PLURAL, Revista do Programa de Ps-Graduao em Sociologia da USP, So Paulo, v. 16, n. 2, pp.

9-32, 2009

A luta pela cidadania no Brasil

Lucas Coelho Brando*

Democratizar um verbo reflexivo:

ou a sociedade se democratiza
ou ningum a democratizar
em lugar dela.
Emir Sader (1987)

Resumo: O Congresso Constituinte de 1987-1988 foi um raro momento na histria nacional

no qual os movimentos populares participaram de forma significativa na luta poltica para
definir o ncleo de ordenamento jurdico da nao. Apresenta-se aqui um balano crtico
dessa mobilizao, debatendo suas implicaes e limitaes a partir das discusses tericas
sobre o desenvolvimento da cidadania no Brasil e no mundo.
Palavras-chave: movimentos sociais; Congresso Constituinte de 1987-1988; cidadania;
direitos.

The fight for citizenship in Brazil

Abstract: The Brazilian Constituent General Assembly of 1987-1988 was a rare moment
in history where the social movements participated actively and substantially in the political
struggle to elaborate the juridical core of the nation. I present here a critical discussion of this
mobilization, debating its implications and limitations in dialogue with the theoretical debate
on the development of citizenship in Brazil and in the world.
Keywords: social movements; Brazilian Constituent General Assembly of 1987-1988;
citizenship; civil rights.

* Mestrando em Sociologia pela Universidade de So Paulo.

 Introduo

Ulysses Guimares, presidente do Congresso Nacional Constituinte de 1988, nomeou a nova

Carta Magna do pas de Constituio Cidad. Era uma aluso aos novos direitos polticos,
civis e sociais assegurados com a nova Constituio. O ttulo entrou para a memria popular,
e a cidadania, paulatinamente, tornou-se um valor na nova sociedade democrtica. Mas cabe
perguntar: que cidadania essa? Como ela foi construda? Seria ela um conjunto de princpios
racionalmente normatizados em prol da nova democracia ou seria, antes, o resultado de diversos
embates entre grupos e projetos divergentes, que, entre 1986 e 1988, disputaram, sob mltiplas
frentes, quais seriam as novas garantias legais?
Dessa forma, toma-se como pressuposto de que a cidadania, aqui como alhures, foi (e ainda
) fruto de lutas sociais. Assim, os sentidos, os caminhos e as consequncias nem sempre so claros
e muitas vezes so constantemente debatidos pelos atores em disputa. No caso da Constituinte
de 1988, os movimentos sociais exerceram um papel primordial: o art. 24 do Regimento Interno
da Constituinte estabeleceu as chamadas emendas populares, mecanismo de participao
popular no processo constituinte, no qual, por meio de abaixo-assinados, os eleitores poderiam
propor diretamente emendas constitucionais (dirio da assemblia nacional constituinte,
1987, p. 876).
O objetivo deste artigo realizar um balano crtico entre as discusses tericas sobre a
cidadania no Brasil e no mundo e a luta pela cidadania na Constituinte de 1988, procurando,
assim, analisar um momento mpar na histria nacional, em que os movimentos populares
participaram (em maior ou menor grau) diretamente da luta poltica, para definir o ncleo de
ordenamento jurdico da nao. Dessa forma, ser possvel fornecer uma base inicial para realizar
uma anlise do que representou esse processo, de quais foram suas conquistas e seus limites.

O conceito de cidadania

Duas ideias eram essenciais ao status de cidado em algumas cidades gregas: a isonomia
(igualdade perante a lei) e a isogoria (a igual liberdade de palavra). Embora no seja o escopo deste
trabalho remontar toda a gnese do conceito de cidadania, essas duas ideias gregas vo nortear
toda a discusso posterior dos jusnaturalistas e dos tericos contemporneos.
A cidadania moderna, tal como a compreendemos atualmente, tem suas origens na formao
do Estado de Direito e nas relaes especficas entre os ideais de liberdade e de igualdade que
prefiguram essa forma poltica. T. H. Marshall (1967) foi um dos principais intelectuais a se
debruarem sobre o tema. Em seu livro Cidadania, Classe Social e Status, ele parte da anlise do
desenvolvimento histrico da cidadania na Inglaterra para identificar trs dimenses bsicas da
cidadania:

a) Direitos Civis: Conquistados no sculo XVIII, os direitos civis seriam os direitos

necessrios liberdade individual liberdade de ir e vir, liberdade de imprensa,

10 plural 16.2
 pensamento e f, o direito propriedade e de concluir contratos vlidos e o direito
justia (Marshall, 1967, p. 63). Para o autor, os Tribunais de Justia desempe-
nhariam um papel crucial na garantia dos direitos civis.
b) Direitos Polticos: Conquistados no sculo XIX, os direitos polticos esto rela-
cionados participao no exerccio do poder poltico, como membro de um
organismo investido de autoridade poltica ou como um eleitor dos membros de
tal organismo. As instituies correspondentes so o Parlamento e os conselhos
do governo local (Marshall, 1967, p. 63). Dessa forma, algumas das questes
disputadas seriam o acesso s instituies polticas, os direitos eleitorais (e a luta
pela expanso do sufrgio), o voto secreto, a permisso de novos partidos polticos,
entre outras.
c) Direitos Sociais: Conquistados (em geral apenas parcialmente) ao longo do sculo
XX, os direitos sociais se referem:

a tudo o que vai desde o direito a um mnimo de bem-estar econmico e segurana at o

direito de participar, por completo, da herana social e levar a vida de um ser civilizado,
de acordo com os padres que prevalecem na sociedade. As instituies mais ligadas a
eles so o sistema educacional e os servios sociais (Marshall, 1967, p. 64).

Um marco do desenvolvimento dos direitos sociais o surgimento do Sistema

de Bem-Estar Social no ps-guerra, disseminando alguns direitos, como seguro-
-desemprego, seguro-doena, penso, previdncia, etc.

Segundo Marshall, a luta pela extenso da cidadania est relacionada correo da insufici-
ncia da igualdade perante a lei (garantida teoricamente pelos direitos civis), face estratificao
social, sendo, assim, o principal meio poltico para resolver, ou ao menos conter, as contradies
entre a igualdade poltica formal e a persistncia da extensiva desigualdade social e econmica
oriunda, em ltima instncia, do carter do mercado capitalista e da existncia da propriedade
privada.
De fato, Quirino e Montes (1986, p. 59) apontam para a importncia, no que se refere a
uma cidadania plena, no s dos direitos dos cidados, mas tambm de seus deveres:

[...] atravs desses direitos [polticos] os cidados se tornam responsveis pela orga-
nizao do poder, de tal forma que sua participao, por meio dos vrios sistemas de
representao e dos vrios tipos de escolha que podem realizar, lhes d uma percepo
de si prprios como artfices do prprio Estado, em igualdade de condies com relao
a todos os demais.

