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A submissão da Administração Pública

ao princípio da eficiência visando à


satisfatória consecução de seus fins

Carla Machado Flesch

Servidora do MPU lotada na Procuradoria Regional do Trabalho


da 9ª Região/MPT. Graduada em Direito do Estado pela
Universidade Federal do Paraná.

É necessário que o príncipe proceda de maneira temperada com


a prudência e humanidade, a fim de que confiança em demasia
não o torne imprudente e que desconfiança em excesso não o
torne intolerável.
(Nicolau Maquiavel)

Resumo: Hoje, mais do que nunca, a Administração Pública tem o


dever de produzir resultados mais satisfatórios. Este artigo versa sobre
a aplicação do princípio da eficiência como forma de servir ao inte-
resse público da melhor maneira possível. Como princípio jurídico,
a eficiência retrata o valor social que exige da Administração a exce-
lente realização de suas finalidades. O objetivo é analisar as maneiras
de viabilizar o cumprimento eficaz do novo princípio constitucional
e avaliar em que medida a adaptação à prestação de serviços adequa-
dos ao cidadão é viável para que haja o necessário equilíbrio entre os
direitos dos administrados e as prerrogativas da Administração Pública.
Encontrar a solução mais adequada às necessidades da Administração é
prestigiar a eficiência.

Palavras-chave: Princípio constitucional. Eficiência. Administração


Pública.

Abstract: Nowadays, more than ever, Public Administration has the


duty of providing satisfactory results. This article discusses about the
efficiency principle, as a way to serve public interest in the best way

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possible. As a legal principle, the efficiency portrays the social value
which demands from the Administration to excel in the achievement
of its functions. The goal is to evaluate ways to feasibly and efficiently
fulfill the new constitutional principle, and also to assess the feasibility
of the balance between the services provided to the citizens and the
rights of Public Administration. Finding the most adequate solution to
the needs of the Administration is to value the efficiency.

Keywords: Constitutional principle. Efficiency. Public Administration.


Sumário: 1 Introdução. 2 Os princípios do Direito Administrativo.
2.1 Os princípios constitucionais. 2.2 Os princípios da Administração
Pública. 3 O princípio da eficiência na Administração Pública. 3.1 Os
antecedentes da eficiência. 3.2 O conceito de eficiência. 3.3 A eficiên-
cia como princípio. 3.4 O dever de boa administração. 4 Os aspectos
basilares da eficiência: ideia nuclear. 4.1 A eficácia. 4.2 A eficiência
stricto sensu. 4.3 A produtividade. 4.4 A economicidade. 4.5 A quali-
dade. 4.6 A celeridade e a presteza. 4.7 A continuidade na prestação dos
serviços públicos. 4.8 A desburocratização. 5 Conclusão.

1 Introdução

A concepção de defesa do bem comum como finalidade básica


da Administração Pública decorre da própria existência do Estado,
estando implícita em todo o ordenamento jurídico.
Este artigo tem como objetivo analisar as maneiras de viabili-
zar o cumprimento eficaz do princípio da eficiência e avaliar em que
medida a adaptação à prestação de serviços adequados ao cidadão é
viável para que haja o necessário equilíbrio entre os direitos dos admi-
nistrados e as prerrogativas da Administração Pública.
O dever de eficiência no Brasil já estava consagrado no Decreto-
‑Lei n. 200/1967 como o dever de boa administração. Na Constituição,
existiu de forma implícita até 1998, quando, por meio da Emenda
Constitucional n. 19, o princípio da eficiência foi incluído de forma
expressa no rol dos princípios constitucionais a serem obedecidos pela
Administração Pública, ao lado da legalidade, moralidade, publicidade e
impessoalidade. Prestar serviços eficientes não é apenas capricho, e sim

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uma necessidade do Estado, que tem o dever de acompanhar as novas
tendências e de adaptar-se à prestação de serviços adequados ao cidadão.
Não basta adotar uma solução possível; deve-se encontrar a solução
que seja a melhor para o caso concreto. A Administração Pública tem
o dever de agir de modo rápido e preciso para obter o máximo resul-
tado de um programa a ser realizado. Para que isso ocorra, reclama-se
do Estado que aperfeiçoe seu agir e otimize os meios adequados em
busca do atendimento às necessidades da comunidade de forma ótima.
A Administração é responsável pela execução das metas estabele-
cidas por um governo em face de um determinado modelo de Estado,
em que deve buscar continuamente o ponto de equilíbrio entre o
interesse público e o privado, para poder alcançar seu fim maior, que
é suprir as necessidades da coletividade.
Ademais, o princípio da eficiência reforça a possibilidade de
o Ministério Público, com base em sua função constitucional de
zelar pelo respeito dos poderes públicos aos direitos assegurados na
Constituição, promover as medidas necessárias a sua garantia, inclu-
sive responsabilizando as autoridades omissas. Respeito ao cidadão é
motivo suficiente para se atuar com eficiência e presteza.

2 Os princípios do Direito Administrativo

A Constituição contém determinados princípios que devem ser


adotados pelos agentes administrativos no exercício de suas atividades
(art. 37, caput). São os princípios da legalidade, da impessoalidade, da
moralidade, da publicidade e da eficiência.

