por
constituir resposta a crise do Estado, mas porque uma tarefa fundamental para a
consolidao da democracia em todo o mundo. A reforma das instituies pr-existentes,
baseadas na centralizao e no burocratismo excessivo, fundamental para reanimar o
funcionamento institucional, com vista a dar respostas rpidas aos problemas apresentados
pela sociedade. Assim, ser possvel liberar esses servios da rigidez burocrtica que emperra
o funcionamento do aparelho estatal. Possibilitar, tambm, uma parceria muito mais efetiva
entre a sociedade e o Estado, atravs de uma estrutura administrativa voltada para o cidado,
no mbito da democratizao (BRESSER-PEREIRA, 1998a).

O processo de democratizao, que ocorre em muitos pases, implica uma maior


participao social e a forma burocrtica de gesto tem se mostrado inadequada para
responder, eficazmente, as inquietaes que tem sido apresentadas. Por essa razo,
fundamental que o aparelho estatal procure se adequar aos mecanismos democrticos, de
administrao da coisa pblica. Ademais, as polticas de reforma administrativas so
consideradas polticas que visam, em ltima instncia, a melhoria (ou elevao) da
performance de um dado sistema burocrtico (REZENDE, 2004, p. 14). A administrao
pblica, entanto que agente operativo do Estado, deve ter a capacidade de materializar as
decises polticas, participar do planejamento das polticas para alcanar os fins propostos,

36
ocupar-se da gesto cotidiana dos assuntos pblicos e obter e gerir recursos necessrios ao
desenvolvimento das atividades (SOUZA; 2003, p. 205).

Por conseguinte, a maioria dos governos tem empreendido esforos, desde o incio da
dcada de 1980, com o intuito de modernizar e agilizar a administrao pblica, despoletando
uma crescente onda global de reforma do setor pblico (BRESSER-PEREIRA, 1998a).
Conseqentemente, testemunhou-se a partir desse perodo a importao de vrias tcnicas de
gesto para o setor pblico devido ao nascimento de um rol de ideais e crenas importantes na
administrao pblica (FERLIE et al, 1996).

Sucessivamente, vo acontecendo mudanas, em todas as esferas da sociedade, em


consonncia com o progresso social. Alis, muitas transformaes polticas e administrativas
buscam acompanhar a evoluo da sociedade, por isso a realidade social vai sendo modificada
instituindo novas formas de organizao poltica e administrativa do Estado. Mas, a
ocorrncia dessas mudanas no significa que haja uma ruptura radical com todos os valores e
prticas de perodos anteriores, as prprias mudanas ocorrem dentro de um conjunto de
constrangimentos institucionais, que influem na escolha de alternativas de ordenamento
social.

O ambiente social, no qual se encontra a administrao, exerce influncia na definio


do seu papel e de suas estruturas. Assim, dentro do contexto scio-poltico, a administrao
pblica aparece como a componente social intermediria entre o governo, responsvel pelo
poder poltico e os restantes elementos do aparato estatal. Nesse sentido, a efetividade e a
eficincia so imprescindveis para que os demais atores sociais vejam o Estado, dirigido
pelas pessoas que compem o governo, como um parceiro previsvel com o qual se possa
contar.

Cabe ao Estado interagir com os atores sociais por isso, todas instituies pblicas
devero reforar-se para que sejam abrangentes, dinmicas, flexveis, providas de iniciativa,
prximas e voltadas aos cidados. A tarefa de reforma de Estado consiste em equip-lo com
instrumentos para uma interveno efetiva e propiciar condies para que os funcionrios
possam atuar com eficincia e eficcia na satisfao do interesse pblico (PRZEWORSKI,
2003). Sugere-se, dessa forma, a adaptao da administrao s principais transformaes
econmicas e sociais. Essas exigncias, de adequao de estruturas, impem desafios de
transformao do Estado, a capacitao e aperfeioamento do sistema poltico e
administrativo, incluindo o sistema legal.

37
Com esse intuito, o ambiente poltico-institucional obrigado a mudar de fisionomia,
relativamente ao padro de governana da administrao pblica. A transformao e o reforo
das instituies tornou-se um lema global, constitui um dos catalisadores para a mudana
poltica, no mbito das novas concepes de organizao social, reconhecidas atualmente
como paradigmas dominantes no mundo.

No mbito das mudanas institucionais, o continente africano foi alvo de dois tipos de
reforma que sucederam a chamada onda inicial de reformas do servio pblico. Depois dessa
onda, seguiu-se um perodo de transio que se pressupunha a substituio dos tcnicos que
trabalhavam para as ex-colnias pela sbita entrada de nacionais qualificados, despoletando
mudanas. Inicia-se, deste modo, um processo de adaptao aos desgnios do setor pblico, s
escalas salariais e estruturas de mudana de paradigma. Ocorre a transio de uma
administrao de lei e ordem para um Estado desenvolvimentista, no qual o setor pblico
jogava um papel determinante para o alcance do almejado desenvolvimento.

Nos anos 90, surgiram as reformas de segunda gerao que esto sendo
implementadas na maioria dos pases africanos, incluindo Moambique. Este tipo de reforma
tem a particularidade de ser mais profunda, relativamente a primeira, d nfase a reforma
salarial dentro do funcionalismo pblico; caracteriza-se por uma reestruturao do Estado no
que diz respeito s suas funes; por uma gesto voltada para resultados; pelo fortalecimento
de mecanismos de controle e tambm defende a capacitao dos servidores pblicos
(STEVENS e TEGGEMANN, 2004).

Esses aspetos fazem parte da modernizao administrativa, inserida no atual


paradigma de gesto da coisa pblica, que veio substituir o processo de reforma e
modernizao do Estado estruturado pelos pases desenvolvidos no ps-guerra. Entretanto,
este modelo entrou em decadncia no final dos anos 1970, devido a crise econmica, de
escala mundial, derivada das crises do petrleo em 1973 e 1979. A sua principal
caracterstica a presena estatal em todas as esferas da vida social contribuindo para
modificar e desgastar significativamente suas relaes com a sociedade civil e suas
instituies (MATIAS-PEREIRA, 2002).

A retomada do desenvolvimento econmico e social acarretou consigo questes


inerentes governabilidade, necessidade de reformas estruturais e instaurao de um
quadro poltico democrtico.

38
Em meados da dcada de 1980, observou-se que um nmero significativo de pases
estava engajado em reformas estatais, cujas implicaes incidiam, amplamente, sobre a
economia e sociedade. A crise do Estado e o fenmeno globalizao chamaram ateno para a
necessidade de reconstru-lo ao invs de simplesmente reduzi-lo ao mnimo (BRESSER-
PEREIRA e SPINK, 1998). Com o advento da revoluo tecnolgica e a conseqente
expanso do mercado, iniciaram-se as transformaes polticas e ideolgicas, baseadas na
revigorada concepo liberal de desenvolvimento, cujos princpios estimulavam crticas
incisivas sobre o Estado.

Essa busca de solues para os diferentes problemas sociais representa uma


preocupao constante do Estado. Mas, apesar do esforo que tem sido empreendido, a
conjuntura atual mostra que cada vez mais difcil responder as principais inquietaes dos
homens em sociedade. Segundo a ilao tirada por Bazzo (1994) ao se debruar sobre o
Estado e administrao pblica (passado, presente e legitimidade), tem-se constatado que:

trezentos anos aps a entrada da noo de Estado na terminologia poltica, dois sculos depois
que a palavra administrao passou a fazer parte dos planos governamentais e mais de
setenta anos aps a teoria weberiana da burocracia, o Estado, que segundo Hegel, seria a
substncia tica consciente dela mesma, s tem conseguido exercer a funo de rapport social
de forma medocre e precria, no conseguindo resolver satisfatoriamente grande parte das
dificuldades sociais e econmicas que historicamente foram surgindo e, pelo contrrio, sendo
na maioria das vezes com sua violncia, suas leis e sua economia de mercado, o principal
responsvel por elas (BAZZO, 1994, p. 30-31).
Esta observao revela que, embora institucionalizado, o Estado no consegue
resolver a maioria dos problemas que a sociedade enfrenta, mesmo com a implementao de
vrias medidas, buscando satisfazer os indivduos que so alvos das suas aes. A
administrao pblica ainda est moldada pela tradicional e arraigada burocracia weberiana.
Por isso, a introduo de novos modelos requer uma alterao profunda com maior incidncia
para sua misso e estrutura, incluindo os procedimentos administrativos. Apesar destas
constataes o Estado ainda se apresenta como um agente indispensvel para atender aos
anseios e aspiraes da sociedade (MATIAS-PEREIRA, 1999, p. 27). Da que, no se cogita
a possibilidade de elimin-lo, mas de transform-lo profundamente.

Convm lembrar que, muitos processos de mudanas no conseguem lograr os efeitos


desejados. A mudana no garante, a priori, o alcance dos objetivos pretendidos quando se
formulam estratgias nesse sentido. E, quando se trata de reformas administrativas Resende
(2004) alerta que o conhecimento acumulado sobre reformas administrativas demonstra que
so freqentemente interrompidas, sofrem descontinuidade ou, mesmo, terminam
reorganizadas (RESENDE, 2004, p.14). Para a compreenso disso, Giddens (1996), destaca

39
a importncia das instituies e das estruturas, a valorizao das regras, procedimentos,
valores, normas, prticas e outras variveis institucionais que se associam ao sistema poltico,
exercendo influncias sobre as relaes institucionais, aspetos comportamentais, condutas,
grau de estabilidade e, sobre a funo de produo e reproduo.

Normalmente, as mudanas administrativas so difceis quando os indivduos j


tenham se habituado e se identificaram com os procedimentos estabelecidos h bastante
tempo (SELZNICK, 1972). Numa anlise efetuada, por Caiden (1991), diferentes contextos
aonde decorriam reformas administrativas, considerou-as de tentativas de
desinstitucionalizao dentro de ambientes altamente institucionalizados e que por essa razo
elas falham. O desenvolvimento organizacional, e sua interao com o ambiente circundante,
proporciona um conjunto de rotinas e prticas que so institucionalizadas por meio de normas,
regulamentos e procedimentos. Essas normas estabelecem as regras de atuao, as sanes e
tm influncia significativa sobre o rumo da mudana organizacional que se pretende
desencadear (OLSEN, 1991). Dai que,

introduzir mudanas na administrao pblica, propor novas diretrizes e mecanismos de


gesto, representa ir de encontro a interesses estabelecidos, ultrapassados pelas novas
exigncias da sociedade e adequar-se a novos anseios e procedimentos, interferindo na cultura
organizacional do aparelho administrativo do Estado (TEIXEIRA e SANTANA, 1994, p. 7).
Apesar desses constrangimentos, a questo da reforma ou modernizao do Estado
ocupa, atualmente, um papel de relevo na agenda poltica de vrios pases. Talvez seja por
isso que, a expresso reforma administrativa foi ampliada, nos anos 80, passando a ser usado
no contexto de reforma do Estado ou modernizao do setor pblico (SPINK, 2003). Sem
querer entrar no debate sobre o termo apropriado para fazer referncia s conseqncias
inerentes ao desenvolvimento do Estado e da administrao pblica, esse autor cita a
definio apresentada no relatrio da Conferncia das Naes Unidas que teve lugar em
Brighton, em 1971, ou seja, as reformas administrativas:

so freqentemente essenciais programas de amplas reformas administrativas para que se criem as


capacidades administrativas necessrias ao desenvolvimento econmico e social e para que se
executem as funes governamentais em geral (...) Definem-se tais reformas administrativas como
os esforos que tm por fito induzir mudanas fundamentais nos sistemas de administrao
pblica, atravs de reformas de todo o sistema ou, pelo menos, de medidas que visem melhoria
de um ou mais de seus elementos - chave, como estruturas administrativas, pessoal e processos
(AZEVEDO, 2006, p. 148).
A reforma do sistema de administrativo, no contexto atual, estimula o exerccio da
cidadania atravs da incluso dos cidados nos processos de controle social, sua participao
ativa na escolha dos dirigentes, na formulao de polticas pblicas e na avaliao dos
servios prestados pelas instituies pblicas. Por esse motivo, as relaes do Estado com os

40
cidados conheceram um significativo processo de transformao, cujo foco o exerccio da
cidadania ativa, muitas vezes materializada atravs de relaes entre o Estado e a sociedade
civil.

O principio de gesto participativa implica o envolvimento dos cidados como co-


responsveis pela efetividade dos bens pblicos, transparncia e accoutanbility. De acordo
com Touraine (1996, p. 51), a democracia define-se no pela separao dos poderes, mas
pela natureza dos elos entre sociedade civil, sociedade poltica e o Estado. Esta viso permite
afirmar que, a complexidade e diversidade das demandas sociais requerem uma abordagem
multifacetada para os problemas da sociedade. Com base neste pressuposto, a modernizao
do Estado, em termos de aparato administrativo, considera fundamental o envolvimento dos
cidados na esfera poltica e administrativa. Existe uma relao entre a atual reforma estatal e
a expresso democrtica, uma vez que se pretende melhorar e ampliar os mecanismos de
resposta aos dilemas sociais, por meio do envolvimento da sociedade como um todo na
identificao e soluo dos problemas.

Essa tendncia em dar realce a participao dos cidados, no processo poltico-


administrativo, visa envolv-los na gesto dos bens pblicos, ampliando a possibilidade do
progresso social, principal foco das transformaes em curso. Tais mudanas englobam as
dimenses administrativas, econmicas e sociais.

No mbito da reforma do Estado e da democratizao que a acompanha, surge a


descentralizao como principio estruturante do Estado, ela aparece como um processo de
incluso da populao na nova forma do Estado. Neste caso, a descentralizao constitui o
reflexo do processo de democratizao, busca encurtar o percurso administrativo entre a sede
das demandas e a sede de deciso. Assim, a poltica de descentralizao pode contribuir para
estimular a democracia participativa e o desenvolvimento, torna rpida a consumao de
projetos na medida em que dada aos gestores locais a possibilidade de tomarem decises,
sem recorrer aos rgos centrais (MASSALILA, 1996).

De acordo com Rondinelli apud Massalila (1996, p. 13), a descentralizao

a transferncia ou delegao da autoridade judicial ou poltica para efeitos de planeamento,


tomada de deciso e gesto de actividades pblicas do governo central e suas agncias, a
organizao no terreno de tais agncias, unidades subordinadas do governo, empresas pblicas
ou semi-autnomas ou autoridades de desenvolvimento regional, governos autnomos ou
organizaes no governamentais (ONGs).
O processo de descentralizao no depende somente dos esforos isolados de
delegao poltica e administrativa, estimulado e intensificado por outros. Por isso,

41
necessrio que a anlise institucional se preocupe com as influncias scio-culturais.
necessrio incluir consideraes sobre efeitos das foras ambientais na determinao da
estrutura.

No entanto, a descentralizao pode ser analisada em trs dimenses ou seja, existem


trs tipos de descentralizao, designadamente:

(1) desconcentrao ou descentralizao administrativa;


(2) descentralizao fiscal e
(3) devoluo ou descentralizao democrtica.
A desconcentralizao ou descentralizao administrativa tem a ver com a disperso
dos agentes de escales superiores do governo nas reas de escales inferiores. A
descentralizao fiscal significa transferncias fiscais decrescentes atravs das quais escales
mais altos de um sistema cedem influncia a escales inferiores, em termos de oramento e
decises financeiras. A devoluo ou descentralizao democrtica busca levar o poder
central aos nveis mais baixos de representao da sociedade, possibilitando a participao das
comunidades locais, que compem a esfera social, na resoluo dos problemas que lhes
afligem (MANOR, 1998).

A partir da descrio feita, pode-se afirmar que a reforma do Estado, segundo os


princpios do gerencialismo, um dos elementos essenciais para o resgate da cidadania. Tal
afirmao baseia-se no pressuposto de que, a descentralizao implica participao dos
cidados em aes sociais, polticas e econmicas; que a consolidao de um regime
democrtico garantida pelo aparato administrativo, suas formas de funcionamento e pelo
tipo de relacionamento entre este e a sociedade. Neste caso, o sistema poltico deve colocar
em evidncia determinados princpios de unidade a partir da diversidade de atores sociais
(TOURAINE, 1996, p. 64).

A nova agenda de desenvolvimento estipula aes resultantes das principais


propostas e reflexes que incidem sobre o Estado. Os problemas inerentes a esta instncia
social conduziram a reconfigurao do Estado a partir de um amplo processo de
transformaes iniciado na dcada de 1970, fundamentadas pelo keynesianismo. Na dcada
seguinte, as mudanas conheceram um novo enfoque, baseado em pressupostos da doutrina
liberal, sintentizados pela globalizao.

Enfim, feita a reviso da literatura sobre questes atinentes temtica em anlise e,


partindo do pressuposto de que qualquer pesquisa cientfica exige a escolha de mtodos para a

42
sua consecuo. E considerando que para o alcance dos objetivos propostos necessrio
seguir uma metodologia, foram adotados mtodos que so descritos no prximo captulo.

43
CAPTULO II

Metodologia

Neste captulo, so descritos os procedimentos metodolgicos adotados para o alcance


dos objetivos almejados neste estudo. So descritas a natureza da pesquisa, a estratgia
adotada para a sua consecuo e a forma de coleta de dados.

2.1 Natureza da pesquisa

Este estudo destaca-se pelo seu carter descritivo e pela abordagem qualitativa dos
dados obtidos. Considerando os objetivos delineados, foi realizada uma pesquisa documental
descritiva do processo de transformaes poltico-administrativas, ocorridas em Moambique,
durante o perodo demarcado para a anlise.

Durante a descrio do processo de mudanas institucionais, procurou-se fazer uma


anlise dos fatos, com a finalidade de identificar relaes entre tais fatos.

2.2 Coleta de dados

Devido a limitaes de tempo e a impossibilidade do pesquisador coletar dados no


pas onde se focaliza a pesquisa (Moambique), a anlise documental foi priorizada neste
estudo. Paralelamente, foram coletados dados contidos em reflexes feitas por vrios
estudiosos que se debruam sobre questes relacionadas problemtica em anlise. Os
documentos constituem fontes propcias para a anlise de longos perodos de tempo, podero
fornecer importantes elementos analticos para os fins propostos.

2.3 Estratgia metodolgica de pesquisa

No processo de levantamento e anlise documental, visando a consecuo da pesquisa,


foram estabelecidas algumas categorias analticas que representam as diferentes dimenses
tericas do fenmeno estudado. As categorias analticas selecionadas, no esgotam todos os
elementos de cada vertente administrativa, mas envolvem as principais caractersticas dos trs
modelos de administrao pblica aqui considerados: patrimonial, burocrtico e gerencial.

A coleta e anlise dos dados, a partir da mediao desses pressupostos paradigmticos,


trouxe alguns questionamentos que ajudaram a fundamentar o estudo, contribuindo para a sua
compreenso. A interpretao dos dados levou extrapolao da preocupao com a mera
descrio.

44
O modelo analtico que norteou a pesquisa baseou-se em construes tericas que
permitem visualizar o fenmeno estudado. Deste modo, para a presente pesquisa, foram
reunidas as categorias que so apresentadas (no quadro 5) como elementos centrais das
principais vertentes da administrao pblica.

Dimenses de anlise Categoriais analticas Indicadores


Relao entre a esfera Falta de separao entre o pblico e o privado;
pblica e privada prevalncia da posio social para o alcance de
objetivos pessoais; nepotismo; corrupo;
clientelismo; funcionamento da administrao
Patrimonialismo pblica de acordo com critrios pessoais
Tipo de dominao no Relaes estabelecidas com bases pessoais;
exerccio do poder autoridade patrimonial; autoridade constituda
atravs de relacionamento baseado na tradio;
legitimao do poder com base em traos
culturais
Eficincia Dinamismo, flexibilidade, cumprimento de
prazos
Eficcia Qualidade do trabalho;capacidade de produzir os
resultados esperados
Burocratismo Efetividade Impacto dos procedimentos em nvel do
Resultado; capacidade de maximar os objetivos e
misso
Estrutura do modelo Hierarquia e diviso do trabalho; formalismo;
gerencial regulamentos; dominao racional-legal;
centralizao do poder de deciso; estrutura
administrativa pesada; fluxo descendente de
decises; preocupao com procedimentos em
detrimento dos resultados
Gerencialismo Funcionamento Uma filosofia de gesto orientada para
institucional resultados; foco da administrao nos cidados;
incorporao tecnolgica; fragmentao de
grandes unidades administrativas; fluxo
ascendente das decises; menor preocupao com
processos; dinamismo e iniciativa; flexibilidade e
empreendedorismo;
Prticas gerenciais Administrao do setor pblico em moldes
empresariais;
Mecanismo de controle Prestao de contas (accountability);
transparncia
Quadro5. Modelo de anlise da pesquisa
Fonte: elaborao do autor a partir da reviso da literatura
Os documentos utilizados, neste estudo, foram analisados tendo em conta as categorias
definidas a partir das teorias sobre funcionamento e organizao administrativa, identificadas
como os principais elementos centrais do patrimonialismo, burocratismo e gerencialismo.

A anlise documental buscou identificar a presena dos elementos analticos


selecionados. Este exerccio visou identificar os elementos que exercem maior influncia em

45
cada momento histrico-poltico delimitado para o estudo. Com esta estratgia metodolgica
procurou-se identificar os diferentes momentos histricos polticos do Estado moambicano e
as principais transformaes administrativas que incidiram sobre esse Estado no contexto
scio-poltico das reformas estatais.

2.4 Limitaes

Este estudo no tem a pretenso de descrever exaustivamente o quadro poltico-


administrativo de Moambique, tendo em vista as condies em que foi realizada a pesquisa,
fora do pas em estudo. Procura-se apenas esboar algumas caractersticas que permitem
compreender a lgica administrativa do Estado moambicano ao longo do perodo analisado
(1975 -2006). Com isso, uma das limitaes do trabalho foi ter sido realizado somente por
meio de documentos, fontes secundrias de dados. A compreenso de processos como os da
transformao do Estado requer tempo e coleta de dados no s secundrios para que se possa
identificar a percepo dos diversos atores envolvidos no processo. No caso deste estudo que
est baseado em documentos oficiais em sua maioria, a anlise realizada apresenta mais a
viso de certos atores que esto escrevendo a histria no momento estudado.
Com o trmino da apresentao do enfoque metodolgico, adotado para a presente
pesquisa e de suas limitaes, seguem-se os captulos atinentes s condies de
desenvolvimento scio-histrico que levaram formao e a transformao do Estado
moambicano. Ou seja, os prximos captulos so referentes a apresentao e anlise dos
resultados da pesquisa realizada.

46
CAPTULO III

Evoluo histrica das instituies polticas e administrativas de Moambique


Este captulo constituiu-se do levantamento histrico do processo dinmico da
formao de Moambique. So descritas as principais transformaes que este pas sofreu, no
que tange s instituies polticas, sociais e administrativas, identificando fatores e aspectos
conjunturais que determinaram e acompanharam a formao desse Estado.
3.1 Processo de formao e desenvolvimento do Estado moambicano

A anlise da evoluo do Estado moambicano fundamental para se poder


compreender o seu processo de reforma poltica e administrativa dentro do perodo em estudo
(1975 2006), identificando: as similitudes entre os ciclos de reforma e os principais modelos
de administrao pblica; as caractersticas que o setor pblico adquiriu em decorrncia das
reformas estatais; a lgica administrativa do Estado atravs da anlise do desenvolvimento
scio histrico das instituies polticas; e algumas especificidades que contribuem para as
mudanas institucionais.

Nessa anlise fundamental que se considere a vigncia portuguesa em Moambique


e o contexto poltico da poca. Nessa ordem de idias, necessrio considerar os aspetos
sociais, histricos, polticos e ideolgicos dominantes pois, o rumo tomado na fase inicial do
Estado novo foi fortemente marcado por todos esses elementos.

Assim, o Estado aqui analisado considerado como resultado de um processo de


constituio e de desenvolvimento institucional. Nesse sentido, trata-se de uma instituio que
se configurou em consonncia com o desenvolvimento scio-histrico das suas estruturas.

3.1.2 - Perodo de vigncia do Sistema Colonial (1884/5 1975)

Embora a presena portuguesa em Moambique que era constitudo, inicialmente, por


Estados clnicos e chefaturas 4 tenha sido iniciada no sculo XV 5 , altura em que se
desenvolviam algumas atividades comerciais na costa moambicana (onde tinham sido
criadas feitorias e entrepostos comerciais), o processo de institucionalizao do poder
poltico-administrativo colonial comeou no sculo XIX. Segundo Hedges (1999), a
implantao do sistema administrativo colonial processou-se em diferentes fases, nas diversas

4
Termo usado para designar uma pequena unidade territorial centralizada num chefe oriundo da linhagem
dominante, coadjuvado por um Conselho de Ancios que representava todas as linhagens do territrio. O acesso
chefatura era feito por herditariedade ou eleio. Com a presena portuguesa, as chefaturas foram destrudas
total ou parcialmente, originando regulados da administrao colonial.
5
Em 1498, com a chegada de Vasco da Gama e sua comitiva, d-se incio a penetrao mercantil portuguesa que
acabou terminando com a instaurao do sistema capitalista colonial.

47
partes do pas, o que revela que foi um processo gradual que obedeceu a vrios estgios.
Ainda no comeo do sculo XIX, entre 1884 e 1885, teve lugar a Conferncia de Berlim
(Alemanha) aonde se reuniram vrias potncias europias para se tomar deciso sobre a
partilha de frica. Como resultado desse evento, coube a Portugal as terras que constituem o
Estado moambicano, dentre outras ao nvel do continente africano (UEM, 1988).

Na seqncia, Portugal ocupou efetivamente tais territrios tendo delimitado o espao


geogrfico de Moambique, em Maio de 1891, quando foi estabelecida a partilha de algumas
zonas africanas, atravs de um acordo entre a Inglaterra e Portugal, em virtude de vrias
disputas territoriais entre esses pases. A colnia de Moambique, que ficara cercada dentro
de linhas de fronteira estabelecidas, entre 1890 e 1891, como resultado das negociaes entre
ambos pases, no apresentava praticamente nenhuma caracterstica de um Estado moderno 6 ,
tambm carecia de um sistema administrativo ou de direito (NEWITT, 1997).

O processo de implantao colonial levou aproximadamente trs dcadas (1886 -


1918). Durante esse perodo, houve muita resistncia nas diversas partes da unidade
territorial, mas, a conquista militar permitiu que o aparato colonial fosse estabelecido. Ou
seja, aps a Conferncia de Berlim processou-se a ocupao militar, administrativa e
econmica de Moambique por Portugal, o que trouxe alteraes na estrutura social e
econmica da colnia (HEDGES, 1999); (DIAS, 2002), desenvolvendo-se uma prxis que
procurava ser coerente com os interesses polticos e econmicos do sistema que o
fundamentava (MATSINHE, 2001). Isso era previsvel visto que, o traado das fronteiras
coloniais tornou imperativo a criao de uma estrutura administrativa formal que cobrisse
toda a rea dentro das fronteiras do novo Estado (NEWITT, 1997, p. 337).

Ainda no decurso do perodo colonial, Portugal teve dificuldades em manter um


aparato poltico e administrativo capaz de garantir o controle direto sobre toda unidade
territorial moambicana. Portugal no tinha capacidade de administrar integralmente o
territrio e se estabelecer em todo o pas. A coroa no estava em condies de criar uma
administrao unificada continuando Moambique a sofrer os tormentos ocasionados por uma
srie de confuses graves no captulo das jurisdies (NEWITT, 1997, p.117). S mais tarde,
em 1942, que, Antnio Enes planeou a administrao colonial dividindo Moambique em

6
Foi com o liberalismo que Moambique passou a existir como unidade poltica e administrativa. Mas, at
praticamente o ltimo quartel do sculo XIX, era inegvel a ausncia de uma comunidade territorial formada por
um conjunto de feitorias isoladas, entre as quais no existia ligao a no ser esporadicamente pelo mar. A
presena portuguesa era, assim, uma presena dispersa e essencialmente litorlica exceptuando-se os
estabelecimentos de Sena e Tete ao longo do rio Zambeze (ROCHA, 1996).

48
distritos, circunscries e postos. Nesse regime, o administrador era a unidade bsica
(FRELIMO, 1978).

Todavia, enquanto no existia mecanismos de administrao territorial, o governo


portugus arrendou cerca de dois teros da superfcie territorial da colnia.

Os fracos recursos econmicos de Portugal e a inexistncia de companhias e empresas


poderosas que pudessem empreender a explorao dos recursos de um vasto territrio,
foram factores que motivaram o aluguel de extensas reas de Moambique as sociedades
concessionrias no portuguesas (ROCHA, 1996, p. 37).
Na tentativa de contornar a situao de fragilidade em que se encontrava, Portugal
decide conceder grandes parcelas do territrio moambicano companhias privadas, cujos
capitais eram majoritariamente ingleses, que passaram a explorar partes da Colnia. Essas
organizaes eram chamadas de Companhias Majestticas, tendo direitos quase soberanos no
s sobre as parcelas territoriais que exploravam, com em seus habitantes, podendo inclusive
instituir e cobrar impostos. Assim, essas unidades territoriais sob administrao indireta do
poder colonial detinham uma certa autonomia. Em relao a adoo desta medida, Newitt
(1997) afirma que, o governo portugus tomou o que se dever considerar uma deciso
inevitvel ao transferir essas companhias privadas a administrao, a pacificao e o
desenvolvimento de maior parte de Moambique. Durante a vigncia desses acordos de
concesso (1891-1942), o pas esteve sob domnio de trs grandes companhias majestticas: a
Companhia do Niassa, a Companhia da Zambzia e a Companhia de Moambique.

Sobre essa questo de cedncia territorial, Hedges (1999) considera que a cedncia das
atuais provncias de Niassa e Cabo Delgado Companhia do Niassa, no tinha apenas funo
econmica, mas tambm exercia poderes militares e administrativo, como forma de reduzir os
custos diretos da ocupao militar e administrativa de Portugal. Por seu turno, a Companhia
de Moambique passou a administrar as provncias de Manica e de Sofala. Enquanto que as
provncias vizinhas, nomeadamente, a de Tete e da Zambzia foram submetidas a uma
administrao conjunta do Estado portugus e de companhias que arrendaram os antigos
prazos 7 . A provncia de Nampula e todo o territrio ao sul do rio Save (Maputo, Gaza e
Inhambane) estava sob administrao direta do Estado portugus. Sucessivamente, os
colonizadores portugueses dominaram a sociedade por meio de uma organizao poltica,
econmica, ideolgica, cultural, administrativa e jurdica que lhes era possvel e favorvel.

7
Terreno da coroa situado na Zambzia e alugado por um determinado perodo de tempo. Segundo PAPAGNO
(1972) a expresso Prazos da Coroa serve para designar um dado instituto jurdico que, nascido na regio do
Zambeze, no principio do sculo XVII, sobreviveu com diversas vicissitudes at as primeiras dcadas do sculo
XX.

49
A administrao segundo esses moldes foi iniciada em 1991 e terminou em 1942. O
fim dessa forma de gesto resulta do cumprimento das disposies normativas estabelecidas
em 1930, quando foi publicado o Ato Colonial, cessando os privilgios da soberania
atribudos s companhias.

Na etapa subseqente publicao desse documento, o Estado colonial encetou a


ocupao e a centralizao administrativa, passando a monopolizar a cobrana de impostos.
Com o Ato colonial foram estabelecidas as bases da estrutura administrativa do imprio
colonial que vigorou at 1961, quando houve reformas polticas precipitadas pela
incorporao do Estado da ndia Portuguesa pela unio indiana e pelos primeiros levantes
ocorridos no norte de Angola (UEM, 1988; THOMAZ, 2001). O Ato Colonial e a Carta
Orgnica do Imprio Colonial Portugus significaram o fim da autonomia formal das
Companhias majestticas e arrendatrias em certas regies de Moambique. Assim, passou a
ter a designao de Colnia, sendo administrada diretamente por Portugal (HEDGES, 1999).
O Ato Colonial de 1930, no concedia qualquer empresa o exerccio de prerrogativas de
administrao pblica, a faculdade de fixar e de cobrar impostos e o direito de possuir
terrenos (UEM, 1988, 33), deixando clara a pretenso do governo portugus de mudar a sua
relao com a colnia, passando a ter o monoplio poltico administrativo do territrio
moambicano.

Desde a promulgao do Acto Colonial de 1930 at meados dos anos 40, o esforo do Estado
portugus concentrou-se em incentivar entre o povo da metrpole uma conscincia imperial,
procurando sustentao sua presena em frica. Neste perodo, o regime desenvolveu os
fundamentos econmicos, polticos, ideolgicos, que norteariam a estratgia colonial na sua
fase derradeira (BUENDIA, 1999, p.43).
Durante a vigncia do regime colonial portugus, vigorava no pas um sistema estatal,
cujas caractersticas principais salientavam-se pela particularidade de ser fortemente
centralizador e autoritrio, baseado em pressupostos tpicos de regimes coloniais que
consubstanciam a dominao poltica, a explorao econmica e o controle administrativo.
Todas essas caractersticas refletiam-se nos procedimentos administrativos no que tange
eficincia e eficcia do aparato administrativo em termos de prestao de servios pblicos
aos cidados. Os procedimentos administrativos tinham a particularidade de apresentar um
tratamento desigual aos que solicitavam servios administrao pblica privilegiando os
colonizadores. Havia falta de experincia com a democracia e a administrao pblica
decorrente de muitos anos de excluso poltica e social que foi submetida a populao
africana durante a longa noite colonial (BUENDIA, 1999, p. 205) apresentava-se como uma
mquina de explorao da maioria pela minoria constituda pelos colonizadores.

50
O regime colonial implementou uma poltica de mudanas no funcionamento do
sistema, aproveitando os lderes tradicionais que com os administradores, chefes de posto,
sipaios 8 serviram para consolidar o poder poltico e administrativo, tornando-se auxiliares
administrativos, passando desta forma a fazer parte da administrao colonial (HEDGES,
1997).

Deste modo, as relaes sociais feudais e capitalistas dominaram as vidas de uma


populao de que 80% eram ainda rurais; tinham-se acentuado as divises tnicas, instalado
os chefes tradicionais como agentes do governo colonial com poder sobre a vida das pessoas
(NEWITT, 1997, p. 470). Entravam, desta forma, em cena as chefias tradicionais conhecidas
como rgulos 9 dentro do iderio coletivo e que se tornou um ttulo administrativo-colonial
que se consolidou no mundo rural e urbano (BAPTISTA-LUNDIN, 2002). Os rgulos foram
colaboradores do poder colonial empreendendo aes que os tornavam pilares dos interesses
coloniais, por isso os portugueses criaram uma nova forma organizacional que ficou
conhecida por regulado. Assim, os rgulos passaram a constituir o principal elo de ligao
entre a administrao colonial e as comunidades (MONDLANE, 1969).