De certa forma, aps Marshall, a grande maioria dos autores que discorreram sobre a
cidadania o fizeram a partir de sua teoria, seja complementando-a, seja criticando-a. Uma das

2009 11
 crticas mais recorrentes a de que Marshall elabora uma perspectiva evolucionista da emergncia
histrica da cidadania, viso segundo a qual os direitos sociais aparecem como efeito de um amplo
e iminente desenvolvimento no interior da sociedade (Turner, 1994, p. 202)1.
Segundo Bryan Turner, o conceito unitrio de cidadania de Marshall, alm de evolucio-
nista, etnocntrico: o desenvolvimento e a expanso dos direitos, encadeados historicamente
e logicamente na anlise de Marshall, seriam vlidos apenas para o caso britnico; a luta pelos
diferentes tipos de direitos teria suas particularidades em cada pas. Dessa forma, o autor cria
uma tipologia com base em duas variveis cruciais: 1) a natureza passiva ou ativa da cidadania
(desenvolvida de cima para baixo, por meio do Estado; ou de baixo para cima, por meio de
instituies participativas locais, como sindicatos); 2) definies pblicas ou privadas da atividade
moral, refletidas na criao (ou no) de um espao pblico de atividade poltica.
Sua anlise histrica enquadraria a tradio revolucionria francesa na interseco entre
uma cidadania criada de forma ativa (de baixo para cima) e a criao de espaos pblicos; j o
caso ingls seria a juno de uma cidadania criada de forma passiva (de cima para baixo) com a
construo de espaos pblicos; o liberalismo americano teria engendrado uma cidadania que,
apesar de ser ativa (de baixo para cima), fundada em uma moral individualista, sem a criao de
espaos pblicos como basties de uma moralidade comum2. Finalmente, o caso alemo uniria
uma cidadania constituda passivamente (aqui, fruto principalmente da ao do Estado, visto
como a nica fonte de autoridade pblica), com uma nfase na dimenso privada (favorecendo
a famlia, a religio e o desenvolvimento tico individual) no extremo, esse desenvolvimento
tpico da Alemanha abriria caminho para o fascismo.
A tipologia de Turner complementa em pontos essenciais a definio de cidadania de Marshall.
Cabe, para os efeitos deste trabalho, destacar que o autor vai alm da anlise de Marshall acerca
do que , concretamente, cada tipo de direito que compe, em conjunto, o que chamamos de
cidadania.
Turner incorpora definio de cidadania o prprio processo de construo/conquista dela,
indicando que, nos pases onde a cidadania foi conquistada pela luta dos grupos da sociedade
civil, sua natureza da decorrente possui um sentido social diverso da cidadania definida pelas
elites polticas.
Como em qualquer tipologia, vale sempre reforar a compreenso weberiana de tipos
ideais, prprios para oferecer pontos de referncia a uma anlise comparativa com a realidade

1 Turner afirma que, segundo Anthony Giddens, os direitos de cidadania no so um conjunto de arranjos sociais
unificado e homogneo. Os direitos liberais, fruto das lutas da burguesia, no podem ser comparados com as demandas
por um sistema de bem-estar social, oriundas das lutas dos socialistas e de outras formas de ao do proletariado. Alm
disso, no existe um paralelismo necessrio, ou at um desenvolvimento necessrio, dos trs tipos de direitos. Por
exemplo, os direitos civis podem ser desenvolvidos no capitalismo sem o desenvolvimento de uma cidadania poltica.
Giddens afirma tambm que Marshall no considerou que o desenvolvimento do sistema de bem-estar social est
inserido em um contexto mais amplo da guerra e da reconstruo do ps-guerra.
2 O poltico visto, nos Estados Unidos, como moralmente suspeito: To some extent the dominance of individualism
and the value of personal success have meant that the public arena is typically in terms of individual involvement in local
voluntary associations (Turner, 1994, p. 218).

12 plural 16.2
emprica, sempre mais ambgua e complexa. Uma pergunta pertinente a este trabalho saber
at que ponto a luta por direitos civis, polticos e sociais na Assembleia Nacional Constituinte
brasileira logrou romper com a dinmica passiva presente (ao menos parcialmente), em alguns
fatos histricos nacionais (como a Independncia, a promulgao da Lei urea e, em seguida,
a da Repblica, entre outros).
Veremos, mais adiante, que alguns fatos alteraram significativamente essa dinmica ao longo
da Constituinte, mas no sem uma reao das elites e uma limitao tambm significativa da
participao popular.
Outra crtica possvel s teorias da cidadania existentes, a de Turner inclusa, de que o papel
do Estado na formulao (e na reproduo) dos diferentes tipos de cidadania ainda secundrio.
As dinmicas e as estruturas dos diferentes Estados ainda no foram suficientemente exploradas
pelas teorias vigentes, especialmente se considerarmos a centralidade dessa estrutura poltica para
a construo e para a garantia dos direitos.
O Estado, em Turner, paira sobre a dinmica social dos dominantes e dos dominados, assim
como sobre a moralidade prpria de cada cultura. Dessa forma, possvel que uma anlise mais
detalhada sobre o papel exercido por agentes e instituies do Estado em momentos-chave da luta
pela cidadania (como a Constituinte) possa contribuir para uma compreenso maior da influncia
desses atores, assim como de seus interesses especficos e, inclusive, das contradies presentes na
atuao das diferentes instituies estatais.

Cidadania no Brasil

Apesar dos avanos da tipologia de Turner, ela, no entanto, ainda mantm uma viso
etnocntrica, sendo, portanto, ainda insuficiente para uma teoria global da cidadania. Mesmo
se compreendermos as dimenses (ativa-passiva e pblico-privado) como tipos ideais, ela
permanece insuficiente para uma anlise da Amrica Latina e, especialmente, do complexo
arranjo brasileiro constitudo ao longo do sculo XX.
Uma importante contribuio nesse sentido a obra de Jess Souza, A Construo Social
da Subcidadania, na qual ele procura demonstrar que, se nas sociedades centrais a formao
do self pontual3 como padro cultural e intelectual foi anterior s suas prticas institucionais e
sociais, nas sociedades perifricas, as prticas j chegam de forma institucionalizada, sem serem
precedidas por ideias que as embasassem.
Dessa forma, inexistiria aqui a mesma esfera moral articulada, generalizada e consensual
presente na Amrica do Norte e na Europa, como, por exemplo,

3 O self pontual , segundo Souza (2003, p. 31), uma forma de reconhecimento social de carter universalizante e
caracterizada pelo princpio da dignidade; o self pontual a concepo contingente e historicamente especfica de ser
humano, presidido pela noo de calculabilidade, raciocnio prospectivo, autocontrole e trabalho produtivo como os
fundamentos implcitos, tanto da sua auto-estima quanto do seu reconhecimento social.

2009 13
 o consenso [valorativo] acerca da necessidade de homogeneizao social e generalizao
de tipo de personalidade e de economia emocional burguesa a todos os estratos sociais.
[...] Em todos os pases que lograram homogeneizar um tipo humano transclassista,
este foi um desiderato perseguido de forma consciente e decidida e no deixado a uma
suposta ao automtica do progresso econmico (Souza, 2003, p. 99).