2.1 Os princípios constitucionais

Os princípios constitucionais, explícitos ou não, podem ser con-


siderados a síntese dos valores abrigados no ordenamento jurídico.
Eles dão unidade e harmonia ao sistema, integrando suas diferentes
partes, além de atenuarem tensões normativas. Desempenham papéis

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de condensar valores, dar unidade ao sistema e condicionar a ativi-
dade do intérprete.
Os princípios admitem aplicação mais ou menos ampla de acordo
com as possibilidades físicas e jurídicas existentes. Esses limites jurí-
dicos que restringem a otimização do princípio podem ser regras
que o excepcionam em algum ponto ou outros princípios opostos que
procuram se maximizar, daí a necessidade eventual de ponderá-los.
A função dos princípios constitucionais é a de “assegurar uni-
dade ao sistema jurídico fundamental, oferecendo objetividade e
segurança ao modelo ético e político adotado pela sociedade estatal,
e permitindo a integração e harmonia permanente e atualizada do
sistema de direito positivado” (Rocha, 1994, p. 28).
Para a legitimidade da lei não basta mais a sua forma, é neces-
sário que seu conteúdo realize a justiça esperada pela sociedade, tor-
nando o direito legítimo, social e juridicamente eficaz, ou seja, o
princípio da legalidade estrita cedeu espaço ao princípio da legalidade
ampla, também conhecido como princípio da juridicidade. O Estado
Democrático de Direito caracteriza-se pelo império da justiça, com a
justiça que satisfaz as aspirações sociais e o interesse mundial em bens
como saúde, meio ambiente e direitos humanos.

2.2 Os princípios da Administração Pública

Di Pietro (2010) ensina que os princípios, no Direito


Administrativo, devem funcionar como uma balança equitativa entre
os direitos garantidos aos administrados e as prerrogativas correspon-
dentes da Administração Pública.
Os princípios servem, principalmente “para possibilitar a solução
de casos não previstos, para permitir melhor compreensão dos textos
esparsos e para conferir certa segurança aos cidadãos quanto à exten-
são dos seus direitos e deveres” (Medauar, 2006, p. 121).
Princípios moribundos do Direito Administrativo são reiterados
mesmo após a substituição do Estado Liberal pelo Social, em que alguns

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velhos conceitos liberais se mantêm. Ao administrado concedem-se
direitos, ao cidadão eles são reconhecidos e não apenas concedidos.
Afirma Rocha (1994, p. 61) que:
A substituição da ideia de cidadão pela de administrado, ainda hoje
presente no Direito Administrativo, traduz às vezes preconceito, pois
o cidadão, como parte necessária da relação política da qual é o outro
polo o Estado, não é submisso, subordinado ou participante menor da
função decisória da entidade pública.

Enfim, para conferir validade à atividade estatal, é preciso que a


aplicação dos princípios da Administração Pública esteja em confor-
midade com os princípios constitucionais.

3 O princípio da eficiência na Administração Pública

A eficiência sempre existiu na Administração Pública, nunca se


concebeu a possibilidade de o administrador público ser ineficiente.

3.1 Os antecedentes da eficiência

O princípio da eficiência não é inédito no direito comparado,


podendo ser encontrado em diversos países, como na Espanha, na
Argentina, no Uruguai e no Peru. O dever de eficiência já estava consa-
grado no Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967, como o dever
de boa administração (Bacellar Filho, 2009).
O segmento comum está na necessidade de modernizar a
Administração Pública, para que ela possa atender ao fim constitu-
cional maior.
Importante frisar que, antes da reforma, o princípio da eficiência
já existia implícito na Constituição, ao prever um sistema de controle
interno com o fim de comprovar a legalidade e avaliar os resulta-
dos quanto à eficácia e eficiência da gestão orçamentária, financeira
e patrimonial nos órgãos e entidades da Administração Federal. O

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Superior Tribunal de Justiça também reconhecia a existência desse
princípio como um dos regentes da administração.
Na década de 1990, houve um amplo movimento de reforma
no Estado, trazendo mudanças econômicas, fiscais, tributárias, pre-
videnciárias e judiciárias que, aliadas à crise financeira do Estado e
ao descontentamento da sociedade com a atuação do setor público,
impulsionou o processo de modernização da Administração Pública.
Uma das ideias-força da reforma administrativa foi a inclusão
expressa, por meio da Emenda Constitucional n. 19, de 4.6.1998, do
princípio da eficiência no rol dos princípios constitucionais a serem
obedecidos pela Administração Pública – legalidade, moralidade,
publicidade e impessoalidade. Essa emenda, que modifica o regime
e dispõe sobre princípios e normas da Administração Pública, gerou
maior oportunidade para os indivíduos exercerem a sua cidadania
diante das falhas e omissões do Estado.

3.2 O conceito de eficiência

O administrador privado pode fazer tudo que a lei não proíbe,


enquanto o administrador público só pode fazer o que a lei permite.
Para Custódio Filho (1999, p. 216), “a lei corresponde ao limite até
onde a eficiência deve chegar”.
O princípio da eficiência, para Di Pietro (2010, p. 83), apresenta
dois aspectos, podendo ser avaliado quanto ao modo de atuação do
agente público, no qual se espera o melhor desempenho possível de
suas atribuições, e quanto ao modo de organizar, estruturar e disci-
plinar a Administração Pública, ambos com o objetivo de alcançar os
melhores resultados na prestação do serviço à coletividade.
Embora não seja possível fazer tudo, deve-se fazer bem aquilo
que for feito. Dallari assegura “que as necessidades a satisfazer são
sempre maiores que as disponibilidades, até porque o atendimento
daquilo que é premente desperta ou avisa novas aspirações”. Afirma o
autor (1994, p. 33-41) que “quando não for possível fazer o ótimo, que

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se faça o bom, mas quando a Administração assume um encargo, ela
assume também a obrigação de ser eficiente”.
O Estado de Direito deve atuar sob a luz da lei. A atividade
administrativa eficiente visa a alcançar benefícios à coletividade. Daí o
dever de o administrador público ser eficiente.