A poltica colonial indgena foi sempre definida em funo dos interesses econmicos,
polticos e sociais do poder colonial. Para a defesa desses interesses, a administrao colonial
desde sempre sentiu necessidade de utilizar as autoridades tradicionais. A compreenso desta
necessidade baseava-se, em parte, no conhecimento que tinham adquirido sobre o
funcionamento das sociedades tradicionais africanas e da coeso que se verificava volta do
chefe. Por outro lado, a administrao colonial desde cedo compreendeu a impossibilidade de
governar sem ter a seu lado colaboradores em que pudessem apoiar no cumprimento das suas
determinaes e na imposio da sua soberania (SOUTO, 1996, p. 237).
Paulatinamente, o Estado colonial foi sofisticando as suas malhas administrativas,
estabeleceu tribunais privativos dos indgenas, cujos juzes eram administradores 10 ,
procurou conciliar o direito consuetudinrio com o direito colonial. O sistema colonial
baseou-se, progressivamente, na recuperao e promoo de rgulos que, na sua maioria,
passaram a ser auxiliares diretos da autoridade administrativa, utilizando a estrutura
tradicional, ideolgica e scio-cultural, para garantir a tranqilidade, na medida do possvel,
da populao rural e salvaguardar os interesses da metrpole (HEDGES, 1999).

Assim, o Estado colonial passou a dirigir toda a poltica laboral, especialmente


atravs da Direco dos Servios e Negcios Indgenas, de que os administradores eram
representantes ao nvel das circunscries (unidades administrativas concebidas para
8
Policiais africanos ao servio da administrao colonial.
9
Chefes tradicionais responsveis por um territrio habitado por um ou vrios grupos tnicos com vnculos ou
traos familiares com mesmo ancestral, pequenos Reis.
10
O administrador tinha poderes arbitrrios muito amplos. Era o representante direto do governo colonial, era o
juiz nos conflitos entre as populaes e entre os colonos e os colonizados (FRELIMO, 1978).

51
indgenas). A funo do Estado colonial como servidor e rbitro das necessidades laborais da
capital, passou a ser atividade exclusiva desse Estado (UEM, 1988). Atravs da Reforma
Administrativa Ultramarina de 1933 11 , Lisboa passou a exercer um mandato efetivo sobre a
administrao local, ampliando mais o seu poderio sobre as comunidades locais.

Entre 1928 e 1930, foram preparados uma srie de diplomas que definiam a posio
constitucional das colnias e davam a cada uma delas uma estrutura legal melhor definida na
qual se assentavam as administraes. Os diplomas mais importantes foram o Ato Colonial de
1930 12 e a Constituio portuguesa, a Carta Orgnica, publicada para cada colnia, e a lei da
Reforma Administrativa Ultramarina (RAU), todos eles publicados em 1933 (NEWITT,
1997, p. 393); (HEDGES, 1999). Todas essas prerrogativas legais puseram fim a quaisquer
direitos administrativos ou quase soberanos das companhias concessionrias que arrendavam
parcelas territoriais e transformou as colnias numa entidade legal nica com a prpria
metrpole, parte do Estado Portugus, e no territrios autnomos (NEWITT, 1997, 393).
Mas, s em 1942 que o Estado portugus teve condies de no renovar a concesso
atribuda a ltima companhia a perder os direitos sobre algumas superfcies territoriais e seus
habitantes, ou seja, a Companhia de Moambique que era controlada por franceses e ingleses
(EGER, 1992). Posteriormente, houve em 1951, uma reforma pouco significativa, uma vez
que restringiu-se substituio do termo Colnia por Provncia Ultramarina (THOMAZ,
2001, p. 35), mas significou que Moambique passava a ser considerado parte integrante de
Portugal no quadro da tutela poltica e administrativa.

Na dcada de 1960 13 , altura em que as antigas colnias africanas foram se tornando


independentes, Moambique e outras colnias portuguesas sofreram um processo de
exacerbao colonial, Portugal de Salazar insistiu em mant-las sob seu controle renomeando-
as de Provncias Ultramarinas, ignorando as presses internacionais 14 (FRY, 2001). As

11
A Reforma Administrativa Ultramarina foi aprovada pelo decreto-lei n 23225 de 15 de Novembro.
12
O Ato Colonial, a lei bsica da administrao colonial, definia, em 14 princpios gerais, a conduta a seguir nas
questes coloniais. Entre outras coisas, determinava a unificao administrativa das colnias nas mos do Estado
e a nacionalizao das suas economias, acabando, assim, com as companhias concessionrias, fundadas nos fins
do sculo XIX. Proibia a utilizao de trabalho forado pelas empresas privadas e reiterava a obrigao dos
patres pagarem aos africanos pelos seus trabalhos. Finalmente, sublinhava a necessidade de os administradores
coloniais defenderem sempre a soberania de Portugal (BUENDIA,1999, p. 47).
13
1960 considerado o ano de frica porque a maioria dos pases africanos obteve a partir desse ano a
independncia poltica.
14
Em 1962, as Naes Unidas criticaram Portugal pela sua insistncia em no reconhecer a autodeterminao
nas suas colnias, numa altura em que as outras potncias europias j tinham atribudo a independncia poltica
grande parte das suas colnias. O regime colonial se ops tenazmente ao dilogo e a mediao internacional
visando ao fim do sistema colonial, considerando essa questo como algo estritamente de sua soberania.

52
colnias portuguesas, em frica, continuavam sendo vistas como a extenso de Portugal,
onde sua estrutura poltico administrativa refletia o modelo estabelecido pela metrpole 15 .

Essa situao estimulou a formao de movimentos independentistas em algumas


colnias portuguesas (Guin-Bissau, Angola, Moambique) com vista a pr fim dominao
colonial. Nesse perodo vrios pases africanos foram obtendo a liberdade poltica como
resultado das presses que foram feitas aos regimes coloniais. Nesses trs pases, foi iniciada
a luta armada marcando a fase revolucionria em prol da liberdade.

A emergncia de movimentos de libertao representou uma nova forma de luta anti-


colonial, agudizando o sentimento de autodeterminao dos povos, ampliando a conscincia
poltica, significando a tentativa de concretizao de certos ideais.

3.1.2.1 Processo de luta anti-colonial

A resistncia histrica do povo moambicano em relao dominao estrangeira


inicia-se com as primeiras tentativas colonialistas de conquista e dominao 16 dos Estados
soberanos que existiam antes da ocupao efetiva determinada pela Conferncia de Berlim.
Desde o momento em que os portugueses manifestaram as suas pretenses, os nativos
reagiram negativamente. Portanto, as relaes entre os nativos e os portugueses desde o
processo de colonizao no foram pacficas, havendo conflitos.

Em 1962, objetivando pr fim opresso secular portuguesa, trs movimentos (Unio


Democrtica Nacional de Moambique UDENAMO; Unio Nacional Africana para
Moambique Independente UNAMI; Mozambique National African Union MANU)
constitudos no exlio uniram-se, passando a designar-se de Frente de Libertao de
Moambique (FRELIMO) sob a liderana de Eduardo Mondlane 17 . Assim, a FRELIMO
congregou todas as camadas patriticas da sociedade moambicana num mesmo ideal de
liberdade, unidade, justia e progresso (MOAMBIQUE, 1990).

Dois anos depois, em 1964, a FRELIMO iniciou a luta de libertao nacional


mostrando claramente que buscava instaurar uma nova ordem social que devia ser contrria a
defendida pelos colonizadores (REIS, 1975). A independncia no, apenas, equivalia

15
A ditadura de Salazar estendia-se a todas as colnias mantendo-as sob o controlo direto do seu Ministrio do
Ultramar. Toda a legislao era elaborada em Lisboa, todo o planejamento econmico e outras decises que
afetassem a economia eram monoplios da metrpole (EGER, 1992, p. 10).
16
A histria revela que, durante a tentativa de ocupao e de domnio colonial foram desencadeadas inmeras
lutas de resistncia conduzidas por vrios guerreiros podendo se destacar Ngungunhane, Komala, Molid-Volay,
Mataca Kuphula, Maueue.
17
Grande nacionalista, heri, antroplogo, principal arquiteto da unidade nacional.

53
soberania poltica, mas, tambm, deveria levar a uma nova sociedade, reestruturada e
planejada para servir necessidades das grandes massas, principalmente as massas camponesas
(BORGES, 2001). O processo de luta armada alvejava a liquidao do colonialismo e a
transformao revolucionria da sociedade (BUENDIA, 1999).

Cinco anos aps o arranque dessa luta, Mondlane foi assassinado (a 3 de Fevereiro de
1969) representando uma contrariedade uma vez que em vida engajou-se na luta pela
libertao, incutindo a idia de unidade entre os diversos grupos polticos, difundiu a linha
progressista que defendia a luta armada como uma forma de expulsar o colonialismo
portugus. Esse lder poltico foi sucedido por Samora Moiss Machel que liderou o
movimento de libertao com vista a consecuo do objetivo traado na reunio constitutiva
da FRELIMO. Observe-se que, na gnese desta organizao ficou estabelecido como
prioridade o derrube do aparelho colonial e a conseqente instaurao de um novo regime,
conduzido por moambicanos em prol dos moambicanos. Para a FRELIMO, essa pretenso
seria possvel com a conquista da independncia total e completa de Moambique, fato que
representaria a soberania do povo moambicano.

A luta, levada a cabo pela FRELIMO, passou a ter muito apoio popular, alguns
portugueses, contrrios manuteno dos moldes de explorao capitalistas, chegaram a se
incorporar neste movimento de libertao nacional e engajaram-se pela conquista da
independncia de Moambique.

Nesse perodo, em Portugal, havia insurgentes que se manifestaram contra o sistema


poltico dominante, durante o perodo Salazar. O golpe ocorrido em Portugal, em Abril de
1974, significou o auge das inquietaes populares que j tinham se generalizado na
sociedade portuguesa. Assim, com o fim do regime Salazar na metrpole, foi instaurado um
novo governo, cujo regime desenvolveu aes tendentes a estabelecer uma nova forma de
relacionamento com as colnias, permitindo que estas realizassem as suas aspiraes. Por
isso, durante algum tempo a administrao colonial participou da reflexo sistemtica sobre
Moambique como entidade territorial, poltica e cultural relativamente autnoma de Portugal
(THOMAZ, 2001). Terminava desta forma a relutncia do regime colonial em no reconhecer
as aspiraes da FRELIMO e do povo moambicano.

O governo portugus, que se instaurou na seqncia do golpe de Estado - Revoluo


dos Cravos, prontificou-se a negociar a passagem de poderes do regime colonial para a
FRELIMO, atravs da declarao da independncia de Moambique, pondo fim ao sistema
colonial que durou cerca de quinhentos anos. Essa negociao resultou da presso que a
54
FRELIMO fazia no domnio poltico-militar, o que trouxe um cenrio desfavorvel aos
portugueses. Por isso, depois de dez anos de luta de libertao nacional, a estrutura do sistema
colonial portugus ficou corroda contribuindo para a sua derrocada (CABAO, 1995). Ao
celebrar o dcimo aniversrio do desencadeamento da luta armada, Samora Machel afirmou
que foram dez anos durante os quais inmeros militantes e o Povo aceitaram toda a espcie de
sacrifcios e todo o tipo de privaes, dez anos a superar dificuldades e a provarmos que somos
capazes de alcanar a vitria (MACHEL, 1979, p.9).

Em seguida, como corolrio das aes protagonizadas pela FRELIMO, no contexto da


luta pelo alcance de uma nova ordem social 18 , o governo portugus contactou a FRELIMO
propondo uma soluo poltica e no militar para os problemas coloniais, evitando a
continuao de batalhas sangrentas.

Na seqncia dessa solicitao, houve negociaes entre a delegao portuguesa


liderada pelo Ministro dos Negcios Estrangeiros, na altura, Mrio Soares 19 e os
representantes da FRELIMO, chefiados pelo seu Presidente, Samora Machel. As negociaes
ocorreram em Lusaka (Zmbia), no perodo que vai de 5 de Junho a 7 de Setembro de 1974.
Atravs dos acordos firmados no decurso do processo negocial, o governo portugus
reconheceu o direito independncia do povo moambicano que lhe seria conferido no ano
seguinte, precedido de um processo de transio poltica. Com efeito, as delegaes da
FRELIMO e do Estado portugus estabeleceram, consensualmente, a data da independncia e
a transferncia progressiva dos poderes que Portugal exercia sobre o territrio moambicano.

Os Acordos assinados, na prtica, significaram que a independncia nacional seria obtida nos
termos e exigncias da FRELIMO (...) a antiga potncia colonial se comprometia a no
interferir, nem condicionar o futuro governo independente. Nesse sentido, o sistema colonial
mais antigo da frica e mais retrgrado acabou por aceitar uma independncia poltica
incondicional (BUENDIA, 1999, p. 193).
Ainda no que diz respeito s negociaes de Lusaka, Eger (1992, p. 74) faz uma observao
afirmando que

os traos centrais do acordo so, na verdade, radicais: uma transferncia progressiva de


poderes para a FRELIMO (mais ningum referido), com a responsabilidade conjunta de
eliminar todos os vestgios do colonialismo e de criar uma verdadeira harmonia sem
qualquer compromisso relativamente ao sistema poltico e social a ser criado pela

18
Esta pretenso de instaurar uma nova ordem foi defendida por Machel (1979, p. 10) nos seguintes termos: ns
dizemos freqentemente que no curso da luta a nossa grande vitria foi saber transformar a luta de libertao
nacional em Revoluo. Por outras palavras, o nosso objetivo final de luta no iar uma bandeira diferente da
portuguesa, fazer eleies mais ou menos honestas em que pretos no os brancos so eleitos, ou ter no Palcio
da Ponta Vermelha, em Loureno Marques [atual Maputo], um Presidente preto, em vez dum governador branco.
Ns dizemos que o nosso objetivo conquistar a independncia completa, instalar um poder popular, construir
uma sociedade Nova sem explorao. Para benefcio de todos aqueles que se sentem moambicanos (MACHEL,
1979, p. 13).
19
Entre a dcada de 1980 e 1990, tornou-se Presidente da Repblica portuguesa.

55
independncia; um governo de transio conjunto, onde a FRELIMO detinha o posto de
primeiro-ministro e a maioria dos postos; uma comisso militar conjunta com igual
representao e possibilidade do primeiro ministro controlar a fora da FRELIMO.

Nos encontros realizados em Lusaka, a FRELIMO autoproclamou-se como o nico


representante do povo moambicano, passou a considerar-se como a nica fora legtima,
conferindo-se a si o direito exclusivo de decidir os destinos da sociedade quando se efetivasse
a desejada emancipao poltica. Mesmo assim, surgiram vrios grupos pequenos arrogando-
se a legitimidade de compartilhar com a FRELIMO a primazia de disputar as rdeas do pas
que seria edificado. Concluda a etapa negocial entre o governo portugus e a FRELIMO
passou-se a fase de implementao das diretrizes estabelecidas em Lusaka e aceitas por ambas
as partes (representantes do governo colonial e do movimento de libertao).
3.1.2.2 Transio do regime colonial rumo independncia poltica: Governo de
Transio (1974 1975)
Os acordos de Lusaka 20 estabeleceram os passos que seriam seguidos at a obteno
formal da independncia poltica, cuja data 21 foi determinada no contexto das negociaes
entre as partes envolvidas. A srie de questes abordadas, entre a delegao portuguesa e da
FRELIMO, com vista a solucionar o conflito inclua a transio poltica de um regime
colonial um novo que estivesse livre da dominao estrangeira. Essas negociaes
resultaram na fixao de sete de Setembro de 1974 como data para trmino do conflito.
Entre a assinatura desses acordos e a declarao da independncia houve apenas nove
meses de administrao provisria (NEWITT, 1995, p.466). Essa administrao foi marcada
pela presena de membros seniores da FRELIMO num governo que ficou conhecido por
Governo de Transio, devido sua misso histrica de transferncia progressiva e completa
de poderes do sistema colonialista ao povo moambicano (BUENDIA, 1999). Tratou-se de
um governo composto por elementos previamente indicados pelo movimento de libertao e
pelo governo portugus, para garantir que o processo de descolonizao no fosse brusco. O
processo de passagem de poderes implicou a existncia de um momento no qual os futuros
dirigentes de Moambique se familiarizaram com a administrao do Estado, conhecendo o
ponto de situao do aparato estatal e as formas de seu funcionamento.
Nesse governo, a FRELIMO iniciou o desmantelamento das estruturas colonial-
fascistas e feudais, empenhou-se em destruir as formas mais degradantes da dominao
estrangeira (FRELIMO, 1980). Segundo Reis e Muiauane (1975), uma vez que o poder estatal

20
Os dois acordos assinados em Lusaka (acordos de cessar fogo e para a entrega do poder) exprimem a vitria
poltico-militar da FRELIMO.
21
A FRELIMO escolheu, propositadamente, o dia 25 de Junho de 1975 como data para declarao da
independncia para coincidir com o aniversrio da sua criao.

56
estava infestado por mtodos anti-democrticos e submetido inrcia da burocracia, tornou-se
prioridade do Governo de Transio, sob comando da FRELIMO, a extenso do poder
popular democrtico as zonas sob domnio colonial. Para que isso ocorresse, a FRELIMO
procurou divulgar o seu poder, a forma como seria exercido, mostrando em que aspectos se
distinguia do poder colonial.
Durante a vigncia desse governo provisrio, os representantes da FRELIMO, na
conduo do aparelho do Estado at a proclamao da independncia nacional, faziam
discursos polticos que denotavam tendncia de mudana com maior incidncia para o
funcionamento da administrao pblica, enunciando alteraes radicais na arena poltica.
Numa fase inicial, as alteraes seriam acompanhadas pela descolonizao 22 e pela edificao
de estruturas adequadas ao Poder Popular Democrtico.
J no fim da fase transitria e perante a eminncia de assumir o poder, a FRELIMO
concentrou-se na explicitao do seu projeto poltico-social (BUENDIA, 1995). Foram
apontadas as linhas orientadoras do processo que se seguiria logo que se materializasse a
passagem, definitiva, de poderes aos revolucionrios da FRELIMO.
enfatizada a necessidade de os dirigentes viverem de acordo com a linha poltica da
FRELIMO, a exigncia de no seu comportamento, representarem os sacrifcios consentidos
pelas massas. O poder, as facilidades que rodeiam os governantes podem corromper facilmente
o homem mais firme. Por isso, os dirigentes devem viver modestamente com o povo, no
fazendo da tarefa recebida um privilgio e um meio de acumular bens e distribuir favores. A
corrupo material, moral e ideolgica, o suborno, a busca de conforto, o nepotismo fazem
parte do sistema de vida que a FRELIMO esteve empenhada em destruir (BUENDIA, 1999, p.
198).

Recorrendo a argumentos como este, a FRELIMO pretendia demonstrar a sua vontade


de eliminar os princpios patrimonialistas que caracterizam o sistema de dominao colonial;
garantir a eficincia institucional, atravs de uma forma de administrao cuja organizao e
funcionamento seria contrrio colonial, e que seria institucionalizada aps a descolonizao.
At aqui a anlise documental realizada permitiu descrever o processo de formao do
Estado moambicano, mostrando como esta instituio se configurou a partir da chegada dos
portugueses e a conseqente implantao do sistema colonial. Com o trmino da descrio do
perodo que antecedeu a independncia poltica, passou-se ento para a fase aonde se
concentra o foco desta pesquisa. Trata-se da fase posterior queda do regime colonial, onde
foram criadas instituies consideradas capazes para garantir um bom funcionamento do
Estado, que se criou, imediatamente, a seguir ao fim do colonialismo.

22
Descolonizar o Estado significa, ainda, desmantelar o sistema poltico, administrativo, cultural, financeiro,
econmico, educacional, jurdico e outros, que como parte integrante do Estado colonial se destinavam
exclusivamente a impor as massa a dominao estrangeira e a vontade dos exploradores (Buendia, 1999, p.
199).

57
Assim, a seguir, em continuao a anlise documental ser apresentada a dinmica do
processo de criao e desenvolvimento institucional, que se iniciou com a consumao da
independncia poltica do Estado de Moambique e as principais mudanas que incidiram
sobre a forma de organizao e funcionamento do Estado moambicano. Trata-se da parte na
qual se procura descrever o quadro institucional estabelecido, isto , o sistema poltico, forma
de governao e o arcabouo institucional adotado pela sociedade moambicana. So
identificados os contextos que determinaram a configurao do sistema institucional e o tipo
de relacionamento inter e intra-institucional.

58
Captulo IV

A independncia poltica e a trajetria do Estado moambicano (1975 2006).


No perodo ps-independncia, Moambique sofreu abruptas transformaes de modo
a dotar os sistemas poltico e administrativo do Estado de mecanismos capazes de lhe conferir
maior racionalidade. Procurou-se, sempre, criar um aparato para servir de catalisador do
progresso social. As mudanas nesse sentido iniciaram com a tentativa de implantao de um
Estado socialista, prosseguiram com o processo de liberalizao poltica dentro do quadro da
democratizao que acompanhada por uma ampla reestruturao do setor pblico.
O fim do Sistema colonial em Moambique, que se deu atravs da independncia
poltica, constitui a primeira transio 23 poltica. Essa ruptura com a velha ordem significou a
construo de um novo Estado. A segunda gerao de reforma poltica inicia com a adoo de
medidas inseridas no liberalismo econmico acelerado pela globalizao. A terceira transio
poltica foi inaugurada com o advento do processo de democratizao, que se deu com o
colapso do regime monopartidrio e a conseqente abertura poltica. Nesta gerao de
reformas, tem se focalizada a reestruturao administrativa do Estado para impulsionar o
desenvolvimento scio-econmico deste pas.

O levantamento histrico das tentativas de reforma poltico-administrativa desse


Estado poder ajudar a identificar as similitudes entre os ciclos de reformas e os modelos de
administrao pblica, adotados para dar uma certa lgica funcional ao sistema poltico e
administrativo. Desta feita, e na seqncia desta constatao, so identificadas as fases das
reformas do Aparelho do Estado, atravs de uma viso panormica sobre a administrao
pblica, baseando-se no contexto histrico e poltico no qual ela se desenvolveu.
Conseqentemente, so arrolados os fatores que podem ter determinado a lgica e o ritmo do
desenvolvimento do Estado moambicano, buscando identificar vrios aspetos importantes
dentro do contexto no qual as reformas vo ocorrendo. Atravs de estudos efetuados por
vrios pesquisadores, constatou-se que a trajetria poltica de Moambique compreende
perodos histricos distintos que correspondem, em larga medida, colonizao, luta anti-
colonial e ao perodo ps-independncia. Mas, como adverte Macamo (2007), a sociologia
poltica deste pas e outros estudos, feitos ao nvel das diversas reas do conhecimento, tm
concentrado suas anlises sobre o ltimo perodo, conferindo destaque ao processo
23
Entende-se, neste caso, por processo de transio, um perodo em que os vetores e variveis internos da
sociedade vo, cada vez mais, agudizando o seu carter conflitual e contraditrio at que as transformaes que
da decorrem provoquem uma mutao, isto , uma alterao profunda e brusca na sociedade, que afeta, num
espao relativamente breve, em todos os seus aspectos (economia, social, poltico e cultural) (CASTEL-
BRANCO, 1995, p. 80).

59
revolucionrio da FRELIMO e essas anlises so, tambm, direcionadas s opes poltico-
econmicas e sociais tomadas aps a independncia. Indo de acordo com esse ponto de vista,
Eger (1992) e Thomaz (2001), afirmam que pesquisadores interessaram-se no projeto
nacional do partido FRELIMO que ao conquistar o aparelho de Estado encontrou um apoio
notvel por parte de intelectuais e polticos de esquerda internacional, assim como de milhares
de cooperantes provenientes de vrios pases com a finalidade de participar na construo da
nova sociedade.

Desde os primrdios da independncia, tem ocorrido mudanas profundas no seio da


administrao pblica moambicana. No decurso do processo de concepo do plano de
reformas para o perodo entre 2001 e 2011, a Comisso Interministerial da Reforma do Setor
Pblico (CIRESP), identificou trs fases principais da evoluo poltica e administrativa que
so caracterizadas por uma certa inflexo e que so, particularmente, relevantes para a prpria
edificao do Estado moambicano.

A primeira fase, decorrente da luta de libertao nacional, deu-se logo aps o alcance
da independncia poltica (25 de Junho de 1975). O governo moambicano, sob a direo da
FRELIMO, adotou um conjunto de medidas visando o derrube do aparelho de Estado
colonial, sua substituio por um outro virado para as massas (de orientao popular),
caracterizado por um forte centralismo e por uma economia planificada. Ou seja, por um
modelo centralizado e centralizador apoiado num partido forte, nico e hegemnico. Tambm
designa-se de fase de constituio do novo Estado. A segunda fase inicia-se em 1986, quando
o modelo administrativo, anteriormente implantado, conheceu profundas transformaes ao
nvel dos princpios que o norteavam devido as reformas econmicas operadas e que pareciam
responder a conjuntura internacional que tendia a adotar o modelo liberal. A terceira fase d-
se com a consolidao do novo quadro poltico e econmico que verificou-se com a
aprovao de uma nova Constituio poltica, em 1990.

Mesmo concordando com a advertncia da CIRESP, segundo a qual ao abordar a


questo da reforma do setor pblico em Moambique, h que destacar essas trs fases de
inflexo, a presente pesquisa estabelece quatro perodos, cuja delimitao baseou-se nos
principais marcos da evoluo histrica das instituies polticas, sociais e administrativas de
Moambique, durante o perodo subseqente a independncia.

Seguindo a periodizao adotada, o prximo tpico debruar-se- sobre o processo de


institucionalizao do socialismo, iniciado com a edificao de um aparato estatal concebido
nesse sentido.
60
4.1.- Edificao do Estado Socialista (1975-1986)
Nas vsperas da passagem definitiva do poder, por parte do governo portugus, ao
povo moambicano, a cpula da FRELIMO (Comit Central) reuniu-se na sua VII Sesso,
noTofo, na Provncia de Inhambane, com o intuito de definir as orientaes bsicas do Estado,
sua natureza e fins do poder estatal, do poder da aliana operrio-camponesa, para edificar a
nova sociedade. Nesse encontro, foi aprovada a Constituio da Repblica Popular de
Moambique 24 (CRPM) que estabeleceu as diretrizes bsicas do Estado, onde so definidas as
estruturas do poder do Estado (FRELIMO, 1976). A seguir, foi proclamada a independncia
poltica, no dia 25 de Junho de 1975, que representou no apenas um marco histrico, mas
tambm e, fundamentalmente, o cumprimento de uma etapa essencial do ideal de construir
uma nao slida (FRELIMO, 1999). A partir desse ato, o novo Estado passou a designar-se
Repblica Popular de Moambique (RPM) deixando, por essa via, de ser considerado, pelos
portugueses, como provncia ultramarina portuguesa. A FRELIMO passou, a partir deste
momento, a exercer o poder poltico e a orientar politicamente a sociedade moambicana. E
no mbito dessa transferncia definitiva de poderes efetuada atravs da declarao da
independncia, Samora Machel, Presidente da FRELIMO, foi designado como Presidente da
nova Repblica.
O aparelho de Estado herdado pela FRELIMO, nestas circunstncias de afirmao
poltica, se configurava em moldes coloniais que o governo de transio no conseguiu
transformar (BUENDIA, 1999). Por isso, o novo regime recebeu como legado uma tradio
de controles burocrticos centralizados que tinham a colaborao dos lderes tradicionais.
Mas, logo que assumiu o poder, a FRELIMO considerou urgente o escangalhamento25 das
estruturas coloniais e a criao de novas estruturas que permitiriam ao Estado planificar,
coordenar e dirigir efetivamente os setores econmicos e sociais, e os meios humanos
(FRELIMO, 1978).
A priori, a legitimidade das autoridades tradicionais foi posta em causa pela
FRELIMO, que alegava que esses lderes colaboravam com a mquina administrativa
colonial. Por isso, tais autoridades no podiam fazer parte do processo poltico-administrativo

24
A Constituio da Repblica Popular de Moambique (RPM) estabeleceu uma ruptura com o passado colonial
e com o sistema capitalista. Ela define as bases de um Estado inteiramente novo, de Democracia Popular, e traa
os princpios fundamentais para a edificao da Sociedade Socialista.
A Constituio da Repblica Popular de Moambique, ao proclamar que o poder pertence a aliana operrio-
camponesa dirigida pela FRELIMO, exprime a nova correlao de foras criada pela vitria da guerra popular de
libertao (FRELIM O, 1977).
25
Escangalhar o aparelho do estado colonial significa a destruio desse aparato estatal e sua substituio por
uma outra forma de organizao e funcionamento das instituies do Estado.

61
do pas. Os dirigentes da FRELIMO, para sustentarem o seu posicionamento, argumentavam
que havia uma contradio entre os preceitos tradicionais e os revolucionrios que estavam
em curso. Concretamente, os frelimistas visavam impulsionar o processo de superao dos
estados clnicos e do Estado colonial portugus a favor da sua viso sobre a sociedade
(MAZULA, 1993). Foi com esse intento que, o governo revolucionrio da FRELIMO
desmantelou a estrutura do aparelho colonial portugus, todos os lideres tradicionais foram
abrangidos por serem considerados agentes do colonialismo, representantes de uma sociedade
retrograda e subdesenvolvida, que devia ser substituda por um novo Estado (MONTEIRO,
1979).
Em decorrncia dessa viso, sobre como instituir uma nova forma de ordenamento
social, surge a tentativa de destruir o aparato estatal colonial, que levou substituio das
estruturas que vigoravam antes da independncia e que eram reconhecidas pelo governo
colonial, o feudalismo 26 , ou seja, o sistema de governos das populaes rurais atravs de
lderes escolhidos por seus parentes e antepassados e confirmados pela administrao colonial
como rgulos, foi substituda pelas estruturas do partido Frelimo: secretrios e grupos
dinamizadores (GDs) 27 (FRY, 2001, p. 14). Neste contexto, e baseando-se em princpios
revolucionrios da FRELIMO e do governo, tentou-se construir um Estado que inviabilizasse
as doutrinas do Estado colonial portugus (COLAO, 2001). Para Machel (1979, p. 24),
no se podia constituir um Estado Popular com suas leis e sua mquina administrativa, a
partir dum Estado cujas leis, cuja mquina administrativa foi inteiramente concebida pelos
colonizadores para os servir. Por essa razo, era preciso romper com todo o sistema anterior.
De acordo com Machel (1975) e Mazula (1995), o alcance do socialismo seria
realizado sem nenhuma etapa transitria. Para o efeito, era necessria a destruio de toda a
estrutura que estivesse relacionada com o sistema colonial. Neste sentido, devia-se destruir as
estruturas coloniais e feudais, e introduzir novas estruturas incompatveis com as anteriores.
Esse ponto de vista foi inserido no artigo quarto da primeira Constituio da Repblica,
adotada no mbito da independncia poltica, que preconizava para a construo de um

26
Na sociedade tradicional no qualquer pessoa que pode ser rgulo, para ser rgulo deve-se pertencer
camada feudal, ser da famlia do chefe, isto , ser filho ou sobrinho. Quem designa o novo rgulo rgulo
anterior ou um rgo composto por feudais (MACHEL, 1979, p. 22).
27
Os GD`s constituram-se numa vasta rede de vigilncia popular contra as tentativas de desestabilizao
poltica e social. Desempenharam um papel decisivo na batalha econmica e na garantia do funcionamento
produtivo e estatal . Tiveram um papel histrico fundamental na mobilizao do povo, na denncia de vestgios
de comportamentos coloniais, na consolidao da independncia; assumiram uma srie de tarefas estatais
medida em que se estruturava o Aparelho do Estado (FRELIMO, 1980).
Os GD`s foram, tambm, centros difusores das orientaes poltico-administrativas da FRELIMO, num
momento em que ela no contava com a obedincia do aparelho do Estado e estava, enquanto organizao,
pouco enraizado nas massas trabalhadoras (BUENDIA, 1999).

62
Estado moderno (Novo) 28 a eliminao das estruturas de opresso e explorao coloniais e
tradicionais e da mentalidade que lhes est subjacente (MOAMBIQUE, 1978).
Baseando-se nesta perspectiva, o regime socialista intensificou aes com vista a criar
uma ruptura com o padro da administrao pblica patrimonialista, que estava acoplado ao
sistema administrativo colonial, por isso, teve que combater energicamente os rgulos que
eram os principais colaboradores do sistema governativo colonial. De acordo com Frelimo
(1983), os tradicionalistas e feudais que esperavam que a independncia restabelecesse o
poder tribal 29 e dos homens foram subestimados pelas estruturas democrticas de base que
eram contrrias prticas subjacentes a essa forma de ordenamento social. Assim, o resto da
dcada de setenta apresentou-se, aparentemente, como um perodo de consolidao da nova
ordem poltica, econmica e social implantada com a independncia (CASTEL-BRANCO,
1995, p. 81).
O governo da Frelimo empenhou-se em combater o individualismo e o regionalismo.
Essa medida visava evitar a centralizao do poder em certos indivduos com base em ncleos
de poder regional. Evitava-se, assim, o personalismo na poltica, o apadrinhamento e a prtica
de algumas arbitrariedades que se opunham s relaes de autoridade burocrtica de base
racional-legal.
Comeou assim a fase embrionria do novo Estado moambicano, caracterizada pelo
estabelecimento de novas instituies polticas. O novo regime desencadeou uma intensa
reorganizao e formulao de polticas. Procurou-se responder aos problemas dos diferentes
setores estatais, com base em grandes linhas estratgicas de desenvolvimento concebidas
antes do alcance da independncia poltica (EGER, 1992)
A poltica revolucionria da FRELIMO implicou uma total transformao da
sociedade, a abolio das instituies do Estado colonial e a transformao da diviso
administrativa do pas. Foi assim que surgiram as diversas unidades polticas-administrativas

28
Esse Estado, durante a sua criao, seguiu as etapas identificadas por SALDANHA & BONAVIDDES (1979
p. 65) quando argumentam sobre a formao do Estado socialista, ou seja, quando afirmam que O Estado
socialista , em verdade, a resultante histrica de duas fases bem distintas: uma de formulao e pregao
terico, outro de tomada revolucionria de poder e instituio dos novas bases de organizao. Baseada em
teorias revolucionrias sustentadas por ideais socialistas, a FRELIMO levou avante a luta de libertao nacional
que culminou com a tomada do poder e a instaurao de uma nova forma de organizar a sociedade outrora
alicerada por concepes patrimonialistas e capitalistas.
29
Sobre essa questo, Machel (1979, p. 15) argumentava que: no nosso pas, antes da conquista colnia, os
rgulos e chefes tribais que exerciam o poder afirmavam que o seu poder representava vontade dos antepassados.
Por exemplo, em certos reinos, o povo no podia ver cara do rei, noutros casos era proibido falar ao rei, s se
podia ouvir a sua voz. Ainda nos nossos dias em algumas regies em que o poder dos rgulos permaneceu
relativamente intacto, , habitual encontrarmos atuaes deste gnero que camuflam com os mitos e a
superstio a realidade cruel da opresso dos senhores feudais.