Com a Abolio da Escravatura, acompanhada do abandono dos ex-escravos prpria

sorte (sem acesso terra, com a Lei de Terras de 1850), aliado ao estmulo imigrao europeia,
o capitalismo brasileiro fez dos ex-escravos e dos agregados/dependentes pessoais uma ral
estrutural caracterizada por um habitus precrio4. Por meio da ideologia do desempenho5
(propriamente moderna e capitalista), somada ideologia da democracia racial, a inadaptao
dessa ral estrutural e a consequente marginalizao seriam percebidas como fracasso pessoal,
obscurecendo as causas da desigualdade e a hierarquia valorativa implcita.
Assim, segundo Jess Souza, nos pases capitalistas perifricos e, principalmente, no Brasil,
o processo de modernizao (com a construo de instituies capitalistas como o Mercado
em 1808, o Estado em 1822 e a Indstria a partir de 1930) no foi acompanhado de um
consenso mnimo acerca das ideias (e de uma gramtica social universalista), que, em outras
partes, permitiram e/ou facilitaram construir toda uma luta pela extenso da cidadania. Aqui,
as prticas vieram antes das ideias e, nesse processo, construiu-se socialmente toda uma parcela
da populao alijada da cidadania plena e, portanto, da herana social da civilizao moderna.
Essa subcidadania seria a marca da ral estrutural na periferia do capitalismo.
A anlise de Souza similar de outros tericos como Francisco Weffort e Jos lvaro Moiss.
Para eles, formou-se no Brasil um sistema dual, em que, de um lado, existe um regime liberal de
oligarquias competitivas e, do outro, uma massa dos marginais e dos no organizados. Weffort
(apud Moiss, 1990, p. 32) pondera que existem dezenas de milhes de pessoas que so cidados,
no sentido poltico-formal da expresso, mas que no tm condies de exercer a cidadania. J
Moiss (1990, p. 32) complementa a anlise sobre essa massa marginal afirmando que:

No se trata apenas do fato de que, em relao a esses contingentes da populao, os

mecanismos da democracia representativa como as eleies peridicas e a participa-
o em partidos so limitados, comprometendo a eficcia do princpio da soberania

4 uma ral inadaptada s condies da modernidade, s disposies de comportamento de trabalho capitalista, de

autocontrole, assim como marcada pela ausncia de um cdigo moral de conduta (regida por um cdigo de honra).
Inadaptao agravada pelo repdio a todas as formas manuais de trabalho que lembravam a escravido, assim como
pela desorganizao da famlia e pelo alcoolismo. Esse habitus precrio existe em grupos restritos nas sociedades centrais,
mas s ganha estatuto de fenmeno de massa permanente em pases perifricos, como o Brasil (Souza, 2003, p. 167).
5 Souza utiliza a ideia de ideologia do desempenho de Pierre Bourdieu, para quem seria ela a responsvel, no mundo
moderno, pela percepo, por parte dos indivduos, da dominao como algo natural, uma consequncia direta dos
prprios esforos (mritos ou demritos); no se perceberia, portanto, que o mrito (assim como a dominao que
ele legitima) produzido socialmente, sendo consequncia no de escolhas individuais autnomas, mas sim, prin-
cipalmente, de escolhas sociais pr-reflexivas, naturalizadas de acordo com o habitus ao qual pertence o indivduo.

14 plural 16.2
 popular no conjunto do sistema poltico; trata-se de que esses setores sequer tm um
acesso efetivo a esses prprios mecanismos.

Segundo Jos Maria dos Santos (1930), outro fator importante de limitao ao desenvol-
vimento de uma cidadania ativa no Brasil o modelo republicano que aqui se instaurou com
base nos postulados positivistas de um poder federal concentrado e forte. Moiss (1990, p. 11)
afirma, assim:

O advento da repblica brasileira, portanto, ao contrrio da experincia norte-americana,

no realizou a centralizao dos recursos de poder em mos do Estado junto com a
preservao democrtica dos poderes locais, nem criou mecanismos de contrapeso que
pudessem equilibrar a concentrao de poder entregue ao Executivo; menos ainda serviu
para valorizar as instituies de representao ou para criar mecanismos republicanos
que operem a distino entre os interesses pblicos e os privados.

Redemocratizao e a luta pela cidadania

Dois pontos de inflexo na histria da cidadania no Brasil so o longo perodo de suspenso

de grande parte dos direitos civis, polticos e sociais, durante o regime militar, e a dcada que
antecedeu a promulgao da Constituio de 1988, caracterizada pela intensificao da luta contra
o golpe militar e por novos direitos. Das grandes greves de So Bernardo do Campo em 78, 79 e
80, decorreu a reorganizao do sindicalismo, resultando na fundao, em 28 de agosto de 1983,
da Central nica dos Trabalhadores (CUT). Em 1983 e 84, a insatisfao social com o regime
militar e com a crise econmica foi canalizada na Campanha das Diretas, que, embora tenha
visto a Emenda Dante de Oliveira ser derrubada, teve enorme impacto poltico no pas mais
de cinco milhes de pessoas saram s ruas para participar da maior manifestao de massas na
histria brasileira. No ano seguinte, com a eleio (indireta) do primeiro presidente civil desde
1964, ganhou fora a mobilizao e a intensa disputa poltica e social em prol de uma nova
Constituio democrtica.
Nesse processo, os movimentos sociais vo conquistar, pela primeira vez na histria nacional,
um destaque significativo na luta pela cidadania. Quirino e Montes (1987, p. 80) ressaltam a
importncia desse fato poltico novo:

O fechamento do sistema poltico e dos canais tradicionais de participao, de reivin-

dicao e de representao trouxe consigo a emergncia, nos movimentos sociais, de
uma nova conscincia de direitos a serem reivindicados, coletivamente, em oposio aos
favores a serem pedidos, e isso constitui um fato poltico novo, dos ltimos dez anos,
em toda a histria brasileira, enquanto experincia de massa.

