PRESIDENCIALISMO DE COALIZO: O DILEMA
INSTITUCIONAL BRASILEIRO*
Srgio Henrique Hudson de Abranches
HETEROGENEIDADE E
PLURALIDADE DE
INTERESSES
o estilo de crescimento das ltimas
dcadas aprofundou, de forma notvel,
a heterogeneidade estrutural da socie-
dade brasileira uma caracterstica
marcante de nosso processo histrico de
desenvolvimento. Esta se expressa,
hoje, na imagem contraditria de uma
ordem social no limiar da maturidade
industrial porm marcada por profun-
dos desequilbrios e descompassos em
suas estruturas social, poltica e econ-
mica. No plano macro-sociolgico, ob-
serva-se o fracionamento da estrutura
de classes, que determina a multiplica-
o de demandas setoriais competitivas
e a exacerbao de conflitos, em mlti-
plas configuraes, cortando, horizontal
e verticalmente, as fronteiras da estrati-
ficao social, ela mesma marcada por
Este artigo foi produzido com o apoio da Financiadora de Estudos e Projetos
dados- Revista de Ci~ncias Sociais, Rio de Janeiro. vol. 31, n. 1, 1988, pp. 5 a J4
significativas mudanas, com acentuada
alterao nas hierarquias scio-
econmicas e a emergncia de novos
segmentos sociais, atravs do avano do
processo de assalariamento no campo e
na cidade e do declnio das profisses
liberais de elite.
No plano macroeconmico, esta
heterogeneidade revela graves conflitos
distributivos, disparidades tcnicas e
desnveis de renda, entre pessoas, em-
presas, setores e regies. O espao s-
cio-econmico dos setores mais avana-
dos da sociedade estrutura-se com base
em padres de produo, renda e consu-
mo prximos daqueles vigentes nos'
pases capitalistas industrializados. Ao
mesmo tempo, parcela considervel da
populao ainda persiste em condies
scio-econmicas tpicas das regies em
desenvolvimento, caracterizadas por al-
tas taxas de instabilidade econmica e
Finep.
mobilidade social. Finalmente, parte que visivelmente tm se beneficiado da Essa coincidncia de situaes to compem-se na reproduo das. desi-
no menos significativa da populao ao estatal. contrastantes define uma formao so- gualdades. Elevam-se, portanto, as
vive em condies de destituio simi- A multiplicao de demandas exa- cial com caractersticas distintas quer das taxas potencial e real de conflito. Este
lares quelas que prevalecem nos pases cerba a tendncia histrica de interven- naes industriaizadas, que apresentam permaneceu reprimido de vrias manei-
mais pobres. o ampliada do Estado. Este desdobra- maior homogeneidade social, quer das ras, da represso aberta sutil imposio
se em inmeras agncias, que desenvol- r, chamadas "naes plurais", divididas de barreiras elitistas, polticas, econmi-
1
No plano macropoltico, verificam- vem diversos programas, beneficiando por clivagens regionais e culturais muito cas, sociais e culturais sua plena mani-
se disparidades de comportamento, diferentes clientelas. Proliferam os in- poderosas, mas cujos diferentes "blocos festao. Embora alguns destes elemen-
desde as formas mais atrasadas de clien- centivos e subsdios, expande-se a rede cultutais" apresentam relativa homoge- tos de conteno forada do conflito te-
telismo at os padres de comportamen- de proteo e regulaes estatais. Esse neidade interna, como nos casos da Ho- nham desaparecido com a desarticula-
to ideologicamente estruturados. H um movimento .tem o resultado, aparente- landa, Blgica ou ustria. Trata-se de o do regime autoritrio, muitos deles
claro "pluralismo de valores", atravs mente contraditrio, de limitar progres- um caso de heterogeneidade econmi- permanecem em operao. Convivem,
do qual diferentes grupos associam ex- sivamente a capacidade de ao gover- ca, social, poltica e cultural bastante assim, focos largos e irresolutos de
pectativas e valoraes diversas s insti- namental. O governo enfrenta uma mais elevado, seja na base tcnica e nos conflito e barreiras sua livre manifesta-
tuies, produzindo avaliaes acentua- enorme inrcia burocrtico-oramen- nveis de produtividade na economia, se- o. Mais ainda, o quadro institucional
damente distintas acerca da eficcia e da tria, que torna extremamente difcil a ja no perfil de distribuio de renda, seja no desenvolveu mecanismos novos que
legitimidade dos instrumentos de repre- eliminao de qualquer programa, a nos graus de integrao e organizao permitam processar esses conflitos de
sentao e participao tpicos das de- reduo ou extino de incentivos e das classes, fraes de classe e grupos forma legtima, democrtica e institucio-
mocracias liberais. No se obtm, por- subsdios, o reordenamento e a racio- ocupacionais, apenas para mencionar al- nalizada.
tanto, a adeso generalizada a um deter- nalizao do gasto pblico. Como cada gumas dimenses mais salientes do pro- Em sntese, a estrutura econmica
minado perfil institucional, a um modo item j includo na pauta estatal torna-se blema. Responde, porm, a uma mesma alcanou substancial diversidade e
de organizao, funcionamento e legiti- cativo desta inrcia, sustentada tanto pe- lgica histrica e estrutural de expanso, grande complexidade; a estrutura social
mao da ordem poltica. Esta mesma lo conluio entre segmentos da burocra- tornando suas diferentes partes contem- tornou-se mais diferenciada, adquiriu
"pluralidade" existe no que diz respeito cia e os beneficirios privados, quanto porneas do mesmo movimento geral, maior densidade organizacional, persis-
aos objetivos, papel e atribuies do Es- pelo desinteresse das foras polticas que ainda que no coetneas nas suas din- tindo, porm, grandes descontinui-
tado, suscitando, de novo, matrizes ex- controlam o Executivo e o Legislativo micas internas. dades, marcada heterogeneidade e pro-
tremamente diferenciadas de demandas em assumir os custos associados a mu- O avano do capitalismo industrial, fundas desigualdades. Da resultaram
e expectativas em relao s aes do danas nas pautas de alocao e regula- no Brasil, , assim, caracterizado por maiores amplitude e pluralidade de inte-
setor pblico, que se traduzem na acu- o estatais, restringe-se o raio de ao forte "assincronia", associada a seu ca- resses, acentuando a competitividade e
mulao de privilgios, no desequilbrio do governo e reduzem-se as possibili- rter retardatrio em relao ordem o antagonismo e alargando o escopo do
permanente entre as fontes de receita e dades de redirecionar a interveno do capitalista mundial e heterogeneidade conflito, em todas as suas dimenses.
as pautas de gasto, bem como no intenso Estado. Verifica-se, portanto, o enfra- histrica de suas estruturas internas. As Ao mesmo tempo, o Estado cresceu e
conflito sobre as prioridades e as orien- quecimento da capacidade de governo, foras do progresso atingem desigual- burocratizou-se e a organizao poltica
taes do gasto pblico. Simultanea- seja para enfrentar crises de forma mais mente esta malha dspar, determinando seguiu estreita e incapaz de processar
mente, e por causa deste mesmo perfil eficaz e permanente, seja para resol- ritmos diversos e conjunturas estrutural- institucionalmente toda essa' diversi-
mltiplo e fracionado das demandas, ver os problemas mais agudos que emer- mente diferenciadas. As decises de in- dade, de agregar e expressar com efic-
acumulam-se insatisfaes e frustraes gem de nosso prprio padro de desen- vestimento e as opes distributivas san- cia e regularidade a pluralidade de inte-
de todos os setores, mesmo daqueles volvimento. 1 cionamou exacerbam este movimento. resses e valores.
O desenho e o funcionamento das insti- O dilema institucional brasileiro
Esta contradio aparente entre o crescimento e diversificao das formas de interveno do
Estado e o enfraquecimento simultneo da capacidade de controle do governo sobre as polticas tuies o convalidam ou, mais grave ain- define-se pela necessidade de se encon-
pblicas no uma peculiaridade brasileira. Porm, ela se agrava, neste caso, tanto em funo das da, procuram simplific-lo artificial- trar um ordenamento institucional sufi-
I mente, determinando transbordamen-
caractersticas de nOSSQ padro de desenvolvimento, quanto pelos efeitos do autoritarismo sobre cientemente eficiente para agregar e
as pautas de relacionamento entre sociedade e Estado, quanto, ainda, pela dinntica da transio
do autoritarismo para a nova ordem institucional, em formao. Ver, a respeito da relao entre
interveno do Estado e controle das polticas pblicas, F. Lehner e K. Schubert, "Party
r
j
tos incontrolveis de insatisfaes e frus-
traes, que reduzem drasticamente os
limites de sua legitimidade. Os constran-
processar as presses derivadas desse
quadro heterogneo, adquirindo, assim,
Govemment and the Control of Public Policy", European loumal 0/ Poltical Research, n.12, bases mais slidas para sua legitimidade,
1984, pp. 131-46. gimentos externos e os impulsos internos que o capacite a intervir de forma mais