63
e territoriais que compem Moambique. Dentro do contexto de mudanas, o territrio
moambicano foi dividido em dez Provncias 30 e estas por sua vez foram subdivididos em
distritos, cidades e localidades, formando uma nova diviso administrativa. Trs nveis de
organizao administrativa: nacional, provincial e local (cidades e distritos) so
instalados pelo quadro jurdico que substituiu as estruturas administrativas coloniais.
(ABRAHAMSSON e NILSSON, 1994). Esta organizao administrativa promovia a
centralizao da tomada de decises pelo governo central, cabendo aos rgos provinciais e
distritais do Estado apenas a tarefa implementadora das decises locais (CISTAC, 2001, p.
11).
Desde o incio do governo da FRELIMO, houve uma preocupao em promover uma
administrao pblica estruturada de forma completamente diferente da anterior. As novas
foras sociais advogavam novos mtodos e estratgias diferentes das usadas nas sociedades
tradicionais, hierrquicas e estratificadas (BORGES, 2001). Pugnavam pela destruio de
todos os vestgios da presena colonial e do imperialismo, pela eliminao do sistema de
explorao do homem pelo homem, para a edificao da base poltica, material, ideolgica,
cultural e social da sociedade (MOAMBIQUE, 1975). Foram apresentadas perspectivas de
mudanas atravs da propaganda governamental desfavorvel ao sistema colonialista, onde se
apontavam os vcios do capitalismo e foram lanados os princpios do centralismo
democrtico 31 . Observe-se que, nos primeiros anos da independncia, as decises tomadas
pela FRELIMO, demonstravam a sua pretenso de instaurar uma democracia social e poltica.
A implementao da poltica de nacionalizaes surge como meio de transformao estrutural
da sociedade moambicana, definindo o carter de classe desse novo poder (BUENDIA, 1999).
Na perspectiva de Mazula (1995), e Colao (2001), o projeto poltico apresentado pela
FRELIMO estava voltado para a transformao da realidade social. A criao de novas
relaes sociais implicou profundas mudanas, tais como a estatizao dos meios de
produo, a centralizao das decises no aparelho do Estado, a homogeneizao dos

30
Entretanto, a atual diviso poltica e administrativa do Estado moambicano constituda por onze provncias,
nomeadamente: Cabo delgado, Niassa, Nampula, Sofala,Tete, Manica, Zambzia, Inhambane, Gaza, Maputo e
por fim a cidade de Maputo que tem o estatuto de provncia devido o seu peso poltico e econmico. Entretanto,
foi lanada recentemente, pelo Ministrio de Administrao Estatal, uma proposta de ajustamento da diviso
administrativa do pas dentro do quadro de reajustamento territorial, devido a existncia de extensas zonas rurais
em cidades e vilas.
31
O Centralismo democrtico foi adotado como principio fundamental da organizao e de trabalho no seio do
partido, devia combinar dois aspetos: centralismo e democracia. A essncia do centralismo democrtico reside,
antes de tudo, no fato de um centro nico gozando da confiana dos militares e das massas em geral, dirigir o
conjunto das organizaes do partido. O principio do Centralismo Democrtico implica, ainda, saber combinar a
aplicao das orientaes dos rgos centrais do poder com as condies reais da Provncia, do Distrito e da
Localidade (FRELIMO, 1980).

64
indivduos. Assim, comearam a ser implementadas vrias medidas visando materializar as
mudanas preconizadas no mbito da governao do pas. Foi assim que, se estabeleceu um
Estado forte, apoiado no partido, no exrcito e no sindicato burocrtico. O Comit Central 32 ,
determinou a necessidade da destruio das estruturas do Estado colonial-fascista, acompanhada pela
edificao de um aparato estatal novo. A nova forma do Estado devia refletir, na sua composio,
organizao e mtodos, o poder da aliana operrio-camponesa (FRELIMO, 1980).
No cumprimento dessa determinao e, dentro do contexto de presses se propuseram
mudanas na estrutura do Estado. Sabe-se que, no perodo colonial que antecedeu a
independncia, vigorava no pas um sistema estatal colonial centralizado e autoritrio, que
assentava em pressupostos tpicos de regimes coloniais, tais como a dominao poltica, a
explorao econmica e o controle administrativo (MOAMBIQUE, 2002). Mas, apesar da
alterao do poder de Estado ter significado, em Moambique, um corte com o passado em
todos os aspetos scio-polticos, a tendncia bsica da poltica econmica foi de continuidade
e reforo (EGER, 1992, p. 57). A opo ideolgica tomada pelo pas, na fase
imediatamente posterior a independncia, ditou o papel preponderante do Estado na
economia. de salientar que, o envolvimento do Estado na economia acarreta consigo dois
problemas potencialmente perigosos. O primeiro, caracterstico da maioria dos novos pases
socialistas, diz respeito a burocracia estatal, caracterizada pela incapacidade de assumir
muitas funes, anteriormente, desempenhadas por intermedirios no processo de mercado. O
segundo deriva-se do primeiro e consiste na tendncia para a centralizao, que se processa
em simultneo com o crescimento do Estado no que tange a planificao e controle (EGER,
1992).

Em relao a questo administrativa, apesar de esforos para a ruptura com a estrutura


colonial, algumas prticas administrativas mantiveram-se, ou seja, o governo da FRELIMO
assumiu o poder tendo sob seu comando uma burocracia 33 sob bases autoritrias e forte
intervencionismo econmico e social das quais no abdicou. Ao longo da colonizao, a
burocracia do Estado colonial desenvolveu at perfeio as medidas usuais de formalidade,
rigidez e hierarquia (EGER, 1992, p. 66), atravs da institucionalizao de um conjunto de
regras de funcionamento do sistema administrativo que foram, tambm, usados no perodo
ps-independncia. A FRELIMO manteve as caractersticas autoritrias e repressivas do

32
Na sua VIII Sesso realizada entre 11 a 27 de Fevereiro de 1976.
33
Como fator agravante, o centralismo burocrtico provoca a exacerbao de uma tica excessivamente
central que tende a aplicar solues uniformes e padronizadas a um pas imenso e heterogneo, marcado por
diversidades e peculiaridades, a reclamar solues diferentes a problemas diferentes (BELTRO, 2002, p. 20).

65
Estado colonial, embora a concretizao da nova ordem exigisse a alterao da estrutura da
administrao colonial (COLAO, 2001).

Depois da independncia, essas caractersticas centralizadora e autoritria


permaneceram dentro do sistema administrativo por vrios motivos, dentre eles pode-se fazer
referncia necessidade que o novo regime tinha de implantar estruturas de um Estado
independente, cujo modelo institucional era largamente influenciado pelo quadro poltico-
ideolgico vigente na altura. Alm disso, a perspectiva usada para a promoo de um rpido
desenvolvimento no pas, implicou uma forte direo do processo para evitar qualquer desvio
do rumo a seguir (MOAMBIQUE, 2002). Ser que havia condies internas e externas para
a efetivao de uma transformao rpida e radical de acordo com a perspectiva da
FRELIMO?
Na perspectiva poltica socialista, a mudana visava instituir, rapidamente, um novo
aparelho de Estado, capaz de materializar o Poder Popular democrtico e de materializar a
aliana operrio-camponesa (FRELIMO, 1976). Mas, a mudana estrutural ou criao de
novas estruturas e mtodos de trabalho no era suficiente, era preciso contar com homens que
iam integrar essas estruturas. A maioria de estudos sobre a revoluo moambicana, mostra
que, a FRELIMO deparava-se com a falta de profissionais qualificados, preparados tcnica e
politicamente, sendo essa a razo para a no materializao das suas orientaes. O pessoal
que foi chamado a assumir a administrao do aparato estatal, cumprir com tarefas grandiosas
e complexas tendentes transformao revolucionria, precisava ter conhecimentos sobre o
prprio funcionamento da mquina administrativa (BUENDIA, 1999).
Os recursos humanos da FRELIMO estavam, nesta altura, longe de serem suficientes para
compensar a perda da mo de obra portuguesa. Calcula-se que as foras da FRELIMO
variassem entre 1200 e 1500 homens, mas ningum contesta que apenas centenas de pessoas
seriam quadros de qualidade, com formao poltica slida e vrios anos de experincia. A sua
tarefa era gigantesca. No seio da populao, s uma pequena frao era alfabetizada.(...) os
moambicanos instrudos eram escassos, e aqueles que permaneceram ou regressaram ao pas
sob o novo governo no passavam de uma gota de gua no oceano das necessidades de todo o
pas (...) inevitavelmente, os poucos portugueses que decidiram permanecer saltaram para
posies elevadas na administrao e na produo. Abaixo deles estavam os moambicanos
que tinham, pelo menos, uma instruo rudimentar em resultado da rpida alfabetizao da
ltima dcada (EGER, 1992, p. 76).
Portanto, antes de implementar o seu plano de ao, o governo revolucionrio da
FRELIMO teve que enfrentar a problemtica resultante do xodo acentuado dos portugueses.
Na sua maioria, os funcionrios que abandonaram o pas eram qualificados e conhecedores do
aparato estatal que sustentava o sistema colonial. Com o fim do sistema colonialista e a
conseqente tomada do poder pela FRELIMO, a esmagadora maioria da burguesia colonial,
instalada no aparato estatal fugiu em debandada. Em decorrncia disso, ficou um nmero

66
insignificante de trabalhadores qualificados, porque durante o perodo colonial estavam
reservados aos moambicanos, o lugar de servente, estivador, de operrio no qualificado e
outras atividades para indivduos de baixo escalo (FRELIMO, 1980; FRELIMO, 1983).

Prosseguindo com a sua reflexo em torno do funcionamento institucional, Eger


(1992, p. 97) considera que, o aparelho de Estado, apesar de ter quase o monoplio da mo de obra
qualificada, operou numa posio de fraqueza criada pelo burocratismo colonial, pela orientao anti-
emprica e pela ausncia da mais elementar informao cerca da sociedade.
Para levar avante medidas com vista a transformar a sociedade, a FRELIMO teve que
enfrentar situaes adversas. Herdou uma mquina burocratizada, cujos funcionrios eram
estranhos ao seu projeto poltico, pouco favorvel democratizao da sociedade e contrrios
anunciada destruio do aparelho do Estado colonial. Neste sentido, o processo de
transformao deparou-se com resistncias e com carncias de pessoal qualificado para
enfrentar mudanas (BUENDIA, 1999).
Esses constrangimentos foram reconhecidos por Samora Machel ao expressar-se da
seguinte forma: a nossa responsabilidade grande enquanto a nossa capacidade ainda
pequena. Mas, temos uma grande vantagem que decisiva, possumos a linha de orientao
correcta, as massas esto conosco (MACHEL, 1979, p. 22). Acreditava-se, tanto, que a
corrente marxista-leninista podia solucionar os graves problemas sobre os quais estava
submerso o sistema administrativo do Estado. Na tica dos governantes da FRELIMO, era
preciso reformar o aparato estatal de acordo com essa linha filosfica e programtica para que
na sociedade houvesse um progresso social baseado na homogeneidade entre os indivduos.
Dentro dessa abordagem, foram conduzidas reformas sem um estudo prvio da sua
viabilidade, de modo a evitar impactos negativos sobre a sociedade. A falta de anlise
profunda da realidade obrigou a busca de solues que no tinham sido previstas
anteriormente. Devido a escassez de mo de obra qualificada e da fragilidade da economia, o
governo optou pela solicitao de assistncia tcnica e econmica no bloco socialista, liderado
pela ento Unio Sovitica. Com a ajuda fornecida, foi possvel introduzir mudanas a fim de
reforar a capacidade institucional no mbito da modernizao da administrao estatal e
busca do desenvolvimento, com base em pressupostos socialistas. No entanto, o
funcionamento da administrao pblica foi garantido por nacionais sem qualificao e
experincia tcnico-administrativa, aos quais foram incumbidas vrias tarefas dentro da
burocracia estatal. Essa falta de experincia foi acompanhada pelo desprezo de procedimentos
administrativos, falta de rigor no cumprimento das leis ou normas. Portanto, imperou por

67
muitas vezes, a arbitrariedade por parte dos agentes pblicos no exerccio de funes
administrativas.
A construo do Novo Estado moambicano foi iniciada num perodo em que j se
processavam mudanas profundas a nvel mundial. Por isso, as tentativas de reestruturao
sofreram influncias decorrentes dessas alteraes conjunturais. No tendo meios para manter
a sociedade a funcionar devidamente e contando com o apoio da comunidade internacional, o
espao de manobra do governo era limitado. Dentre os vrios fatores que constituam entrave
ao projeto reformista, a dependncia internacional era um problema estratgico para o novo
governo, e a resposta foi a continuao da via da modernizao, atravs do reforo do poder
do Estado (EGER, 1992, p.57). Ainda sobre a questo da dependncia, MACUANE (2001,
p. 253) advoga que a excessiva dependncia do pas em relao aos recursos externos e a boa
vontade dos doadores abalou a fora do Estado em suas aes polticas e de criao de
alianas, a legitimidade do poder constitudo e a soberania do povo.
Era preciso tomar uma atitude perante os graves problemas polticos e econmicos e
de sabotagem do funcionamento do aparelho de Estado desfalcado de pessoal (MAZULA,
1993, 159). Esse cenrio negativo fez com que o partido adotasse medidas para resolver esta
questo, fortalecer o Estado e propiciar condies para mudanas sociais, econmicas e
polticas efetivas. Para isso, os cargos relativos funes polticas e administrativas foram
ocupados e exercidos em simultneo por pessoas de confiana partidria. Assim, com
a queda da administrao portuguesa e a fuga dos burocratas e gestores implicou que o partido
tivesse de preencher muitos desses cargos com o prprio pessoal. Como escreveu Sonia Kruks,
cargos como administrador de localidade e secretrio de partido da localidade encontram-se
com freqncia investidos na mesma pessoa. Os GDs, criados aps a independncia com o
intuito de mobilizar a populao para apoiar as prticas do novo governo, desempenharam sem
dvida funes polticas e administrativas (NEWITT, 1997, p. 467).

O Estado passou a ter responsabilidades acrescidas perante a sociedade. Foi assim que,
vrias propostas foram apresentadas pelo governo para reverter a situao deixada pelos
colonizadores. Dentro dessa perspectiva, constatou-se a necessidade de se estabelecer um
Estado poderoso, capaz de criar condies de mudana, atravs do controle e a direo
centralizada do mesmo. Essa medida foi considerada, pela FRELIMO, como o elemento-
chave para a defesa da via socialista, o exerccio do poder foi fortificado da que, no havia
separao entre os poderes legislativo, executivo e judicirio. Todas essas formas de poder
eram exercidas em simultneo pela mesma pessoa (EGER, 1992). Nestas circunstncias,

os GDs ganharam um grande espao poltico devido, em grande parte, falncia das
instituies do Estado colonial. Assim, muito rapidamente, os GDs acumularam para si a
resoluo de problemas dos mais variados tipos: a falta de escolas, alfabetizao, doenas,

68
conflitos familiares, roubos, denncia de comportamentos racistas, limpeza das cidades,
desemprego, etc. Este acmulo de funes nos GDs, porm, criou muita confuso nas
instituies estatais, nas unidades de produo e nas escolas, pois no estava claro o que
competia ao GD e o que era de responsabilidade das direes daquelas instncias (BUENDIA,
1999, p.207).

Nas regies onde o poder do Estado no se fazia sentir, notou-se a manuteno do


sistema patrimonial, por meio dos seus traos caractersticos. As foras do movimento de
desestabilizao (Renamo) contriburam para a manuteno desse sistema, permitindo a
continuao de alguns padres culturais responsveis pela persistncia desta forma de
representao social e de valores utilizados para fortalecer a ordem patrimonialista
estabelecida.
O Estado tentou ser paternalista, na sua atuao acabou por trazer diferentes formas
tradicionais de fazer poltica, tais como, nepotismo, arbitrariedade, patronagem e o
favoritismo. Nesse sentido, entrou em choque com as principais tarefas das organizaes do
Partido no rgo do Estado que eram:
educar politicamente os funcionrios pblicos de modo a engaj-los
conscientemente no processo revolucionrio;
combater o burocratismo, a arrogncia, o abuso de poder, a indisciplina e a
corrupo;
apoiar os rgos do Estado nas suas tarefas (FRELIMO, 1980).
No processo de mudanas institucionais aconteceu algo interessante, que foi o
aproveitamento e reestruturao do aparato estatal. Sabendo-se que um dos princpios bsicos
do socialismo a destruio do aparelho do Estado, a FRELIMO no devia preocupar-se em
reconstitu-lo. Mas, a FRELIMO tinha que se apoiar no Estado, a encarnao do seu inimigo
de classe, para criar as condies materiais do progresso (EGER, 1992, p. 40). Alis, a
prpria FRELIMO, mostrando sua conscincia relativamente a isso, defendia que:
O aparelho de Estado o principal lugar de uma pequena-burguesia burocrtica criada pelo
colonial-capitalismo durante os seus ltimos anos de existncia, que hoje a principal
depositria dos seus valores, concepes, hbitos, mtodos de trabalho, da sua ideologia e,
portanto, da sua prtica. Este mesmo aparelho o instrumento central para a construo do
socialismo no nosso pas (FRELIMO, 1980).

Para o funcionamento correto dos rgos estatais do Poder Popular, a Frelimo exigia que estes
fossem integrados por indivduos com capacitao e que assumissem, na prtica, a qualidade, o
contedo e a natureza do novo Estado (FRELIMO, 1980). A interpretao dessa diretiva por parte dos
partidrios da Frelimo criou situaes oportunsticas que mancham os mecanismos de funcionamento
de uma burocracia, que se esperava ser diferente de um sistema patrimonialista.

A condio poltica, em vez de ser uma condio de servio da sociedade, transforma-se em


condio de benefcio e, portanto, de privilgio. A condio de emprego nas instncias
polticas do Estado e Partido nico tende a reclamar facilmente para si a prioridade na
participao de bens. Os beneficirios, investidos de algum poder poltico, rapidamente se

69
cercam de familiares ou amigos, geralmente recrutados mais por afinidades tnicas ou raciais
do que por competncia profissional, como forma de garantir a distribuio e controle de bens
e condies de privilgios. No seu limite, constitui-se um aparelho de Estado nas mos de um
nmero reduzido de famlias ou grupos dominantes. A competncia faz-se dentro de sistemas
de privilgios e de prestgio (MAZULA, 1993, p. 175).
Este tipo de procedimento no refletia o contedo dos discursos oficiais que
apregoavam uma sociedade justa para todos. Nos primeiros momentos a seguir a proclamao
da independncia, a FRELIMO demonstrou uma forte simpatia pelos modelos polticos e
econmicos adotados nos pases do bloco socialista e assumiu a luta pela eliminao do
patrimonialismo, a favor de uma burocracia racional (MACUANE, 2000). A FRELIMO
dispunha de uma srie de polticas e uma anlise da tarefa a realizar que refletiam as
ideologias revolucionrias da dcada de 1960, de Cuba e Vietname, bem como as de Cabral e
do PAIGC 34 . Essa tendncia, socialista, foi confirmada durante a realizao, entre 3 a 7 de
Fevereiro de 1977, do III Congresso da FRELIMO, constituindo-se um regime marxista-
leninista e foram, tambm, definidas estratgias de desenvolvimento econmico
fundamentadas na lgica socialista de ordenamento social (NEWITT, 1995, MACUANE,
2000). A primeira estratgia traada pelo governo para eliminar o subdesenvolvimento
herdado do colonialismo portugus, em apenas dez anos, foi conhecida por Plano Prospectivo
Indicativo (PPI), tendo fracassado no incio da sua implementao. Era composta por trs
programas essenciais: coletivizao do campo, industrializao e formao (CASTEL-
BRANCO, 1995).
Nesse congresso, a FRELIMO foi transformada em partido poltico, antes era, apenas,
um movimento de luta de libertao nacional. Mas como o fim para o qual foi criado j tinha
sido alcanado, teve que se adaptar para as funes que acabava de assumir nesse novo
contexto. Para alm de ter sido criado o partido Frelimo, foi adotado o marxismo-leninismo
como ideologia a ser seguida por esta organizao poltica (MAZULA, 1995). A busca de
instrumentos julgados capazes de, rapidamente, superar e modernizar o pas, ou seja,
reestruturar as relaes sociais e gerar uma nova forma de Estado era uma das principais
preocupaes apresentadas pelos congressistas (MAZULA, 1995). Assim, visando a
materializao das pretenses desta organizao poltica, foram introduzidas profundas
transformaes na poltica e na esfera scio-econmica de Moambique.
A opo do Congresso implicava, conseqentemente, um rompimento dos laos polticos e
econmicos de dependncia com a metrpole colonial e o capital internacional. O Partido
marxista-leninista tornava-se uma exigncia inevitvel para a destruio do sistema capitalista
e do imperialismo, para a edificao de uma sociedade sem explorao do homem pelo homem
e a criao de um Estado Democrtico Popular (MAZULA, 1993, p.157).

34
Partido Africano para a Independncia da Guin Bissau e Cabo Verde, na altura liderado por Amlcar Cabral,
um dos grandes nacionalistas africanos.

70
Como resultado dessa viso, o pas sofreu uma substancial transformao da sua
estrutura orgnica bem como no seu funcionamento 35 . A adoo do marxismo-leninismo teve
implicaes dentro do aparato estatal, pois foi responsvel por considerveis modificaes
que se operaram no mbito social, econmico e poltico para acomodar aspetos ligados ao
carter socialista do Estado que se almejava. O congresso definiu a estrutura do Estado
moambicano. A FRELIMO tornou-se, assim, Partido-Estado 36 . Observe-se que, no havia
uma separao clara entre as duas instituies e nem se distinguiam com facilidade; todas as
aes partidrias eram vinculadas ao Estado e foi posta de lado a hiptese de existncia de
outras formaes polticas, foi assim que se instituiu o regime monopartidrio 37 (NEWITT,
1995). Na sua abordagem sobre essa questo, EGER (1993, p. 52) argumenta que
como conseqncia da revoluo, o partido deixa de ser um poder subordinado, sujeito a
descriminao, tornando-se a fonte do poder dominante e superior na nova sociedade. Atravs
da conquista do Estado e da fuso com ele, o partido transforma-se no verdadeiro centro do
poder da sociedade. A questo do poder, originalmente discutida em termos do controlo e
liderana por parte da classe operria partir de baixo, transformou-se na questo do poder
exercido a partir de cima para baixo.
Essa tendncia geral dos Estados africanos em estabelecer partidos nicos no poder
pode ser explicada, na tica de Mazula (1995, p. 154), atravs de fundamentos de ordem
cultural e conjuntural aos quais a FRELIMO no III Congresso havia acrescentado, apenas,
justificativa de ordem terico-ideolgica. O processo de centralizao da gesto em frica
gerou mtodos e tcnicas totalitrias 38 , nalgumas vezes autoritrias (dirigismo). Em
Moambique este fenmeno foi designado de centralismo democrtico (MACHILI, 1995), e a
tendncia para a consolidao do poder decisrio na direo do partido, tanto a nvel local
como central, coincide com a falta de distino entre o partido e o Estado. As posies
importantes em ambas organizaes polticas, assim como do contedo do trabalho estavam
sob controle de um individuo (EGER, 1992).

35
Entre o IV e o V Congresso foram operadas duas alteraes na Constituio, em 1984 e 1986. Na primeira
tratou-se da alterao da disposio das cores da bandeira e emblema nacionais. A segunda constitui significativa
alterao da Constituio pois foram introduzidos os cargos de Presidente da Assemblia Popular e de Primeiro
Ministro. Foi ainda nessa reviso que se criou o escalo territorial de posto administrativo (FRELIMO, 1989, p.
70).
36
A Frelimo era o Estado e o Estado era a Frelimo. O Estado Popular que foi criado o instrumento principal
para a materializao da poltica do partido. O partido dirigia e orientava todas as atividades do Estado
(FRELIMO, 1980).
37
A euforia popular pela independncia, o grande prestgio da FRELIMO nos primeiros anos da independncia, a
nfase na afirmao nacional, o seu apelo a reconstruo nacional a todos os cidados e a participao poltica de
todas as camadas sociais nos GDs, de certa forma relativizaram o carter monopartidrio do sistema poltico
(BUENDIA, 1995, p. 207).
38
Bastantes vezes, caiu-se na facilidade de apenas identificar as semelhanas do regime moambicano com os
regimes totalitrios da Europa do Leste e do Extremo Oriente e na superficialidade de tomar esses sinais
exteriores de identidade como essncia da realidade moambicana (CARRILHO, 1995, p. 137).

71
Cabe destacar que, a situao de subdesenvolvimento do pas e os contextos histricos
mundial e ideolgicos, levaram os legisladores constituintes da nova repblica a conceber um
Estado monopartidrio, virado para o desenvolvimento e para a criao de condies
necessrias ao bem estar do povo (MOAMBIQUE, 2002). Portanto,
uma outra explicao seria de ordem conjuntural. Nas condies econmicas, sociais e
polticas em que a FRELIMO encontrou o pas, era inevitvel a opo por um partido nico,
capaz de mobilizar e congregar, volta de si, toda a sociedade, de coordenar as aes de
arrancada para a reconstruo nacional e garantir estabilidade do pas (MAZULA, 1993,
p.156).

Nessas circunstncias, a Frelimo chamou si a exclusividade de mobilizar, organizar,


dirigir a sociedade. Atravs da sua rgida organizao partidria, levou a uma abordagem mais
administrativa poltica (MAZULA, 1993, NEWITT, 1997). A Frelimo assumiu-se como a
nica fora dirigente do Estado 39 e da sociedade, reforando a sua opo pelo
monopartidarismo (sistema caracterstico dos pases socialistas). O Partido-Estado tinha
diante de si uma teia de inter-relaes muito mais complexa, tanto internacionais como
internas, atravs das quais teria que desenvolver uma estratgia de transformao social e
econmica (EGER. 1992, p. 39). Dentro do pas, o Partido cria condies para que em
todas as estruturas do Estado se constituam organizaes de base para a aplicao da sua linha
poltica (FRELIMO, 1980, p. 114).
Assim, foi implantado, um sistema poltico monopartidrio, tendo sido adotado, na
seqncia, um modelo de desenvolvimento econmico baseado num sistema de economia
planificada (MACUANE, 2000). Segundo (Eger 1992, p. 89), as resolues do III
Congresso, puseram o Estado monopartidrio na via da democracia, do socialismo e da
modernizao econmica.A democracia revolucionria que foi propalada implicou, de
imediato, a criao de organismos do Estado e organizaes de operrios e camponeses
capazes de garantir o controle efetivo do aparelho do Estado.
O carter burocrtico do Estado, criado nesse mbito, expressou-se na forma de
intervencionismo estatal na economia 40 e na vertente social. Ou seja, o Estado
intervencionista exercia mltiplas atividades atravs da submisso de praticamente todos os

39
Na prtica, o papel dirigente do partido relativamente ao Estado devia se materializar da seguinte maneira: O
Partido estabelece a estratgia e a tctica a seguir no desmantelamento do Estado colonial e na edificao do
Estado Popular Democrtico; O Partido toma como medida para garantir que os postos de responsabilidade do
Estado sejam ocupados por quadros do Partido, dedicados causa revolucionria; O Partido usa o Estado como
instrumento para realizao da sua poltica revolucionria. Assim, o Partido traa as linhas fundamentais de
desenvolvimento em todas as esferas da vida da sociedade e controla a sua execuo. Essas linhas de orientao
refletem-se nas leis do Estado, exprimem as diretrizes do Partido (FRELIMO, 1980, p. 148).
40
A interveno do Estado na economia caracterizou-se pela alocao administrativa de recursos, pelo
estabelecimento de preos abaixo dos nveis exigidos pelo mercado, pela transformao do Estado como
principal agente econmico.

72
aspetos da vida social ao controle burocrtico. O forte aparato estatal criado aps a
independncia nacional resulta da estrutura da economia nacional e das condies de
libertao (EGER, 1992).
Depois do congresso, a revoluo conheceu uma etapa diferente, processou-se a
reformulao de programas, estruturas polticas e administrativas, com vista a levar avante as
diretrizes emanadas desse congresso, adequadas tentativa de constituio de uma sociedade
socialista e, conseqentemente destruio do capitalismo (BORGES, 2001). As primeiras
propostas polticas apresentadas pela FRELIMO tiveram um forte apoio popular, que
aumentou com a poltica das nacionalizaes dos setores da sade, educao, finanas,
seguros e do setor imobilirio. Os ideais e as polticas socialistas moldaram o Estado e o
sistema scio-econmico, criando uma estrutura institucional e valores dentro dos quais toda a
gente devia se inserir. (MACUANE, 2000).
O carter essencial do novo Estado socialista inclua grandes mudanas no plano
institucional e organizativo. Foram criadas novas estruturas poltico-administrativas que
estavam voltadas para responder ao projeto socialista de sociedade, mesmo havendo
conturbaes. As mudanas ocorreram num clima de colapso, agitao social e xodo
indivduos qualificados (EGER, 1992).
A administrao pblica moambicana foi logo enformada dentro da viso socialista
da sociedade conheceu mudanas drsticas nos aspetos atinentes a sua misso e estrutura. A
reforma iniciada com o regime socialista foi inspirada por um modelo conceitual, com
caractersticas peculiares ao corpo burocrtico. Pelo fato de estar baseado num modelo
organizacional eminentemente burocrtico, o funcionamento do aparato estatal caracterizou-
se por uma grande concentrao do poder do Estado e reduzida capacidade de articulao
social. Para a Frelimo,
a luta de classes e o desenvolvimento socialista exigem uma anlise cuidada dos complexos
fatores polticos, econmicos, sociais e outros. A vitria na luta contra o imperialismo e a
reaco interna e pelo lanamento da base material do socialismo obriga planificao dos
passos a dar em cada momento, com base numa direco central. Esta a razo prncipal por
que o Estado tem que centralizar o poder (FRELIMO, 1980, p. 153).

A estrutura de controle do aparato poltico e administrativo era extremamente forte e


reportava-se aos rgos partidrios que encaminhavam os diferentes assuntos ao Comit
Central do partido. Este, por sua vez, tomava decises importantes interferindo em assuntos
que pudessem ser abordados pelos diferentes rgos do poder do Estado. As ordens eram
determinadas no topo (Comit Central) instncia mxima do partido e cumpridas, sem
questionamento, pela base (as massas populares). Essa forma de funcionamento institucional

73
levaria, de acordo com a viso da Frelimo, ao socialismo baseado no marxismo-leninismo; e
era uma forma de controle que visava evitar o desvio no rumo a ser seguido para o progresso
social.
A burocracia foi, largamente, aproveitada para garantir a consolidao do sistema
monopartidrio, alis, como argumenta Newitt (1997, p. 468), a Frelimo estava plenamente
consciente dos perigos de um sistema unipartidrio que se isolava da opinio popular e
compreendia a tirania que uma burocracia podia exercer, mesmo depois de terminado o
domnio colonial formal. Ao longo do processo de reestruturao do Estado, o Partido
afastou-se das massas e enfeudou-se na burocracia, para garantir a consumao do seu plano
poltico. Nessa perspectiva, qualquer preocupao com questes administrativas serviria, em
primeiro lugar, aos interesses polticos do Governo e a imagem do regime, de acordo com a
sua ideologia e bases do regime poltico estabelecido em 1975.
No entanto, a orientao socialista seguida por Moambique, deve ser vista como um
processo de continuidade histrica, influenciado pela prpria colonizao 41 , pela luta de
libertao nacional 42 e, tambm, pela influncia da conjuntura internacional. Durante o
processo de luta pela independncia, o mundo estava dividido de acordo com dois sistemas
ideolgicos opostos (socialismo e capitalismo), representando uma bipolaridade designada de
Guerra Fria. No quadro desta separao, Portugal detinha apoio dos capitalistas e esta situao
levou que a FRELIMO procurasse apoio nos pases socialistas que, para alm de conferir
ajuda material, forneceram as bases do modelo conceitual assimilado no decurso do processo
que levou ao fim do aparato colonial e deu incio formao do novo Estado.

A criao do Estado socialista exigia o estabelecimento de regras e procedimentos


para tal sistema, e com base nesse pressuposto foi revista e aprovada a Constituio 43 , em

41
A colonizao resulta do sistema capitalista e a FRELIMO pretendia afastar da sociedade qualquer
manifestao que pudesse lembrar a explorao a que estiveram sujeitos os moambicanos devido a prtica de
princpios enquadrados no capitalismo selvagem que era fomentado pelos portugueses.
42
A fase da luta de libertao nacional condicionou as opes realizadas aps a independncia do pas. Com a
criao das zonas libertadas no territrio nacional houve uma alterao qualitativa na natureza da luta que, de
simples confrontao contra o colonialismo, passou a ter de afrontar a questo da organizao da vida das
populaes libertadas da administrao portuguesa. Esta problemtica fez surgir, no seio do movimento de
libertao, a primeira confrontao explcita que ops os velhos tradicionalistas aos guerrilheiros politizados. Os
primeiros, propunham-se reestruturar a vida nas zonas libertadas seguindo o modelo econmico e social que
haviam aprendido com a ordem colonial; os segundos, buscavam instaurar formas de organizao poltica e
social baseadas numa ampla participao popular e seguindo exemplos colhidos da experincia poltica ou
estatal das foras progressistas que apoiavam a luta pela independncia (CABAO, 1995, p. 82).Com a derrota
da linha reacionria consolidaram-se as posies revolucionrias no seio da FRELIMO (FRELIMO, 1980).
43
Com a promulgao dessa Constituio, Moambique estabeleceu-se como um Estado constitucional moderno
que na tica de Weber resulta do processo de racionalizao universal. Pode-se perceber, nela, a estratgia
governamental de fortalecimento da burocracia no plano institucional.

74
1978, que promulgou a Repblica Popular de Moambique e estabeleceu os principais
preceitos legais. Foram includos, nestes preceitos, os mecanismos que regulavam o
funcionamento do poder legislativo (Assemblia da Repblica 44 ). Este rgo subordinou-se,
atravs desses preceitos, burocracia do partido Frelimo, servia para ratificar as decises
tomadas pela cpula partidria e pelo governo (MACUANE, 2000). Para Newiit, (1997), o
Partido exercia influncia direta sobre todos os rgos do Estado, atravs do Comit Central
do Partido eram nomeados os membros do parlamento legislador do pas. Tais membros
tinham que seguir as instrues previamente dadas pelos rgos partidrios.

Embora houvesse uma boa coordenao entre a liderana partidria e os indivduos


que integravam a estrutura poltico-administrativa, as aes tomadas com vista a
transformao e modernizao do pas enfrentaram contrariedades provenientes da estrutura
social e dos recursos com os quais se contava.

Entre 1976 e 1980, Moambique sofreu agresses militares levadas a cabo pelos
regimes minoritrios da Rodsia do Sul (atual Zimbbue) e do apartheid da frica do Sul.
Paralelamente, se desenvolvia uma guerra que foi iniciada, em 1976, pelo Movimento
Nacional de Resistncia (MNR) 45 , uma fora de oposio ao regime e patrocinada pelos
regimes minoritrios que governavam esses dois pases. A guerra gerou rupturas e
desagregao das instituies, representou uma grande contrariedade sobre a dinmica normal
da sociedade, do Estado e das instituies a ele relacionadas; provocou um clima de
insegurana e instabilidade social, foi responsvel pela destruio de infra-estruturas e perda
de vidas humanas. Portanto, gerou uma grande instabilidade poltica, social e econmica, na
medida em que causou grandes danos s instituies polticas e sociais em Moambique.
O lder desse movimento de guerrilha 46 justificou o recurso a via armada nos
seguintes termos:
depois de alcanado o grande advento da independncia nacional e quando todos os
moambicanos pensavam que iriam poder desfrutar de um futuro mais prspero, onde cada um
de ns pudesse trabalhar livremente no sentido de alcanar o bem-estar comum, eis ento,
quando nos vimos submetidos a um regime totalitarista exmio no cometimento de todo o tipo
de abuso e arbitrariedade, fazendo opes poltico-ideolgicos que em nada respeitavam as
verdadeiras essncias, a cultura e a tradio do povo que dizia defender e querer desenvolver
(...) Lutamos sempre com o nico objetivo de estabelecer o respeito pela cultura e tradio do
nosso povo, restabelecer o respeito pelos direitos humanos, restabelecer a liberdade religiosa,

44
A Assemblia Popular constituiu-se como rgo supremo do Estado e o mais alto rgo legislativo da
Repblica Popular de Moambique.
45
Movimento Nacional de Resistncia, com o fim da guerra transformou-se em partido poltico designado
Renamo (Resistncia nacional moambicana).
46
Ver depoimentos apresentados no livro intitulado Moambique: Dez anos de Paz coordenado por Brazo
Mazula (2002, p. 313).