2009 15
 Emir Sader (1988), em Quando Novos Atores Entram em Cena, ao discorrer sobre os movi-
mentos populares do perodo entre 1978 e 1985, destaca a importncia das questes do cotidiano,
compreendidas como expresses de resistncia, autonomia e criatividade, transformando-as em
eixos da luta poltica. Assim, os movimentos populares passaram a reivindicar novos direitos
relacionados s questes de moradia, educao, sade, trabalho, lazer e dos direitos da criana
e do adolescente, entre outros.
O autor afirma, assim: A novidade eclodida em 1978 foi primeiramente enunciada sob
a forma de imagens, narrativas e anlises referindo-se a grupos populares os mais diversos que
irrompiam na cena pblica reivindicando seus direitos, a comear pelo primeiro, pelo direito
de reivindicar direitos (Sader, 1988, p. 26).
Com o incio das mobilizaes em torno da convocao de uma Constituinte, surgiu uma
polmica que perduraria at a promulgao da nova Carta Magna. O governo Sarney, em vez
de propor a eleio de uma Assembleia (unicameral) Constituinte exclusiva, decidiu conceder
poderes constituintes ao Congresso a ser eleito em 15 de novembro de 1986.
Em meio a essa disputa, surgiu uma das primeiras aes de envergadura da sociedade civil:
os movimentos sociais organizaram uma campanha por uma Constituinte exclusiva, enviando
cerca de setenta mil telegramas e cartas destinados ao deputado Flvio Bierrenbach, relator da
Comisso Mista encarregada de dar parecer ao projeto de convocao da Assembleia Nacional
Constituinte (Projeto de Emenda Constitucional de 28 de junho de 1985).
No dia 15 de outubro, o relator surpreendeu o governo ao propor a realizao prvia de
um plebiscito para que o povo decidisse sobre as questes mais polmicas: uma Constituinte
congressual ou exclusiva; a coincidncia ou no da eleio constituinte com a dos governadores;
o funcionamento de uma comisso legislativa simultnea Constituinte; e a coleta de sugestes
para a Constituinte por meio das Cmaras Municipais.
O governo e a liderana do PMDB derrubaram eventualmente o parecer do relator, apro-
vando o substitutivo do deputado Valmor Giavarina a emenda constitucional foi finalmente
promulgada no dia 27 de novembro de 1985. Em vez de eleger uma Assembleia (unicameral) Cons-
tituinte exclusiva, conceder poderes constituintes ao Congresso a ser eleito em 15 de novembro
de 1986 , que acumulou, portanto, a dupla funo: legislativa-ordinria e constituinte, assim
como perpetuou, nos trabalhos de elaborao da nova Magna Carta, a estrutura bicameral e as
distores eleitorais na proporcionalidade dos representantes em cada estado.
Apesar da derrota, o episdio serviu para vislumbrar a capacidade de mobilizao da sociedade
civil em torno da Constituinte. Ao longo de 1985 e 1986, no foram poucas as manifestaes em
defesa de maior participao da sociedade no processo de redemocratizao e de elaborao da
nova Constituio.
Dom Paulo Evaristo Arns afirmou, em 1985 (p. 70):

16 plural 16.2
 Se queremos que nossa gente simples aceite a prxima Carta Magna como sendo sua,
impem-se, no mnimo, duas condies: a primeira, que ela tenha origem na prpria
vontade do povo, alertado para a importncia do assunto. Depois, que o mesmo povo
possa propor os tpicos que mais influem na sua vida. Alm disso, a nao como tal quer
asseguradas as medidas que lhe possibilitem a tutela da nova Constituio.

De forma similar, em um colquio realizado no ano seguinte, Joo Almino de Souza (1987,
p. 81) avaliou que:

[...] da organizao da sociedade e da possibilidade de mobilizao da populao antes da

constituinte e durante esta depende o controle popular sobre as decises governamentais
e a capacidade de controle e vigilncia da Constituinte pela sociedade. A representao
no elimina a necessidade desse controle e vigilncia, pois, mesmo que desejemos uma
Constituinte soberana, devemos estar tambm atentos para o fato de que toda soberania
ilimitada, de quem quer que seja e independentemente de em nome de quem se exera,
pode ser fonte de tirania.

Dessa disputa por uma Assembleia Constituinte livre, exclusiva e soberana, diversos grupos
da sociedade civil comearam a se organizar para influir nos rumos dos acontecimentos. Uma
novidade importante foi a criao de organizaes sociais voltadas diretamente para a Constituinte.
Segundo Michiles et al. (1989), essa mobilizao teve duas matrizes: uma no Rio de Janeiro,
com o lanamento do Movimento Nacional pela Constituinte, em um ato pblico com cerca
de sete mil pessoas em Duque de Caxias, no dia 26 de janeiro de 1985; e outra matriz em So
Paulo, com a criao do Plenrio de So Paulo Pr-Participao Popular na Constituinte,
no dia 6 de fevereiro de 1985.
Enquanto o Movimento Nacional pela Constituinte tinha como objetivo primordial
o resgate da cidadania e a construo pelo povo da democracia, a iniciativa paulista focava,
inicialmente, a questo dos instrumentos de participao popular que poderiam ser includos
na nova Constituio.

O movimento criado no Rio de Janeiro se desenvolveu atravs de viagens e contatos

de seus lderes e organizadores em todo o Brasil, estimulando as iniciativas existentes
ou despertando novas. Em So Paulo adotou-se o mtodo da publicao sistemtica de
um pequeno boletim de notcias, enviado s pessoas e entidades que se interessassem
em receb-lo, em todo o Brasil. Os dois mtodos se completavam: os que viajavam
incentivavam o engajamento, que, em seguida, era aprofundado, ligando-se s propostas
veiculadas nos boletins (Michiles et al., 1989, p. 41).

2009 17
 Dessa forma, nessa primeira etapa, o Movimento Nacional pela Constituinte estimulava a
criao de movimentos constituintes municipais, nos quais o povo elaboraria sua prpria proposta
paralela de Constituio, levando-a para fruns estaduais e, depois, para um frum nacional.
J os Plenrios e Movimentos Pr-Participao Popular na Constituinte procuravam articular
as entidades e os militantes em prol do objetivo comum de garantir a participao popular no
processo constituinte.
De fato, os movimentos populares em torno da Constituinte tiveram diversas facetas,
origens, estruturas e composies. Autores como Whitaker, Michiles e Coelho afirmam que,
no entanto, apesar da diversidade, esses movimentos

tinham em comum, de maneira geral, uma preocupao suprapartidria, ainda quando

nasciam de iniciativas partidrias. Surgiram pela atuao de militantes polticos ou sindi-
cais, de agentes de pastoral, de movimentos de moradores, de associaes profissionais.
Uns contaram com apoio e ajudas institucionais, de governos, universidades ou igrejas.
Outros buscaram sua ao somente em recursos prprios (Michiles et al., 1989, p. 38).

Entre 1985 e 1988, os movimentos sociais envolvidos com a Constituinte passaram por
inmeras transformaes, seja nas pautas, em seus repertrios de aes coletivas6, seja na prpria
composio de militantes. Segundo os relatos dos militantes, apesar da alta rotatividade, existia
um ncleo de militantes que persistiam e que serviam de base para novas ondas de mobilizaes
(Cf. Michiles et al., 1989, p. 39).
A discusso sobre o Regimento Interno da Constituinte, polarizada principalmente pela
polmica sobre a soberania e o funcionamento exclusivo ou paralelo do Congresso, possibilitou
aos movimentos uma conquista indita de mecanismos de participao popular j no processo
constituinte. Dessa forma, o art. 24 do Regimento Interno da Constituinte estabeleceu as
chamadas emendas populares:

Fica assegurada, no prazo estabelecido no artigo anterior, a apresentao de proposta de

emenda ao Projeto de Constituio, desde que subscrita por 30.000 (trinta mil) ou mais
eleitores brasileiros, em lista organizada por, no mnimo, 3 (trs) entidades associativas,
legalmente constitudas, que se responsabilizaro pela idoneidade das assinaturas [...]
(Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 1987, p. 876).