6 7

J
eficaz na reduo das disparidades e na Todo processo de mudana de re- zindo sobrecarga na agenda prtica do nalizados elegitimosde mediao e arbi-
integrao da ordem social. gime implica, em maior ou menor grau, Estado. tragem. Os riscos de crises institucionais
O objetivo deste artigo anali6ar descontinuidades e desajustes entre a Contudo, as prprias dificuldades cclicas permanecem altos e pratica-
alguns componentes desse dilema, espe- composio de foras que promove o polticas, a serem contornadas com tem- mente inevitveis. Este um problema
ciflcamente no que diz respeito ao arran- trnsito imediato entre a velha e a nova po e habilidade, reduzem a capacidade srio, que tem razes histricas, e que
jo constitucional que regula o exerccio ordem e o conjunto de foras polticas de formulao de programa positivo e requer solues de curto prazo - para o
da autoridade poltica e define as regras que efetivamente conduzir a (re )cons- seletivo que condicione politicamente a perodo de trabalho constituinte - e de
para resoluo de conflitos oriundos da truo institucional. Alm disso, a pr- administrao dos negcios pblicos s longo prazo, atravs de inovaes
diversidade das bases sociais de susten- pria mudana excita as expectativas de novas prioridades. At porque, a desar- constitucionais, de responsabilidade da
tao poltica do governo e dos dife- todos que se sentiam lesados no perodo ticulao progressiva da institucionali- Assemblia Nacional Constituinte. 3
rentes processos de representao. O anterior, suscita a esperana de mudan- dade autoritria incorpora novas foras A probabilidade de acumulao de
conflito entre o Executivo e o Legislati-
vo tem sido elemento historicamente
as, sem a conscincia clara de que a ao processo decisrio, sem que j este- conflitos em mltiplas dimenses, preca-
comunho de princpios polticos no as- jam em pleno funcionamento os novos riamente contidos pelo pacto mais gen-
crtico para a estabilidade democrtica segura, nem contm necessariamente, mecanismos de processamento e seleo rico de transio democrtica - que foi
no Brasil, em grande medida por causa elementos de consenso sobre as polticas institucionalizada de interesses, ajusta- brevemente revigorado durante o pero-
dos efeitos da fragmentao na composi- concretas e as solues a serem imple- dos s novas diretivas polticas e aos do de sucesso do Plano Cruzado-, bem
o das foras polticas representadas no mentadas pelo novo governo, tampouco princpios democrticos de deciso e re- como de sucesso de ciclos de instabili-
Congresso e da agenda inflacionada de quanto direo que se dar ao processo lacionamento social. Prevalece uma cer- dade, aumenta na proporo em que as
problemas e demandas imposta ao Exe- de mudana. ta informalidade pr-institucional nas energias da nova direo poltica (no Le-
cutivo. Este um dos nexos fundamen- Adicionalmente, h uma contradi- transaes polticas, superposta conti- gislativo e no Executivo) so consumi-
tais do regime poltico e um dos eixos o inexorvel entre a necessidade prti- nuidade da gesto atravs de um apare- das na administrao de crises. Alm
essenciais da estabilidade institucional, ca de administrar o cotidiano, com ins- lho estatal marcado ainda pelas distor- disso, a conteno dos mltiplos focos
tema das sees seguintes.2 trumentos ainda do passado, e a imposi- es produzidas pelas regras burocrti- setoriais de antagonismo, que emergi-
o poltica e moral da reforma poltico- co-autoritrias de direo PQltica. ro, muito provavelmente, de forma
institucional, que requer, forosamente, No plano poltico, como se o go- quase endmica, no governo e fora dele,
A CRISE INSTITUCIONAL planejamento e complexas negociaes. verno precedesse o regime. A desgasta- entre os parceiros da Aliana Democr-
As presses da conjuntura, associa- da e ilegtima emenda constitucional, tica e no interior dos prprios partidos,
A transio, inaugurada com a ins- das persistncia da crise econmico- que regulou o antigo regime, tem seu pode desgastar rapidamente a liderana
talao da Nova Repblica, correspon- social, exigem pronta ao governamen- espao de vigncia definido pela conve- da coalizo. Vem da a necessidade de
deu ao esgotamento do modelo poltico tal. Mas a soluo - se obtida dos nincia poltica e administrativa. Deixa, rpida institucionalizao de procedi-
anterior e falncia do conjunto das problemas do dia garantia insuficiente portanto, um amplo vazio constitucional mentos de negociao e resoluo de
instituies especflcas do regime autori- de estabilidade e paz social mais perma- no que se refere regulao do campo conflitos que evitem que todas as crises
trio. Vivemos, em funo do quadro nentes. A instaurao de uma nova or- jurdico-poltico. Mais ainda: ineficaz desemboquem nas lideranas e, sobre-
econmico-social e da derrocada da ve- dem libera demandas antes reprimidas, na definio do escopo de autonomia e tudo, na Presidncia.
lha ordem; uma situao de alta propen- que se somam quelas j inscritas na interdependncia dos poderes. A insta- No so apenas o arcabouo consti-
so instabilidade. pauta decisria, mas inatendidas, produ- lao da Assemblia Nacional Consti- tucional, o sistema poltico e a estrutura
tuinte exacerba os problemas oriundos estatal que se encontram em transio,
dessa fluidez institucional, reavivando na qual convivem elementos no-
2 Para uma anlise mais detalhada das caractersticas scio-econmicas do processo de desenvolvi-
mento brasileiro e suas implicaes institucionais, ver Srgio H.H. Abranches, "A Recuperao os conflitos entre Legislativo e Executi- residuais do antigo regime e novos prin-
Democrtica: Dilemas Polticos e Institucionais", Estudos Econmicos, vol. 15, n.3, 1985, pp. vo, os quais se processam sem limites cpios, que amadurecero no territrio
443-63, trabalho que o presente atualiza e aprofunda no que diz respeito ao argumento poltico- definidos e amplamente compartilhados da repblica democratizada. Tambm a
institucional. A preseJ,lte anlise no pretende ajudar a elucidar todo o dilema institucional e na ausncia de mecanismos institucio- estrutura geral de organizao e repre-
brasileiro, mas apenas seu componente poltico e, especificamente, aquele associado ao regime
constitucional de governo. H, evidentemente, outros elementos polticos importantes na sua
determinao, sobretudo aqueles que se referem ao corporativismo no-consociacional e ao Para uma anlise mais detalhada desse processo de "desinstitucionalizao", que institui um
controle democrtico das polticas pblicas. Como h, tambm, os componentes sociais e econ- governo sem regime, e seus efeitos politicos, ver meu artigo"A Busca de Nova Institucionalidade
Ioicos deste dilema institucional, que merecem tratamento em separado. Democrtica(?)", Cadernos de Conjuntura, n.3, Iuperj, Rio de Janeiro, dezembro de 1985.

8 9
sentao de interesses sociais encontra- pela coexistncia, nem sempre pacfica, nais das 17 democracias mais estveis e - tm mais de trs partidos com repre-
se em fluxo, requerendo um ancoradou- de elementos institucionais que, em relevantes do aps-guerra e do Brasil, sentao superior a 5% na cmara popu-
ro institucional mais legtimo, mais mo- conjunto, produzem certos efeitos re- em distintos momentos. Pode-se verifi- lar e outros trs pases possuem pelo
derno e mais aberto. correntes e, no raro, desestabiliza- car que o Brasil compartilha, com a
Solues estveis para a crise eco- dores. Constituem o que se poderia clas- menos trs partidos nesta condio (o
maioria, vrios elementos: mais da me-
nmico-social no dependem apenas de sificar, com acerto, as bases de nossa tade desse grupo de pases (9/17) adota o nmero mdio de partidos, para o
medidas macroeconmicas consisten- tradio republicana: o presidencialis- sistema proporcional de representao conjunto, 4). Apenas os Estados Uni-
tes. Requerem, concomitantemente, mo, o federalismo, o bicameralismo, o parlamentar; a maioria (13/17) tem dos, a Inglaterra e a Nova Zelndia so
uma reforma organizacional do Estado multipartidarismo e a representao parlamentos bicamerais; 70% - (12/17) sistemas bipartidrios, por este critrio.
que estabelea nexos mais slidos com a proporcional. Seria ingnuo imaginar
sociedade; a criao de espaos para for- que este arranjo poltico-institucional se Tabela 1
mulao de aes concertadas; a recupe- tenha firmado arbitrria ou fortuita- Caractersticas Institucionais das PrIncipais Democracias Ocidentais e do BrasU (1946-1;4)
rao da estrutura e da capacidade de mente ao longo de nossa histria. Na (Dados referentes aos outros pases -1970's)
planejamento. Estas mudanas no qua- verdade, expressa necessidades e
dro administrativo e organizacional do contradies, de natureza social, econ- Pas Regime Eleitoral1 EStrutura do Forma de N? Partidos2 % Grandes
Estado, associadas a novas regras insti- mica, poltica e cultural, que identificam Parlamento1 Governo +5%
tucionalizadas de convivncia entre os histrica e estruturalmente o processo
Alemanha Msto(Prop. Maj.) Bicameral Pariam. 03 28
agentes econmicos e o governo, so de nossa formao social. Tais caracte- Austrlia Ma joritri04 Bicameral Pariam. 03 00
factveis antes mesmo da definio, pela rsticas compem uma ordem poltica ustria Proporcional Bicameral Pariam. 03 19
Constituinte, do novo regime. que guarda certas singularidades impor- Blgica Proporcional Bicameral Pariam. 06 16
Existem, entretanto, elementos d tantes no que diz respeito estabilidade Canad Maj. Distrital Bicameral Pariam. 04 00
Dinamarca Proporcional Unicameral Pariam. 05
nosso dilema institucional que s pode- institucional de longo prazo, sobretudo 00
EUA Maj. Distrital Bicameral Preso 02 00
ro ser equacionados pelo processo quando analisadas luz das transforma- Finlndia Proporcional Unicameral Pres. s 06 42
constituinte e que se encontram no es sociais por que passou o Pas nas Frana Maj. Distrital Bicameral Pariam. 04 74
caminho critico da estabilidade demo- ltimas quatro dcadas, do grau de hete- Holanda Proporcional Bicameral Pariam. 07 49
crtica de nosso Pas. rogeneidade estrutural de nossa socie- Itlia Proporcional Bicameral Pariam. 05 43
Japo Maj. Distrital6 Bicameral Pariam. 04 20
dade e da decorrente propenso ao Noruega Proporcional Bicameral Pariam. 05 00
REGIMES DEMOCRTICOS E conflito. N. Zelndia Maj. Distrital Unicameral Pariam. 02 00
REPRESENTAO DE INTERESSES Estas singularidades aparecem mais Inglaterra Maj. Distrital Bicameral Pariam. 02 13
nitidamente quando confrontadas com Sucia Proporcional Bicameral Pariam. OS 00
Sua? Proporcional Bicameral Colegiado 05 74
A ordem institucional da Nova Re- outros modelos de organizao demo- Brasil (1946) Proporcional Bicameral Pres. 05 80
.pblica s ser definida, no plano ma- crtica. Toda comparao tem algo de Brasil (1986) Proporcional Bicameral Pres. 04
cropoltico, com a nova Constituio. arbitrrio. Querer aplicar regras de or- % Proporcional 69%
No entremeio, aplicam-se, seletiva- ganizao observadas em outras forma- % Distrital 41%
mente, dispositivos preexistentes e for- es sociais, com histria e estruturas % Bicameral 88%
% Pariam. 88%
talece-se aquela tendncia, j referida, diversas, corresponderia a um exerccio Mdia N? Partidos 04
informalidade de acordos e regras, que de engenharia institucional artificial e 14
pode e deve ser compensada por mudan- extico. Mas a observao de experin-
as institucionais e organizacionais de cias distintas pode tomar mais saliente 1. Fonte: V. Herman e F. Mendel, ParlamenlS ofthe World, Londres, MacMillan, 1977.
curto prazo. Mas ser a defmio de aquilo que j temos em comum com ou- 2. Fonte: T. Mackie e R. Rose, The lnternational Almanae of Eleetoral History, Nova Iorque, Free
Press, 1974.
uma institucionalidade de longo prazo tras democracias e o que h de especfico 3. Fonte: A. Lijphart, "Power-Sharing versus Majority Rule ... ", QP. cit.
que determinar as possibilidades de e problemtico em nossa vivncia, esti- 4. O sistema australiano majoritrio por transferncia simples.
evoluo democrtica mais estvel do mulando a busca de solues a ela apro- 5. Presidencialista, mas o parlamento pode demitir o gabinete.
Pas. priadas. 6. Regime majoritrio, mas com distritos plurinominais.
7. O Executivo composto por um Conselho Federal, de sete membros, eleitos pelo parlamento. O
A dinmica macropoltica brasilei- A Tabela 1 apresenta um sumrio presidente e vice-presidente so escolhidos entre os sete, para mandatos de um ano. Inexiste o voto de
ra tem se caracterizado, historicamente, das principais caractersticas institucio- desconfiana.