3.2.1 Os parâmetros normativos do princípio

Por se tratar de conceito jurídico indeterminado, é importante o


legislador estabelecer normas para que o princípio da eficiência tenha
aplicação parametrizada. Tal princípio, de acordo com Moreira (2007,
p. 171), “exige configuração precisa e minuciosa, mediante pautas de com-
portamento predefinidas – que estabeleçam normativamente o alcance
de específicos resultados e a utilização dos recursos certos”. Tal princípio
deve ter força normativa, não podendo ser meramente decorativo.
Kelsen (1991, p. 367-368) observa que a necessidade de interpre-
tação do princípio “[...] resulta justamente do fato de a norma aplicar
ou o sistema das normas deixarem várias possibilidades em aberto, ou
seja, não conterem ainda qualquer decisão sobre a questão de saber
qual dos interesses em jogo é o de maior valor [...]”.
A adequada aplicação do principio da eficiência precisa de obje-
tivação, que são as metas de desempenho já previstas constitucional-
mente, “o que pressupõe que elas venham a ser estabelecidas de modo
que a quantidade e a qualidade dos índices escolhidos indiquem, ade-
quadamente, a variação no cumprimento das metas de eficiência esta-
belecidas” (Moreira Neto, 2007, p. 396).
O princípio da eficiência reforça a possibilidade de o Ministério
Público, com base em sua função constitucional de zelar pelo respeito
dos poderes públicos aos direitos assegurados na Constituição, pro-
mover as medidas necessárias a sua garantia. Dentro dessa nova ótica
constitucional, verifica-se um reforço à plena possibilidade de o Poder
Judiciário, em defesa dos direitos garantidos na Carta Magna, garantir
a eficiência dos serviços prestados pela Administração Pública, inclusive
responsabilizando as autoridades omissas (Moraes, 2008, p. 332-333).

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3.3 A eficiência como princípio

Ao tornar o princípio da eficiência explícito, com seu acréscimo


na Constituição, o objetivo foi demonstrar a redobrada importância
que passou a ter. Se a “mera formalidade burocrática for um empeci-
lho à realização do interesse público, o formalismo deve ceder diante
da eficiência” (Ferraz; Dallari, 2000, p. 77-78). Ou seja, de acordo
com Bacellar Filho (2007, p. 25-26), “não faz sentido emperrar a
Administração para dar estrito cumprimento à literalidade da lei”; é
preciso, sim, buscar, entre as soluções possíveis, diante do caso con-
creto, a mais eficiente, que melhor atinja os resultados para a devida
satisfação do interesse público.
O princípio da eficiência ficou consagrado no direito positivo
brasileiro pelo Decreto-Lei n. 200/1967, que dispôs sobre a organiza-
ção da Administração Federal e estabeleceu diretrizes para a reforma
administrativa. Planejamento, coordenação, descentralização, delegação
de competência e controle foram elencados como seus princípios fun-
damentais. Estabeleceu-se que o controle das atividades seria exercido
em todos os níveis e em todos os órgãos. O trabalho administrativo
seria racionalizado mediante simplificação de processos e supressão de
excessivo controle. O sistema de mérito foi fortalecido, sujeitando toda
a atividade da Administração Pública ao controle de resultados. Com
relação à administração indireta, a supervisão ministerial assegurará que
os objetivos fixados nos atos de constituição da entidade sejam realiza-
dos, que haja harmonia com a política e a programação do Governo no
setor de atuação da entidade, além de garantir a eficiência administrativa
e a autonomia operacional, administrativa e financeira da entidade. Foi
imposta a necessidade de instauração de processo administrativo para a
demissão ou dispensa de servidor efetivo ou estável que fosse ineficiente
ou desidioso no cumprimento de sua função.
A Lei n. 9.784, de 29.1.1999, que regula o processo administrativo
no âmbito federal, também inseriu a eficiência como um dos prin-
cípios norteadores da Administração Pública, ao lado de outros
princípios já existentes no ordenamento jurídico, como o princípio da
finalidade e do interesse público.

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Conjunto de princípios de matriz constitucional que sustenta
todo o Direito Administrativo, o regime jurídico-administrativo
“baseia-se na supremacia do interesse público sobre o particular
e na indisponibilidade do interesse público pela Administração”
(Bacellar Filho, 2009, p. 32). Bandeira de Mello (2009, p. 35) é
claro quando aduz que “as pessoas administrativas não têm, por-
tanto, disponibilidade sobre os interesses públicos confiados à sua
guarda e realização”. Justen Filho (1997, p. 34) defende que “supre-
macia do interesse público não significa nem acarreta ilicitude dos
interesses particulares: significa apenas maior valoração, para fins de
disciplina normativa, ao interesse público”.
A Administração não atua porque quer, mas porque o ordenamento
determina que o faça, estabelecendo também os motivos e as finalidades.
O princípio da finalidade decorre do princípio da legalidade. Bandeira
de Mello (1983, p. 107) ensina que o administrador público deve atuar
com rigorosa obediência à finalidade, “não apenas à finalidade própria
de todas as leis, que é o interesse público, mas também à finalidade espe-
cífica abrigada na lei a que esteja dando execução”.
Freitas (2008, p. 9) é categórico ao afirmar que a legitimidade do
Estado está calcada na eficiência administrativa e no resultado de suas
ações, e que
[...] impõe-se controlar (ou, ao menos, mitigar) os contumazes vícios
forjados pelo excesso degradante, pelos desvios ímprobos ou pela omis-
são desidiosa. Faz-se cogente, sem condescendência, enfrentar todo e
qualquer “demérito” ou antijuridicidade das escolhas e políticas públi-
cas, para além do exame adstrito a aspectos meramente formais.

Para análise da realização do interesse público, objetivamente


demonstrável, no momento da aplicação da norma, deve ser considerada
a sintonia da modificação na realidade com as necessidades sociais, bem
como a forma adequada, o custo razoável e os resultados abrangentes.
O administrador da res pública precisa ser eficiente, produzindo
bom resultado e exercendo suas atividades de modo a velar pela obje-
tividade, imparcialidade e igualdade de todos perante a lei, e assim
atingir a finalidade de preservar o interesse público.