75
ajudar a que Moambique se tornasse num Estado de direito, democrtico, onde a justia social
e o desenvolvimento fossem realidades visveis aos olhos de todos.

A questo cultural tem muito a ver com prticas patrimonialistas questionadas pela
Frelimo e reivindicadas pela guerrilha para sustentar seu posicionamento contrrio a ordem
estabelecida. Nos locais sob controle da Renamo, o poder de certos lderes tradicionais foi
restaurado, contrariando as imposies do regime da Frelimo. Com essa atitude, a Renamo
procurava, tambm, forar a instaurao de uma ordem assente no capitalismo que era a
principal doutrina defendida pelos seus apoiadores. Na fase que sucedeu independncia,
houve um esforo exacerbado de modernizao da sociedade, levada a efeito atravs de uma
forte ofensiva contra os valores da sociedade tradicional e contra as instituies religiosas,
afetando a personalidade de base das populaes, com maior incidncia para os seus
mecanismos de inculturao e socializao. No entanto, a busca pela hegemonia da
modernidade no foi capaz de produzir contedos ticos profundos, que suplantassem os da
sociedade tradicional ou das grandes religies (CASTEL-BRANCO, 1995).
Enquanto, se procurava modernizar o Estado e a sociedade, as barreiras tornaram-se
maiores. Sob ponto de vista institucional, de ambiente poltico e econmico, Moambique
estava numa situao catica.
No incio dos anos 80, o pas deparou-se com uma situao problemtica motivada
pelo recrudescimento da guerra, pela crise econmica e social resultante do fracasso das
estratgias socialistas de desenvolvimento. Este cenrio problemtico foi agravado pela seca
que assolou a frica sub-sahariana durante essa poca (MACUANE, 2000). Houve um
perodo de insegurana alimentar, sobretudo nas zonas rurais motivada pela guerra e seca,
acarretando consigo gravssimos problemas alimentares, aliado a isto estava o prprio aparato
estatal que precisava de uma ateno particular visto que, criar um Estado a partir do caos
deixado pelos portugueses no era fcil (EGER, 1992, p. 10). Portanto, vrios
constrangimentos afetaram o projeto poltico da Frelimo pois, teve que enfrentar inmeras
dificuldades para seguir a sua linha programtica devido a vrios tipos de contrariedade que
iam se manifestando. Desde 1975, e particularmente aps o III Congresso, foram
empreendidas, pelo governo, tarefas colossais, visando a construo do Estado moambicano
sobre runas polticas, econmicas, sociais e morais do colonialismo (FRELIMO, 1983).
Na sua abordagem sobre as crises vividas durante a vigncia do regime marxista-
leninista, Dias (2002) argumenta que, foram provocadas por fatores endgenos tais como o
fraco desenvolvimento da economia no perodo colonial; a escassez de mo de obra
moambicana qualificada; mudanas econmicas resultantes da poltica de nacionalizaes da

76
terra, da indstria, do comrcio, da sade e da educao; calamidades naturais (seca, cheias) e
a guerra de desestabilizao. No que concerne a fatores exgenos, que contriburam para o
agravamento da crise, podem-se destacar, a sabotagem econmica, o aliciamento e diviso
ideolgica, o fomento da guerra por parte de pases capitalistas que discordavam com a via
socialista adotada pelo pas. Os problemas existentes foram agravados, ainda mais, quando se
confirmou a derrocada do bloco sovitico que era o principal suporte poltico e econmico do
regime socialista (MACUANE, 2001). O modelo socialista de administrao pblica foi
enfraquecido com as crises que o pas atravessou e pela incapacidade da burocracia em
responder aos dilemas da populao.
A matriz autoritria incendiou-se novamente. S que desta vez, a soluo administrativa das
questes j no foi acompanhada e atenuada pela capacidade de dilogo dos quadros, pelo
trabalho constante e ativo das estruturas partidrias. A gesto do aparelho estatal havia, por um
fenmeno de simbiose, burocratizado os mtodos de trabalho do partido Frelimo (CABAO,
1995, p. 91).

Era preciso estabelecer as mnimas condies para o alcance, a manuteno,


aprofundamento e consolidao da harmonia social. As reaes populares demonstravam uma
perturbao na ordem pblica e a falta de tranqilidade social. Perante este cenrio, alguns
lderes da Frelimo julgaram pertinente a mudana do sistema econmico. Ento, no IV
Congresso, em 1983, o Partido foi fortemente pressionado, a ser liberal, pela burguesia
nacional, formada a partir dos privilgios do poder poltico e do prestgio decorrente disso,
que tinham como aliados grupos econmicos internacionais interessados na liberalizao
poltica (MAZULA, 1993). Contrariamente ao que acontecia em encontros dessa natureza, a
Frelimo mostrou-se, nesse Congresso, menos triunfalista e menos ambiciosa nos seus planos.
As circunstncias determinadas pelas grandes presses internas e externas foraram a Frelimo
a reformular as suas estratgias de desenvolvimento e a estabelecer outras prioridades dentro
do seu projeto global de modernizao. Prontamente, adotou um plano trienal liberal, em
detrimento dos tradicionais planos qinqenais (MAZULA, 1993).
E para solucionar a crise, que se verificava no pas desde 1980, o governo endereou
uma petio a alguns pases influentes no sistema capitalista. A resposta ao pedido de auxlio
alimentar, encaminhado aos pases do ocidente, e a negociao da dvida que o pas tinha
foram condicionadas pela reviso das estratgias socialistas de mbito econmico e poltico,
adotados pelo pas at ento. Entre as exigncias, figuravam o pluralismo poltico e o
liberalismo econmico, o que implicava a mudana da poltica econmica planificada para a

77
de mercado, o estabelecimento de relaes pacficas com a frica do Sul47 , a abertura poltica
e o abandono de posies polticas consoantes com o bloco socialista. O pas aderiu, neste
contexto, as instituies de Bretton Woods, ou seja, ao Fundo Monetrio Internacional (FMI)
e ao Banco Mundial (BM), em 1986. As negociaes, nesse sentido, foram iniciadas em
1984, quando Moambique candidatou-se a membro dessas instituies 48 (MACUANE,
2000; MACUANE, 2001; MACAMO, 2007). Deste modo, o governo deu incio a reformas
polticas e econmicas. Essas mudanas, cujas repercusses se fizeram sentir no domnio
institucional, foram justificados por Eger (1992) nos seguintes termos:
existem muitas razes por detrs desta transformao histrica. Entre os fatores mais
conpiscuos figuram a deteriorizao econmica e social durante a dcada de 1980 e a enorme
destruio material e social de Moambique atravs das atividades de terror do MNR. Os
estratos sociais pr-capitalistas aproveitaram-se da situao e aumentaram a presso para uma
redistribuio do poder poltico em seu favor (EGER, 1992, p. 14).
Segundo Cabao (1995, p. 91), com o intuito de reverter a situao, o sistema tenta
uma reao a trs nveis:

a) no plano internacional, lana uma vasta campanha diplomtica, que culminaria com o
Acordo de N`komati, visando enfraquecer a componente externa que continuava a ser
determinante;
b) no plano interno, intensifica o autoritarismo do Estado e a represso o que conduziu a um
agravamento do desrespeito pela legalidade, ao ressurgir do espectro dos campos de
reeducao, ao uso discricionrio do poder de que a Operao Produo 49 e o
aldeamento forado da populao rural se tornaram emblemticos;
c) no plano militar, prope a participao de quadros civis qualificados e competentes como
assessores na reestruturao das foras armadas, com o duplo objetivo de acelerar a
eficincia da sua interveno e de reafirmar, mesmo se as prioridades secundarizaram a
economia, a importncia e a capacidade da nova gerao que reforara o Governo. O
plano previa que a introduo de critrios de organizao e de mtodos cientficos na
direo e comando das foras armadas iria facilitar a ascenso dos novos quadros
qualificados, recentemente formados em academias estrangeiras, em especial,
na Unio Sovitica.
As medidas tomadas revelam que, o governo moambicano no ficou alheio diante da
progressiva desintegrao da economia e do Estado. Com base nisto, a normalizao da vida
no pas assume a dimenso de um projeto nacional que envolve todos os moambicanos, que
envolve todas as instncias do poder e que exige o mximo de participao (FRELIMO,
1989, p.154).
Durante a segunda metade da dcada de 1980, reconheceu-se explicitamente a
necessidade de mudanas em aspetos referentes governabilidade devido ao acentuado
desequilbrio macroeconmico, instabilidade, financeira, poltica e social, falta de

47
Moambique e frica do Sul assinaram em Maro de 1984 o acordo de Nkomati, conhecido como acordo de
boa vizinhana atravs do qual os governos dos dois pases se comprometiam a no apoiar o Congresso Nacional
Africano (ANC) e a Renamo (Resistncia Nacional Moambicana), respectivamente.
48
Moambique aderiu formalmente ao FMI e ao BM em Setembro de 1984.
49
Todos os indivduos desempregados foram forados a se deslocar para alguns campos criados para a produo
de bens.

78
infraestruturas bsicas (na sua maioria, destrudas pela guerra), fracasso das estratgias
socialistas. Diante disto, vrias medidas foram tomadas e implementadas sob direo da
Frelimo. Portanto, este foi o contexto dos esforos de eliminao da problemtica que o pas
atravessava, ocasionada por uma multiplicidade de fatores que impulsionaram presses sobre
o governo. A reviso da linha marxista que seguia revela a sua preocupao em relao a esta
questo, por essa razo, houve uma necessidade de se modificar e revogar o conjunto de
normas legais postas em vigor antes do agravamento da situao. As instituies do Estado
socialista tiveram que mudar as suas formas de funcionamento, para se adaptarem s
mudanas introduzidas, como forma de permitir que as novas estratgias de desenvolvimento
econmico e social lograssem algum sucesso.
Mas, dentro do contexto de presses e mudanas, o Presidente Samora Machel perdeu
a vida, em 1986, num trgico acidente areo. Em virtude deste acontecimento, o Comit
Central da Frelimo reuniu-se para designar o seu substituto (Joaquim Chissano, tanto na
liderana do partido como na do Estado. Ao assumir a Presidncia da Repblica, Chissano,
jogou um papel decisivo na estruturao de uma nova ordem institucional. Tornou-se o
principal responsvel pela continuao das transformaes iniciadas pelo seu antecessor. E
pela introduo de vrias reformas polticas que conduziram, definitivamente, transio do
socialismo para o liberalismo.
A questo do progresso social voltou a ganhar impulso na agenda governamental. O
governo passou a dar prioridade conjugao de esforos para alterar o quadro poltico-
social, visando melhorar o contexto scio-econmico. Assim, a dinmica das transformaes
polticas e sociais apresentou uma nova face.
Com as medidas do perodo transitrio, os fundamentos do projeto poltico do regime
marxista-leninista, foram reavaliados para permitir o alcance dos objetivos pretendidos pelo
Estado. Desta forma, inicia-se implementao de uma nova viso social com a qual se
estabeleceu um outro projeto sustentado por teorias neoliberais.
Todavia, as mudanas podem ser vistas como o resultado da interao do sistema
poltico com seu ambiente, tanto interno como externo. O fato de esse sistema estar
mergulhado num ambiente institucional mutvel, que o deixa sujeito a desafios aos quais deve
dar resposta, implica alterao de seus mecanismos de funcionamento.
Os argumentos apresentados incidiram sobre as principais mudanas ocorridas no
aparato estatal moambicano, durante a fase de ruptura com o sistema colonial e implantao
do regime autoritrio. Algumas consideraes sobre a dinmica do funcionamento
institucional so agregadas no quadro seguinte (quadro 6), contribuindo para elucidar as

79
caractersticas do sistema administrativo estabelecido durante o processo de
institucionalizao do socialismo.
Perodo de edificao de um Estado Socialista 1975 1986
Modelo administrativo Caractersticas predominantes na estrutura poltica e
administrativa
1. Arbitrariedade na administrao da esfera pblica;
2. Ausncia de limite entre a esfera pblica e a privada em
decorrncia do processo histrico cultural;
3. A condio poltica transforma-se em condio de benefcio
(privilgio)
4. Aparato administrativo constitudo por partidrios leais
Patrimonialismo nomeao baseada na confiana partidria;
5. Ocupao de cargos pblicos por funcionrios no concursados,
permitindo a nomeao de parentes para a estrutura poltico-
administrativa;
6. Presena de alguns marcos institucionais de corrupo,
prevaricao, peculato, clientelismo e favoritismo;
7. Presena de algumas estruturas, valores, costumes e regras
tradicionais advindas do Estado patrimonialista;
8. Estabelecimento de um Estado paternalista dentro de uma lgica
totalitria acarretando consigo algumas prticas patrimonialistas
1. Estrutura administrativa hierarquizada, pesada e centralizadora
mquina administrativa complexa;
2. Apego s normas, formalidade, excesso de regulamentos,
uniformizao de procedimentos na prestao de servios pblicos;
3. Prevalncia da rigidez burocrtica excessiva burocracia
4. Comando de poder emanado por uma autoridade de forma
Burocratismo sucessiva sistema de autoridade hierrquica, com processos
decisrios centralizados;
5. Aparato institucional enorme, lento, ineficiente a altamente
ritualista;
6. Procedimentos complexos derivados da obedincia s normas e
hierarquia;
7. Exerccio de autoridade com base na hierarquia do cargo
burocrtico;
8. Estrutura poltica e administrativa centralizada

Neste perodo, o Estado era fortemente burocratizado por isso no


Gerencialismo
havia qualquer trao do gerencialismo. No s, o modelo gerencial
ainda tinha sido disseminado pelo mundo.
Quadro 6. Lgica administrativa nos primrdios da independncia (1975-1986)
Fonte: FRELIMO (1980; 1983); Newitt (1995); Eger (1992); Mazula (2002).
O mecanismo de funcionamento da mquina estatal impediu a apario de qualquer
trao do gerencialismo, pondo de lado a existncia do empreendedorismo na administrao
pblica. Os servios pblicos sujeitaram-se a procedimentos altamente burocratizados,
influenciando significativamente a capacidade de resposta do Estado s preocupaes dos
cidados. Do contexto de transformao poltica e administrativa, surge um cenrio
predominantemente burocrtico, no qual o aparato estatal foi estabelecido e fortificado para
desestimular prticas patrimonialistas. Como se pde perceber, aps a independncia
prevaleceu uma mquina administrativa estatal caracterizada por uma forte centralizao,
80
revelando a manuteno da lgica anterior no obstante o exerccio do chamado poder
popular.
A opo ideolgica, adotada para definir as relaes sociais, foi sustentada por uma
estrutura funcional e organizacional do Estado, cuja peculiaridade era o autoritarismo e a
centralizao de todas aes estatais. O Estado e a sociedade organizaram-se dentro de uma
lgica eminentemente partidria, paternalista e totalitria. A ocupao de um cargo
importante na hierarquia do partido era determinante para o acesso e desempenho de funes
relevantes no aparato estatal. A estrutura funcional e organizacional do Estado refletia uma
governana burocrtica, com uma preocupao na unidade e autoridade do Estado que era
organizado de forma piramidal e centralizada, com vrios rgos e departamentos
dependentes do poder central, sustentado por um sistema poltico-ideolgico de carter
marxista-leninista. O poder hegemnico da Frelimo sobre o Estado continuou mesmo com as
mudanas institucionais efetuadas.
Em termos gerais, o primeiro perodo do governo da Frelimo foi claramente caracterizado pela
herana da luta, traduzida para a estrutura institucional da nova sociedade tanto quanto
refletida na poltica do novo governo. medida que o tempo passou, a influncia de outras
perspectivas tornou-se mais evidente, na restaurao do poder empresarial, na centralizao
das decises e na exigncia da ordem hierrquica (EGER, 1992, p. 79).

A experincia de desenvolvimento baseada no intervencionismo estatal fracassou,


permitindo que os discursos neoliberais ganhassem fora. Uma vez que, progressivamente, as
teorias neoliberais tornaram-se hegemnicas, em diferentes pases, deixando de estar
circunscritas esfera acadmica. O governo da Frelimo, diante da crise do modelo de Estado
socialista, optou pela adequao do sistema administrativo ao paradigma liberal para
promover o desenvolvimento do pas. Foi assim que, a ordem poltica e ideolgica conheceu
uma reverso, o que representou o abandono da concepo keynesiana de desenvolvimento
em prol do pensamento liberal.
Em geral, as presses internas e externas ditaram o realinhamento ideolgico e a nova
ordem institucional, marcada pela transformao democrtica das instituies do Estado
moambicano. Essa mudana significou a passagem para uma nova fase de reforma estatal
resultante da adoo de uma perspectiva liberal de administrao.
4.2 - Reconstruo do Estado sob signo do liberalismo (1986 1994).

No que tange periodizao das reformas estatais em Moambique, o ano de 1986


considerado como o momento que marca o incio da segunda fase da reforma do Estado
(transio do sistema socialista ao sistema liberal). Nesse ano, d-se incio a um processo de
reformas econmicas, polticas e sociais, que se desencadearam, com a reviso profunda do

81
modelo poltico implantado aps a proclamao da independncia nacional. Foram revistos os
princpios bsicos que serviam de diretrizes para o funcionamento do aparato estatal no
domnio poltico, econmico e social. Foi assim que o modelo administrativo implantado, no
contexto da construo do Estado socialista, conheceu profundas transformaes no que tange
aos princpios que o norteavam com vista a adequar-se s exigncias da conjuntura
internacional, que tendia a adotar e realar a eficincia do modelo liberal para o progresso das
sociedades.
O contexto, porm, de liberalizao poltica e econmica em que essa reconstruo comeou a ser
efetuada implicou em condies particularmente difceis: o Estado, ao mesmo tempo em que
precisava se reconstruir repor e (re) legitimar perante a populao, sua presena administrativa na
maior parte do territrio nacional - devia tambm se retirar da economia, se democratizar nas
suas relaes com a sociedade e se internacionalizar se integrar na economia e poltica regional
e internacional em linha com as exigncias de um ambiente globalizado (VIEIRA, 2005, p. 187).

Neste novo ambiente, dentro das funes do Estado, deixam de ser contempladas as de
provedor direto de bens e servios sociais. Foi aberto o espao para que outros atores sociais
passassem a desempenhar funes que eram exclusivas do Estado, sobretudo as de domnio
econmico.
Essas mudanas alteraram significativamente o papel do Estado e o processo de gesto
pblica. A planificao central da economia, pelo Estado, foi substituda pela economia de
mercado que se assenta na iniciativa privada. Foram criadas novas formas regulativas por
meio de disposies legais e desregulamentadas outras. O Estado unitrio e centralizado,
apregoado pelo modelo socialista, foi superado por um outro a favor de um Estado unitrio
gradualmente descentralizado e, que advoga a separao tripartida do poder do Estado: poder
executivo, legislativo e judicirio.
Sob presso da situao social e econmica que se agravava por ao da guerra, o regime
moambicano retomou o esprito reformista de 1980 e, revendo o rigor ideolgico de ento em
face da nova realidade nacional e internacional, deu incio a um profundo programa de
reformas aderindo s exigncias e metodologia, preconizadas pelo Banco Mundial e pelo
Fundo Monetrio Internacional. Era inevitvel que esta adeso comportasse a passagem a uma
economia de mercado e a respectiva adequao poltica com a instituio de um sistema de
democracia multipartidria (CABAO, 1995, p. 45).

As mudanas efetuadas, durante esse perodo no qual se inicia a reconstruo do


Estado, levaram introduo do Programa de Reabilitao Estrutural PRE 50 , em 1987,
atravs do qual o Estado moambicano passava a ceder em absoluto s imposies do Banco
Mundial (BIRD) e do Fundo Monetrio Internacional (FMI). O programa, em si, aparece
como uma alternativa para corrigir a crise econmica em que o pas se encontrava antes da

50
Atravs da resoluo n 15/87, foi aprovado o relatrio do governo sobre este programa, cujo lanamento
implicou o incio, no pas, de reformas econmicas, polticas e sociais.

82
adoo dessa poltica econmica (DIAS, 2002). O PRE/PRES 51 trata-se de um programa
clssico de ajustamento estrutural de orientao neoliberal financiado pelas instituies
financeiras internacionais acima referidas (CASTEL-BRANCO, 1995).
Dentre as receitas de cartilha neoliberal, consta a reduo do papel do Estado na economia,
limitando-se este a prover os servios que o mercado no pode faz-lo de forma eficiente; tais
como a defesa e segurana, construo de infra-estruturas, garantia de direitos (principalmente
os de propriedade), regulamentao do mercado, etc. Isto implicou uma mudana do papel do
Estado na economia e no processo de governao (MOAMBIQUE, 2002).

Ao ser introduzido, o PRE visava travar a crise econmica atravs do ajuste estrutural.
Por essa razo, foram adotadas austeras polticas monetrias e fiscais, procedeu-se
privatizao do setor pblico, acompanhada pela desregulamentao e liberalizao
econmica e pelo estimulo s exportaes. A implantao dessa poltica econmica foi feita
dentro de um contexto repleto de adversidades (MACUANE, 2001).
Entretanto, a abertura iniciada nos meados da dcada de 1980, concedeu espaos
sociais na estrutura poltica e administrativa (LUNDIN-BAPTISTA, 2002). Gradualmente,
foram criadas disposies legais que serviram de fundamento para a concepo e
materializao de polticas que podiam ser levadas a cabo pelo Estado e outros atores sociais.
Nesta fase, vrios programas foram implementados em paralelo com a reestruturao do
quadro poltico e administrativo.
Esse argumento consubstanciado por Macuane (2000) quando afirma que, a reforma
poltica acompanhou a introduo do PRE, marcando o incio do neoliberalismo econmico.
Nesta etapa, concluiu-se que, o intervencionismo estatal no mbito da produo tornou-se
invivel e excessivo. As mudanas introduzidas significaram, praticamente, o abandono do
modelo poltico e econmico socialista (MACUANE, 2001).
Constatou-se que, a mudana poltica era inevitvel, a conjuntura internacional era
desfavorvel a regimes monistas e autoritrios, o seu ambiente poltico-institucional era
propenso ao pluralismo poltico. Por isso, tornou-se imperiosa a alterao do sistema poltico

51
O Programa de Reabilitao Econmica (PRE) passou , mais tarde a ser designado de Programa de
Reabilitao Econmica e Social (PRES) devido a necessidade de focalizar mais a dimenso humana, uma vez
que com tal poltica o fosso entre os ricos e os pobres aumentava progressivamente, trazendo impactos
significativos na estrutura da sociedade. A inflao atingiu, em 1989, nveis insustentveis para o poder de
compra do cidado comum, o PRE contrariamente ao que motivou a sua adoo criou um impacto social
negativo. De acordo com Cabao (1995, p. 122), a situao social est, todavia, agravando-se por efeitos da
poltica de reajustamento estrutural que o Governo aplica com rigor. A riqueza concentra-se nas mos de uma
minoria, nacional e estrangeira, a custa da degradao galopante das condies de vida de uma maioria sempre
mais numerosa.

83
de modo a acompanhar as mudanas que se manifestavam no cenrio internacional, e que
eram reclamadas internamente.
Em resultado disso, as reformas estruturais iniciadas na segunda metade da dcada de
1980 conduziram a instaurao de um quadro institucional democrtico em Moambique. Nas
condies histricas desse perodo, o debate dominante concentrava-se sobre a transio para
um sistema poltico liberal multipartidrio como alternativa para assegurar um aparato
administrativo eficaz e um desenvolvimento contnuo (CASTEL-BRANCO, 1995). No seio
da sociedade existia um certo descontentamento devido aos custos sociais do PRE, as
instituies polticas continuavam sendo postas em causa, no havia garantia de justia social
devido a fragilidade das instituies implicando em tenses sociais.
Por essa razo, o perodo entre o final da dcada de 1980 e incio da dcada de 1990,
foi caracterizado por fortes presses ao modelo de Estado intervencionista e empresarial,
seguida de apelos modernizao da estrutura estatal para que se processasse a abertura do
mercado, assim como a criao de um clima propenso nova ordem internacional. Em 1989,
durante a realizao do V Congresso da Frelimo, este partido abandonou formalmente a
ideologia marxista-leninista, passando a ser um partido de frente ampla (MACUANE, 2001).
Entretanto, o processo de liberalizao poltica e econmica foi precedido de um
amplo debate sobre a organizao institucional do Estado. O partido Frelimo apresentou um
anteprojeto de alterao constitucional, visando adequar os princpios gerais dessa fase de
desenvolvimento das instituies polticas e sociais, na qual era exigida a clarificao das
funes e do papel do Estado na materializao dos direitos dos cidados, e das obrigaes
destes para com o Estado.
De acordo com Pitcher (2002), em 1989, trs grupos distinguiam-se, dentre a liderana
da Frelimo, quanto questo de reformas em vista. O primeiro grupo concordava com a
necessidade de reformas, mas, encarava com suspeio os princpios da economia de
mercado, era contra o abandono do socialismo e do intervencionismo estatal. O segundo
grupo era constitudo por reformistas moderados favorveis a uma reforma estatal, bastando
para o efeito que o Estado controlasse as reformas. A nica divergncia, no seio deste grupo
que tinha como integrantes vrios ministros, era relativa ao teor e ao ritmo que as reformas
deviam obedecer. E por fim, o terceiro grupo era composto por indivduos defensores
acrrimos do liberalismo econmico, sendo por esta razo os que mais contriburam para a
formulao de polticas econmicas da dcada de 1990. Nas suas aes, contavam com o
apoio de vrios investidores estrangeiros oriundos de pases com tradio em economia de
mercado.

84
Entretanto, nos princpios dos anos 1990 j se ensaiavam reformas no cenrio poltico-
administrativo. Devido a necessidade acrescida de mudana institucional, a Constituio da
Repblica Popular de Moambique foi submetida a um processo de reviso e, desta feita,
foram introduzidas emendas profundas na organizao administrativa de Moambique, uma
das quais foi a instaurao da democracia multipartidria (HANLON et al 2001). Na
seqncia destas mudanas constitucionais, Moambique deixou de ser designado Repblica
Popular de Moambique, passou a ser chamado de Repblica de Moambique. Esta troca de
nomenclatura fez com que o ento presidente dos Estados Unidos da Amrica, George Bush
retirasse o pas da lista negra reservada aos pases marxistas (MACUANE, 2000). A
aprovao, em Novembro de 1990, e entrada em vigor desse dispositivo legal constitui o
marco jurdico institucional para o estabelecimento da democracia poltica em Moambique.
Essa Constituio veio tornar constitucional uma srie de atos de governao que
estavam sendo postos em prtica desde 1985, anunciando ventos de abertura no domnio
econmico, assim como, a interiorizao e exteriorizao, e a valorizao gradual da cultura
africana no domnio scio-poltico (LUNDIN-BAPTISTA, 2002). A lgica autoritria e
centralizadora do Estado sofreu grandes e essenciais mudanas com o aparato institucional,
criado aps a abertura poltica, formalmente institucionalizada em 1990.
Atravs da Carta Magna, aprovada neste contexto de mudana institucional, foi
enfatizada a participao popular na tomada de decises e gesto dos assuntos pblicos, a
importncia da eleio de candidatos para assumirem cargos pblicos e a descentralizao
administrativa no mbito da desconcentrao dos rgos centrais do Estado. O novo
panorama poltico abriu espao para o exerccio pleno da cidadania, atravs de mais direitos e
liberdades, permitindo que se fizesse uma profunda reflexo sobre a necessidade de mudanas
minuciosas no sistema governativo. nesse mbito que se exigiram mudanas em toda a
organizao administrativa do Estado. Alm disso, a Constituio.
introduziu o Estado do direito democrtico alicerado na separao e interdependncia dos
poderes e no pluralismo, lanando os parmetros estruturais da modernizao, contribuindo de
forma decisiva para a instaurao de um clima democrtico que levou o pas realizao das
primeiras eleies multipartidrias (MOAMBIQUE, 2004, p.3).

Todas essas transformaes implicaram em importantes mudanas no papel do Estado


e no estabelecimento de novas relaes entre os diferentes atores sociais. O Estado voltou a
ser submetido a um processo de reestruturao resultante da nova concepo poltica de cariz
liberal. A fragilidade estatal era evidente, havia uma necessidade de se arranjar formas de
revitalizao e modernizao das instituies do setor pblico. Segundo Vieira (2005),

85
a transformao poltica em Moambique, durante a dcada de 1990 no foi apenas uma
transio de um regime autoritrio para um democrtico nem apenas a mudana de um regime
socialista para uma economia de mercado, mas a transio de uma situao de colapso ou
falncia estatal para outra de reconstruo do Estado (VIEIRA, 2005, p. 187).

O Estado apresentava sinais de fraqueza institucional. De acordo com Lundin-Baptista


(2002, p. 102), uma caracterstica do Estado fraco, comum em frica, a no cobertura de
todo territrio nacional em termos de presena poltico-administrativa, prestao de servios
populao nas reas de sade e educao. Em Moambique, a guerra ocasionou uma situao
dessas, onde o Estado tinha presena apenas nos centros urbanos em detrimento de muitas
zonas rurais. Mesmo nos lugares aonde se fazia sentir, os rgos da administrao pblica
denotavam fraca capacidade de materializar as suas funes refletindo-se na qualidade dos
servios prestados.
Durante a realizao do V Congresso da Frelimo, em 1989, foi manifestado o
interesse por uma administrao pblica eficiente e prxima do cidado. De acordo com o
relatrio do Comit Central (FRELIMO, 1989), era imperioso o aperfeioamento do aparelho
do Estado para se adaptar as circunstncias atuais. Nos debates, notou-se a necessidade de se
delimitar melhor as funes e tarefas de cada rgo do Estado, assegurar maior coordenao
e complementaridade entre eles, promover a autonomia crescente dos rgos locais,
atribuindo-lhes gradualmente competncias e meios prprios. A melhoria dos mtodos de
trabalho, o reforo do envolvimento do povo na realizao das tarefas e, a intensificao da
formao e qualificao de funcionrios, foram consideradas aes fundamentais para
conferir a administrao pblica o dinamismo que necessita (va).
Observe-se que, essas transformaes de carter ideolgico e poltico, operadas em
Moambique, nos finais da dcada de 1980, esto intrinsecamente relacionadas com as
transformaes que aconteciam em diversas partes do mundo. Os regimes socialistas
desmoronavam-se no Bloco Leste, numa queda que significava o triunfo do capitalismo e a
instaurao de um novo tipo de ordenamento social (DIAS, 2002). As principais distines
entre o Leste e Oeste chegam ao fim, com a queda do Muro de Berlim em 1989 e com a
dissoluo da Unio Sovitica em 1991.
Deste modo, marcou-se o fim da bipolaridade entre o sistema socialista e o sistema
capitalista que caracterizaram o mundo durante um largo perodo que se seguiu aps a
Segunda Guerra Mundial. No incio da dcada de 1990, em Moambique, surge um ideal
diferente, critica-se o totalitarismo marxista-leninista e discute-se o ideal de universalidade
defendido pelo regime socialista. Os opositores do governo da Frelimo defendiam com muita
nfase um regime democrtico em que fossem restitudas a liberdade individual e a

86
propriedade privada (DIAS, 2002). A ideologia marxista-leninista foi largamente questionada
por indivduos favorveis institucionalizao de um regime aberto. A emergncia da
divergncia ideolgica fragilizou, ainda mais, o regime monopartidrio. Conseqentemente,
esse regime comeou a dar sinais de fracasso efetivo.
Assim, no incio dos anos de 1990, o crescimento das demandas internas por mudanas coincidem
com o colapso da Unio Sovitica e com o crescimento da importncia das doutrinas neoliberais ao
redor do globo. A conjugao desses processos ofereceu os incentivos que faltavam para o Estado
moambicano embarcar definitivamente na transio ao capitalismo (VIEIRA, 2005, p. 115)

Nessa altura, o governo preocupava-se em acabar com a guerra e tornar o Estado mais
slido, atravs de uma (re) construo que permitisse uma maior incluso e participao na
gesto da coisa pblica (BAPTISTA-LUNDIN, 2002). Assim, foram incorporados no sistema
poltico alguns princpios democrticos que permitem o respeito pela diversidade scio-
cultural do pas.
Dentro do novo quadro poltico, e aps dois anos de intensas negociaes, foi assinado
em 1992 o Acordo Geral de Paz (AGP) 52 . A assinatura deste armistcio, entre o ento
Presidente da Repblica de Moambique, Joaquim Chissano, e o lder da Renamo, Afonso
53
Dhlakama, ps fim a dezesseis anos de conflito armado, marcado por vrias aes
militares, protagonizadas pelas tropas governamentais e pelo movimento de oposio ao
regime poltico vigente na altura. O acontecimento, em si, tornou-se marcante para o incio da
nova ordem nacional.
O processo de mudana institucional moambicana tem como pilares a reviso
constitucional e o AGP. Esses so os principais eventos que marcam o restabelecimento da
normalidade, em termos polticos, reforam a democracia e a unidade nacional. Argumenta-
se, constantemente, que a redao e promulgao da Constituio da Repblica, em 1990, e
este acordo incrementaram as mudanas, com vista transio do regime autoritrio para o
democrtico. O clima de estabilidade, propiciado com o fim da guerra, foi determinante para a
concepo de uma nova agenda para o pas. Depois do AGP em Outubro de 1992, a luta pela
estabilidade social, assim como pela estabilizao e reconstruo econmica, poltica e
ideolgica so uma prioridade fundamental do pas (ZIMBA, 2002, p.36). Depois da guerra,
vrias aes tm sido desencadeadas para reforar a governabilidade. Com essa finalidade, a
estrutura poltica tem sofrido vrios ajustes, respondendo as novas exigncias que o contexto
social ps-guerra apresenta.

52
Este acordo foi assinado em Roma (Itlia) e aprovado pela n 13/92 de 14 de Outubro de 1992
53
Essa guerra iniciada nos primrdios da independncia (1976), para alm de longa constituiu um passo atrs
para o desenvolvimento institucional do pas.