10 11
 o Brasil praticou o modelo presi-
dencialista, federativo, proporcional e
multipartidrio ao longo da Repblica
de 1946 e retornou a ele com a Nova
Repblica. Na Assemblia Nacional
Constituinte, existem quatro partidos
com mais de 5% de cadeiras na Cmara,
tornando o nosso multipartidarismo ri-
gorosamente mdio e desmentindo a
preocupao exagerada, hoje corrente,
com a "proliferao excessiva de par-
tidos" .
Por que exagerada? Em primeiro
lugar, porque o prprio sistema eleitoral
atua como regulador desse processo, in-
centivando ou desincentivando a forma-
o de partidos, na medida em que torna
os custos, em votos, proibitivos para pe-
quenas legendas de ocasio. A regra de
clculo do quociente partidrio e o modo
de distribuio de sobras so mais efi-
cientes, nesse sentido, que qualquer
coero legal.
Evidentemente, no por acaso
que uma determinada sociedade apre-
senta tendncia ao multipartidarismo -
moderado ou exacerbado. O determi-
nante bsico dessa inclinao ao fracio-
namento partidrio a prpria plurali-
dade social, regional e cultural. O siste-
ma de representao, para obter legiti-
midade, deve ajustar-se aos graus irre-
dutveis de heterogeneidade, para no
incorrer em riscos elevados de deslegi-
timao, ao deixar segmentos sociais
significativos sem representao ade-
quada.
Os sistemas majoritrios, embora
admitam o multipartidarismo no plano
eleitoral, reduzem fortemente as possi-
bilidades de equilbrio pluripartidrio
no plano parlamentar., Em ambientes
sociais plurais, tendem a estreitar exces-
sivamente as faixas de representao,
com o risco de simplificar as clivagens e
excluir da representao setores da so-
ciedade que tenham identidade e prefe-
rncias especficas. Os sistemas propor-
cionais ajustam-se melhor diversi-
dade, permitindo admitir representa-
o a maioria desses segmentos signifi-
cativos da populao e, ao mesmo tem-
po, coibir a proliferao artificial de le-
gendas, criadas para fins puramente
eleitorais e sem maior relevncia scio-
poltica.
Alguns exemplos permitem ilustrar
melhor este raciocnio. A Inglaterra
(Reino Unido) aparece na Tabela 1 co-
mo um sistema bipartidrio: apenas os
partidos Conservador e Trabalhista tm
conseguido, nas ltimas dcadas, obter
mais de 5% das cadeiras na House of
Commons. Entretanto, nas sete eleies
realizadas entre 1950 e 1970, pelo menos
sete partidos disputaram cadeiras parla-
mentares. A maioria dos pequenos par-
tidos de base regional, como o Nacio-
nalista Irlands. Dois so partidos na-
cionais, com identidade programtica
prpria e longa tradio na histria pol-
. tica do pas: o Liberal e o Comunista. Os
comunistas disputam as eleies regu-
larmente desde 1922, embora com pe-
quena expresso eleitoral; os liberais,
desde 1885, j tendo sido majoritrios
em vrias legislaturas, em dcadas pas-
sadas. No perodo referido, a votao do
Partido Liberal variou entre 2,6 e
11,2%; em cinco das sete eleies men-
cionadas, foi superior a 5%. No entanto,
a representao parlamentar dos libe-
rais variou, no mesmo perodo, de um
mnimo de 1% a um mximo de 1,9%,
tornando-o um partido inefetivo no pla-
no parlamentar. No perodo Thatcher, a
votao do Partido Liberal ampliou-se,
atingindo a casa dos 20-25% dos votos.
Entretanto, sua representao parla-
mentar persistiu fortemente defasada
em relao sua posio nas escolhas
populares.
12
Caso polar a Holanda, de multi-
partidarismo exacerbado: sete partidos
tinham representao superior a 5% na
Tweede Kamer, a cmara popular, em
1970. Mais de 15 partidos disputaram
aquelas eleies. Destes, trs obtiveram
! 10% ou mais dos votos o Catlico
Popular (17,7% ), o Trabalhista (27,3 % )
eo Liberal (14;4% )-, votao que lhes
assegurou, respectivamente, 18, 28,7 e
14,7% das cadeiras na Tweede Kamer.
Outros trs partidos obtiveram entre 5 e
10% dos votos o Radical (5%), o
Anti-Revolucionrio (8,8%) e a Unio
Crist Histrica (5%) - , que se traduzi-
ram em 4,7, 9,3 e 4,7% das cadeiras,
respectivamente.
Enquanto o regime ingls de repre-
sentao apresenta um forte potencial
de excluso de minorias significativas,
o holands reflete aproximadamente o
pluralismo existente na sociedade e o
conseqente perfil de preferncias. Este
potencial de excluso, em situaes de
maior heterogeneidade social, pode
transformar-se em srio risco estabili-
dade da ordem poltica, anulando a sua
aparente superioridade, que seria, se-
gundo alguns autores, a produo de
maiorias estveis. Se essas maiorias fo-
rem muito artificiais, resultado da regra
de representao e no das escolhas elei-
torais, dificilmente contribuiro para a
legitimidade do sistema de represen-
tao.
A segunda razo pela qual a preo-
cupao com a proliferao de partidos
exagerada refere-se ao fato de que os
regimes proporcionais, mesmo quando
adotam critrios de transformao de
votos em cadeiras que promovem a
mxima proporcionalidade e no desin-
centivam a fragmentao partidria,
apresentam diferenas ponderveis
entre o nmero de partidos que dispu-
tam as eleies e o nmero de partidos
com efetiva representao parlamentar.
Assim, a garantia de representao a
minorias significativas no determina,
necessariamente, a inviabilidade de
maiorias estveis, embora implique,
com freqncia, a necessidade de coali-
zes governamentais.
Novamente o exemplo polar da Ho-
landa elucidativo a respeito: o nmero
de partidos com representao parla-
mentar efetiva representa menos da me-
tade do nmero de partidos eleitorais.
Por outro lado, os dados da Tabela 1
mostram que, apesar de ser grande o
nmero de partidos com expresso
parlamentar, apenas 49% dos governos,
no aps-guerra, constituiram-se com
base em grandes coalizes. A Frana,
por exemplo, um sistema majoritrio-
distrital, com quatro partidos controlan-
do mais de 5% das cadeiras na cmara
popular, teve 74% de seus governos ba-
seados em grandes coalizes.
Para as 17 democracias includas na
Tabela 1, verifica-se que o nmero m-
dio de partidos parlamentares 4 (a me-
diana 5), com uma variao que tem
como limite inferior os sistemas biparti-
drios e, como limite superior, o multi-
partidarismo holands, com seus sete
partidos parlamentares. J o quadro
partidrio-eleitoral bastante distinto:
o nmero de partidos que disputam as
eleies varia de 2 a 15 e o nmero m-
dio de partidos eleitorais 7. Em suma,
a prpria dinmica eleitoral contm ele-
mentos de auto-regulao que reduzem
a fragmentao parlamentar, em rela-
o fragmentao eleitoral.
Alm disso, a capacidade de formar
maiorias estveis e a necessidade de re-
correr a coalizes no so exclusiva-
mente determinadas pela regra de re-
presentao, nem pelo nmero de parti-
dos, mas tambm pelo perfil social dos
interesses, pelo grau de heterogenei-
13
 dade e pluralidade na sociedade e por
fatores culturais, regionais e lingsti-
cos, entre outros, que no so passveis
de anulao pela via do fegime de repre-
sentao. Ao contrrio, a tentativa de.
controlar a pluralidade, reduzindo arti-
ficialmente o nmero de partidos repre-
sentados no parlamento e aumentando
as distores distributivas na relao vo-
to/cadeira, pode tornar-se um forte ele-
mento de deslegitimao e instabili-
dade.
Nesta viso mais relativizada dos
limites e possibilidades dos regimes de
representao partidrio-eleitoral em
democracias estveis, o caso brasileiro
no apresenta desvios notveis. Ne-
nhum momento de sua histria parla-
mentar entre 1946 e 1964, nem na Nova
Repblica, caracteriza-se pela exacer-
bao do multipartidarismo no Con-
gresso.
Um trao da legislao eleitoral
brasileira no analisado neste trabalho,
que tem merecido a ateno dos analis-
tas, refere-se possibilidade de coliga-
es eleitorais. De fato, por razes le-
gais ou desincentivos embutidos nos sis-
temas eleitorais, as coligaes so pouco
freqentes nas democracias constantes
da Tabela 1. Certamente, a ampliao
das coligaes, como ocorreu nas elei-
es de fins da dcada de 50 e incio dos
anos 60, no Brasil, subverte o quadro
partidrio, confundindo o alinhamento
entre legendas e contaminando as iden-
tidades partidrias. Esta uma caracte-
rstica distintiva do modelo brasileiro
em comparao com as democracias
"maduras". Dos 17 pases aqui contem-
plados, apenas trs apresentam alguma
incidncia de coligaes eleitorais para a
cmara popular, porm com intensidade
4 Para uma anlise das alianas e coligaes no Brasil e correspondentes referncias bibliogrficas,
ver Olavo Brasil de Lima Junior, Os Partidos Polfticos Brasileiros, Rio de Janeiro, Graal. 1983.
14
e freqncia bastante menores que as
observadas no caso brasileiro. Nas elei-
es francesas de 1967 e 1968, coligaes
eleitorais obtiveram 35,3 e 28,7% dos
votos e 34,5 e 18,7% das cadeiras, res-
pectivamente. Na Itlia, em 1968, coli-
gaes capturaram 14,5% dos votos e
14,4% das cadeiras. Finalmente, no Ja-
po, em 1958, alianas eleitorais parla-
mentares conseguiram 33% dos votos e
35% das cadeiras. Mas, neste particular,
de fato, o Brasil destaca-se como des-
viante. Coligaes e alianas represen-
tam a exceo, no a regra, naquelas
democracias, enquanto no Brasil, a par-
tir de 1950, passaram, progressiva-
mente, a constituir a regra. Basta verifi-
car que, em 1950, alianas e coligaes
receberam 20% dos votos e em 1962 este
percentual atingiu quase 50%. 4
possvel perceber, at intuitiva-
mente, que a possibilidade de alianas e
coligaes amplia adicionalmente o
campo de escolhas eleitorais, elevando a
fragmentao partidria, na medida em
que no apenas garante a sobrevivncia
parlamentar de partidos de baixa densi-
dade eleitoral, mas tambm multiplica
as possibilidades de escolha alm das
fronteiras das legendas partidrias. Este
problema ser reexaminado mais
adiante, quando da anlise daquilo que
diferencia a experincia institucional
brasileira das experincias democrticas
que lograram estabilidade e maturi-
dade. O importante a considerar que,
.t,
mesmo com a alta incidncia de alianas
e coligaes eleitorais, uma vez recom-
posto o alinhamento partidrio, no pla-
no parlamentar, o Brasil no apresenta
ndices de fracionamento muito des-
toantes daqueles observados nas demo-
cracias proporcionais, o que qualifica
ainda mais a preocupao com a alegada o, torna-se mais fcil compreender o
exacerbao de nosso multi partida- efeito do fracionamento parlamentar e
rsmo. seu significado na anlise do "grau de
A Tabela 2 apresenta algumas me- multipartidarismo". Observa-se que os
didas de concentrao ou disperso da sistemas bipartidrios reais aqui analisa-
fora dos partidos nas cmaras popu- dos apresentam, efetivamente, tanto n-
lares, o que permite avaliar mais fina- dices de fracionamento prximos a 0,50,
mente a questo da formao de maio- quanto relativo equilbrio de foras
rias. A primeira coluna apresenta o n- entre os dois partidos efetivos no parla-
dice de fracionamento partidrio nomi- mento (IC e ICA). Apenas para ilustrar,
nal de Rae. 5 Apesar da terminologia, a proporo de cadeiras do segundo par-
este ndice de fcil compreenso: varia tido na Inglaterra era de 46%.
de ai, ou seja, da concentrao abso-
luta das cadeiras, em um sistema unipar- Os sistemas tripartidrios apresen-
tam ndices de fracionamento entre 0,55
tidrio, disperso extrema, na verdade
e 0,60. Todos os trs so, de fato, casos
irrealizvel na prtica, em que cada ca-
limtrofes, que apresentam altos ndices
deira corresponderia a um partido dife-
de concentrao, similares aos dos siste-
rente e o ndice atingiria a unidade. Um
mas bipartidrios. Na ustria, por
sistema bipartidrio perfeito (FP =
exemplo, o ndice de concentrao de
0,50) seria considerado o ponto de dis-
cadeiras pelos dois maiores partidos
perso (ou fracionamento) intermedi-
'(ICA) de 0,95, restando, portanto, ao
rio e os sistemas multipartidros ocupa-
terceiro partido, apenas 5% das cadei-
riam o continuum a partir de, aproxima-
ras. Este ndice de 0,98 para a Inglater-
damente,0,55.
ra. A Austrlia, embora apresente um
O Quadro 1 apresenta as trs medi-
ndice de concentrao mais elevado pa-
das mais elucidativas da Tabela 2, distri-
ra o maior partido, apresenta maior dis-
budas de acordo com uma classificao
perso entre os outros dois, o que faz
dos sistemas partidrio-parlamentares:
com que o ndice de concentrao acu-
os ndices de fracionamento partidrio-
mulado caia para 0,84 - ainda muito
parlamentar (FP), de concentra~o de alto quando comparado aos dos sistemas
cadeiras pelo maior partido (IC) e de
multipartidrios.
concentrao de cadeiras pelos dois
maiores partidos (ICA). FP forte e O primeiro grupo de democracias
negativamente correlacionado com os multipartidrias constitudo por
outros dois, na medida em que so todos aqueles pases que tm quatro partidos
I medidas de concentrao (R de Pearson com representao parlamentar igualou
= - 0,92 e - 0,94, e R de Spearman =
superior a 5%. A se incluem duas le-
- 0,91 e - 0,97, respectivamente). gislaturas brasileiras do perodo pr-64 e
Conjuntamente, descrevem o perfil de a Assemblia Nacional Constituinte. H
distribuio de cadeiras na cmara po- dois casos desviantes neste grupo. O pri-
pular. A classificao dos sistemas ba- meiro o da Frana que, embora tenha
seou-se no nmero de partidos com mais quatro partidos com pelo menos 5% das
de 5% de cadeiras. Com esta apresenta- cadeiras na Assemble Nationale, apre-
5 Para maiores detalhes, cf. D. Rae, The Political Consequences of Electoral Laws, New Haven,
Yale University Press, 1967.
15
senta um ndice de fragmentao corres democracias bipartidrias do Quadro 1. 1968 era um sistema multipartidrio pe. Quadro 1
culiar. caracterizado pela hegemonia Fradooamento Parlamentar em Democracias
pondente a um sistema bipartidrio Examinandose os ndices de concentra Seledonadas
concentrado e inferior aos ndices das o, verifica-se que, de fato, a Frana de dos gaullistas, que concentravam 76%
das cadeiras da Assemblia. No por Sistemas Bipartiddrios" FP IC ICA
acaso, um sistema em crise. Contudo,
em anos anteriores, o sistema multi par Nova Zelndia 0,47 0,63 1,0
~
Tabela 2 tidrio francs apresentva ndices intei Inglaterra 0,52 0,52 0,98
ramente compatveis com os dos outros Sistemas Tripartiddrios
Ddices de Fracionalizao Parlamentar, Coneentraio, Oposio e Grandes Coalizes para Democradas sistemas multipartidrios com fraciona
Seledonadas (1970's) e Brasil (45, 50, 54, 58, 62 e 87) mento mdio. O ndice de fracionamen Austrlia 0,59 0,54 0,84
to parlamentar (FP) da Assemble Na Alemanha 0,57 0,46 0,91
~
ustria 0,55 0,51 0,95
fiana/e, em 1967, por exemplo, era de
Pases FP IC 10 ICA GR.COAL. 0,66, e o ndice de concentrao (IC), de Sistemas Multipartidrios
0,49. com Fracionamento Mdio
Dinamarca 0,75 0,40 0,60 0,58 Canad 0,65 0,41 0,81