6 O conceito de repertrio de aes coletivas foi elaborado inicialmente por Charles Tilly em 1978, com o objetivo
de representar o conjunto limitado de formas de ao e estratgias utilizadas por diferentes grupos ou indivduos para
efetuarem as suas demandas: o repertrio no s o que as pessoas fazem quando elas tm uma demanda; mas tam-
bm o que elas sabem como fazer e o que a sociedade passou a esperar que elas escolham fazer dentro de um conjunto
de opes sancionado culturalmente e limitado empiricamente (Tilly apud Tarrow, 1995, p. 91).

18 plural 16.2
 O mecanismo das emendas populares contribuiu significativamente para aumentar a
mobilizao popular por novos direitos: S a partir da conquista da emenda popular como
instrumento se comeou a vincular mais estreitamente o trabalho de mobilizao popular com
o que efetivamente ocorria dentro da Constituinte (Michiles et al., 1989, p. 42). Dessa forma,
com os instrumentos de participao popular no prprio processo constituinte, gerou-se uma
nova Estrutura de Oportunidades Polticas7 para os setores e movimentos sociais, possibilitando
uma interferncia direta das organizaes populares no processo constituinte. Alm disso, o
instrumento das emendas populares funcionou como um fator agregador dos diferentes
atores e organizaes com interesses diversos: as entidades procuraram se articular com outros
movimentos com temticas similares para, assim, criar consensos e apresentar conjuntamente
emendas dos mesmos temas.
Apesar das articulaes, estimuladas pela prpria exigncia do Regimento Interno, que
impunha a condio de que trs entidades associativas se organizassem e se responsabilizassem
por cada emenda, algumas divergncias entre os movimentos marcaram algumas emendas. Em
geral, muitas das divergncias decorriam de avaliaes conflitantes acerca de qual era o papel e
o alcance das emendas populares:

Havia os que propugnavam, como mais importante, a marcao de posies mais radi-
cais, desconsiderando a possibilidade de sua assimilao pela Constituinte, apesar de
sua conhecida correlao de foras. Outros, da tendncia realista, como se autodeno-
minaram, ponderavam sobre a necessidade de avanar com propostas progressistas, sem
transigir nos pontos fundamentais, mas nunca perdendo de vista o perfil conservador
majoritrio dos parlamentares ou descurando-se da busca de possveis alianas (Michi-
les et al., 1989, p. 92).

Alguns exemplos de ruptura foram o da Sade (com a polmica sobre o relacionamento do

setor pblico com o privado), o da questo indgena (com a divergncia em torno da abordagem
inicial sobre populaes indgenas versus naes), o da Democratizao da Comunicao (sobre
a questo da explorao dos veculos de comunicao por fundaes ou sociedades sem fins
lucrativos), o do Movimento Criana e Constituinte (com a questo da idade para admisso
ao trabalho) e da Reforma Agrria e Poltica Agrcola (o Movimento dos Trabalhadores Rurais
Sem Terra apresentou outra emenda, com trs novas reivindicaes demandadas por sua base).

7 O conceito de Estrutura de Oportunidades Polticas foi elaborado por Charles Tilly, em From Mobilization to Revo-
lution (1978). Para o autor, necessrio sempre analisar o conjunto de oportunidades e ameaas presentes no mundo
que cerca o movimento/indivduos e que tem alguma probabilidade de afetar o bem-estar e o sucesso dos atores.
Dessa forma, do lado da oportunidade, deve-se identificar a extenso da vulnerabilidade de outros grupos (incluindo
governos) em relao a novas demandas que poderiam, se bem-sucedidas, aumentar a realizao dos interesses do
contestador. J do lado das ameaas, preciso atentar em que medida outros grupos ameaam realizar demandas que,
se bem-sucedidas, iro reduzir a realizao dos interesses do contestador (Cf. Tilly, 1978, p. 133).

2009 19
 Mesmo assim, o saldo final da mobilizao popular foi impressionante: duzentas e oitenta e
oito entidades diferentes apresentaram cento e vinte e duas emendas populares que angariaram um
total de 12.265.854 assinaturas. Considerando que cada eleitor pode subscrever at trs emendas,
entre 6% e 18% dos eleitores da poca assinaram alguma emenda8.
Michiles et al. (1989) dividiram as emendas segundo os perfis das entidades que as patroci-
navam. Segundo os autores, as vinte e cinco entidades religiosas tiveram o melhor desempenho
relativo: 77,6% de suas emendas tiveram mais de trinta mil assinaturas e, entre as sete emendas
apresentadas com mais de quinhentas mil assinaturas, cinco delas tinham o apoio do segmento
religioso. J o segmento patronal conseguiu superar a barreira inicial em dezenove das vinte
emendas que props, mas apenas uma delas teve mais de quinhentas mil assinaturas. As entidades
sindicais foram as mais volumosas: as cento e vinte e uma entidades apresentaram sessenta e duas
emendas, sendo que quarenta e duas delas superaram as trinta mil assinaturas, e quatro tiveram
mais de quinhentas mil assinaturas.
Alm desses grupos, os autores identificaram o das entidades civis (com destaque para
o fraco desempenho do movimento estudantil: apenas uma das cinco emendas propostas por
ele obteve mais de cem mil assinaturas) e o grupo das entidades ligadas aos poderes executivos
e legislativos.
Cabe ressaltar que o mecanismo de emendas populares, apesar de ter sido utilizado prin-
cipalmente pelos movimentos e entidades sociais progressistas, tambm foi empregado pelas
entidades empresariais e patronais em prol de interesses conservadores (Cf. Michiles etal.,
1989, p. 114). Um exemplo a Emenda n. 098, apresentada pela Sociedade Rural Brasileira
para se contrapor s emendas da Contag e do MST; ela obteve 43.275 assinaturas em prol de
um projeto conservador de reforma agrria.
Dessa forma, existe uma relao essencial entre os mecanismos de participao popular na
Assembleia Nacional Constituinte e a luta pela cidadania que ali se instaurou. De fato, com o
desenrolar dos trabalhos constituintes e com o crescimento da mobilizao (lastreado nas emendas
populares), o mecanismo serviu no apenas para levar as demandas da sociedade civil para o
centro do poder, mas tambm, de forma inversa, para levar a prpria disputa para dentro da
sociedade civil, relembrando o pensador italiano Antonio Gramsci, que compreendia a sociedade
civil como o conjunto de relaes ideolgicas-culturais e para quem a esfera da superestrutura
poderia ser dividida em dois grandes nveis: a sociedade civil (como conjunto de organismos
chamados privados) e o nvel da sociedade poltica ou do Estado. Enquanto o primeiro teria
uma funo de produtor de hegemonias, o segundo produziria a dominao direta; ambos
formariam uma unidade dialtica.

8 Segundo o Anurio Estatstico do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica), o nmero total de eleitores
cadastrados para as eleies de 1986 foi de 69.166.810. Dessa forma, se cada cidado tivesse assinado trs emendas,
teramos 4.088.618 eleitores assinantes (6% do eleitorado); no outro extremo, se cada cidado tivesse assinado apenas
uma emenda, teramos 12.265.854 eleitores assinantes (18% do eleitorado).