87
Entretanto, Weimer (2002) faz uma observao, que deve ser considerada, quando
afirma que, as reformas sofridas por Moambique, no perodo ps-guerra, podem ser
encaradas como formas pacficas de dar continuidade s mudanas institucionais produzidas
pela guerra. A paz providenciou um ambiente propcio para a elaborao de novas formas de
organizao do Estado.
Por essa razo, o aparato administrativo do Estado moambicano foi submetido a um
processo de reestruturao para tornar a gesto pblica mais inclusiva. A partir desta
perspectiva, a inclusividade no processo administrativo do pas foi feita atravs da aceitao e
valorizao de idias da tradio e da modernidade que esto dentro do universo nacional
pluralista e complexo, buscando integrar mais e melhor o territrio nacional (LUNDIN-
BAPTISTA, 2002).
A busca de mecanismos democrticos para a mediao entre o Estado e a sociedade
constitui o ponto nevrlgico da discusso sobre a reestruturao do Estado. Tornou-se
imperioso o alargamento de toda a estrutura poltico-administrativa, em todo o territrio
nacional, atravs da descentralizao e desconcentrao, para fortificar o Estado como um
todo. A presena do Estado, nesses moldes, pode contribuir para que este exera um papel
mais efetivo na gesto dos bens pblicos dentro de uma lgica democrtica.
O processo de adoo de princpios democrticos apresenta-se, em larga medida,
como uma recuperao de instituies estatais, atravs da participao poltica, do
reconhecimento de uma pluralidade de interesses e, tambm, como uma maneira efetiva de se
controlar o Estado atravs de procedimentos democrticos. A conjugao de diferentes fatores
com a vontade do povo moambicano foi determinante para a criao de condies
consideradas fulcrais para o arranque da fase conducente realizao das primeiras eleies
multipartidrias em Moambique. E, conseqentemente, para a conciliao entre a reforma do
Estado e o processo de democratizao atravs da implantao, na sociedade, de modelos e
valores da nova concepo de sociedade democrtica 54 .
Considerando a experincia histrica de Moambique, a proliferao de partidos e
organizaes da sociedade civil significou um passo importantssimo para a expanso de
princpios democrticos, incorporados nas novas estruturas de relacionamento entre o Estado

54
Na altura em que vigorou o sistema monopartidrio, a Frelimo considerava democrtico o Estado
moambicano atravs do que chamou de Centralismo Democrtico. Existia uma democracia participativa que se
baseava na ao dos grupos dinamizadores, na existncia de Assemblias a vrios nveis do aparelho do Estado.
No contexto atual, a Constituio reafirma, desenvolve e aprofunda os princpios fundamentais do Estado
moambicano, consagra o carter soberano do estado de Direito democrtico, baseado no pluralismo de
expresso, organizao partidria e no respeito e garantia dos direitos e liberdades fundamentais dos cidados
(MOAMBIQUE, 2004, p. 3 - 4).

88
e a sociedade. A definio prvia de um quadro poltico, constitucional e legal de transio do
monopartidarismo ao multipartidarismo anunciou a entrada ao contexto democrtico.
Assim, foram abertos diferentes caminhos e possibilidades de superao das crises
scio-econmicas sofridas pelo pas ao longo da sua curta, mas desastrosa histria. A
realidade poltica modificou-se substancialmente com a adoo desse sistema poltico liberal,
com vista a alavancar o desenvolvimento de Moambique. Essa alterao do sistema poltico
introduziu processos integrados para um desenvolvimento sustentvel, baseado em princpios
marcadamente democrticos. Os rumos da poltica e da economia moambicana esto sendo
determinados pelo liberalismo, exercendo uma larga influncia sobre a vida social. O
paradigma liberal est subjacente no quadro administrativo do Estado. Com a reconfigurao
do Estado sob o signo do liberalismo, o panorama poltico-administrativo incorporou
caractersticas que so apresentadas adiante (quadro 7).
Perodo de reconstruo do Estado sob signo do liberalismo (1986 1994).
Modelo administrativo Caractersticas predominantes na estrutura poltica e
administrativa
1. Incremento de condutas ilcitas visando a satisfao de interesses
personalistas;
2. Desrespeito s regras no setor poltico e econmico inverso de
valores, prticas, costumes e regras formais estabelecidas a favor
de prticas informais baseadas na cultura;
3. Comportamento desviante das regras formais e conduta no
Patrimonialismo exerccio da autoridade pblica privilegiando motivos privados
(pessoais, familiares ou de grupos sociais);
4. Fraqueza na aplicao das leis e regulamentos; submisso dos
problemas sociais solues personalsticas e verticais;
5. Chantagem, peculato, favorecimento, corrupo, prevaricao,
clientelismo, nepotismo, apadrinhamento dentro da funo pblica;
Concepo da funo pblica com base em valores da esfera familiar
1. Estrutura administrativa hierarquizada, pesada e centralizadora
mquina administrativa complexa;
2. Apego s normas, formalidade, excesso de regulamentos,
uniformizao de procedimentos na prestao de servios pblicos;
mquina administrativa complexa;
3. Comando de poder emanado por uma autoridade de forma
Burocratismo sucessiva sistema de autoridade hierrquica;
4. Aparato institucional enorme, lento, ineficiente a altamente
ritualista;
5. Procedimentos complexos derivados da obedincia s normas e
hierarquia;
6. Morosidade decorrente da lentido nos procedimentos
administrativos e da estrutura institucional;
7. Exerccio de autoridade com base na hierarquia do cargo
burocrtico, processos decisrios centralizados;
8. Fraqueza institucional, baixa capacidade de proviso dos servios
pblicos.

Continua

89
Perodo de reconstruo do Estado sob signo do liberalismo (1986 1994).

Modelo Administrativo Caractersticas predominantes na estrutura poltica e


administrativa
1. Delegao de algumas competncias do Estado s organizaes
pblica no estatais;
Gerencialismo 2. Criao de administrao indireta do Estado descentralizao e
devoluo da administrao publica aos nveis mais prximos da
populao;
3. Democratizao das instituies pblicas;
4. Surgimento do setor pblico no estatal, transferncia de
atividades estatais para organizaes no governamentais;
5. Introduo de estruturas burocrticas descentralizadas,
desburocratizadas e simplificadas nos procedimentos;
6. Proteo dos direitos e liberdades dos cidados;

Quadro 7. Lgica administrativa durante a reconfigurao estatal (1986-1994)


Fonte: FRELIMO (1989); Lundin-Baptista (2002); Eger (1992); Moambique (1990; 2001; 2002; 2005).

Ao longo desta seo, procurou-se fazer a inter-relao entre a introduo do


liberalismo e a reconstruo do Estado, no contexto scio-histrico moambicano. Num
primeiro momento, foram apresentadas as principais motivaes para as mudanas poltico-
institucionais. Em seguida, fez-se a descrio analtica deste processo, dando primazia a
alguns elementos caractersticos do quadro poltico-administrativo do perodo entre 1986 e
1994. Enfim, a partir do que foi descrito, anteriormente, busca-se apresentar a seguir o
processo de consolidao da democracia, instituda na seqncia das mudanas efetuadas no
quadro da transio democrtica, o que implica vrios fatores de ordem poltica.
4.3 Transio democrtica e consolidao de instituies democrticas (1994 -2001)
Conforme constatao feita na seo anterior, o sistema monoltico entrou em colapso,
nos finais da dcada de 1980, devido a uma srie de fatores que possibilitaram a transio
para a democracia. O cenrio poltico institucional sofreu alteraes para que o pas passasse a
funcionar de acordo com os princpios democrticos. Foi criada uma estrutura institucional,
cuja configurao se adeqa ao sistema democrtico que se encontra, ainda, em processo de
fortalecimento. Essas mudanas poltico-estruturais mobilizaram alteraes de atitude
concernentes aos padres poltico-culturais moambicanos.
No mbito da teoria democrtica contempornea, vrias instituies democrticas se
desenvolveram, se consolidaram e se adaptaram s mudanas sociais e polticas para melhor
servirem ao Estado e ao povo moambicano, dentro do clima de estabilidade que se vive em
Moambique.
Elaborou-se um paradigma de transio para a democratizao, em parte com base na
experincia, mas principalmente com base nas expectativas gerais. O paradigma indica
globalmente que a transio de uma forma autocrtica de governao para a democracia
atravessa trs fases: abertura, catalisao e consolidao. Em Moambique as primeiras duas
fases coincidiram com o processo de paz. A aprovao de uma nova constituio (1990) e as
negociaes de paz podem ser consideradas como a abertura. A implementao do Acordo

90
Geral de Paz e as primeiras eleies multipartidrias constituem, de acordo com a lgica de
transio, a fase da catalisao. O que restava era a consolidao da jovem democracia.
Novamente, a prtica prottipo foi criar ou reforar instituies: o sistema eleitoral, o
parlamento, uma administrao pblica capaz e uma justia neutra e eficiente
(TOLLENAERE, 2002, p. 229).

Nesse pas, foram iniciados, imediatamente aps o trmino da guerra 55 , dois processos
aparentemente contraditrios e irreconciliveis. O primeiro buscava a reconciliao e a
consolidao da paz. O segundo o da implementao da transio democrtica por meio de
um processo eleitoral (CARRILHO, 1995). A paz, resultante de processos que levaram ao
AGP, exigiu a transformao imediata das relaes de poder do Estado 56 .
No tocante s polticas para a manuteno da paz, destacou-se a necessidade de mudanas por
meio de reformas capazes de trazer um (novo) modelo de Estado que abarcasse comodamente as
foras sociais que compem a populao de Moambique (LUNDIN-BAPTISTA, 2002).
Em matria poltico-administrativa, h que se notar que a introduo e o funcionamento da
democracia representou uma mudana imensa tanto em relao anterior situao de partido
nico, quanto situao de guerra civil e que o Estado foi capaz de se reconstruir, aumentar
a proviso de servios e melhorar o desenho de suas instituies, mas, igualmente, que esse
processo foi marcado por profundas contradies: foi muito significativo no que diz respeito a
introduo de instituies democrticas e de administrao macro-econmica do que na
reforma do funcionamento do setor pblico propriamente dito, uma vez que, nessa esfera,
apesar dos progressos nos desenhos institucionais e na qualidade da formulao de polticas
no se logrou estabelecer instituies/procedimentos efetivos e impessoais e a corrupo
capturou os processos de mudana. Assim, a liberalizao econmica e poltica foram mais
bem-sucedidas enquanto retirada das instituies centralizadas e autoritrias do perodo
anterior do que enquanto entrada no cenrio moambicano de uma nova cultura institucional
propriamente dita (VIEIRA, 2005, p. 207).

Em resposta instaurao do regime democrtico e pluripartidrio, iniciado com a


derrocada do regime autoritrio, Moambique teve que se reconfigurar, poltica e
administrativamente, pois o contexto atual exige que o acesso dos cidados aos servios
pblicos seja facilitado, sem burocratismo e com maior participao da sociedade civil na
busca de maior eficincia e eficcia do setor pblico, atravs da cobrana de transparncia e
de resultados.

55
A passagem da guerra paz traz para a instituio Estado desafios grandes de reabilitao e inovao que
obrigou a um esforo permanente de identificao de objetivos, seleo e implementao de atividades
fundamentais, afetao consistente e elevao da efetividade e eficincia no uso dos recursos. A consolidao da
paz e a promoo do desenvolvimento social e econmico tornaram-se objetivos gerais fundamentais. Para a sua
realizao, aes de base devem ocorrer nos domnios prioritrios de desenvolvimento humano, institucional e
de infraestruturas fsicas. Neste processo o Estado enfrenta o desafio de se ter revelado eficaz na proviso de
servios esperados pelos cidados e suas instituies, ao mesmo tempo em que opera reformas para o
fortalecimento das suas instituies (DIOGO, 2002, p. 209 - 210).
56
De acordo com Cabao (1995, p. 99), o preo da paz implicava uma dramtica contrao do poder do Estado,
j de si em crise, que limitou a sua capacidade de governar, isto , de prever os acontecimentos, de ter iniciativas
e tomar medidas para a soluo dos problemas do pas, de garantir as condies para a vida dos cidados.

91
Seguindo esse raciocnio, o aprofundamento da democracia exige certas condies
pelo fato de ser um processo complexo que enfrenta desafios permanentes, no mbito da sua
consolidao. Isso mostra que, qualquer processo de consolidao implica a existncia de uma
transio que o antecede. O processo de democratizao de um regime transcende a transio,
todavia comum se confundir a transio democrtica com a consolidao democrtica.
A transio de um modelo autoritrio, seguido em Moambique por 15 anos, para um
democrtico, tornou-se um fato depois da reviso constitucional. Mas a consolidao da
democracia 57 coloca o Estado num tipo de crise da qual surge a necessidade de se
reconfigurar o Estado e criar condies legais para o pluralismo poltico, que seria
materializado atravs do pleito eleitoral 58 , envolvendo diversas formaes polticas e a
sociedade civil 59 . Ao incidir sobre esse aspectos, a
democracia implica a criao e manuteno de certas instituies (eleies livres e justas; um
corpo legislativo que exija prestao de contas ao governo, proteo e um ambiente legal justo;
uma justia independente e capaz, uma administrao pblica objetiva e competente). Mas a mera
reproduo desses edifcios no suficiente. Para alm do hardware institucional, a prtica
democrtica requer tambm um software de valores e normas. Requer a aceitao genuna que
todos os jogadores aderiro s mesmas regras (...) (TOLLENAERE, 2002, p. 230).

Nesse sentido, a democracia no se resume realizao de eleies, por mais que sejam livres
e justas, peridicas de acordo com os preceitos legais. A democracia um processo que envolve a
crescente participao de diferentes atores sociais na determinao do destino da sociedade de forma
permanente. A democracia moambicana no se limita consagrao dos direitos polticos,
mas, tambm, envolve aspetos sociais e econmicos. De acordo com Mazula (1995), as
eleies foram adotadas pelo AGP 60 como procedimento de legitimao do poder e uma das
formas bsicas de participao do povo no exerccio democrtico do mesmo poder (protocolo
II, 1a). Assim, a participao democrtica dos cidados materializada por via das
prerrogativas que estes tm de escolher os candidatos s esferas de deciso poltica. Por isso,
as eleies aparecem como o momento central do processo de democratizao. Segundo Brito
(1995, p. 474), na teoria democrtica hoje dominante, o voto ocupa um lugar central e as
eleies constituem o fundamento essencial sobre o qual repousa todo o edifcio poltico da

57
Przeworski (1994) considera fundamental a diferenciao entre a democratizao do Estado e a do regime. A
primeira forma de manifesta-se quando se opera a nvel do aparato institucional. Enquanto que o segundo tipo
de regime refere-se democratizao das relaes entre instituies estatais e a sociedade civil.
58
O fundamento prprio da democracia o direito dos cidados de escolher os seus governantes, o que induz
criao de um conjunto complexo normativo que materializa os pressupostos jurdicos necessrios sua
consolidao e desenvolvimento. Por outras palavras, a organizao de eleies livres e justas faz parte do
conjunto do sistema democrtico (CISTAC, 2006, p. 273).
59
Os principais atores do processo de democratizao, em Moambique, so os partidos polticos e a sociedade
civil.
60
Segundo Zuppi (1995, p. 122), os protocolos do AGP descrevem minuciosamente as etapas da
democratizao, a partir da Lei dos Partidos Lei eleitoral.

92
democracia. Nesse sentido, trata-se de um processo de institucionalizao de um conjunto de
valores, procedimentos e outros mecanismos institucionais necessrios para sustentar a
democracia e o sistema que o suporta.
Assim, foi estabelecida a Lei eleitoral para servir de suporte a um pacto de guerra e, de
plataforma de transio poltica, embora no pudesse ter um mbito dilatado para alm do
efeito til que as circunstncias histricas e o contexto internacional previamente lhe
determinavam (CARRILHO, 1995). O processo eleitoral constitui, assim, a base legal e
legitima para o alcance do poder, permitindo ao eleitor acompanhar o seu exerccio pela via
democrtica. De acordo com Macuane (2006, p. 127), a literatura sobre a transio
democrtica mostra que a realizao freqente de eleies livres, justas e no contestadas
um dos elementos que informa a consolidao do sistema democrtico. Do ponto de vista da
democracia clssica formal, as eleies desempenham um papel relevante na consolidao da
democracia em Moambique.
O estmulo da democracia participativa e dos espaos criados pelo desenvolvimento do Estado
de Direito levar a sociedade civil a comear a organizar-se, buscando mecanismos para poder
exprimir directamente os seus sentimentos e intervir sobre problemas especficos e concretos
da realidade poltica, scio-econmica e cultural. As associaes e organizaes no
governamentais despontaram em muitos sectores da vida da sociedade, algumas delas trazendo
contribuies relevantes para a soluo dos problemas quotidianos dos cidados e da
comunidade (CABAO, 1995, p. 110).

A aplicao do mtodo democrtico no sistema institucional foi efetuada, em 1994,


com a participao dos cidados na escolha dos seus representantes (no legislativo e no
executivo), atravs de um processo que instaurou o primeiro governo democraticamente
eleito 61 . O processo eleitoral de 1994 constitui a concretizao da igualdade dos cidados na
consolidao da democracia tal como foi preconizado pela Constituio de 1990 que
estabelece o direito ao sufrgio universal e de eleger ou ser eleito para os rgos do poder do
Estado.
A realizao dessas eleies livres e democrticas marca uma nova fase da histria de
Moambique. O sufrgio foi ao mesmo tempo, o evento supremo de coroao do processo de
paz e a fundao formal do processo de democratizao (TOLLENAERE, 2002, p.227).
Segundo Mbilana (2006, p. 21), foi a partir desse momento que se assumiu, no cenrio
poltico nacional, a importncia das instituies democrticas como reguladoras da expresso

61
No perodo anterior a 1994, a histria de Moambique no registra nenhuma experincia eleitoral envolvendo
vrios partidos polticos, tanto no seu passado colonial, como no perodo ps-independncia. Tem de se aceitar,
porm, que o monopartidarismo instalado no pas depois de 1975, porque gerado num processo de libertao
nacional e desenvolvido noutro caracterizadamente populista, da afirmao da soberania, possibilitou exerccios
de escolha e de legitimao de notvel adeso e participao poltica (CARRILHO, 1995, p. 156).

93
da liberdade e igualdade de cada cidado, assim como das prticas democrticas reais. De
acordo com a filosofia do AGP, a inteno destas instituies evitar a reinstalao de
regimes autoritrios que tendam fazer esquecer a histria e distorcer a sua anlise para maior
dominao da sociedade (MAZULA, 1995, p. 193). Portanto, a democratizao significou,
de acordo com esta viso, o fim do regime autoritrio e sua substituio pelo pluralista.
Essa abertura poltica, em Moambique, se insere no processo de transies
democrticas observadas em pases da Europa do Leste, Amrica Latina, sia e frica.
Nesses locais, vrios pases saram, recentemente, de regimes ditatoriais, autoritrios ou
totalitrios e embarcaram para a instaurao da democracia. A maioria dos pases localizados
nesses continentes, incluindo Moambique, ps em prtica a liberalizao poltica,
enquadrando-se no que Huntington (1994) designou de Terceira onda de democratizao. Este
tipo de mudanas conduziu realizao das primeiras eleies multipartidrias, nalguns
desses pases, e a instaurao, pela primeira vez na histria desses pases, de governos eleitos
atravs do voto direto. Todavia, a democracia em Moambique deve ser aferida, tambm,
tendo em conta a contribuio que este modelo de organizao poltica e social deu para o
fim da guerra, para a normalizao da vida poltica e para o retorno estabilidade social e
poltica no pas (SITOE e HUNGUANA, 2005, p.8).
Com o fim do autoritarismo, parece haver esforos para a consolidao das
instituies democrticas, criadas no mbito do AGP e das transformaes sociais que
acompanham o mundo contemporneo. Esta tendncia em adotar regimes democrticos
generalizou-se em todo o mundo, mostrando o quo a democracia importante para o
funcionamento das sociedades.
Nos ltimos duzentos anos apesar de eventuais e trgicos retrocessos a democracia no
deixou de avanar, com o apoio tanto da esquerda quanto da direita. Enquanto a direita
defendia a liberdade e a democracia em nome da ordem, a esquerda fazia o mesmo em nome
da justia social. Mas ambos os lados perceberam que, sem a democracia, nem a ordem nem a
justia so mais possveis (BRESSER-PEREIRA, 1998b, p, 21).

Diante da necessidade de responder aos inmeros problemas sociais, vrios governos


tiveram que implementar polticas de transio democrtica, por meio da abertura poltica. O
sistema democrtico est sendo em vrios pases estabelecido em paralelo com as
transformaes econmicas que ocorrem a nvel mundial. No entanto, a democracia carece
ainda de consolidao.
Para a consolidao da democracia, em Moambique, foram realizadas trs eleies
presidenciais e parlamentares (1994, 1999 e 2004) e, duas autrquicas/locais (1998 e 2003).
Embora haja muitos desafios para tornar slida a democracia neste pas, os processos

94
eleitorais representam uma reorientao poltica das estruturas institucionais, considerando
que servem para legitimar os governantes e criar condies para o respeito de compromissos
coletivos atravs de prticas democrticas. Mas, a histria dos pleitos eleitorais,
multipartidrios, revela uma trajetria caracterizada por uma participao poltica
progressivamente reduzida, trazendo implicaes sobre a qualidade da democracia
moambicana. O ndice de absteno preocupante, pois, em democracia, as eleies
peridicas ganham peso e notoriedade quando existe uma participao ativa e significativa
dos cidados.
Para alm de demonstrarem a participao decrescente dos eleitores, os dados
eleitorais (ver Tabelas 1) postulam a consolidao da posio hegemnica da Frelimo.
Atravs da sua estrutura poltica bastante slida, a Frelimo foi se fortificando cada vez mais,
ampliando sua base de apoio, o que lhe conferiu vantagem competitiva diante desses
processos.
Tabela 1 Eleies Gerais em Moambique 1994 2004
1994 1999 2004
Eleies Assentos Eleies Assentos Eleies Assentos

Presidenciais Parlamento Presidenciais Parlamento Presidenciais Parlament

(% votos) (% votos) (% votos) o

Frelimo 53,30 129 52.2 133 63.74 160

Renamo 33,73 112 47.71 117 31,74 90


Outros 12.97 09 0 0 4,52 0
Comparecimen 87,9% 69,5% 36,34%
to
Fonte: Vieira (2005, p. 163)
Desde o inicio do processo democrtico, notrio o esforo que est sendo
desenvolvido para que a participao seja maior. Mas, o processo de criao de atitudes
democrticas enfrenta barreiras como:
(1) o ndice elevado de analfabetismo;
(2) fraqueza da cultura poltica, revelada pela maneira como as pessoas
enxergam e se relacionam com a poltica;
(3) persistncia de mazelas sociais (misria, fome, excluso social na
distribuio da renda, assimetrias regionais) que desmoralizam diferentes
camadas sociais, principalmente as mais pobres.

95
Por causa destes problemas, a democracia deixou de fazer sentido para a maioria da
populao, criando desnimo dos eleitores. De acordo com constataes de Lundin-Baptista,
(2006, p.52),
as promessas no cumpridas depois das eleies de 1994 e 1999 levaram eleitores a
conclurem que os polticos somente se beneficiam a si prprios: agem com baixo grau de
transparncia na coisa pblica, criando e aumentando o espao para o trfico de influncias,
corrupo, etc., contribuindo, conseqentemente, pouco para criar o desejado
desenvolvimento.

H uma necessidade de se estabelecer uma democracia efetiva e transparente, atravs


do equilbrio entre a poltica e a economia, visando garantir o acesso facilitado aos bens
econmicos e servios pblicos. Para explicar essa participao decrescente dos cidados em
processos eleitorais, Sitoe (2006) afirma que, a ao poltica dos cidados, tanto a nvel
individual como coletivo, determinada por uma multiplicidade de fatores, onde se destacam:
(i) as virtudes da socializao poltica;
(ii) fatores de ndole ideolgica
(iii) a lgica da cultura poltica dominante
(iv) a dimenso da mobilizao poltico-partidria
(v) a configurao de oportunidades poltico-institucionais
O desempenho negativo da Renamo, tambm, influi na apatia dos cidados em relao
ao processo eleitoral. Embora tenha alcanado uma votao elevada em 1999, a Renamo
tende a perder expresso eleitoral. Este partido no tem sido uma oposio responsvel, falta
nele uma posio firme em relao a sua agenda poltica, devido a erros na liderana
partidria. A Frelimo e a Renamo constituem as duas foras polticas antagnicas que
polarizam o processo eleitoral moambicano, levando o cidado a distanciar-se do mesmo, o
que reduz a participao dos cidados em atos eleitorais (LUNDIN-BAPTISTA, 2006)
Em 1994, a Frelimo e o seu candidato (Joaquim Chissano) venceram as eleies
legislativas e presidenciais, respectivamente, por maioria absoluta. Assim, os destinos da
nao foram mais uma vez delineados por este partido. De acordo com a lgica estabelecida
pelo sistema eleitoral moambicano, baseado na maioria absoluta, cabe ao vencedor assumir a
componente gerencial em toda sua plenitude. Com efeito, os resultados deste pleito
permitiram reforar a teoria de que comum, em frica, nos perodos antes e depois da
adoo do multipartidarismo, a permanncia no poder dos partidos histricos e a adoo da
democracia clssica quem ganha toma tudo no mbito da gesto (MACHILI, 1995). Este
cenrio significou a mudana de regime e a sua continuidade poltica, atravs de um regime
democrtico dentro de um aparato que foi concebido e apropriado para regimes autoritrios.

96
por esse motivo que, ainda persistem dentro das relaes sociais e polticas algumas
caractersticas autoritrias, cuja continuidade pode afetar a consolidao da democracia.
Nas eleies seguintes (1999), Chissano e a Frelimo voltaram a sagrarem-se
vencedores, garantindo a permanncia desta formao poltica no exerccio do poder e a
continuidade do processo de reforma institucional. Ao terminar o mandato, Chissano decidiu
no concorrer ao pleito eleitoral realizado em 2004, embora a Constituio permitisse a sua
reeleio. Na seqncia disso, a Frelimo indicou Armando Guebuza para candidato
Presidente do pas. Nessas eleies, o partido e o respectivo candidato, mais uma vez, tiveram
resultados favorveis. A gesto de Guebuza, atual Presidente da Repblica, marcada por um
incentivo exacerbado a mudana da atitude dos moambicanos para fazer face aos males que
constituem desafios da sociedade. Mas, talvez porque seu antecessor seja da Frelimo, nota-se
uma espcie de continuidade de certas polticas enquadradas no contexto de mudanas
institucionais.
Em todas as eleies presidenciais e legislativas, a Renamo contestou os resultados
divulgados pela Comisso Nacional de Eleies (CNE), apesar dessa dificuldade em aceit-
los assumiu os assentos parlamentares obtidos em decorrncia dos processos eleitorais. Esta
aparente aceitao dos resultados eleitorais contribui para o reforo da reconciliao nacional,
e para o avano da convivncia democrtica, assente no pluralismo poltico que garante a
alternncia governativa, abrindo espao para a: consolidao da paz, reconstruo e
desenvolvimento scio-econmico, propiciando condies para a estabilidade do pas.
No mbito do processo de descentralizao poltica e administrativa, houve duas
eleies autrquicas em 1998 e 2003. Uma anlise comparativa entre ambas eleies mostra
um cenrio marcado por um elevado ndice de absteno no primeiro pleito em relao ao
segundo. Os dados revelam, tambm, a posio vantajosa da Frelimo, demonstrada pelo bom
desempenho eleitoral alcanado por esta organizao poltica (ver tabela 2).
Tabela 2 - Eleies locais em Moambique 1998 e 2003
1998 2003
Presidncia do Assemblia Presidncia do Assemblia
Municpio Municipal Municpio Municipal
(n de Presidentes) (n de assentos) (n de presidentes) (n de assentos)
Frelimo 33 730 28 558
Renamo 0 0 05 286
Outros 0 60 0 13
Comparecimento 14,58% 26, 16%
Fonte: Vieira (2005, p. 163)

97
A menor afluncia de eleitores s urnas est relacionada com a deciso da Renamo
no fazer parte do processo eleitoral. Nas primeiras eleies locais, a Renamo retirou-se do
processo eleitoral, alegando fraude durante a preparao dessas eleies, concentrou-se em
apelar a populao ao boicote votao. Apesar disso, o governo decidiu realizar eleies
locais mesmo com ausncia da Renamo. Os resultados dessas eleies conferiram vitria a
Frelimo, nos 33 municpios at ento existentes. Nas eleies seguintes, a Renamo concorreu
e conseguiu vencer em cinco municpios e a Frelimo ficou com os restantes vinte e oito dos
trinta e trs existentes na altura.
Com os resultados das eleies de 2003, pela primeira vez na histria do pas, coube a
um partido da oposio o exerccio do poder poltico-administrativo a nvel local,
representando uma virada na esfera administrativa.
Desde que iniciou o processo de democratizao, as aes governamentais revelam
grande empenho no prosseguimento das mudanas necessrias para a consolidao da
democracia. Umas das manifestaes dessa vontade autarcizao que decorre da instaurao
de um novo regime poltico, estabelecido pelo sistema democrtico.
No contexto de abertura poltica, entre 1992 a 1994, o governo focalizou suas polticas
na quantificao das necessidades de reabilitao das infraestruturas para o perodo ps-
guerra; adotou e prosseguiu com a implementao de medidas necessrias para a reintegrao
social dos ex-beligerantes e de reassentamento da populao. Com efeito, os aspetos
institucionais e o desenvolvimento de uma capacidade administrativa, voltada para o
fortalecimento do Estado num horizonte temporal longo, foram postos no segundo plano.
Entretanto, o primeiro governo democraticamente eleito, em 1994, atacou esses aspetos que
tinham sido preteridos durante os dois anos que antecederam as eleies. Imediatamente, o
processo de mudanas tomou outro mpeto quando esse governo criou condies para a
consolidao do processo de democratizao em curso no pas. O novo regime prosseguiu
com a reforma poltica e administrativa, atravs da mudana institucional e da estrutura do
poder. Esta reestruturao administrativa implicou a necessidade de se repensar os processos
de prestao de servios e de relacionamento inter-institucional. O governo procurou adequar
o funcionamento da administrao pblica, ao contexto atual, de modo a propiciar condies
para as comunidades tivessem acesso garantido aos servios pblicos.
Seqencialmente, foram alterados alguns dispositivos e estruturas institucionais,
permitindo uma reconfigurao do Estado, acompanhada pela criao de novas entidades
polticas, administrativas e jurdicas. Segundo Lundin-Baptista (2002, p. 134), a sada da

98
guerra para a paz est imersa, assim, no abandono do monoltismo poltico de idias rumo ao
pluralismo e da centralizao administrativa descentralizao.
Amparado pelo sistema democrtico multipartidrio, o governo moambicano
formulou um programa de reformas, preconizadas pela lei 3/94 que estabelece as primeiras
bases legais para o processo de descentralizao administrativa. Essa lei preconiza a criao
gradual de municpios urbanos e rurais, dotados de autonomia administrativa, financeira e
patrimonial, e com rgos executivos, representativos e legislativos, diretamente eleitos pela
populao local (SITOE e HUNGUANA, 2005).
Nestas circunstncias, foram concebidas polticas pblicas direcionadas para o retorno
das instituies do Estado junto s localidades e, tambm, desenvolvidas outras adequadas ao
novo ambiente poltico, buscando a melhoria gerencial e a capacitao institucional.
Na seqncia, o governo de Moambique descentralizou o poder poltico e
administrativo, atravs de uma emenda constitucional, introduzida pela Lei 9/96 62 e outras
leis sobre autarquias locais, aprovadas posteriormente. Com a institucionalizao desses
rgos do poder local, inaugura-se um novo figurino na administrao estatal 63 . A poltica de
descentralizao administrativa, adotada pelo Estado moambicano, consiste na valorizao
das comunidades locais e no aperfeioamento dos mecanismos de sua participao na
administrao pblica, permitindo maior responsabilizao dos governantes, eleitos, atravs
mecanismos de controle estabelecidos para o efeito. Segundo Vieira (2005), acredita-se que,
a Frelimo conduziu as reformas visando alcanar uma nova legitimidade nacional e
internacional com base em fatores polticos, econmicos, sociais, gerenciais e
organizacionais, e at para responder as presses internacionais. Contudo,
num contexto de reforma do Estado, a descentralizao administrativa em Moambique foi
prioritariamente tida como parte do processo de pacificao e democratizao do pas, e uma
necessidade absoluta de se dar resposta a diversidade geogrfica, socioeconmica e
multicultural (CHICHAVA e FARIA, 1999, p. 4).
Durante esse processo de devoluo de poderes ao nvel local, o governo reconheceu a
relevncia dos aspetos culturais institudos no decurso do desenvolvimento das instituies
sociais, como o caso das autoridades tradicionais, sustentados por vises patrimonialistas de
sociedade. Ao se tentar encetar mudanas constatou-se que,
h uma evidente discrepncia entre os ditames de construo de um Estado moderno e a
dinmica social e poltica do pas. Se por um lado a construo do Estado, que um processo

62
De 22 de Novembro de 1996 texto fundamental. .Boletim da Repblica (BR), suplemento I, srie n 47.
Programa de Reforma dos rgos Locais.
63
Moambique um Estado unitrio. Os distritos municipais constituem portanto estruturas administrativas e
infra-estaduais. Nestas condies, ele consubstancial ao processo de descentralizao que existe no controlo
do Estado sobre os distritos municipais, seria ainda preciso que ele seja organizado de maneira a respeitar o
principio de autonomia consagrada pelo artigo 1 da lei n. 3/94 ( CISTAC, 1996, p. 23).

99
em curso em Moambique, demanda um certo nvel de centralismo, por outro lado a
necessidade de fazer o Estado presente a nvel local implica no s a descentralizao ou
desconcentrao, mas tambm na considerao da importncia de elementos culturais
desempenham na governao, entre os quais a autoridade tradicional (MOAMBIQUE, 2002,
p. 23).
Nesta nova etapa poltica, orientada para a descentralizao do poder do Estado, atravs da
participao da sociedade civil na gesto da coisa pblica, surgem as autarquias. O processo
de descentralizao administrativa, do Estado moambicano, apresenta duas vertentes comuns
a estes processos, ou seja, caracteriza-se pela criao de novas entidades jurdicas com
territrios e populao autarquias, e pela desconcentrao 64 atravs da atribuio de maiores
competncias a rgos hierarquicamente subordinados e dela constituindo mera extenso,
visando aproximar a prestao de servios administrativos aos seus beneficirios
(MOAMBIQUE, 2002).
O fundamento filosfico e terico original, dentro da perspectiva recolhida Junto ao
Ministrio da Administrao Estatal (MAE)65 , que orientou o pensamento em redor do
processo de descentralizao, decorre de pressupostos de que o mesmo deveria conduzir
consolidao e legitimao do Estado, atravs da consolidao da cidadania a partir da base
(SITOE e HUNGUANA, 2005). Com a descentralizao administrativa, que marca a
operacionalizao da gesto participativa, chega ao fim o carter centralizador estatal 66 que
vigorou nos anos subseqentes independncia nacional.
Essa forma de organizao da sociedade, para alm de constituir uma manifestao
clara da prtica democrtica, tambm, assegura a representao do Estado a nvel local. O
incremento progressivo da participao da sociedade civil na gesto pblica revela uma
verdadeira transformao institucional efetuada, a partir da concepo e implementao da
poltica de descentralizao.
No mbito da liberalizao poltica, a descentralizao concebida como um dos
mecanismos de reforo da democratizao, permitindo que os cidados tenham meios de
controle e influncia poltica a nvel local, impulsionando a ao da sociedade civil,
representada por vrias Organizaes No Governamentais (ONGs). E, na seqncia da
implementao das mudanas institucionais, notou-se a necessidade de se aglutinar o

64
Atravs do Decreto n 49/94, foram atribudas aos Governadores Provinciais o poder de gesto corrente, por
meio da desconcentrao de competncias do Governo Central
65
De acordo com o Decreto Presidencial n. 11/2000, de 28 de Junho, define as atribuies e competncias do
Ministrio da Administrao Estatal, este o rgo central do Aparelho do Estado responsvel pela organizao
e desenvolvimento institucional da Administrao Pblica, direo da Funo Pblica e da Administrao Local.
66
Em Junho de 1998 realizaram-se as primeiras eleies autrquicas dentro de um universo de 33 municpios
inseridas no processo de descentralizao administrativa e no fortalecimento da democracia moambicana.