Austrlia 0,59 0,54 0,46 0,84
O segundo caso desviante o do Frana 0,42 0,74 0,86
Alemanha 0,57 0,46 0,54 0,91 28 Brasil, na legislatura de 1951, que apre- Japo 0,63 0,55 0,79
ustria 0,55 0,51 0,49 0,95 19 senta um ndice de fracionamento parla- Brasil (1946) 0,64 0,53 0,80
Blgica 0,78 0,32 0,68 0,61 16 mentar mais elevado, caracterstico de Brasil (1951) 0,76 0,37 0,64
Canad 0,65 0,41 0,59 0,81 Brasil (1986) 0,65 0,53 0,77
Fmlndia
Frana
0,82
0,42
0,27
0,74
0,73
0,26
0,45
0,86

42
74
sistemas multipartidrios com fraciona-
mento mediano. Novamente, encontra Sistemas Multipartidrios
Itlia 0,72 0,42 0,58 0,70 43 se a explicao nos ndices de concentra- com Fracionamento Mediano
Holanda 0,84 0,29 0,71 0,46 49 o. O maior partido concentrava uma Dinamarca 0,75 0,40 0,58
Japo 0,63 0,55 0,45 0,79 20 proporo relativamente pequena das
Noruega 0,72 Blgica 0,78 0,32 0,61
0,49 0,51 0,62
N. Zelndia
Inglaterra
0,47
0,52
0,63
0,52
0,37
0,48
1,00
0,98

O
13
cadeiras (IC = 0,37) e havia um relativo
equih'brio entre os trs maiores (PSD,
Itlia
Noruega
0,72
0,72
0,42
0,49
0,70
0,62
Sucia 0,70 0,47 0,67
Sucia 0,70 0,47 0,53 0,67 O UDN e PTB): a diferena na proporo Sua
Sua 0,82 0,24 0,76 0,47 74 0,82 0,24 0,47
de cadeiras do primeiro para o segundo Brasil (1955) 0,78 0,35 0,58
Brasil 45 0,64 0,53 0,47 0,80 80"
Brasil 50 0,76 0,37 0,63 0,64
e do segundo para o primeiro era de 10 Brasil (1959) 0,78 0,35 0,56
Brasil 54 0,78 0,35 0,65 0,58 pontos percentuais. Esta "concentrao Brasil (1963) 0,78 0,29 0,57
Brasil 58 0,78 0,35 0,65 0,56 -competitiva" determinava, de um lado, Sistemas Multipartidrios
Brasil 62 0,78 0,29 0,71 0,57 a maior disperso do poder parlamentar com Alto Fraciomimento
Brasil 87 0,65 0,53 0,47 0,77 ** entre os trs partidos e, de outro, uma
acentuada distncia entre estes e os par Finlndia 0,82 0,27 0,45
Holanda 0,84 0,29 0,46
Fontes: Lcia Hippolito, De Raposas e Reformistas ... , op. cit., e T. Mackie e R. Rose, The lnternational tidos menores, estabilizando a represen-
Almanac... , op. cit.; os ndices foram desenvolvidos por D. Rae. The PQlitical Consequences... , op. cito tao efetiva em quatro partidos. Isto Fonte: lnternational Almanac... , op. cito
tornava, porm, a legislatura de 1951 Os critrios utilizados para a classificao do
FP - Fracionalizao Parlamentar.
um sistema partidrio-parlamentar de Quadro 1 foram os seguintes: sistemas bipart-
IC ndice de Concentrao de Cadeiras pelo Maior Partido: proporo de cadeiras obtidas pelo maior transio, indicando o movimento na di drios - dois partidos com mais de 5% na c-
partido. mara popular; tripartidrios - trs partidos
reo da consolidao de um quadro com mais de 5%; multipartidrios com fraciona-
10 ndice de Oposio. multipartidrio com cinco partidos mento mdio quatro partidos com mais de
lCA - ndice de Concentrao de Cadeiras Acumuladas pelos Dois Maiores Partidos: soma da propor- parlamentares efetivos. De fato, as le- 5% (este o nmero mdio de partidos efetivos
,
o de cadeiras obtidas pelos dois maiores partidos. gislaturas seguintes, de 1955, 1959 e da amostra); com fracionamento mediano -
1963, fazem parte do conjunto de siste- cinco partidos com mais de 5% (esta a media-
* No perodo 1946-64, 80% dos governos foram grandes coalizes na do nmero de partidos da amostra); com alto
** O governo atual corresponde a uma grande coalizo, mas atribuir-lhe um percentual careceria de
mas multipartidrios com fracionamen fracionamento - seis ou mais partidos com
sentido. to mediano. mais de 5%.