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De acordo com o princípio da eficiência, a Administração deve
atuar de modo ágil e preciso para produzir resultados que atendam
às necessidades da população, com produtividade e economicidade,
o que significa executar os serviços com presteza, perfeição e ren-
dimento funcional, além de exigir que se elimine o desperdício de
recursos públicos.
Tal princípio curva-se à razão e fim maior do Estado, que é a pres-
tação dos serviços essenciais à população, pela adoção de todos os meios
legais e morais possíveis para satisfação do bem comum. O princípio
da eficiência deve valer-se de critérios legais e morais para utilizar, da
melhor maneira possível, os recursos públicos, evitando desperdícios e
procurando garantir maior rentabilidade social. Tal princípio impõe à
Administração Pública direta e indireta e a seus agentes “a persecução
do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma
imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e
sempre em busca da qualidade” (Moraes, 2008, p. 326).
Uma das características básicas do princípio da eficiência, o dire-
cionamento da atividade e dos serviços públicos à efetividade do bem
comum, está disposta no inciso IV do art. 3º da Constituição, que
estabelece que a República Federativa do Brasil tem como objetivo,
entre outros, a promoção do bem de todos, sem qualquer tipo de
preconceito. Esse objetivo fundamental do Estado Social de Direito
deverá servir como vetor de interpretação na edição e na aplicação das
leis e atos normativos, bem como em todas as situações concretas de
atuação da Administração Pública.
Ao mudar, a Administração induz a mudanças no ambiente e no
comportamento de seus usuários, e estes, ao mudarem sua forma de
relacionamento com aquela, passam a exigir mudanças na forma de atu-
ação do setor público (Lima, 2007).
Nos dias de hoje, o administrado é coautor das leis e cogestor da
Administração Pública, e o cidadão é partícipe político e responsável
da coisa pública, proporcionando interação permanente entre admi-
nistrador e administrado. Isso faz dele mais participante do que subor-
dinado e mais responsável do que reclamante. Rocha (1994) frisa que

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a atividade administrativa desenvolvida pelo Estado é tanto mais legí-
tima quanto mais efetiva e eficiente for a participação na gestão. Isso
se dá pela participação popular, com a presença dos cidadãos a cobrar
eficiência e conhecimento dos motivos, dos fins e dos resultados das
práticas públicas.

3.4 O dever de boa administração

O administrador público no exercício da atividade administrativa


tem o dever jurídico de escolher e aplicar a medida mais eficiente na
situação concreta entre as soluções prestadas ou autorizadas em abs-
trato pela lei, para alcançar o resultado esperado pelo corpo social. A
eficácia real ou concreta é dever jurídico do agente público, preci-
sando sua conduta ser pautada pelo dever da boa administração (expressão
adotada no direito italiano por Guido Falzone), “o que não quer dizer
apenas obediência à lei e honestidade, mas também produtividade,
profissionalismo e adequação técnica do exercício funcional à satisfa-
ção do interesse público” (Pazzaglini Filho, 2000, p. 32-33).
Além do direito italiano, também a doutrina espanhola utiliza-se
do dever da boa administração, identificando eficiência e boa administra-
ção com o dever de adequação entre meios e fins (Rico, 1997, p. 160).
Como observa Moreira (2000, p. 49-51), o princípio da eficiência é
conhecido como Princípio da Eficácia na doutrina espanhola (art. 103,
1, da Constituição da Espanha) e Princípio do Bom Andamento ou da Boa
Administração na doutrina italiana (art. 97 da Constituição da Itália).
Para Bandeira de Melo (1983, p. 1-15), “o dever de boa admi-
nistração consiste na escolha adequada dos meios e no alcance, com
sucesso, do resultado”. A legalidade estrita e a atuação mecanizada
devem ser substituídas pela juridicidade da Administração – sujeição
ao direito e não à legalidade estrita, baseando-se nos elementos fina-
lidade, eficiência e resultados. Implementar ações corretivas para o
alcance de resultados e melhora de desempenho da atuação adminis-
trativa em termos materiais, nisso consiste o verdadeiro direito funda-
mental à boa Administração Pública (Moreira Neto, 2008).

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O direito fundamental à boa Administração Pública possui cará-
ter vinculante, direta e imediatamente aplicável, englobando princí-
pios e regras. Freitas (2008, p. 20) apresenta o conceito síntese de tal
direito fundamental como
[...] o direito à administração pública eficiente e eficaz, proporcional
cumpridora de seus deveres, com transparência, motivação, imparcia-
lidade e respeito à moralidade, à participação social e à plena responsa-
bilidade por suas condutas omissivas e comissivas.

O autor assegura que, “observado de maneira atenta, o direito


fundamental à boa administração é lídimo plexo de direitos, regras
e princípios”, e decorre dele o direito à administração pública
imparcial, proba, transparente, respeitadora de uma legalidade
temperada – juridicidade – precavida, eficaz e preventiva, pois
comprometida com os objetivos fundamentais da Constituição
(Freitas, 2008, p. 20-23).
Norma implícita, de eficácia direta e imediata, apta a ensejar
o controle das atuações, o direito fundamental à boa administração
tem sua caracterização dada a partir do controle da Administração e
do princípio da eficiência, com a mensuração de resultados de atua-
ções (Freitas, 2008). Nesse ponto, a clássica lição de Gabardo (2002,
p. 100), ao afirmar que a “eficiência compreende os já tradicionais
princípios do bom andamento e da boa administração, embora
Celso Antônio Bandeira de Mello prefira o caminho inverso”. Para
Bandeira de Mello (1983, p. 112), o principio da eficiência é uma
faceta do principio da boa administração, principio mais amplo já tra-
tado no direito italiano.
Inspirada na doutrina europeia, a tradição brasileira confirma
a equivalência entre os conceitos de boa administração, bom anda-
mento e eficiência, mesmo antes da constitucionalização do princípio
da eficiência (Gabardo, 2002, p. 103). Para Gasparini (2011, p. 53), o
dever de eficiência, traduzido do princípio do bom andamento ou da
boa administração, implica evitar gastos desnecessários, além da rea-
lização rápida, responsável, maximizada, perfeita e abrangente da ati-
vidade administrativa.