100
moderno e o tradicional. A redefinio do papel do Estado estimulou a componente
tradicional da sociedade.
Os elementos de modernidade que se inseriram na sociedade moambicana provocaram a
activao e a reaco dos elementos tradicionalistas: o potenciar dos vectores de agregao
conducentes a formas de organizao social dos factores centrfugos no seio das vrias
comunidades (CABAO, 1995, p. 80).

Por serem um espao de incluso de vrios atores sociais, as autarquias representam


uma das instncias para o aprofundamento e consolidao da democracia. Com a
descentralizao, as comunidades locais passaram a ser includas no processo de resoluo
dos seus problemas, a autoridade que era exercida pelo Governo Central passou a ser exercida
localmente.
Na perspectiva de vrios tericos africanos, o modelo democrtico ocidental que
implantado em muitos pases de frica redunda num fracasso, por se tratar de uma rplica das
democracias ocidentais; por ser adotado e implantado sem que haja considerao pelas
mltiplas especificidades da realidade africana (MBILANA, 2006).
Considerando a componente scio-cultural, o governo moambicano introduziu as
autoridades tradicionais dentro de um sistema democrtico, permitindo que estes lderes
exeram seu papel na sociedade. Esses arranjos institucionais trouxeram as autoridades
tradicionais ao quadro poltico-administrativo, incorporando aspetos baseados em
componentes da tradio na gesto de polticas pblicas. Tais mudanas resultaram em
inovaes hbridas, visando tornar cada vez mais democrticas as relaes entre o Estado e a
sociedade. A democracia, nesse sentido, surge como o melhor mecanismo para a satisfao
dos interesses coletivos pois, tenta conciliar posicionamentos de diferentes atores, ajudando a
evitar possveis conflitos. Assim, procurou-se fazer uma co-habitao entre o moderno e o
tradicional, atravs de arranjos institucionais, permitindo que as instituies democrticas se
consolidem sem pr em questo as duas vises da sociedade.
Apesar de se advogar esse ponto de vista, existem opinies contrrias em relao a
pertinncia dessa disposio institucional. Refletindo sobre tradio, socialismo e democracia
pluralista, Cabao (1995, p. 105) afirma que por ser um tema politizado, a presena ou no
de elementos democrticos nas sociedades de cultura tradicional uma das questes mais
controversas de discusso terica levada a cabo no perodo do processo de paz. Este autor
considera ainda que,
se se pretender definir um sistema com analogia com os elementos de democracia contidos na
sociedade tradicional, ele surge muito mais prximo do sistema de partido nico que vigorava
em Moambique do que do actual sistema multipartidrio, em especial no que diz respeito ao
processo de escolha dos dirigentes ao escalo mais elevado da ordem social

101
Segundo Lal e Ostheimer (2003), durante a fase inicial da transio em Moambique
(1990 - 1994), havia sinais de que o pas estava no caminho para a democracia e consolidao
democrtica, atravs de estruturas que garantissem a manuteno desse sistema poltico. Mas,
o perodo posterior a esses quatro anos iniciais da transio demonstrou, claramente, o
ressurgimento de estruturas patrimoniais no seio das instituies sociais. A Frelimo, desde o
inicio da abertura poltica at hoje, tem conseguido dominar e diluir o processo de transio,
apoiando-se no processo de liberalizao econmica e poltica. As conexes existentes entre o
partido e o Estado, as redes patrimoniais da Frelimo e o comportamento corrupto da elite
poltica constituem graves obstculos ao progresso democrtico em Moambique. As relaes
polticas caracterizam-se pelo clientelismo e nepotismo, o Estado tem sido usado como meio
de favorecimento de grupos que controlam os recursos pblicos.
A necessidade de ampliar a participao do s cidados na arena poltica e
administrativa, trouxe a tona o debate sobre o papel das autoridades tradicionais no quadro do
processo de democratizao.
Nas zonas rurais ou semi-urbanas, a importncia dos lderes tradicionais ou
comunitrios, na administrao estatal, tem se destacado, sobretudo a partir da altura em que
foi determinada a responsabilizao do poder dessas autoridades sobre algumas reas
territoriais, como resultado do texto de Lei n 3/94 (artigos 8 e 9). Em decorrncia do
reconhecimento do poder desses lderes, foi publicado o decreto 15/200067 , de 20 de Junho,
que para efeitos do mesmo consideram-se autoridades comunitrias: os chefes tradicionais, os
secretrios de bairro ou aldeia e outros lderes legitimados como tais pelas respectivas
comunidades locais. O governo enquadrou, na nova forma administrativa do Estado, os
rgulos que tinham sido marginalizados quando foram desenvolvidas aes para retir-los do
quadro poltico-administrativo.
De acordo com esse decreto, uma vez legitimadas, as autoridades comunitrias so
reconhecidas pelo competente representante do Estado. No desempenho das suas funes
administrativas, os rgos locais do Estado devero articular com as autoridades comunitrias,
auscultando opinies sobre a melhor maneira de mobilizar e organizar a participao das
comunidades locais, na concepo e implementao de programas e planos econmicos,
sociais e culturais, em prol do desenvolvimento local. A Constituio da Repblica e demais
leis, so os instrumentos legais que devem ser estritamente observados na execuo das

67
Esse dispositivo legal estabelece as formas de articulao entre os rgos locais do Estado e as autoridades
comunitrias.

102
funes reservadas a esses lderes, no mbito da articulao entre os rgos locais do Estado
(OLE) 68 e as autoridades comunitrias.
No atual estgio do processo de democratizao, o Estado moambicano apresenta
como particularidade o aperfeioamento e o estabelecimento de novas instituies,
demonstrando uma permanente mudana visando consolidao do sistema democrtico,
consagrado pela Constituio multipartidria. Assim, poder-se- garantir a base para o
progresso social que tanto se almeja. De acordo com o atual Presidente da Repblica 69 ,
felizmente, hoje todos reconhecemos que no pode haver democracia, paz e estabilidade, que
se consolidem irreversivelmente, sem desenvolvimento. Por isso, o grande desafio que se
coloca aos moambicanos agora como transformar a democracia, a paz e a estabilidade em
slida alavanca para o progresso e bem-estar para todos.
Desde que se iniciou a democratizao, Moambique conheceu progressos
assinalveis na reconstruo do Estado, atravs da construo de instituies democrticas.
Saliente-se que, o contedo da democracia em Moambique se circunscreve aos valores da
reconciliao nacional, Paz social e estabilidade poltica, ento a estes valores que se deve
reconhecer primazia (SITOE, 2006, p. 155).
Uma vez que a atuao do Estado perdeu agilidade com a criao de um corpo
administrativo de caractersticas burocrticas, surge, no mbito da reconfigurao do Estado,
a descentralizao poltica e administrativa no pas, onde coube a sociedade civil a
prerrogativa de tomar iniciativas de mudana. Pode-se afirmar que, o quadro poltico
institucional foi significativamente alterado. H uma tentativa de se promover e garantir a
prevalncia do Estado de direito que deve dar forma a democracia multipartidria.
A realidade moambicana demonstra os quo frgeis e vulnerveis so as estruturas
democrticas instauradas. As caractersticas institucionais, que Moambique apresenta, no
permitem afirmar que seja uma democracia consolidada, apesar do jogo democrtico que se
observa no pas. Mesmo assim, a comunidade internacional no se cansa hoje de afirmar que
o processo de pacificao e democratizao de Moambique um exemplo e uma esperana
para frica (CASTEL-BRANCO, 1995, p.108).
Assim, pode-se concluir que o Estado caminha para a consolidao de instituies
criadas no mbito da Reforma estatal e que permitem maior interao entre a sociedade,
flexibilidade em termos de respostas s demandas sociais, valorizao permanente de aspetos

68
Os rgos locais do Estado representam o Estado a nvel do distrito e postos administrativos e so
responsveis pela realizao de tarefas e programas econmicos, sociais e culturais de interesse local e nacional
na sua rea de jurisdio, o seu funcionamento supervisionado pelo governo provincial,. Esses rgos surgem
como forma de descentralizao da organizao da administrao pblica.
69
Ver depoimentos apresentados no livro intitulado Moambique: Dez anos de Paz coordenado por Brazo
Mazula (2002, p. 331).

103
tradicionais dentro de um sistema moderno de gesto. Procura-se reintroduzir valores que
estavam em desagregao. As autoridades tradicionais que foram marginalizadas nos
primrdios da independncia, hoje ocupam um espao dentro da administrao pblica,
reforando o carter hbrido do modelo administrativo do Estado moambicano.
No contexto de acelerao da globalizao, o Estado no pode garantir o bem-estar
social atravs de medidas unilaterais. O sucesso da democracia em Moambique depende da
capacidade das instituies estatais de absorverem valores democrticos e desenvolver uma
cultura poltica que se coaduna com o sistema democrtico. A experincia mostra que a
democracia efetiva no pode provir da presso externa na forma de condicionalismos polticos
e econmicos ligados ao ajustamento estrutural (CASTEL-BRANCO, 1995, p. 631).
Segundo Touraine (1996, p. 11), no se deve definir democracia como um triunfo universal
sobre os particularismos, mas como o conjunto de garantias institucionais que permitem
combinar a unidade da razo instrumental com a diversidade de memrias, a permuta com a
liberdade. Os novos desafios exigem a busca de esforos para que as transformaes e
inovaes possam alterar a dinmica da burocracia, dando maior flexibilidade institucional a
partir da consolidao das instituies democrticas.
Em Moambique, parece haver vontade poltica no sentido de responder aos desafios
do desenvolvimento e eliminar a fragilidade institucional do Estado. O pas vem adotando
polticas para reforar as instituies no contexto da reforma poltico-administrativa do
Estado, refletindo a crescente desiluso da sociedade com o modelo burocrtico de
administrao pblica e do sistema monopartidrio. Como conseqncia, surgiu uma nova
abordagem, inserida nas reformas de Estado e, que apresenta caractersticas de um modelo
gerencial.
As polticas que orientam o processo de modernizao do Estado preconizam a
flexibilidade das instituies e a melhoria constante da prestao de servios pblicos,
aumentando a capacidade de resposta aos anseios da populao. Com o intuito de responder
aos desafios impostos pelo novo paradigma gerencial, tm sido desenvolvidas vrias aes, ao
nvel dos rgos centrais do Estado e ao nvel da administrao local, para o fortalecimento
das instituies e da democracia (LUNDIN-BAPTISTA, 2002).
Os dados obtidos pela pesquisa feita mostram, ainda, que h, pelo menos no governo e
na sociedade civil, uma viso de pertinncia da mudana e fortalecimento institucional
voltado para a estabilidade e progresso social, atravs de um funcionamento cada vez melhor
do aparato estatal. Foi nesse sentido que, o governo institudo em 1999 mostrou preocupao

104
com a organizao do Estado, como se pode observar no programa de governo para 1999
2004:
Consciente da necessidade de modernizao do Estado, o governo da FRELIMO
comprometeu-se a imprimir uma maior dinmica nos processos que tinha iniciado antes,
desencadear outros que conduzam a uma maior eficincia e eficcia na satisfao das
necessidades dos cidados, reforando seu papel nas diversas reas de interesse pblico;
O Estado promover a democracia, assegurando aos cidados o exerccio dos seus direitos
cvicos e polticos, garantindo maior equidade social no atendimento das suas
necessidades e dinamizando o desenvolvimento econmico e social de toda a sociedade;
A desconcentrao da administrao pblica um dos pilares do processo de
modernizao do Estado. A transferncia de atribuies e competncias especficas aos
rgos locais legitimando-os e concedendo-lhes instrumentos para a execuo dos
servios, constitui uma base importante para o processo de descentralizao;
A autarcizao, sendo outro dos processos de descentralizao constitui uma forma de os
cidados gerirem o bem pblico para a satisfao dos seus interesses, a gesto de conflitos
e a administrao dos servios (FRELIMO, 1999).

A democracia deve significar a interao plena entre o Estado, as instituies e o


cidado. Na viso de Touraine (1996, p. 17), um sistema aberto poltico ou econmico
condio necessria, mas no suficiente da democracia ou do desenvolvimento econmico,
com efeito, no h democracia sem livre escolha dos governantes pelos governados, sem
pluralismo poltico.
Com o pluralismo poltico enquadrado num sistema poltico aberto, de acordo com o
consignado na Constituio multipartidria, criam-se espaos para o exerccio da Liberdade
de expresso, liberdade de imprensa, liberdade de associao, liberdade de reunio, liberdade
de criar partidos polticos. Enfim, do exerccio da democracia que passou a ser um elemento
importante para a consecuo dos objetivos das sociedades modernas.
A edificao do Estado democrtico implicou a criao e desenvolvimento de

instituies. O aparato estatal sofreu alteraes significativas no que tange a sua organizao e
funcionamento. Durante as ltimas duas dcadas, o Estado moambicano luta por uma
modernizao, atravs de vrias transformaes polticas e econmicas que fizeram com que
ele traasse novas formas de funcionamento do aparato administrativo, para responder aos
anseios da populao.
A constituio de 1990 surge como instrumento formal da consolidao da
democracia, estimulando a reorganizao poltica e administrativa do Estado. Segundo
Lundin-Baptista (2002), o processo de mudana na sociedade moambicana j vinha
acontecendo desde altura do regime autoritrio. Mas, com a instaurao do regime
democrtico as mudanas conheceram outro dinamismo, passando a ostentar as caractersticas
que se seguem (quadro. 6).

105
Perodo de transio e consolidao de instituies democrticas 1994 2001
Modelo administrativo Caractersticas predominantes na estrutura poltica e
administrativa
Reintroduo de valores e estruturas tradicionais que estavam em
desagregao;
Legitimao das autoridades tradicionais;
Favorecimento, nepotismo, clientelismo, tradicionalismo,
arbitrariedade e corrupo;
Patrimonialismo
Desrespeito s regras inverso de valores, prticas, costumes e
regras formais estabelecidas a favor de prticas informais
baseadas na cultura;
Aplicao do sistema consuetudinrio introduo de categorias
normativas aliceradas pela tradio;
Presena de lderes tradicionais na estrutura administrativa e
organizacional - simbiose entre a estrutura tradicional e a
moderna;
Execuo de diversas tarefas poltico-administrativas por
autoridades tradicionais;
Autoridade baseada na tradio e influncia pessoal;
Concepo da esfera pblica com base em valores da esfera
familiar
Ineficincia e ineficcia administrativa, reduzida qualidade dos
servios prestados;
Apego s normas, formalidade, excesso de regulamentos,
uniformizao de procedimentos na prestao de servios
pblicos; mquina administrativa complexa;
Burocratismo
Prevalncia de algumas caractersticas do Estado burocrtico e
centralizado apesar do incio do processo de descentralizao
poltica e administrativa (descentralizao e desconcentrao);
Aparato institucional enorme, lento, ineficiente a altamente
ritualista;
Comando de poder emanado por uma autoridade de forma
sucessiva - sistema de autoridade hierrquica;
Procedimentos complexos derivados da obedincia s normas e
hierarquia;
Mquina administrativa complexa;
a organizao do aparato institucional e seu funcionamento
demonstram vrias limitaes em responder aos constantes
desafios do desenvolvimento socioeconmico; baixa
capacidade de proviso dos servios pblicos;
morosidade decorrente da lentido nos procedimentos
administrativos e da estrutura institucional
Delegao de algumas competncias do Estado s organizaes
pblicas no estatais;
Gerencialismo
Criao de administrao indireta do Estado descentralizao e
devoluo da administrao pblica aos nveis mais prximos
da populao;Democratizao das instituies pblicas;
Surgimento do setor pblico no estatal, transferncia de
atividades estatais para organizaes no governamentais;
Introduo de estruturas burocrticas descentralizadas,
desburocratizadas e simplificadas nos procedimentos;Proteo
dos direitos e liberdades dos cidados.
Quadro 8. Lgica administrativa no perodo entre (1994-2001)
Fonte: FRELIMO (1989); Lundin-Baptista (2002); Eger (1992); Moambique (1990; 2001; 2002; 2005).

A tendncia do sistema administrativo de Moambique a implantao de um modelo


de gesto que incorpora prticas tradicionais Com esta disposio institucional reforada a

106
idia segundo a qual, as democracias contemporneas seguem um nico e rgido molde na
organizao de seus governos, que, ao contrrio, podem configurar-se em sistemas diversos,
mediante variaes nos seus componentes e no modo como eles se combinam uns com os
outros (CINTRA, 2007, p. 35).
As mudanas institucionais permitiram o reaparecimento formal de relaes de
dominao tradicional, atravs da adaptao ao sistema democrtico para incorporar valores
de mbito tradicional. Com o inicio do processo de transio democrtica, o quadro poltico-
administrativo foi se configuram a partir de conexes entre as formas de ordenamento social
provenientes de sociedades tradicionais, modernas e contemporneas.
Nesta parte, foi analisado o processo mais amplo de democratizao em Moambique,
mas antes de se tomarem posies conclusivas ser descrito, a seguir, o processo de
implantao do programa de reestruturao estatal e suas particularidades.
4.4 Democratizao e modernizao do Estado (2001-2006)
Nesta seo, procura-se descrever o processo de transformao institucional no
mbito da reforma estatal e do exerccio da democracia. Neste sentido, busca-se mostrar a
conexo entre o combate a empecilhos ao bom funcionamento do Estado e a defesa da
integridade do aparato estatal num processo assente no binmio democracia-modernizao.
Com essa finalidade, sero apresentados alguns fatores responsveis pelo incio de uma ampla
poltica de reestruturao do setor pblico, orientada por pressupostos democrticos.
O processo de democratizao trouxe vrias reaes, na esfera social, visando
adaptao do Estado novo ao contexto. Com a abertura poltica, passou-se a discutir a
pertinncia da institucionalizao de um aparato estatal, capaz de responder com agilidade e
transparncia s principais demandas sociais. Portanto, a entrada para uma nova realidade
poltico-institucional foi acompanhada por muitas preocupaes relativas s aes do Estado.
Neste processo, as ansiedades sociais foram se tornando crescentes e generalizadas.
Foi constatado que, o aparato estatal no conseguia adequar-se ao ritmo e natureza
das exigncias da sociedade, revelando uma necessidade de rpidas mudanas. Com esse
intuito, o ambiente poltico-institucional foi obrigado a mudar de fisionomia, relativamente ao
padro de gesto pblica. Assim, mesmo sem concluir a etapa da consolidao das
instituies democrticas, as atenes passaram a ser o funcionamento do setor pblico 70 .

70
Setor Pblico o conjunto de instituies e agncias direta ou indiretamente financiadas pelo Estado, tendo
como objetivo final a proviso de bens e servios pblicos. Este objetivo perseguido pelo Governo Central,
Ministrios, Governos e Direes Provinciais, Administraes e Direes Distritais, postos Administrativos,
autarquias, Empresas Pblicas, Institutos e Agncias do Estado (MOAMBIQUE, 2001). As mudanas nesse
setor so preponderantes para a consolidao do Estado de Direito e da Democracia.

107
Com o passar do tempo, as instituies pblicas perderam credibilidade, por parte da
sociedade, seu funcionamento estava muito aqum do esperado, os bens e servios
caracterizavam-se pela m qualidade, contribuindo para que os cidados reagissem
negativamente face ao governo. Houve um aumento significativo da presso social interna
visando promover mudanas reais, foram apontadas as fraquezas do Estado, as elites
dominantes foram criticadas. Nessa altura, marcada por presses, o lder da Renamo
pronunciou-se nos seguintes termos 71 :
estamos perante instituies obsoletas e desarticuladas em relao a realidade atual. Lidamos
com instituies extremamente pesadas do ponto de vista burocrtico, desatualizadas no que
diz respeito da comunidade onde se inserem. As instituies do nosso Estado esto
financeiramente falidas, os seus funcionrios trabalham em condies de extrema dificuldade e
tm ainda de suportar o descrdito e a desconfiana de quem, com eles, enfrenta o dia-a-dia de
forma penosa e desesperada. Um Estado forte e prspero depende da qualidade das suas
instituies e, por isso, o caminho que Moambique dever trilhar tem de passar
obrigatoriamente pela reforma e credibilizao da coisa pblica. Um dos problemas
fundamentais a participao da Funo Pblica. Esta situao traz consigo um tipo de
comprometimento e compromisso que pem em perigo o sistema democrtico e adulteram o
funcionamento normal das instituies.
As inmeras disfunes, do aparato estatal, foram responsveis pelo desencadeamento
de presses advindas das vrias esferas da sociedade e, fortificadas pelas transformaes
scio-econmicas e polticas propiciadas pelo fenmeno globalizao. Dentro da
administrao pblica moambicana, a questo do fraco desempenho ou incapacidade
institucional, para a consecuo dos objetivos delineados pelo Estado, um problema muito
antigo e acompanha a evoluo do prprio Estado. Mas, o cenrio que se vivia nas ltimas
duas dcadas, em torno do aparato administrativo moambicano, mostrou uma vez mais o
quanto era imprescindvel a modernizao poltica e administrativa do Estado.

Conseqentemente, a medida tomada nesse sentido, surgiu para dar resposta


situao problemtica que se verifica (va) no domnio da administrao pblica, marcada
pela:

morosidade;
ineficincia;
excessiva burocracia;
reduzida qualidade dos servios prestados;
excessiva centralizao;
baixa capacidade de proviso dos servios pblicos;

71
Ver depoimentos apresentados no livro intitulado Moambique: Dez anos de Paz coordenado por Brazo
Mazula (2002, p. 316-317).

108
baixa capacidade de administrao efetiva do Estado de direito
democrtico;
lentido nos procedimentos administrativos;
falta de mecanismos slidos de garantia de transparncia e prestao de
contas;
existncia de corrupo dentre outras disfunes organizacionais e
institucionais que se tornaram peculiares ao Aparelho Estatal
(MOAMBIQUE, 2001).
Assim, respondendo as necessidades de mudanas, tanto do ambiente interno como
externo 72 , das organizaes pblicas que operam no pas, o Governo moambicano traou
uma estratgia (EGRSP), para que elas possam cumprir com os objetivos adjacentes sua
criao. Portanto, a Estratgia Global 73 , assim como as vrias reformas no aparato estatal que
a antecederam, representa um esforo no sentido de adequar o pas s transformaes e
desafios que se colocam, tanto a nvel nacional como internacional, que consistem
fundamentalmente em capacitar o Estado moambicano para melhor implementar as suas
polticas e programas de desenvolvimento, satisfazendo as necessidades prementes dos
cidados (MOAMBIQUE, 2005).

A EGRSP pode ser encarada como o resultado de um conjunto de transformaes que


se observam na esfera mundial. Tais transformaes enquadram-se num modelo que visa
tornar as organizaes pblicas efetivas, com descentralizao nos processos decisrios e na
prestao de servios; com uma estrutura descentralizada e desburocratizada nos seus
procedimentos; com transparncia administrativa, defensora de padres ticos e de uma
legislao adequada atual forma de organizao e funcionamento do aparato estatal. O
processo de transio que Moambique conheceu, a partir da ltima dcada do sculo XX,
caracteriza-se por rpidas transformaes sociais, polticas e econmicas, particularmente, no
domnio do seu sistema administrativo, tanto a nvel central como local. A redefinio do
papel do Estado orientada uma democracia participativa (MOAMBIQUE, 2001;
LUNDIN-BAPTISTA, 2002).

72
As maiores dessas presses provinham de organismos internacionais interessados na reestruturao do Estado.
73
O escopo da Reforma do Sector Pblico vasto, e inclui: O Governo Central (Ministrios), Governos
Provinciais, rgos Locais do Estado, Autarquias, Empresas Pblicas, Administrao Eleitoral e da Justia,
Institutos, Agncias Pblicas, ou seja, em todas as organizaes onde houver uma efetiva participao do Estado
(MOAMBIQUE, 2005).

109
74
No discurso do lanamento do programa de Reforma do Setor Pblico (RSP) , o
Presidente Chissano reconheceu que, o funcionamento da mquina burocrtica estatal era
inadequado e ineficiente, conforme se pode observar nos trechos que se seguem:

durante os 26 anos de independncia, foram feitas mudanas para se ajustar o sector pblico
evoluo e s alteraes no modelo socioeconmico do pas. Apesar destes esforos, o sector
pblico ainda tem operado, de modo geral, com nveis baixos de qualidade de servios
prestados aos cidados. (...) falamos da reforma do sector pblico porque no estamos
completamente satisfeitos com qualquer coisa na organizao e no funcionamento deste
universo de instituies do Estado. Significa, portanto, que vamos mudar dentro do sector
pblico alguma coisa que precisa ser mudada para ajust-lo de forma permanente e contnua s
polticas globais do Governo para responder aos constantes desafios do desenvolvimento
econmico e social.
Na etapa subseqente ao lanamento desse programa governamental de reformas
institucionais, a organizao e funcionamento da administrao pblica so marcados por
mudanas. O arcabouo institucional submetido a um processo de anlise e reestruturao
para se enquadrar no novo cenrio poltico, econmico e social. Essa reestruturao do
ambiente institucional trouxe uma nova estrutura de poder, possibilitando a ampliao da
representao e participao dos cidados. As mudanas institucionais, decorrentes dessa
situao, so justificadas por Castel-Branco (1995, p. 631) nos seguintes termos:

os estados e sociedades africanas, incluindo Moambique, so muito sensveis a novas idias e


fontes de presso, provavelmente por causa da sua fraqueza institucional e econmica.
Oferecer contributos para a abordagem alternativa da problemtica do desenvolvimento, isto ,
idias podem jogar um papel crucial na promoo de mudanas importantes, melhor ser se
tais idias e presso provenham de dentro e, sobretudo, dos grupos sociais mais interessados
nas reformas (CASTEL-BRANCO, 1995, p. 631).
As novas modalidades da administrao pblica surgem dentro de um ambiente onde
vrios intelectuais defendem diferentes teorias crticas em relao s burocracias estatais e ao
papel do Estado.
A transio tem lugar, assim, num ambiente em que a competio econmica e poltica torna-
se efetiva e ampla, que aumenta o nvel de participao dos cidados tanto na seleo dos
lderes como na influncia sobre as polticas pblicas e, ainda, a se consolidar as liberdades
civis e polticas, onde o Estado acaba se tornando num elemento cujo papel consiste
fundamentalmente, em fornecer princpios fundamentais, as regras de jogo, com uma funo
de parceiro facilitador do e no processo de desenvolvimento (LUNDIN BAPTISTA, 2002, p.
106).

74
O lanamento oficial deu-se a 25 de Junho de 2001 e foi precedido de dois arcabouos legais, designadamente
o Decreto Presidencial n 5/2000, de 28 de Maro, que cria a Comisso Interministerial da Reforma do Setor
Pblico (CIRESP) e para apoi-la foi criada a Unidade Tcnica da Reforma do Setor Pblico (UTRESP), atravs
do Decreto Presidencial n 6/2000 de 4 de Abril. O CIRESP rgo do governo responsvel pela direo e
coordenao poltica da Reforma e a UTRESP tem como responsabilidade a assistncia tcnica, planificao
integrada, coordenao e monitoria do processo de (MOAMBIQUE, 2001).

110
A reforma do Setor pblico foi inserida no Programa governamental como uma das
principais atividades a serem implementadas. Assim, o governo institudo, em 1999,
preconizou arranjos institucionais para coordenar a reforma, visando materializar as polticas
de mudanas institucionais desenhadas. Foram identificados os problemas do setor publico e,
posteriormente, agrupados de acordo com a seguinte lgica: papel do setor pblico; polticas
de descentralizao e desconcentrao; gesto dos processos de polticas pblicas; poltica de
desenvolvimento de recursos humanos; gesto financeira e, boa governao e combate
corrupo (MOAMBIQUE, 2005).

O contedo do programa de reforma ilustra uma srie de preocupaes com a


governabilidade democrtica. A RSP orientada por postulados neoliberais que preconizam a
contrao do Estado e a delegao de algumas de sua atribuies organizaes pblicas no
estatais estimulando o exerccio da democracia. Essa nova abordagem poltico-administrativa
focaliza a relao entre o Estado e a sociedade civil. A reforma do Estado, no sentido lato,
envolve vrios aspetos que tem a ver com a governabilidade. As aes do setor pblico so
legitimadas pela sociedade por via de um relacionamento retroativo, trazendo a noo de
governabilidade que acarreta consigo questes como participao poltica dos atores sociais,
transparncia poltica e administrativa assente em valores ticos e morais. A componente
cidadania tornou-se extensa com a reforma estatal, onde o exerccio do poder do Estado deve
manifestar-se ao cidado, pela resposta que este obtm dos organismos pblicos, em prol do
bem-estar.

A reforma visa transformar as organizaes do setor pblico, atravs de um processo


abrangente e integrado, de forma a fazer face aos diversos desafios que o Estado enfrenta,
tornando-o mais moderno, eficiente e voltado ao cidado. Essa reforma preconiza no s
mudanas estruturais e no fluxo de papis, mas um conjunto de aes de natureza setorial e
transversal, acarretando consigo processos de mudana, com vista a proporcionar qualidade e
eficincia na prestao de servios pblicos. A mudana de atitude e comportamento dos
funcionrios perante o seu trabalho constitui seu principal enfoque (MOCAMBIQUE, 2001).

No mbito dos objetivos globais da reforma, pretende-se melhorar a prestao de


servios ao cidado e desenvolver um ambiente favorvel ao crescimento do setor privado
atravs de:

melhoria na formulao e execuo de polticas pblicas;


descentralizao e desburocratizao nos processos de prestao dos servios
pblicos;

111
utilizao de processos simples, modernos e a consolidao de formas de
atuao mais transparentes;
introduo de mecanismos efetivos de preveno e combate corrupo;
estabelecimento de mecanismos de participao regular dos cidados no
processo de gesto (MOAMBIQUE, 2002).
No processo de elaborao da EGRSP, as suas componentes bsicas foram definidas
com base num paradigma cuja caracterstica :

ser gil, descentralizada, desburocratizada, simplificada e voltada para o


cidado e para a qualidade dos servios pblicos;
ser modernizada, com alta incorporao de tecnologia;
ser democratizada e com estreita observncia da lei;
ser transparente nos procedimentos e avaliao de bens e servios pblicos;
ser dotada de servidores do pblico que sejam efetivos, qualificados e
profissionais (MOAMBIQUE, 2002).
O contexto democrtico, que se vive em Moambique, abriu canais apropriados para
que se faa cobrana intensa da tica e transparncia na conduo dos negcios pblicos. A
busca de transparncia, numa sociedade democrtica, acarreta consigo a necessidade de se
criar ou melhorar mecanismos de controle institucional sobre as burocracias e os agentes que
nela trabalham. Os diagnsticos oficiais mostram a necessidade urgente de uma atuao,
decisiva capaz de modificar as estruturas administrativas, nesse sentido. Alis, os relatrios
apresentados pelas instncias que acompanham diretamente a corrupo revelam a existncia
de um ndice elevado desse mal e o conseqente efeito scio-econmico. Por isso, tornaram-
se pertinente o desencadeamento de aes e estratgias, constantes, conducentes a um cenrio
capaz de minorar ou at eliminar os efeitos que a corrupo propicia.

Neste processo, a separao clara entre a esfera poltica (local da tomada de decises e
concepo de diretrizes bsicas para os gestores pblicos) e a esfera administrativa, cuja
dinamizao feita atravs da concepo de uma ampla liberdade, essencial para garantir a
cobrana de resultados e estabelecer transparncia e condies de accountability.

Com essa viso, a questo da corrupo passou a ser vista como um mal a ser,
rapidamente, combatido, pois, trata-se de uma problemtica que se tornou generalizada na
sociedade moambicana, pondo em causa as instituies estatais. Esse fenmeno se enraizou
com o incio da transio poltica. Durante o regime autoritrio, a corrupo no era tolerada
e a liderana poltica era vigorosa na punio dos que abusavam o bem pblico (MOSSE,

112
2004). De acordo com a Estratgia Anti-Corrupo (EAC), inserida na ESRSP, as principais
causas da corrupo em Moambique so a:

fraqueza de aplicao de leis e regulamentos;


falta de prestao de contas das instituies ;
fraqueza dos mecanismos de controle e superviso;
fraqueza do cometimento dos gestores da administrao no combate a
corrupo;
prtica do nepotismo e favoritismo e;
fraqueza da sociedade civil no combate a corrupo.
Com a alterao do regime poltico, o Estado moambicano passou a funcionar de forma
menos autoritria e a atuao da administrao publica mudou, permitindo que certas prticas
no ticas fossem implantadas no aparato estatal, o que compromete o desempenho do setor
pblico. Dai que, passou a haver esforos no sentido de se melhorar a capacidade de resposta
do Estado. Os servidores pblicos tm sido apelados para mudar o seu comportamento. Vrias
medidas foram tomadas para que o aparelho do Estado possa revolucionar-se, equipar-se
melhor, fortalecer-se e democratizar mais as suas relaes com os cidados. O Estado tornou-
se liberal e precisa de se apetrechar para responder aos problemas sociais e contribuir para o
progresso social.
No entanto, depois do incio das reformas, houve mudanas 75 mas o que preocupa a maioria
da populao a persistncia de males como o burocratismo excessivo, favoritismo, trfico de
influncias, nepotismo e o crescimento dos ndices de corrupo. O mais grave a
inexistncia ou a ineficcia da responsabilizao dentro da funo publica. Considerando que
as mudanas, verificadas na esfera social, econmica poltica, jogam um papel preponderante
para a consolidao da democracia, deve haver maior preocupao por parte dos
administradores do Estado, incluindo outros funcionrios em garantir transparncia,
flexibilidade e aes voltadas ao cidado.
O desempenho do setor pblico largamente afetado por aes corruptas na medida
em que, causam problemas cujos efeitos comprometem a sua capacidade administrativa. A
corrupo constitui um sintoma da fraqueza do sistema administrativo desse setor, o que

75
Antes de mais, o realismo deve nos levar a reconhecer as mudanas substanciais que ocorreram desde o
acordo de paz: h uma separao formal dos trs poderes; o parlamento assume cada vez mais o seu papel
fiscalizador do executivo e toma gradualmente mais iniciativas legislativas; foram formuladas mltiplas
iniciativas setoriais com vista a um desenvolvimento mais eficiente; foi iniciado um processo de
descentralizao gradual; ganhou-se experincia na gesto de processos eleitorais; partes da sociedade civil
comearam a organizar-se numa pletora de organizaes e associaes (TOLLENAERE, 2002, p. 242).