16 17
 Estes constituem o segundo bloco
de democracias multipartidrias, aque-
las que, juntamente com as que apresen-
tam sistemas com alto fracionamento,
caracterizam-se por graus elevados de
heterogeneidade ou pluralismo social
as sociedades plurais. Seus sistemas
multipartidrios e seus regimes propor-
cionais respondem, efetivamente, a essa
pluralidade irredutvel, e no por acaso
a dinmica democrtica consociacio-
nal na quase totalidade dos pases a
includos. 6 Os ndices de fracionamento
parlamentar desses sistemas variam
entre 0,70 e O,80. A Sua , claramente,
um caso limtrofe, que oscila entre o
fracionamento mediano e o alto, entre
cinco e sete partidos parlamentares efe-
tivos (FP = 0,82 e IC = 0,24). Final-
mente, tem-se os dois casos de alto fra-
cionamento, Finlndia e Holanda, com
mais de cinco partidos parlamentares
efetivos, ndices de fracionamento
parlamentar superiores a 0,80 e ndices
de concentrao em torno de 0,30.
O Brasil, como se v, no apresenta
qualquer desvio importante, neste parti-
cular, em relao a vrias - na verdade
a maioria - das democracias estveis do
Ocidente. Tem um sistema multiparti-
drio, com fracionamento parlamentar
entre o mdio e o mediano, ndices em
nada dessemelhantes queles observa-
dos em vrios pases que gozam de esta-
bilidade democrtica e alta legitimi-
dade.
O exame do que ocorreu no pero-
do 1946-64 indica uma trajetria bas-
tante clara na direo da consolidao
de um sistema multipartidrio, com fra-
cionamento parlamentar mediano, com
6 Sobre as democracias consociacionais, ver A. Lijphart, The Politics 01 Accommodarion, Berke-
ley, University of California Press, 1968, e "Consociational Democracy", World Politics, vol.
XXI, n.2, 1969.
1 Sobre a evoluo e o desempenho da "Repblica de 46", ver Wanderley Guilherme dos Santos,
Crise e Castigo. So Paulo, Vrtice, 1987.
cinco partidos parlamentares efetivos l'
o poder parlamentar dividido entre os
trs maiores. Essa estabilizao indica-
da pela regularidade do ndice de fracio-
namento (0,78) nas trs ltimas legisla-
turas. As duas primeiras apresentam-se
como sistemas de transio: a primeira.
empolgada pela forte representao
conferida ao Partido Social Democrti-
co PSp, partido que assumira a lide-
rana do processo de institucionalizao
da nova ordem; a segunda, refletindo a
rpida mudana no alinhamento parti-
drio, com o crescimento do PTB, que
representava os setores urbanos e mais
progressistas do movimento de institu-
cionalizao da democracia populista. A
ltima legislatura apresenta uma distri-
buio mais igualitria da representao
entre os trs maiores partidos, que se
anuncia na queda do ndice de concen-
trao (lC) para 0,29/
Vale ainda mencionar, a esse res-
peito, a proximidade dos ndices obser-
vados para a atual Assemblia Nacional
Constituinte e a primeira legislatura da
"Repblica de 46": tanto o ndice de
fracionamento parlamentar quanto os
ndices de concentrao atingem valores
muito prximos. No pretendo retirar
concluses a respeito dessa coincidn-
cia, mas creio ser razovel considerar a
possibilidade de que, agora, como
antes, o sistema partidrio-parlamentar
que emerge do processo de transio e
inaugura o processo de institucionaliza-
o democrtica, aps prolongado ciclo
autoritrio, , ele mesmo, de transio.
Caracteriza-se pela forte representao
de um s partido, identificado com a
liderana mesma desse processo, como
18
tambm por presses subjacentes que
apontam para um provvel reali-
nhamento das foras partidrias. Poder-
se-ia esperar que, se no forem alteradas
as regras de representao proporcio-
nal, o novo sistema partidrio brasileiro
torne-se um sistema multipartidrio
com fracionamento mediano.
Independntemente dessa possibi-
lidade, que apontaria para certas regula-
ridades em nosso processo poltico, as-
sentadas em caractersticas estruturais
de nossa sociedade e em traos bastan-
te fortes de nosso padro poltico-
institucional, pelo menos uma coisa
evidente: as peculiaridades institucio-
nais que compem o nosso dilema polti-
co no dizem respeito ao nosso regime
de representao, nem ao nosso sistema
partidrio; compartilhamos as princi-
pais caractersticas de ambos com a
maioria das democracias estveis do
mundo.
Mais significativo do que as seme-
lhanas entre as experincias brasileiras
e outros regimes democrticos talvez se-
ja aquilo que diferencia o modelo brasi-
leiro - traos at agora permanentes de
nossa organizao, nos ciclos democrti-
cos, e que persistiram, com as distores
inevitveis, nos perodos autoritrios.
PRESIDENCIALISMO DE
COALIZO:
A ESPECIFICIDADE 00 MODELO
BRASILEIRO
A primeira caracterstica que marca
a especificidade do modelo brasileiro,
no conjunto das democracias aqui anali-
sadas, o presidencialismo. A gran-
de maioria (76% : 13/17) dos regimes
liberais-democrticos do aps-guerra
parlamentarista. Na verdade, a nica
democracia puramente presidencialista
a dos Estados Unidos da Amrica do
Norte, que, alis, tem recebido freqen-
temente, por parte dos analistas, a deno-
minao de "presidencialismo impe-
rial". A Frana de De GauHe foi forte-
mente presidencialista, mas trata-se de
uma forma mista, na qual o parlamento
tem o poder de destituir o ministrio. A
Frana da coabitao parlamentarista
- o primeiro-ministro o efetivo Chefe
do governo, embora o presidente rete-
nha um feixe considervel de atribuies
e poderes. A Finlndia considerada,
tecnicamente, regime de gabinete, pois
seu presidencialismo qualificado pelo
poder de dissoluo do gabinete pelo
parlamento. Finalmente, na Sua no
existe o voto de confiana, mas o Execu-
tivo comandado por um Conselho Fe-
deral, de sete membros, eleito pelo
parlamento. O presidente e o vice-
presidente do Conselho so escolhidos
entre seus membros, para mandatos
anuais.
nas combinaes mais freqentes
entre caractersticas institucionais, e no
em sua presena isolada, que a lgica e a
especificidade de cada modelo emer-
gem. tambm a que se revela a na-
tureza do regime at agora praticado
no Brasil. No existe, nas liberais-de-
mocracias mais estveis, um s exem-
plo de associao entre representao
proporcional, multipartidarismo e presi-
dencialismo. A Frana da V Repblica,
que j teve seu perodo de inclinao
presidencialista, , como se viu, um re-
gime misto, de representao majorit-
ria-distrital e multipartidrio com fra-
cionamento mdio. O sistema dos EUA
presidencialista; bipartidrio e majori-
trio-distrital. As democracias propor-
cionais so todas multipartidrias e
parlamentaristas, com as duas excees
mencionadas da Sua e da Finlndia,
elas mesmas constituindo modelos com
razovel grau de especificidade.
19
 Essa composio de regimes, pela heterogeneidade interna. Observe-se, um s partido majoritrio. Essa correla- mente a grandes coalizes, um, a Fran-
agregao de suas principais regras insti- tambm, que so sociedades com maior o entre fragmentao partidria, di- a, tem regime majoritrio-distrital,
tucionais de representao e controle, j grau de pluralismo e diferenciao versidade social e maior probabilidade parlamentarista, e sistema multipartid-
seria suficiente para esclarecer as varia- sociais. 8 So amplamente conhecidas as de grandes coalizes beira o trusmo. rio com fracionamento mdio. A Itlia
es mais importantes entre distintos clivagens culturais e religiosas que mar- nas sociedades mais divididas e mais tem regime proporcional, parlamenta-
modelos de democracia. H, contudo, cam o panorama social holands. 9 A conflitivas que a governabilidade e a es- rista, e sistema multipartidrio com fra-
um elemento ligado ao funcionamento Finlndia uma sociedade fortemente tabilidade institucional requerem a for- cionamento mediano. Holanda .e Fin-
macropoltico dessas democracias fragmentada, na fronteira entre a Euro- mao de alianas e maior capacidade lndia tm regimes proporcionais, siste-
portanto emprico - que as separa na pa Ocidental e a Eslvica, tendo sofrido de negociao. mas multipartidrios com alto fraciona-
prpria lgica de seu movimento. Trata- influncias marcantes da Rssia e da Porm, muitas anlises do caso bra- mento, mas a primeira parlamentarista
se da necessidade, mais ou menos fre- Sucia e apresentando importantes divi- sileiro e, sobretudo, a imagem que se e a outra presidencialista com controle
qente, de recurso coalizo interparti- ses scio-culturais. 10 No menor a tem passado para a opinio pblica do parlamentar sobre o gabinete. Se adicio-
dria para formao do Executivo (gabi- propenso ao conflito, derivada de hete- Pas que nossas mazelas derivam todas namos os outros trs casos de recurso
nete). A ltima coluna da Tabela 1 apre- rogeneidades na estrutura scio-econ- de nosso sistema de representao e das "moderado" a grandes coalizes, a va-
senta a freqncia com que essas demo- mica, na ItHall e na Frana. 12 Em am- fragilidades de nosso quadro partidrio. riao se amplia ainda mais: a Alema-
cracias foram governadas por "grandes bos os pases existem estruturas multi- O que fica claro, no entanto, que nos- nha tem regime misto majoritrio-
coalizes", nos perodos de 1918-40 e partidrias ideologicamente diferencia- sos problemas derivam muito mais da distrital/ proporcional, sistema triparti-
1945-70. Na ltima linha encontra-se a das e polarizadas. incapacidade de nossas elites em compa- drio e parlamentarista. A ustria, de
proporo de "grandes coalizes" no Trs outros pases apresentam mo- tibilizar nosso formato institucional com regime proporcional, parlamentarista
Brasil, entre 1946 e 1964. Vale notar que derada incidncia de grandes coalizes o perfil heterogneo, plural, diferencia- e tripartidria. E, finalmente, o Japo,
o primeiro governo da Nova Repblica (em torno de 20%): a Alemanha, o Ja- do e desigual de nossa ordem social. A de regime majoritrio distrital, parla-
instalou-se com base em uma grande po e a ustria. Alemanha e ustria unidade lingstica, a hegemonia do ca- mentarista e tem sistema multipartid-
coalizo e as alteraes ministeriais j tambm caracterizam-se por clivagens tolicismo e a recusa ideolgica em reco- rio com fracionamento mdio. Ou seja,
promovidas pelo Presidente da Repbli-' sociais ou regionais importantes. 13 O Ja- nhecer nossas diversidades e desigual- no h correlao entre caractersticas
ca mantm a Aliana Democrtica. Mas po tem enfrentado dificuldades de dades raciais tm obscurecido fato de institucionais do regime e do sistema
seria precipitado atribuir alguma fre- compatibilizar efetivamente seu quadro que a sociedade brasileira plural, mo- partidrio e o recurso a grandes coali-
qncia a este perodo. institucional ocidentalizado e suas ca- vida por clivagens subjacentes pronun- zes. Alis, tome-se como exemplo final
O que se pode verificar que qua- ractersticas scio-culturais mais per- ciadas e que no se resumem apenas Inglaterra e Sucia. A primeira, de fato
tro pases apresentam proporo signifi- manentes. 14 dimenso das classes sociais; tm impor- um sistema bipartidrio quase perfeito
cativa de governos de coalizo (freqn- A freqncia de coalizes reflete a tantes componentes scio-culturais e re- no plano parlamentar, majoritria-
cia> 40%), abrangendo mais parceiros fragmentao partidrio-eleitoral, por gionais. distrital, teve, no perodo analisado por
que o necessrio para obter maioria. sua vez ancorada nas diferenciaes s- As regras de representao e o sis- Lijphart, 13% de seus governos basea-
simples no parlamento. Evidentemente, cio-culturais; improvvel a emergncia tema partidrio expressam essa plurali- dos em grandes coalizes. A segunda,
essas coalizes so marcadas por maior sistemtica de governos sustentados por dade; no a podem regular, simplifican- fortemente proporcional, com sistema
do-a ou homogeneizando aquilo que multipartidrio medianamente fracio-
estruturalmente heterogneo. Basta ver nado, jamais recorreu a grandes coali-
8 Cf. A. Lilphart, "Power-Sharing versus Majority Rule: Patterus ofCabinet Formation in Twenty
Democracies", Govemment and Oppositon, vol. 16, nA, 1981, pp. 395-413.
que as sociedades que precisam recorrer zes no perodo.
9 Cf. A. Lijphart, "The Netherlands: Continuity and Change in Voting 'havior", in R. Rose, ed., a grandes coalizes apresentam impor- Apenas uma caracterstica, associa-
Electoral Behavior: A Comparative Handbook, Nova Iorque, Free Press, 1974, pp. 227-71. tantes variaes institucionais. Isto indi- da experincia brasileira, ressalta co-
10 Cf. P. Pesonen, "Finland: Party Support in a Fragmented System", in R. Rose, ed., Electoral ca, precisamente, que a regra institucio- mo uma singularidade: o Brasil o nico
Behavior ... , op. cit., pp. 271-315. nal adapta-se realidade social, garan- pas que, alm de combinar a proporcio-
11 Cf. S.H. Barnes, "Italy: Relgion and Qass in Electoral Behavior, in R. Rose, ed., Electoral
Behavor ... , op. cit., 171-~27.
tindo, assim, a representatividade e a nalidade, o multipartidarismo e o "pre-
12 Cf. P. Converse, Poltical Representation in France, Cambridge, The Belknap Press, 1986. estabilidade da ordem poltica. sidencialismo imperial", organiza o
13 Cf., para o caso da Alemanha, D.W. Urwin, "Germany: Continuity and Change in Electoral O reexame dos dados at aqui apre- Executivo com base em grandes coali-
Politics", in R. Rose, ed., Electoral Behavior ... , op. cit., pp. 109-71. sentados ilustra essa afirmao. Dos zes. A esse trao peculiar da institucio-
14 Cf. R.A. Scalapino e J. Masumi, Parties and Politics in Contemporary Japan, Berkeley, Universi-
ty of California Press, 1962.
quatro pases que recorreram freqente- nalidade concreta brasileira chamarei,

20 21
falta de melhor nome, "presidencialis- mo no eixo partidrio-parlamentar, tor- Tabela 3
mo de coalizo", distinguindo-o dos re- na-se necessrio que o governo procure Coalizes Partidrias no Executivo Brasileiro
Perodo 1946-641
gimes da ustria e da Finlndia (e a controlar pelo menos a maioria qualifi-
Frana gaullista), tecnicamente parla- cada que lhe permita bloquear ou pro-
mentares, mas que poderiam ser deno- mover mudanas constitucionais.
Governo N?Partidos % Cadeiras % Cadeiras % Cadeiras N?Partidos
minados de "presidencialismo de gabi- A Tabela 3 ilustra bem o padro de na Coalizo na C. D. no Senado no Congresso naCmara2
nete" (uma no menos canhestra deno- coalizes governamentais na Repblica
minao, formada por analogia com o de 46. O Brasil teve, no perodo, 13
termo ingls cabinet government). Fica ministrios diferentes, tomando-se por Dutra
evidente que a distino se faz funda- critrio alteraes na composio do ga- I Ministrio
De 01.46 a 10.46 03 87% 91% 86% 10 (04)
mentalmente entre um "presidencialis- binete que promoveram mudana na 11 Ministrio
mo imperial", baseado na independn- ocupao de ministrios pelos diferentes De 10.46 a 03.50 03 82% 86% 81% 10 (04)
cia entre os poderes, se no na hegemo- partidos. Por este critrio, por exemplo, III Ministrio
nia do Executivo, e que organiza o mi- a presidncia de Kubitschek teve apenas .De 03.50 a 01.51 02 64% 73% 64% 12 (06)
nistrio como amplas coalizes, e um um ministrio, embora tenha havido v- Vargas
I Ministrio
presidencialismo "mitigado" pelo rias mudanas de titulares de diferentes De 01.51 a 06.53 04 89% 91% 89% 12 (06)
controle parlamentar sobre o gabinete e pastas. Mas a substituio de ministros II Ministrio
que tambm constitui este gabinete, manteve rigorosamente o controle parti- De 06.53 a 09.54 04 85% 89% 85% 12 (06)
eventual ou freqentemente, atravs de drio original dos ministrios, alteran- Caf Filho
grandes coalizes. o. Brasil retorna ao do-se apenas o estado de origem dos I Ministrio
De 09.54 a 04.55 85% 91% 89% 12 (06)
04
conjunto das naes democrticas, sen- titulares. Observe-se que, em nenhum 11 Ministrio
do o nico cas de presidencialismo de caso, o governo sustentou-se em coali- De 04.55 a 11.55 05 82% 89% 80% 12 (06)
coalizo. zes mnimas. O caso mais prximo des- NereuRamos
De 11.55 a 01.56 68% 70% 67% 12 (06)
preciso compreender melhor a ta situao foi o ltimo ministrio parla-
Kubitschek4
dinmica do presidencialismo de coali- mentarista da presidncia Goulart, tipi- De 01.56 a 01.61 04 68% 70% 67% 12 (06)
zo no Brasil. A Nova Repblica repete camente um ministrio de crise. As Quadros
a de 1946 que, por sua vez, provavel- coalizes controlavam, na quase totali- De 01.61 a 08.61 06 92% 91% 93% 12 (06)
mente manteve resqucios da Repblica dade dos casos, larga maioria na Cma- Goulart
I MinistrioS
Velha, sobretudo no que diz respeito ra, no Senado e no Congresso Na- De 09.61 a 07.62 05 83% 89% 86% 13 (05)
influncia dos estados no governo fede- cional. II Ministrio
ral, pela via da "poltica de governa- Dependendo da distribuio das ca- De 07.62 a 09.62 04 79% 87% 79% 13(05)
dores". A lgica de formao das coali- deiras parlamentares entre os partidos, III Ministrio
zes tem, nitidamente, dois eixos: opaJ- pode tornar-se impraticvel formar coa- De 09.62 a 01.63 03 56% 74% 59% 13 (05)
IV Ministrio
tidrio e o regional (estadual), hoje co- lizes mnimas. Se, por exemplo, a pro- De 01.63 a 06.63 05 85% 85% 85% 13 (05)
mo ontem. isto que explica a recorrn- poro de cadeiras de um partido no V Ministrio
cia de grandes coalizes, pois o clculo for suficiente para alcanar a maioria De 06.63 a 04.64 04 63% 65% 63% 13 (05)
relativo base de sustentao poltica do simples e a adio de qualquer outro
governo no apenas partidrio- partido ultrapassar esta marca, inevi-
parlamentar, mas tambm regionaL tvel a constituio de uma grande coali- Fonte: Lcia Hippolito, De Raposas e Reformistas ... , op. cito
Adicionando-se equao os efeitos po- zo, se o presidente considerar arrisca- Obs.:
lticos de nossa tradio constitucional, do, inconveniente ou mesmo invivel 1. Foram consideradas novas coalizes aquelas mudanas de ministrio que atteraram a distribuio de
de constituies extensas, que extrava- governar com minoria. No foi esta, po- ministrios entre os partidos.
sam o campo dos direitos fundamentais rm, a situao brasileira no perodo 2. Os valores entre parnteses correspondem aos partidos com mais de 3%.
3. As coalizes possveis foram calculadas com base no nmero de partidos no ministrio.
para incorporar privilgios e prerrogati- 1946-64. A ltima coluna da Tabela 3 4. Neste governo, no houve mudanas na distribuio de ministrios entre os partidos. Houve trocas
vas particulares, bem como' questes apresenta o nmero de coalizes mni- importantes de ministros dentro do mesmo partido e entre os estados.
substantivas, compreende-se que, mes- mas possveis, em cada ministrio, le- 5. Os trs primeiros ministrios de Goulart foram parlamentaristas.