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4 Os aspectos basilares da eficiência: ideia nuclear

O princípio constitucional da eficiência possui caráter multi-


forme e matiz cambiante. O grau de eficiência exigido varia conforme
a atividade pública, além de sofrer alterações ao longo do tempo, de
acordo com o contexto político, os recursos tecnológicos disponíveis,
as aspirações sociais da sociedade; por isso, pode-se afirmar que efici-
ência é um conceito jurídico indeterminado, que permite sua precisão
apenas quando da aplicação aos casos concretos. Não devem ser des-
prezadas as multiformidades da realidade, o atendimento aos diversos
aspectos da ideia central de eficiência e a multiplicidade de interesses
postos (Batista Junior, 2004, p. 213).
Fazer de modo certo é ser eficiente. Fazer o máximo com os recur-
sos disponíveis tem relação com a produtividade, com qualidade e exce-
lência dos relacionamentos, internos e externos, na entrega dos serviços
aos destinatários. Tal capacidade implica “organizar racionalmente as
operações do processo, de forma a empregar da melhor forma possível
os recursos disponíveis: tempo, dinheiro, conhecimento, energia, insta-
lações, equipamentos e humor” (Lima, 2007, p. 7).
O resultado isolado não é suficiente para justificar os meios
empregados, sob pena de abalar o Estado de Direito. Tampouco é
bastante o resultado em si mesmo para concluir pela capacidade do
administrador. O conceito de efetividade deve ser visto como a con-
sagração de meios e fins mais apropriados para nortear a conduta da
Administração (Ramos, 2001).
Batista Junior (2004) destaca a eficácia e a eficiência stricto sensu,
cada uma com suas diversificadas facetas, como aspectos centrais do
princípio da eficiência.

4.1 A eficácia

A eficiência deve maximizar o bem comum, sopesando os inte-


resses envolvidos, mas sem deixar de lado a verificação dos meios
escassos disponíveis, ou seja, deve-se fazer uma valoração compa-

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rativa a fim de adotar a melhor solução para o caso concreto. Boas
ideias e bons planos às vezes são inviabilizados por falta de pessoal
qualificado no quadro do serviço público, ou então os servidores não
conseguem conduzir o plano da melhor forma por falta de preparo
ou de pessoal ou mesmo de meios para buscar a melhor alternativa.
O mandamento constitucional de maximizar a prossecução do bem
comum diz respeito à eficiência lato sensu, e para isso é preciso haver
a síntese equilibrada dos interesses públicos (Batista Junior, 2004).
Percebe-se que, na concepção bruta da Ciência da Administração,
a eficiência (stricto sensu) tem a ver com a melhor utilização dos meios
(recursos disponíveis). A eficácia ocorre quando “as preocupações se
voltam para os fins, isto é, quando nos referimos ao alcance dos objeti-
vos por meio dos recursos disponíveis” (Batista Junior, 2004, p. 217).
Enfim, a eficiência lato sensu da atuação da Administração Pública
exige que se observe tanto a eficácia da sua atuação, coordenando
os interesses envolvidos de forma a maximizar a satisfação do bem
comum, quanto a eficiência stricto sensu, verificando e articulando os
meios disponíveis para o alcance do melhor resultado concernente ao
bem comum (Simon, 1965).
Batista Junior (2004, p. 220) afirma que “[...] o norte final baliza-
dor da eficácia está exatamente no grau de satisfação do bem comum”.
O bem comum é o conjunto das condições da vida social que favo-
reçam o desenvolvimento integral da personalidade humana. E se o
norte balizador é o bem comum, o referencial das aferições de eficácia
está no ser humano, que precisa ter as condições de vida social favo-
recidas de forma integral, ou seja, o referencial não pode estar na pró-
pria Administração Pública, mas fora dela. Atender às necessidades do
cidadão deve ser o foco da atividade das organizações governamentais,
e jamais a conveniência dos burocratas.
Canotilho e Moreira (1993, p. 927), atentos a essa preocupação,
referindo-se aos aspectos atinentes ao princípio da eficiência, assi-
nalam que a burocracia da Administração Pública deve ser evitada,
referindo-se à:

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[...] burocracia administrativa, considerada como entidade substan-
cial, impessoal e hierarquizada, com interesses próprios, alheios à
legitimação democrática, divorciados dos interesses da população,
geradora dos vícios imanentes às estruturas burocráticas, como men-
talidade de especialistas, rotina e demora na resolução de assuntos
dos cidadãos.

A universalidade dos resultados é uma faceta do aspecto eficá-


cia no que diz respeito à eficiência jurídica pública. Não pode haver
clientes preferenciais na prestação de serviços públicos. O princípio da
eficiência deriva do princípio da prevalência do interesse público e da
preservação da dignidade da pessoa humana e deve obedecer aos man-
damentos constitucionais. Abrucio (apud Bresser Pereira; Spink,
1998, p. 188-189) considera que a distinção entre eficiência pública
e privada deve ser cuidadosamente aferida, visto que o destinatário
do serviço público, como consumidor, pode se aglutinar em grupos
de interesses, perante a limitada possibilidade de recursos, gerando
uma quebra da equidade na prestação dos serviços públicos, podendo
conferir a uns a condição mais intensa de cidadão que a outros, como
clientes preferenciais do serviço público.

4.2 A eficiência stricto sensu

Trata-se da busca da confluência ajustada dos meios aos fins,


e não da carência ou suficiência desses meios (Parejo Alfonso,
1995, p. 93). É a relação mais adequada que se pode esperar entre
os bens e serviços produzidos (outputs) e os fatores produtivos uti-
lizados para obtê-los (inputs) (López González, 1989, p. 78). A
eficiência stricto sensu está relacionada com a melhor maneira pela
qual as tarefas devem ser executadas a fim de otimizar os resultados,
levando em consideração os meios escassos e as necessidades sociais,
que precisam ser atendidas da forma mais célere possível. As facetas
dessa eficiência stricto sensu, para Batista Junior (2004), são: produti-
vidade, economicidade, qualidade, celeridade e presteza, continui-
dade e desburocratização.