20 plural 16.2
 Assim, a sociedade civil tambm seria um espao de disputa, de conflito ideolgico e cultural
que produziria hegemonias. Os mecanismos de participao popular, j no processo constituinte,
possibilitaram sociedade civil interferir diretamente nos trabalhos e na dinmica constituinte
e, assim, intensificar os laos que interligam a sociedade poltica com a civil.
O controle e a presso social exercida cotidianamente sobre os deputados constituintes
fizeram com que a disputa ideolgica, cultural e por questes/pautas concretas no mbito da
sociedade civil se desse no somente durante o perodo eleitoral, mas tambm ao longo de todo
o processo de elaborao e negociao da nova Carta Magna.
Dessa forma, a disputa pela produo de hegemonias na sociedade civil se tornou um instru-
mento e o caminho da prpria disputa poltica no interior da Assembleia Nacional Constituinte.
As sucessivas caravanas a Braslia, os debates com representantes dos movimentos sociais e as
reunies de negociao aos poucos se incorporaram rotina da Assembleia Nacional Constituinte.
No entanto, alguns autores como Quirino e Montes (1987), apesar de apontarem para a
importncia das reivindicaes por novos direitos que aspirem a uma sociedade mais igualitria,
atentam para os riscos que essas mesmas reivindicaes podem trazer, especialmente nos casos
em que a nova conscincia de direitos trouxer um conjunto de reivindicaes particularistas e
construir um modelo de cidadania unilateral e, em ltima instncia, corporativista.

Em outras palavras, haveria o risco de que, acentuando-se na cidadania apenas o aspecto

dos direitos que essa condio assegura, se acabasse por identificar no Estado, numa
nova e sofisticada verso do populismo, apenas uma fonte provedora inesgotvel, da
qual incessantemente so cobradas garantias de liberdades especficas que facilmente
poderiam converter-se em uma forma moderna de privilgios. [...] preciso no esque-
cer que, transformando-se a defesa dessa igualdade bem como de sua garantia num
processo incessantemente renovado de cobrana unilateral do Estado, isso permitiria ao
prprio Estado estender sua esfera de ao muito alm do previsto ou sequer do desejado
(Quirino; Montes, 1987, pp. 81-82).

A soluo seria a construo de reivindicaes bilaterais, com direitos garantidos pelo Estado,
mas tambm com deveres impostos aos cidados, como a fiscalizao do governo e a participao
autnoma na vida social e poltica.
Em um pas marcado historicamente por relaes de poder hierarquizadas e profundamente
centralizadas, nas quais o senhor de terras tinha poder de vida ou morte sobre seus escravos e
agregados, o modelo corporativista predominou na estrutura sindical, o povo esteve alijado da
grande maioria dos acontecimentos histricos, crucial questionar quais foram os fatores que
possibilitaram que, ao longo das lutas que envolveram a Constituinte, os movimentos populares
tenham conseguido se mobilizar e criar um ciclo de protestos9 em prol de novas conquistas e,

9 Segundo Sidney Tarrow, os ciclos de protesto canalizam e absorvem as inovaes do repertrio de aes contenciosas
produzidas em momentos de grande efervescncia social; para o autor, as principais caractersticas dessas ondas de

2009 21
 especialmente, de novos direitos. Igualmente importante investigar quais foram os limites dessa
participao, assim como quais foram suas consequncias e conquistas.
Axel Honneth, em Lutar por Reconhecimento, teoriza sobre as pr-condies sociais e psico-
lgicas para a ao social transformadora, interligando a dimenso da luta pela cidadania a um
contexto mais amplo de transformao da estrutura e dos padres de racionalizao e socializao
na sociedade moderna (Cf. Honneth, 2003, pp. 117-291). Assim, a luta pelo reconhecimento a
luta pela constituio de sujeitos histricos, sendo que, para Honneth, um sujeito social precisa
se reconhecer como portador de direitos e vontades, o que envolve desde o desenvolvimento da
autoconfiana nas relaes familiares, o autorrespeito na relao entre os indivduos e a sociedade
(proporcionado pela gramtica universalista do direito, permitindo sua constituio individual
independentemente de suas opes morais) e at o desenvolvimento da autoestima na luta pelo
reconhecimento social (em uma comunidade de valores) de determinadas propriedades e atributos
relativos ao grupo social ao qual o indivduo pertence.
Esse reconhecimento social e individual seria uma pr-condio para o desenvolvimento da
autonomia necessria para a participao na vida pblica e, portanto, para a prpria mobilizao
transformadora dos indivduos.
De certa forma, o processo de construo da mobilizao em torno da Constituinte exem-
plifica bem a luta pelo reconhecimento como sujeito poltico e cidado pleno. Inmeras escolhas
refletiam o ceticismo de boa parte da populao e dos militantes sobre as capacidades efetivas de
fazerem suas vozes serem ouvidas. Houve um longo processo, permeado de sucessivas caravanas
a Braslia, em que as lideranas e os militantes passaram a se autorreconhecer como parte do
processo constituinte.
No incio das mobilizaes, antes das eleies, impunha-se a escolha entre uma atuao
paralela Constituinte e a tentativa de influenciar diretamente algumas pautas. O mecanismo
das emendas populares serviu para unificar e ampliar a ao coletiva na presso direta aos cons-
tituintes. O processo de elaborao das emendas tambm foi, em muitos casos, disputado entre
os que desejavam alguns avanos concretos e aqueles que avaliavam que o melhor caminho seria
mostrar sociedade quais eram os avanos ideais.
No importa fazer aqui um julgamento sobre quais caminhos estavam certos ou errados,
at porque certamente a resposta varia de caso a caso, mas o que essencial perceber que, ao
longo da mobilizao, os movimentos sociais se redefiniram internamente e externamente: nas
pautas, estratgias, identidades, articulaes com outros movimentos, no relacionamento com
a mdia, nos contatos e negociaes com polticos e partidos, e, finalmente, nas relao com a
prpria sociedade.

protesto seriam a existncia de conflito acirrado com uma amplitude setorial e geogrfica, assim como o surgimento
de novas organizaes de movimentos sociais e o empoderamento (empowerment) de velhos movimentos, a criao
de novos enquadramentos globais (master frames) de significados e a inveno de novas formas de ao coletiva (Cf.
Tarrow, 1995, pp. 91-92).