22 23
vando-se em conta apenas os partidos
que participaram das grandes coalizes,
em cada governo. No se considerou o
nmero de coalizes mnimas possveis,
tomando por base os partidos parlamen-
tares efetivos, o que, em alguns momen-
tos, subestima os graus de liberdade na
formao de coalizes mnimas poss-
veis. Em todos os casos havia pelo me-
nos uma coalizo mnima possvel.
Conclui-se, portanto, que o clculo do-
minante requeria coalizes ampliadas,
seja por razes de sustentao partid-
rio-parlamentar, seja por razes de
apoio regional.
o
Quadro 2 apresenta o controle
de ministrios pelos diferentes partidos
que participaram de coalizes gover-
namentais. 15 O nmero de partidos
admitidos ao governo maior do que a
mdia de partidos parlamentares efeti-
vos, que foi de cinco partidos - uma
pista de que a formao de coalizes
nAo sepia apenas a lgica partidrio-
parlamentar, como j indiquei acima.
Al6m di.to, pode-se ver que, embora
o PSD"'nAo apresente domnio forte,
no COQjunto, controlou, por maior pe-
rodQ de tempo, a maioria dos minist-
rios e.tratpcos. Basta comparar o total
(36% dOi ministros) com as porcenta-
genl para, por exemplo, os ministrios
da Justia (68%), Fazenda (47%) e Via-
o e Obras Pblicas (47%). O PTB
controlou OI ministrios da Agricultura
(59%) e Trabalho, Indstria e Comrcio
(79% ), mantendo-se como o principal
ocupante do Ministrio do Trabalho e
Previdncia Social (44%) a partir de
1961. O PSP fez 40% dos ministros da
Sade, ministrio criado na segunda
presidncia de Vargas. O PR nomeou
30% dos ministros da Educao e Cultu-
ra, tambm a partir da diviso do Minis-
trio da Educao e Sade, o qual havia
sido hegemonicamente controlado pelo
PSD.
psp Sem Total
Essa capacidade de controle minis- preferenciais de suas regies, denotan-
terial nem sempre correspondeu ao peso do sua liderana nos blocos regionais de
dos partidos no Congresso, sobretudo nosso sistema poltico. o caso da Ba-
no que se refere aos partidos menores. hia, de Pernambuco, do Cear e do Rio
Alguns exemplos demonstraro a dife- Grande do Sul.
rena entre o peso parlamentar e o peso Qaadro3
governamental dos partidos. No primei- Composio RegionaI_ MInistrios - 1!146164
ro ministrio Dutra, o PR detinha 3% Estados N~ Ministrios %
das cadeiras no Congresso e participa- RJIDF/GB 22 17
o equivalente a 10% no governo. No SP 33 24
MG 24 18
primeiro ministrio Vargas, o PSD
BA 17 13
controlava 39% das cadeiras no Senado RS 10 07
e 45% das vagas no gabinete. A UDN, o PE 10 07
PTB e o PSP tinham a mesma proporo CE 07 05
Outros 12 09
de mini,strios, embora aquela contro-
Total 135 100
lasse 26% do Congressso, o PTB, 16% e
o PSB, 8%. No governo Caf Filho,
PSD e UDN controlavam o ministrio A combinao do critrio partid-
em equilbrio numrico perfeito, embo- rio com o regional pode diminuir as dife-
ra o PSD suplantasse a UDN, emfora renas de "qualidade" entre minist-
parlamentar, por proporo nunca infe- rios. Na medida em que ministrios me-
rior a 10 pontos percentuais (no Senado nos estratgicos tomam-se jurisdies
a diferena era de 27 pontos). O PTB e o mais ou menos cativas de partidos ou
PR participavam marginalmente, com estados, abre-se a possibilidade de que
os mesmos 9%, a despeito de o primeiro as lideranas polticas criem redes ou
ter representao parlamentar mais de conexes burocrtico-clientelistas que
15 pontos superior do segundo. Evi- elevem os "prmios" (pay-offs) associa-
dentemente, essas igualdades so mais dos a ministrios secundrios. Dai no

. . . . . . .
PSD UDN PrB PSB PDC PR.
pIIrtido numricas, pois os ministrios no tm se poder subestimar, por exemplo, a
N N N N fJi, N fJi, todos o mesmo valor poltico. E, como participao relativamente elevada de
MIaiItIrias N N N N
se viu, PSD e PTB controlavam os mi- partidos como o PR e o PSP em certos
JaBt. 15 68 02 09 02 09 02 0901 05 - - - - - 22 100
- - nistrios estratgicos. Mas no menos ministrios. E o mesmo verdade em
R.Ext. 06 40 05 33 01 (J7 03 20- - - -
- - 15 100
Faz. 09 47 02 11 02 11 - 01 05 - - - 05 25 19 100 significativo que PR e PSP, de to baixa relao aos estados. Alguns ministrios
Via.lo 08 46 02 12 03 18 - - - - - 01 06 03 18 17 100 densidade parlamentar, tenham predo- de "direo poltica", como Justia,
Agr. 04 23 01 06 10 59 - 01 06 01 06 - - - 17 100 minado na ocupao de determinados Trabalho, Indstria e Comrcio e Rela-
Ed.eSadde 04 80 01 20 - - - - - -- - -- - 05 100
ministrios ao longo desse perodo, o es Exteriores, eram ocupados pelo
T.I.C. 01 (J7 - - 11 79 - - - - - 02 14 14 100
que se explica, em grande medida, pelo critrio partidrio. Outros, que podem
Sadde 04 27 - --- 02 13 - - - - 06 4() 03 20 15 100
MEC 01 10 - - 01 10 01 10 01 10 03 30 01 10 02 20 10 100 eixo regional das coalizes. ser caracterizados como "ministrios de
T.P.S. 01 14 - 03 44 01 14 01 14 - - - 01 14 (J7 100 O Quadro 3 mostra a participao gastos" ou de "clientelas", eram ocupa-
MIC 02 4() 01 20 01 20 - - - - 01 20 - - - - 05 100 dos estados nos ministrios. Mais impor- dos pelo critrio regional. Era o caso,
Minas 01 20 04 80 - -(J7 - - - -06 -04 -08 -05 - - 05 100
tante que anotar a sabida predominn- por exemplo, do Ministrio da Educa-
Total 56 37 18 12 36 24 05 04 03 16 11 151 -
cia do tringulo RJISPIMG, verificar a o e Sade, cativo da Bahia at o seu
Fonte: L. Hippolito, De Raposas e Reformistas: o PSD e a Expemncia Democrtica Brasileira (1945-64). clara existncia de uma lgica regional desmembramento. A partir da, o Mi-
Rio de Janeiro, paz e Terra, 1985. subjacente formao das coalizes go- nistrio da Sade passou a ser utilizado
vernamentais e o fato de que alguns es- para atender ao Partido Social Progres-
15 ~s .maiores percentuais de controle partidrio, para cada ministrio, aparecem no quadro em
ItlIco.
tados aparecem como representantes sista - PSP, passando ao controle de