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4.3 A produtividade

A produtividade requer a otimização da relação entre alcance dos


fins e emprego dos meios, o que se dá pela minimização do emprego
de recursos escassos (Minimalprinzip) para certos benefícios preestabe-
lecidos e da maximização dos resultados (Maximalprinzip).
O princípio da eficiência não espelha qualquer redução de custos,
de demissão de servidores públicos, de redução de carga tributária, de
política econômica recessiva. Nos termos expressos pelo art. 3º da
Constituição, há obrigação de reduzir a desigualdade social, combater
a pobreza e promover o desenvolvimento nacional; ou seja, percebe-se
que é, sim, necessária a maximização da produtividade da máquina
pública visando à redução da injustiça social.
A ideia de economia deve ser afastada da ideia de eficiência, prin-
cipalmente porque não leva em conta o alcance dos fins, não centra
seu foco na relação meio-fim, porém, apenas no emprego dos meios.
É inconcebível, para Leisner (1971, p. 49), deixar de lado a questão
dos fins para o direito público, que é essencialmente estabelecido pela
necessidade de prossecução dos interesses públicos.

4.4 A economicidade

A economicidade diz respeito ao aspecto econômico da eficiên-


cia stricto sensu, e refere-se à otimização dos recursos financeiros, à
adequação da relação custo x benefício, a fim de minimizar os custos
financeiros para certo resultado almejado e combater o desperdício.
Sob um enfoque mais global, a economicidade requer a eficiência
da gestão financeira e da execução orçamentária, fundamentada na
minimização de custos e gastos públicos e na maximização da receita
e da arrecadação. Essa maximização da receita não significa garan-
tir a maior carga tributária possível, mas sim minimizar a distância
entre a tributação juridicamente devida e o aporte real de recursos
tributários aos cofres públicos. Em uma microvisão, as atividades
da Administração Pública precisam adequar-se ao benefício social
que proporcionam, em razão do custo econômico; decorre daí a

226 Boletim Científico ESMPU, Brasília, a. 14 – n. 45, p. 211-238 – jul./dez. 2015
necessidade de buscar a melhor alternativa para se efetuar a despesa
pública, otimizando-se, em cada atividade, a equação custo x bene-
fício (Batista Junior, 2004, p. 671).
As diretrizes, prioridades e recursos financeiros disponíveis
devem ser respeitados, sem deixar de lado o princípio da eficiência.
Cumpre salientar que a adoção simplista da equação “funciona
melhor – custa menos” pode gerar graves distorções. Muitas vezes,
a inação ocorre nas condutas de quem apresenta os menores custos
econômicos. Embora nada fazer possa ser a pior alternativa a ser adotada
pela Administração e a mais ineficiente para a prossecução do bem
comum, pode ser a mais econômica (Achterberg, 1986, p. 359-360).
Economicidade é a otimização das despesas e não a minimização
de custos, é a majoração dos benefícios e da utilização e não o simples
“barateamento”. Parejo Alfonso (1989, p. 52) observa que:
Eficiencia, economia o productividad no son, en modo alguno, sino-
nimos de ahorro. La regla aquí expresada no significa minimización
del gasto, sino optimización de éste. El objetivo es, en efecto, la conse-
cución del beneficio o la utilidad mayores, no de la máxima baratura.

Teses administrativo-gerenciais aplicáveis às empresas priva-


das devem ser vistas com ressalvas e ponderadas pela Administração
Pública. O lucro, nesta, jamais pode ser encarado como fator de efici-
ência da atuação, como se fosse empresa capitalista.
Percebe-se o princípio da eficiência em sua faceta economicidade
expresso no art. 70, caput, da Constituição, ao prever que a fiscali-
zação contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial
da Administração Pública, quanto à legalidade, legitimidade, econo-
micidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exer-
cida mediante controle externo pelo Legislativo, com o auxílio do
Tribunal de Contas, e pelo controle interno da própria Administração
Pública. No art. 74, o Constituinte determinou a implantação de sis-
tema de controle interno para comprovação da legalidade e avaliação
dos resultados quanto à eficácia e à eficiência da gestão, bem como
para a aplicação dos recursos públicos por particulares.

Boletim Científico ESMPU, Brasília, a. 14 – n. 45, p. 211-238 – jul./dez. 2015 227
4.5 A qualidade

A faceta qualidade do princípio da eficiência requer a otimização


de resultados, melhores produtos e serviços e atendimento igualitário
das necessidades e interesses, que satisfaçam a pessoa humana potencial
usuária dos serviços públicos. O usuário desses serviços não é, neces-
sariamente, aquele que paga por eles, nem o contribuinte de impostos,
nem os usuários habituais dos serviços, podendo ser os usuários caren-
tes e que deles necessitem para sobreviver ou viver dignamente. A atu-
ação da Administração Pública deve orientar-se em direção à pessoa
humana, visto que o ordenamento jurídico-político está centrado na
garantia da dignidade da pessoa humana, na vida em sociedade, e nela
tem seu fundamento (Reale, 1999).
Motta (1998, p. 10) identifica duas vertentes da atuação da
Administração Pública pelo principio da eficiência: uma “burocrática,
voltada para a legalidade, para os procedimentos corretos, para a ritu-
alística e para os controles; outra, tecnocrática, de sentido mais amplo
e ambicioso, voltado para a qualidade final dos serviços públicos e para
a satisfação do usuário”.
Embora apresente visão de eficiência pública distorcida ao
tomar referenciais privados, a exigência de maior qualidade na pres-
tação dos serviços públicos está presente no ordenamento jurídico
brasileiro, como na Lei n. 8.987, de 13.2.1995 – Lei de Concessões e
Permissões –, e na Lei n. 8.078, de 11.9.1990 – Código de Proteção
e Defesa do Consumidor (CDC).
A Lei de Concessões e Permissões (Lei n. 8.987/1995), que
dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de ser-
viços públicos, previsto no art. 175 da Constituição, especifica em
seu art. 6º o serviço adequado ao pleno atendimento dos usuários, e,
no art. 7º, estabelece os direitos e obrigações dos usuários, entre os
quais se encontra o de receber serviço adequado.
O Código de Proteção e Defesa do Consumidor, ao disciplinar
as relações de consumo, descreve no art. 4º, VII, a racionalização e a
melhoria dos serviços públicos como princípio da Política Nacional
das Relações de Consumo.