113
mostra a reduzida capacidade institucional para a realizao das funes fundamentais do
Estado. Alguns funcionrios pblicos passaram a usar suas posies para extrarem rendas e
subornos, alm de outras formas de desvios usadas para satisfazer seus interesses individuais.
De acordo com Mosse (2006, p. 8), nenhum setor ficou imune s prticas de suborno e
extorso, de chantagem e peculato, de favorecimento e nepotismo.

Para Stavage (2000), o aumento da corrupo em Moambique resulta da reduo


salarial na Funo Pblica e da disparidade entre os salrios do setor pblico e do privado. No
que tange a fatores ticos e organizacionais do Estado, esse fenmeno corolrio de
mudanas de condies bsicas para seu controle de acordo com o modelo principal-agente.
As estruturas de monitoria dos burocratas e os mecanismos de prestao de contas pelas suas
aes enfraqueceram no decurso da transio para a democracia. Por conseguinte, cenrios
propcios para a prtica da corrupo apareceram porque os oficiais das agncias de controle
passaram a atuar de forma independente. Por este motivo, seus esquemas de suborno e
cobrana ilcitos deixaram de ser controlados por esquemas governamentais centralizados.

Entretanto, os principais aspetos que compem a EGRSP sinalizam a inteno de se


estabelecer uma nova forma de organizao e funcionamento das instituies pblicas, dentro
do quadro da consolidao da democracia, transparncia administrativa. Ao lanar a EAC, no
quadro da reforma e modernizao administrativa em curso, o governo demonstrou que
pretende:

democratizar o setor pblico conferindo-lhe elevado grau de


institucionalizao de formas participativas, permitindo a identificao dos
anseios e necessidades dos cidados, e procurar espaos para a sociedade
participar na busca de solues;
garantir transparncia no que tange a utilizao de bens e recursos pblicos,
assim como em aspetos atinentes a procedimentos e apresentao de
resultados, e
que os setor pblico seja intransigente no combate s prticas corruptas ou
fraudulentas, mantendo um corpo de funcionrios com forte moral e tica de
servir aos cidados e no aos seu prprios interesses.

O processo de implantao desse programa busca encontrar um mecanismo para


conferir maior flexibilidade institucional. Os ditames da reestruturao administrativa
estabelecem as premissas e os pressupostos bsicos para que se estabelea, em Moambique,
uma administrao do tipo gerencial, embora o sistema administrativo incorpore prticas
tradicionais oriundas da organizao scio-cultural do pas, espelhando prticas
patrimonialistas acopladas ao sistema burocrtico (ver quadro 9 ).

114
Perodo de democratizao e modernizao do Estado 2001 2006
Modelo administrativo Caractersticas predominantes na estrutura poltica e
administrativa
1. persistncia de prticas corruptas, discricionariedade,
favorecimento, nepotismo, clientelismo, tradicionalismo,
arbitrariedade, chantagem e peculato;
2. desrespeito s regras inverso de valores, prticas, costumes e
regras formais estabelecidas a favor de prticas informais baseadas
na cultura;
Patrimonialismo 3. aplicao do sistema consuetudinrio introduo de categorias
normativas aliceradas pela tradio;
4. presena de lderes tradicionais na estrutura administrativa e
organizacional do Estado - simbiose entre a estrutura tradicional e
a moderna;
5. execuo de diversas tarefas poltico-administrativas por
autoridades tradicionais;
6. autoridade baseada na tradio e influncia pessoal, uso de
posies sociais para a extrao de rendas;
7. concepo da esfera pblica com base em valores da esfera
familiar
1. ineficincia e ineficcia administrativa, reduzida qualidade dos
servios prestados;
2. prevalncia de algumas caractersticas do Estado burocrtico e
centralizado apesar do processo de descentralizao poltica e
administrativa em curso;
3. a organizao do aparato institucional e seu funcionamento
Burocratismo demonstram vrias limitaes em responder aos constantes
desafios do desenvolvimento scio-econmico; baixa capacidade
de proviso dos servios pblicos;
4. morosidade decorrente da lentido nos procedimentos
administrativos e da estrutura institucional;
5. comando de poder emanado por uma autoridade de forma
sucessiva - sistema de autoridade hierrquica;

1. busca pela agilidade e transparncia;


2. busca pela descentralizao nos processos decisrios e na
prestao de servios;
3. simplificao dos procedimentos administrativos;
4. horizontalizao das estruturas organizacionais atravs da
Gerencialismo eliminao de instncias decisrias excessivas;
5. ascenso de prticas empresariais no setor pblico;
6. publicizao das aes do Estado;
7. participao da sociedade civil no processo decisrio;
8. criao de mecanismos de responsabilizao das burocracias
9. administrao voltada ao cidado;
10. estmulo ao empreendedorismo;
11. racionalizao e conteno de gastos pblicos;
12. busca pela transparncia poltica e administrativa;
13. incorporao tecnolgica
Quadro 9. Lgica administrativa no processo de modernizao estatal (2001-2006)
Fonte: FRELIMO (1999); Lundin-Baptista (2002); Moambique (2001; 2002; 2005).

De acordo com Vieira (2005), a reconstruo do Estado moambicano deu-se a partir


de uma situao de colapso, mesmo assim permanece como uma entidade hibrida na qual
convivem, em disputa, lgicas sociais diferentes nomeadamente: liberalizao,
democratizao e patrimonialismo. A estrutura poltico-administrativa moambicana continua
115
sendo influenciada por caractersticas institudas na sua gnese tal como o clientelismo,
nepotismo e o patrimonialismo.
Por seu turno, Weimer (2002, p.56) ao se debruar sobre os aspetos da reforma do
sistema de administrativo do Estado moambicano, considera que o cenrio atual prevalece a
cooptao. Argumenta que, as classes polticas apesar dos esforos e tentativas de levar a
cabo reformas profundas em prol de um cenrio real de convivncia democrtica ou cultura
democrtica, acabam de perder um momento impar criado pelo AGP para democratizar e
descentralizar o sistema governativo.
Segundo Lundin-Baptista (2002, p. 134), as reformas foram pensadas e estruturadas
em forma de polticas e esto a ser implementadas dentro da realidade do pas com algum
sucesso, avano e recuos. Nos dez anos que se seguiram ao AGP, observou-se uma
tendncia que, em vez de recriar, com vontade, viso e sabedoria poltica um Estado
moambicano fortemente alicerado nas comunidades e distritos, ou seja, na base
social, cultural e econmica e poltica do pas na sua diversidade, privilegiaram-se
tendncias centralizadoras apesar da retrica de descentralizao (WEIMER, 2002,
p. 55).

Esta situao mostra que, a modernizao poltica e administrativa, obedece a um


ritmo determinado pelas condies provenientes do pas real. Nesta ordem de idias, tais
elementos condicionantes proporcionam um efeito catalisador ao processo de mudanas no
sistema burocrtico.
Depois da descrio feita, urge indagar como se comportou a economia no quadro das
mudanas institucionais operadas a partir de 1975. A resposta a esta preocupao ser dada na
seo que se segue.
4.5 Situao econmica no decurso das mudanas poltico-institucionais
As transformaes poltico-institucionais, iniciadas com o advento da independncia,
tiveram repercusses sobre a economia. Com o fim do perodo colonial, a economia
planificada e centralizada tornou-se a primeira opo econmica tomada pelo novo regime
poltico.
O funcionamento da economia espelhava a situao poltica e social, ocasionada por
razes histricas e, por vrias vicissitudes. . Assim, o percurso da economia moambicana
revelou situaes adversas que comprometeram essa tentativa de criar uma base scio-
econmica melhor, em relao que foi herdada.
Durante o perodo em que se operavam mudanas de carter poltico-administrativo, a
economia sofreu crises sucessivas.

116
De acordo com Castel-Branco (1995, p. 581), num perodo de duas dcadas a
economia de Moambique sofreu tremendos choques: da crise estrutural do colonialismo
do mercado livre, passando de uma fase de ortodoxia socialista centralizada.
A economia do pas sofreu um declnio acentuado devido retirada sbita dos
colonos; sabotagem da maquinaria e o abandono dos empreendimentos econmicos; ao
insucesso das polticas socialistas 76 , adotadas pelo regime marxista-leninista. As explicaes
mais tradicionais e fceis para o fracasso das estratgias econmicas so a guerra,
calamidades naturais, a deteriorao dos termos de troca internacionais e polticas
inadequadas do passado (CASTEL-BRANCO, 1995, p. 582).
Na sua reflexo sobre a economia, Ratilal (2002, p. 254) considera que, as empresas,
tambm enfrentaram, em anos sucessivos, as calamidades naturais, enfrentaram a crise
resultante das oscilaes de preos no mercado mundial, principalmente o choque dos preos
internacionais, assim como os efeitos da deteriorao dos termos de troca.
Diante desses constrangimentos, a situao econmica piorou consideravelmente e,
essa debilidade afetou a componente social. Nessa altura, a instabilidade poltica, econmica e
institucional era a caracterstica dominante do Estado.
No obstante, as estratgias concebidas pela Frelimo, o pas denotava sinais de
fragilidade econmica e uma pobreza alarmante, significando uma grave contrariedade ao
sonho de desenvolvimento rpido manifestado pelo governo quando assumiu o poder. Esse
sonho de progresso, essa promessa de desenvolvimento social tinham animado o projeto da
independncia e justificou opes mais duras, dramticas e dolorosas do passado (CABAO,
1995, p. 91).
A transio do regime autoritrio ao liberal foi acompanhada por uma ampla reforma
econmica para tirar a economia da situao de colapso em que se encontrava. Foram
introduzidas alteraes na esfera econmica, resultantes da adoo de medidas de ajuste
estrutural. O PRE comeou a ser implementado, em 1987, como forma de criar uma
estabilizao e ajustamento estrutural, cuja finalidade restabelecer a produo e a melhoria
dos rendimentos individuais para lanar a economia, atravs da iniciativa privada e das foras
propulsoras provenientes do mercado (MOAMBIQUE, 2001b).

76
O insucesso do PPI constitui exemplo de um Programa governamental concebido com o intuito de elevar os
ndices de desenvolvimento atravs da eliminao do subdesenvolvimento dentro de um perodo de dez anos.

117
Essa medida no conseguiu evitar que o crescimento econmico continuasse lento at
a primeira metade da dcada de 1990 77 . Paralelamente, em virtude da liberalizao poltica,
foi concebida e implementada uma reforma no setor pblico para reduzir o intervencionismo
estatal na economia. Assim, o Estado contraiu o seu poder sobre o domnio econmico,
permitindo que outros atores participassem ativamente nas atividades econmicas.
O processo de transio, e sua complexidade caracterizada por re-arranjos, re-
configuraes e re-combinaes (VIEIRA, 2005), afeta, significativamente, a economia
atravs das transformaes polticas e econmicas, pelas quais Moambique vem passando.
As desigualdades, na distribuio de renda e entre regies do pas, aumentaram. Para justificar
tal situao, podem ser destacados alguns fatores, tais como os condicionantes histricos e
geogrficos do pas, as caractersticas bsicas da economia 78 e a dependncia externa.
O pas teve que reiniciar o seu processo de desenvolvimento, atrelado numa nova
perspectiva poltica e econmica, mas tais condicionantes provocam certos entraves ao
progresso econmico e social.
Em paralelo ao processo de pacificao e transio do regime monopartidrio ao
multipartidrio, seriam criadas instituies democrticas que se estabeleceriam,
progressivamente, na sociedade. Este processo compreendia, tambm, aes
fundamentalmente relacionadas com a vertente econmica, visando criao de um clima
favorvel para o bom desempenho da economia moambicana.
At 1992/3, devido situao problemtica da economia, Moambique figurava entre
os pases com economias mais baixas do mundo, como se pode constatar atravs da anlise
dos ndices de valores de alguns indicadores econmicos do perodo entre 1974 e 1993,
apresentadas por Castel-Branco (1995). A tabela 3 ilustra os valores anuais destes
indicadores, ajuda a compreender como a economia reagiu a vrias crises que enfrentou
durante os primeiros quinze anos do perodo ps-independncia poltica, em Moambique.
Tal perodo coincide com a vigncia do regime socialista, onde a economia estava sob
responsabilidade direta do Estado.

77
A dcada anterior marca a chegada da democracia, mas considerada dcada perdida porque muitas polticas
neoliberais lograram num fracasso, no conseguiram alcanar os ndices que haviam sido propostos.
78
A economia de Moambique fortemente influenciada por uma srie de fatores estruturas que determinam o
seu potencial, nvel de rendimento e a sua distribuio, capacidade de ajustamento, flexibilidade,
complementaridade e grau de eficincia. Tais fatores so, nomeadamente, os seguintes: o padro de acumulao
de capital que entrava o progresso, a debilidade das ligaes inter e intra sectoriais, a diferenciao social e
regional profundas, a pequena dimenso e fragmentao dos mercados domsticos e a fraqueza da base
institucional, humana e tecnolgica (CASTEL-BRANCO, 1995, p. 585).

118
Tabela 3: ndice de valores de alguns indicadores econmicos no perodo de 1974 a 1993 (ano base 1974
=100; para exportaes 1981 = 100)
Anos Produo Interna Produo Industrial Produo Agrria Receitas de
Bruta Per Capita Exportao

1974 100 100 100 ___


1977 ___ 66 57 ___
1981 87 78 61 100
1986 ___ 33 48 50
1987 50 36 51 56
1989 53 41 56 63
1991 52 32 52 70
1992 49 27 47 60
1993 50 25 51 60

Fonte: Castel-Branco (1995, p. 58)

Entretanto, a partir da segunda metade da dcada de 1990, o desempenho da economia


moambicana tornou-se notvel pelos sucessos anunciados. O Banco Mundial desencadeou
uma srie de estudos em 1992, e concluiu que Moambique era um dos pases mais pobres do
mundo. Porm, a partir da segunda metade da dcada de 90, Moambique notabilizou-se por
ter atingido uma das mais altas taxas de crescimento econmico, passando a ser a economia
africana com o crescimento mais rpido. A taxa real mdia anual, entre 1994 e 2000, estava
acima dos 8%, e nos trs anos seguintes ultrapassou os 10%. A agricultura cresceu em mdia
9% ao ano, entre 2000 e 2003. Nesse perodo o nvel de pobreza decresceu,
consideravelmente, porm as desigualdades quanto ao rendimento e riqueza continuam
evidentes, sendo possvel que tenham at aumentado em algumas regies (OCDE, 2005). Este
pas, tem vindo a registrar passos significativos visando normalizar a vida socioeconmica
depois dos 16 anos do conflito armado que deixaram literalmente o pas de rasto (SITOE e
HUNGUANA, 2005). No perodo entre 1994 a 1999, a taxa real de crescimento econmico
esteve acima de 8 por cento ao ano 79 . Em 2001, ao lanar o Plano de Ao para a Reduo da
Pobreza Absoluta (PARPA) 80 , o governo moambicano revelou que,

foram alcanados sucessos assinalveis(...) Moambique atingiu um crescimento econmico de


cerca de 8 por cento, em termos reais, num ambiente de estabilizao econmica e poltica. A
democracia e a paz foram fortalecidas e o povo moambicano continua a sua luta na procura

79
Segundo dados apresentados por Vieira (2005, p. 96), entre 1995 e 1999, a mdia do crescimento econmico
em Moambique, foi da ordem de 8,5 %; em 2001, 2002 e 2003 essas taxas foram de 13.7, 7.4, e 7.1%
respectivamente.
80
Trata-se do primeiro PRSP (Poverty Reduction Strategy Paper) de Moambique.

119
do progresso. A estabilidade e as diferentes reformas prosseguidas permitiram que o PIB per
capita tenha alcanado 230 USD, em 2000, melhorando substancialmente os rendimentos
quando comparados com os de h 5 anos (MOAMBIQUE, 2001 b, p.2).
Embora tenha havido progressos, prevalecem alguns problemas sociais e econmicos
graves, que fazem com que Moambique continue inserido na lista dos pases mais pobres do
mundo. Os ndices de pobreza ainda so elevados, embora os sucessivos governos considerem
o seu combate uma prioridade das aes governativas. A pobreza foi definida oficialmente
como sendo a incapacidade dos indivduos de assegurarem para si e para seus dependentes
um conjunto de condies bsicas, voltados para subsistncia e bem estar, segundo as normas
da sociedade (MOAMBIQUE, 2001b; p.10). A linha de pobreza absoluta foi estimada com
base no consumo de 2.150 kilocalorias por pessoa por dia, acrescida de uma poro
determinada de despesa no alimentar. Em termos monetrios representa um dlar americano,
por dia por pessoa.

De acordo com dados do recenseamento geral de 1997 81 , Moambique tem uma


populao estimada em 16,5 milhes de habitantes, sendo 52% da mesma constituda por
mulheres. A mdia por famlia de 4.1 pessoas, e a expectativa de vida de 44 anos. A
pirmide etria mostra uma estrutura na qual se percebe que a populao consideravelmente
jovem: 46% do total da populao tm menos de 15 anos, enquanto que a populao
economicamente ativa representa 36,7% (INE, 1997).

Levantamentos realizados, em 2000-2002 pelo Cruzeiro do Sul Instituto de


Investigao para o Desenvolvimento (NEGRO, 2002), mostraram que, em mdia, os
rendimentos brutos per capita por dia estavam abaixo dos 0,50 dlares americanos, variando
entre 0,18 e 0,47 na parte mais pobre da populao.

A anlise dos dados do Inqurito aos Agregados Familiares (IAF) de 1996/97 permitiu
desenvolver um perfil detalhado da pobreza em Moambique. A incidncia da pobreza
absoluta atingia em mdia 70% da populao, sendo notveis os desequilbrios entre as zonas
urbanas e rurais. O IAF possibilitou tambm a identificao dos determinantes principais da
pobreza no pas: crescimento lento da economia at ao comeo da dcada de noventa; fraco
nvel educacional dos membros do agregado familiar em idade economicamente ativa, com
maior destaque para as mulheres; elevadas taxas de dependncia nos agregados familiares;
baixa produtividade da agricultura familiar; falta de oportunidades de emprego dentro e fora
do setor agrcola; e fraco desenvolvimento de infra-estruturas, em particular nas zonas rurais.

81
Atualmente, a populao moambicana est acima de vinte milhes de habitantes.

120
Para todas as comparaes a situao de Maputo Cidade muito diferente, tendo
ndices de pobreza consideravelmente menores que o resto do pas em quase todas as
dimenses. As oportunidades de fontes de emprego e rendimento so maiores e, em muitos
casos, as melhores infra-estruturas sociais esto concentradas na capital. No entanto, a questo
da pobreza no deixa de ser central para a Cidade de Maputo, e apesar do seu carter urbano e
de suas especificidades, muitas caractersticas relacionadas pobreza manifestam-se tambm
aqui: altas taxas de dependncia demogrfica, baixa produtividade, disparidade de gnero na
educao, infra-estruturas precrias nas reas peri-urbanas, etc.

Alm de sofrer com uma pobreza material aguda, grande parte da populao de
Moambique tambm enfrenta um elevado nvel de vulnerabilidade aos choques naturais e
econmicos. Essa dimenso da pobreza foi evidenciada pelos resultados trgicos das cheias
que atingiram o pas em 2000, bem como pelas carncias causadas nos ltimos anos pelos
baixos preos no mercado internacional dos produtos agrcolas principais.

Em abril de 2001, o Conselho de Ministros do Governo de Moambique aprovou um


Plano de Ao para Reduo da Pobreza Absoluta (PARPA 2001-2005), o primeiro plano
estratgico de mdio prazo do pas destinado a combater a pobreza. O programa foi uma das
condies impostas, pelo FMI e BIRD, para o perdo da dvida externa. Seis reas
fundamentais de atuao foram definidas: educao, sade, agricultura, infra-estrutura bsica,
boa gesto pblica, e gesto macro-econmica e financeira (MOAMBIQUE, 2001b).

O PARPA est inserido no mbito das metas prioritrias dos Objetivos de


Desenvolvimento do Milnio, estabelecidos pelas Naes Unidas, onde foram propostos
desafios a serem enfrentados num horizonte temporal de 25 anos (1990-2015). As linhas
estratgicas do PARPA derivam do diagnstico apresentado na primeira avaliao da pobreza
em 1998, de acordo com dados do Inqurito Nacional aos Agregados Familiares (IAF), do
Instituto Nacional de Estatstica (INE) de Moambique (MOAMBIQUE, 2001b).

O programa teve como pressuposto bsico o crescimento econmico, entendido como


um instrumento essencial para a reduo da pobreza a mdio e longo prazo. A estratgia foi
estimular os investimentos externos e o aumento da produtividade, fixando como meta o
alcance de uma taxa mdia anual de crescimento de 8%, durante os quatro anos de vigncia
do programa (2001-2005), tal como aconteceu de 1997 a 2001.

Assim, mantido o crescimento estvel da economia, como de fato ocorreu, segundo


informaes do governo (MOAMBIQUE, 2004a), o objetivo principal do PARPA seria a

121
reduo da incidncia da pobreza absoluta do nvel de 70% em 1997, para menos de 60% em
2005, e menos de 50% at 2010 (MOAMBIQUE, 2001).

Na primeira avaliao do programa, com base em uma segunda pesquisa nacional


realizada pelo INE em 2002-2003, a incidncia da pobreza diminuiu 15 pontos percentuais, de
69,4 % para 54,1 %. Esse fato foi considerado pelo Banco Mundial como uma garantia de
sucesso do programa, classificado de altamente positivo (MOAMBIQUE, 2004a).

Nas diversas conferncias, a sade da economia certificada pelos sucessos macroeconmicos


que, por sua vez, tm facilitado o incremento do investimento estrangeiro. Para validar o
modelo econmico, salientam-se os elogios dos doadores e investidores que destacam o nosso
pas como sendo uma das economias de mais rpido crescimento e que facilita o investimento
privado (RATILAL, 2002, p. 254).
Entretanto, existem crticas quanto aos indicadores utilizados na medio da pobreza
em Moambique, principalmente por no levarem em considerao o HIV/AIDS e seus
impactos.

Enfim, as sucessivas crises podem ser explicadas com base nas suas principais
caractersticas socioeconmicas, institucionais e histricas da economia moambicana, que
influenciam na escolha de opes e resultados obtidos (CASTEL-BRANCO, 1995, p. 583).
Diante disso, a seguir so analisados alguns resultados do PARPA, em especial nas reas de
educao e sade, tendo em vista suas propostas, o contexto em que ele foi implementado, e
os indicadores utilizados na avaliao.

4.5.1- Viso estratgica do PARPA (teoria de programa)

Antes de mais nada importante ressaltar que a estratgia de reduo da pobreza em


Moambique, desenvolvida pelo governo e por parceiros internacionais, atravs do PARPA
2001-2005, teve como pressuposto bsico a manuteno da paz e da estabilidade scio-
poltica, tendo em vista que o pas atravessou uma guerra que durou 16 anos, de 1976 a 1992.

Os programas anteriores de combate a pobreza, no pas, enfatizaram medidas de curto


prazo, diferente do PARPA 2001-2005, que alargou a viso estratgica ao reconhecer tambm
a importncia de medidas longo prazo para o combate pobreza, atravs de polticas que
focavam um crescimento econmico abrangente.

O governo de Moambique teve como objetivo especfico, ao implementar o PARPA,


a reduo da incidncia da pobreza absoluta, do nvel de 70 por cento em 1997 para menos de
60 por cento em 2005, e menos de 50 por cento at 2010.

122
Para um pas como Moambique, considerado um dos mais pobres do mundo, de
acordo com estudos realizados pelo Banco Mundial (NEGRO, 2002), o crescimento
econmico rpido entendido como um instrumento essencial para a reduo da pobreza a
mdio e longo prazo. Para o governo, sem crescimento, o objetivo de aumentar as capacidades
e expandir as oportunidades para os pobres continuaria limitado pela falta de recursos
pblicos e privados. Assim, a estratgia do programa incorporou polticas comprometidas a
criarem um ambiente propcio que estimulassem os investimentos e o aumento da
produtividade, fixando como meta prioritria o alcance de uma taxa mdia anual de
crescimento do PIB de 8% (MOAMBIQUE, 2001b).

A estratgia tambm inclui polticas e programas para assegurar que o crescimento


seja abrangente, de modo que os pobres se beneficiem, especialmente no que diz respeito ao
acesso de ativos (incluindo a elevao da capacidade humana) e a possibilidade de seu uso
eficiente pelos cidados, famlias e outras instituies, particularmente nas reas rurais.
Adicionalmente, a implementao dos componentes do programa levava em considerao a
necessidade de um melhor equilbrio regional, com especial ateno s regies com maior
concentrao de pobres.

Concretamente, a estratgia de reduo da pobreza em Moambique foi baseada em


seis prioridades para a promoo do desenvolvimento humano e a criao de um ambiente
favorvel ao crescimento. As reas de ao fundamentais so as seguintes: educao; sade;
agricultura e desenvolvimento rural; infra-estrutura bsica; boa gesto pblica; e gesto
macro-econmica e financeira. Essas reas de ao so consideradas fundamentais pelo
governo de Moambique por serem compreendidas como essenciais para a reduo da
pobreza e para o crescimento, tendo em vista seus provveis efeitos (MOAMBIQUE,
2001b).

Educao

na perspectiva do Governo de Moambique (2001b), o acesso a educao contribui


diretamente para o desenvolvimento humano, aumentando as capacidades e oportunidades
para os pobres, promovendo maior equidade social, regional e de gnero. A educao
tambm essencial para o crescimento rpido, porque expande a quantidade e qualidade do
capital humano no processo de produo, assim como a capacidade da nao em absorver
novas tecnologias. Os principais objetivos na rea da educao incluem o alcance de educao
primria universal, e a expanso da educao secundria, educao no-formal, e educao
tcnica-profissional. O PARPA inclui um compromisso de combate ao HIV/AIDS atravs das
123
escolas. Tendo em vista as carncias de capacidades tcnicas e de gesto, que atuam como um
constrangimento ao crescimento econmico, o programa levanta a necessidade de expandir e
melhorar o sistema de ensino superior. Nesse sentido, um programa de educao foi proposto
para cada nvel, embora a maior parte dos recursos tenham sido alocado ao ensino primrio.

As principais aes propostas pelo PARPA na rea da educao so as seguintes:

reviso e reformulao do currculo do ensino primrio;


formao anual de 1680 professores primrios, garantindo o aumento de
professores do sexo feminino em 2% ao ano (atravs de um programa de
bolsas de estudo para este fim);
construo anual de 1500 salas de aula tendo em conta a necessidade de
reduo das disparidades provinciais e regionais (rurais/urbanas);
formar 5000 alfabetizadores voluntrios por ano.
construir e equipar escolas elementares agrcolas e de artes e ofcios;
fazer a reviso curricular do ensino tcnico;
garantir nos currculos dos cursos de formao de professores a existncia
de matrias adequadas de tica;
implementar a criao e operao de um fundo de financiamento de
estudantes moambicanos do ensino superior;
incluir contedos sobre educao e preveno do HIV/AIDS, nos
currculos escolares;

Sade

O programa enfatiza que o setor de sade representa um papel importante na melhoria


direta do bem-estar dos pobres, ao mesmo tempo em que imprime um crescimento econmico
rpido atravs de uma melhor qualidade do capital humano. Os principais objetivos na rea da
sade incluem a expanso e melhoria da cobertura dos cuidados primrios atravs de
programas especiais para grupos alvo, tais como mulheres e crianas; uma campanha visando
reverter a tendncia atual expansiva da epidemia HIV/AIDS; maiores esforos para combater
doenas endmicas, com destaque para malria, diarrias, tuberculose, e lepra. A estratgia na
sade inclui tambm iniciativas ligadas a outras categorias, tais como proviso de gua (infra-
estrutura) e segurana alimentar (agricultura) (MOAMBIQUE, 2001b).

As principais aes propostas pelo PARPA na rea da sade so as seguintes:

reduzir a taxa de mortalidade materna intra-hospitalar;


124
aumentar a cobertura de primeiras consultas de criana entre 0-4 anos de
60% para 68%;
assegurar que pelo menos 75% das crianas nascidas nos prximos 10 anos
tenham vacinao completa antes do primeiro ano especialmente nas zonas
rurais.
realizar aces preventivas essenciais de boa qualidade para 2.310.000
pessoas reconhecendo ter tido relaes sexuais com parceiros irregulares,
compreendendo: tratamento de DTS, aconselhamentos e testes voluntrios,
controle de transfuso de sangue, testes para sfilis;
realizar campanhas de educao, informao e comunicao sobre
HIV/AIDS, inclusive representaes teatrais para 3.900.000 pessoas;
garantir a distribuio de preservativos para 4.500.000 pessoas vivendo
com HIV.
construir ao nvel da rede primaria da sade 65 novos centros de sade,
reabilitar e ampliar pelo menos 16 centros de sade;
formao de 3000 tcnicos de sade de nvel bsico e elementar; formao
de 900 tcnicos de nvel mdio; formao de 75 mdicos especialistas em
reas prioritrias
Agricultura e desenvolvimento rural

A agricultura contribui com quase um tero do PIB de Moambique, com a parte


predominante da produo provindo do setor familiar, que abrange mais de 3 milhes de
famlias. Por isso, a agricultura e o desenvolvimento rural foram reas prioritrias na
estratgia da reduo da pobreza e crescimento abrangente. O objetivo principal do
desenvolvimento rural foi o incremento de oportunidades geradoras de rendimentos,
particularmente para o setor familiar. No entendimento do governo, a gerao de rendimentos
depende de avanos agrrios que estimulem o aumento da produtividade, mas tambm e,
fundamentalmente, de acesso a mercados. A expanso da produo da agricultura, de acordo
com o documento oficial do PARPA (MOAMBIQUE, 2001b), seria realizada com suporte
de programas de extenso rural com objetivos concretos de culturas e tecnologias especficas,
bem como melhorias do sistema financeiro. A estratgia de desenvolvimento rural e da
agricultura concentrou-se na aplicao da poltica de segurana alimentar, fundamental para a
reduo da pobreza.

125
As principais aes propostas pelo PARPA na rea da agricultura e desenvolvimento
rural so as seguintes:

disseminar a informao sobre as opes tecnolgicas para os diferentes


sistemas de produo e treinar produtores na aplicao das demonstraes,
atravs do alargamento da base de ao da extenso rural;
estabelecer ligaes entre fornecedores de insumos agrrios e utilizadores
(produtores e associaes);
desenvolver variedades melhoradas de culturas prioritrias (testes e
multiplicao), com um aumento da colaborao efetiva com extenso,
universidades, organizaes no governamentais, e o setor comercial;
promoo de criao de animais de pequeno porte, especialmente pelas
mulheres para a diversificao de oportunidades de gerao de renda;
reabilitar infra-estruturas fsicas pecurias, laboratrios de anlises e
diagnstico e postos de fomento pecurio;
organizar o cadastro nacional de terras, incluindo a inventariao e
delimitao de terras comunitrias;
apoiar a consolidao e iniciativas de criao de 30 instituies rurais de
micro-finanas.

Desenvolvimento de infra-estruturas bsicas

Um papel fundamental do Estado para dinamizar o desenvolvimento de uma economia


de mercado e expandir as oportunidades para os pobres, de acordo com o programa, o
desenvolvimento de infra-estruturas bsicas. Dessa forma, a melhoria da rede de estradas
representaria um melhor acesso a mercados, uma reduo de custos, e melhorias na
comunicao e mobilidade, em especial para as populaes que vivem nas zonas rurais e
dependem da agricultura. Em paralelo, a proviso de gua e energia foram apontadas como
fundamentais para o desenvolvimento do capital humano e para o aumento da produo
nacional. A reabilitao e construo de infra-estruturas bsicas tencionavam priorizar as
zonas do pas com maior concentrao populacional e nveis de pobreza (MOAMBIQUE,
2001b).

As principais aes propostas pelo PARPA na rea do desenvolvimento de infra-


estruturas bsicas so as seguintes:

126
reduzir a menos de 5% as estradas intransitveis; reduzir para 25% as
estradas de m qualidade (realizando manuteno com uso intensivo de
mo-de-obra);
ligar os distritos (com maior potencial econmico) s capitais provinciais
(e/ou cidades porturias) atravs de estradas transitveis todo o ano;
prosseguir com o programa de instalao de centrais trmicas em 42 sedes
distritais;
prosseguir com a ampliao da rede nacional de transporte de energia
elctrica com a construo de novas linhas;
elevar a cobertura para 50% no abastecimento de gua populao urbana
e peri-urbana, atravs da reabilitao dos sistemas de abastecimento e
reduo de perdas;
elevar a cobertura para 40% da populao no abastecimento de gua
zonas rurais, abrangendo 6 milhes de pessoas em 2004.

Boa gesto pblica

Boa gesto pblica uma das condies fundamentais para o sucesso da estratgia de
reduo da pobreza e para a proviso de servios pblicos para os pobres. tambm um fator
crtico para atingir o crescimento econmico rpido e sustentvel. O programa incluiu em
suas aes, polticas para promover a boa gesto pblica de vrias formas, incluindo as
seguintes: descentralizao e devoluo da administrao pblica a nveis prximos da
populao; reforma das instituies pblicas para melhor responderem s necessidades do
povo, iniciando a simplificao de procedimentos burocrticos com vista a eliminar a
excluso social; programas para reforar a capacidade e eficincia do sistema legal e judicial;
melhorar a segurana pblica; proteger os direitos e liberdades dos cidados; impor o
cumprimento dos contratos e facilitar a resoluo de disputas; e o desenvolvimento de um
programa focalizado para reduzir e conter a corrupo em todos os nveis (MOAMBIQUE,
2001b)

As principais aes propostas pelo PARPA na rea da boa gesto so as seguintes:

adoo de legislao complementar sobre os rgos Locais do Estado


(garantindo os nveis de descentralizao e desconcentrao administrativa
e financeira que viabilizem o planejamento distrital participativo);

127
elaborao e adoo do plano estratgico integrado do setor de justia
(incluindo Ministrio da Justia, Tribunais e Procuradoria Geral da
Repblica);
consolidar e expandir os Tribunais Comunitrios (deliberando sobre
pequenos conflitos de natureza civil e questes emergentes de relaes
familiares);
reforar o IPAJInstituto de do Patrocnio e Assistncia Judiciria;
transformao e reforo de organismos de licenciamento e inspeo de
atividades econmicas ao nvel central, provincial e local;
criar, capacitar e consolidar, equipas tcnicas competentes para a
negociao e imposio do respeito da legislao e requisitos de
manuteno do equilbrio ambiental nos contratos de concesso /
licenciamento de mega-projetos;
fortalecimento das instituies ligadas Administrao da Justia;
fortalecimento institucional do Tribunal Administrativo;
promoo de campanhas anti-corrupo atravs dos rgos de
Comunicao Social;
empreendimento de aes concertadas entre instituies para minimizar os
riscos de corrupo nas fronteiras, incluindo transaes de negcios
internacionais.
Gesto macro-econmica e financeira

A ltima rea de ao fundamental, e talvez a mais significativa a gesto macro-


econmica e financeira. De acordo com o Banco Mundial (MOAMBIQUE, 2004a), a
experincia no mundo e em Moambique mostram que a gesto macro-econmica e o
desenvolvimento financeiro so exigncias primordiais para a criao de um ambiente que
estimule o crescimento econmico acelerado e a reduo da pobreza. As principais
prioridades nessa rea so: poltica fiscal, monetria e cambial para manter a inflao baixa e
aumentar a competitividade da economia; polticas para mobilizar recursos oramentrios
adicionais eqitativamente; polticas para melhorar a gesto das despesas pblicas; polticas
para proteger e expandir os mercados financeiros, incluindo uma anlise cuidadosa sobre
oportunidades para expanso dos servios financeiros s reas rurais e s pequenas e mdias
empresas; polticas para promover o comrcio internacional; e polticas para reforar a gesto
da dvida interna e externa.