24 25
So Paulo. O Ministrio de Viao e
Obras Pblicas teve 43% de seus titu-
lares oriundos do Rio de Janeiro (ou
DF;ouGB).OMECpassouparaoeixo
partidrio, predominando ministros
paulistas e do Rio, mas com 30% de seus
titulares oriundos do PRo Finalmente,
havia os ministrios politica e economi-.
camente estratgicos, como Fazenda e
Agricultura, cuja ocupao se dava pela
combinao dos critrios partidrio e re-
gional. Na Fazenda, predominaram o
PSD e So Paulo (47 e 41 %, respectiva-
mente), e na Agricultura, o PTB e Per-
nambuco (59% em ambos os casos).
Uma outra maneira de examinar es-
sas coalizes, pela tica partidria, seria
calcular um "ndice de fracionamento
governamental", similar quele utiliza-
do para a anlise do sistema partidrio-
parlamentar. Um valor de O indicaria
que um s partido controla todo o minis-
trio. A unidade representaria um go-
verno em que cada ministrio estivesse
sob controle de um partido diferente.
Quadro"
fDdicede Fradonamento Govenwnental
1!)46.64 e 1987
Governos FG
Dutra 0,64
Vargas 0,71
CafFJlho 0,77
NereuRamos 0,75
Kubitschek 0,75
Quadros
0,81
Goulart (parlamentarista) 0,78
Goulart 0,80
Sarney 0,44
Os ndices de fracionamento gover-
namental contribem com esclareci-
mento adicional das grandes coalizes
brasileiras. Todos os governos basea-
ram-se em coalizes entre partidos que
26
somavam mais que a maioria simples no
parlamento. Porm, a disperso do
controle ministerial pelos partidos varia,
determinando coalizes mais e menos
concentradas. De qualquer forma, a
maior parte dos governos brasileiros
apresenta ndices de fragmentao rela-
tivamente altos, com exceo da presi-
dncia Dutra e do atual ministrio Sar-
ney. No primeiro caso, o PSD dominava
amplamente o ministrio (em tomo de
50% dos postos). No segundo, o PMDB
detm mais de 70% dos postos.
Tanto o alto fracionamento gover-
namental, quanto uma grande coalizo
concentrada, representam uma faca de
dois gumes. O primeiro confere maiores
graus de liberdade para manobras inter-
nas, por parte do presidente, que pode
retirar fora exatamente da manipula-
o das posies e dos interesses dos
vrios parceiros da aliana. Porm, ao
mesmo tempo, na medida em que seu
partido no detenha maioria parlamen-
tar, ou mesmo governamental, o presi-
dente toma-se, em parte, prisioneiro de
compromissos lJlltiplos, partidrios e
regionais. Sua autoridade pode ser
contrastada por lideranas dos outros
partidos e por lideranas regionais, so-
bretudo os governadores. a dinmica
do duplo eixo das coalizes nacionais.
Uma coalizo concentrada, por sua
vez, confere ao presidente maior auto-
noinia em relao aos parceiros menores
da aliana, mas o obriga a manter mais
estreita sintonia com seu prprio parti-
do. Se o partido majoritrio heterog-
neo intern e regionalmente, obtm-se o
mesmo efeito: a autoridade presidencial
confrontada pelas lideranas regionais
e de faces intrapartidrias. Mas o risco
maior, neste caso, adviria de um rompi-
mento do partido com o presidente,
deixando-o apenas com o bloco de parti-
dos minoritrios da aliana.
Ambos os riscos esto presentes na
presidncia Sarney. O PMDB hetero-
gneo interna e regionalmente. Lderes
de faces e governadores do partido
podem corttrastar sua autoridade, o que,
alis, tem ocorrido com freqncia. Por
outro lado, o presidente sabidamente
no conta com a total confiana de seu
partido adotivo, fato que eleva a proba-
bilidade de rompimento. Como o
PMDB amplamente majoritrio no
Congresso, tal rompimento obrigaria o
presidente a governar em minoria e exa-
cerbaria o conflito entre Legislativo e
Executivo.
O raciocnio acima aponta para o
n grdio do presidencialismo de coali-
zo. um sistema caracterizado pela
instabilidade, de alto risco e cuja susten-
tao baseia-se, quase exclusivamente,
no desempenho corrente do governo e
na sua disposio de respeitar estrita-
mente os pontos ideolgicos ou progra-
mticos considerados inegociveis, os
quais nem sempre so explcita e coeren-
temente fixados na fase de formao da
coalizo.
o DILEMA INSTITUCIONAL DO
PRESIDENCIALISMO DE
COALIZO
A teoria emprica das coalizes,
embora excessivamente descritiva e as-
sentada na lgica das preferncias indi-
viduais, permite identificar algumas
questes que ajudam a compreenso da
intrincada dinmica poltica e institucio-
nal associada a governos de aliana. Em
geral, a anlise de estruturas polticas e
sociais mais homogneas e estveis in-
duz a uma nfase maior em coalizes
16 Toda a parte inicial desta seo reproduz, em parte. a seo V de meu artigo "A Recuperao
Democrtica ...... op. cito
que minimizem o nmero de parceiros e
maximizem as proximidades ideolgicas
entre eles. Esta estratgia teria por obje-
tivo reduzir os riscos e contrariedades
associados a alianas mais amplas e di-
versificadas mencionados acima. 16
Entretanto, em formaes de maior
heterogeneidade e conflito, aquela es-
tratgia insuficiente ou invivel.
Nestes casos, a soluo mais provvel a
grande coalizo, que inclui maior nme-
ro de parceiros e admite maior diversi-
dade ideolgica. Evidentemente, a pro-
babilidade de instabilidade e a com-
plexidade das negociaes so muito
maiores. Estes contextos, de mais eleva-
da diviso econmica, social e poltica,
caracterizam-se pela presena de foras
centrfugas persistentes e vigorosas, que
estimulam a fragmentao e a polariza-
o. Requerem, portanto, para resolu-
o de conflitos e formao de "consen-
sos parciais", mecanismos e procedi-
mentos institucionais omplementares
ao arcabouo representativo da liberal-
democracia.
A formao de coalizes envolve
trs momentos tpicos. Primeiro, a
constituio da aliana eleitoral, que re-
quer n~ociao em torno de diretivas
programticas mnimas, usualmente
amplas e pouco especficas, e de princ-
pios a serem obedecidos na formao do
governo, aps a vitria eleitoral. Segun-
do, a constituio do governo, no qual
predomina a disputa por cargos e com-
promissos relativos a um programa mi-
nimo de governo, ainda bastante genri-
co. Finalmente, a transformao da
aliana em coalizo efetivamente gover-
nante, quando emerge, com toda fora,
o problema da formulao da agenda
27
r
real de polfticas, positiva e substantiva,
e das condies de sua implementao.
o trnsito entre o segundo e o
terceiro momentos que est no caminho
crtico da consolidao da coalizo e que
determina as condies fundamentais de
sua continuidade. A formao do gover-
no, a elaborao de seu programa de
ao e do calendrio negociado de even-
tos tm impacto direto sobre a estabili-
dade futura. Numa estrutura multiparti-
dAria, marcada pelo fracionamento, o
sucesso das negociaes, na direo de
um acordo e~lcito que compatibilize
as divergncias e potencialize os pontos
de consenso, decisivo para capacitar o
sistema poltico a atender ou conter legi-
timamente demandas polticas, sociais e
econmicas competitivas e a formular
um programa coerente e efetivo. Nesse
acordo tm importncia tanto a substn-
cia das medidas quanto o seu calendrio.
Somente assim possvel estabelecer
uma base concreta de compromisso, ali-
cerada na selee encadeada de me-
didas, que evita, ao mesmo tempo, a
sobrecarga inicial de reivindicaes
contraditrias e a frustrao precoce
dos principais setores que compem a
coalizo. A observncia desses compro-
missos, ainda que ajustada s circuns-
tncias, constitui um dos requisitos es-
senciais para a legitimidade e con-
tinuidade da coalizo.
Esse , naturalmente, um processo
de negociao e conflito, no qual os par-
tidos na coalizo se enfrentam em mano-
bras calculadas para obter cargos e in-
fluncia decisria. Tal processo se faz
por uma combinao de reflexo e cl-
culo, deliberao e improviso, ensaio e
erro, da qual resulta a fisionomia do
governo.
17 Cf. G. Luebbert, "A Theory oI GO\-'emment FOrnlation", Comparative Political Studes, vol. 17,
n.2, 1983, pp. 229-64.
28
Boa parte das manobras de -cada
partido destina-se no somente a' in-
fluenciar os outros partidos, mas princi-
palmente a persuadir suas prprias
bases e, acima de tudo, suas faces
parlamentares e seus militantes, dos be-
nefcios da coalizo. i7
Por isso mesmo, a adeso a princ-
pios mnimos para. orientao de polti-
cas ou a diretrizes programticas assume
relevncia na medida em que possa re-
duzir as divergncias intrapartidrias e
engajar o conjunto do partido na reali-
zao de objetivos amplamente com-
partilhados.
Do ponto de vista da negociao
com os outros partidos, busca-se enfati-
zar os princpios compatveis e comple-
mentares e contornar aqueles que sejam
divergentes. O problema que, em cir-
cunstncias de crise, entre os pontos de
divergncia encontram-se questes inar-
redveis da agenda de polticas de go-
verno, tais como controle da inflao, as
prioridades para o gasto pblico ou a
poltica salarial. O dilema que se apre-
sent a identificao do limite de tole-
rncia dos parceiros, que depende da
posio das lideranas polticas e de fa-
tores a elas externos - ligados sua
relao com as bases, os grupos de mili-
tantes e as faces parlamentares - , de
um lado, e da reao dos interesses orga-
nizados na sociedade, de outro. exata-
mente por isto que a manuteno da
coalizo depende decisivamente do
desempenho corrente do governo, a
despeito dos acordos e compromissos
formulados na sua constituio.
No que diz respeito s lideranas,
isso implica a capacidade de negociar a
incluso recproca de polticas contr-
rias aos princpios diretivos dos partidos
e de calcular corretamente a amplitude
de sua legitimidade e autoridade junto
s bases e de sua credibilidade perante a
opinio pblica. Em outras palavras,
competncia na negociao de sacrif-
cios recprocos, resguardando os inte-
resses coletivos, e extenso real de seu
mandato para fazer concesses em
nome da estabilidade da coalizo e do
sucesso da gesto governamental.
No que se refere s bases e faces
parlamentares, o fator decisivo a in-
tensidade de sua adeso aos princpios
em questo. O risco desse delicado fazer
contas conceder em reas considera-
das inegociveis pelas bases. No um
processo de clculo to racional e expl-
cito quanto a teoria descreve, mas bas-
tante consciente, embora seja feito nu-
ma ampla faixa de incerteza. Esta, po-
rm, nunca to grande nas questes
mais importantes, e a consulta perma-
nente permite evitar que se subverta o
consenso bsico do partido.
O maior risco ao .desempenho da
coalizo est no quadro institucional do
Estado para decidir, negociar e imple-
mentar polticas. Isto porque, como o
potencial de conflito muito alto, a ten-
dncia retirar do programa mnimo, ou
compromisso bsico da aliana, as ques-
tes mais divisivas, deixando-as para ou-
tras fases do processo decisrio. Viabili-
za-se o pacto poltico de constituio do
governo, mas sobrecarrega-se a pauta
de decises, na etapa de governo, pro-
priamente dito, com temas conflitivos e
no negociados. Para que o processo
decisrio no seja bloqueado e desesta-
bilize a coalizo no futuro, torna-se, en-
to, indispensvel um esforo de
construo institucional que viabilize
acordos setoriais, medida que os
conflitos forem surgindo.
No demais insistir que, no limite,
o futuro das coalizes depende de sua
capacidade de formular e implementar
polticas substantivas. Uma coalizo
pode formar-se com base em amplo
consenso poltico e ser liquidada pela
divergncia quanto a princpios e orien-
taes de poltica econmica e social
corrente. Esta pode produzir seu pro-
gressivo fracionamento e dificultar, sis-
tematicamente, a formulao e imple-
mentao de aes governamentais im-
prescindveis, a administrao de pro-
gramas e a alocao de recursos. Mais
que isto, pode comprometer irremedia-
velmente o relacionamento com as bases
majoritrias de sustentao do governo,
estimulando a polarizao e a radicali-
zao.
A existncia de distncias muito
grandes na posio ideolgica e progra-
mtica e, principalmente, na ao
concreta dos componentes da coalizo
pode comprometer seriamente sua esta-
bilidade, a menos que existam subcon-
juntos capazes de encontrar meios de
suprir esses ,!azios com opes recipro-
camente aceitveis. Mais que do peso da
oposio dos "de fora" - sobretudo em
se tratando de grandes coalizes - , o
destino do governo depende da habili-
dade dos "de dentro" em evitar que as
divises internas determinem a ruptura
da aliana.
A ruptura , freqentemente, pre-
cedida por um "fracionamento polariza-
do" , no qual cada segmento nega legiti-
midade aos demais. Esta deslegitimao
recproca compele cada parceiro a se
distanciar dos outros e a enfatizar, mais
radicalmente, suas diferenas. Ex-
pande-se o espao da competio, rom-
pendo os limites da tolerncia, e reduz-
se a autonomia das lideranas e a autori-
dade de seus mandatos. A superao
negociada dos conflitos torna-se cada
vez mais difcil, porque a polarizao
amplia desmesuradamente as conces-
29
ses necessrias de parte a parte. Corre- maneiras: pelo abandono dos parceiros mento da aliana a dissoluo do gabi- tando que as crises na coalizo levem a
latamente, aumentam as dificuldades de menores, situao na qual o presidente nete e a tentativa de recomposio de um conflito indirimvel entre os dois p-
persuaso das faces parlamentares e passa a contar apenas com seu partido e uma coalizo de governo. Caso estafra- los fundamentais da democracia presi-
dos militantes para que apiem tais forado a alinhar-se com suas posies casse, recorre-se a eleies gerais, bus- dencialista. O Imprio tinha no poder
concesses. Alm disso, a crescente fra- majoritrias; ou pelo rompimento do cando uma nova correlao eleitoral de moderador um mecanismo deste tipo. A
gilidade da posio das lideranas as tor- presidente com seu partido, que o deixa foras. No caso do presidencialismo de Repblica Velha no adotou nada seme-
nam mais relutantes em encampar posi- em solitrio convvio com partidos mi- gabinete, demite-se o ministrio, pre- lhante, mas o equilbrio deu-se atravs
es que lhes possam custar o apoio das noritrios e a cujos quadros estranho. servando-se a autoridade presidencial. da poltica de governadores, estabeleci-
bases. Em ambos os casos, resultam, em grau No caso do presidencialismo de coali- da por Campos Salles. Nos Estados Uni-
Em certo sentido, dificilmente uma varivel, o enfraquecimento da autori- zo, o prprio presidente quem dever dos da Amrica do Norte, a Suprema
grande coalizo governante ter condi- dade executiva e maior potencial de demitir o ministrio e buscar a recupera- Corte tem poderes que lhe permitem
es de estabilidade, em perodos de conflito entre Legislativo e Executivo. o de sua base de apoio, em um mo- intervir nos conflitos constitucionais
crise aguda, sem um amplo apoio polti- No presidencialismo, a instabili- mento em que enfrenta uma oposio entre Executivo e Legislativo. No Brasil
co-social, que ultrapasse os limites daS dade da coalizo pode atingir direta- mais forte e que sua autoridade est en- da Repblica de 46 e no Brasil pr-
lideranas partidrias e envolva todos os mente a presidncia. menor o grau de fraquecida. Ser tanto pior a situao do constituinte da Nova Repblica, preci-
segmentos sociais politicamente organi- liberdade de recomposio de foras, presidente se estiver rompido com seu samente os casos mais claros de presi-
zados. So vrios os exemplos de pactos atravs da reforma do gabinete, sem que partido, pois a estar enfrentando no dencialismo de coalizo, este mecanis-
explcitos, e at formalmente contrata- se ameace as bases de sustentao da apenas a oposio da maioria, mas a mo inexiste.
dos, que obtiveram sucesso na estabili- roaJPo governante. No Congresso, a desconfiana de seus aliados naturais. Governos de coalizo tm como re-
zao de coalizes em momentos crti- polarizao tende a transformar "coali- Um cenrio possvel aquele em quisito funcional indispensvel uma ins-
cos da histria de vrios pases. 18 zOes ~ndrias" e faces partidrias que o presidente torna-se cativo da von- tncia, com fora constitucional, que
As cises internas e a instabilidade Cltn "walizes de veto", elevando peri- tade de seu partido, delegando sua pr- possa intervir nos momentos de tenso
a elas inerentes so naturais em qual- goamnente a probabilidade de paralisia pria autoridade - situao de equilbrio entre o Executivo e o Legislativo, defi-
quer governo de coalizo, embora decisria e conseqente ruptura da or- precarssimo e de alto risco para a pr- nindo parmetros polticos para resolu-
adquiram contornos mais graves em dem pqltica. 19 pria estabilidade da ordem democrtica. o dos impasses e impedindo que as
pocas de crise. Requerem, portanto, Por illO mesmo, governos de coali- Cenrio alternativo seria aquele eO) que contrariedades poltiCas de conjuntura ~ I