22 plural 16.2
 importante analisar que, paradoxalmente, a mesma dinmica que dificultou a criao de
projetos e vises globais de uma Constituio foi a que contribuiu significativamente para que
os movimentos e as emendas populares pudessem ter alguma influncia no texto final. De fato,
os trabalhos na Constituinte se caracterizaram por alto grau de descentralizao. Com a exceo
do Partido dos Trabalhadores (com um projeto escrito pelo jurista Fbio Konder Comparato),
os partidos polticos com representao na Cmara e no Senado no apresentaram projetos de
Constituio discutidos com as prprias bases (eleitorais ou parlamentares); mesmo o anteprojeto
da Comisso Provisria de Estudos Constitucionais (Comisso Afonso Arinos), convocada pelo
governo Sarney antes da Constituinte e cujos resultados foram criticados pelos setores conserva-
dores, no foi oficialmente encaminhada para a Assembleia Nacional Constituinte e tampouco
se tornou texto-base para a futura Constituio, embora tivera uma influncia significativa nos
debates que aconteceram.
Dessa forma, a elaborao do texto constitucional foi realizada inicialmente a partir de 24
subcomisses, dentro das quais, segundo o art. 14 do Regimento Interno da ANC, entre cinco e
oito reunies das subcomisses teriam de ser destinadas audincias de entidades representativas
de segmentos da sociedade. As propostas dos parlamentares, das entidades e dos especialistas
ouvidos foram consolidadas e enviadas para oito Comisses Temticas, cada qual agregando
trs subcomisses. Em seguida, uma Comisso de Sistematizao elaboraria o anteprojeto a
ser votado em dois turnos pelo plenrio da Assembleia Nacional Constituinte, com direito
apresentao de emendas.
As emendas populares eram apresentadas diretamente Comisso de Sistematizao (embora
seu contedo tenha sido, na maioria dos casos, apresentado previamente pelas entidades nas audi-
ncias pblicas das subcomisses). Caso a Comisso de Sistematizao se manifestasse contrria
a uma emenda popular, caberia s entidades um recurso no Plenrio, desde que interposto por
cinquenta e seis constituintes.
A descentralizao dos trabalhos constituintes permitiu maior participao e influncia
(positiva e negativa) tanto dos deputados no ligados s elites partidrias quanto dos prprios
movimentos sociais. Assim, embora tenham sido muitas as derrotas, tambm se tornaram possveis
algumas conquistas pontuais, inclusive no Projeto-A votado pela Comisso de Sistematizao.
No entanto, a reao s influncias dos setores progressistas da esquerda e do PMDB veio com
a formao do Centro (composto por parlamentares de parte do PMDB com parlamentares
do PFL, PDS e PL), que aprovou, no dia 5 de janeiro de 1988, um novo Regimento Interno
invertendo o nus de se ter a maioria (280 votos) para a manuteno de qualquer trecho do
Projeto-A da Comisso de Sistematizao (considerado progressista demais para a maioria
conservadora da ANC)10.
Assim, grande parte das conquistas asseguradas no primeiro Anteprojeto de Constituio
pde ser facilmente descartada pelo Centro no Plenrio.

10 No primeiro Regimento Interno, o nus dos duzentos e oitenta votos recaa sobre quem quisesse alterar algum
trecho do Projeto-A.

2009 23
 Concluso: avanos e limites da nova Carta Magna

Apesar das barreiras impostas pela correlao de foras e pela formao do Centro, a
nova Carta Magna avanou significativamente na consolidao de alguns direitos civis, polticos
e sociais. Embora no seja o objetivo deste trabalho realizar anlise completa do rol de direitos
includos na Constituio de 1988, apresentam-se aqui algumas conquistas cruciais, muitas das
quais se originaram ou foram apoiadas por emendas populares.
O art. 5 da Constituio, que trata dos direitos e deveres individuais e coletivos, enumera
uma srie de direitos humanos, proibindo a tortura e o tratamento desumano ou degradante,
assim como classificando como inviolvel a liberdade de conscincia e de crena e assegurando
aos presos o respeito integridade fsica e moral. A seguir so apresentadas algumas das outras
garantias formais asseguradas no art. 5:

Algumas garantias formais no art. 5 da Constituio11:

Inciso XXI Atribuio de Competncias a Associaes para a Defesa de

Direitos Individuais: as entidades associativas, quando expressamente autori-
zadas, tm legitimidade para representar seus filiados judicial ou extrajudicialmente
(Dallari, 2001, p. 65)12.
Inciso XXXIV Direitos de Petio e Representao: (...) permitem a qualquer
pessoa dirigir-se a uma autoridade, pedindo providncias para a defesa de direitos
ou contra ilegalidade ou abuso de poder (Dallari, 2001 p. 64).
Inciso LXVIII: Mantido o Habeas Corpus: concedido sempre que algum sofrer
ou se achar ameaado de sofrer violncia ou coao em sua liberdade de locomoo,
por ilegalidade ou abuso de poder ( usado, sobretudo, para assegurar a liberdade
em casos de priso ilegal ou de sua ameaa).
Inciso LXIX Mandado de Segurana: suspende a aplicao de um ato ilegal, de
qualquer autoridade, que ofenda direito lquido e certo de uma pessoa fsica ou
jurdica.
Inciso LXX Mandado de Segurana Coletivo: permite que um partido poltico,
uma organizao sindical, uma entidade de classe ou uma associao legalmente
constituda defendam os direitos de seus membros.

11 Conforme Brasil (1990).

12 Dalmo Dallari pondera a importncia desse direito a partir da anlise de que as pessoas mais pobres no tm o
hbito de utilizar o Poder Judicirio para defender seus direitos, ou por falta de informaes, ou por no conseguirem
o auxlio de um advogado, ou ainda por terem medo de uma represlia. O nmero de associaes cresceu muito no
Brasil nos ltimos anos e por meio delas ser mais fcil e menos perigoso chegar ao juiz para repelir uma agresso a
direitos ou para obter a garantia de proteo judicial para um direito negado ou ameaado (Dallari, 2001, p. 65).

24 plural 16.2
 Inciso LXXI Mandado de Injuno: concedido sempre que a falta de norma
regulamentadora torne invivel o exerccio dos direitos e liberdades constitucionais
e das prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e cidadania.
Inciso LXXII Habeas Data: permite a uma pessoa saber que informaes
constam a seu respeito em qualquer banco de dados de entidades governamentais
ou que tenham carter pblico.
Inciso LXXIII Ao Popular:

Por meio de ao popular qualquer cidado parte legtima para pedir ao juiz a anu-
lao de ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe.
A inovao [de 1988] est na possibilidade de ao popular para anulao de atos que
sejam lesivos moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico
e cultural (Dallari, 2001, p. 64).

J na seo dos Princpios Fundamentais, no art. 1, Pargrafo nico, a Constituio da

Repblica Federativa do Brasil afirma: Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio (grifo colocado), palavra
essencial para possibilitar a legalidade e legitimidade dos mecanismos de participao direta
presentes na nova Carta Magna.
J no art. 14: A soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e
secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: I plebiscito; II referendo;
III iniciativa popular. Dessa forma, pela primeira vez no Brasil, a Constituio Federal articulou
a democracia representativa com elementos da democracia direta (como a iniciativa legislativa,
o referendo e o plebiscito).

A previso expressa da democracia direta, ao lado da forma representativa. Isso cons-

titui um avano importante, pois inmeras vezes foi recusada a participao direta ou
semidireta do povo, sob a alegao de que a Constituio definia o Brasil como demo-
cracia representativa e por isso o povo s poderia participar atravs de representantes
(Dallari, 1989, p. 384).