128
As principais aes propostas pelo PARPA na rea da gesto macro-econmica e
financeira so as seguintes:
limitar a despesa oramental disponibilizao de recursos identificada
atravs dos exerccios anuais de elaborao e ajustamento do Cenrio
Fiscal de Mdio Prazo (CFMP);
estabelecer capacidades de programao financeira no Ministrio do Plano
e Finanas (MPF) e no Banco de Moambique (BM);
alargar a base tributria atravs do reforo das capacidades de
administrao, e da reforma do controle sobre as isenes e evaso fiscal, e
dos incentivos e benefcios fiscais concedidos ao investimento;
garantir a maior articulao, fluxo e partilha de informao e de dados
entre os Impostos e as Alfndegas, com a institucionalizao de sistemas
computadorizados de registro e controle dos diferentes impostos;
proceder anlise do cdigo fiscal, tendo em vista a identificao de
eventuais necessidades de sua reviso/alterao, face s reformas a
prosseguir na poltica tributria;
iniciar a preparao e realizao de processos anuais de reviso das
despesas em setores prioritrios, incluindo a sade, educao, estradas,
guas, justia, tribunais e segurana pblica;
rever e definir as regras de gesto prudencial da atividade bancria, das
instituies financeiras no bancrias e do sector segurador e de penses;
preparar uma estratgia de mdio e longo prazo que estabelea os
parmetros globais da poltica de endividamento e sustentabilidade da
dvida externa;
preparar uma estratgia de mdio e longo prazo para a capacidade de
endividamento e sustentabilidade da dvida interna.

A estratgia e o plano de ao do PARPA cobre, tambm, com menos detalhe,


atividades complementares s previstas nas reas fundamentais de ao. Essas outras reas de
ao incluem: programas sociais selecionados (programas de assistncia social, habitao,
etc.); polticas e programas setoriais que contribuem para a gerao de rendimentos e
oportunidades de emprego (desenvolvimento empresarial, pescas, minas, indstria, turismo);
programas especficos para a reduo da vulnerabilidade aos desastres naturais; e polticas de

129
suporte para promoo de um crescimento sustentvel (transportes e comunicaes,
tecnologia, gesto ambiental).

Em uma estratgia de desenvolvimento baseada no mercado, como o caso do


PARPA, o papel principal do governo na promoo do investimento e produtividade coberto
pelas reas prioritrias citadas acima, particularmente atravs do investimento em capital
humano, desenvolvimento de infra-estrutura, programas para melhorar a qualidade das
instituies pblicas, e polticas para uma gesto macroeconmica financeira eficiente.

Figura 2: Modelo da teoria do PARPA


Fonte: MOAMBIQUE (2001b).
Para efeito de medir as condies de vida da populao e avaliar a efetividade das
polticas de reduo da pobreza, o Instituto Nacional de Estatstica de Moambique (INE)
realizou o primeiro Inqurito Nacional aos Agregados Familiares (IAF) em 1996/1997, no
qual constatou-se que a incidncia da pobreza a nvel nacional, era de 69,4 %, sendo maior
nas zonas rurais (71,3%) do que nas zonas urbanas (62 %).

No segundo IAF, realizado em 2002/2003, a incidncia da pobreza tinha baixado para


54,1 %, uma diminuio de 15 pontos percentuais. Nas zonas rurais o ndice de pobreza ainda
superior ao das zonas urbanas, 55,3 % contra 51,5%. Os dados referem-se ao principal
ndice de pobreza utilizado em Moambique, ndice de Incidncia da Pobreza (IIP) ou
Poverty Headcount Index (PHI). Um outro ndice tambm utilizado o Poverty Gap (PG),

130
que por sua vez indica que a proporo de pessoas cujo consumo per capita est abaixo da
linha de pobreza reduziu-se, a nvel nacional, de 29,5 % em 1996/1997 para 25,8 % em
2002/2003, sendo que a maior variao ocorreu no meio rural (INE, 2003).

De acordo com dados do INE (2003):

os maiores ndices de pobreza encontram-se, por ordem decrescente, nas


provncias de Inhambane, Cabo Delgado e Tete;
os menores ndices de pobreza, por ordem decrecente, encontram-se em
Maputo Cidade, Sofala, Zambzia e Gaza;
em oito das onze provncias do pas houve reduo dos ndices de pobreza
em relao 1996/1997;
os maiores ndices de reduo da pobreza esto concentrados no centro do
pas, alcanados por todas as provncias dessa zona;
Sofala teve a maior reduo da pobreza pelo fato de as cheias de 1996/1997
terem provocado reduo dos rendimentos no setor agrcola e elevao dos
preos de produtos bsicos nos mercados locais. Alm disso, considera-se
que o padro de vida dessa provncia era muito baixo, em grande parte
devido guerra;
Cabo Delgado, Maputo Provncia e Maputo Cidade tiveram aumento dos
ndices de pobreza. No primeiro caso, acredita-se que se subestimou a
pobreza em 1996/1997 por causa da precria qualidade dos dados do IAF
daquele perodo, o que provocou a elevao do ndice. Nos casos seguintes,
Maputo Provncia e Maputo Cidade, a elevao dos ndices de pobreza
pode estar relacionada com o aumento dos preos dos produtos importados
da frica do Sul.

No que refere-se educao, a populao analfabeta caiu de 60,5 % em 1996/1997


para 53,6 % em 2002/2003. No entanto, em termos de gnero, a reduo menos acentuada
para as mulheres. As maiores taxas de analfabetismo encontram-se nas idades mais
avanadas.

Em relao s taxas de escolarizao, tem havido melhorias no mbito dos esforos do


governo moambicano de expandir a educao em todos os nveis, particularmente o primrio
e o secundrio.A taxa bruta de escolarizao, estimada pelo censo de 1996/1997 era de 66,8
%. O IAF 2002/2003 constatou uma elevao deste nmero para 100,1 %. A proporo maior

131
que 100 %, de acordo com INE, significa que h alunos com idade igual ou superior idade
oficial, que de 6 a 10 anos (INE, 2003).

No escopo dos servios de sade prestados populao, conforme o INE (2003), o


volume global de atividades do Servio Nacional de Sade (SNS), expresso em termos de
atendimentos e cuidados mdicos, cresceu de 61,1 % em 1999 para 70 % em 2003. A taxa de
mortalidade infantil caiu de 149 por 1000 nascimentos em 1995, para 101 por 1000 em 2003,
enquanto que a taxa de partos assistidos por profissionais qualificados na rea de sade
aumentos de 38 % em 1999 para 46 % em 2003.

Embora os resultados sejam positivos em quase todas as reas de ao do programa,


importante ressaltar que o HIV/AIDS permanece como uma das maiores ameaas ao
desenvolvimento do pas, tendo feito cair a esperana de vida de 47,1 anos em 1997 para 37,9
anos em 2004. A taxa de infectados em 2004 era de 15 %, e conforme dados da OCDE
(2005), est aumentando rapidamente.

A reduo da pobreza em Moambique, com base nos dados do IAF, encerra uma
aparente contradio. Sofala, a provncia que apresenta o maior ndice de reduo da pobreza
entre 1996/1997 e 2002/2003, localiza-se na zona central do pas, onde se estimam as maiores
taxas de prevalncia do HIV/AIDS. No entanto, a contradio apenas aparente, na medida
em que as estimativas de pobreza efetuadas no levam em conta a incidncia do HIV/AIDS,
cuja dimenso dos seus impactos no desenvolvimento crucial.

Assim, o entendimento por parte do Banco Mundial (MOAMBIQUE, 2004) de que


os resultados apresentados pelo PARPA so altamente positivos, em grande parte pela
reduo do ndice de pobreza absoluta alm do que havia sido fixado pelo programa, pode no
condizer com a realidade e conter uma dose excessiva de otimismo.

O problema se encontra justamente na metodologia utilizada para a medio da


pobreza absoluta, em que os ndices so calculados em termos de valor monetrio per capita
por dia e representa a soma da linha de pobreza alimentar (que contm o conjunto de bens que
satisfazem as necessidades fisiolgicas) e da linha de pobreza no alimentar (que contm o
conjunto de bens no alimentares, como por exemplo, vesturio e alimentao). Nessa lgica,
os indivduos que gastam menos do que essa linha, em termos per capita, so considerados
pobres.

Converte-se assim, linhas de pobreza especficas para cada regio em unidades


comparveis atravs do ajustamento espacial e sazonal das diferenas de preos. Para Oya

132
(2005), o resultado uma linha de pobreza uniforme, com possveis distores em termos das
particularidades regionais.

Dois ndices so utilizados pelo governo de Moambique na avaliao dos resultados


alcanados pelo PARPA: a Incidncia de Pobreza Absoluta (Poverty Headcount Index), que
mede a proporo de pessoas cujo consumo per capita est abaixo da linha de pobreza, e o
ndice de Pobreza Diferencial (Poverty Gap Index), que mede a profundidade da pobreza, ou
seja, o grau percentual de afastamento do consumo per capita da populao pobre em relao
linha de pobreza (INE, 2003).

Para um conhecimento mais detalhado e realista das condies da pobreza em


Moambique, e o real impacto do PARPA nesse contexto, o governo poderia ter utilizado
outros ndices. Dentre eles, um dos mais conhecidos e conceituados o ndice de Pobreza
Humana, concebido pelo Programa das Naes Unidas pelo Desenvolvimento (PNUD) e
utilizado nos Relatrios de Desenvolvimento Humano. Este ndice concentra-se em trs
aspectos essenciais que caracterizam privaes da vida humana: (i) longevidade, relacionada
probabilidade de morte at os 40 anos de idade, possibilitando assim uma maior sensibilidade
no caso do HIV/AIDS; (ii) conhecimento, relacionado excluso do mundo da leitura e da
escrita, representado pela percentagem de pessoas analfabetas; (iii) um padro de vida digno,
representado pela percentagem de pessoas sem acesso gua potvel, aos servios de sade e
pela percentagem de crianas menores de cinco anos abaixo do peso ideal.

4.6 - Sntese das principais transformaes do aparato estatal

Nas sees anteriores, foram descritos os processos de reforma de reformas do Estado,


ocorridas em diferentes momentos histricos de Moambique. A narrativa analtica, efetuada,
incidiu sobre os modelos poltico-administrativo, adotados para o fortalecimento institucional
do Estado.
A partir dessa anlise, baseados numa perspectiva histrica, foram identificados os
aspetos centrais das transformaes do Estado. Foi possvel constatar que a
institucionalizao do aparato estatal tem a peculiaridade de ser um processo (contnuo),
podendo resultar em novas instituies ou ocorrer no seio das instituies existentes, fazendo
com que elas se transformem em outras.
Os processos de reformas estatais implicaram em alteraes administrativas, tal
constatao apresentada, resumidamente. Ou seja, so apresentados os processos de

133
alterao do cenrio poltico-administrativo, atravs de um arcabouo institucional que d
uma nova estrutura poltica, econmica e social ao pas.
A conjugao do processo de descolonizao e o de instaurao do regime marxista-
leninista abriu espao para a alterao do sistema poltico-administrativo que culminaria com
a consolidao do Estado moambicano.
A experincia moambicana de reformas pautou-se, num primeiro momento, pela
tentativa de edificao de um Estado socialista. Neste processo, buscava-se eliminar os
aspetos relacionados ao patrimonialismo enraizados na administrao colonial, e introduzir
estruturas poltico-administrativas baseadas no modelo socialista, alicerado pela perspectiva
de administrao pblica burocrtica.
Com a derrocada do regime socialista, inicia-se o processo de abertura poltica
marcada pela introduo de uma economia de mercado (assente no neoliberalismo
econmico) e do regime democrtico multipartidrio. Neste tipo de regime, busca-se uma
adaptao contnua das instituies estatais ao contexto atual. Assim, a principal caracterstica
do quadro poltico moambicano a luta pela adequao s sucessivas e profundas
transformaes, muitas vezes contraditrias, que as sociedades enfrentam no seu processo
evolutivo.
Assim, as transformaes pelas quais Moambique vem passando desde o fim da guerra fria e,
mais concretamente, desde o incio do regime democrtico no so bem compreendidas nem
pelas vises liberais, nem pelas vises anti-liberais. Na realidade, temos em Moambique a
convivncia de vrias lgicas concorrentes liberalizao, democratizao e patrimonializao
que, sob influncia do ambiente externo globalizado e dos legados histricos do pas, vo
moldando as caractersticas do Estado moambicano (VIEIRA, 2005, p. 207).
Constatou-se que, as reformas estatais, em Moambique, ocorrem h cerca de trs
dcadas, so implementadas com o intuito de melhorar e adequar o setor pblico aos
contextos scio-polticos com os quais o pas se deparou. A trajetria poltico-administrativa
marcada por reformas institucionais caracterizadas por rupturas e continuidades. Por isso,
reina uma convivncia de valores autoritrios e democrticos. O pas encontra-se num
processo de transio de uma situao na qual o sistema poltico-administrativo estava
altamente centralizado para uma descentralizao atravs de uma transformao institucional.
Considerando esta lgica, a EGRSP resulta dum processo iniciado em 1975, quando se
iniciaram vrias reformas polticas, econmicas e sociais inseridas no contexto de criao do
Estado moambicano. Todavia, as reformas podem ser vistas como respostas crise do
Estado e ao processo correlato da globalizao - principal responsvel pela alterao
significativa da lgica funcional das sociedades. Mas, o que estes anos nos mostram que a
sociedade mesmo quando aparentou estabilidade do ponto de vista econmico, social,

134
poltico e cultural esteve, na verdade, em gestao de processos de transio, os quais
conduziram sempre a mutaes determinantes (CASTEL-BRANCO, 1995, p.79).

135
Consideraes finais e sugestes

Esta pesquisa foi realizada com o intuito de identificar diferentes momentos historico-
polticos do Estado moambicano e as principais transformaes administrativas que
incidiram sobre este Estado no contexto scio-poltico das reformas estatais. O Estudo partiu
do pressuposto de que, a compreenso dos processos de mudanas polticas, em Moambique,
requer uma anlise do contexto em que se operaram tais mudanas, destacando o impacto da
colonizao, da implantao do modelo socialista e da sua substituio pelo modelo liberal.
Apesar das limitaes deste trabalho, foi possvel identificar a dinmica da lgica
administrativa seguida pelo Estado moambicano durante o seu percurso histrico.
Entre 1975 e 2006, o Estado que focalizado nesta anlise sofreu abruptas
transformaes no mbito do seu sistema poltico-administrativo. Nas etapas centrais da
transformao e desenvolvimento institucional, destacam-se: 1) a tentativa de edificao de
um Estado socialista; 2) a reforma resultante da adoo do modelo liberal; 3) a consolidao
do novo quadro poltico e econmico; 4) a adequao do aparato estatal ao sistema de
democracia multipartidria.
O setor pblico moambicano se (re) estruturou, ao longo da sua trajetria, dentro de
um contexto socioeconmico e poltico marcado por um conjunto de realidades e
especificidades que caracterizam o perodo delimitado para a pesquisa.
Portanto, a configurao do sistema administrativo resulta do relacionamento
dinmico entre foras endgenas e exgenas. Ou seja, a determinao da lgica e do ritmo de
desenvolvimento do aparato estatal deriva de fatores internos tais como: aspetos de mbito
histrico-ideolgicos; crises estruturais; tenses sociais; presso e oposio internas; busca de
respostas rpidas e adequadas para as principais demandas sociais; busca pelo reforo da
governabilidade; cumprimento das clusulas do Acordo Geral de paz.
No que tange a determinantes externas podem ser destacadas as seguintes: mudanas na
conjuntura internacional; fim da bipolaridade ideolgica; impacto da globalizao; ascenso
do modelo liberal a nvel mundial; exigncias das instituies financeiras internacionais
(BIRD, FMI); conjuntura internacional desfavorvel aos regimes monistas e autoritrios;
acelerao do processo de democratizao; triunfo do sistema capitalista.
Entretanto, as caractersticas institucionais revelam a existncia de um cenrio
poltico-institucional configurado a partir de trs lgicas administrativas: administrao
pblica patrimonial, burocrtica e gerencial. A analise do desenvolvimento scio-histrico das
instituies polticas mostra que existem trs linhas de interseo entre os principais modelos

136
de administrao publica, atravs dos quais a mquina administrativa estatal se estruturou.
Neste sentido, o setor pblico moambicano apresenta um cenrio de hibridismo-institucional.
Desde a sua gnese, o Estado moambicano se sujeita a prticas patrimonialistas
advindas de um bero cultural patrimonial estabelecido nas sociedades tradicionais e adotadas
pelo sistema administrativo colonial. As estruturas administrativas criadas pelos
colonizadores conciliam o patrimonialismo e a burocracia, estabelecendo um sistema onde
ambas formas de gesto se articulam.
A FRELIMO iniciou, em 1975, o processo de desinstitucionalizao de prticas e
procedimentos patrimonialistas que estavam enraizados na mquina administrativa herdada
desse sistema. Procurou destruir a estrutura herdada do perodo colonial que se utilizou de
aspectos tradicionais da cultura moambicana para hierarquizar a sociedade, garantindo a
continuidade do seu domnio. Assim, a legitimidade dos lderes tradicionais foi abalada.
Estes lderes foram deliberadamente excludos do processo poltico-administrativo de
Moambique, por meio de pressupostos que representam uma tentativa de ruptura com a
tradio na esfera pblica, atravs de transformaes estruturais nas relaes de poder. Neste
processo, a resistncia mudana de valores e prticas culturais continuou porque as
estruturas patrimoniais que davam alicerce ao sistema administrativo colonial estavam
amplamente disseminadas e, sedimentados, com base em ncleos de poder tradicional.
O reaparecimento, com certa visibilidade, de prticas patrimonialistas verificou-se
com o incremento da corrupo, dos comportamentos desviantes das regras formais e conduta
no exerccio da autoridade pblica privilegiando motivos privados (pessoais, familiares e, ou
de grupos sociais), fraqueza na aplicao das leis e regulamentos, chantagem, peculato,
favoritismo e nepotismo.
As autoridades tradicionais foram resgatadas para exercerem funes na estrutura
poltica e administrativa do Estado.
A reintroduo de valores tradicionais, por meio de arcabouos legais, acompanhada
pela nomeao de autoridades tradicionais para o exerccio de tarefas poltico-administrativas,
representa o reconhecimento do valor social destas instituies. As mudanas conduziram ao
cenrio cujas caractersticas so apresentadas abaixo. Os lideres tradicionais deixaram de ser
vistos como representantes de interesses do sistema colonial, de uma sociedade retrograda
passaram a colaborar com o governo na materializao de vrios projetos polticos. .

137
Resumo dos principais argumentos da dinmica da administrao do Estado moambicano
(1975/2006)
Fases da Manifestaes patrimonialistas na estrutura poltica e administrativa do Estado
transformao do moambicano
Estado
Edificao do 1. Arbitrariedade na administrao da esfera pblica; ausncia de limite entre a
Estado socialista esfera pblica e a privada em decorrncia do processo histrico cultural;
(1975 1986) 2. Aparato administrativo constitudo por partidrios leais nomeao baseada
na confiana partidria; ocupao de cargos pblicos por funcionrios no
concursados, permitindo a nomeao de parentes para a estrutura poltico-
administrativa;
3. Presena de alguns marcos institucionais de corrupo, prevaricao,
peculato, clientelismo e favoritismo;
4. Presena de algumas estruturas, valores, costumes e regras tradicionais
advindas do Estado patrimonialista;
5. Estabelecimento de um Estado paternalista acarretando consigo algumas
prticas patrimonialistas
Reconstruo do 1. Incremento de condutas ilcitas visando a satisfao de interesses
Estado sob signo personalistas;
do liberalismo 2. Desrespeito s regras no setor poltico e econmico inverso de valores,
(1986 1994) prticas, costumes e regras formais estabelecidas a favor de prticas informais
baseadas na cultura; comportamento desviante das regras formais e conduta
no exerccio da autoridade pblica privilegiando motivos privados (pessoais,
familiares ou de grupos sociais);
3. Fraqueza na aplicao das leis e regulamentos; submisso dos problemas
sociais solues personalsticas e verticais;
4. Chantagem, peculato, favorecimento, corrupo, prevaricao, clientelismo,
nepotismo, apadrinhamento dentro da funo pblica;
5. Concepo da funo pblica com base em valores da esfera familiar
Transio 1. Reimplantao de valores e estruturas tradicionais que estavam em
democrtica e desagregao;
consolidao das 2. Legitimao das autoridades tradicionais; favorecimento, nepotismo,
instituies clientelismo, tradicionalismo, arbitrariedade e corrupo;
democrticas 3. Desrespeito s regras inverso de valores, prticas, costumes e regras
(1994 2001) formais estabelecidas a favor de prticas informais baseadas na cultura;
4. Aplicao do sistema consuetudinrio introduo de categorias normativas
aliceradas pela tradio;
5. Presena de lderes tradicionais na estrutura administrativa e organizacional -
simbiose entre a estrutura tradicional e a moderna;
6. Execuo de diversas tarefas poltico-administrativas por autoridades
tradicionais; autoridade baseada na tradio e influncia pessoal;
7. Concepo da esfera pblica com base em valores da esfera familiar
Democracia e 1. Persistncia de prticas corruptas, discricionariedade, favorecimento,
modernizao do nepotismo, clientelismo, tradicionalismo, arbitrariedade, chantagem e
Estado peculato;
(2001 2006) 2. Desrespeito s regras inverso de valores, prticas, costumes e regras
formais estabelecidas a favor de prticas informais baseadas na cultura;
3. Aplicao do sistema consuetudinrio introduo de categorias normativas
aliceradas pela tradio;
4. Presena de lderes tradicionais na estrutura administrativa e organizacional
do Estado - simbiose entre a estrutura tradicional e a moderna;
5. Execuo de diversas tarefas poltico-administrativas por autoridades
tradicionais;
6. Autoridade baseada na tradio e influncia pessoal, uso de posies sociais
para a extrao de rendas; concepo da esfera pblica com base em valores
da esfera familiar.
Quadro 10 Dinmica da lgica administrativa do Estado moambicano (1975-2006)
Fonte: Moambique (2001; 2002; 2005) Lundin-Baptista (2002).

138
A burocracia do Estado se reafirmou com a confirmao da opo ideolgica
assumida pela FRELIMO, depois da independncia poltica. A estrutura funcional e
organizacional do Estado reflete as tendncias centralizadoras e autoritrias propaladas este
partido. Assim, a progressiva burocracia marcou o perodo ps-independncia. As instituies
foram erguidas a partir de um forte aparato burocrtico em detrimento das estruturas
patrimoniais, que sofreram um processo de desinstitucionalizao.
Embora seja importante no esquecer que o processo de racionalizao burocrtica
empiricamente uma questo de grau, ou seja, em alguma medida, o clientelismo e o
particularismo esto sempre presentes no sistema administrativo, mesmo naquele mais
racional-burocrtico, o que importa a crena predominante que legitima o sistema PRATES,
2007, p. 123).

Nos primrdios da dcada de 1980, perodo em que o modelo burocrtico estava em


contraposio com o patrimonial, no existia trao do modelo gerencial ou administrao
empreendedora. Havia apenas uma concentrao progressiva de poderes em nvel do governo
central, que exercia uma autoridade exclusiva sobre todos os aspetos da vida social.
Mesmo depois que o cenrio poltico absorveu a perspectiva liberal, o aparato
burocrtico permaneceu altamente arraigado a prticas autoritrias devido a caractersticas
estruturadas com base em uma burocracia concebida para salvaguardar as diretrizes do regime
autoritrio e centralizado. Enquanto vigorava o sistema monopartidrio e autoritrio, a lgica
burocrtica foi enraizada atravs de uma gigantesca e completa burocracia.
Depois das primeiras eleies multipartidrias, ocorreram complexas transformaes
derivadas do processo de democratizao. Processou-se o restabelecimento, organizao e
reforo das instituies estatais em locais que estavam sob controle da Renamo, inicia-se a
expanso da burocracia do Estado a todo o territrio nacional.
Nesse perodo, as leis aprovadas referentes descentralizao administrativas tiveram
profundas implicaes para o desenvolvimento institucional e sua configurao. D-se inicio
a uma descentralizao gradual, permitindo a manuteno de certos traos da forte burocracia
do aparato estatal, assim como a continuidade da fraqueza institucional.
Portanto, se algo mudou, certamente, foi desconcentrao, a ligeira descentralizao
e a autonomizao dos municpios. O combate da distoro criada pela prpria fora da
dimenso da burocracia exige um esforo para a desburocratizao, requerida pelo processo
de democratizao para revitalizar a sociedade moambicana e dar encaminhamento
adequado s principais inquietaes sociais, atravs de solues favorveis. Abaixo ( quadro
11), so trazidas algumas manifestaes burocrticas que caracterizam a dinmica estatal.

139
Resumo dos principais argumentos da dinmica da administrao do Estado moambicano (1975
2006)
Fases da Traos do modelo burocrtico na estrutura poltica e administrativa do Estado
transformao do moambicano
Estado
Edificao do 1. Estrutura administrativa hierarquizada, pesada e centralizadora mquina
Estado socialista administrativa complexa;
(1975 1986) 2. Apego s normas, formalidade, excesso de regulamentos, uniformizao de
procedimentos na prestao de servios pblicos;
3. Prevalncia da rigidez burocrtica excessiva burocracia
4. Comando de poder emanado por uma autoridade de forma sucessiva sistema de
autoridade hierrquica, com processos decisrios centralizados;
5. Aparato institucional enorme, lento, ineficiente a altamente ritualista;
6. Procedimentos complexos derivados da obedincia s normas e hierarquia;
7. Exerccio de autoridade com base na hierarquia do cargo burocrtico;
Reconstruo do 1. Estrutura administrativa hierarquizada, pesada e centralizadora mquina
Estado sob signo administrativa complexa;
do liberalismo 2. Apego s normas, formalidade, excesso de regulamentos, uniformizao de
(1986 1994) procedimentos na prestao de servios pblicos; mquina administrativa
complexa;
3. Comando de poder emanado por uma autoridade de forma sucessiva sistema de
autoridade hierrquica;
4. Aparato institucional enorme, lento, ineficiente a altamente ritualista;
5. Procedimentos complexos derivados da obedincia s normas e hierarquia;
6. Morosidade decorrente da lentido nos procedimentos administrativos e da
estrutura institucional;
7. Exerccio de autoridade com base na hierarquia do cargo burocrtico, processos
decisrios centralizados;
8. Fraqueza institucional, baixa capacidade de proviso dos servios pblicos.
Transio 1. Ineficincia e ineficcia administrativa, reduzida qualidade dos servios prestados;
democrtica e 2. Apego s normas, formalidade, excesso de regulamentos, uniformizao
consolidao das de procedimentos na prestao de servios pblicos; mquina administrativa
instituies complexa;
democrticas 3. Prevalncia de algumas caractersticas do Estado burocrtico e
(1994 2001) centralizado apesar do incio do processo de descentralizao poltica e
administrativa (descentralizao e desconcentrao);
4. Aparato institucional enorme, lento, ineficiente a altamente ritualista;
5. Comando de poder emanado por uma autoridade de forma sucessiva sistema de
autoridade hierrquica;
6. Procedimentos complexos derivados da obedincia s normas e hierarquia;
7. Mquina administrativa complexa;
8. A organizao do aparato institucional e seu funcionamento demonstram vrias
limitaes em responder aos constantes desafios do desenvolvimento
socioeconmico; baixa capacidade de proviso dos servios pblicos;
9. Morosidade decorrente da lentido nos procedimentos administrativos e da
estrutura institucional
Democracia e 1. Ineficincia e ineficcia administrativa, reduzida qualidade dos servios prestados;
modernizao do 2. Prevalncia de algumas caractersticas do Estado burocrtico e centralizado apesar
Estado do processo de descentralizao poltica e administrativa em curso;
(2001 2006) 3. A organizao do aparato institucional e seu funcionamento demonstram vrias
limitaes em responder aos constantes desafios do desenvolvimento
socioeconmico; baixa capacidade de proviso dos servios pblicos;
4. Morosidade decorrente da lentido nos procedimentos administrativos e da
estrutura institucional;
5. Comando de poder emanado por uma autoridade de forma sucessiva sistema de
autoridade hierrquica.
Quadro 11 Dinmica da lgica administrativa do Estado moambicano (1975-2006)
Fonte: Weimer (2002); Moambique (2001; 2002; 2005; 2006).

140
A nova agenda de desenvolvimento conduziu a reconfigurao do Estado a partir de
uma perspectiva gerencial.Com a mudana de paradigma de desenvolvimento, a partir da
segunda metade da dcada de 1980 e o crescente impacto do fenmeno globalizao na
dcada seguinte, o processo de constituio e desenvolvimento institucional apresenta um
cenrio poltico-institucional modernizante. Neste novo cenrio, busca-se uma ampla
reestruturao administrativa, favorecendo uma nova forma de gesto pblica voltada para o
cidado. Procura-se a implantao do modelo gerencial para estancar os dilemas da
burocracia, por via da institucionalizao da transparncia, prestao de contas, maior
relacionamento com o cidado (ver quadro 12).

Resumo dos principais argumentos da dinmica da administrao do Estado moambicano (1975


2006)
Fases da transformao Traos do modelo gerencial na estrutura poltica e administrativa do
do Estado Estado moambicano
Edificao do Estado Neste perodo, o Estado era fortemente burocratizado por isso no havia
socialista (1975 1986) qualquer trao do gerencialismo.
Reconstruo do Estado sob 1. Incorporao de estratgias empresariais no setor pblico;
signo do liberalismo 2. Contrao ou reduo do Estado atravs da reconstruo da
(1986 1994) burocracia tradicional;
3. Surgimento de princpios liberais na esfera econmica e poltica;
criao de sociedades de economia mista e empresas pblicas
parceria pblico privado;
4. Terceirizao dos servios pblicos;
5. Criao de uma nova estrutura do Estado visando torn-lo pequeno,
flexvel, dinmico e eficiente;
Transio democrtica e 1. Delegao de algumas competncias do Estado s organizaes
consolidao das pblica no estatais;
instituies democrticas 2. Criao de administrao indireta do Estado descentralizao e
(1994 2001) devoluo da administrao publica aos nveis mais prximos da
populao;
3. Democratizao das instituies pblicas; surgimento do setor
pblico no estatal, transferncia de atividades estatais para
organizaes no governamentais;
4. Introduo de estruturas burocrticas descentralizadas,
desburocratizadas e simplificadas nos procedimentos;
5. Proteo dos direitos e liberdades dos cidados;
Democracia e 1. Busca pela agilidade e transparncia; publicizao das aes do
modernizao do Estado Estado;
(2001 2006) 2. Busca pela descentralizao nos processos decisrios e na prestao
de servios; simplificao dos procedimentos administrativos;
3. Horizontalizao das estruturas organizacionais atravs da
eliminao de instncias decisrias excessivas;
4. Ascenso de prticas empresariais no setor pblico;
5. Participao da sociedade civil no processo decisrio;
6. Criao de mecanismos de responsabilizao das burocracias
7. Administrao voltada ao cidado;
8. Estmulo ao empreendedorismo;
9. Racionalizao e conteno de gastos pblicos;
10. Incorporao tecnolgica
Quadro 12 Dinmica da lgica administrativa do Estado moambicano (1975-2006)
Fonte: Moambique (1990; 2001; 2004; 2005; 2006).

141
Moambique pretende caminhar, de acordo com a EGRSP, para uma administrao
pblica gerencial. Com este programa, pretende-se alterar estruturalmente o sistema de
administrao pblica moambicana, conferindo-lhe caractersticas criativas e inovadoras na
execuo de tarefas estatais.
Portanto, as transformaes organizacionais, no interior do aparelho do Estado, para
tornar mais eficiente e racional as atuaes do prprio Estado, constituem a estratgia da
transio de uma administrao pblica burocrtica gerencial. Embora as caractersticas
burocrticas ainda estejam arraigadas no sistema administrativo, esto patentes algumas
preocupaes objetivando a inovao ou mudanas tanto estruturais, como de processos
administrativos especficos, com impacto imediato e em longo prazo.
A transformao do Estado se deu atravs da adoo de rpidas e dramticas medidas
polticas e econmicas, ignorando-se algumas especificidades que interferem na mudana
institucional. Ao longo de trs dcadas, o cenrio poltico nacional esteve envolvido em vrias
questes poltico-ideolgicas, responsveis pela incorporao, continuidade e descontinuidade
de procedimentos administrativos.
O Estado incorporou instituies desenvolvidas com base em manifestaes culturais.
Ou melhor, o aparato estatal conserva na sua estrutura vrios aspetos peculiares ao modelo
tradicional que se manifestam atravs do nepotismo, favoritismo, peculato, falta de distino
entre o patrimnio pblico e privado.
Contudo, preciso sublinhar que em todo o percurso do Estado moambicano, a
burocracia exerce influencia significativa sobre o sistema administrativo. Condiciona o
funcionamento do aparato estatal e at o prprio processo de mudana institucional
contemplado pela EGRSP. Neste sentido, pode-se afirmar que o modelo burocrtico ainda
ocupa uma posio dominante no aparato estatal. No plano administrativo, o formalismo, o
autoritarismo, o excesso de regulamentao governamental, centralizao enraizada com o
tempo so alguns aspectos da burocracia que ainda prevalecem. O arcabouo institucional e
normativo, a cultura prpria do Estado ditam o comportamento da administrao pblica.
Entretanto, importantes resultados foram alcanados pelo programa de modernizao
administrativa em curso. O contexto institucional do Estado moambicano incorporou novos
valores e procedimentos que emergem de um contexto institucional mais amplo, cujas
premissas e pressupostos bsicos se inserem no modelo gerencial.
Neste processo de mudanas, preciso dar nfase questo das transformaes
tendentes eliminao do excessivo centralismo burocrtico. H uma necessidade de se
promover uma transformao cultural no seio dos servidores e usurios pblicos para que os

142
benefcios resultantes da cidadania sejam salvaguardados pelo sistema democrtico. A
implantao do gerencialismo implica a alterao da estrutura do poder. Neste sentido, deve-
se verificar se essa estrutura se coaduna com o modelo em perspectiva. Tal modelo encontra-
se em fase de pr-institucionalizao.
As mudanas pretendidas para o cenrio poltico-administrativo s podero ser
alcanadas quando os cidados enxergarem a realidade de forma mais consciente, os nveis de
escolaridade forem altos, as informaes tornarem-se claras e a sociedade ter uma viso
ampla sobre o processo em si.
Enfim, a situao poltica e administrativa em Moambique apresenta problemas e
desafios que requerem uma reflexo mais profunda para se entender a sua lgica a partir da
coexistncia entre formas tradicionais e modernas. Assim, sugere-se desde j um estudo
minucioso sobre a coexistncia de formas tradicionais e modernas de organizao da
sociedade dentro da dinmica institucional que caracteriza o setor publico.

143
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