uma srie de mecanismos institucionais do requerem procedimentos mais ou o presidente resolve enfrentar o partido, levem ruptura do regime. Por outro
que regulem este conflito, promovam m'" inltitucionalizados para solucio- confrontar o parlamento e afirmar sua lado, este instrumento de regulao e
solues parciais e estabilizem a aliana, nar diBputas interpartidrias internas autoridade numa atitude bonapartista equilbrio do regime constitucional
mediante acordos setoriais de ampla le- coaHr.lo. Existe sempre um nvel supe- ou cesarista altamente prejudicial nor- serve, no presidencialismo de coalizo,
gitimidade. rior d arbitragem, que envolve, neces- malidade democrtica. A submisso do para reduzir a dependncia das institui-
sariamente, as lideranas partidrias e Congresso ou a submisso do presidente es ao destino da presidncia e evitar
Mas, evidentemente, mesmo o ple-
representam, ambas, a subverso do re- que esta se torne o ponto de convergn-
no funcionamento desta estrutura insti- do U,pslativo e tem, como rbitro final,
gime democrtico. E este um risco cia de todas as tenses, envolvendo dire-
tucional complementar aos mecanismos o presidente. Na medida em que este
sempre presente, pois a ruptura da tamente a autoridade presidencial em
tpicos da democracia liberal no ga- seja o nico ponto para o qual conver- aliana, no presidencialismo de coali- todos os conflitos e ameaando desesta-
rantia suficiente de estabilidade, conti- getp todas as divergncias, a presidncia
zo, desestabiliza a prpria autoridade biliz-Ia em caso de insucesso.
nuidade e sucesso de grandes e hetero- IOfr.r4 danosa e desgastante sobrecarga
presidencial. Em sntese, a situao brasileira
gneas coalizes. E a residem o risco e tender a tornar-se o epicentro de to-
Esses cenrios demonstram o dile- contempornea, luz de seu desenvolvi-
maior das coalizes e a especificidade do dasucmes.
No ClIO de regimes parlamentaris- ma institucional do presidencialismo de mento histrico, indica as seguintes ten-
presidencialismo de coalizo. Como
coalizo. Ele requer um mecanismo de dncias: (a) alto grau de heterogenei-
disse, a coalizo pode romper-se de duas tas, o resultado imediato do enfraqueci-
arbitragem adicional queles j mencio- dade estrutural, quer na economia, quer
nados, de regulao de conflitos, que na sociedade, alm de fortes dispari-
18 Cf. P. Merkl, "Coalition Politics in West Germany", in S. Groennings, E.W. Keeleye M.
Leyerson, eds., The Study 01 Coalition Behavior, Novalorque, Holt, Rinehart & Winston, 1970.
sirva de defesa institucional do regime dades regionais; (b) alta propenso ao
19 Como ocorreu na Repblica de 46. Ver a respeitO, Wanderley Guilherme dos Santos, Sessenta e assim como da autoridade presiden- conflito de interesses, cortando a estru-
Quatro: Anatomia da Crise, So Paulo, Vrtlc. 1986. cial e da autonomia legislativa - , evi- tura de classes, horizontal e vertical-

30 31
mente, associada a diferentes manifesta-
es de clivagens inter e intra-regionais;
(c) fracionamento partidrio-
parlamentar, entre mdio e mediano, e
alta propenso formao de governos
baseados em grandes coalizes, muito
provavelmente com ndices relativa-
mente elevados de fragmentao gover-
namental; (d) forte tradio presiden-
cialista e proporcional. A primeira indi-
cando, talvez, a inviabilidade de consoli-
dao de um regime parlamentarista pu-
ro. A segunda, apontando para a natural
necessidade de admitir representao
os diversos segmentos da sociedade plu-
ral brasileira; (e) insuficincia e inade-
quao do quadro institucional do Esta-
do para resoluo de conflitos e inexis-
tncia de mecanismos institucionais pa-
ra a manuteno do "equilbrio constitu-
cional".
Muitos analistas tendem a interpre-
tar a histria institucional brasileira no
sentido da inadequao, seja do presi-
dencialismo, seja da representao pro-
porcional, para a estabilidade democr-
tica. No , definitivamente, a inclina-
o do raciocnio aqui empreendido. Ao
contrrio, sustento que, de um lado, es-
ta tradio poltico-institucional res-
ponde especfica dinmica social do
Pas. Sua prpria heterogeneidade, a
ambigidade e fragilidade das refern-
cias nacionais e as contradies a elas
inerentes contribuem para firmar esta
combinao entre proporcionalidade e
presidencialismo de coalizo. De outro
lado, no h evidncia persuasiva de que
a soluo parlamentarista ou a represen-
tao majoritria, ou mesmo o biparti-
darismo, pudessem oferecer salvaguar-
das suficientes instabilidade e exacer-
bao do conflito. Os contrapesos esta-
ro, possivelmente, em outro plano de
institucionalidade, que permita evitar a
fragmentao polarizada de nosso siste-
ma poltico.
Creio que nosso dilema institucio-
nal resolve-se com instrumentos que
permitam regular a diversidade, convi-
ver com ela, pois nosso quadro scio-
cultural e econmico faz da diferena
uma destinao - nossa Fortuna, na
acepo de Maquiavel-, mas da nos-
sa ViriU, de nossa capacidade de criar as
instituies necessrias, que podero
advir a normalidade democrtica e a
possibilidade de justia social. Se ser-
mos diversos e contrrios inevitvel, a
desordem e o autoritarismo no devem
constituir nosso fado e nossa tragdia.
(Recebido para publicao em novembro de 1987)
ABSTRACT
Coalition Presidentialism: The Brazilln
lnstitutional Dilemma
This article presents an analysis of the major
structural traits of the Brazilian poltical svstem.
from which what is called the Brazilian institution-
aI dilemma stems. This dilemma is defined as the
need for an institutional arrangement that can
efficiently aggregate and manage social, economic
and political pressures arising from a very asyn-
chronic process of development, from which a
strongly heterogeneous social organization has re-
sulted.
For tbe purposes of t~s work - a segment of
a broader analytical project - the author has
chosen to examine the constitutional and politicaI
elements of this dilemma, particularIy the pattem
of the relationsbip between the Executive and
Congress.
A comparative analysis of the aggregate insti-
tutional characteristics of democratic regimeS-
leads the autbor to conclude that tbe Brazilian
RSUM
PrsidentIlisme de CoaIiton: Le Dilemme
lnstitutionnel Brsilien
Cet article a pour but d'analyser les princi-
paux traits structurels du systme potique brsi-
en sur lesquels s'embranchent ce que l'auteur
appelle le dilemme institutionnel brsilien. Selon
la dfinition qu'il en foumit, ce dilemme consiste
dans la ncessit de mettre sur pied un arrange-
ment institutionnel qui permette de grouper et de
grer efficacement les pressions sociales, cono-
miques et politiques survenant d'un processns de
dveloppement en lui-mme trs marqu par une
absence de synchronisme dont il a rsult une
organisation sociaJe fortement htrogne.
Pour les buts de l'article - qui fait en ralit
partie d'un_aIDple projet analytique -l'auteur a
choisi d'tudier les lments constitutionnels et
politiques de ce dilemme. II s'attache, en particu-
lier, aux modeles de rapports existants entre I'Ex-
cutif et le Congres.
Se basant sur l'analyse comparative de l'en-
semble des caractristiques nstitutionnelles des
rgimes dmocratiques, l'auteur conclut que le
rgime brsilien a des spcificits qui le caractri-
regime has specificities which characterize ts re-
gime as an instability-prone form of presidential-
ism: coalition presidentialism. This specific form
has as its maio structural components: a strong
presidency; multipartyism; proportonal repre-
sentation; federalism and coalition govemment.
Since 1946, all formally democratic govemments
in Brazil have adopted this pattem.
Such a pattem requires additional conflict
management mechanisms, since govemment coa-
litions based on very heterogeneons interest
structures - are extremeIy unstable, and undeI
presidentialism tend to destabilize the regime t-
self.
Regulating diversity, granting political repre-
sentation to the many beterogeneous interest for-
mations and simultaneousIy ensurng regime
stability under a strong presidency in cyclical
conflict with Congress s the Brazilian instituti-
onal dilemma.
sent comme une forme de prsldentialisme encline
l'instabilit: le prsidentialisme de coalition. Les
principales composantes de cette forme spcifique
sont: une prsidence forte, la pluralit de partis, la
reprsentation proportionneUe, le fdralisme et
un gouvemement de coalition. Depuis 1946, tons
les gouvemements dmocratiques de l'histoire dl
Brsil ont adopt ce modle.
Un teI modele exige des mcanismes suppl-
mentaires de gestion des conflits car les gouveme-
ments de coalition, par le fait qu'ils so'nt bass sur
des structures d'intrts trs htrogenes, sont ex-
trmement instables. En outre, sous un rgime
prsdentialiste, ils tendent destabiliser Ie rgime
lui-mme.
Le dilemme institutionnel brsilien consiste
quilibrer les diversits, inclure dans la reprsen-
tation des formations d'intrts tres htrognes
et, simultanment, assurer la stabilit du rgime
sons une prsidence forte qui se trouve priodi-
quement en conflit avec le Congrs.

N.E. - As verses inglesa e francesa dos resumos deste nmero so de autoria de Diane Rose
Grasklaus e Anne Marie Minon Oliveira.

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