De fato, os mecanismos de participao poltica direta foram um dos temas centrais da

campanha dos movimentos sociais antes e durante a Assembleia Nacional Constituinte, com
intensa articulao entre as lideranas sociais e os deputados constituintes. Foram trs emendas
populares que trataram sobre o tema da participao popular, as de n. 021, 022 e 056, reunindo,
em conjunto, 367.301 assinaturas.
No entanto, um dos centros de disputa dos artigos relativos iniciativa popular foi a porcen-
tagem de assinaturas de eleitores necessria apresentao de uma iniciativa. A porcentagem final
acabou sendo bem mais restritiva, exigindo, para apenas se originar, um nmero muito mais

2009 25
 elevado do que aquelas trinta mil assinaturas necessrias para apresentar uma emenda popular
na Constituinte.
No plano federal, o art. 61, 2, estabeleceu um mnimo de 1% do eleitorado nacional (o
que representaria, em 2008, 1.304.696 assinaturas distribudas por pelo menos cinco estados,
com no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles13). No plano estadual,
cada Assembleia Legislativa tem a autonomia para dispor em lei sobre a iniciativa popular no
processo legislativo estadual (Brasil, 1990). Finalmente, no caso das iniciativas populares nos
municpios ou nos bairros, a barreira de pelo menos 5% do eleitorado ((Brasil, 1990). Para
Moiss (1990, p. 86):

Autores como Benevides tm razo em creditar a dificuldade representada por um piso

eleitoral to elevado como requisito da iniciativa vitria dos setores conservadores no
Congresso Constituinte: afinal, foi o Centro que no aceitou a proposta da Comisso de
Sistematizao que estabelecia uma exigncia mnima de 0,3% (trs dcimos por cento)
para a iniciativa popular legislativa. Registra-se, alis, que, nesse particular, a proposta
da Comisso de Sistematizao era at mais avanada que o anteprojeto apresentado
pelo PT que previa a exigncia de 0,5% do eleitorado para a apresentao da iniciativa.

No caso das emendas populares, em um momento de intensa mobilizao, das cento e

vinte e duas emendas, apenas seis obtiveram mais de quinhentas mil assinaturas14, sendo que
cinco dessas emendas foram patrocinadas por entidades religiosas (especialmente a CNBB e a
Comisso Pastoral da Terra).
Em relao aos outros instrumentos, o art. 49, inciso XV relega ao Congresso Nacional
a competncia exclusiva de autorizar referendo e convocar plebiscito (Brasil, 1990). Alm
disso, os mecanismos de participao popular presentes na Constituinte de 1988 possuem duas
outras limitaes: a impossibilidade de usar esses mecanismos para gerar modificaes no texto
constitucional e a impossibilidade de usar o referendo e a iniciativa popular (em plano federal)
para vetar ou propor a rejeio de lei ou norma que gere ou contrarie os interesses dos cidados.
Ao restringir os mecanismos s leis ordinrias, a primeira limitao segue na contramo da
legislao de pases como a Sua e de vrios estados norte-americanos, em que o eleitor comum
pode introduzir diretamente modificaes no texto constitucional; o que seria, segundo Jos
lvaro Moiss, um importante instrumento de ampliao do conceito de cidadania que, dessa

13 Nas eleies de 2008, o Tribunal Superior Eleitoral registrou 130.469.549 eleitores (Fonte: www.tse.gov.br).
14 Emendas com mais de quinhentas mil assinaturas e entidades responsveis:
N. 010 (Ensino Particular): 750.077 assinaturas CNBB/AEC/Abesc.
N. 011 (Famlia/Contra o aborto): 516.000 assinaturas CNBB/AEC/Critas.
N. 052 (Reforma Agrria): 638.469 assinaturas Contag/Abra/CPT.
N. 053 (Reforma Agrria): 550.000 assinaturas CUT /MST/CPT.
N. 054 (Direitos do Trabalhador): 743.718 assinaturas CUT/MST/CPT.
N. 068 (Preservao do Sistema S Sesi/Senai/Sesc/Senac): 628.238 assinaturas CNTC/Senac/Sesc.

26 plural 16.2
forma, expande-se para o terreno da prpria produo do direito (Moiss, 1990, p. 7), atin-
gindo, assim, o ncleo dos ordenamentos que definem o sistema poltico. J a segunda limitao
tambm seria igualmente importante para o controle social do poder por parte dos cidados; caso
o poder de veto popular tivesse sido adotado, ele seria um importante mecanismo para prevenir
que os interesses de amplos setores da sociedade fossem contrariados por alguma legislatura.
Apesar das limitaes dos mecanismos de participao popular, possvel indagar se a
mesma mudana observada na atuao dos parlamentares para com os movimentos populares
organizados ao longo do Congresso Constituinte (cada vez mais negociando e debatendo com as
lideranas sociais) tambm no poderia acontecer a partir do uso cotidiano desses mecanismos:

Sob a ameaa de presso dos instrumentos da legislao direta, os parlamentos funcionam

melhor e, alm disso, eles prprios tomam a iniciativa de submeter a referendo popular
leis que so da sua responsabilidade. Isso articula os efeitos da participao direta com
as funes da representao, tornando essa ltima mais gil, mais eficaz e, principalmen-
te, mais adequada s demandas contemporneas da sociedade (Moiss, 1990, p. 89).

A Constituio de 1988 tambm assegurou a autonomia formal do movimento sindical em

face do Estado (art. 8), assim como o direito de greve (art. 9), ambas conquistas essenciais para
as mobilizaes sociais subsequentes. Alm disso, um dos principais avanos da Carta de 1988 no
que tange ampliao dos direitos polticos a extenso do sufrgio facultativo aos brasileiros de
dezesseis ou mais anos de idade, assim como a extenso do sufrgio aos analfabetos (com direito
de votar, mas no de serem votados).
Sobre essa expanso do sufrgio aos analfabetos, cabe relembrar a discusso anterior sobre
a subcidadania no Brasil e sobre a ral estrutural, caracterizada por um habitus precrio, em
que os analfabetos esto entre as principais vtimas. A extenso do sufrgio a essa parcela siste-
maticamente excluda foi, certamente, um passo importante na incorporao dessa populao
marginalizada. Os mecanismos de participao popular conquistados, apesar das insuficincias
significativas e das dificuldades de organizao, fazem parte ativa dos caminhos para que os
interesses dos movimentos sociais sejam ouvidos e interfiram diretamente nos centros de poder
poltico. Assim, tanto os movimentos quanto os mecanismos de participao popular foram e
ainda so instrumentos privilegiados na luta pela expanso da cidadania no Brasil.
Em um momento histrico delicado, com uma correlao de foras contrria aos interesses
dos movimentos populares, a Constituinte de 1988 representou uma mudana significativa na
cultura poltica nacional. Assim, relembrando o esquema de Bryan Turner apresentado no
incio, com base nessa experincia-chave da redemocratizao, torna-se impossvel classificar a
cidadania no Brasil como uma chave puramente passiva. Certamente a influncia popular foi
aqum do desejado, mas conquistou marcos histricos na Carta Magna, que, em conjunto com
o aprendizado dos movimentos sociais ao longo do processo, abre a possibilidade cotidiana de
que, em novos ciclos de mobilizao, surjam novas lutas coletivas em prol da cidadania plena.

2009 27
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