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No art. 6º, X, o CDC determina que a prestação eficiente dos
serviços públicos é direito básico do consumidor. O art. 22 da mesma
lei, ao dispor sobre a responsabilidade por vício do produto e do ser-
viço, determina que a Administração Pública é obrigada a oferecer
serviços de forma eficiente, podendo até ser responsabilizada pela
ausência da prestação eficiente.
Ao regular a ordem econômica e financeira, a Constituição disci-
plina os princípios gerais da atividade econômica, entre eles os direitos
dos usuários e a obrigação de prestar os serviços com qualidade (art. 175).
A Emenda Constitucional n. 19/1998 estabeleceu que, dentro
de cento e vinte dias de sua promulgação, o Congresso Nacional
deveria elaborar lei de defesa do usuário de serviços públicos, similar
ao código de defesa do consumidor no âmbito privado, o que não
ocorreu (art. 27). A existência de um código de defesa do usuário de
serviços públicos poderá servir como mecanismo de reforço para a
busca da qualidade na atuação da Administração Pública, por meio
de instrumentos de cobrança ou de aferição de qualidade nos servi-
ços prestados, como ocorre com o CDC na esfera civil.
A EC n. 19/1998 trouxe, ainda, mecanismos permanentes de ava-
liação de desempenho e resultados de órgãos e servidores públicos,
com o propósito de aprimorar a qualidade do atendimento e da pres-
tação do serviço público.

4.6 A celeridade e a presteza

Demora no atendimento público, com filas intermináveis, aten-


dimento descortês, regras arbitrárias, papelada excessiva, demora no
processo, enfim, tudo isso faz parte de um cenário mais ou menos
corriqueiro para aqueles que procuram os serviços da Administração
Pública e deve ser mudado. A ideia de tempo introduzida pelo avanço
tecnológico requer celeridade na atuação administrativa.
Otimização na solução impõe aprimorar a relação tempo x custo x
benefício na atuação administrativa, ou seja, envolve rapidez na solução
e agilidade no atendimento.

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Além de estar prevista a criação de lei de defesa do usuário dos
serviços públicos, que deve contemplar a questão das facetas celeridade
e presteza, pode-se perceber o mandamento celeridade nas leis, regu-
lamentos e estatutos que disciplinam o serviço público, pela fixação de
prazos para o atendimento do serviço ou petição.
Bacellar Filho (1998) é categórico ao afirmar que o princípio da
eficiência, no âmbito da atividade administrativa, impõe regras de
celeridade, informalismo, simplicidade e economia processual.
O excesso de burocracia e seus prazos de decisão muito dilatados são
incompatíveis com a eficiência administrativa. Moncada (1997) defende
que a busca da eficiência administrativa passa pela mínima formalização
do procedimento, como já foi sinalizado em diversos outros países.
Percebe-se que os gestores norte-americanos, igualmente, são atingidos
pela falta de celeridade na Administração Pública. O National Performance
Review (1996,p. 89), programa de modernização da administração pública
norte‑americana, documen­ tou que habitualmente a administração
compra os mais modernos computadores, mas que devido ao rápido
avanço tecnológico, “se tornam quase obsoletos quando chega a altura
da entrega. Esse fenômeno conduz àquilo que um observador chamou
de comprar um 286 ao preço de um 486”.
Exemplo de celeridade pode ser observado na Lei n. 11.419, de
19.12.2006, que dispõe sobre a informatização do processo judicial
e institui o processo eletrônico, além de ampliar o acesso à justiça e
tornar mais célere e efetiva a prestação jurisdicional.
O aspecto celeridade também é trazido pela Emenda Cons­
titucional n. 45, de 8.2.2004, ao acrescentar o inciso LXXVIII ao
art. 5º da Constituição, fazendo com que esse direito fundamental
seja eficiente no que se refere ao acesso à justiça para enfrentar
lesões e ameaças a direito, englobando os processos que trami-
tam na via judicial e na administrativa, tentando conter a exces-
siva demora na prestação. Para maior efetividade dessa disposição,
tratou o art. 7º da referida emenda de instalar comissão especial
mista para elaborar projetos de lei que regulamentassem o que foi
ali disciplinado.

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As facetas celeridade e presteza do aspecto eficiência stricto sensu
são primordiais para a agilização do atendimento das necessidades dos
usuários dos serviços públicos, porém precisam ser encaradas com cau-
tela, já que o princípio da eficiência não se resume a essas facetas.

4.7 A continuidade na prestação dos serviços públicos

A eficiência exige a busca do bem comum de forma permanente


e contínua para garantir a efetividade da satisfação das necessidades
coletivas de segurança e bem-estar. Resultados otimizados são atingi-
dos continuamente, sem interrupções ou atrasos, ou seja, não podem
ser isolados ou esporádicos. A Administração Pública não pode ser
inerte, sob pena de quebra do dever de bem atuar e de perseguir
sempre o bem comum.
A faceta da continuidade também pode ser observada de forma
expressa no ordenamento jurídico. O art. 22 do CDC dispõe sobre a
obrigatoriedade de os órgãos públicos fornecerem serviços adequados,
eficientes, seguros e contínuos, este último no caso de serviços essenciais.
Cumpre ressaltar que, por princípio, todos os serviços públicos devem
ser contínuos, e não apenas os essenciais. O art. 6º, § 1º, da Lei de
Concessões e Permissões também obriga os serviços a apresentarem
condições de regularidade e continuidade ao definir serviço adequado.
A Constituição, ao tratar do direito de greve, dispõe que a lei
definirá os serviços ou atividades essenciais, visando a garantir a con-
tinuidade do atendimento das necessidades da coletividade (art. 9º). O
direito de greve dos servidores públicos é assegurado na Carta Maior,
o que gera certa descontinuidade do serviço, mas não pode afetar o
atendimento das necessidades inadiáveis na prestação do bem comum.

4.8 A desburocratização

Procedimentos longos e lentos não propiciam decisões céleres,


e estruturas complexas muitas vezes distanciam-se da eficiência.
Confusões burocráticas geram distorções no fluxo de informações

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e tendem a fazer com que o sistema crie seus próprios pontos
de autorreferência às diretrizes políticas, além de facilitar que as
determinações gerenciais se percam, na medida em que descem na
cadeia hierárquica. Para que a eficiência seja alcançada, é preciso que
haja desburocratização tanto no procedimento administrativo quanto
na estrutura administrativa.
Caso o ordenamento jurídico não regule de modo diverso, a
autoridade administrativa, tendo em vista o fim que lhe foi atribu-
ído, tem o poder de auto-organização. O poder de auto-organização
administrativa funda-se na possibilidade de adequação dos meios aos
fins, ou seja, na faculdade elástica de criação ou modificação de órgãos,
para permitir que se adaptem às necessidades da realidade cambiante
(Alvarez Rico, 1997).
Para Gordillo (1969, p. 19), o enxugamento de escalões burocrá-
ticos, com a atribuição do poder decisório aos escalões mais próximos
à população, faz com que a solução adotada pelo agente público seja
mais fiel às necessidades reais dos cidadãos, e também facilita o acesso
destes à formatação das decisões.
Para legitimar a atuação administrativa, tendo em vista a margem
de poder discricionário concedido ao administrador, torna-se essen-
cial uma maior participação e intervenção dos cidadãos na gestão
da coisa pública, por meio de canais diretos de comunicação com a
Administração, debates, consultas e audiências públicas. A aproxima-
ção da Administração Pública aos usuários é importante subsídio para
auxiliar o agente público a adotar a solução mais eficiente para o caso
concreto. Como bem dispõe Amaral (1998, p. 726):
O princípio da aproximação dos serviços às populações não quer dizer
aproximação apenas geográfica, mas psicológica e humana, no sentido
de que os serviços devem multiplicar os contatos com as populações e
ouvir os problemas, as suas propostas e queixas, funcionando para aten-
der às aspirações e necessidades dos administrados, e não para satisfazer
os interesses ou os caprichos do poder político ou da burocracia.

A desburocratização pode ser encaixada na faceta da economici-


dade ou da celeridade, pois delas parece derivar.

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A reforma administrativa teve o objetivo de tornar a Administração
Pública mais eficiente e oferecer ao cidadão serviços adicionais e com
maior qualidade.

5 Conclusão

Por se tratar de conceito jurídico indeterminado, a eficiência


como princípio constitucional não tem conteúdo definido, mas há
que obedecer a um parâmetro mínimo de vetores axiológicos. Deve
atender ao bem comum, com o respeito à dignidade humana. Sua
finalidade primária deve ser a satisfação das necessidades dos usuários
dos serviços públicos.
O critério para a verificação da eficiência pública é a medida da
satisfação dada ao bem comum, o nível de atendimento dos objetivos
postos pelo ordenamento jurídico para a Administração Pública. A
aplicação do princípio da “boa administração” ou direito fundamental
à boa administração, com o atendimento às necessidades sociais e a
consequente busca do bem comum e da satisfação dos administrados,
deve ser a finalidade maior da Administração Pública.
Como princípio jurídico, a eficiência retrata o valor social que
exige da Administração Pública o excelente cumprimento de suas
finalidades. É importante salientar que, como todo princípio, deve
ter seus valores ponderados. O bem comum mediante o equilíbrio
entre as prerrogativas administrativas e as garantias dos entes privados
precisa ser alcançado, não podendo a eficiência sobrepor-se aos demais
princípios normativos.
Atualmente o Estado tem o desafio de reafirmar sua autori-
dade e, ao mesmo tempo, cumprir sua finalidade de garantir ao
cidadão o acesso à informação, à educação, à participação nas deci-
sões e às liberdades. A efetividade desse conjunto de condições
depende de uma série de fatores, entre os quais figura a eficiência
da Administração Pública, eficiência essa que vem qualificar o ser-
viço público e aprimorar as ações dos administrados na busca da
qualidade das ações administrativas.

Boletim Científico ESMPU, Brasília, a. 14 – n. 45, p. 211-238 – jul./dez. 2015 233
A proclamação constitucional desse princípio pode solucionar
o clássico defeito da Administração Pública na prestação de serviços
públicos, garantindo o controle dos atos da Administração e caracteri-
zando a negação da eficiência como improbidade administrativa.
Conforme Moraes (2008), se o usuário do serviço público se
sente não atendido e desrespeitado pela inatividade da Administração
e não há um remédio jurídico para se socorrer, ele tende a acudir-se
em pressões políticas, corrupção, tráfico de influência e outros tipos de
violência, gerando intranquilidade social e pondo em dúvida a própria
utilidade do Estado.
Introduzido na Constituição pela Emenda n. 19/1998, o princí-
pio da eficiência visa a alcançar a otimização dos resultados, servindo
ao interesse público da melhor maneira possível.
O princípio da eficiência compreende as facetas da eficácia, efi-
ciência stricto sensu, produtividade, economicidade, qualidade, cele-
ridade e presteza, continuidade na prestação dos serviços públicos e
desburocratização, que devem ser observadas.
Somente a mudança de pensamento com a introdução de nova
filosofia, o tratamento adequado e a transformação do servidor público
podem efetivar avanços na Administração Pública brasileira.

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